Finanças Públicas

Pra que serve o Governo?

Caso houvesse um naufrágio de centenas de pessoas em uma ilha deserta isolada do resto do mundo, como as pessoas sobreviveriam caso:

Precisassem de proteção contra animais selvagens?

Houvesse um assassinato, roubo ou furto entre os náufragos?

Houvesse um litígio de qualquer natureza?

Alguém adoecesse ou ficasse velho e não pudesse mais cuidar de si mesmo?

Falhas de Mercado

Poder de Mercado (Monopólios e Oligopólios). Externalidades e Bens Públicos. Informação Assimétrica e Racionalidade Limitada.

Objetivos da Política Fiscal e as Funções do Governo

1. Alocação de Recursos: Ao contrário da provisão de Bens Privados, o setor público não é capaz de cobrar pelo consumo individual dos Bens Públicos. O Custo marginal da provisão de Bens Públicos é zero.

Em função disso, o setor público precisa determinar a quantidade de recursos que será alocada na provisão de cada bem público que irá ofertar.

Além disso, o setor público precisa calcular o nível de contribuição que cada cidadão terá que pagar para financiar esses bens públicos.

A Alocação de recursos sempre irá se deparar com a existência de “Caronas”. Resta ao setor público identificar e punir quem toma essa atitude. O setor público também se depara com o problema das preferências diferentes em cada localidade. Assim, bens públicos são fornecidos em uma localidade, mas não são fornecidos em outras. Um sistema federal é mais capacitado para fazer esta distinção que um sistema unitário.

2. Distribuição de Renda: a existência de informação imperfeita faz com que algumas pessoas invistam mais em suas capacidades que outras. O pequeno investimento em suas capacidades de trabalho resulta em uma produtividade menor. Assim haverá uma grande diferença entre as produtividades dos trabalhadores, resultando assim em diferenças de renda proveniente do trabalho.

Como a renda não é proveniente apenas do trabalho, diferenças significativas na alocação de Recursos Naturais e de Capital também podem resultar em divergências nas rendas dos cidadãos.

Por isso o governo pode atuar para tentar modificar a distribuição de renda no interior da Sociedade. A atuação do governo pode ser na direção daquela alocação de renda próxima do que a sociedade considera o ideal.

Essa função deveria ser provida apenas pelo Governo Central. Caso governos sub-nacionais em uma federação procurem distribuir renda, pode haver uma significativa migração de pessoas de determinadas unidades sub-nacionais para outras, com o objetivo de se apropriar de parte dessa distribuição de Renda.

3. Estabilidade Macroeconômica: Como há Falhas de Mercado, não é possível que os objetivos de Crescimento econômico, eliminação do desemprego e uma taxa de inflação baixa sejam alcançados apenas pela ação do mercado.

Dessa forma o setor público pode se organizar para perseguir esses objetivos. A função de estabilidade Macroeconômica seria desempenhada por parte do governo através da utilização das políticas Fiscal, Monetária e Cambial.

A política Fiscal iria ser conduzida através da variação do Consumo do Governo (CG), do Investimento do Governo (IG) e dos Impostos (T).

A política Monetária seria utilizada pela capacidade do Governo de aumentar ou diminuir a oferta de Moeda (M) na economia, influenciando assim a Base Monetária (B).

Como o Governo se Financia

O Governo pode se financiar através de tem três formas de Financiamento:

1. Tributos: o governo passa a taxar bens e serviços produzidos e consumidos na sociedade com o objetivo de financiar os bens públicos. Todo tributo gera distorção na alocação de recursos da sociedade. O governo, portanto, deveria utilizar alíquotas pequenas para que as distorções sejam as menores possíveis.

2. Dívida: caso a Capacidade de Financiamento da população seja muito pequena (o que é de se esperar em um país em desenvolvimento, onde a renda é muito baixa) o governo pode tentar se financiar através do endividamento.

O financiamento por dívida dependerá da estrutura legal do país (principalmente no que diz respeito a capacidade dos credores de cobrar dívidas) e da alocação dos recursos a serem emprestados. Esses recursos precisam ser alocados nos setores que tragam o maior retorno possível.

3. Inflação: o governo tem o monopólio da impressão de moeda. A existência desse monopólio e a obrigatoriedade legal de aceitação da moeda como meio de trocas gera ao governo uma receita adicional chamada senhoriagem.

A senhoriagem (S) é um fluxo de criação de Base Monetária (B) que gera recursos adicionais ao emissor da moeda, no caso o governo.

O Financiamento através da senhoriagem

O financiamento do governo via Senhoriagem (S) se dará pelo fluxo de criação nominal de Base Monetária (B), que se modificará do período t com relação ao período anterior, (t-1). Quando em maiúsculas (T) a variável significa fim do período, em contraposição a variável em minúsculas t, meio do período.

St = BT - BT-1 = [BT/PT - BT-1/PT-1] * PT + [BT-1/PT-1 - BT-1/PT]* PT

A Subtração e a soma por [BT-1/PT-1]* PT tem o objetivo de modificar a expressão para introduzir a variável (π) que é a inflação anual e [BT - BT-1 (1 + π)] é o fluxo de aument, ou redução de base monetária em termos reais entre dois períodos.

St = [BT - BT-1 (1 + π)] + [ BT-1 * (1 + π) - BT-1] = [ BT - BT-1 * (1 + π)] + [BT-1 * π]

O termo [BT-1 * π] é o imposto inflacionário. Caso a Base Monetária Não tenha variado entre os dois períodos, a Senhoriagem será rigorosamente igual ao imposto inflacionário. Caso os agentes econômicoa fossem capazes de prever de forma perfeita a taxa de inflação futura, a base monetária seria:

B = k * Y * (1 + π)-α

Onde: Y é o PIB da economia; k é a relação Base Monetária/PIB em condições de inflação zero; e – α é um parâmetro de elasticidade da demanda por moeda com relação à inflação.

Gastos Públicos

Em última análise os gastos públicos devem refletir o custo da provisão de bens e serviços pelo governo. Ocorre, entretanto, que a depender da finalidade específica, os gastos públicos são divididos em duas categorias: despesas correntes e despesas de capital.

Despesas Correntes: Constituem o volume de gastos que se destinam a manutenção das operações do governo. Esses gastos podem ser:

Custeio: Compreende pagamento de pessoal, material de consumo, manutenção e operação de ativos públicos, etc.

Transferências: corresponde aos gastos que não possuem uma contrapartida produtiva, por exemplo, pagamento de juros da dívida, pagamento de pensões e aposentadorias, programas de transferência de renda, etc.

Despesas de Capital: As despesas de capital compreendem os gastos destinados a formação de ativos ou agregação de valores aos ativos já existentes. É subdividido em:o Investimentos: Formação Bruta de Capital Físico – Infraestrutura Física,

Transportes, etc.o Inversões Financeiras: Aquisição de imobilizado de uso, título de crédito,

etc.o Transferências de Capital: Transferências Intergovernamentais com o

propósito de gastos em investimentos. Reservas de Contingências: Recursos reservados à eventos não previstos.

Carga Tributária

Lei de Wagner

A lei de Wagner propõe que os gastos públicos crescem, em termos percentuais, mais rapidamente no tempo do que o produto da economia. Especificamente, se denotarmos por G(t) os gastos do governo e por Y(t) o produto da economia a lei de Wagner estabelece que, num dado período t inicial, para uma mudança Δt no tempo, temos que o comportamento do percentual dos gastos do governo em relação ao produto seria crescente.

A seguir são apresentadas as despesas totais com pessoal e encargos sociais e as despesas com custeio e capital do governo central.

EVOLUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA GLOBAL – 1947 / 2008

ANO CARGA ANO CARGA ANO CARGA ANO CARGA ANO CARGA

1947 13,84 1960 17,41 1973 25,05 1986 26,19 1999 31,07

1948 14,03 1961 16,38 1974 25,05 1987 23,77 2000 30,36

1949 14,39 1962 15,76 1975 25,22 1988 22,43 2001 31,87

1950 14,42 1963 16,05 1976 25,14 1989 24,13 2002 32,35

1951 15,74 1964 17,02 1977 25,55 1990 29,60 2003 31,90

1952 15,41 1965 18,99 1978 25,70 1991 24,43 2004 32,77

1953 15,20 1966 20,95 1979 24,66 1992 24,96 2005 33,75

1954 15,82 1967 20,47 1980 24,52 1993 25,30 2006 34,12

1955 15,05 1968 23,29 1981 25,25 1994 27,90 2007 35,70

1956 16,42 1969 24,87 1982 26,34 1995 28,44 2008* 37,58

1957 16,66 1970 25,98 1983 26,97 1996 28,63

1958 18,70 1971 25,26 1984 24,34 1997 28,58

1959 17,86 1972 26,01 1985 24,06 1998 29,33

Fonte: IPEA - BOLETIM CONJUNTURAL Nº 40 – 1947/1996 (1), IBGE / IPEA (2) ( 1997 / 2007), CNM(3) (2008)

Evolução Carga Tributária Bruta 1995 - 2008

Fonte: IBGE e Coordenação de Finanças Públicas – IPEA (Atualização de Dados da CTBB pelo Autor)

Teoria da Tributação

Princípio do Benefício

Em linhas gerais estabelece que os indivíduos devem contribuir de acordo com os benefícios recebidos: aqueles que se beneficiam mais consomem mais e portanto devem pagar mais;

Cabe salientar que o problema do carona representa um obstáculo importante à aplicação do princípio do benefício;

Se o problema do carona não existe ainda resta a árdua (para não dizer impossível) tarefa de mensurar objetivamente os benefícios de determinados serviços públicos;

Se os problemas do carona e de mensurabilidade não existem haveria ainda a possibilidade de uma exclusão ineficiente de indivíduos que por falta de renda não poderiam contribuir;

Esses pontos mostram que o princípio do benefício por si só não é suficiente para balizar um sistema tributário.

Princípio da Capacidade de Pagamento

Estabelece que os indivíduos devem contribuir de acordo com sua habilidade de pagamento: indivíduos com mais renda devem pagar mais tributos;

A lógica é simples: um tributo linear obrigaria a indivíduos mais pobres a se sacrificarem mais do que indivíduos mais ricos (100 vale mais para o pobre do que para o rico – a utilidade marginal é decrescente com a renda);

O Princípio da Habilidade de Pagamento se utiliza de dois mecanismos de tributos:

Equidade Horizontal (igual tratamento dos iguais): indivíduos com a mesma habilidade a pagar devem pagar o mesmo montante de tributo;

Equidade Vertical (desigual tratamento dos desiguais): a implantação de um sistema tributário baseado na Equidade Vertical requer que se estabeleçam diferentes níveis de tributos para diferentes classes da sociedade (o que nem sempre é tarefa trivial).

Curva de Laffer

- é uma curva que mostra a relação entre a Receita Tributária arrecadada pelo Governo e a Alíquota de Impostos que os contribuintes têm que pagar. O aumento da Alíquota levará a Receita Tributária a aumentar até um ponto de máximo. A partir daí, a sonegação e os altos custos administrativos para os contribuintes elevarão a evasão e sonegação fiscal e diminuirão a arrecadação de tributos.

Conceito da Neutralidade

- Defende que os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência econômica.

Conceito da Simplicidade

- parte do princípio de que o sistema tributário deve ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo.

Conceito da Equidade

- traz a idéia de que a distribuição do ônus tributário deve ser equitativa entre os diversos indivíduos de uma sociedade.

Conceito da Progressividade

- é baseado no princípio de que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta.

Impostos Diretos

Incidem sobre os indivíduos.

Ex.: Imposto de Renda: é um imposto que depende dos rendimentos de um indivíduo ou família provenientes de salários e investimentos.

Impostos Indiretos

Incidem sobre bens e serviços adquiridos pelas pessoas.

Ex.: Impostos sobre as Vendas (ICMS, IPI): imposto que depende do valor de um produto ou serviço vendido.

Impostos Progressivos

- É o caso do imposto direto, ou seja, quanto maior a renda mas se paga de imposto.

Impostos Regressivos

- É o caso do imposto indireto, ou seja, independentemente da renda todos pagam o mesmo imposto. Esse tipo de imposto onera mais as pessoas que possuem menor renda.

Impostos Proposrcionais

- Independentemente da renda o percentual de imposto a pagar permanece constante a sua renda total.

Imposto de Renda

Incide sobre a renda da economia: Salários, Juros, Aluguéis e Lucros. É uma tributação direta e se divide no Brasil em Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF), que é cobrado sobre a Renda dos indivíduos; e Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ) que é cobrado sobre a renda das organizações (Lucros das empresas).

Além de ser um Imposto Direto, o IR se adapta perfeitamente aos princípios da Eqüidade e da Progressividade. Isso significa que duas pessoas com renda idêntica devem pagar a mesma quantidade de IR (Eqüidade). Além disso, pessoas com rendas diferentes devem pagar parcelas de acordo com a capacidade de pagamento de suas rendas (Progressividade).

Imposto Sobre as Vendas

O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e de Serviços (ICMS) é um imposto indireto arrecadado pelos governos estaduais no Brasil. O ICMS é um exemplo de imposto cobrado sobre as vendas de Bens e de Serviços.

O ICMS é um imposto regressivo, pois ao comprar um produto de mesmo valor, indivíduos mais ricos devotam uma parcela menor de suas rendas para o pagamento desse imposto ao se comparar com as rendas dos indivíduos mais pobres (ICMS).

Imposto sobre o Patrimônio

Os Impostos sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU) e sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) são exemplos de impostos indiretos cobrados sobre a posse de um bem.

O IPTU poderia ser um imposto com as características de eqüidade e progressividade, pois se espera que os proprietários de casas e apartamentos maiores e mais luxuosos tenham renda maior. Entretanto, ao alugar suas casas e apartamentos, os proprietários podem embutir nos preços dos seus aluguéis o pagamento do IPTU. Dessa forma, pessoas sem a posse de propriedades passa a pagar os impostos que incidem sobre a propriedade que alugam, tornando este imposto regressivo (IPTU e IPVA).

Impostos cumulativos ou “em cascata”

As Contribuições para o Financiamento da Seguridade Social/Programa de Integração Social (COFINS/PIS), Contribuição sobre o Lucro Líquido (CSLL) e a Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF) são exemplos de contribuições que incidem “em cascata” e com isso distorcem se forma severa a alocação de recursos da economia.

A distorção que essas contribuições trazem se deve ao fato de cada compra e venda de bens ao longo da Cadeia Produtiva. Assim a fabricação de bens que exigem cadeias produtivas extensas, como na indústria automobilística, por exemplo, o imposto incide várias vezes sobre os bens intermediários, levando a uma acumulação das alíquotas.

Os impostos cumulativos ferem os princípios da Neutralidade e da Simplicidade. O investimento em setores com cadeias produtivas longas será desestimulado, ferindo o princípio da Neutralidade. Além disso, a incidência cumulativa dificulta a fiscalização do pagamento dos impostos e estimula a evasão fiscal, ferindo o princípio da Simplicidade tributária (COFINS/PIS, CSLL e CPMF).

A distorção causada pela cobrança de impostos

A perda do bem-estar econômico é derivada da existência de um peso morto quando o governo passa a tributar. Consumidores e Produtores perdem, para que o governo possa arrecadar. Entretanto, a perda de consumidores e produtores é maior que o ganho do governo.

Calculo do Imposto “Por Dentro” e “Por Fora”

Calculo do Imposto “Por Dentro”:

P = B + T

Onde: P: preço do bem; B: Base de incidência do tributo; T: receita do imposto por unidade de produto; e t: alíquota do imposto.

T = t * P

Assim, substituindo a primeira na segunda equação, temos:

P = B + t * P ou

P = B /(1 - t).

Cálculo do Imposto “Por Fora”:

T = t * B

P = B * (1+t)

A tarifa do imposto por dentro é menor que 100% (t < 1). A tarifa do imposto por fora pode ser maior que 100% (t > 1).

O Resultado Nominal

Jt/Yt = π * DT-1/Yt

Onde: Jt: gasto com o pagamento de Juros; Yt Produto Interno Bruto da economia (PIB); DT: Dívida Líquida do Setor Público; e π: inflação.

Jt/Yt = [ π * DT-1] / [YT-1 * (1 + π)]

A variável Divida é representada como estoque, enquanto que todas as outras variáveis estão na forma de fluxo. Para tentar trabalhar apenas com variáveis de fluxos, temos:

d = DT-1/YT-1 = Dt/Yt

Assim, d: Dívida/PIB.

YT-1 = Yt-1 * PT-1/Pt-1

Yt-1 = YT-1 * Pt-1/PT-1

Substituindo a última equação pela segunda, temos:

Jt/Yt = [ π * DT-1] * [PT-1/Pt-1] [YT-1 * (1 + π)]

Introduzindo a terceira equação para simplificar os termos, fica:

Jt/Yt = d [ π / (1 + π)] * [PT-1/Pt-1]

Essa última equação mostra que os valores do pagamento dos juros nominais e das necessidades de financiamento no conceito nominal são função direta da inflação.

Poupança do Governo e Déficit Público

NFG = CG + JG + IG – T

Onde, NFG: Necessidades de Financiamento do Governo; CG: Consumo do Governo; JG: Juros pagos Pelo Governo; IG: Investimento do Governo; e T: Receita Tributária; e SG: Poupança do Governo

SG = T - (CG + JG)

Substituindo a primeira na segunda, temos:

T - (CG + JG) = IG - NFG

SG = IG - NFG

Assim, podemos entender o déficit do Governo como uma diferença entre aquilo que ele investe e aquilo que ele poupa:

NFG = IG – SG

O governo pode estar tendo poupança positiva. Mas se ela for menor que o investimento do governo, haverá déficit.

Necessidades de Financiamento do Setor Público

ΔDLSP = NFSP - Privatizações + Outros Ajustes Patrimoniais

Onde: NFSP: Necessidades de Financiamento do Setor Público; DLSP: Dívida Líquida do Setor Público; e Δ denota o conceito de variação. Invertendo os termos, temos:

NFSP = ΔDLSP + Privatizações - Outros Ajustes Patrimoniais

Déficit Nominal versus Déficit Operacional

(FNt - FOt) / Yt = DT-1 * π / [YT-1 * (1 + π)] = [DT-1/Yt-1] * [ π / (1 + π)]

Onde: FO: Financiamento Operacional; FN: Financiamento Nominal; Yt Produto Interno Bruto da economia (PIB); DT: Dívida Líquida do Setor Público; e π: inflação.

Déficit e dívida Pública

Onde: Jt: gasto com o pagamento de Juros; Yt Produto Interno Bruto da economia (PIB); DT: Dívida Líquida do Setor Público; e π: inflação; SP: Superávit Primário; S: senhoriagem; i: taxa de juros nominal; q:taxa de crescimento da economia; d: Dívida/PIB; h: Superávit Primário/PIB; s: senhoriagem/PIB.

DT = DT-1 + Jt + SPt + St

Jt = Dt-1 * i

d = dt-1 * (1 + i) / [ (1 + q) * (1 + π)] - h - s

Dívida Pública, déficit nominal e déficit operacional

Conceito nominal,

d = dt-1 / [ (1 + q) * (1 + π) ] + f - s

Conceito operacional,

d = dt-1 / (1 + q) + f – s

Dessa forma, o conceito relevante para se analisar a evolução da dívida é o déficit operacional.

Condição de Equilíbrio da relação Dívida Pública/PIB

NFSPt = Jt - SPt

Onde: NFSP: Necessidades de Financiamento do Setor Público; J t: gasto com o pagamento de Juros; Yt Produto Interno Bruto da economia (PIB); DT: Dívida Líquida do Setor Público; e π: inflação; SP: Superávit Primário; S: senhoriagem; i: taxa de juros nominal; y: taxa de variação nominal do PIB; d: Dívida/PIB; h: Superávit Primário/PIB; s: senhoriagem/PIB.

NFSPt = ΔDt + St

ΔDt = y * ΔDt-1

h = d [(i - y) / (1 + y)] - s

Resultado fiscal com diferentes níveis de endividamento

f = d * y / (1 + y) + s

Onde: f: relação NFSP/PIB; y: taxa de variação nominal do PIB; d: Dívida/PIB; h: Superávit Primário/PIB; s: senhoriagem/PIB.

Quanto o governo tem que manter o Superávit primário para que a Dívida Pública Permaneça estável?

Para a tabela abaixo, a dívida pública é de 50% do PIB e a senhoriagem é de 0,2% do PIB.

Crescime nto real do PIB (%)2,0 3,0 4,0 5,0

Taxa 8,0 2,7 2,2 1,7 1,2De 9,0 3,2 2,7 2,2 1,7Juros 10,0 3,7 3,2 2,7 2,2Real 11,0 4,2 3,7 3,2 2,7(%) 12,0 4,7 4,2 3,6 3,1