COMO SE VIGIA OS VIGILANTES:

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 19, Nº 40: 99-121 OUT. 2011

RESUMO

COMO SE VIGIA OS VIGILANTES:O CONTROLE DA POLÍCIA FEDERAL SOBRE A

SEGURANÇA PRIVADA1

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v. 19, n. 40, p. 99-121, out. 2011Recebido em 18 de maio de 2010.Aprovado em 18 de junho de 2010.

Cleber da Silva Lopes

O aparecimento da segurança privada e de organizações e policiamento privado que provêem policiamen-to de maneira informal colocam novos problemas para a efetivação dos direitos civis na sociedade brasilei-ra. Frente a isso, o trabalho analisa o controle estatal sobre a segurança privada exercido pela PolíciaFederal no período 1996-2006. Tendo como referência o modo como esse controle é realizado em outrospaíses e a partir do estudo dos documentos legais e entrevistas com os atores diretamente envolvidos nocontrole da segurança privada, são analisados: os instrumentos legais disponíveis à Polícia Federal parao controle da segurança privada; os mecanismos que incentivam o controle interno e o controle externo dasegurança privada; e a fiscalização exercida sobre a segurança privada e demais organizações e agentesparticulares que provêem policiamento de maneira informal.

PALAVRAS-CHAVE: segurança privada; direitos civis; Polícia Federal; fiscalização; agentes.

I. INTRODUÇÃO

A pergunta “mas quem vigiará os vigias?” dosatirista romano Juvenal sintetiza o dilema políti-co relacionado às organizações e agentes que, emsociedades democráticas, exercem policiamento,entendido como a atividade que visa manter a se-gurança de uma ordem social particular ou da or-dem social geral através da vigilância e ameaça ouuso de sanções (SHEARING, 1992; BAYLEY &SHEARING, 1996; REINER, 2004). Os agentesde policiamento estão autorizados a distribuir san-ções (especialmente com força física) para prote-gerem direitos civis, mas nessa distribuição de san-ções os direitos civis podem ser violados. As soci-edades democráticas vislumbram no controle2 dasorganizações e agentes que exercem policiamentouma solução possível para esse dilema, que é de

grande atualidade na sociedade brasileira, cujas or-ganizações policiais têm notabilizado-se historica-mente pelo elevado grau de autonomia e arbitrarie-dade com que atuam (PINHEIRO, 2001). O cres-cimento do policiamento privado, executado pelasempresas de segurança privada e por organizaçõese agentes informais, ocorrido no Brasil nas últimasdécadas, deu novo significado ao dilema políticoimplícito na pergunta de Juvenal. Como se contro-la a segurança privada e os demais provedores par-ticulares de policiamento que atuam nainformalidade tornou-se tema relevante para as agen-das política e acadêmica brasileiras.

A necessidade de controle público sobre a se-gurança privada em vista dos riscos potenciais que

1 O artigo é um resumo da dissertação de mestrado demesmo título defendida na Universidade Estadual de Cam-pinas (Unicamp) em abril de 2007 (cf. LOPES, 2007). Ver-são preliminar deste trabalho foi apresentada na mesa de“Políticas Públicas” do 6° Encontro da Associação Brasi-leira de Ciência Política (ABCP), realizado na Unicampentre os dias 29 de julho e 1° de agosto de 2008.2 Entende-se por “controle” os mecanismos e ações quevisam gerar adequação das empresas e profissionais de se-gurança privada às expectativas e regras públicas. O termo

é utilizado ao longo deste artigo para referir-se, indistinta-mente, a duas formas de controle: controle sobre os proce-dimentos das organizações que provêem policiamento, tam-bém chamado “responsabilização”; e controle sobre a con-duta dos agentes que fazem policiamento. Embora umadistinção entre esses dois tipos de controle seja possível,ela é pouco relevante porque ambos são interdependentese complementares. Como notou Bayley, a “açãoinstitucional se manifesta no modo como seus membrosagem; o controle das instituições não existe se o comporta-mento de seus membros não é afetado. A responsabilizaçãoimplica controle, e controle gera responsabilização”(BAYLEY, 2001, p. 174-175).

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esses serviços representam para os direitos civise para a ordem democrática foi apontada por qua-se todos os autores brasileiros que escreveramsobre o tema (MATHIAS, 1990; PAIXÃO, 1991;HERINGER, 1992; SILVA, 1992; MUSUMECI,1998; CUBAS, 2002; CALDEIRA, 2003). Contu-do, foram poucos os autores que realizaram estu-dos específicos sobre o modo como o controle éfeito, com destaque para Zanetic (2006), Coelho(2006) e Ricardo (2006), que deixaram lacunasimportantes para serem preenchidas. Os dois pri-meiros privilegiaram a análise do marco regulatórioem detrimento do estudo da fiscalização e do in-centivo estatal a formas de controles não-estataissobre a segurança privada. Ricardo objetivou es-tudar a regulamentação, fiscalização e controle dasegurança privada no Brasil com o intuito de iden-tificar problemas e propor aperfeiçoamentos, masnão realizou pesquisa de campo junto aos órgãosde controle e nem entrevistou os agentes que fa-zem esse trabalho, produzindo assim uma análiseque precisa ser aprofundada.

Este artigo traz uma contribuição para essa li-teratura através de um estudo exploratório sobreo controle da segurança privada exercido peloEstado brasileiro no período 1996-2006. Desde1996 a agência estatal responsável por vigiar os“vigilantes”3 que proliferaram na sociedade brasi-leira nas últimas décadas é a Polícia Federal, quedesempenha o papel de agência reguladora,controladora e fiscalizadora da segurança privadaem todo o país. O objetivo geral deste artigo éexplorar como a Polícia Federal desempenha es-ses papéis com vistas a assegurar a responsabili-dade pública das empresas e agentes de seguran-ça privada. Para a consecução desse objetivo, alémde levantamento de dados para caracterizar o uni-verso do policiamento privado no Brasil, forampesquisados documentos legais referentes à se-gurança privada (leis, decretos, portarias, parece-res, jurisprudências, decisões de tribunais etc.) efoi realizada observação das rotinas de trabalho dedois órgãos de controle, bem como 19 entrevistassemi-estruturadas, feitas entre novembro de 2006e janeiro de 2007, com os atores diretamente en-volvidos no controle da segurança privada.

Na literatura internacional de língua inglesa, ocontrole da segurança privada – ou polícia priva-

da, como muitos preferem – tem sido abordadopor duas perspectivas teóricas que divergem quantoà melhor forma de obter condutas adequadas deempresas e profissionais de segurança privada. Deuma perspectiva, entende-se que o controle de-pende fundamentalmente do Estado (REYNOLDS,1996; LOADER, 2000; BAYLEY & SHEARING,2001; BURBIDGE, 2005), ao passo que outraperspectiva sustenta que a segurança privada estásubmetida a outras formas de controle além doestatal-formal, algumas das quais supostamentemais efetivas em termos de gerar adequação dopoliciamento privado aos interesses e normas pú-blicas: o controle realizado pela própria empresasobre os seus funcionários (controle interno) e oscontroles externos provenientes dos clientes, dasassociações de classe, do mercado competitivo,de grupos de pressão, da imprensa e de pessoasdescontentes que movem processos para respon-sabilizar civil e/ou criminalmente empresas e pro-fissionais de segurança privada (STENNING,2000; 2006; The Public Accountability of PrivatePolice, 2000). A análise aqui desenvolvida partedo pressuposto de que essas perspectivas teóri-cas não são conflitantes. Ainda que o Estado nãoseja a única ou mesmo a mais importante fonte decontrole direto da segurança privada, é a institui-ção com maior capacidade de conduzir isso porpelo menos três razões. A primeira é que apenas oEstado pode impor regras válidas para todo o se-tor – diferentemente da regulação feita por asso-ciações de classe, restrita aos associados – emrazão do caráter geral e coativo da regulação esta-tal. A segunda é que somente o Estado tem autori-dade e potencial para exercer controle constantee próativo sobre as organizações de policiamentoprivado, intervindo de maneira corretiva quandoos demais mecanismos de controle falham, e, so-bretudo, no combate às organizações e agentesque exercem policiamento informalmente. Por fim,a terceira razão é que só o Estado pode criar umambiente favorável à adequação do comportamen-to das organizações e agentes de segurança privadaao interesse público, o que pode ser feito medianteo alinhamento dos controles interno e externos.Como The Public Accountability of Private Police(2000) mostrou, o controle da segurança privadasó pode existir de maneira efetiva se as empresasestiverem dispostas a controlar seus agentes tendoem vista o interesse público. E essa disposição estáfortemente relacionada ao desejo dos clientes deque isso ocorra. O problema aqui, então, é criarincentivos e constrangimentos para que as empre-

3 “Vigilante” é o termo que juridicamente designa os pro-fissionais de segurança privada no Brasil.

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sas e/ou os clientes interessem-se e cobrem con-dutas adequadas e altamente profissionais dos agen-tes de segurança privada, problema que o Estadoestá em condições privilegiadas de equacionar.

Considerando esses três aspectos, pode-seafirmar que o controle efetivo da segurança pri-vada requer: i) a existência de um marcoregulatório que permita responsabilizar empresase profissionais de segurança privada, ii) mecanis-mos de incentivo ao controle interno e aos con-troles externos não-estatais e iii) unidades de con-trole capazes de exercer fiscalização constante eproativa sobre a segurança privada e sobre o uni-verso informal dos provedores particulares depoliciamento. Investigar de que modo essas con-dições se realizam no Brasil é o que pretende esteartigo, que para isso divide-se em três partes. Aprimeira apresenta o universo do policiamentoprivado formal e informal no Brasil. Optou-se poruma exposição mais abrangente a partir do con-ceito de policiamento privado. Ao proceder destemodo pretende-se não apenas apontar a necessi-dade, as dificuldades e desafios colocados para ocontrole da segurança privada no Brasil, mas tam-bém os limites do controle estatal exercido pelaPolícia Federal face ao universo mais amplo dopoliciamento privado existente na sociedade bra-sileira. As duas partes seguintes analisam o modocomo a segurança privada é controlada. A segun-da parte situa-se em um plano mais geral, dedican-do-se a descrever e caracterizar a estruturanormativa e organizacional que regula e controla asegurança privada no Brasil. A terceira e última parteanalisa os instrumentos legais disponíveis à PolíciaFederal para a responsabilização das empresas eagentes de segurança privada, os mecanismos deincentivo ao controle interno e controle externo não-estatal (principalmente o controle pelos clientes epelas associações de classe), e a fiscalização sobrea segurança privada legal e sobre os provedoresparticulares de policiamento que atuam nainformalidade. As considerações finais sumarizamas questões discutidas ao longo do texto, especial-mente na última parte, e trata de algumas implica-ções para a pesquisa e para as políticas públicasdecorrentes da análise aqui desenvolvida.

II. SEGURANÇA PRIVADA E POLICIAMENTOPRIVADO INFORMAL NO BRASIL

Partindo da definição de policiamento tal comoformulada por autores como Bayley e Shearing(1996; 2001) e Reinner (2004), os provedores

particulares de policiamento que emergiram nasociedade brasileira nas últimas décadas podemser divididos em dois grandes universos. De umlado, estão as empresas formalmente constituí-das e autorizadas pelo Estado a executarem poli-ciamento, a chamada segurança privada. De ou-tro, há uma variedade de serviços protetores exe-cutados informalmente (sem autorização do Esta-do) e que extrapolam a definição legal de seguran-ça privada, tornando problemática a delimitaçãoda jurisdição de controle da Polícia Federal e aidentificação dos alvos de suas atividades de fis-calização.

II.1. A segurança privada

O universo da segurança privada inclui tantoas empresas de capital privado que possuem con-cessão do Estado para comercializar serviços deproteção ao patrimônio e às pessoas (empresasde segurança privada especializadas), quanto asempresas e organizações das mais variadas queorganizam departamentos internos para promo-verem sua própria segurança (empresas com se-gurança orgânica).

O segmento comercial abrange as empresasespecializadas que oferecem em bases contratuaisos serviços de “vigilância patrimonial”, “transportede valores”, “escolta armada” e “segurança pes-soal privada”. Inclui também os chamados “cur-so de formação”, empresas cuja atividade-fim nãoé comercializar serviços de proteção e sim for-mar, especializar e reciclar a mão-de-obra queexecutará policiamento – os vigilantes. Já a segu-rança orgânica diz respeito às atividades de vigi-lância patrimonial e transporte de valores execu-tadas por profissionais contratados diretamentepelos usuários dos serviços. Grosso modo, essesdois segmentos correspondem àqueles que as le-gislações de diversos países e a literatura socioló-gica tratam pelo termo “segurança privada”4.Grosso modo porque as leis de alguns países in-cluem na definição serviços de investigação parti-cular e de segurança eletrônica. No Brasil, tais

4 Enquanto categoria sociológica, o termo “segurança pri-vada” foi empregado por Shearing e Stenning (1981) parareferirem-se às empresas formalmente constituídas quevendem serviços de vigilância ou equipamentos de preven-ção no mercado (a chamada indústria da segurança), bemcomo às empresas e às organizações mais variadas queorganizam divisões internas para promover sua própriasegurança (segurança orgânica ou private security in-house).

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serviços não fazem parte do universo legal da se-gurança privada, portanto estão fora da jurisdiçãode controle da Polícia Federal.

Em 2004 havia no Brasil 1 523 empresas pres-tando regularmente serviços de segurança priva-

da e outras centenas de empresas e instituiçõescom serviços orgânicos de segurança (cf.FENAVIST, 2005). Essas empresas e organiza-ções empregavam cerca de 450 000 vigilantes,efetivo superior ao das principais forças de segu-rança pública do país, como mostra o Gráfico 1.

GRÁFICO 1 – EFETIVO DAS FORÇAS DE SEGURANÇA PÚBLICA E DA SEGURANÇA PRIVADA NO BRASIL(2003-2004)

FONTES: o autor, a partir de Brasil. Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Segurança Pública (s/d) eFenavist (2005).

NOTAS: 1. Dados de 2003. O efetivo da polícia civil não inclui a polícia técnica

2. Dados do II ESSEG/FENAVIST. Inclui os vigilantes que trabalham em empresas de segurançaprivada (dados de 2004) e os que trabalham em empresas com segurança orgânica (dados de2003).

3. Os dados das Guardas Municipais são de 2004, mas estão subestimadas porque a SENASPlevantou informações em apenas 192 das 285 Guardas existentes no país. Não há dados paraa região Norte.

Observa-se no Gráfico 1 que a segurança pri-vada estava mais concentrada nas regiões Nor-deste, Sul e Sudeste, sendo que nestas duas últi-mas superava os efetivos das Polícias Civis, Mili-tares e Guardas Municipais. A região de maiordestaque era o Sudeste, especialmente os estadosde São Paulo e Rio de Janeiro, que, juntos, reuni-am aproximadamente 39% do total de empresasde segurnaça privada especializadas e 53% do to-tal de vigilantes (terceirizados e orgânicos). So-mente o estado de São Paulo tinha cerca de 27%das empresas e 40% dos vigilantes do país (cf.FENAVIST, 2005).

Olhando para o local de atuação dos vigilantespatriminiais (Gráfico 2), descobre-se que a gran-

de maioria (72%) atuava no setor público, de ser-viços e em bancos. Em outros termos, a maioriados vigilantes patrimoniais realizava policiamentonos chamados “espaços comunais” – espaços deuso coletivo localizados no interior de proprieda-des fechadas (públicas ou privadas) que assumema responsabilidade por sua própria segurança: re-partições públicas, shopping centers, instituiçõesde ensino, hipermercados, espaços recreativosetc.5.

5 A definição de espaços comunais é de Kempa et. al.(1999). Os dados sobre os setores em que os vigilantesatuam constam no II Estudo do setor de segurança priva-da (cf. FENAVIST, 2005).

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FONTE: o autor, a partir de Fenavist (2005).

GRÁFICO 2 – DISTRIBUIÇÃO DOS VIGILANTES POR SETOR ECONÔMICO

Como o cidadão médio passa parte substanti-va de seu tempo no interior desses espaços, pode-se afirmar que a vida pública é hoje tão ou maispoliciada pela segurança privada do que pelas for-ças de segurança pública. Dado os poderes envol-vidos nas atividades de policiamento privado, essefato tem consequências para os direitos civis nassociedades democráticas. Embora não contemcom os mesmos poderes coercitivos especiaisdisponíveis aos policiais, profissionais de segu-rança privada detêm poderes consideráveis e po-tencialmente ameaçadores das liberdades civis.Treinados para utilizar força física e autorizados aportar armas, uniformes, insígnias de autoridadee sofisticados aparatos de vigilância, profissionaisde segurança privada colocam à disposição dosque controlam propriedades poderes para investi-gar, fiscalizar, revistar, autorizar, proibir, obstruire excluir que não estão submetidos às regras dodevido processo legal, tal como estão os poderesda polícia pública (SHEARING & STENNING,1981; 1983; PAIXÃO, 1991; STENNING, 2000).

O fato acima aponta para a relevância do temado controle, que ganha importância ainda maiorno contexto da sociedade brasileira, onde se veri-fica a existência de um amplo universo integradopor agentes não-estatais (ou que agem nessa con-dição) provendo policiamento sem a autorizaçãodo Estado.

II.2. O policiamento privado informal

O universo informal dos provedores particu-lares de policiamento abrange todas as organiza-ções e pessoas que executam policiamento sem

estarem legalmente autorizados para tanto. Trata-se de um universo bastante heterogêneo. De ummodo geral, inclui: i) empresas juridicamente cons-tituídas como de segurança privada em juntascomerciais ou com registro em outros órgãospúblicos, porém não autorizadas a prestarem ser-viços de segurança privada; ii) empresas que pres-tam serviços típicos de segurança privada sob afachada de empresas juridicamente constituídaspara atuarem em outras áreas – conservação elimpeza, administração de condomínios, portaria,promoção de eventos etc.; iii) organizações juridi-camente inexistentes ou simplesmente pessoasassociadas que prestam serviços de vigilânciapatrimonial intramuros ou em vias públicas, se-gurança em eventos, serviços de proteção às pes-soas, cargas etc.; iv) “seguranças autônomos” queprestam serviços como freelancer para pessoasou propriedades variadas. No limite, esses agen-tes e organizações podem assumir a forma de jus-ticeiros, esquadrões da morte e milícias urbanasou rurais.

A quantidade de organizações e agentes nainformalidade é uma das características que dis-tingue o policiamento privado no Brasil daqueleexistente na América do Norte e Europa. A pre-sença de agentes de segurança pública da ativaexercendo atividades informais de policiamentoprivado é outro aspecto que parece singularizar arealidade brasileira6.

6 Vale notar que a permuta de profissionais entre as orga-nizações de policiamento público e privado não é uma ex-clusividade do Brasil. O intercâmbio de pessoal e serviços

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Por se tratar de um universo informal é difícilavaliar com precisão o seu tamanho. As suposi-ções oscilam muito. As entidades patronais elaborais do setor de segurança privada estimamque, para cada vigilante regularizado, haja de trêsa cinco informais. Portanto, em 2004 havia noBrasil pelo menos 1,5 milhão de pessoas envolvi-das em atividades informais de policiamento pri-vado7. As autoridades envolvidas no controle dasegurança privada também concordam que ouniverso informal é maior do que o formal. Levan-tamento realizado em 2005 pela Delegacia de Con-trole de Segurança Privada (Delesp) do Rio de Ja-neiro estimou que as atividades clandestinas repre-sentavam 60% da segurança privada no estado.

Não se sabe ao certo qual o número de pesso-as envolvidas em atividades informais de policia-mento privado, mesmo porque há dúvidas em secategorizar determinadas atividades como de po-liciamento e conflitos de normas que tornam al-gumas atividades ilegais sob um ponto de vista elegais sob outro. Esse é o caso das atividades devigilância comunitária realizada em vias públicas,seja por organizações ou por indivíduos autôno-mos8. As normas federais que regulam a segu-rança privada no Brasil não permitem esse tipo deatividade. Em princípio, nenhuma outra lei pode-ria permitir porque o art. 144, § 5º, da Constitui-ção Federal de 1988 reserva às polícias militares acompetência para exercer policiamento ostensivo

em áreas públicas (cf. BRASIL, 1988). Assim,aqueles que provêem policiamento em vias públi-cas incorreriam em crime de usurpação de fun-ção pública.

Contudo, tem havido algumas tentativas deregulamentar as atividades de vigilância comuni-tária. O estado de São Paulo, por exemplo, editouem dezembro de 2002 a Lei n. 11 275, que reco-nhece e determina o registro na Secretaria de Se-gurança Pública (SSP-SP) de “Guardas NoturnasParticulares”9, “Agentes de Segurança Noturno”e “Agentes de Segurança Comunitária para Guar-das de Rua” que atuam no estado. Essa lei estásendo questionada no Supremo Tribunal Federal(STF), mas até junho de 2010 estava em vigor. ACâmara Legislativa do Distrito Federal tambémbaixou, em 2001, lei que regulamentou serviçosde vigilância em vias públicas (Lei n. 2 763, de 16de agosto de 2001). A atividade, chamada de “Ser-viço Comunitário de Quadra”, podia ser exercidapor pessoas físicas ou jurídicas. Entretanto, a leique regulamentou tais serviços foi anulada peloSTF, que a julgou inconstitucional especialmenteno que feria o art. 144, § 5º, da Constituição Fe-deral de 1988 (cf. BRASIL, 1988).

Outro ponto a ser considerado é que há dúvi-das quanto a se caracterizar determinadas ativida-des de vigilância comunitária como policiamentoprivado. Alguns dos agentes que atuam na vigi-lância de bairros residenciais talvez sejam maisbem definidos como “sentinelas” do que comoagentes de policiamento privado. O termo senti-nela faria jus àqueles que se dedicam explicita-mente à atividade de vigilância, porém sem mobi-lizarem sanções.

Policiamento privado ou não, as atividades devigilância em vias públicas compreendem um uni-verso bastante amplo e do qual não se sabe pra-ticamente nada. Como informou Khan (1999),aproximadamente 29% da população da cidadede São Paulo reconheciam ter vigia ou guarda desegurança em casa. Segundo os presidentes daAssociação e do Sindicato dos Vigilantes Notur-nos Autônomos, havia 170 mil vigilantes autôno-mos credenciados no estado de São Paulo e esti-mava-se a existência de mais de 130 mil irregu-lares do ponto de vista da lei estadual. Não fo-

é um importante traço estrutural da segurança privada emvários locais (cf. SHEARING & STENNING, 1981; PAI-XÃO, 1991). Particular ao Brasil parece ser o fato de essapermuta envolver predominantemente policiais civis e mi-litares da ativa e ocorrer amplamente com o universo dopoliciamento privado informal.7 Conforme entrevista com o Presidente do Sindicato dasEmpresas de Segurança Privada, Segurança Eletrônica, Ser-viços de Escolta e Cursos de Formação do Estado de SãoPaulo (Sesvesp) publicada no jornal Folha de S. Paulo(PM NÃO É APTO PARA SER VIGIA, 2005).8 Refiro-me aqui aos chamados “rondantes” – tambémconhecidos como “guardas noturnos”, “agentes de segu-rança comunitária”, “vigias noturnos”, “vigilantes notur-nos autônomos” ou simplesmente “vigias” ou “guardas derua” –, pessoas que se dedicam à patrulha a pé, de bicicletaou motorizada de ruas de bairros residenciais, muitas vezesiniciada sem a solicitação dos moradores, que posterior-mente são impelidos ou achacados a pagarem pelos servi-ços. Muitos integram empresas ou cooperativas que seautodenominam empresas de vigilância comunitária ou guar-das noturnas.

9 Essas guardas são definidas como entidades sem finslucrativos mantidas por eventuais contribuições espontâ-neas dos beneficiários dos serviços de vigilância prestados.

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ram encontradas estimativas para outros esta-dos, mas acredita-se que os números tambémsejam elevados.

Dificuldades à parte para mensurar o tamanhodo mercado marginal de policiamento privado,parece certo que ele conta com a ampla presençade profissionais de segurança pública, especial-mente policiais civis e militares. Em uma pesquisarealizada em 1992, sobre o perfil dos policiaismilitares do estado de São Paulo, Gullo (1992)constatou que 33% dos policiais tinham algumtrabalho remunerado fora da Polícia Militar (PM),proporção que era tanto maior quanto menor oposto ou graduação. Não foi possível aferir aocerto quantos desses 33% trabalhavam com poli-ciamento privado, mas estimou-se que a maioria.Outra pesquisa, realizada no mesmo ano pelo jor-nal O Globo, com 886 policiais militares de todoo Brasil, concluiu que 66% deles possuíam umsegundo emprego, 36% na área de segurança co-mercial (HERINGER, 1991, p. 56). No estado doRio de Janeiro, tanto em 1991 quanto em 1997,cálculos da imprensa estimavam que 70% dospoliciais civis possuíam outras atividades, princi-palmente com o policiamento privado(MUSUMECI, 1998, p. 16). Segundo o Jornal doBrasil, 20 das 36 empresas de segurança operan-

do clandestinamente no estado de Mato Grosso,em 1995, eram de propriedade de oficiais da PMque recrutavam para mão-de-obra soldados quetrabalhavam sob seu comando, além de “pistoleirostradicionais” (MUSUMECI, 1998, p. 16). Mais re-centemente, em outubro de 2005, o Presidente daAssociação de Cabos e Soldados da PM de SãoPaulo declarou ao jornal Folha de S. Paulo (ÉMELHOR BICO DO QUE ROUBO, 2005) quecerca de 80% dos policiais da corporação faziamalgum tipo de bico, a maioria na segurança irregu-lar de estabelecimentos comerciais10.

A grande quantidade de pessoas, muitas dasquais agentes de segurança pública, atuando napromoção de segurança de maneira informal, re-presenta riscos consideráveis para os direitos ci-vis e problemas adicionais para o controle dessasatividades, como será mostrado mais adiante. So-mente na cidade de São Paulo, entre janeiro de 2001 esetembro de 2003, a Secretaria de Estado da Seguran-ça Pública de São Paulo registrou 7 377 ocorrênciascriminais envolvendo pessoas que se auto-identifi-caram como 'seguranças", vigilantes', 'vigias' e 'guar-das noturnos”. O gráfico 3 e a tabela 1 mostram,respectivamente, como as ocorrências distribuí-ram-se entre as profissões auto-declaradas e anatureza dos crimes.

10 Os policiais civis e militares não estão presentes ape-nas no universo informal do policiamento privado, mastambém em empresas regulares, nas quais aparecem(explicita ou disfarçadamente) como instrutores, consulto-res, sócios ou executivos.

GRÁFICO 3 – DISTRIBUIÇÃO DAS OCORRÊNCIAS DE ACORDOCOM A PROFISSÃO DECLARADA (JANEIRO DE2001 A SETEMBRO DE 2003)

FONTE: o autor, a partir de São Paulo. Secretaria de Estado da

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TABELA 1 – NATUREZA DAS OCORRÊNCIASCRIMINAIS (JANEIRO DE 2001 ASETEMBRO DE 2003)

FONTE: o autor, a partir de São Paulo. Secretaria deEstado da Segurança Pública. Coordenadoria deAnálise e Planejamento (s/d).

NOTAS: 1. * Agrupa os crimes de injúria, injúria real,desacato, calúnia e difamação.

2. ** Agrupa mais de 30 tipos de crimes,cada qual com um percentual menorque 2%.

Embora os dados da Tabela 1 não permitamdistinguir se os crimes ocorreram quando os in-divíduos promoviam a segurança de alguém oualgo, a natureza das ocorrências mais expressi-vas leva a crer que isso tenha acontecido, já queos crimes de ameaça, lesão corporal dolosa, portede arma de fogo, ofensas verbais e vias de fatosão típicos de atividades que precisam recorrerà ameaça ou uso de força física para impor nor-mas de conduta. É preciso ponderar ainda queas estatísticas geradas pela Secretaria de Estadoda Segurança Pública de São Paulo não permi-tem discriminar com precisão os agentes for-mais e informais de policiamento privado. Toda-via, o fato de o gráfico 3 mostrar que a maioriadas ocorrências envolveram pessoas que se auto-declararam “seguranças”, “vigias” e “guarda no-turno” (62%) sugere fortemente que os crimesestão concentrados no universo informal do po-liciamento privado, pois na legislação da segu-rança privada essas categorias não existem for-malmente. Os profissionais regulares de segu-rança privada são denominados vigilantes. Nãohaveria razão para esses profissionais identifica-rem-se de outra maneira que não fosse comovigilantes, tendo em vista que formam uma cate-goria profissional com direitos e identidade bem-

definida. O contrário já não é tão provável. Osindiciados que se auto-identificaram como vigi-lantes podem perfeitamente não integrar o uni-verso formal da segurança privada. Na cidade deSão Paulo, por exemplo, existem osautodenominados “vigilantes autônomos”. A ca-tegoria 'vigilante' registrada pela Secretaria de Es-tado da Segurança Pública de São Paulo podeincluir esses profissionais, que nada têm a vercom os vigilantes regulados pelas leis federaisda segurança privada.

É preciso observar ainda que na zona deintersecção entre policiamento público e privadohá uma área crítica para os direitos civis. Casosconhecidos mostram que graves transgressõese violações de direitos humanos estão associa-das à venda de proteção informal – individual ouorganizadamente, mas em grande parte feita porpoliciais civis e militares – para esquemas crimi-nosos ou clientes que percebem a ação da polí-cia como insuficiente para a proteção de sua in-tegridade e propriedade. Sob a fachada de em-presas de segurança privada, serviços informaisde policiamento privado têm sido prestados a la-tifundiários com propriedades rurais em dispu-ta, grupos criminosos, comerciantes e outros seg-mentos sociais interessados em promover a “fa-xina social” da periferia violenta dos grandescentros urbanos. Nessa mancha mais cinza é di-fícil distinguir as fronteiras entre policiamentopúblico, policiamento privado e banditismo, co-locando assim desafios sérios do ponto de vistade quais órgãos devem combater tais atividades.Como será mostrado na seqüência, a Polícia Fe-deral tem grandes limitações para atuar nessa áreade intersecção.

III. CARACTERÍSTICAS DA ESTRUTURANORMATIVA E ORGANIZACIONAL DECONTROLE

As normas que regem a segurança privadano Brasil e conformam as organizações de con-trole são compostas por três leis, dois decretose dezenas de portarias, resoluções e outros ex-pedientes normativos típicos de burocracias exe-cutivas. A norma-base é a Lei federal n. 7 102,de 20 de junho de 1983, regulamentada pelo De-creto n. 89 056, de 24 de novembro de 1983.Em meados dos anos 1990 essa lei foi modifica-da por duas outras, a Lei n. 8 863, de 28 demarço de 1994, e a Lei n. 9 017, de 30 de março

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de 1995. O Decreto n. 89 056/83 também foireformulado pelo Decreto n. 1 595, de 10 deagosto de 1995.

O Ministério da Justiça, por meio do Departa-mento de Polícia Federal (DPF), é responsávelpela normatização, controle e fiscalização da se-gurança privada desde 1995, quando a Lei n. 9017/95 atribuiu a ele tais funções e instituiu taxaspara que a Polícia Federal prestasse os serviços.Isso possibilitou ao DPF criar em sua estruturaorgânica um setor especializado para exercer asnovas atribuições, que se denominou Divisão deControle de Segurança Privada (DCSP), órgãocentral que foi sediado em Brasília com a incum-bência de regular, coordenar e controlar a segu-rança privada em todo o Brasil. Hoje esse órgãochama-se Coordenação-Geral de Controle de Se-gurança Privada (Cgcsp).

Junto com o órgão central foram criados ór-gãos executores específicos chamados Delegaci-as de Controle de Segurança Privada (Delesp), uni-dades regionais vinculadas às SuperintendênciasRegionais de Polícia Federal nos estados e Distri-to Federal, responsáveis pela fiscalização e con-trole da segurança privada no âmbito de suas cir-cunscrições. As Comissões de Vistoria, que jáexistiam, foram mantidas nas Delegacias de Polí-cia Federal, descentralizadas das principais cida-des do país com o objetivo de ajudar as 27 Delespcriadas a fiscalizarem e controlarem a segurançaprivada. Em 2006 havia no Brasil 82 Comissõesde Vistoria (CV) distribuídas pelos 27 estados dafederação, conforme o organograma do Quadro1. Cada Comissão é também responsável pelocontrole e fiscalização da segurança privada emuma circunscrição específica11.

Para colaborar com a normatização e controleda segurança privada, o Ministério da Justiça crioutambém um órgão colegiado incumbido de sugerir

políticas para o setor e julgar processos punitivosinstaurados pela Polícia Federal contra empresasde segurança. Além do representante do órgão es-tatal de controle, que o preside, esse colegiado foicomposto por representantes de entidades das clas-ses patronal e laboral do setor de segurança priva-da, bem como por representantes de órgãos públi-cos exercentes de atividades correlatas. Esse ór-gão denomina-se Comissão Consultiva para Assun-tos de Segurança Privada (Ccasp) e em 2006 eracomposta por treze membros: Diretor-Executivodo DPF, dois representantes do poder público (Ins-tituto de Resseguros do Brasil e Exército Brasilei-ro), quatro representantes do setor patronal (Fede-ração Nacional das Empresas de Segurança e Trans-porte de Valores (Fenavist), Associação Brasileirade Cursos de Formação e Aperfeiçoamento de Vi-gilantes (Abcfav), Associação Brasileira de Empre-sas de Transporte de Valores (ABTV) e AssociaçãoBrasileira de Empresas de Vigilância (Abrevis)), qua-tro do setor laboral (Confederação Nacional dosVigilantes e Prestadores de Serviços (CNTV),Ftravest, Sindicato dos Empregados de Transpor-tes de Valores e Similares do Distrito Federal(Sindvalores-DF) e Associação Brasileira dos Pro-fissionais em Segurança Orgânica (ABSO)), alémde um representante do setor financeiro (Federa-ção Brasileira de Bancos (Febraban)) e outro dostrabalhadores bancários (Confederação Nacional dosBancários (CNB)). O Quadro 1 resume essa estru-tura.

A regulação e o controle da segurança priva-da no Brasil estão atualmente sob a égide dasestruturas normativa e organizacional aqui des-critas. Quatro aspetos podem ser evocados paracaracterizar essa estrutura: a amplitude daregulação, sua extensão, o modo como o con-trole organiza-se no interior da unidade federati-va e quem são os atores que conduzem aregulação e o controle.

11 Essa estrutura organizacional foi criada pela Portaria n.73, de 10 de dezembro de 1996. No intervalo de tempoentre a promulgação da Lei n. 9 017/95 e a Portaria n. 73/96o controle da segurança privada ficou provisoriamente acargo do extinto Departamento de Organização Política eSocial (DOPS) do Departamento de Polícia Federal.

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A amplitude da regulação e controle diz respei-to a quais atividades de policiamento privado sãoreguladas e controladas formalmente. A amplitu-de da regulação e do controle pode ser maior oumenor conforme o leque de atividades reconheci-das: vigilância patrimonial, patrulha de rua/bairro,transporte de valores, escolta, segurança pessoal,serviços de investigação particular, segurança ele-trônica, brigada de incêndio, transporte de pre-sos, segurança em presídios, segurança dedignatários, etc. Sob esse ponto de vista, o marcolegal brasileiro apresenta amplitude limitada, poisregula apenas quatro atividades: vigilânciapatrimonial intra-muros, transporte de valores,escolta armada e segurança pessoal privada, alémdos cursos para formação de vigilantes.

A extensão da regulação pode ser caracteriza-da em três níveis, tal como sugerido por Waard(1999): i) “não-intervencionista”, quando não hámarco legal específico e a responsabilidade deregulação é deixada para o mercado, que a realizaatravés de arranjos corporativistas; ii) “regulaçãomínima”, situação em que o Estado introduz um

QUADRO 1 – ORGANOGRAMA DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL PARA O CONTROLE DA SEGURANÇAPRIVADA

FONTE: o autor.

marco regulador mínimo, ou seja, poucas regrase padrões genéricos para o funcionamento deempresas e contratação de trabalhadores; iii)“regulação abrangente”, quando há normas esta-tais que visam aumentar o padrão e a qualidade dosserviços prestados pela indústria de segurança, me-canismos para proteger o público contra maus pro-vedores e, às vezes, proteger empresas nacionaiscontra a competição de empresas estrangeiras12.O Brasil é um caso de regulação abrangente, poisconta com legislação específica que estabelece paraas empresas de segurança privada uma série decondições operacionais relativas à mão-de-obra,treinamento dos profissionais, aquisição de armas

12 Waard (1999) combinou essa classificação com outrasduas variáveis relacionadas à capacidade para implementaras regras fixadas no marco legal (capacidade regulatória li-mitada ou ampla), montando assim uma tipologia para en-quadrar os vários contextos regulatórios existentes na Eu-ropa. Este artigo não leva em conta a variável “capacidaderegulatória” pelo fato de ela inserir-se no plano do controlefático.

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e munições, infra-estrutura para a existência da em-presa etc. A última parte deste artigo dá uma idéiamais clara a esse respeito.

A caracterização da estrutura organizacionalpara o controle da segurança privada relativa aosatores que fazem a regulação e o controle leva emconta a possibilidade de o processo ser conduzi-do de três maneiras: pelo Estado, pelo setor desegurança privada ou pelo Estado e setor de segu-rança privada em conjunto. O primeiro caso é omais comum. Na maioria dos locais a regulação ea fiscalização da segurança privada são feitas poruma agência burocrática ligada ao setor adminis-trativo (geralmente, Ministério do Interior) ou li-gada ao setor de Justiça e Segurança (geralmente,uma força policial). Casos em que o mercado seauto-regula através de arranjos corporativos esta-belecidos pela indústria são raros, mas a Inglater-ra é um exemplo. A regulação e o controle tam-bém podem ser conduzidos através de um mode-lo misto ou “responsivo” em que o Estado regulae controla a segurança privada contando com aparticipação formal do setor de segurança privadae outros agentes no processo (PRENZLER &SARRE, 1998). A existência da Ccasp faz do Bra-sil um caso de estrutura institucional responsiva.

Por fim, a estrutura institucional para o contro-le da segurança também pode ser caracterizada emvista da possibilidade de ela organizar-se de manei-ra centralizada no governo federal, o que implica aexistência de um padrão de regulação uniforme (vá-lido em todo o país), ou descentralizada (sob a res-ponsabilidade das unidades federadas), que, por suavez, implica na existência de diversos padrões deregulação e controle dentro de um mesmo país. OBrasil e muitos outros países são exemplos de es-truturas institucionais de controle centralizadas. OsEstados Unidos e o Canadá são casos de estruturasde controle descentralizadas.

As entrevistas realizadas com os atores direta-mente envolvidos no controle da segurança priva-da e a leitura de documentos oficiais pertinentesrevelaram que tanto a Polícia Federal quanto osetor de segurança privada (empresários e traba-lhadores) estão comprometidos com a estruturanormativa e organizacional aqui descrita e carac-terizada. Embora o setor de segurança privada e aPolícia Federal tenham críticas ao marco legalbrasileiro, que não atende a todos os interessesdos atores envolvidos, as reivindicações por mu-dança não são pela alteração do padrão de regulação

abrangente existente. Ao contrário, as mudançasdesejadas são no sentido de tornar o marco legalainda mais abrangente. Como órgão regulador ede controle, a Polícia Federal está naturalmenteinteressada em um marco legal que lhe permitarealizar suas atribuições com a maior eficiênciapossível, para isso conta com o apoio do setor desegurança privada, interessado em um ambienteinstitucional regrado e controlado a ponto de me-lhorar as condições de oferta do problemáticomercado brasileiro de segurança. Em um merca-do com informalidade reduzida, a tendência seriahaver posições divergentes em relação ao padrãode regulação ideal para a segurança privada. Nes-se caso, a tendência seria que a Polícia Federal de-fendesse um marco legal abrangente e o setor desegurança privada, ao menos a parte empresarial,um marco legal mínimo, que é menos inter-vencionista. Mas não é o que ocorre no Brasil.

A característica responsiva e centralizada da es-trutura organizacional para o controle da segurançaprivada existente no Brasil também encontra-se res-paldada pelos interesses dos setores de segurançaprivada e da Polícia Federal. Da parte desta, apesarde aparentemente haver certo desconforto em rela-ção ao amplo poder que o setor de segurança priva-da detém, via Ccasp, dentro do processo deregulação e controle, os dirigentes da Polícia Federalacreditam que a boa governança sobre as atividadesde segurança privada não pode prescindir da partici-pação e colaboração de empresários e trabalhadoresdo setor. Assim, a Polícia Federal vê com bons olhosa existência de uma estrutura institucional responsivaque permita envolver o setor de segurança privadano processo de regulação e controle, embora nãopareça plenamente satisfeita com o formato que essaestrutura adquiriu no Brasil.

Já o caráter centralizado da regulação e con-trole da segurança privada é algo absolutamentepacífico. Da parte do setor de segurança privada,a defesa da centralização está associada ao fatode ela teoricamente gerar regras e procedimentosiguais em todo o país, o que permite a formaçãode um ambiente institucional homogêneo, algo fun-damental para que os vigilantes tenham os mes-mos direitos em todo o território e para que asempresas possam expandir-se e/ou operacionalizarseus negócios com mais facilidade. Do lado daPolícia Federal, a defesa desse modelo centraliza-do que atribui a ela o papel de agência reguladorae fiscalizadora da segurança privada parece estar

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relacionado a um comportamento consideradocaracterístico dos atores estatais: a ação no senti-do de reforçar a autoridade, a longevidade políticae o controle dos funcionários do Estado sobre asociedade (SKOCPOL, 1989).

São basicamente esses os interesses que ex-plicam a identificação existente no Brasil entreórgão regulador-controlador (Polícia Federal) esetor regulado-controlado (empresas e trabalha-dores de segurança privada), ambos defensoresdo padrão institucional em vigor, caracterizado,por um lado, por uma estrutura normativa comregulação de tipo abrangente e, por outro lado,por uma estrutura organizacional de controle cen-tralizada e responsiva.

IV. O CONTROLE DA POLÍCIA FEDERAL SO-BRE A SEGURANÇA PRIVADA

IV.1. Dispositivos legais para controle

Em razão do seu caráter abrangente, o marcolegal que regula a segurança privada no Brasil con-tém uma série de dispositivos que permitem, dire-ta ou indiretamente, responsabilizar empresas eprofissionais de segurança privada. Entre os dis-positivos legais mais importantes para o controleda segurança privada, estão os que tratam dos te-

mas: requisitos para a atuação de empresas e pro-fissionais de segurança privada, treinamento, ar-mas de fogo e uniforme e identificação visual dosagentes. Esses temas também estão presentes emdiversas partes do mundo, sendo fundamentais paraassegurar responsabilidade pública da segurançaprivada. Vê-se a seguir como eles apresentam-seno marco legal brasileiro e como foram reguladospela Polícia Federal no período 1996 a 2006.

Primeiramente, há o tema dos requisitos paraempresas e vigilantes atuarem. Exigências dessetipo são importantes porque funcionam como umaespécie de filtro que visa garantir que somentepessoas idôneas, qualificadas e em condições deserem responsabilizadas civil e/ou criminalmentevenham a entrar no universo da segurança priva-da. Trata-se de um tema presente em muitos con-textos regulatórios (CUKIER, QUIGLEY &SUSLA, 2003). No Brasil essas exigências são ri-gorosas, com exceção do nível educacional exigi-do para tornar-se vigilante, que é apenas a 4º sériedo Ensino Fundamental. O Quadro 2 resume osrequisitos básicos que empresas e vigilantes de-vem cumprir para serem autorizados a desempe-nhar atividades de policiamento privado nos ter-mos da Lei n. 7 102/83.

QUADRO 2 – EXIGÊNCIAS PARA QUE EMPRESAS E VIGILANTES EXERÇAM ATIVIDADES DE SEGURANÇAPRIVADA

FONTE: Brasil (1983) e Brasil. Ministério da Justiça. Departamento de Polícia Federal (1995; 2006).NOTA: Uma UFIR corresponde a R$ 1,0641. Esse valor está congelado desde o ano 2000, quando a UFIR

foi extinta por medida provisória.

Embora de um modo geral os requisitos exigi-dos para empresas e vigilantes atuarem sejam ri-gorosos, problemas de ordem regulatóriafragilizaram até recentemente duas das principais

exigências para tornar-se vigilante: a comprova-ção de inexistência de antecedentes criminais e anecessidade de passar por testes de saúde física emental. No caso dos antecedentes, até pouco tem-

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po predominou o entendimento de que a exigên-cia referia-se apenas aos antecedentes judiciais.Como a condenação na Justiça pressupõe umasentença com trânsito julgado, pessoas que seencontravam respondendo a inquérito policial,mesmo que por crimes contra a vida ou opatrimônio, não podiam ser impedidas de ingres-sar ou manter-se na profissão de vigilante. O fatosó foi alterado com a promulgação do Estatuto doDesarmamento, que, ao vetar a concessão do portede arma a quem responde a inquérito policial, for-çou a Polícia Federal a exigir dos vigilantes ates-tados de antecedentes policiais. Não obstante essamudança, as entidades representativas dos traba-lhadores do setor de segurança privada têm ques-tionado judicialmente o entendimento de que pes-soas que respondem a inquérito policial não po-dem exercer atividades de segurança privada. Se-gundo a liderança dos trabalhadores, essa inter-pretação abrangente do que vem a ser “antece-dentes criminais” fere o princípio constitucionalde presunção de inocência13.

Em relação à higidez física e mental dos vigi-lantes, problemas na normatização da matéria le-varam à delegação das competências fiscalizadorasdesses requisitos para o Ministério do Trabalho, oque, na prática, significou tornar a exigência inó-cua. O fato só foi parcialmente resolvido em agostode 2006, quando a Polícia Federal promoveu umareforma no marco regulatório com a edição deuma nova portaria – Portaria n. 387/06-DG-DPF(BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. DEPAR-TAMENTO DE POLÍCIA FEDERAL, 2006) – etrouxe para si a competência para normatizar efiscalizar a aplicação dos exames psicológicos.

No que diz respeito às armas de fogo, aregulação brasileira está focada no produto arma, enão em quais atividades de policiamento privadopodem fazer uso de armas. Isso ocorre menos porregulação indevida da Polícia Federal e mais pelofato de o Brasil possuir um marco legal permissivoque não define ou permite que o órgão reguladordefina quais atividades de segurança privada deve-rão ser executadas de maneira desarmada. Dife-rentemente do que ocorre em países da Europa,América do Norte e América Latina, que proíbem ouso de armas por agentes de segurança privada oucondicionam o seu porte a uma autorização prévia

por parte do órgão regulador (COELHO, 2006), alegislação brasileira assegura a todo vigilante portede arma quando em serviço, independente do tipode serviço que ele venha a prestar. A lei define ape-nas quais atividades precisam ser executadas comarmas – segurança bancária, transporte de valorese escolta armada. Nas demais atividades, a decisãosobre o uso de armas no policiamento privado cabeapenas ao prestador e ao contratante do serviço desegurança. Assim, o Estado não pode exercer con-trole público sobre uma decisão cujas conseqüên-cias determinam em grande medida o potencial deameaça que a segurança privada representa para osdireitos civis.

Se a Polícia Federal não tem competência paradecidir em quais situações a segurança privada podeusar armas de fogo, ela tem para regular quais ar-mas podem ser usadas e em quais condições asempresas podem adquiri-las. Nesse sentido, a par-tir de 1997 ocorreram mudanças importantes napolítica de controle de armas implementada pelaPolícia Federal, notadas principalmente no aumen-to do controle sobre esses insumos e na autoriza-ção para o uso de armas não-letais. O aumento docontrole foi uma resposta a dois fatores. Primeiro,uma reação a diversos episódios envolvendo o ex-travio, furto ou roubo dos arsenais de empresas desegurança. Segundo, uma adaptação a políticas maisamplas empreendidas por sucessivos governos fe-derais para aumentar o controle sobre a oferta, de-manda e estoque das armas em circulação14. Já ainclusão de armas não-letais no universo da segu-rança privada é um processo mais recente e aindaem curso, portanto difícil de ser avaliado. De qual-quer modo, trata-se de uma importante inovaçãocom potencial para reduzir a capacidade ofensivada segurança privada.

Quanto ao tema uniforme e identificação visu-al, do ponto de vista do controle, o que faz delealgo fundamental é o fato de os uniformes pode-rem facilitar ou dificultar a identificação de umagente de segurança privada e da empresa a qualse vincula em caso de desvio de conduta. Aefetividade de controles externos, principalmente

14 Essa política começou com a criação do Sistema Naci-onal de Arma (Sinarm) no âmbito da Polícia Federal (Lei n.9 473/97), passou pela promulgação do “Estatuto do De-sarmamento” (Lei n. 10 826/03) e atingiu seu ápice com acampanha do desarmamento e referendo sobre a proibiçãodo comércio de armas de fogo e munição no país.13 Conforme entrevista com o Presidente da CNTV.

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aqueles provenientes do público-alvo do policia-mento privado (controle pela sociedade), depen-de em grande medida do modo como esse tema éregulado. No caso do Brasil, o marco legal mani-festa a preocupação de que os vigilantes utilizemuniformes ostensivos, identificados e diferentesdos utilizados pelas Forças Armadas e PolíciasMilitares. Mas a regulação da “plaqueta de identi-ficação do vigilante” não facilita a identificaçãovisual dos agentes a uma distância razoável, colo-cando obstáculos para a efetividade do controlepela sociedade.

Por fim, o tema treinamento. Nesse assunto oBrasil também faz exigências rigorosas quandocomparada às existentes em países da Américado Norte e Europa, cuja regulação sobre treina-mento varia enormemente, havendo desde casosem que não há nenhuma exigência até aqueles emque são exigidos cursos que variam de 32 a 280horas (CUKIER, QUIGLEY & SUSLA, 2003, p.246). O marco regulatório brasileiro exige o trei-namento e o aperfeiçoamento contínuo dos pro-fissionais que atuam em empresas de segurançaprivada, que devem fazer curso preparatório paratornar-se vigilante e reciclagens de dois em doisanos. Tanto os cursos preparatórios quanto asreciclagens são ofertados por cursos de forma-ção e aperfeiçoamento de vigilantes autorizadospelo Ministério da Justiça-Polícia Federal. O tipode treinamento oferecido por esses cursos sofreumudanças significativas com a recente reformado marco regulatório empreendida pela PolíciaFederal, que aumentou a carga horária dos cur-sos, introduziu o princípio do uso proporcionalda força, matérias relacionadas a direitos huma-nos e outras que visam melhorar a integração en-tre segurança pública e segurança privada. Essasmudanças foram apoiadas por empresários e tra-balhadores do setor, mas contemplaram apenasuma parte das demandas do setor de segurançaprivada e da sociedade. Os trabalhadores e partedo empresariado, por exemplo, desejavam mudan-ças mais profundas através da regulamentação demódulos curriculares que oferecessem aos pro-fissionais de segurança privada formação adequa-da para que pudessem atuar em áreas tão diversasquanto uma planta industrial, um condomínio, umhospital e uma escola15. Por outro lado, treina-mento em técnicas de “desescalada” – judô ver-

bal, negociação, administração da raiva (angrymanagement) – e em resolução pacífica de con-flitos, aptas a minimizar o uso da força por agen-tes de segurança privada16, também não foramcontempladas na reforma curricular empreendidapela Polícia Federal, que optou por uma mudançade caráter mais incremental.

Apesar do caráter incremental da mudança, elafoi suficiente para alterar o padrão de treinamentoque vigorou no país entre 1995 e 2006, centradona defesa do patrimônio e sem nenhuma preocu-pação com direitos humanos e uso adequado daforça. Não por acaso, essa mudança é vista pelaPolícia Federal como a mais importante inovaçãoda política de controle do período 1996-2006. E,de fato, tal mudança é fundamental para o contro-le da segurança privada, já que vigilantes educa-dos em direitos humanos e treinados para a utili-zação da força física de maneira progressiva eprofissional estão, em tese, menos suscetíveis adesvios de conduta e comportamentos irrespon-sáveis.

IV.2. Instrumentos de incentivo aos controles in-terno e externo

Como alguns estudos de caso apontam (ThePublic Accountability of Private Police, 2000;STENNING, 2000), o controle estatal da segu-rança privada é mais eficiente quando capaz deincentivar as demais formas de controle, especi-almente aquele realizado nas próprias empresas(controle interno) e pelos contratantes dos servi-ços de segurança (controle pelo cliente). Com-prometer as entidades representativas do setor desegurança privada no controle da segurança (con-trole pelas associações de classe) também é fun-damental para o controle estatal.

Um dos principais mecanismos disponíveis aoEstado para incentivar o controle interno é exigirque empresas de segurança privada enviem rela-tórios de suas atividades para as autoridades pú-blicas ou mantenham-nos para revisão em casode fiscalização. Exigências desse tipo estão pre-sentes em diversos países da Europa e também

15 Conforme entrevista com o Presidente da CNTV.

16 Conforme sugestão da Coordenadoria de Análise e Pla-nejamento da Secretaria de Segurança Pública do estado deSão Paulo (CAP-SSP/SP) (cf. SÃO PAULO. SECRETA-RIA DE ESTADO DA SEGURANÇA PÚBLICA.COORDENADORIA DE ANÁLISE E PLANEJAMEN-TO, 2004).

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em alguns locais da América do Norte. No Brasil,as empresas de segurança privada não estão obri-gadas a manter ou apresentar periodicamente re-latórios sobre suas atividades. Ao invés de relató-rios sobre atividades cotidianas, a Polícia Federalcobra das empresas de segurança privada relató-rios sobre produtos controlados e sobre a apura-ção de eventuais condutas criminais de vigilantes.Esses relatórios são importantes. Mas, no primei-ro caso, o controle induzido é sobre o produtoarma e demais acessórios relacionados. O segun-do visa controlar comportamentos, mas está lon-ge de ser um instrumento de supervisão constan-te e passível de controle público tal como são osrelatórios de atividades exigidos em outros con-textos regulatórios. Assim, o Brasil dispõe de pou-cos instrumentos para incentivar o controle inter-no da segurança privada com sentido público.

Em relação ao incentivo do controle externo,o Brasil dispõe de instrumentos que estimulam –ou permitem estimular – apenas o controle pelasassociações de classe, e mesmo assim apresen-tam problemas. Um desses instrumentos está pre-visto no marco regulatório normatizado pela Polí-cia Federal, que permite aos sindicatos patronaise laborais realizarem supervisões, sob determina-das circunstâncias, sobre os cursos de formaçãode vigilantes. Além de limitado aos cursos, pareceque os sindicatos não têm feito uso dessa prerro-gativa, conforme apontou o presidente da Associ-ação Brasileira dos Cursos de Formação (Abcfav):“Olha, eu estou aqui nesta empresa faz 15 anos.Nunca, em tempo algum, apareceu um dirigentesindical aqui pra me fiscalizar. Mesmo porque aprópria Polícia Federal entende que para o caravir aqui tem que telefonar, marcar hora. Ele nãotem esse poder de polícia. E isso nunca aconte-ceu. E eu acho que eles não fazem isso em ne-nhum lugar. Talvez, se acontece eventualmentealgum problema em uma empresa com algum vi-gilante deles, vigilantes sindicalizados, talvez aí elespossam ir na empresa. Agora, com relação aoscursos, eu nunca recebi ninguém aqui e não co-nheço nenhuma escola que tenha recebido” (en-trevista realizada com o Presidente da Abcfav).

O principal instrumento de que a Polícia Fede-ral dispõe para incentivar diretamente o controledas entidades patronais e laborais sobre a segu-rança privada é a Ccasp, órgão colegiado que in-corpora as entidades de empresários e trabalha-dores no processo de regulação e controle da se-gurança privada, atribuindo ao processo um cará-

ter responsivo. Embora seja um espaço importan-te, a Ccasp não conta com a participação dos cli-entes (exceto o segmento financeiro), que segun-do a literatura são os atores em condições de de-sempenhar o papel mais efetivo no controle ex-terno da segurança privada (The PublicAccountability of Private Police, 2000).

Outro problema relacionado à Ccasp é que asregras que regulam o órgão (portarias do Ministé-rio da Justiça) permitem que uma parte importantedo processo de controle – a punição das empresasde segurança que cometem infrações – fique sujei-ta às decisões dos próprios representantes dosempresários e trabalhadores da segurança privada,que formam maioria na Ccasp. Desse modo, o ór-gão permite a interferência de interesses privadosem um aspecto fundamental do controle estatal,que é a punição das empresas infratoras. Assim, aoinvés de uma divisão clara entre controle estatal econtrole pelas associações de classe há no Brasilum amálgama problemático dessas duas modalida-des de controle que, em algumas circunstâncias,resulta em prejuízos para o controle público.

IV.3. A fiscalização

Diferentemente de outros órgãosfiscalizadores, a Polícia Federal não exerce umafiscalização por amostragem, e sim uma fiscaliza-ção extensiva a todo o setor de segurança priva-da. Isso porque a legislação determina que asempresas de segurança privada devam ser fiscali-zadas ao menos uma vez por ano. Além dessa fis-calização obrigatória, Delesp e CV podem iniciar,a qualquer tempo, fiscalização de ofício, por soli-citação da Cgcsp, do setor de segurança privada,dos órgãos de segurança pública ou ainda medi-ante denúncia de terceiros, desde que haja funda-da suspeita de irregularidade em atividades típicasde segurança privada.

Em razão da obrigatoriedade de fiscalizaçãoanual sobre o setor de segurança privada, não exis-te propriamente uma política nacional de fiscali-zação cujas diretrizes partam do órgão central.Mas as lideranças empresariais pressionam a Cgcspe, principalmente, a Delesp e a CV para que a fis-calização incida prioritariamente sobre as empre-sas que oferecem preços consideradosinexeqüíveis no mercado de segurança privada17.

17 Conforme entrevistas com as lideranças dos empresári-os que participam da Ccasp.

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Todavia, os delegados de Polícia Federal que atu-am na Cgcsp revelaram nas entrevistas que a únicaorientação passada às Delesp e CV é para que nãose restrinjam a punir, mas também orientem oempresariado de modo a prevenir irregularidades.O entendimento dos delegados era o de que a puni-ção deve ser utilizada apenas como último recurso,dirigido àqueles que cometem irregularidades fla-grantes às normas que regem a segurança privada.

Como não existe uma política nacional de fis-calização emanada da autoridade central de con-

trole, Delesp e CV desfrutam de ampla autonomiapara o planejamento de suas ações fiscalizadoras.Conseqüentemente, a fiscalização da segurança pri-vada apresenta grandes variações regionais que sãodeterminadas pelos diferentes graus de estruturaçãodas Delesp e CV (recursos financeiros, materiais ehumanos disponíveis) e pelas próprias caracterís-ticas do mercado regional de segurança privada.Essas variações podem ser vistas no gráfico 4, quecompara o número de penalidades aplicadas com otamanho do mercado de segurança privada nos di-versos estados da federação.

FONTES: o autor, a partir de Fenavist (2005), Departamento de Polícia Federal (DPF) e Comissão Consul-tiva para Assuntos de Segurança Privada (Ccasp) (2004.

NOTAS: 1. Inclui os dados de empresas especializadas referentes a 2004 (FENAVIST, 2005) e de empre-sas de segurança orgânica e instituições financeiras extraídos do Sistema Nacional de Segu-rança e Vigilância Privada (Sisvip), em 31.jan.2007.

2. Penalidades aplicadas pela Ccasp em 2005. A opção pelos dados de 2005 deve-se ao fato dea maior parte das penalidades julgadas nesse ano terem sido aplicadas pelas Delesp e CV em2004.

GRÁFICO 4 – DISTRIBUIÇÃO DA SEGURANÇA PRIVADA E DAS PENALIDADES POR ESTADO (2004-2005)

Quanto ao desempenho geral da Polícia Fede-ral no quesito fiscalização, os dados disponíveissugerem um aumento da capacidade fiscalizadorade Delesp e CV a partir de 2003 (Gráfico 5),verificável pelo aumento considerável do númerode autuações18. Esse incremento no número depenalidades aplicadas parece estar diretamente

relacionado ao maior investimento em recursoshumanos realizado na Polícia Federal. Segundodados dos Relatórios Anuais da Polícia Federal,houve a partir de 2002 um acréscimo dos polici-ais de carreira, que saltaram de 6 915 em 2001para 8 260 em 2004. Aumento ainda maior ocor-reu com os funcionários administrativos, que eram

18 No período 2002-2006 o mercado de segurança privadacresceu a uma proporção muito menor do que a do númerode autuações (cf. FENAVIST, 2005). Como é pouco pro-

vável que o mercado tenha se tornado mais problemáticoneste período, certamente o que ocorreu foi um aumentoconsiderável da capacidade de controle da Polícia Federal.

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1 804 em 2003 e passaram a 3 204 em 2004 –crescimento de 77,6%. Não foi possível avaliarquantos desses novos servidores foram lotadosem Delesp e CV19. Mas o aumento do número deservidores da Polícia Federal e o aumento do nú-

mero de penalidades coincidem no tempo, suge-rindo a hipótese de que a melhora da capacidadefiscalizadora das Delesp e CV deva-se fundamen-talmente ao investimento em recursos humanosrealizado pela Polícia Federal.

Como o Gráfico 5 mostra, junto com o au-mento das penalidades houve um aumento do nú-mero de arquivamentos, o que revela problemasna qualidade da fiscalização exercida por Delespe CV. Em média, 21% dos processos julgados naCcasp, entre os anos de 2002 e 2006, foram ar-quivados. Parte dos arquivamentos decorre daprópria dinâmica do processo administrativo,mas, segundo os policiais federais entrevistados,grande parte está relacionada a dificuldades

GRÁFICO 5 – PENALIDADES E ARQUIVAMENTOS (2002-2006)

FONTE: o autor, a partir de dados da Comissão Consultiva para Assuntos de Seguran-ça Privada (Ccasp)

organizacionais que afligem as unidades de con-trole e fiscalização. Entre essas dificuldades, des-taca-se a existência de um banco de dados sobreempresas e vigilantes pouco confiável, a altarotatividade de funcionários, a ausência de umapolítica de qualificação profissional voltada es-pecificamente para os servidores lotados emDelesp e CV e outros fatores que contribuempara a ocorrência de falhas na instrução dos pro-cessos punitivos, que por essas razões acabamsendo arquivados.

As falas a seguir, de policiais federais apon-tam para alguns desses problemas: “[...] o queacontece na prática (procedimentos equivocadosadotados por policias federais que executam afiscalização), via de regra, é provocado pela cons-tante rotatividade existente na composição dasDelesp e Comissões de Vistorias, que para umdeterminado funcionário assimilar todos os co-nhecimentos referentes à aplicabilidade da legis-lação requer tempo, que muitas vezes o funcio-nário é preparado, vem à sede da Divisão fazerestágio, outros são orientados constantemente portelefone, ou através de respostas a consultas for-

19 Tentou-se fazer esta avaliação, mas há inúmeras dificul-dades envolvidas em um levantamento desta natureza. ODPF em Brasília faz a alocação de servidores de acordocom a demanda das Superintendências Regionais. A lotaçãode funcionários nas Delesp e CV compete às superinten-dências regionais (SR), que são quem tem ascendência ad-ministrativa sobre as delegacias especializadas e delegaciasdescentralizadas. Portanto, as informações sobre lotaçãodos servidores encontram-se descentralizadas, isto é, deposse das 27 superintendências regionais. Mas a dificulda-de principal para fazer esse levantamento se deve ao fatode haver uma rotatividade de funcionários dentro da estru-tura orgânica do DPF que torna extremamente difícil obterdados precisos

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muladas por escrito e, quando está afinado coma legislação, logo, preparado para deslanchar,acaba sendo removido para outro setor da regio-nal, ou deslocado para escalas de plantão, des-falcando o setor, provocando acúmulo de servi-ços” (fala do delegado que chefiava o controleda segurança privada em 2000, constante da atada 30ª reunião da Ccasp). E, de acordo com odiscurso de um policial federal, “[...] o elevadoíndice de ocorrência de ‘falhas’ na instrução dosprocessos prende-se ao fato de que os servido-res, ao serem lotados no setor, quase não rece-bem treinamento específico, ou seja, aprendemos procedimentos à medida que vão tendo con-tato prático com o serviço” (entrevista com agen-te de polícia federal de Delesp).

Sendo os funcionários mais especializadose experientes substituídos constantemente porfuncionários novos e com pouco treinamento eexperiência, a continuidade e a qualidade do tra-balho das Delesp e CV ficam comprometidas20.Assim, a rotatividade de funcionários, somadaà inexistência de uma política de capacitaçãoconstante, acabam diminuindo a eficiência dosórgãos que fazem o controle e a fiscalização naponta.

Outro problema associado à fiscalização e àpolítica de controle da Polícia Federal, em geral, éo fato de os órgãos de controle não sistematiza-rem informações relativas às suas ações. A Cgcspnão produz estatísticas que lhes permita supervi-sionar e corrigir as ações fiscalizadoras de Delespe CV. Não se sabe, por exemplo, qual é o índice

de arquivamentos de cada Delesp e CV e comoesse índice tem evoluído ano a ano. Tanto a Cgcspquanto as Delesp e CV trabalham sem conhecertais dados, o que prejudica o desempenho dasunidades fiscalizadoras.

Se em meio às dificuldades ainda enfrentadasé possível notar avanços na fiscalização exercidapela Polícia Federal sobre o mercado legal de se-gurança, o mesmo não pode ser dito em relação àfiscalização do universo informal dos provedoresparticulares de policiamento. A capacidade de con-trole da Polícia Federal sobre esse universo é bai-xa e limitada.

Em primeiro lugar, a fiscalização da PolíciaFederal está restrita à chamada “segurança pri-vada clandestina”, que não inclui o policiamentoprivado executado em vias públicas, excetoquando ele se relaciona ao transporte de valores,escolta armada e segurança pessoal privada. ACgcsp entende que a vigilância patrimonial de áre-as residenciais, realizada a partir de ruas elogradouros públicos, não é considerada irregu-lar nos termos da legislação federal de segurançaprivada, já que esta legislação define vigilânciapatrimonial apenas como as atividades realiza-das no interior de propriedades (vigilânciaintramuros). Segundo os delegados e agentes dePolícia Federal entrevistados, como não hátipificação para a vigilância patrimonial em viaspúblicas, não há irregularidade a ser combatidapela Polícia Federal.

Em segundo lugar, para além da retórica dosgovernos e autoridades públicas de que o comba-te à segurança privada clandestina é prioritário,não existia até 2006 uma política nacional voltadapara o combate dessas atividades. Como o gráfi-co 6 mostra, os resultados da Polícia Federal nocombate à segurança privada clandestina são pífiose oscilantes. Basta dizer que em 2006 havia 109unidades de controle da segurança privada no Brasil(27 Delesp e 82 CV), mas foram encerradas so-mente 67 empresas clandestinas, ou seja, em mé-dia menos de uma empresa fechada por unidadede controle.

20 Segundo os delegados entrevistados, o prazo de perma-nência em uma delegacia especializada do DPF éindeterminado e não existe regra para alterações. Pode serpor vontade própria do policial, por necessidade e deman-da de trabalho ou, ainda, por determinação da administra-ção. Mas há dificuldades em lotar servidores para Delesp eCV, porque essa área é considerada pouco atrativa na estru-tura orgânica da Polícia Federal.

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GRÁFICO 6 – ENCERRAMENTO DE EMPRESAS CLANDESTINAS DE SEGURANÇA PRIVADA(2000-2006)

FONTE: Departamento de Polícia Federal (DPF).

Na ausência de uma política pública específi-ca voltada para o controle da segurança privadaclandestina, a fiscalização é realizada de maneirapontual por Delesp e CV, que têm autonomia paradecidir quando e em quais circunstâncias a segu-rança privada irregular será alvo de fiscalização.Nesse sentido, Delesp e CV estão submetidas afortes restrições decorrentes, de um lado, da ca-rência de recursos materiais e humanos presen-tes, de outro, das pesadas exigências de controlesobre o segmento legal de segurança privada, queconsome grande parte do trabalho das unidadesde controle, conforme explica uma das autorida-des responsáveis pela execução da fiscalização noRio de Janeiro: “[...] [realizamos] por mês, emmédia, duas operações de repressão aos clandes-tinos, mas acontece que a Delesp-RJ não faz sóisso, tem outras obrigações. Temos também quefiscalizar os planos de segurança de todas as agên-cias bancárias, os cursos de formação e as em-presas de segurança. Ao todo realizamos cerca deduas mil operações por ano, e cada uma gera umvolume gigantesco de papéis. O trabalho não ter-mina quando saímos do local. Precisamos darcontinuidade e ir ‘fechando’ a operação e seusdesdobramentos, o que depende de tempo” (en-trevista com o chefe de operações e delegado subs-tituto da Delesp-RJ apud DELESP-RJ FECHA OCERCO, 2006).

Além do grande volume de trabalho interno,os policiais lotados em Delesp e CV queixam-setambém de estarem sujeitos a concorrerem àsescalas de plantão, de sobreaviso, de segurançade dignitários e participação nas famigeradas ope-rações especiais da Polícia Federal, o que reduzi-ria ainda mais o tempo necessário para o planeja-mento e execução das operações de combate àclandestinidade.

Contudo, a principal reclamação dos policiaisde Delesp e CV é quanto à ausência de instrumen-tos legais que permitam combater com eficiênciao mercado clandestino de segurança privada. Defato, o marco legal da segurança privada não con-fere à Polícia Federal instrumentos legais que per-mitam combater a clandestinidade com eficiên-cia. A repressão à segurança privada clandestinaestá circunscrita à esfera administrativa e restritaaos provedores, não alcançando os patrocinado-res desse tipo de atividade. A empresa, pessoa ougrupo que provê irregularmente serviços de segu-rança é penalizado somente com o encerramentodas atividades, não havendo multa ou qualqueroutro processo de responsabilização pelo ato emsi, a não ser que o autuado seja recalcitrante ou oserviço envolva o uso de armas. No caso de asegurança privada irregular ser desarmada, alémde não estar prevista nenhuma pena para respon-sabilizar provedores e patrocinadores, há decisões

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de tribunais favoráveis a empresas que questiona-ram na Justiça as competências fiscalizadoras daPolícia Federal com base no argumento de que aLei n. 7 102/83 legisla apenas sobre as atividadesde segurança privada armada21. Finalmente, se osclandestinos forem agentes de segurança pública,especialmente, policiais civis e militares, à PolíciaFederal resta apenas oficiar as Secretarias de Se-gurança Pública e respectivas organizações poli-ciais e torcer para que haja a responsabilizaçãodos envolvidos, o que raramente acontece.

VII. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo exploratório do controle estatal dasegurança privada exercido pela Polícia Federalrevela uma situação ambígua. Em relação aos dis-positivos legais disponíveis para a responsabilizaçãoda segurança privada, nota-se que a regulaçãoabrangente presente no Brasil contempla uma sé-rie de temas importantes para o controle. A análi-se focada nesses temas revela que a políticaregulatória empreendida pela Polícia Federal entre1996 e 2006 promoveu melhoras significativas emalguns desses temas (caso dos requisitos paraempresas e vigilantes atuarem, principalmente,treinamento), mas outros temas permanecem re-gulados de maneira permissiva (caso das armasde fogo) e deficiente (caso dos uniformes).

Outro problema observado no controle estatalda segurança privada é que os instrumentos dis-poníveis para incentivar o controle interno e ocontrole externo das empresas são frágeis. Emrelação ao controle interno, a Polícia Federal nãoexige relatórios sobre as atividades das empresasde segurança, mecanismo que a literatura apontacomo fundamental para incentivar o controle nointerior das organizações. Em relação ao controleexterno, não há mecanismos para incentivar ocontrole pelos clientes. O Brasil dispõe apenas deinstrumentos que estimulam – ou permitem esti-mular – o controle pelas associações de classe, emesmo estes apresentam problemas.

Finalmente, descobriu-se que a fiscalizaçãoexercida pela Polícia Federal sobre o mercado le-gal de segurança privada dá-se de maneira cons-tante e extensiva a todo o setor. Nos últimos anoshouve um aumento da capacidade fiscalizadorada Polícia Federal, aumento que não foi acompa-

nhado por melhoras na qualidade da fiscalização.Contrastando com esse fato, observou-se que acapacidade de fiscalização da Polícia Federal so-bre os provedores particulares de policiamento queatuam na informalidade é extremamente baixa eas tentativas de controle visam apenas a uma par-te desses provedores.

Se em meio às dificuldades que persistem épossível notar avanços na regulação e fiscalizaçãorealizada pela Polícia Federal sobre o universoformal da segurança privada, o mesmo não podeser dito em relação à fiscalização do amplo e pro-blemático universo do policiamento privado infor-mal. A fiscalização que a Polícia Federal exercesobre esse universo é precária e limitada. Esse é omaior desafio colocado para a sociedade brasilei-ra. Os poucos dados disponíveis indicam que osriscos mais sérios para os direitos civis estão as-sociados ao universo do policiamento privado in-formal. As ocorrências criminais parecem con-centradas nesse universo, que é também o terre-no no qual floresce o policiamento privado exe-cutado por justiceiros, “milícias”, esquadrões damorte etc. Isso aponta para a necessidade de po-líticas públicas voltadas especificamente para ocontrole dos provedores que se inserem nesseuniverso, seja estendendo a regulação estatal paraalgumas atividades – caso da vigilância comunitá-ria, cujos agentes desarmados (isso é imperati-vo!), treinados em legislação penal, técnicas deobservação e comunicação com a polícia podemtornar-se “sentinelas” aptas a auxiliarem a segu-rança pública22 –, seja controlando a arena em queo policiamento privado está em intersecção como policiamento público e com a criminalidade, sejadesestimulando a contratação de agentes e em-presas de segurança privada irregulares.

Políticas desse tipo, por sua vez, dependemde um melhor conhecimento desse universo, so-bre o qual não se sabe praticamente nada. É pre-

22 Há alguns anos o jornal Folha de S. Paulo (VIGIASAUXILIAM POLÍCIA, 2006) noticiou um projeto de-senvolvido pela Polícia Civil na costa sul de São Sebas-tião, litoral norte de São Paulo, que registrava vigilantese oferecia treinamento de duas semanas para que apren-dessem a comunicar corretamente um crime à polícia,técnicas de observação e uso de rádio do tipo HT, queeram suas ferramentas de trabalho. Polícia e moradoresestavam satisfeitos com o projeto, que segundo a maté-ria estava trazendo bons resultados para a segurançalocal.

21 Para uma análise e defesa desse ponto de vista, verCoelho (2006).

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Cleber da Silva Lopes ([email protected]) é Mestre em Ciência Política pela UniversidadeEstadual de Campinas (Unicamp) e Doutorando em Ciência Política na Universidade de São Paulo(USP).

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ciso conhecer quem são os provedores (e quantossão) e patrocinadores de policiamento privado in-formal, onde atuam, como o policiamento é exe-cutado, quais sanções utilizam, quais ameaças re-presentam para os direitos civis, quais implica-ções têm para a segurança pública, como são con-trolados por aqueles que os empregam etc. Alémdessas questões, no caso da vigilância comunitá-ria realizada em vias públicas, é preciso saber seela de fato tem sido considerada irregular e com-batida pelas polícias estaduais, se há leis nas esfe-ras locais regulando esse tipo de atividade, de quemodo regula, quem as controla e como controla.A agenda de pesquisa é ampla e, embora o polici-amento privado informal suscite as questões maisurgentes, inúmeras outras relacionadas à segurançaprivada legal também precisam ser compreendi-das. No que diz respeito ao controle, é precisoentender como tem atuado as diversas formas decontrole possíveis sobre a segurança privada –controle dos clientes, controle pelas associaçõesde classe e controle social. É preciso saber tam-bém como essas diversas formas de controle ar-ticulam-se entre si e com o controle estatal, ouseja, qual a dinâmica das diversas formas de con-

trole. Em que medida as várias formas de contro-le são capazes de gerar resultados também é ou-tra questão a ser avaliada. Articular pesquisaempírica com as questões teórico-conceituais maisgerais é outro desafio. O caso brasileiro pareceapresentar muitas particularidades em relação aodas democracias desenvolvidas, mas tambémguarda relações com o que tem ocorrido nessespaíses. É importante não perder de vista o debatena literatura internacional, que tem avançado naelaboração teórico-conceitual disso que tem sidochamado de “reestruturação”, “pluralização” ou“multilateralização” do policiamento.

Diante de tantas questões a serem esclarecidas,uma coisa parece certa. O controle dos agentes eorganizações informais de policiamento privadodepende do controle das principais forças polici-ais do país, visto que parece ser intensa a partici-pação de policiais civis e militares em atividadesinformais de policiamento privado. Os dilemasantigos e modernos a que Paixão (1991) referia-se no início dos anos 1990 estão articulados. Odilema político implícito na pergunta “mas quemvigiará os vigias?” com a qual se começou estetrabalho permanece no ar.

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WATCHING OVER WATCHMEN: FEDERAL POLICE CONTROL OVER PRIVATESECURITY GUARDS

Cleber Lopes

The emergence of private security guards and organizations that supply informal policing poses newproblems for civil rights in Brazilian society. This paper analyzes State control over private security,through a focus on Federal Police activity during the 1996 -2000 period. Taking the way this controlis dealt with in other countries as a crucial reference and using analysis of legal documents as wellas interviews with those who are directly involved in the control of private security, we examine thefollowing phenomena: the legal instruments that the Federal Police has at its disposal for the controlof private security; the mechanisms that encourage internal and external control over private securityand the watch that is kept over private security and other organizations and agents which engage ininformal forms of policing.

KEYWORDS: Private Security; Federal Police; Fiscalization; Agents.

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COMMENT ON SURVEILLER LES SURVEILLANTS : LE CONTRÔLE DE LA POLICEFÉDÉRALE SUR LA SÉCURITÉ PRIVÉE

Cleber da Silva Lopes

L’apparition de la sécurité privée et des organisations et agents particuliers qui fournissent de lasurveillance de manière informelle, pose des nouveaux problèmes pour la concrétisation des droitscivils dans la société brésilienne. Dans ce contexte, le document analyse le contrôle de l’Etat sur lasécurité privée exercé par la Police Fédérale entre 1996 et 2006. En ayant comme référence lafaçon dont ce contrôle est réalisé dans d’autres pays et à partir de l’étude des documents juridiqueset des entretiens avec les acteurs directement liés au contrôle de la sécurité privée, on analyse: lesinstruments juridiques disponibles à la Police Fédérale pour le contrôle de la sécurité privée; lesmécanismes qui stimulent le contrôle interne et le contrôle externe de la sécurité privée; et lafiscalisation exercée sur la sécurité privée et sur d’autres organisations et agents particuliers quifournissent de la surveillance de manière informelle.

MOTS-CLÉS: la sécurité privée; les droits civils; la Police Fédérale; la fiscalisation; les agents.

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COMO SE VIGIA OS VIGILANTES:

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