Post on 07-Jan-2017
Gesto de Recursos Oramentais, Materiais e
Tecnolgicos
Coleo Direo de Comarcas
maio de 2014
O Centro de Estudos Judicirios organizou e realizou, a partir de
setembro de 2013, um curso de formao especfico para os
candidatos a Presidentes de Comarca, Magistrados do Ministrio
Pblico Coordenadores e Administradores Judicirios.
So os contedos especialmente elaborados para o referido
curso que comeam agora a disponibilizar-se comunidade
jurdica, ao lado de outros pensados para esta nova coleo
intitulada Direo de Comarcas.
Ficha Tcnica
Coleo: Direo de Comarcas
Autor:
Tiago Joanaz de Melo (Economista)
Colaborao:
Ana Calado Pinto (Revisora Oficial de Contas)
Nome:
Guia de Gesto de Recursos Oramentais, Materiais e Tecnolgicos
Reviso final:
Edgar Taborda Lopes (Coordenador do Departamento da Formao do CEJ, Juiz de
Direito)
Joana Caldeira (Tcnica Superior do Departamento da Formao do CEJ)
Nota:
Foi respeitada a opo dos autores na utilizao ou no do novo Acordo Ortogrfico
NDICE
I. INTRODUO ........................................................................................................................... 7
II. OBJETIVOS .............................................................................................................................. 7
III. RESUMO ................................................................................................................................. 7
1. DIREITO ORAMENTAL ............................................................................................................ 9
1.1 DIPLOMAS ESTRUTURANTES ........................................................................................................ 11
1.2 A MODERNA GFP ..................................................................................................................... 14
1.2.1 OS PILARES DA MODERNA GFP .............................................................................................. 14
1.2.2 MEDIDAS DE ESTABILIDADE E CRESCIMENTO DA UNIO EUROPEIA ................................................ 15
1.2.3 AS ALTERAES NA LEI DE ENQUADRAMENTO ORAMENTAL (LEO), ESTRUTURA DO ESTADO E O PEDIDO
DE AUXLIO AO FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL (FMI) .................................................................. 18
2. ORGANIZAO DO ORAMENTO .......................................................................................... 21
2.1 O CONCEITO DE ORAMENTO ...................................................................................................... 23
2.2 A COMPOSIO DO ORAMENTO DE ESTADO .................................................................................. 24
2.2.1 OS PRINCIPAIS DOCUMENTOS QUE CONSTITUEM O ORAMENTO ................................................... 24
2.2.2 A ESTRUTURA CONTABILSTICA DO ORAMENTO ........................................................................ 24
2.3 O ORAMENTO DE DESEMPENHO ................................................................................................. 29
2.3.1 O CONCEITO ...................................................................................................................... 29
2.3.2 O ORAMENTO DE DESEMPENHO POR PROGRAMAS ................................................................... 30
2.3.3 O ORAMENTO DE DESEMPENHO E A AVALIAO DE RESULTADOS ................................................. 31
2.3.4 O ORAMENTO DE DESEMPENHO NA LEGISLAO PORTUGUESA ................................................... 35
2.3.5 O ORAMENTO DE DESEMPENHO INTEGRADO NOS INSTRUMENTOS LEGAIS DE PLANEAMENTO ............ 42
3. EXECUO E ACOMPANHAMENTO ....................................................................................... 51
3.1 O CICLO DA DESPESA ................................................................................................................. 53
3.2 REGRAS PARA UTILIZAO DE DESPESA .......................................................................................... 55
3.3 LEI DOS COMPROMISSOS E PAGAMENTOS EM ATRASO ...................................................................... 56
3.3.1 A LEI DOS COMPROMISSOS E PAGAMENTOS EM ATRASO - LCPA ................................................... 56
3.3.2 OS OBJETIVOS DA LCPA ....................................................................................................... 57
3.3.3 O CONCEITO DOS FUNDOS DISPONVEIS ................................................................................... 57
3.4 REGRAS PARA AUTORIZAO DE PAGAMENTO ................................................................................. 58
4. FISCALIZAO E REGIME SANCIONATRIO ........................................................................... 61
4.1 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA NA LOPTC ................................................................................ 63
4.1.1 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA SANCIONATRIA ................................................................... 63
4.1.2 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA REINTEGRATRIA .................................................................. 63
4.1.3 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA POR OUTRAS INFRAES ......................................................... 65
4.2 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA NA LEO .................................................................................... 66
4.3 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA NA LCPA .................................................................................. 67
4.4 A LEGALIDADE E O PRINCPIO DA RESPONSABILIDADE ........................................................................ 68
4.4.1 DIRIGENTES E GESTORES PBLICOS ......................................................................................... 68
4.4.2 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ................................................................................... 68
5. ANLISE DE INDICADORES DE EFICINCIA ............................................................................. 71
5.1 O CICLO ORAMENTAL DO ORGANISMO ......................................................................................... 73
5.2 OS INDICADORES DE EXECUO ORAMENTAL ................................................................................ 75
5.3 OS CUSTOS OCULTOS ................................................................................................................. 76
5.4 A NOVA CONTABILIDADE ANALTICA .............................................................................................. 78
5.5 A CONSTRUO DE INDICADORES DE EFICINCIA E RENTABILIDADE ...................................................... 79
6. HIPERLIGAES E REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................. 81
6.1 HIPERLIGAES .............................................................................................................................. 83
6.2 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................................................... 83
6.2.1 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS (LEGISLAO ESTRUTURAL E OUTROS DOCUMENTOS OFICIAIS
ESTRUTURAIS) ............................................................................................................................. 84
NOTA:
Pode clicar nos itens do ndice de modo a ser redirecionado automaticamente para o tema em
questo.
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Registo das revises efetuadas ao e-book
Identificao da verso Data de atualizao
Verso inicial 30/05/2014
7
Introduo
1. Introduo
O presente documento constitui-se como um guio de leitura que orienta o formando num
processo de auto aprendizagem, com propostas especficas de leituras.
Prope-se assim ao leitor que consubstancie os princpios e conceitos elencados no texto do guia
com um conjunto selecionado de leituras propostas como obrigatrias para o que se considera uma
interiorizao adequada dos conhecimentos nas matrias tratadas, sugerindo-se ainda mltiplas outras
leituras de cariz complementar.
Este documento prope assim um guio que permite a cada leitor estudar e aprofundar o seu
conhecimento de acordo com a sua prpria necessidade e vontade, tendo em ateno o conhecimento
pessoal que cada leitor j tem das matrias em apreo.
Complementarmente a este guia, fornecido um segundo guia (Guia de Introduo ao
Oramento e Contabilidade dos Tribunais) com aspetos de detalhe operacional que contempla alguns
exerccios/autotestes, para os formandos que requeiram um tipo de abordagem de maior detalhe
operacional tcnico-contabilstico.
2. ObjetivosO presente documento apresenta um conjunto de conceitos fundamentais de cariz financeiro
essenciais ao exerccio da funo de dirigente com responsabilidades financeiras.
A leitura guiada deste documento permitir a compreenso dos referidos conceitos, dentro da
limitao de horas propostas, considerando as reas de abordagem propostas pelo CEJ para o curso:
Direito oramental;
Organizao do oramento;
Execuo e acompanhamento;
Fiscalizao e regime sancionatrio;
Anlise de indicadores de eficincia.
Enquanto objetivo estrutural, faculta-se uma proposta de leituras, identificadas como
obrigatrias ou como complementares, que permitem a cada leitor o desenvolvimento de
conhecimentos e competncias tcnicas na medida da necessidade especfica de cada um.
O presente documento destina-se tanto a presidente e magistrado coordenador de comarca
como a administradores judicirios.
3. ResumoO presente documento divide a matria que trata em 5 captulos que tratam, a saber:
1. Elencagem sumria da estrutura dorsal do novo regime administrativo e financeiro do Estado,
enquadrado numa viso mais global da Gesto Financeira Pblica e subordinado a normas
8
Introduo
internacionais e comunitrias de direito. Neste captulo aflora-se ainda a questo das medidas
de estabilidade e crescimento e as alteraes introduzidas na Lei de Enquadramento
Oramental em sede de um quadro instrumental garante do equilbrio macro econmico.
2. O segundo captulo apresenta os documentos que compem o Oramento de Estado, bem
como a estrutura de classificao contabilstica das Despesas e Receitas do Estado. Apresenta-
se de seguida o conceito de um Oramento de Desempenho e a soluo adotada em Portugal
na implementao do mesmo, expondo os principais fundamentos legais que o instruem, e os
principais instrumentos que a legislao portuguesa prope aos organismos usarem em sede
do planeamento estratgico e operacional das suas reas de Misso e controlo de execuo.
3. O terceiro captulo desenvolve o ciclo oramental da despesa, apresentando os seus
principais momentos, designadamente os de impacto contabilstico, apresentando momentos
essenciais de responsabilidade financeira, em sede da autorizao de despesa e pagamento e
da nova subordinao de uma autorizao de contratualizao existncia de Fundos
Disponveis, explicitando o conceito.
4. O quarto captulo apresenta as principais situaes que determinam na execuo corrente a
possibilidade de infrao com responsabilidade financeira, bem como a apresentao dos
valores de multas associadas, em sede de julgamento pelo Tribunal de Contas.
5. O quinto captulo desenvolve dentro do ciclo oramental do organismo os momentos de
planeamento com a correta definio de indicadores conducentes ao controlo, avaliao e
implementao de medidas corretivas. Densificam-se alguns conceitos essenciais para
construo da hierarquia de indicadores fundamentais: estratgicos, operacionais (de
eficcia, economia e eficincia).
Direito oramental
11
Direito oramental
1. Direito oramental
Para o presente captulo introduz-se to somente um pequeno sub-conjunto dos diplomas
consubstanciam o Regime Oramental e Financeiro do Estado, correspondentes queles que se
constituem como a sua estrutura primordial.
1.1 Diplomas estruturantes
A gesto oramental e contabilstica pblica estruturada no sentido da gesto do suporte boa
Governao, assente num quadro legal vasto que abrange mltiplas reas tanto do ponto de vista do
direito como do ponto de vista das reas temticas.
O Regime Financeiro do Estado consubstancia-se em mltiplas reas que se interligam em
mltiplas dependncias e interaes, sendo que se apresenta no diagrama seguinte os pilares deste
regime.
Com a Lei de Bases da Contabilidade Pblica1 iniciou-se um processo de reviso do Regime
Financeiro do Estado, cujos principais vetores de incidncia se representam no diagrama infra a roxo.
Adicionalmente vrios dos outros vetores (assinalados a azul) viriam subsequentemente a ter mltiplos
desenvolvimentos. Importa ter em conta que o quadro legal e regulamentar em que assenta o Novo
Regime Financeiro do Estado reside em mltiplos diplomas, alguns com mais de 100 anos de vigncia,
numa estrutura vasta e complexa incluindo a regulamentao do detalhe operativo, considerando Leis,
Decretos-Lei, Cartas de Lei, Decretos do Governo, Regulamentos, Circulares, etc.
Complementarmente, o movimento de normativo internacional e as imposies comunitrias
esto a provocar mltipla nova legislao e alterao da vigente. Neste mbito vide o quadro normativo
internacional em evoluo, designadamente no que concerne s IPSAS2, IAS
3 e IFRSS
4.
1 Lei de Bases da Contabilidade Pblica (LBCP) Lei 8/90, de 20 de fevereiro.
2 IPSAS International Public Accounting Standards http://www.ifac.org/public-sector.
3 IAS International Accounting Standards
http://ec.europa.eu/internal_market/accounting/ias/index_en.htm.
4 IFRS International Financial Reporting Standards http://www.ifrs.com/.
http://www.ifac.org/public-sectorhttp://ec.europa.eu/internal_market/accounting/ias/index_en.htmhttp://www.ifrs.com/
12
Direito oramental
Figura 1 RAFE Regime Administrativo e Financeiro do Estado
A consubstanciao deste regime assenta em mltiplos diplomas, sendo estruturais neste mbito
designadamente:
Constituio da Repblica Portuguesa (CRP): arts 105 a 106, 161, 164, 165, 167;
Lei de Bases da Contabilidade Pblica (LBCP) Lei n 8/90, 20 de fevereiro, com as alteraes
subsequentes, tanto em leis do oramento de Estado como na prpria Lei de Enquadramento
Oramental;
Novo Regime Administrativo e Financeiro do Estado (RAFE) Decreto-Lei 155/92, 28 de
julho1;
Regime da Tesouraria nica Decreto-Lei 191/99, de 5 de junho;
Lei de Enquadramento Oramental (LEO) - Lei 91/2001, de 20 de agosto, com as mltiplas
revises, de que se salienta a 7 reviso com republicao integral de todas as revises pela
Lei 37/2013, de 14 de junho1, estando em curso os trabalhos preparatrios 8 reviso;
Grandes Opes do Plano (GOP) sendo que para 2014 as GOP publicadas constam da Lei
(83-B/2013, de 31 de dezembro, enquadradas com o Plano de Estabilidade e Crescimento
(PEC)1, ora integrado no Documento de Estratgia Oramental (DEO) na vigncia do
Programa de Assistncia e Estabilidade Financeira (PAEF);
Lei do Oramento de Estado (LOE) para 2013 Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro, e
respetivo Decreto-lei de Execuo Oramental (dado em 2013 pelo Decreto-Lei 36/2013, de
11 de maro); em 2014 a Lei do Oramento foi publicada pela Lei 85-C/2013, de 31 de
dezembro1;
13
Direito oramental
Sector Pblico Administrativo
Administrao Central
Servios Integrados
Servios e Fundos
Autnomos
+ EPR
Segurana Social
+ EPR
Administrao Local
Administrao Regional
SectorEmpresarialdo Estado
Sector Pblico
A CRP, designadamente os artigos definidos determinam os princpios base da organizao
financeira do Estado que segue a estrutura poltico administrativa, designadamente nos termos do art
2 da LEO, com uma organizao que se representa no esquema seguinte:
Fonte: Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013
Figura 2 Organizao financeira do Estado
A referncia a EPR constante da figura anterior, consiste em Entidades Pblicas Reclassificadas
(EPR), ou seja, entidades que, nos termos do art 2 da LEO, tendo sido reclassificadas pela entidade
estatstica nacional (presentemente o INE Instituto Nacional de Estatstica), independentemente da
sua natureza jurdica passam a integrar o subsetor a que pertencem (Administrao Central,
Administrao Local, Administrao Regional, Segurana Social) passam a ser tratadas em termos
financeiros como Servios e Fundos Autnomos.
Plano Oficial de Contabilidade Pblica (POCP), que com as devidas adaptaes integra a
tradicional contabilidade pblica com a contabilidade financeira e econmica tpica das
entidades privadas Decreto-Lei 232/97, de 3 de setembro.
Vide tambm complemento de outros diplomas estruturantes na Bibliografia.
14
Direito oramental
1.2 A Moderna GFP
A Gesto Financeira Pblica, vista numa perspetiva geral, responsvel por ligar as aspiraes de
uma comunidade com os seus recursos, estabelecendo a ponte entre o presente e o futuro.
A GFP contempla o sistema de mobilizao de recursos (receitas) e seu uso (despesa) numa
economia, considerando as aplicaes ao abrigo das funes do Estado comummente aceites nesse
Estado, incluindo os sistemas redistributivos.
1.2.1 Os pilares da moderna GFP
Apesar de existirem vrias teorias e vrios modelos, Premchand5 estabeleceu quatro pilares
fundamentais no desenho da gesto financeira pblica que podem ser abordados utilizando sistemas
hbridos de construo oramental, seja a oramentao por programas, de desempenho ou qualquer
outra, e teorias de gesto diversas, desde o New Public Management ou Total Quality Management,
adaptadas realidade pblica:
Fonte: Gesto Financeira Pblica (contedos de elearning), 2010
Figura 1 Os Pilares da moderna Gesto Financeira Pblica
Estabilidade Macroeconmica:
identificao e avaliao de implicaes financeiras futuras nas atuais polticas;
reconhecimento explcito dos constrangimentos na obteno de recursos;
manuteno de uma extensa base de dados do perfil de gastos dos organismos pblicos;
as estratgias oramentais devem ter uma formulao de mdio e longo prazo.
Eficincia crescente nas operaes governamentais:
5 Leitura complementar: Premchand, Arigapudi, Fiscal Transparency and accountability (2001) and Budget
institutions World bank edited by Anwar Shah (2007).
15
Direito oramental
mensurao e publicitao dos custos das atividades mais importantes;
identificao de estratgias alternativas para prestao de servios em contexto de custos
crescentes;
eliminao de operaes intensivas de trabalho manual e sua substituio por tecnologia;
remoo de incentivos perniciosos no sistema (ex.: grau de execuo oramental promove o
despesismo);
publicitao das boas prticas para estabelecer exemplos e modelos a seguir.
Infraestrutura tecnolgica de suporte:
estabelecimento de um sistema de informao que traduza dados operacionais relevantes
disponvel para o executivo e dirigentes, de forma a facilitar o seu processo de monitorizao;
autonomia de gesto das entidades pblicas, dados os limites na alocao de recursos
existentes, com associao de responsabilizao pelos atos, sem ratificao dos mesmos pelo
executivo (e.g. a Csar o que de Csar, o que evita que a culpa no seja de ningum);
converso dos sistemas de base de caixa em sistemas de base de acrscimo em particular
para entidades pblicas com patrimnio extenso ou que tenham a seu cargo prestaes de
servios;
centralizao de pagamentos comuns pela utilizao de meios eletrnicos;
reconhecimento dos fatores que contribuem para a falta de desempenho, sejam eles
sistmicos, tecnolgicos ou humanos.
Estrutura conceptual de accountability eficaz:
identificao de custos especficos e desempenho esperado;
comparao sistemtica entre executado e planeado com aferio dos motivos e
responsveis;
esforo de disseminao de informao.
1.2.2 Medidas de estabilidade e crescimento na Unio Europeia
No mbito da Unio Europeia, os diferentes pases obrigam-se a manter as suas economias
dentro de diversos parmetros, cujo incumprimento no s determina sanes mas posiciona estes
pases em situaes de risco face capacidade de manuteno de crescimento econmico estvel
equilibrado e equitativo, bem como a dificuldade de honrar os seus compromissos para com os seus
credores.
16
Direito oramental
Conforme determinado pela legislao comunitria, e de acordo com o stio da Comisso
Europeia6 a disciplina financeira, envolve a disciplina oramental e a disciplina do sistema bancrio e
financeiro,
dfices pblicos superiores a 3% do PIB,
dvida pblica superiores a 60% do PIB.
Indica ainda a Comisso Europeia, no seu stio da Internet o seguinte:
O resumo apresentado pela Comisso indica que o Pacto de Estabilidade atua nas seguintes
vertentes:
Fonte: Gesto Financeira Pblica (contedos de elearning), 2010
Figura 2 As vertentes preventiva e dissuasora do PEC
Vertente preventiva
Ao abrigo das disposies da vertente preventiva, os Estados-Membros tm de apresentar
programas anuais de estabilidade (convergncia), nos quais mostram como tencionam atingir ou manter
situaes oramentais slidas a mdio prazo, tendo em conta o impacto oramental iminente do
envelhecimento da populao. Esses programas so avaliados pela Comisso e submetidos ao parecer
6 http://ec.europa.eu/index_pt.htm.
O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) constitui o enquadramento regulamentar para a
coordenao das polticas oramentais nacionais na Unio Econmica e Monetria (UEM). O PEC
foi estabelecido com o objetivo de salvaguardar a solidez das finanas pblicas, indispensvel ao
bom funcionamento da UEM, e comporta uma vertente preventiva e uma vertente dissuasora.
http://ec.europa.eu/index_pt.htm
17
Direito oramental
do Conselho. A vertente preventiva inclui dois instrumentos polticos que podem ser utilizados para
evitar a ocorrncia de dfices excessivos.
O Conselho, com base numa proposta da Comisso, pode enviar um alerta precoce para prevenir
a ocorrncia de um dfice excessivo.
A Comisso pode igualmente apresentar uma primeira recomendao a um Estado Membro para
que respeite as obrigaes do Pacto de Estabilidade e Crescimento.
Vertente dissuasora
A vertente dissuasora do Pacto rege o procedimento relativo aos dfices excessivos (PDE).
O PDE desencadeado quando o limite de 3% do PIB previsto no Tratado superado. Se decidir
que existe uma situao de dfice excessivo na aceo do Tratado, o Conselho faz recomendaes ao
Estado-Membro em causa para que corrija o dfice excessivo e d-lhe um perodo de tempo para o
fazer. Caso o Estado-Membro em causa no siga as recomendaes do Conselho, desencadeada a fase
seguinte do processo que, para os Estados-Membros da zona Euro, pode culminar na aplicao de
sanes.
Sustentabilidade das finanas pblicas a longo prazo
medida que as pessoas vivem mais tempo e tm menos filhos, os Estados-Membros da Unio
Europeia so colocados perante o desafio de garantir a sustentabilidade das suas finanas a longo prazo
face ao impacto oramental iminente do envelhecimento da populao europeia. Para tal, e tendo em
conta o destaque dado sustentabilidade a longo prazo na reforma de 2005 do Pacto, so feitas
projees oramentais a longo prazo comuns a nvel da Unio Europeia e a situao individual dos
Estados-Membros avaliada e acompanhada. O relatrio sobre a sustentabilidade inclui uma anlise
completa da situao. A sustentabilidade das finanas pblicas a longo prazo igualmente tida em conta
na avaliao dos programas de estabilidade e convergncia.
Como leitura complementar, propem-se diversos documentos relacionados com as Medidas de
Estabilidade Oramental e Crescimento Econmico, do Stio da Comisso Europeia7.
7 Leitura complementar:
Article 121 of the Treaty (ex Article 99 TEC) the multilateral surveillance (basis for the stability and
convergence programmes and the early warning mechanism);
Article 126 of the Treaty (ex Article 104 TEC) the Excessive Deficit Procedure (EDP);
Protocol (No 12) on the excessive deficit procedure annexed to the Treaty;
Council Regulation (EC) 479/2009 on the application of the Protocol on the EDP;
Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, Amsterdam, 17 June 1997;
European Council Presidency conclusions of 22-23 March 2005, endorsing and including the ECOFIN
Council report of 20 March 2005 on Improving the implementation of the Stability and Growth Pact;
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E121:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E126:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008M/PRO/12:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32009R0479:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997Y0802(01):EN:HTMLhttp://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/coc/2005-03-23_council_presidency_conclusions_en.pdf
18
Direito oramental
1.2.3 As alteraes na Lei de Enquadramento Oramental (LEO), estrutura do Estado e o pedido de auxlio ao Fundo Monetrio
Internacional (FMI)
No mbito da preparao do oramento aps 2011, os organismos tm um quadro institucional
distinto, decorrente de alteraes profundas em 4 grandes reas:
alterao da Lei de Enquadramento Oramental (LEO), com alteraes em sede de conceitos
enquadradores8;
alterao da organizao do Estado decorrente das fuses de ministrios9 e demais
alteraes, fuses e, criaes de organismos com novas competncias10
;
obrigaes decorrentes de reporting obrigatrio ao abrigo do pedido de auxlio
internacional11
;
limitaes dos recursos do Estado, que obrigam a uma escolha sobre objetivos concretos a
atingir pelo Estado como um todo, e pelos organismos em particular.
A nova LEO consagra alteraes profundas, determinando designadamente:
o estabelecimento pelo Governo de um quadro plurianual de despesa;
Consolidated version of Council Regulation (EC) 1466/97, on the strengthening of the surveillance of
budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies the preventive arm of
the Stability and Growth Pact (31997R1466, 32005R1055);
Consolidated version of Council Regulation (EC) 1467/97, on speeding up and clarifying the
implementation of the excessive deficit procedure the dissuasive arm of the Stability and Growth Pact
(31997R1467, 32005R1056);
Code of conduct Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines
on the format and content of stability and convergence programmes, endorsed by the ECOFIN Council
on 7 September 2010;
October 2006 ECOFIN Council conclusions on the quality of public finances;
October 2007 ECOFIN Council conclusions on improving the effectiveness of the Stability and Growth
Pact.
8 Leitura obrigatria: artigos alterados da LEO Lei48/2004, de 24 de agosto, Lei 22/11, de 11 de Maio, Lei
n. 52/2011, de 13 de outubro e Lei 37/2012, de 14 de junho.
9Leitura complementar: Decreto-Lei n. 86-A/2011, de 12 de julho Lei Orgnica do XIX Governo
Constitucional.
10 Leitura complementar: Legislao que consubstancia o PREMAC - Plano de Reduo e Melhoria da
Administrao Central do Estado.
11 Leitura complementar: FMI Portugal Staff Report e FMI - Portugal- TMU (Technical Memorandum of
Understanding).
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/consleg/1997/R/01997R1466-20050727-en.pdfhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997R1466:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32005R1055:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/consleg/1997/R/01997R1467-20050727-en.pdfhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997R1467:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32005R1056:EN:NOThttp://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/coc/2010-09-07_code_of_conduct_(consolidated)_en.pdfhttp://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/11_council_press_releases/2006-10-10_council_press_release_en.pdfhttp://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/11_council_press_releases/2007-10-09_council_press_release_en.pdf
19
Direito oramental
reclassificao dos organismos pela autoridade estatstica nacional que no ano anterior
passaram a integrar o permetro como se fossem Servios e Fundos Autnomos;
introduo de princpios como a solidariedade e estabilidade oramental, reforando o papel
da gesto flexvel dos Ministrios, reforando o poder do Governo quanto utilizao de
saldos.
Com a 7 alterao LEO, esta introduz novos princpios de equilbrio macro econmico e
oramental e um quadro legal de mecanismo corretivo macroeconmico.
A limitao de recursos financeiros constitui uma dificuldade adicional para os organismos, bem
como medidas expectveis preventivas de risco, como a constituio de reservas ou cativos.
No caso de fuso de Ministrios e de reorganizaes anunciadas, constitui ainda uma dificuldade
acrescida a criao de oramentos num cenrio de incerteza quanto a possveis fuses ou extines de
organismos e alterao de competncias.
A gesto oramental abrange todas as aes que decorrem entre a definio das (1) linhas
estratgicas de Poltica Oramental, passando pelo (2) Planeamento Oramental e Processo Oramental,
pelo controlo e (3) avaliao sistemtica em sede de execuo e culminando no controlo formal com as
(4) Contas de Gerncia/Prestao de Contas anuais dos organismos e com a Conta Geral do Estado.
O Planeamento Oramental alinhado com as Grandes de Linhas de Estratgia dadas pelas
Grandes Opes do Plano (GOP12
) enquadradas com o Quadro Macroeconmico de Estabilidade
Crescimento consagrado tanto no Plano de Estabilidade e Crescimento (PEC) como no Documento de
Estratgia Oramental (DEO13
).
Fonte: Gesto Financeira Pblica (contedos de elearning), 2010
Figura 5 O ciclo oramental
12 Leitura obrigatria Grandes Opes do Plano ler na CRP a definio e ver o exemplo da Lei 64-A/2011 e
66-B/2011.
13 Leitura obrigatria: exemplo dado por Documento de estratgia oramental 2013-2017.
Organizao do oramento
23
Organizao do oramento
2. Organizao do oramento2.1 O conceito de oramento
Esta definio sintetiza o expresso nos termos do art. 105 da Constituio da Repblica:
Definio: previso, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as
cobrir, incorporando a autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar as receitas e
realizar despesas e, limitando os poderes financeiros da Administrao em cada perodo anual.
Fonte: Franco, Antnio de Sousa (1992), Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol. I,4 Edio
1. O Oramento do Estado contm:
a) A discriminao das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e servios
autnomos;
b) O oramento da segurana social.
2. O Oramento elaborado de harmonia com as grandes opes em matria de planeamento e
tendo em conta as obrigaes decorrentes de lei ou de contrato.
3. O Oramento unitrio e especifica as despesas segundo a respetiva classificao orgnica e
funcional, de modo a impedir a existncia de dotaes e fundos secretos, podendo ainda ser
estruturado por programas.
4. O Oramento prev as receitas necessrias para cobrir as despesas, definindo a lei as regras da
sua execuo, as condies a que dever obedecer o recurso ao crdito pblico e os critrios que
devero presidir s alteraes que, durante a execuo, podero ser introduzidas pelo Governo
nas rubricas de classificao orgnica no mbito de cada programa oramental aprovado pela
Assembleia da Repblica, tendo em vista a sua plena realizao.
24
Organizao do oramento
2.2 A composio do Oramento de Estado
2.2.1. Os principais documentos que constituem o Oramento O Oramento de Estado constitui-se como o elemento fundamental de Poltica do Governo,
pelo qual se determinam os principais Objetivos de Poltica, as Medidas de Poltica para o atingir e se
atribuem recursos financeiros para os implementar.
Assim sendo, o Relatrio da proposta de Oramento consagra em alinhamento com as GOP e
com o PEC/DEO os principais Objetivos a atingir, densificando as polticas que se devem implementar
para que os Objetivos sejam alcanados.
A Lei do Oramento procede institucionalizao e alterao do normativo legal estruturante
que simultaneamente define objetivos e cria os mecanismos legais que as sustentam.
De uma forma simplificada, sintetiza-se na figura seguinte as partes constituintes de uma
proposta de Oramento de Estado14
.
Fonte: Adaptado de Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013
Figura 6 A composio do oramento
2.2.2. A estrutura contabilstica do oramento A estrutura de classificao contabilstica decorrente da legislao em vigor a que se representa
na figura seguinte, tanto para a classificao de receitas como de despesas. As dimenses de
14Vide exemplo de um caderno completo de uma proposta do oramento em
http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta%20de%20Or
%C3%A7amento%20do%20Estado&TipoDocumentos=Lei%20/%20Mapas%20Lei%20/%20Relat%C3%B3rio.
http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta%20de%20Or%C3%A7amento%20do%20Estado&TipoDocumentos=Lei%20/%20Mapas%20Lei%20/%20Relat%C3%B3riohttp://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta%20de%20Or%C3%A7amento%20do%20Estado&TipoDocumentos=Lei%20/%20Mapas%20Lei%20/%20Relat%C3%B3rio
25
Organizao do oramento
classificao contabilistas so cumulativas, criando mltiplas composies que traduzem oramentos de
Estado com mais de 50.000 linhas.
O diagrama seguinte identifica cada uma das classificaes oramentais bem como o nmero de
dgitos que cada uma considera, identificando as classificaes para a receita (do lado esquerdo) e para
a receita (do lado direito). Vide detalhe e explicao adicional no Guia complementar referido na
introduo.
Fonte: Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013
Figura 7 A estrutura de classificao de despesas e receitas no oramento
O oramento estrutura-se de acordo com o princpio da especificao desenvolvido na Lei de
Enquadramento Oramental (LEO - Lei 37/2013, de 14 de junho), no art 8:
1 As receitas previstas devem ser suficientemente especificadas de acordo com uma
classificao econmica.
2 As despesas so fixadas de acordo com uma classificao orgnica, econmica e funcional,
podendo os nveis mais desagregados de especificao constar apenas dos desenvolvimentos,
nos termos da presente lei.
3 As despesas so ainda estruturadas por programas.
26
Organizao do oramento
Vide adicionalmente as especificidades dos artigos 22, 24 e 27.
Adicionalmente, nos termos do art 19 da LEO indica-se:
Atualmente, nos termos das recentes Circulares com instrues para a preparao do
Oramento, e de acordo com a determinao dos Governos, as Medidas alinham-se com classificaes
funcionais.
As ligaes entre Medidas, Projetos e Atividades so determinadas na Circular com instrues
para a preparao do Oramento em cada ano.
Nos ltimos anos a estrutura de programas estabelecida no mbito do oramento de Estado
portugus alterou-se para uma estrutura verticalizada, isto , alinhando-se com a estrutura de
responsabilidade politica e administrativa, ou seja, com a estrutura de responsabilidade organizacional
em funo da orgnica do Governo. Atualmente o responsvel pela gesto de cada Programa um
ministro, correspondendo cada Programa ao oramento do Ministrio, salvo as excees que num
Ministrio haja mais do que um Programa (por exemplo nas Finanas h um programa especfico para a
dvida do Estado e outro programa para as restantes despesas).
As medidas, que correspondem (por princpio) a medidas de polticas transversais, j estiveram
alinhadas s Grandes Opes do Plano, sendo que nos ltimos anos se tm relacionado de forma mais
prxima com as funes e subfunes do Estado, com correspondncia tendencialmente direta s
classificaes funcionais do Estado (conforme classificaes do Decreto-Lei 171/94 de 24/06). Esta
dimenso pode contudo contemplar medidas de polticas especficas de cada Ministrio.
As principais caratersticas dos Programas e Medidas que surgem no Oramento de Estado
podem sintetizar-se da seguinte forma:
4 A especificao das receitas cessantes em virtude de benefcios fiscais efetuada de acordo
com os cdigos de classificao econmica das receitas.
1 O programa oramental inclui as despesas correspondentes a um conjunto de
medidas que concorrem, de forma articulada e complementar, para a concretizao de um ou
vrios objetivos especficos, relativos a uma ou mais polticas pblicas, dele fazendo
necessariamente parte integrante um conjunto de indicadores que permitam avaliar a economia, a
eficincia e a eficcia da sua realizao
.
5 Cada programa oramental divide -se em medidas, podendo existir programas com
uma nica medida.
27
Organizao do oramento
Fonte: Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013
Figura 8 A composio dos Programas e Medidas
Os limites de oramento de cada Programa definem-se nos termos da Lei de Enquadramento
Oramental (Lei 52/2011).
Do artigo 12-D
Quadro plurianual de programao oramental
1 O Governo apresenta Assembleia da Repblica, de harmonia com as Grandes
Opes do Plano, uma proposta de lei com o quadro plurianual de programao oramental.
2 A proposta referida no nmero anterior deve ser apresentada e debatida
simultaneamente com a primeira proposta de lei do Oramento do Estado apresentada aps
tomada de posse do Governo.
3 O quadro plurianual de programao oramental atualizado anualmente, para os
quatro anos seguintes, na lei do Oramento do Estado, em consonncia com os objetivos
estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento a que se refere o artigo 12. -B.
4 O quadro plurianual de programao oramental define os limites da despesa da
administrao central financiada por receitas gerais, em consonncia com os objetivos
estabelecidos no programa de Estabilidade e Crescimento.
5 O quadro plurianual de programao oramental define ainda os limites de despesa
para cada programa oramental, para cada agrupamento de programas e para o conjunto de
todos os programas, os quais so vinculativos, respetivamente, para o primeiro, para o segundo
e para os terceiro e quarto anos econmicos seguintes.
28
Organizao do oramento
Em sntese, as dimenses de classificao obrigatria da despesa e receita pblica podem
resumir-se na seguinte tabela15
:
15 Vide exemplo de estrutura oramental num mapa de desenvolvimento informativo disponvel no sitio da
DGO, em:
http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e
7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Mapas+Informativos
http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e
7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Desenvolvimentos+Or%u00e7amentais+(SI).
Classificao Estrutura Base legal Tipo de informao
Econmica xx.yy.zz.aa.ss 6 dgitos definidos pelo DL 26/2002, sendo os restantes densificados ou pelo Ministrio das Finanas ou por cada SFA
Natureza da despesa ou receita
Fonte de Financiamento FFF Publicitado em Circular Srie A da DGO, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das finanas
Origem da receita. Estabelece relao entre a despesa e a receita que a financia
Orgnica mm.s.cc.dd.ss Min/Secretaria de Estado/ Captulo/ Diviso/ Sub diviso
Estrutura de 9 dgitos definida em funo da Lei Orgnica do Governo, com cdigos sequencia segundo a posio hierrquica dos organismos no Estado
Identificao unvoca do organismo no Oramento de Estado
Funcional FSS Funo / Sub funo
Decreto-lei n. 171/94, de 24 de junho
Cdigo de Funo e sub funo
Programa 999 3 dgitos
Publicitado em Circular Srie A da DGO, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das finanas
Agregador de despesas com mbito e envelope financeiros definidos. Desde 2010 alinhados com Ministrios
Medida 999 3 dgitos sequencial
Publicitado em Circular Srie A da DGO, ou alinhado com as GOP, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das finanas
Cdigo agregador de despesa por dimenso de poltica. Aps 2010 alinhadas com funcionais
Projeto 99999 Projeto
Inscrio sequencial Agregador de despesa com output e outcome com perodo de validade definidos
Do art 12-B
3 A reviso anual do Programa de Estabilidade e Crescimento inclui um projeto de
atualizao do quadro plurianual de programao oramental, a que se refere o artigo 12. -
D, para os quatro anos seguintes.
http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Mapas+Informativoshttp://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Mapas+Informativoshttp://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Desenvolvimentos+Or%u00e7amentais+(SI)http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Desenvolvimentos+Or%u00e7amentais+(SI)
29
Organizao do oramento
Fonte: Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013
Figura 9 As dimenses de classificao oramental
2.3 O Oramento de Desempenho
2.3.1. O Conceito O Oramento de Desempenho corresponde a um oramento (aplicado a um perodo) integrado
com um Plano de Desempenho para o mesmo perodo, que mostra a relao entre o financiamento dos
programas e os resultados esperados 16
.
O Plano de Desempenho constitudo por um quadro de objetivos e dos indicadores que
permitem avaliar o referido desempenho, nas diversas vertentes:
execuo financeira;
execuo fsica ou material;
concretizao dos produtos e servios esperados e dos impactos socioeconmicos.
Um Oramento de Desempenho assenta numa anlise do desempenho de cumprimento de
objetivos tendo em conta os indicadores que permitem aferir a concretizao dos mesmos, bem como
avaliao dos recursos consumidos.
16 Leitura Obrigatria: conceito de performance budget in:
http://www.oecd.org/governance/budgeting/40357919.pdf.
Classificao Estrutura Base legal Tipo de informao
Sub projeto/ regionalizao 99999 5 dgitos sequencial
Inscrio sequencial NUTS, diferentes nveis
Atividade 999 3 dgitos
Publicitado em Circular Srie A da DGO, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das finanas
Tipificao de atividades micro do Estado elaborada por grupo liderado pela IGF
http://www.oecd.org/governance/budgeting/40357919.pdf
30
Organizao do oramento
Fonte: Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013
Figura 10 O quadro de referncia dum oramento de desempenho
Assim sendo, um oramento de Desempenho traduz-se num oramento em que se estabelece
uma relao direta entre um conjunto de recursos (financeiros) e a quantidade de produtos e servios
prestados com determinado padro de qualidade pr-definidos (objetivos de eficcia) bem como da
definio da programao das capacidades a instalar.
2.3.2. O Oramento de Desempenho por Programas Um Oramento por Programas tambm assenta no desempenho. A diferena geralmente
apontada entre os dois relaciona-se com o facto de no oramento por programas se atender mais
escassez dos recursos na consagrao dos objetivos e organizao dos Programas como estrutura de
controlo, identificando os responsveis e indicadores de aferio de responsabilidade material e
financeira, tanto do ponto de vista das estruturas poltico-administrativas como das estruturas
transversais em sede da concretizao de resultados e impacto.
A oramentao por Programas, entre outros aspetos, assenta em:
definio de projetos (conceito de produto concreto limitado no tempo, com determinado
impacto socioeconmico) ou atividades (conceito de atividades recorrentes) dentro do
programa;
cada projeto ou atividade medida em unidades;
estes podem ser desagregados em aes;
cada euro de custos carregado no projeto ou atividade correspondente;
cada projeto ou atividade (e sua desagregao em aes) ligada a um servio ou bem;
atribuda (pelo menos) uma classificao econmica.
31
Organizao do oramento
2.3.3. O Oramento de Desempenho e a avaliao de resultados Um aspeto determinante no Oramento de Desempenho por Programas a avaliao dos
resultados e desvios face ao esperado, ao longo do tempo atravs de indicadores avanados e nos
momentos de controlos determinados (no Oramento de Estado tipicamente o ano ou bi-ano) avaliando
possveis medidas corretivas a incorporar.
De acordo com os modelos de avaliao de Programas na Comunidade Europeia, podemos
sintetizar no diagrama abaixo os principais tipos de indicadores a implementar num modelo de
avaliao de Desempenho por Programas, os quais se situam no tempo conforme apresentado no
diagrama.
Fonte: Adaptado de Gesto Financeira Pblica (contedos de elearning), 2010
Figura 11 A tipologia de indicadores num oramento de desempenho
32
Organizao do oramento
Economia EficciaEficincia
Output/Produtosservio
ProcessosInputCustosResultados/
Impacto
Reduz
CustosOptimizao
UnitriaRever
processos?
re-alocao e controlo de recursos
Reviso de resultados
Objectivos Operacionais
Objectivos de
Misso/
estratgicos
Impacto scio
econmico
Capacidade
instalada - nvel 1Capacidade
instalada - nvel n
Em Portugal, estes indicadores vieram a ter definio especfica, publicada atravs de Circular
Srie A da Direo-Geral do Oramento (DGO)17
, que resumimos no diagrama seguinte:
Fonte: Gesto Financeira Pblica (contedos de elearning), 2010
Figura 12 Os conceitos inerentes tipologia de indicadores num oramento de desempenho
De uma forma simples, poder-se-ia referenciar o modelo de oramentao de desempenho com
o seguinte esquema:
Fonte: Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013
Figura 13 O oramento de desempenho
17 Leitura obrigatria- Circular Srie A da DGO 1360 de 2010 (nos conceitos que concernem aos
indicadores).
33
Organizao do oramento
Um oramento de desempenho estabelece assim uma relao direta entre a quantidade de
recursos (input) e a quantidade de bens e servios produzidos (output) com determinados impactos
econmicos e sociais (resultados).
A avaliao de resultados deve consubstanciar uma avaliao crtica dos desvios entre o
planeado e executado de forma a promover ou melhorias do processo (reviso em sede de eficincia)
ou alterao de polticas ou dos prprios objetivos a atingir.
Os conceitos de Eficcia, Economia e Eficincia subjacentes so:
Figura 14 Os 3 Es
A tipologia de objetivos ou indicadores de eficcia deve diferenciar a quantidade e a qualidade de
produo, alinhada com os objetivos (e respetivas mtricas) estratgicos (objetivos a 4 anos nos termos
do QUAR) e com os objetivos operacionais (objetivos anuais que concorrem para um dado objetivo
estratgico).
A Programao de objetivos estratgicos tem obrigatoriamente que ser quantificada e criado o
planeamento de objetivos operacionais quantificados que concorrem nos vrios anos para atingir
determinado objetivo estratgico.
Para cumprir com dados objetivos operacionais e estratgicos t que ser obrigatoriamente
planeadas as capacidades que permitem atingir estes objetivos, densificadas entre capacidades de
infraestrutura (edifcios, equipamentos, sistemas informticos) ou humanas (quantidade de recursos
humanos e com que tipologia de qualificao.
Na legislao portuguesa no clara esta obrigao de planear capacidades instaladas, sendo
que se pode a mesma inferir, no que respeita s capacidades de infraestruturas e equipamentos, da
obrigao de apresentao de balanos previsionais contante da LEO e POCP, sendo que este Balano
Previsional muito para alm que o quadro sntese de contas previsionais que refletem uma previso do
Patrimnio, carecem de uma densificao de planeamento de equipamentos e outras infraestruturas.
Eficcia: O princpio da eficcia visa a consecuo dos objetivos especficos fixados, bem
como dos resultados esperados;
Eficincia: O princpio da eficincia visa a melhor relao entre os meios utilizados e os
resultados obtidos;
Economia: determina que os meios utilizados pela instituio com vista ao exerccio das suas
atividades devem ser disponibilizados em tempo til, nas quantidades e qualidades
adequadas e ao melhor preo.
In: Regulamento CE, ERATOM- N 1605/2002 do conselho de 25 de junho de 2002
34
Organizao do oramento
Indicadores de Eficcia
Indicadores de
Eficincia
Indicadores de
Economia
Indicadores de realizao
Indicadores de resultado
Indicadores de impacto
Avaliao no tempo / benchmarking
Avaliao no tempo
Cronograma com marcos
Indicadores de recursos
Capacidade instalada Plurianual
Indicadores
operacionaisAnual Anual Anual AnualAnual
Indicadores
estratgicosPlurianual
Anual
A correta definio e integrao dos diferentes indicadores de capacidade, estratgicos,
Operacionais (Economia, Eficincia e Eficcia e densificao destes em indicadores de recursos,
realizao, resultado e impacto), integrando de forma holstica QUAR, Plano de Atividades, Balano
Previsional, Mapa de Pessoal Previsional e oramento, constitui a pedra de toque de integrao do
Modelo Oramental previsto na legislao e regulamentao portuguesa.
Fonte: Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013
Figura 15 A relao de indicadores de avaliao num oramento de desempenho
Nos termos do instrumental de planeamento proposto pelo Estado, o mais que dispomos para as
capacidades de RH, so o QUAR e Plano de Atividades, conforme se desenvolve mais abaixo no presente
captulo.
Da avaliao de desvios tm que, obrigatoriamente, ser tomar medidas corretivas considerando
por exemplo:
reviso de objetivos;
alterao de poltica;
alterao de procedimentos.
35
Organizao do oramento
Fonte: O controlo da boa gesto financeira, 2012
Figura 16 A avaliao num oramento de desempenho
Outra forma de abordar a definio de um oramento de desempenho, indicar que o padro de
eficcia de um oramento (quantidade de bens e servios produzidos com um padro de qualidade
correspondente aos resultados de impacto definidos) est sujeita ao princpio da economia (na melhor
relao custo benefcio da deciso de utilizao de recursos no tempo face aos objetivos de eficcia) e
eficincia (melhor relao entre a quantidade de recursos financeiros + humanos + materiais + tempo,
consumidos face ao padro de eficcia definido).
2.3.4. O Oramento de Desempenho na legislao portuguesa Em ltima instncia, o trinmio economia, eficincia e eficcia tm que se conjugar, podendo ser
necessrio reduzir os objetivos de eficcia (quantidade ou qualidade) face a recursos escassos ou a
aumentar a eficincia (produtividade). Em Portugal, o princpio da oramentao por programas
comeou a ser desenvolvido h algum tempo, sendo que:
A Constituio (n. 3 do art. 105.) consagra a possibilidade do Oramento do Estado ser
estruturado por programas;
A Lei de Enquadramento Oramental (Lei 52/2011, de 13 de outubro, 6. alterao Lei
91/2001 de 20 de agosto), indica no n. 2 do artigo 15. que o Oramento deve ser
estruturado por programas;
Desde 2006 (Lei n. 60-A/2005, de 30 de dezembro), que a LOE estabelece a apresentao do
Oramento por Programas.
36
Organizao do oramento
Do Relatrio da Comisso para a Oramentao por Programas18
(nomeada pelo Despacho n.
3858-A/2007 do Ministro das Finanas e da Administrao Pblica), props-se uma reviso da
Oramentao por Programas, conducente aos seguintes objetivos, que se transcrevem:
Enfoque nos resultados: a definio, a priori, dos objetivos que, a posteriori, permitiro aferir
a eficcia da despesa surgem agora associados ao envelope financeiro atribudo a um dado
organismo;
Melhoria da eficincia: mximo proveito que se pode obter com os recursos disponveis seja
maximizado.
Plurianualidade: planeamento e definio de objetivos e metas para a totalidade do horizonte
temporal.
Maior disciplina oramental: os recursos financeiros disponveis so limitados, pelo que os
objetivos a atingir tero de ser de acordo com estas restries.
Determina a LEO que os oramentos e contas devem ser objeto de uma sistematizao por
objetivos (de acordo com as GOP), considerando a definio das atividades a desenvolver tendo em
conta a totalidade dos recursos envolvidos (art. 15 LEO) permitindo explicar e justificar a necessidade
de todas as dotaes;
O oramento integralmente estruturado por programas (art 8 e art 15 da LEO), sendo
atualmente programas verticalizados com responsabilidade atribuda ao Ministro;
Com a 5. alterao Lei de Enquadramento Oramental (LEO)19, pela Lei n. 22/2011, de 20 de
maio, (alterao que se mantm com a 6. alterao LEO, pela Lei 52/2011) a Oramentao por
Programas toma novos contornos, enquadrada num Quadro Plurianual de Despesa, com algumas
obrigaes adicionais de controlo como a decorrente do Artigo 72.-A o qual determina a obrigao do
Governo enviar Assembleia da Repblica, at 31 de maro, um relatrio da execuo dos programas
oramentais no ano anterior, explicitando os resultados obtidos e os recursos utilizados.
Em Portugal a determinao de um Oramento de Desempenho consta da LEO, designadamente:
18Leitura complementar: Relatrio da Comisso para a Oramentao por Programas (disponvel na
plataforma).
19 Leitura obrigatria: Artigos alterados da LEO pela Lei 52/2012.
37
Organizao do oramento
Em termos de controlo, determina ainda a LEO a obrigao de avaliao pela Assembleia da
Repblica dos referidos objetivos estabelecidos pelo Governo:
A nova LEO, no Artigo 5., determina que os oramentos passam a apresentar, obrigatoriamente,
como compromissos plurianuais, quaisquer situaes que determinem responsabilidades financeiras
no incindveis no ano, desde as correntes aquisies, parcerias pblico-privadas (PPP) ou quaisquer
outras.
Artigo 64.
Gesto por objetivos
1 Os oramentos e contas dos organismos a que se refere o n. 1 do artigo 2. devem
ser objeto de uma sistematizao complementar por objetivos, considerando a definio das
atividades a desenvolver por cada organismo e respetivos centros de custos e tendo em conta a
totalidade dos recursos envolvidos, incluindo os de capital, visando fundamentar as decises sobre
a reorientao e o controlo da despesa pblica:
a) No conhecimento da misso, objetivos e estratgia do organismo;
b) Na correta articulao de cada rea de atividade em relao aos objetivos;
c) Na responsabilizao dos agentes empenhados na gesto das atividades pela
concretizao dos objetivos e bom uso dos recursos que lhes esto afetos;
d) Na identificao de atividades redundantes na cadeia de valor do organismo a justificada
reafectao dos recursos nelas consumidos
Artigo 72. -A
Relatrio com indicadores de resultados
O Governo envia Assembleia da Repblica, at 31 de maro, um relatrio da execuo
dos programas oramentais do ano anterior, explicitando os resultados obtidos e os recursos
utilizados.
38
Organizao do oramento
O artigo 7. apresenta o Princpio de no consignao generalizada, restringindo as consignaes
de receita s situaes abaixo apresentadas.
O novo oramento deve j ser enquadrado para todos os organismos em POCP (Plano Oficial de
Contabilidade Pblica) incluindo Planos Setoriais, ou os que estejam a aplicar o novo Sistema de
Normalizao contabilstico (SNC) que substituiu o Plano Oficial de Contabilidade (POC).
Pelo artigo 23 da LEO, no oramento passam obrigatoriamente a constar para cada programa
oramental indicadores que permitam avaliar a economia, a eficincia e a eficcia da sua realizao.
Nos termos do artigo 10-A e 10-B, determina-se a obrigao de equilbrio ou excedente
oramental, reforando a responsabilidade dos dirigentes.
Artigo 5.
3 O Oramento do Estado e os oramentos das regies autnomas e das autarquias locais
devem apresentar, nos termos do artigo 32., o total das responsabilidades financeiras resultantes
de compromissos plurianuais, cuja natureza impea a contabilizao direta do respetivo montante
total no ano em que os compromissos so assumidos ou os bens em causa postos disposio do
Estado.
Artigo 7.
No consignao
1 No pode afetar -se o produto de quaisquer receitas cobertura de determinadas despesas.
2 Excetuam-se do disposto no nmero anterior:
a) As receitas das reprivatizaes;
b) As receitas relativas aos recursos prprios comunitrios tradicionais;
c) As receitas do oramento da segurana social afetas ao financiamento dos diferentes
subsistemas;
d) As receitas que correspondam a transferncias provenientes da Unio Europeia, de
organizaes internacionais ou de oramentos de outras instituies do setor pblico
administrativo que se destinem a financiar, total ou parcialmente, determinadas
despesas;
e) As receitas que correspondam a subsdios, donativos ou legados de particulares, que, por
vontade destes, devam ser afetados cobertura de determinadas despesas;
f) As receitas que sejam, por razo especial, afetadas a determinadas despesas por expressa
estatuio legal ou contratual. bens em causa postos disposio do Estado.
39
Organizao do oramento
No que concerne aos Servios e Fundos Autnomos (institutos, organismos de ensino superior,
entre outros), aplica-se o seguinte:
O oramento, incluindo dos Servios e Fundos Autnomos (SFA) , obrigatoriamente, estruturado
por programas.
O artigo 19., que regulamenta de forma genrica os programas oramentais, passa a ter que ter
em conta as alteraes introduzidas na LEO, de que salientamos o apresentado nos ns subsequentes
deste mdulo, relativamente aos artigos 50.-A, 51., 10.-A, 10.-B, e 72.-A da LEO.
No oramento passam, obrigatoriamente, a constar para cada programa oramental indicadores
que permitam avaliar a economia, a eficincia e a eficcia da sua realizao.
Os servios integrados passam a ter que apresentar saldo primrio positivo (e no apenas nulo).
Artigo 11.
[...]
1. (Anterior corpo do artigo.)
2. Todos os servios e fundos autnomos que ainda no apliquem o plano oficial de contabilidade
pblica ou outro plano de substituio ficam sujeitos disciplina financeira dos servios
integrados, sendo a estes equiparados para todos os efeitos, sem prejuzo do regime especial de
autonomia administrativa e financeira que decorra de imperativo constitucional, da sua integrao
nas reas do Servio Nacional de Sade, da regulao e superviso, bem como do facto de se
tratar de organismos especialmente competentes para a gesto dos fundos comunitrios que
tenham a autonomia indispensvel sua gesto.
3. O disposto nos nmeros anteriores no abrange as entidades que aplicam o sistema de
normalizao contabilstica ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas
internacionais de contabilidade.
Artigo 24.
*...+
1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. No oramento do subsetor dos servios e fundos autnomos, incluindo o de cada um destes
servios e fundos, as respetivas despesas estruturam -se ainda por programas, nos termos do
disposto nos artigos 18. a 21.
40
Organizao do oramento
No mbito das alteraes oramentais, a autorizao dos Crditos Especiais que haviam passado
para a competncia da Assembleia da Repblica com a 5. alterao LEO (lei 22/2011) voltam a ser da
competncia do Governo com a 6. alterao LEO (Lei 52/2011, de 13 de outubro).
Artigo 50.-A
Alteraes oramentais da competncia da Assembleia da Repblica
Competem Assembleia da Repblica as alteraes oramentais que:
a) Consistam na inscrio de novos programas;
b) Consistam num aumento do montante total das despesas de cada programa aprovadas no
mapa XV da lei do Oramento;
c) Consistam em transferncias de verbas entre programas;
d) Consistam numa alterao do oramento das receitas dos servios integrados, do oramento
dos servios ou fundos autnomos ou da segurana social determinadas por alteraes dos
respetivos oramentos das despesas, da competncia da Assembleia da Repblica;
e) Envolvam um acrscimo dos respetivos limites do endividamento lquido fixados na lei do
Oramento do Estado;
f) Consistam num aumento do montante total das despesas do oramento da segurana social,
com exceo das referidas a prestaes que constituam direitos dos beneficirios do sistema de
segurana social;
g) Envolvam transferncias de verbas do oramento da segurana social entre diferentes grandes
funes ou funes no respeito pela adequao seletiva das fontes de financiamento consagradas
na Lei de Bases do Sistema de Segurana Social.
Artigo 51.
Alteraes oramentais da competncia do Governo
1 No mbito da execuo dos programas oramentais, competem ao Governo as alteraes
oramentais no referidas no artigo anterior.
41
Organizao do oramento
Nos termos da lei, determina-se a obrigao de equilbrio ou excedente oramental, reforando a
responsabilidade dos dirigentes.
Determina-se, ainda, a obrigao a solidariedade recproca dentro das regras e dos permetros
estabelecidos, nomeadamente na Lei do Oramento de Estado (LOE) ou Decreto de Lei de Execuo
Oramental (DLEO), como seja por Programa ou Ministrio, ou qualquer outro.
Artigo 51.
2 Competem ao Governo as alteraes oramentais que consistam num aumento do montante
total das despesas de cada programa aprovadas no mapa XV da Lei do Oramento do Estado,
quando as mesmas resultem:
a) De saldos de gerncia ou dotaes de anos anteriores cuja utilizao seja permitida por
lei;
b) Da dotao provisional;
c) De aumento de receitas efetivas prprias ou consignadas, contabilizadas como receita
pblica do prprio ano;
d) De reforo de receitas de transferncias provenientes dos oramentos dos servios e
fundos autnomos ou do oramento da segurana social, exceo de transferncias dos
saldos anuais e das receitas resultantes do sistema previdencial da segurana social.
3 As alteraes efetuadas nos termos do nmero anterior devem constar do relatrio de
execuo dos programas a que se refere o artigo 72. -A.
Artigo 10. -A
Estabilidade oramental
1. Os subsetores que constituem o setor pblico administrativo, bem como os organismos e
entidades que os integram, esto sujeitos, na aprovao e execuo dos seus oramentos,
ao princpio da estabilidade oramental.
42
Organizao do oramento
Determina-se, pela primeira vez, imagem de outros pases da Comunidade Europeia, a
obrigao do Governo justificar junto da Assembleia da Repblica, a execuo dos Programas e seus
objetivos.
2.3.5. O oramento de desempenho integrado nos instrumentos
legais de planeamento
O Oramento constitui-se como O instrumento, por excelncia, da poltica de um Governo ou da
direo de um organismo.
Veja-se o conceito constante do art. 34 REGULAMENTO-CE, Euratom n. 1605/200220 um
mapa previsional das suas despesas e receitas, incluindo o quadro do seu pessoal, bem como o seu
programa de atividades21
Indica ainda o mesmo que o oramento conter:
um mapa sinttico de receitas e de despesas;
seces subdivididas em mapas de receitas e de despesas de cada instituio.
20 Leitura complementar: art. 34 REGULAMENTO -CE, Euratom- N. 1605/2002
21 Art. 32. REGULAMENTO -CE, Euratom - n. 1605/2002.
Artigo 10. -B
Solidariedade recproca
1. A aprovao e a execuo dos oramentos dos subsetores a que se refere o n. 1 do artigo
anterior esto sujeitas ao princpio da solidariedade recproca.
2. O princpio da solidariedade recproca obriga todos os subsetores, atravs dos seus organismos,
a contriburem proporcionalmente para a realizao do princpio da estabilidade oramental, de
modo a evitar situaes de desigualdade.
3. As medidas que venham a ser implementadas no mbito do presente artigo devem constar da
sntese de execuo oramental do ms a que respeitam.
Artigo 72.-A
Relatrio com indicadores de resultados
O Governo envia Assembleia da Repblica, at 31 de maro, um relatrio da execuo dos
programas oramentais do ano anterior, explicitando os resultados obtidos e os recursos
utilizados.
43
Organizao do oramento
De forma similar, na sequncia do artigo 105 da Constituio da Repblica Portuguesa22
, a Lei de
Enquadramento Oramental, nos termos do artigo 3423
, indica que a Lei do Oramento acompanhada
por:
relatrio [que contm a indicao das polticas a implementar];
desenvolvimentos oramentais [atribuio de recursos para implementao dos
objetivos/dimenses de poltica constantes do relatrio, por Ministrio, a cada organismo e
ainda discriminados, entre outras formas, de acordo com as Funes do Estado, Natureza das
Despesas e Receitas];
elementos informativos previstos (complementares);
todos os demais elementos necessrios justificao das decises e das polticas oramental
e financeira apresentadas.
De forma equivalente e para os organismos, os planos de atividade correspondem a um auxiliar
de determinao de Objetivos/Polticas, cuja avaliao constar do relatrio de atividades24
, conforme
ressalta da Circular 1275 da DGO.
22 Leitura complementar: artigo n. 105 da Constituio da Repblica Portuguesa.
23 Leitura complementar: artigo 34 da LEO, Lei 52/2011 de 13 de outubro (disponvel na plataforma).
24 Leitura complementar: artigo 5 do Decreto-Lei 155/92 de 28 de julho e Artigo 1 do Decreto-Lei 183/96,
de 27 de setembro (disponvel na plataforma).
A oramentao por atividades vem, paralelamente, criar a necessidade de organizao de uma
contabilidade analtica, instrumento de gesto importante para a avaliao dos resultados
alcanados:
Os organismos devero elaborar indicadores de gesto oramental, que permitam evidenciar o
grau de realizao das atividades definidas e a sua anlise em funo dos meios utilizados e do
resultado obtido
Os indicadores de meios so medidas no monetrias que servem para conhecer a natureza e
volume dos fatores (humanos, materiais ou outros) utilizados diretamente na concretizao da
atividade.
Os indicadores de realizao servem para quantificar as aes desenvolvidas na concretizao da
atividade de modo a permitir a sua avaliao (volume de produo ou de desempenho).Europeu
de Contas Nacionais e Regionais, nas condies estabelecidas para cada um dos subsetores.
44
Organizao do oramento
Fonte: Circular 1275, Srie A, 2001, da DGO
Para todos os efeitos, o plano de atividades constituiu a primeira abordagem do Estado a um
instrumento, ainda que de cariz oramental, de contabilidade interna. No tendo a maioria dos
organismos ainda sistemas de contabilidade patrimonial, com contabilidade econmica (custos e
proveitos), mas somente Despesa (considerando as tradicionais figuras de consumo de um oramento
Cabimento -> Compromisso -> Pagamento), a opo foi trabalhar uma contabilidade interna de cariz
oramental.
Considerando que na maioria dos organismos do Estado os vencimentos tm um grande peso
(quantas vezes mais de 80%), que as despesas correntes de funcionamento consomem a maioria do
restante oramento e que as aquisies em bens duradouros, amortizveis, geralmente muito
reduzida, mesmo marginal, e face anualidade do oramento, possvel implementar uma
contabilidade interna de gesto com base em despesa efetiva (que altera em definitivo o patrimnio
lquido, ou seja, pagamentos).
Nesse contexto, a nova forma de abordagem subjacente elaborao do Oramento do Estado
consubstancia o abandono da forma tradicional assente numa base incrementalista, para uma
metodologia centrada nos seguintes vetores:
Definio rigorosa das prioridades tendo em conta a escassez de recursos;
Identificao clara das atividades e das aes que concorrem para a sua realizao;
Avaliao da relao custo/eficcia, por forma a obterem-se os resultados pretendidos atravs
de melhor racionalizao e otimizao dos meios;
Melhor eficincia atravs de uma maior responsabilizao no cumprimento das aes
estabelecidas.
45
Organizao do oramento
Em sntese, h um paralelismo entre o Relatrio e Mapas do Oramento de Estado com o Plano
de Atividades e Oramentos dos organismos:
Fonte: Adaptado de Construo de Oramentos em tempos de Crise Financeira, 2012
Figura 17 A analogia entre a constituio do Oramento de Estado e do Oramento dos organismos
A Circular 1275 da DGO veio neste enquadramento propor o estabelecimento de uma
abordagem contabilidade interna, na melhor aproximao possvel a uma contabilidade analtica, na
sequncia da obrigao legal da implementao de Planos de Atividade.
Fonte: Adaptado de Construo de Oramentos em tempos de Crise Financeira, 2012
Figura 18 O Plano de atividades como instrumento de planeamento e gesto
46
Organizao do oramento
O plano de atividades deve ainda consagrar as Atividades como um conjunto agregado de aes,
bem definidas e delimitadas, com vista concretizao das misses fundamentais dos organismos, s
quais afeto um conjunto de meios que concorrem diretamente para o produto final25
.
Assim sendo, ao considerar num plano de atividades os grandes Objetivos e Atividades, sua
decomposio, Polticas e indicadores para as atingir e sua atribuio interna por
reas/Servios/Departamentos/Projetos e, ao medir as execues das mesmas, consegue-se uma
avaliao muito prxima da que se obteria com uma Contabilidade Analtica (ou Contabilidade Interna
ou de Custos e Proveitos, conforme se prefira designar).
Assim sendo, a reviso de plafonds de um organismo, ou qualquer outra situao que altere
profundamente os recursos disponveis, e como tal a capacidade de concretizao de objetivos, deve
prover a uma alterao do plano de atividade em conformidade. De igual forma, a alterao de
objetivos de um organismo, seja por alterao da sua Lei Orgnica, da Lei Orgnica do Ministrio ou
decorrente de Lei Geral, que altere a misso do organismo, deve ser transposta numa adequao do
plano de atividades.
O relatrio de atividades, enquanto sntese avaliativa da concretizao do constante do plano de
atividades, no mais do que uma forma de expresso da avaliao deste Plano pois permite:
medir a conformidade do desempenho com os planos definidos (eficcia);
deteo de desvios e avaliao da utilizao dos recursos (economia e eficincia).
Em verdade, o plano de atividades deve, nos termos de um Oramento de Desempenho,
identificar os indicadores que em concreto concorrem para a avaliao de objetivos, tanto os alinhados
com o SIADAP, como os alinhados com os Projetos/Atividades inseridos no Programa para que
concorrem as Despesas, conforme indicado anteriormente e avaliar desvios de forma a suportar
propostas corretivas.
Assim sendo, ao considerar num plano de atividades os grandes objetivos e atividades, sua
decomposio, Polticas e indicadores para as atingir e sua atribuio interna por
reas/Servios/Departamentos/Projetos, e ao medir as execues das mesmas, consegue-se uma
avaliao muito prxima da que se obteria com uma Contabilidade Analtica (ou Contabilidade Interna
ou de Custos e Proveitos, conforme se prefira designar);
Assim sendo, a reviso de plafonds de um organismo, ou qualquer outra situao que altere
profundamente os recursos disponveis e, como tal, a capacidade de concretizao de objetivos, deve
prover a uma alterao do plano de atividades em conformidade. De igual forma, a alterao de
objetivos de um organismo, seja por alterao da sua Lei Orgnica, da Lei Orgnica do Ministrio ou
25Leitura complementar: Circular n.1275, Srie A, 2001, DGO (disponvel em
http://www.dgo.pt/circulares/oe2001instrucoes/c1275.htm).
http://www.dgo.pt/circulares/oe2001instrucoes/c1275.htm
47
Organizao do oramento
decorrente de Lei Geral, que altere a misso do organismo, deve ser transposta numa adequao do
plano de atividades.
O relatrio de atividades, enquanto sntese avaliativa da concretizao do constante do plano de
atividades, no mais do que uma forma de expresso da avaliao deste plano pois permite:
medir a conformidade do desempenho com os planos definidos (eficcia);
detetar desvios e avaliao da utilizao dos recursos (economia e eficincia).
Em verdade, o plano de atividades deve, nos termos de um oramento de desempenho,
identificar os indicadores que em concreto concorrem para a avaliao de objetivos, tanto os
alinhados com o SIADAP, como os alinhados com os Projetos/Atividades inseridos no
Programa para que concorrem as despesas, e avaliar desvios de forma a suportar propostas
corretivas.
Em verdade, o plano de atividades deve, nos termos de um oramento de desempenho,
identificar os indicadores que em concreto concorrem para a avaliao de objetivos, tanto os alinhados
com o SIADAP, como os alinhados com os Projetos/Atividades inseridos no Programa para que
concorrem as despesas e avaliar desvios de forma a suportar propostas corretivas.
Em verdade, o plano de atividades deve, nos termos de um oramento de desempenho,
identificar os indicadores que em concreto concorrem para a avaliao de objetivos, tanto os alinhados
com o SIADAP, como os alinhados com os Projetos/Atividades inseridos no Programa para que
concorrem as despesas, e avaliar desvios de forma a suportar propostas corretivas.
O QUAR o Quadro de Avaliao e Responsabilizao que serve de base avaliao dos Servios.
O Sistema Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho da Administrao Pblica (SIADAP), e que
para o caso da avaliao do desempenho dos servios se designa SIADAP 1, baseia-se no QUAR.
O QUAR constitui-se como um instrumento de:
planeamento estratgico;
Nota sobre conceitos de objetivos /indicadores no QUAR
Sobre os objetivos determinados no QUAR quanto concretizao de objetivos operacionais,
refira-se que os mesmos so desagregados em objetivos de eficincia, eficcia e qualidade. Esta
abordagem difere da abordagem tradicional ao oramento de Desempenho, em que os objetivos
de eficcia surgem como integrantes nos objetivos de eficcia, enquanto um padro de qualidade
da produo de bens ou servios associados ao objetivo de eficcia. Por outro lado, o QUAR no
apresenta de forma clara o objetivo de economia, o qual no documento surge atravs de indicador
indireto de economia dado por indicadores de eficincia financeira (relacionando recursos
financeiros com produo ou tempo).
48
Organizao do oramento
monitorizao da aplicao das linhas estratgicas de desenvolvimento preconizadas para a
organizao.
Em termos operacionais, a sua traduo deve obter-se atravs de objetivos previamente
definidos, com indicadores que permitam traduzir o seu cumprimento e metas que permitam obter
quantificaes.
Numa fase inicial, definem-se os objetivos do servio preenchendo os dados referentes aos
seguintes tpicos:
misso do servio;
objetivos estratgicos;
objetivos operacionais, com os respetivos indicadores;
recursos humanos planeados para o ano em causa;
recursos financeiros planeados para o ano em causa.
Face ao anteriormente exposto, o plano de atividades deve estar em consonncia com o Sistema
de Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho na Administrao Pblica (SIADAP) e reflete a
articulao necessria entre o Quadro de Avaliao e Responsabilizao (QUAR).
Face estrutura hierrquica do SIADAP, os macro objetivos constantes do QUAR so vertidos no
plano de atividades, o qual expectvel que determine indicadores de avaliao das diferentes
unidades orgnicas que compem os organismos e servios.
Estes indicadores constituem o guio na determinao dos objetivos das chefias e restante
pessoal.
No mbito da gesto essencial avaliar os desvios entre o que se planeia/programa e o que
efetivamente se concretiza. Esta anlise to mais fundamental num processo de gesto assente numa
estrutura de oramento de desempenho em que face a objetivos de afetam recursos, sendo necessrio
medir o que se atinge, mas especialmente explicar a razo de ser dos desvios.
neste sentido que se criam indicadores, de que se faz uma breve abordagem neste captulo.
No mbito da implementao de um oramento de desempenho por programas deve ser
assegurada a integrao do Modelo de oramentao com a definio, follow-up e controlo do mesmo
face aos objetivos definidos (estratgicos, operacionais, de economia, eficincia e eficcia).
Um dos aspetos essenciais a assegurar consiste na avaliao de desvios de forma a assegurar a
criao de medidas corretivas, sendo essencial a correta definio e indicadores que permitam a
avaliao dos objetivos.
A avaliao de execuo dos objetivos continua tambm a processar-se atravs dos indicadores
tradicionais de execuo oramental de despesa e receita, designadamente os obtidos diretamente dos
mapas de execuo oramental tradicionais, dado seguimento a algumas questes de anlise
tradicional, conforme figuras abaixo.
49
Organizao do oramento
Economia EficciaEficincia
Output/Produtos servio
ProcessosInputCustosResultados/
Impacto
Outputs e Resultados
Reduz
CustosOptimizao
UnitriaRever
processos?
re-alocao e controlo de recursos
Reviso de resultados
Qt ProdQt Recursos
BenefciosCustos
>1Qt
Prod
Qualidade
Anlise de
desvios
Que
prioridades
QUAR
Objectivos e indicadores
Plano de Actividades
Objectivos e indicadores
Indicadores de realizao oramental (e
outros) em projectos
Plafond oramental vs execuo
oramental do ano anterior
Indicadores de utilizao de recursos vs
oramento n-1 vs plafond
Indicadores de disfuncionamento ->
recursos consumidos em resoluo de
ineficincias e outros erros processuais
Fonte: Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013
Figura 19 Os indicadores de avaliao de objetivos no oramento de desempenho
A avaliao de desvios assenta em indicadores associados aos Instrumentos legais e de
planeamento e controlo disponveis, como sejam os indicados na figura em baixo.
Figura 20 Os instrumentos de priorizao no uso de recursos escassos e avaliao de medidas corretivas
Execuo e acompanhamento
53
Execuo e acompanhamento
3. Execuo e acompanhamento3.1 O ciclo da despesa
O ciclo de execuo da despesa decorre conforme representado no diagrama infra:
Fonte: Gesto Financeira Pblica (contedos de elearning), 2010
Figura 21 O ciclo da despesa
Face ao ciclo de despesa salientam-se as principais fases contabilsticas e de assuno de
responsabilidade financeira, conforme apresentadas nas figuras seguintes26
.
26 Leitura obrigatria: identificar as fases contantes do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho e
interiorizar os conceitos. Completar o conceito de compromisso com a leitura das definies
contantes do art 3 da Lei 8/2012, de 21 de fevereiro.
54
Execuo e acompanhamento
Fonte: Adaptado de Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013
Figura 22 O ciclo da despesa
55
Execuo e acompanhamento
3.2 Regras para autorizao de despesa No mbito de uma autorizao de abertura de procedimento de aquisio, ou da efetiva despesa
que consubstancia a adjudicao ou contrato, deve o dirigente ter em ateno pelo menos a verificao
dos seguintes requisitos:
Do ponto de vista legal, desde logo as obrigaes fundamentais esto consagradas na LEO:
1. Prvia existncia de fundamento legal que autorize a despesa;
2. Correta inscrio oramental, da adequada classificao oramental e do correto
cabimento na dotao;
3. Economia, eficincia e eficcia;
4. Competncia prpria ou delegada;
5. Segregao de funes / instruo tcnica quando aplicvel;
6. Situao regular com SS e fisco;
7. No fracionamento;
8. Verificao de existncia de Fundos Disponveis para o Compromisso;
9. Prvia autorizao do Ministro de Estado e das Finanas no caso de aquisies de servios
nos termos da lei.
Artigo 42.
Princpios
6 Nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que, cumulativamente:
a) O facto gerador da obrigao de despesa respeite as normas legais aplicveis;
b) A despesa em causa disponha de inscrio oramental, tenha cabimento na correspondente
dotao, esteja adequadamente classificada e obedea ao princpio da execuo do oramento por
duodcimos, salvas, nesta ltima matria, as excees previstas na lei;
c) A despesa em causa satisfaa o princpio da economia, eficincia e eficcia.
56
Execuo e acompanhamento
Considera-se ainda que em sede da autorizao de despesa, enquanto requisitos mnimos
consagrados na LEO simultaneamente h que assegurar:
Complementarmente, relevante a leitura dos arts 11 e subsequentes do RAFE (Decreto-Lei
155/92), com especial incidncia nos arts 21 a 23.
3.3 Lei dos compromissos e pagamentos em atraso
3.3.1. A Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso LCPA27 A LCPA constitui a abordagem portuguesa a um modelo de gesto de compromissos enquadrado
num modelo de gesto oramental alinhado com um modelo de gesto de tesouraria preconizado pelo
Fundo Monetrio internacional, cujos princpios tm vindo a ser adotados em mltiplos pases numa
tica de garante do equilbrio oramental.
No caso portugus, ao invs de uma adoo de um modelo preditivo de tesouraria (receita e
despesa) num horizonte temporal de 12 meses, deslizante ms a ms e mantendo sempre o intervalo de
12 meses, complementado com um quadro plurianual, optou-se por um quadro mais restritivo, numa
janela temporal de receita de 3 meses, criando um mecanismo de antecipao de meses posteriores
para casos excecionais a autorizar pelo Ministro das Finanas.
27 LCPA- lei 8/2012, de 21 de fevereiro.
Artigo 45.
Assuno de compromissos
1 Apenas podem ser assumidos compromissos de despesa aps os competentes servios
de contabilidade exararem informao prvia de cabimento no documento de autorizao da
despesa em causa.
2 Os compromissos que deem origem a encargos plurianuais apenas podem ser
assumidos mediante prvia autorizao, a conceder por portaria conjunta dos Ministros das
Finanas e da tutela, salvo se, alternativamente:
a) Respeitarem a programas, medidas, projetos ou atividades constantes do mapa XV da lei
do Oramento do Estado que sejam consistentes com o quadro plurianual de programao
oramental a que se refere o artigo 12. -D;
b) Os respetivos montantes no excederem, em cada um dos anos econmicos seguintes, os
limites e prazos estabelecidos, para este efeito, na lei.
57
Execuo e acompanhamento
Impedir contratualizar para alm da capacidade depagamento
Antecipar o controlo da fase de pagamentos para omomento da obrigao contratual (compromisso)
Impedir aumento de pagamentos em atraso
Introduzir controlo em antecipao de dvidas,impedindo o crescimento de:
PASSIVO Contas apagarPagamentos
em atraso
3.3.2. Os objetivos da LCPA A Lei dos Compromissos e Pagamentos (LCPA) em atraso introduz uma alterao de princpio de
avaliao exante da futura capacidade de vir a ter capacidade de pagar no momento que antecede a
contratualizao.
Assim, pretende-se com a LCPA obviar o cresimento de dvida (passivos) que se venham a
traduzir em pagamentos em atraso e dfice, sujeitando a execuo oramental prvia existncia de
tesouraria. De uma forma esquemtica podemos sintetizar os principais objetivos da LCPA no diagrama
que se segue:
Figura 23 Objetivos da LCPA
3.3.3. O conceito dos Fundos Disponveis Os fundos disponveis consistem numa previso de tesouraria dada por uma janela temporal de
receita a 3 meses, sendo calculados numa base mensal (no incio de cada ms) e numa forma
simplificada so compostos por:
+ soma da previso de cobrana numa janela temporal de 3 meses incluindo o prprio ms
+ cobrana efetiva acumulada do ms anterior
contratos (compromissos assumidos)
Assim, de uma forma simplificada, e a ttulo de exemplo em janeiro e fevereiro, a fr