CGP1 - Teresa Antunes-29102010

5/17/2018 CGP1 - Teresa Antunes-29102010 - slidepdf.com

http://slidepdf.com/reader/full/cgp1-teresa-antunes-29102010 1/8

1

Universidade do Minho - Escola de Economia e Gestão

Doutoramento em Ciências da Administração - Ano lectivo 2010/2011

Complementos de Gestão Pública: Tema I – Os Fundamentos da Administração Pública

Prof. Joaquim Filipe Araújo e Prof. Miguel Angelo Rodrigues

Recensão estruturada realizada pela doutoranda Teresa Manuela Martins Antunes

O presente estudo tem como objectivo fazer uma breve resenha da origem da administração

enquanto ciência, identificando alguns marcos que caracterizam a sua evolução até meados do

século XX, numa perspectiva da administração do estado. Distingue-se a função política da

função administração e procuram identificar-se algumas das razões pelas quais a

administração do estado se distingue das demais administrações.

Nos tempos mais remotos, a preocupação central da administração era a de discutir a quem

competia fazer leis relegando para segundo plano a outra questão essencial que era a de

perceber como devia a lei ser administrada com esclarecimento, equidade, rapidez e sem

conflitos (Wilson, 1887). Segundo o mesmo autor, a governação está tão entranhada em nós

que nem nos damos conta da necessidade do seu estudo filosófico ou mesmo do que deve ser

estudado em concreto, mas a existência de erros elementares identificáveis pelo mais leigo

dos cidadãos faz crer que o exercício da democracia ainda é incipiente.

Com efeito, a administração é tão antiga quanto a governação, embora o seu estudo enquanto

ciência tenha surgido apenas no século XX, como ramo das ciências políticas (Wilson, 1887).

Waldo (1948) conclui que os princípios da administração pública emergiram antes de 1914 e

cristalizaram nos anos seguintes através da teoria política geral.

Wilson (1887) defende que a ciência da administração existe com vista a estruturar os

caminhos da governação e a fortalecer organização governativa tornando os seus negóciosmenos ineficientes. Segundo este autor, a Europa foi a impulsionadora da ciência da

administração através dos estudos conduzidos por professores franceses e alemães, não tendo

os EUA contribuído inicialmente para o desenvolvimento desta ciência. A corrupção,

secretismo e confusão dos governos não permitiam acreditar que pudessem vir a existir

formulações claras do que significa a boa administração (Wilson, 1887).

Olhando para a história constitucional das nações mais importantes do novo mundo, Wilson

(1887) identifica três tipos de sistemas governativos: primeiro o das regras absolutas e dos



2

sistemas administrativos ajustados a essas regras; segundo aquele em que as constituições se

afastam do poder regulatório e o substituem pelo controlo popular e no qual a administração

negligencia estas questões; terceiro, aquele em que o poder soberano procurou desenvolver a

administração sob uma nova constituição que os levou ao poder, sendo estes aqueles

governos que estão à frente das práticas administrativas que usam regras ainda absolutas mas

também esclarecedoras.

Wilson (1887) defende que as funções da administração são semelhantes seja qual for o

sistema político vigente, apontando para uma distinção clara entre administração e política;

Mas defende também que é mais difícil à democracia organizar a administração do que à

monarquia, pois em democracia para se progredir tem que se elucidar e persuadir a opinião

pública, tendo que se gerir múltiplas opiniões e vontades, ao passo que na monarquia apenasse tem que influenciar o rei que tem apenas uma opinião e está no comando. Nas democracias

o avanço tem que ser alcançado através do compromisso, através da conciliação de diferenças,

conjugação de planos e até de sacrifício de princípios (Wilson, 1887).

Goodnew (1900) faz também uma distinção entre política e administração referindo que em

todos os governos existem duas funções nucleares: a expressão da vontade do estado e a

execução dessa vontade, respectivamente, a função política e a função da administração. Para

Goodnew (1900) existem três tipos de autoridade da execução da vontade do estado: a

autoridade judicial, a executiva e a administrativa, defendendo que quanto mais complexo for

o estado, mais diferenciadas as três autoridades tendem a tornar-se.

A administração foi conceptualizada como sendo a função executiva da autoridade, mas os

escritos mais recentes sobre administração referem que, tanto do ponto de vista da

especulação como do expediente, a administração não pode ser considerada uma mera função

da autoridade executiva ou, por outras palavras, a função do exercício do cumprimento das

normas, porque ela é a execução da vontade do estado, o que pode ser mais do que o mero

cumprimento de normas (Goodnew, 1900).

No entanto, o mesmo autor defende que embora as funções do estado devam obedecer ao

princípio da separação de poderes, elas têm que coexistir de forma harmoniosa, caso contrário

o estado paralisa. Por seu turno, para que a harmonia possa existir e para que a real vontade

do estado se torne uma verdadeira norma de conduta geralmente aceite, é necessário que as

duas funções sejam independentes, não obstante a necessidade de subordinação daautoridade executiva à autoridade da vontade e a submissão desta ao controlo da autoridade



3

daquela (Goodnew, 1900). Segundo este autor, a governação popular requer que seja a

autoridade executiva a subordinar-se à autoridade da vontade.

Taylor (1912) propõe uma nova filosofia do sistema de administração que designa de

organização científica do trabalho que se orienta por quatro grandes princípios: (1) O estudo

científico do trabalho com vista à criação de métodos de trabalho. O autor sugere que pode

estabelecer-se uma equivalência salarial para dada quantidade de trabalho produzido mas

sendo necessário decompor os processos de trabalho e depois mecanizá-los; (2) A selecção e

treino científico dos trabalhadores, agrupando-os de acordo com as suas habilidades,

acreditando que existe sempre um posto de trabalho adequado às habilidades de cada um; (3)

a aplicação dos métodos de trabalho pelos trabalhadores, dando-se assim a integração dos

dois princípios anteriores; (4) A cooperação entre os empregadores e os trabalhadores,defendendo que existe uma divisão de responsabilidades entre as duas classes.

De acordo com Taylor (1912), a eficácia da aplicação dos quatro princípios pressupõe o

cumprimento de quatro deveres: (1) O desenvolvimento de uma ciência que substitui o

método empírico do trabalho; (2) A necessidade de selecção dos trabalhadores de acordo com

as suas habilidades, partindo do pressuposto que é o trabalho que se ajusta ao homem; (3) O

dever de existir uma cooperação com o trabalhador de modo a garantir que todo o trabalho é

feito de acordo com os métodos científicos aplicáveis; (4) A garantia de que o empregador

assume todo o trabalho que ultrapasse a capacidade previamente definida dos trabalhadores,

distribuindo assim as responsabilidades entre as duas classes.

Por seu lado, Willoughby (1918) preconiza a necessidade sentida ao nível da administração

municipal dos EUA em melhorar os seus métodos de administração, o que estará na origem do

movimento da reforma orçamental. O autor defende que através do orçamento é possível

conhecer as operações passadas, as condições presentes e as propostas para o futuro,

permitindo ainda apurar responsabilidades ao mesmo tempo que fornece os meios de

controlo. O orçamento, enquanto mecanismo central de controlo dos sistemas financeiros da

administração, pode tornar-se um dos instrumentos mais poderosos da democracia, quer

como instrumento que permite correlacionar a acção legislativa e executiva, quer como

mecanismo que permite assegurar a eficiência e economia das acções da administração

(Willoughby, 1918). Segundo este autor, a progressiva adopção do movimento orçamental ao

nível dos governos estatais, veio exigir dos governadores uma redefinição dos seus sistemas de

governação e acentuar a independência da administração relativamente à política, na medida

em que o poder directivo dos governadores se esgota na legislatura.



4

Acentuando a independência da administração Weber (1922) preconiza a teoria da burocracia

que tem como princípio subjacente a autoridade legal, racional ou burocrática em que os

subordinados aceitam as ordens dos superiores sem as questionar porque o comando deriva

de normas legítimas. No sector público esta autoridade toma a designação de autoridade

burocrática e no sector privado a designação de autoridade de gestão (Weber, 1922).

Weber (1922) defende que a burocracia assente no princípio da autoridade e dos níveis de

autoridade pressupõem a existência de um sistema altamente hierarquizado que pode ser

encontrado em todas as estruturas, tanto nas do estado como nas eclesiásticas, como ainda na

maioria das organizações privadas, encontrando-se completamente desenvolvida nas

comunidades políticas e eclesiásticas dos estados modernos e na economia privada ao nível

das instituições capitalistas mais avançadas. Assim, para o autor, o cerne da autoridade nãoestá na questão de ser pública ou privada, mas no princípio da competência da norma

(enquanto norma geralmente aceite); Para Weber (1922) torna-se, assim, óbvio que a gestão

moderna se deve basear em documentos escritos, dando origem à separação da esfera pública

e privada, com a necessidade da criação dos escritórios onde se guardam e arquivam esses

documentos e à especialização e profissionalização dos trabalhadores e da própria

administração. Com esta teoria Weber (1922) introduz o pressuposto de um dever de

cumprimento de horário e a execução das actividades em função do tempo disponível e não

da quantidade de tarefas executadas, preconizando que a gestão segue regras gerais mais ou

menos estáveis e exaustivas, as quais podem ser aprendidas pelos trabalhadores.

Segundo Weber (1922) a teoria da administração pública assume que a autoridade para

estabelecer certos assuntos por decreto não dá aos funcionários a capacidade de decidir as

matérias caso a caso, mas apenas de forma abstracta, o que contrasta com a regulação

assente em favorecimentos pessoais e privilégios que dominaram a época do patrimonialismo.

Isto resulta na definição de um estereótipo do burocrata: ele tem uma vocação e é treinadopara se especializar nas actividades inerentes ao cargo que vai ocupar; é nomeado pelo

superior hierárquico, segue uma carreira, tem um salário mensal e é fiel ao cargo (Weber,

1922).

White (1926) refere que o movimento científico da gestão teve um papel muito importante ao

estimular a melhoria dos métodos da gestão pública e talvez tenha desencadeado novos

conhecimentos na filosofia social do controlo científico dos processos produtivos, referindo

que, embora a organização científica do trabalho tenha originado enorme insatisfação

relativamente aos métodos antiquados que caracterizam a organização tradicional do



5

trabalho, verificaram-se significativas melhorias por si introduzidas em algumas indústrias, o

que tem levantado a questão sobre se tais melhorias não seriam igualmente aplicáveis ao

sector público.

Gulick (1937) defende uma teoria da administração assente na estrutura da coordenação

imposta à divisão do trabalho, sendo esta a função e razão de ser da organização, não sendo

possível determinar como deve uma actividade ser organizada sem que simultaneamente se

equacione a respectiva divisão do trabalho, não obstante existam limitações a essa divisão. O

autor chama a atenção para o facto de quanto maior for a divisão do trabalho maior ser o

perigo de confusão e maior ser a necessidade de supervisão e de coordenação.

A coordenação do trabalho resulta de um esforço organizado que requer inteligência, vigor e

persistência, tendo como limites o tamanho e o tempo (Gulik, 1937). O mesmo autor defende

que a organização, enquanto meio de coordenação, exige um sistema de autoridade que

reflicta o objectivo da instituição e implica a existência de várias pessoas em vários sítios e uma

autoridade executiva única.

A preocupação central da teoria da organização preconizada por Gulik (1937) assenta em

quatro passos: (1) É função da organização capacitar o director para coordenar e agilizar todas

as subdivisões do trabalho com vista a que o objectivo último da instituição seja atingidoeficientemente; (2) No entanto, existem limitações à capacidade de coordenação, quer do

ponto de vista da limitação do próprio ser humano, quer da própria natureza do trabalho; (3)

Estas limitações tornam necessário que se caracterize o tipo de estrutura organizacional e,

consequentemente, a função; (4) O posto de trabalho ou função pode também ele ser

subdividido dependendo essa subdivisão do tamanho e complexidade da empresa.

Por seu lado, Follet (1926) chama a atenção para o facto de se dever ter em conta as reacções

das pessoas quando lhes são dadas ordens e para as respectivas diferenças em função da

forma como a ordem é dada, antecipando a influência do factor psicológico individual inerente

ao comportamento do ser humano.

Barnard (1938) vem distinguir organizações formais de organizações informais e aventa as

funções destas no seio daquelas, entre as quais a comunicação e a manutenção da coesão

institucional da organização formal assegurando a regulação da vontade de servir e a

estabilidade da autoridade objectiva. Segundo este autor, outra das funções das organizações

informais é a de manutenção do sentimento de integridade, respeito próprio e liberdade de



6

escolha. Uma vez que as interacções ocorridas no seio das organizações informais resultem de

escolhas individuas, elas fornecem uma oportunidade para o desenvolvimento pessoal

(Barnard, 1938). Assim, o autor conclui que as organizações informais podem ser vistas como

um meio de manter a personalidade individual balanceando certos efeitos das organizações

formais que tendem a desintegrar a personalidade.

Merton (1940) alerta para as disfunções da teoria da burocracia que pressupõe um sistema

racional puro (em que o comportamento humano é completamente previsível) na medida em

que se verificam limitações à padronização e racionalização completa do comportamento

humano no seio das organizações. O autor refere que as organizações informais são a prova

disso e a sua origem é uma consequência prática da impossibilidade da completa

racionalização e padronização do comportamento humano. Merton (1940) preconiza que as

diferenças individuais existem e que, consequentemente, o comportamento humano não é

perfeitamente previsível, mesmo quando submetido a normas de controlo racionais e legais.

Appleby (1945) refere que a arte de governar exige pessoas com características especiais que

nem todos possuem porque a sua função, a de proteger o interesse público, é distinta das

funções das outras actividades. Os factores que distinguem a função governativa, nem semprefáceis de identificar, são, segundo Appleby (1945): (1) amplitude de alcance, impacto e

consideração; (2) accoutability; (3) e carácter público. Ou seja, a arte de governar é diferente

de qualquer outra profissão porque é mais abrangente do que qualquer outra no seu campo

de acção, porque tem de ter em conta todos os desejos, necessidades, acções e pensamentos

de toda a população, enfim, porque governar é fazer política (Appleby, 1945).

Simon (1946) vem colocar em causa os princípios preconizados pela teoria clássica da

administração que classifica como “provérbios” apelando à necessidade de se desenvolver um

conjunto de conceitos que permitam a explicação relevante de situações da administração. O

autor defende que qualquer princípio ou conceito para ser cientificamente válido tem que ser

operacional, i.e., tem que ter correspondência com factos observáveis.

Simon (1946) defende que a descrição cientificamente válida ou relevante é aquela que, tanto

quanto possível, identifica as decisões que cada pessoa toma e a respectiva influencia que

exerce nessas decisões. Para este autor a decisão é o processo de análise e escolha entre

várias alternativas possíveis com vista a tomar uma decisão e a colaborar na resolução dos



7

problemas. Com a teoria da decisão preconizada por Simon (1946) o homem passa a ser visto

como o homem administrativo e não como homem económico ou homem social.

Selznick (1949) defende que a forma de evitar ameaças à estabilidade ou existência da

estrutura organizacional é o mecanismo de cooptação enquanto processo integrador de novos

elementos na liderança ou na orientação política. A cooptação pode ser formal ou informal,

dependendo do problema específico; Para o autor, a cooptação formal ocorre quando existe

necessidade da organização integrar novos elementos, de forma pública e a cooptação

informal pode ser uma resposta à pressão de centros de poder específicos.

Long (1949) salienta que a autoridade legal e o saldo de tesouraria são necessários mas

politicamente insuficientes para a acção governativa. A racionalidade administrativa requer

uma avaliação crítica de todas as forças complexas em mutação das quais depende o apoio,

aquiescência e capacidade de acção e ainda que os objectivos sejam fixados em conformidade

com uma avaliação realística do nível e potencial do poder (Long, 1949). Segundo o mesmo

autor, a teoria da administração negligenciou o estudo da adequabilidade do poder, suas

fontes e limitações, pelo que aventa a necessidade de um estudo aprofundado sobre esta

temática.

Por seu turno, Lindblom (1957) refere que existem dois processos através dos quais o decisorse pode socorrer na tomada de decisão: (1) o método de raíz e (2) o método da comparação

incremental. No entanto, a literatura relativa à tomada de decisão, formulação política,

planeamento e administração pública remete quase sempre para o primeiro quando o

segundo, apesar das suas limitações, tende a ser aquele que mais confiança oferece na análise

de problemas complexos de formulação e de outras análises políticas (Lindblom, 1957).

Em suma, podemos concluir que as questões relativas à administração, embora remontem aos

tempos mais remotos da história do homem, sob as mais diversas formas de organização da

vida em sociedade, apenas no último século conduziram à necessidade de uma ciência da

administração. Na origem desta necessidade identificam-se duas causas principais: o

desenvolvimento económico e social ocorrido a partir da revolução industrial, bem como o

surgimento de novas formas de organização política, designadamente as democracias. Esta

nova conjuntura terá impulsionado o estudo de novas técnicas e processos da administração,

inicialmente aplicadas às organizações privadas. Paralelamente, o tradicional papel do estado

e das suas funções foram sendo questionados e a sua incapacidade de responder àsnecessidades emergentes terá impulsionado a tentativa de transposição das regras do sector



8

privado ao sector público. Porém, como foi sendo demonstrado nesta breve resenha, embora

na sua génese as estruturas possam ser similares, existem funções e objectivos tão

diferenciados entre os dois sectores, que se justifica um estudo aprofundado e independente

da ciência da administração aplicada ao sector público.

Bibliografia:

Shrafritz, Jay M. e Albert C. Hyde. Coord.1991. Classics of Public Administration, 3ª ed.

Belmont, Cal: Wadsword publishing Company; Pags. 11-37; 51-74; 80-109; 144-187; 224-236.

CGP1 - Teresa Antunes-29102010

Documents

Transcript of CGP1 - Teresa Antunes-29102010