Guia de Gestão de Recursos Orçamentais, Materiais e Tecnológicos

Gesto de Recursos Oramentais, Materiais e

Tecnolgicos

Coleo Direo de Comarcas

maio de 2014

O Centro de Estudos Judicirios organizou e realizou, a partir de

setembro de 2013, um curso de formao especfico para os

candidatos a Presidentes de Comarca, Magistrados do Ministrio

Pblico Coordenadores e Administradores Judicirios.

So os contedos especialmente elaborados para o referido

curso que comeam agora a disponibilizar-se comunidade

jurdica, ao lado de outros pensados para esta nova coleo

intitulada Direo de Comarcas.

Ficha Tcnica

Coleo: Direo de Comarcas

Autor:

Tiago Joanaz de Melo (Economista)

Colaborao:

Ana Calado Pinto (Revisora Oficial de Contas)

Nome:

Guia de Gesto de Recursos Oramentais, Materiais e Tecnolgicos

Reviso final:

Edgar Taborda Lopes (Coordenador do Departamento da Formao do CEJ, Juiz de

Direito)

Joana Caldeira (Tcnica Superior do Departamento da Formao do CEJ)

Nota:

Foi respeitada a opo dos autores na utilizao ou no do novo Acordo Ortogrfico

NDICE

I. INTRODUO ........................................................................................................................... 7

II. OBJETIVOS .............................................................................................................................. 7

III. RESUMO ................................................................................................................................. 7

1. DIREITO ORAMENTAL ............................................................................................................ 9

1.1 DIPLOMAS ESTRUTURANTES ........................................................................................................ 11

1.2 A MODERNA GFP ..................................................................................................................... 14

1.2.1 OS PILARES DA MODERNA GFP .............................................................................................. 14

1.2.2 MEDIDAS DE ESTABILIDADE E CRESCIMENTO DA UNIO EUROPEIA ................................................ 15

1.2.3 AS ALTERAES NA LEI DE ENQUADRAMENTO ORAMENTAL (LEO), ESTRUTURA DO ESTADO E O PEDIDO

DE AUXLIO AO FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL (FMI) .................................................................. 18

2. ORGANIZAO DO ORAMENTO .......................................................................................... 21

2.1 O CONCEITO DE ORAMENTO ...................................................................................................... 23

2.2 A COMPOSIO DO ORAMENTO DE ESTADO .................................................................................. 24

2.2.1 OS PRINCIPAIS DOCUMENTOS QUE CONSTITUEM O ORAMENTO ................................................... 24

2.2.2 A ESTRUTURA CONTABILSTICA DO ORAMENTO ........................................................................ 24

2.3 O ORAMENTO DE DESEMPENHO ................................................................................................. 29

2.3.1 O CONCEITO ...................................................................................................................... 29

2.3.2 O ORAMENTO DE DESEMPENHO POR PROGRAMAS ................................................................... 30

2.3.3 O ORAMENTO DE DESEMPENHO E A AVALIAO DE RESULTADOS ................................................. 31

2.3.4 O ORAMENTO DE DESEMPENHO NA LEGISLAO PORTUGUESA ................................................... 35

2.3.5 O ORAMENTO DE DESEMPENHO INTEGRADO NOS INSTRUMENTOS LEGAIS DE PLANEAMENTO ............ 42

3. EXECUO E ACOMPANHAMENTO ....................................................................................... 51

3.1 O CICLO DA DESPESA ................................................................................................................. 53

3.2 REGRAS PARA UTILIZAO DE DESPESA .......................................................................................... 55

3.3 LEI DOS COMPROMISSOS E PAGAMENTOS EM ATRASO ...................................................................... 56

3.3.1 A LEI DOS COMPROMISSOS E PAGAMENTOS EM ATRASO - LCPA ................................................... 56

3.3.2 OS OBJETIVOS DA LCPA ....................................................................................................... 57

3.3.3 O CONCEITO DOS FUNDOS DISPONVEIS ................................................................................... 57

3.4 REGRAS PARA AUTORIZAO DE PAGAMENTO ................................................................................. 58

4. FISCALIZAO E REGIME SANCIONATRIO ........................................................................... 61

4.1 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA NA LOPTC ................................................................................ 63

4.1.1 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA SANCIONATRIA ................................................................... 63

4.1.2 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA REINTEGRATRIA .................................................................. 63

4.1.3 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA POR OUTRAS INFRAES ......................................................... 65

4.2 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA NA LEO .................................................................................... 66

4.3 A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA NA LCPA .................................................................................. 67

4.4 A LEGALIDADE E O PRINCPIO DA RESPONSABILIDADE ........................................................................ 68

4.4.1 DIRIGENTES E GESTORES PBLICOS ......................................................................................... 68

4.4.2 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ................................................................................... 68

5. ANLISE DE INDICADORES DE EFICINCIA ............................................................................. 71

5.1 O CICLO ORAMENTAL DO ORGANISMO ......................................................................................... 73

5.2 OS INDICADORES DE EXECUO ORAMENTAL ................................................................................ 75

5.3 OS CUSTOS OCULTOS ................................................................................................................. 76

5.4 A NOVA CONTABILIDADE ANALTICA .............................................................................................. 78

5.5 A CONSTRUO DE INDICADORES DE EFICINCIA E RENTABILIDADE ...................................................... 79

6. HIPERLIGAES E REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................. 81

6.1 HIPERLIGAES .............................................................................................................................. 83

6.2 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................................................... 83

6.2.1 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS (LEGISLAO ESTRUTURAL E OUTROS DOCUMENTOS OFICIAIS

ESTRUTURAIS) ............................................................................................................................. 84

NOTA:

Pode clicar nos itens do ndice de modo a ser redirecionado automaticamente para o tema em

questo.

Clicando no smbolo existente no final de cada pgina, ser redirecionado para o ndice.

Registo das revises efetuadas ao e-book

Identificao da verso Data de atualizao

Verso inicial 30/05/2014

7

Introduo

1. Introduo

O presente documento constitui-se como um guio de leitura que orienta o formando num

processo de auto aprendizagem, com propostas especficas de leituras.

Prope-se assim ao leitor que consubstancie os princpios e conceitos elencados no texto do guia

com um conjunto selecionado de leituras propostas como obrigatrias para o que se considera uma

interiorizao adequada dos conhecimentos nas matrias tratadas, sugerindo-se ainda mltiplas outras

leituras de cariz complementar.

Este documento prope assim um guio que permite a cada leitor estudar e aprofundar o seu

conhecimento de acordo com a sua prpria necessidade e vontade, tendo em ateno o conhecimento

pessoal que cada leitor j tem das matrias em apreo.

Complementarmente a este guia, fornecido um segundo guia (Guia de Introduo ao

Oramento e Contabilidade dos Tribunais) com aspetos de detalhe operacional que contempla alguns

exerccios/autotestes, para os formandos que requeiram um tipo de abordagem de maior detalhe

operacional tcnico-contabilstico.

2. ObjetivosO presente documento apresenta um conjunto de conceitos fundamentais de cariz financeiro

essenciais ao exerccio da funo de dirigente com responsabilidades financeiras.

A leitura guiada deste documento permitir a compreenso dos referidos conceitos, dentro da

limitao de horas propostas, considerando as reas de abordagem propostas pelo CEJ para o curso:

Direito oramental;

Organizao do oramento;

Execuo e acompanhamento;

Fiscalizao e regime sancionatrio;

Anlise de indicadores de eficincia.

Enquanto objetivo estrutural, faculta-se uma proposta de leituras, identificadas como

obrigatrias ou como complementares, que permitem a cada leitor o desenvolvimento de

conhecimentos e competncias tcnicas na medida da necessidade especfica de cada um.

O presente documento destina-se tanto a presidente e magistrado coordenador de comarca

como a administradores judicirios.

3. ResumoO presente documento divide a matria que trata em 5 captulos que tratam, a saber:

1. Elencagem sumria da estrutura dorsal do novo regime administrativo e financeiro do Estado,

enquadrado numa viso mais global da Gesto Financeira Pblica e subordinado a normas

8

Introduo

internacionais e comunitrias de direito. Neste captulo aflora-se ainda a questo das medidas

de estabilidade e crescimento e as alteraes introduzidas na Lei de Enquadramento

Oramental em sede de um quadro instrumental garante do equilbrio macro econmico.

2. O segundo captulo apresenta os documentos que compem o Oramento de Estado, bem

como a estrutura de classificao contabilstica das Despesas e Receitas do Estado. Apresenta-

se de seguida o conceito de um Oramento de Desempenho e a soluo adotada em Portugal

na implementao do mesmo, expondo os principais fundamentos legais que o instruem, e os

principais instrumentos que a legislao portuguesa prope aos organismos usarem em sede

do planeamento estratgico e operacional das suas reas de Misso e controlo de execuo.

3. O terceiro captulo desenvolve o ciclo oramental da despesa, apresentando os seus

principais momentos, designadamente os de impacto contabilstico, apresentando momentos

essenciais de responsabilidade financeira, em sede da autorizao de despesa e pagamento e

da nova subordinao de uma autorizao de contratualizao existncia de Fundos

Disponveis, explicitando o conceito.

4. O quarto captulo apresenta as principais situaes que determinam na execuo corrente a

possibilidade de infrao com responsabilidade financeira, bem como a apresentao dos

valores de multas associadas, em sede de julgamento pelo Tribunal de Contas.

5. O quinto captulo desenvolve dentro do ciclo oramental do organismo os momentos de

planeamento com a correta definio de indicadores conducentes ao controlo, avaliao e

implementao de medidas corretivas. Densificam-se alguns conceitos essenciais para

construo da hierarquia de indicadores fundamentais: estratgicos, operacionais (de

eficcia, economia e eficincia).

Direito oramental

11

Direito oramental

1. Direito oramental

Para o presente captulo introduz-se to somente um pequeno sub-conjunto dos diplomas

consubstanciam o Regime Oramental e Financeiro do Estado, correspondentes queles que se

constituem como a sua estrutura primordial.

1.1 Diplomas estruturantes

A gesto oramental e contabilstica pblica estruturada no sentido da gesto do suporte boa

Governao, assente num quadro legal vasto que abrange mltiplas reas tanto do ponto de vista do

direito como do ponto de vista das reas temticas.

O Regime Financeiro do Estado consubstancia-se em mltiplas reas que se interligam em

mltiplas dependncias e interaes, sendo que se apresenta no diagrama seguinte os pilares deste

regime.

Com a Lei de Bases da Contabilidade Pblica1 iniciou-se um processo de reviso do Regime

Financeiro do Estado, cujos principais vetores de incidncia se representam no diagrama infra a roxo.

Adicionalmente vrios dos outros vetores (assinalados a azul) viriam subsequentemente a ter mltiplos

desenvolvimentos. Importa ter em conta que o quadro legal e regulamentar em que assenta o Novo

Regime Financeiro do Estado reside em mltiplos diplomas, alguns com mais de 100 anos de vigncia,

numa estrutura vasta e complexa incluindo a regulamentao do detalhe operativo, considerando Leis,

Decretos-Lei, Cartas de Lei, Decretos do Governo, Regulamentos, Circulares, etc.

Complementarmente, o movimento de normativo internacional e as imposies comunitrias

esto a provocar mltipla nova legislao e alterao da vigente. Neste mbito vide o quadro normativo

internacional em evoluo, designadamente no que concerne s IPSAS2, IAS

3 e IFRSS

4.

1 Lei de Bases da Contabilidade Pblica (LBCP) Lei 8/90, de 20 de fevereiro.

2 IPSAS International Public Accounting Standards http://www.ifac.org/public-sector.

3 IAS International Accounting Standards

http://ec.europa.eu/internal_market/accounting/ias/index_en.htm.

4 IFRS International Financial Reporting Standards http://www.ifrs.com/.

http://www.ifac.org/public-sectorhttp://ec.europa.eu/internal_market/accounting/ias/index_en.htmhttp://www.ifrs.com/

12

Direito oramental

Figura 1 RAFE Regime Administrativo e Financeiro do Estado

A consubstanciao deste regime assenta em mltiplos diplomas, sendo estruturais neste mbito

designadamente:

Constituio da Repblica Portuguesa (CRP): arts 105 a 106, 161, 164, 165, 167;

Lei de Bases da Contabilidade Pblica (LBCP) Lei n 8/90, 20 de fevereiro, com as alteraes

subsequentes, tanto em leis do oramento de Estado como na prpria Lei de Enquadramento

Oramental;

Novo Regime Administrativo e Financeiro do Estado (RAFE) Decreto-Lei 155/92, 28 de

julho1;

Regime da Tesouraria nica Decreto-Lei 191/99, de 5 de junho;

Lei de Enquadramento Oramental (LEO) - Lei 91/2001, de 20 de agosto, com as mltiplas

revises, de que se salienta a 7 reviso com republicao integral de todas as revises pela

Lei 37/2013, de 14 de junho1, estando em curso os trabalhos preparatrios 8 reviso;

Grandes Opes do Plano (GOP) sendo que para 2014 as GOP publicadas constam da Lei

(83-B/2013, de 31 de dezembro, enquadradas com o Plano de Estabilidade e Crescimento

(PEC)1, ora integrado no Documento de Estratgia Oramental (DEO) na vigncia do

Programa de Assistncia e Estabilidade Financeira (PAEF);

Lei do Oramento de Estado (LOE) para 2013 Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro, e

respetivo Decreto-lei de Execuo Oramental (dado em 2013 pelo Decreto-Lei 36/2013, de

11 de maro); em 2014 a Lei do Oramento foi publicada pela Lei 85-C/2013, de 31 de

dezembro1;

13

Direito oramental

Sector Pblico Administrativo

Administrao Central

Servios Integrados

Servios e Fundos

Autnomos

+ EPR

Segurana Social

+ EPR

Administrao Local

Administrao Regional

SectorEmpresarialdo Estado

Sector Pblico

A CRP, designadamente os artigos definidos determinam os princpios base da organizao

financeira do Estado que segue a estrutura poltico administrativa, designadamente nos termos do art

2 da LEO, com uma organizao que se representa no esquema seguinte:

Fonte: Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013

Figura 2 Organizao financeira do Estado

A referncia a EPR constante da figura anterior, consiste em Entidades Pblicas Reclassificadas

(EPR), ou seja, entidades que, nos termos do art 2 da LEO, tendo sido reclassificadas pela entidade

estatstica nacional (presentemente o INE Instituto Nacional de Estatstica), independentemente da

sua natureza jurdica passam a integrar o subsetor a que pertencem (Administrao Central,

Administrao Local, Administrao Regional, Segurana Social) passam a ser tratadas em termos

financeiros como Servios e Fundos Autnomos.

Plano Oficial de Contabilidade Pblica (POCP), que com as devidas adaptaes integra a

tradicional contabilidade pblica com a contabilidade financeira e econmica tpica das

entidades privadas Decreto-Lei 232/97, de 3 de setembro.

Vide tambm complemento de outros diplomas estruturantes na Bibliografia.

14

Direito oramental

1.2 A Moderna GFP

A Gesto Financeira Pblica, vista numa perspetiva geral, responsvel por ligar as aspiraes de

uma comunidade com os seus recursos, estabelecendo a ponte entre o presente e o futuro.

A GFP contempla o sistema de mobilizao de recursos (receitas) e seu uso (despesa) numa

economia, considerando as aplicaes ao abrigo das funes do Estado comummente aceites nesse

Estado, incluindo os sistemas redistributivos.

1.2.1 Os pilares da moderna GFP

Apesar de existirem vrias teorias e vrios modelos, Premchand5 estabeleceu quatro pilares

fundamentais no desenho da gesto financeira pblica que podem ser abordados utilizando sistemas

hbridos de construo oramental, seja a oramentao por programas, de desempenho ou qualquer

outra, e teorias de gesto diversas, desde o New Public Management ou Total Quality Management,

adaptadas realidade pblica:

Fonte: Gesto Financeira Pblica (contedos de elearning), 2010

Figura 1 Os Pilares da moderna Gesto Financeira Pblica

Estabilidade Macroeconmica:

identificao e avaliao de implicaes financeiras futuras nas atuais polticas;

reconhecimento explcito dos constrangimentos na obteno de recursos;

manuteno de uma extensa base de dados do perfil de gastos dos organismos pblicos;

as estratgias oramentais devem ter uma formulao de mdio e longo prazo.

Eficincia crescente nas operaes governamentais:

5 Leitura complementar: Premchand, Arigapudi, Fiscal Transparency and accountability (2001) and Budget

institutions World bank edited by Anwar Shah (2007).

15

Direito oramental

mensurao e publicitao dos custos das atividades mais importantes;

identificao de estratgias alternativas para prestao de servios em contexto de custos

crescentes;

eliminao de operaes intensivas de trabalho manual e sua substituio por tecnologia;

remoo de incentivos perniciosos no sistema (ex.: grau de execuo oramental promove o

despesismo);

publicitao das boas prticas para estabelecer exemplos e modelos a seguir.

Infraestrutura tecnolgica de suporte:

estabelecimento de um sistema de informao que traduza dados operacionais relevantes

disponvel para o executivo e dirigentes, de forma a facilitar o seu processo de monitorizao;

autonomia de gesto das entidades pblicas, dados os limites na alocao de recursos

existentes, com associao de responsabilizao pelos atos, sem ratificao dos mesmos pelo

executivo (e.g. a Csar o que de Csar, o que evita que a culpa no seja de ningum);

converso dos sistemas de base de caixa em sistemas de base de acrscimo em particular

para entidades pblicas com patrimnio extenso ou que tenham a seu cargo prestaes de

servios;

centralizao de pagamentos comuns pela utilizao de meios eletrnicos;

reconhecimento dos fatores que contribuem para a falta de desempenho, sejam eles

sistmicos, tecnolgicos ou humanos.

Estrutura conceptual de accountability eficaz:

identificao de custos especficos e desempenho esperado;

comparao sistemtica entre executado e planeado com aferio dos motivos e

responsveis;

esforo de disseminao de informao.

1.2.2 Medidas de estabilidade e crescimento na Unio Europeia

No mbito da Unio Europeia, os diferentes pases obrigam-se a manter as suas economias

dentro de diversos parmetros, cujo incumprimento no s determina sanes mas posiciona estes

pases em situaes de risco face capacidade de manuteno de crescimento econmico estvel

equilibrado e equitativo, bem como a dificuldade de honrar os seus compromissos para com os seus

credores.

16

Direito oramental

Conforme determinado pela legislao comunitria, e de acordo com o stio da Comisso

Europeia6 a disciplina financeira, envolve a disciplina oramental e a disciplina do sistema bancrio e

financeiro,

dfices pblicos superiores a 3% do PIB,

dvida pblica superiores a 60% do PIB.

Indica ainda a Comisso Europeia, no seu stio da Internet o seguinte:

O resumo apresentado pela Comisso indica que o Pacto de Estabilidade atua nas seguintes

vertentes:


Figura 2 As vertentes preventiva e dissuasora do PEC

Vertente preventiva

Ao abrigo das disposies da vertente preventiva, os Estados-Membros tm de apresentar

programas anuais de estabilidade (convergncia), nos quais mostram como tencionam atingir ou manter

situaes oramentais slidas a mdio prazo, tendo em conta o impacto oramental iminente do

envelhecimento da populao. Esses programas so avaliados pela Comisso e submetidos ao parecer

6 http://ec.europa.eu/index_pt.htm.

O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) constitui o enquadramento regulamentar para a

coordenao das polticas oramentais nacionais na Unio Econmica e Monetria (UEM). O PEC

foi estabelecido com o objetivo de salvaguardar a solidez das finanas pblicas, indispensvel ao

bom funcionamento da UEM, e comporta uma vertente preventiva e uma vertente dissuasora.

http://ec.europa.eu/index_pt.htm

17

Direito oramental

do Conselho. A vertente preventiva inclui dois instrumentos polticos que podem ser utilizados para

evitar a ocorrncia de dfices excessivos.

O Conselho, com base numa proposta da Comisso, pode enviar um alerta precoce para prevenir

a ocorrncia de um dfice excessivo.

A Comisso pode igualmente apresentar uma primeira recomendao a um Estado Membro para

que respeite as obrigaes do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Vertente dissuasora

A vertente dissuasora do Pacto rege o procedimento relativo aos dfices excessivos (PDE).

O PDE desencadeado quando o limite de 3% do PIB previsto no Tratado superado. Se decidir

que existe uma situao de dfice excessivo na aceo do Tratado, o Conselho faz recomendaes ao

Estado-Membro em causa para que corrija o dfice excessivo e d-lhe um perodo de tempo para o

fazer. Caso o Estado-Membro em causa no siga as recomendaes do Conselho, desencadeada a fase

seguinte do processo que, para os Estados-Membros da zona Euro, pode culminar na aplicao de

sanes.

Sustentabilidade das finanas pblicas a longo prazo

medida que as pessoas vivem mais tempo e tm menos filhos, os Estados-Membros da Unio

Europeia so colocados perante o desafio de garantir a sustentabilidade das suas finanas a longo prazo

face ao impacto oramental iminente do envelhecimento da populao europeia. Para tal, e tendo em

conta o destaque dado sustentabilidade a longo prazo na reforma de 2005 do Pacto, so feitas

projees oramentais a longo prazo comuns a nvel da Unio Europeia e a situao individual dos

Estados-Membros avaliada e acompanhada. O relatrio sobre a sustentabilidade inclui uma anlise

completa da situao. A sustentabilidade das finanas pblicas a longo prazo igualmente tida em conta

na avaliao dos programas de estabilidade e convergncia.

Como leitura complementar, propem-se diversos documentos relacionados com as Medidas de

Estabilidade Oramental e Crescimento Econmico, do Stio da Comisso Europeia7.

7 Leitura complementar:

Article 121 of the Treaty (ex Article 99 TEC) the multilateral surveillance (basis for the stability and

convergence programmes and the early warning mechanism);

Article 126 of the Treaty (ex Article 104 TEC) the Excessive Deficit Procedure (EDP);

Protocol (No 12) on the excessive deficit procedure annexed to the Treaty;

Council Regulation (EC) 479/2009 on the application of the Protocol on the EDP;

Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, Amsterdam, 17 June 1997;

European Council Presidency conclusions of 22-23 March 2005, endorsing and including the ECOFIN

Council report of 20 March 2005 on Improving the implementation of the Stability and Growth Pact;

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E121:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E126:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008M/PRO/12:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32009R0479:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997Y0802(01):EN:HTMLhttp://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/coc/2005-03-23_council_presidency_conclusions_en.pdf

18

Direito oramental

1.2.3 As alteraes na Lei de Enquadramento Oramental (LEO), estrutura do Estado e o pedido de auxlio ao Fundo Monetrio

Internacional (FMI)

No mbito da preparao do oramento aps 2011, os organismos tm um quadro institucional

distinto, decorrente de alteraes profundas em 4 grandes reas:

alterao da Lei de Enquadramento Oramental (LEO), com alteraes em sede de conceitos

enquadradores8;

alterao da organizao do Estado decorrente das fuses de ministrios9 e demais

alteraes, fuses e, criaes de organismos com novas competncias10

;

obrigaes decorrentes de reporting obrigatrio ao abrigo do pedido de auxlio

internacional11

;

limitaes dos recursos do Estado, que obrigam a uma escolha sobre objetivos concretos a

atingir pelo Estado como um todo, e pelos organismos em particular.

A nova LEO consagra alteraes profundas, determinando designadamente:

o estabelecimento pelo Governo de um quadro plurianual de despesa;

Consolidated version of Council Regulation (EC) 1466/97, on the strengthening of the surveillance of

budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies the preventive arm of

the Stability and Growth Pact (31997R1466, 32005R1055);

Consolidated version of Council Regulation (EC) 1467/97, on speeding up and clarifying the

implementation of the excessive deficit procedure the dissuasive arm of the Stability and Growth Pact

(31997R1467, 32005R1056);

Code of conduct Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines

on the format and content of stability and convergence programmes, endorsed by the ECOFIN Council

on 7 September 2010;

October 2006 ECOFIN Council conclusions on the quality of public finances;

October 2007 ECOFIN Council conclusions on improving the effectiveness of the Stability and Growth

Pact.

8 Leitura obrigatria: artigos alterados da LEO Lei48/2004, de 24 de agosto, Lei 22/11, de 11 de Maio, Lei

n. 52/2011, de 13 de outubro e Lei 37/2012, de 14 de junho.

9Leitura complementar: Decreto-Lei n. 86-A/2011, de 12 de julho Lei Orgnica do XIX Governo

Constitucional.

10 Leitura complementar: Legislao que consubstancia o PREMAC - Plano de Reduo e Melhoria da

Administrao Central do Estado.

11 Leitura complementar: FMI Portugal Staff Report e FMI - Portugal- TMU (Technical Memorandum of

Understanding).

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/consleg/1997/R/01997R1466-20050727-en.pdfhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997R1466:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32005R1055:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/consleg/1997/R/01997R1467-20050727-en.pdfhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997R1467:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32005R1056:EN:NOThttp://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/coc/2010-09-07_code_of_conduct_(consolidated)_en.pdfhttp://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/11_council_press_releases/2006-10-10_council_press_release_en.pdfhttp://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/11_council_press_releases/2007-10-09_council_press_release_en.pdf

19

Direito oramental

reclassificao dos organismos pela autoridade estatstica nacional que no ano anterior

passaram a integrar o permetro como se fossem Servios e Fundos Autnomos;

introduo de princpios como a solidariedade e estabilidade oramental, reforando o papel

da gesto flexvel dos Ministrios, reforando o poder do Governo quanto utilizao de

saldos.

Com a 7 alterao LEO, esta introduz novos princpios de equilbrio macro econmico e

oramental e um quadro legal de mecanismo corretivo macroeconmico.

A limitao de recursos financeiros constitui uma dificuldade adicional para os organismos, bem

como medidas expectveis preventivas de risco, como a constituio de reservas ou cativos.

No caso de fuso de Ministrios e de reorganizaes anunciadas, constitui ainda uma dificuldade

acrescida a criao de oramentos num cenrio de incerteza quanto a possveis fuses ou extines de

organismos e alterao de competncias.

A gesto oramental abrange todas as aes que decorrem entre a definio das (1) linhas

estratgicas de Poltica Oramental, passando pelo (2) Planeamento Oramental e Processo Oramental,

pelo controlo e (3) avaliao sistemtica em sede de execuo e culminando no controlo formal com as

(4) Contas de Gerncia/Prestao de Contas anuais dos organismos e com a Conta Geral do Estado.

O Planeamento Oramental alinhado com as Grandes de Linhas de Estratgia dadas pelas

Grandes Opes do Plano (GOP12

) enquadradas com o Quadro Macroeconmico de Estabilidade

Crescimento consagrado tanto no Plano de Estabilidade e Crescimento (PEC) como no Documento de

Estratgia Oramental (DEO13

).


Figura 5 O ciclo oramental

12 Leitura obrigatria Grandes Opes do Plano ler na CRP a definio e ver o exemplo da Lei 64-A/2011 e

66-B/2011.

13 Leitura obrigatria: exemplo dado por Documento de estratgia oramental 2013-2017.

Organizao do oramento

23


2. Organizao do oramento2.1 O conceito de oramento

Esta definio sintetiza o expresso nos termos do art. 105 da Constituio da Repblica:

Definio: previso, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as

cobrir, incorporando a autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar as receitas e

realizar despesas e, limitando os poderes financeiros da Administrao em cada perodo anual.

Fonte: Franco, Antnio de Sousa (1992), Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol. I,4 Edio

1. O Oramento do Estado contm:

a) A discriminao das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e servios

autnomos;

b) O oramento da segurana social.

2. O Oramento elaborado de harmonia com as grandes opes em matria de planeamento e

tendo em conta as obrigaes decorrentes de lei ou de contrato.

3. O Oramento unitrio e especifica as despesas segundo a respetiva classificao orgnica e

funcional, de modo a impedir a existncia de dotaes e fundos secretos, podendo ainda ser

estruturado por programas.

4. O Oramento prev as receitas necessrias para cobrir as despesas, definindo a lei as regras da

sua execuo, as condies a que dever obedecer o recurso ao crdito pblico e os critrios que

devero presidir s alteraes que, durante a execuo, podero ser introduzidas pelo Governo

nas rubricas de classificao orgnica no mbito de cada programa oramental aprovado pela

Assembleia da Repblica, tendo em vista a sua plena realizao.

24


2.2 A composio do Oramento de Estado

2.2.1. Os principais documentos que constituem o Oramento O Oramento de Estado constitui-se como o elemento fundamental de Poltica do Governo,

pelo qual se determinam os principais Objetivos de Poltica, as Medidas de Poltica para o atingir e se

atribuem recursos financeiros para os implementar.

Assim sendo, o Relatrio da proposta de Oramento consagra em alinhamento com as GOP e

com o PEC/DEO os principais Objetivos a atingir, densificando as polticas que se devem implementar

para que os Objetivos sejam alcanados.

A Lei do Oramento procede institucionalizao e alterao do normativo legal estruturante

que simultaneamente define objetivos e cria os mecanismos legais que as sustentam.

De uma forma simplificada, sintetiza-se na figura seguinte as partes constituintes de uma

proposta de Oramento de Estado14

.

Fonte: Adaptado de Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013

Figura 6 A composio do oramento

2.2.2. A estrutura contabilstica do oramento A estrutura de classificao contabilstica decorrente da legislao em vigor a que se representa

na figura seguinte, tanto para a classificao de receitas como de despesas. As dimenses de

14Vide exemplo de um caderno completo de uma proposta do oramento em

http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta%20de%20Or

%C3%A7amento%20do%20Estado&TipoDocumentos=Lei%20/%20Mapas%20Lei%20/%20Relat%C3%B3rio.

http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta%20de%20Or%C3%A7amento%20do%20Estado&TipoDocumentos=Lei%20/%20Mapas%20Lei%20/%20Relat%C3%B3riohttp://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta%20de%20Or%C3%A7amento%20do%20Estado&TipoDocumentos=Lei%20/%20Mapas%20Lei%20/%20Relat%C3%B3rio

25


classificao contabilistas so cumulativas, criando mltiplas composies que traduzem oramentos de

Estado com mais de 50.000 linhas.

O diagrama seguinte identifica cada uma das classificaes oramentais bem como o nmero de

dgitos que cada uma considera, identificando as classificaes para a receita (do lado esquerdo) e para

a receita (do lado direito). Vide detalhe e explicao adicional no Guia complementar referido na

introduo.


Figura 7 A estrutura de classificao de despesas e receitas no oramento

O oramento estrutura-se de acordo com o princpio da especificao desenvolvido na Lei de

Enquadramento Oramental (LEO - Lei 37/2013, de 14 de junho), no art 8:

1 As receitas previstas devem ser suficientemente especificadas de acordo com uma

classificao econmica.

2 As despesas so fixadas de acordo com uma classificao orgnica, econmica e funcional,

podendo os nveis mais desagregados de especificao constar apenas dos desenvolvimentos,

nos termos da presente lei.

3 As despesas so ainda estruturadas por programas.

26


Vide adicionalmente as especificidades dos artigos 22, 24 e 27.

Adicionalmente, nos termos do art 19 da LEO indica-se:

Atualmente, nos termos das recentes Circulares com instrues para a preparao do

Oramento, e de acordo com a determinao dos Governos, as Medidas alinham-se com classificaes

funcionais.

As ligaes entre Medidas, Projetos e Atividades so determinadas na Circular com instrues

para a preparao do Oramento em cada ano.

Nos ltimos anos a estrutura de programas estabelecida no mbito do oramento de Estado

portugus alterou-se para uma estrutura verticalizada, isto , alinhando-se com a estrutura de

responsabilidade politica e administrativa, ou seja, com a estrutura de responsabilidade organizacional

em funo da orgnica do Governo. Atualmente o responsvel pela gesto de cada Programa um

ministro, correspondendo cada Programa ao oramento do Ministrio, salvo as excees que num

Ministrio haja mais do que um Programa (por exemplo nas Finanas h um programa especfico para a

dvida do Estado e outro programa para as restantes despesas).

As medidas, que correspondem (por princpio) a medidas de polticas transversais, j estiveram

alinhadas s Grandes Opes do Plano, sendo que nos ltimos anos se tm relacionado de forma mais

prxima com as funes e subfunes do Estado, com correspondncia tendencialmente direta s

classificaes funcionais do Estado (conforme classificaes do Decreto-Lei 171/94 de 24/06). Esta

dimenso pode contudo contemplar medidas de polticas especficas de cada Ministrio.

As principais caratersticas dos Programas e Medidas que surgem no Oramento de Estado

podem sintetizar-se da seguinte forma:

4 A especificao das receitas cessantes em virtude de benefcios fiscais efetuada de acordo

com os cdigos de classificao econmica das receitas.

1 O programa oramental inclui as despesas correspondentes a um conjunto de

medidas que concorrem, de forma articulada e complementar, para a concretizao de um ou

vrios objetivos especficos, relativos a uma ou mais polticas pblicas, dele fazendo

necessariamente parte integrante um conjunto de indicadores que permitam avaliar a economia, a

eficincia e a eficcia da sua realizao

.

5 Cada programa oramental divide -se em medidas, podendo existir programas com

uma nica medida.

27



Figura 8 A composio dos Programas e Medidas

Os limites de oramento de cada Programa definem-se nos termos da Lei de Enquadramento

Oramental (Lei 52/2011).

Do artigo 12-D

Quadro plurianual de programao oramental

1 O Governo apresenta Assembleia da Repblica, de harmonia com as Grandes

Opes do Plano, uma proposta de lei com o quadro plurianual de programao oramental.

2 A proposta referida no nmero anterior deve ser apresentada e debatida

simultaneamente com a primeira proposta de lei do Oramento do Estado apresentada aps

tomada de posse do Governo.

3 O quadro plurianual de programao oramental atualizado anualmente, para os

quatro anos seguintes, na lei do Oramento do Estado, em consonncia com os objetivos

estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento a que se refere o artigo 12. -B.

4 O quadro plurianual de programao oramental define os limites da despesa da

administrao central financiada por receitas gerais, em consonncia com os objetivos

estabelecidos no programa de Estabilidade e Crescimento.

5 O quadro plurianual de programao oramental define ainda os limites de despesa

para cada programa oramental, para cada agrupamento de programas e para o conjunto de

todos os programas, os quais so vinculativos, respetivamente, para o primeiro, para o segundo

e para os terceiro e quarto anos econmicos seguintes.

28


Em sntese, as dimenses de classificao obrigatria da despesa e receita pblica podem

resumir-se na seguinte tabela15

:

15 Vide exemplo de estrutura oramental num mapa de desenvolvimento informativo disponvel no sitio da

DGO, em:

http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e

7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Mapas+Informativos

http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e

7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Desenvolvimentos+Or%u00e7amentais+(SI).

Classificao Estrutura Base legal Tipo de informao

Econmica xx.yy.zz.aa.ss 6 dgitos definidos pelo DL 26/2002, sendo os restantes densificados ou pelo Ministrio das Finanas ou por cada SFA

Natureza da despesa ou receita

Fonte de Financiamento FFF Publicitado em Circular Srie A da DGO, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das finanas

Origem da receita. Estabelece relao entre a despesa e a receita que a financia

Orgnica mm.s.cc.dd.ss Min/Secretaria de Estado/ Captulo/ Diviso/ Sub diviso

Estrutura de 9 dgitos definida em funo da Lei Orgnica do Governo, com cdigos sequencia segundo a posio hierrquica dos organismos no Estado

Identificao unvoca do organismo no Oramento de Estado

Funcional FSS Funo / Sub funo

Decreto-lei n. 171/94, de 24 de junho

Cdigo de Funo e sub funo

Programa 999 3 dgitos

Publicitado em Circular Srie A da DGO, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das finanas

Agregador de despesas com mbito e envelope financeiros definidos. Desde 2010 alinhados com Ministrios

Medida 999 3 dgitos sequencial

Publicitado em Circular Srie A da DGO, ou alinhado com as GOP, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das finanas

Cdigo agregador de despesa por dimenso de poltica. Aps 2010 alinhadas com funcionais

Projeto 99999 Projeto

Inscrio sequencial Agregador de despesa com output e outcome com perodo de validade definidos

Do art 12-B

3 A reviso anual do Programa de Estabilidade e Crescimento inclui um projeto de

atualizao do quadro plurianual de programao oramental, a que se refere o artigo 12. -

D, para os quatro anos seguintes.

http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Mapas+Informativoshttp://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Mapas+Informativoshttp://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Desenvolvimentos+Or%u00e7amentais+(SI)http://www.dgo.pt/politicaorcamental/Paginas/OEpagina.aspx?Ano=2014&TipoOE=Proposta+de+Or%u00e7amento+do+Estado&TipoDocumentos=Desenvolvimentos+Or%u00e7amentais+(SI)

29



Figura 9 As dimenses de classificao oramental

2.3 O Oramento de Desempenho

2.3.1. O Conceito O Oramento de Desempenho corresponde a um oramento (aplicado a um perodo) integrado

com um Plano de Desempenho para o mesmo perodo, que mostra a relao entre o financiamento dos

programas e os resultados esperados 16

.

O Plano de Desempenho constitudo por um quadro de objetivos e dos indicadores que

permitem avaliar o referido desempenho, nas diversas vertentes:

execuo financeira;

execuo fsica ou material;

concretizao dos produtos e servios esperados e dos impactos socioeconmicos.

Um Oramento de Desempenho assenta numa anlise do desempenho de cumprimento de

objetivos tendo em conta os indicadores que permitem aferir a concretizao dos mesmos, bem como

avaliao dos recursos consumidos.

16 Leitura Obrigatria: conceito de performance budget in:

http://www.oecd.org/governance/budgeting/40357919.pdf.

Classificao Estrutura Base legal Tipo de informao

Sub projeto/ regionalizao 99999 5 dgitos sequencial

Inscrio sequencial NUTS, diferentes nveis

Atividade 999 3 dgitos

Publicitado em Circular Srie A da DGO, conforme deliberao em Conselho de Ministros ou homologao pela Tutela das finanas

Tipificao de atividades micro do Estado elaborada por grupo liderado pela IGF

http://www.oecd.org/governance/budgeting/40357919.pdf

30



Figura 10 O quadro de referncia dum oramento de desempenho

Assim sendo, um oramento de Desempenho traduz-se num oramento em que se estabelece

uma relao direta entre um conjunto de recursos (financeiros) e a quantidade de produtos e servios

prestados com determinado padro de qualidade pr-definidos (objetivos de eficcia) bem como da

definio da programao das capacidades a instalar.

2.3.2. O Oramento de Desempenho por Programas Um Oramento por Programas tambm assenta no desempenho. A diferena geralmente

apontada entre os dois relaciona-se com o facto de no oramento por programas se atender mais

escassez dos recursos na consagrao dos objetivos e organizao dos Programas como estrutura de

controlo, identificando os responsveis e indicadores de aferio de responsabilidade material e

financeira, tanto do ponto de vista das estruturas poltico-administrativas como das estruturas

transversais em sede da concretizao de resultados e impacto.

A oramentao por Programas, entre outros aspetos, assenta em:

definio de projetos (conceito de produto concreto limitado no tempo, com determinado

impacto socioeconmico) ou atividades (conceito de atividades recorrentes) dentro do

programa;

cada projeto ou atividade medida em unidades;

estes podem ser desagregados em aes;

cada euro de custos carregado no projeto ou atividade correspondente;

cada projeto ou atividade (e sua desagregao em aes) ligada a um servio ou bem;

atribuda (pelo menos) uma classificao econmica.

31


2.3.3. O Oramento de Desempenho e a avaliao de resultados Um aspeto determinante no Oramento de Desempenho por Programas a avaliao dos

resultados e desvios face ao esperado, ao longo do tempo atravs de indicadores avanados e nos

momentos de controlos determinados (no Oramento de Estado tipicamente o ano ou bi-ano) avaliando

possveis medidas corretivas a incorporar.

De acordo com os modelos de avaliao de Programas na Comunidade Europeia, podemos

sintetizar no diagrama abaixo os principais tipos de indicadores a implementar num modelo de

avaliao de Desempenho por Programas, os quais se situam no tempo conforme apresentado no

diagrama.

Fonte: Adaptado de Gesto Financeira Pblica (contedos de elearning), 2010

Figura 11 A tipologia de indicadores num oramento de desempenho

32


Economia EficciaEficincia

Output/Produtosservio

ProcessosInputCustosResultados/

Impacto

Reduz

CustosOptimizao

UnitriaRever

processos?

re-alocao e controlo de recursos

Reviso de resultados

Objectivos Operacionais

Objectivos de

Misso/

estratgicos

Impacto scio

econmico

Capacidade

instalada - nvel 1Capacidade

instalada - nvel n

Em Portugal, estes indicadores vieram a ter definio especfica, publicada atravs de Circular

Srie A da Direo-Geral do Oramento (DGO)17

, que resumimos no diagrama seguinte:


Figura 12 Os conceitos inerentes tipologia de indicadores num oramento de desempenho

De uma forma simples, poder-se-ia referenciar o modelo de oramentao de desempenho com

o seguinte esquema:


Figura 13 O oramento de desempenho

17 Leitura obrigatria- Circular Srie A da DGO 1360 de 2010 (nos conceitos que concernem aos

indicadores).

33


Um oramento de desempenho estabelece assim uma relao direta entre a quantidade de

recursos (input) e a quantidade de bens e servios produzidos (output) com determinados impactos

econmicos e sociais (resultados).

A avaliao de resultados deve consubstanciar uma avaliao crtica dos desvios entre o

planeado e executado de forma a promover ou melhorias do processo (reviso em sede de eficincia)

ou alterao de polticas ou dos prprios objetivos a atingir.

Os conceitos de Eficcia, Economia e Eficincia subjacentes so:

Figura 14 Os 3 Es

A tipologia de objetivos ou indicadores de eficcia deve diferenciar a quantidade e a qualidade de

produo, alinhada com os objetivos (e respetivas mtricas) estratgicos (objetivos a 4 anos nos termos

do QUAR) e com os objetivos operacionais (objetivos anuais que concorrem para um dado objetivo

estratgico).

A Programao de objetivos estratgicos tem obrigatoriamente que ser quantificada e criado o

planeamento de objetivos operacionais quantificados que concorrem nos vrios anos para atingir

determinado objetivo estratgico.

Para cumprir com dados objetivos operacionais e estratgicos t que ser obrigatoriamente

planeadas as capacidades que permitem atingir estes objetivos, densificadas entre capacidades de

infraestrutura (edifcios, equipamentos, sistemas informticos) ou humanas (quantidade de recursos

humanos e com que tipologia de qualificao.

Na legislao portuguesa no clara esta obrigao de planear capacidades instaladas, sendo

que se pode a mesma inferir, no que respeita s capacidades de infraestruturas e equipamentos, da

obrigao de apresentao de balanos previsionais contante da LEO e POCP, sendo que este Balano

Previsional muito para alm que o quadro sntese de contas previsionais que refletem uma previso do

Patrimnio, carecem de uma densificao de planeamento de equipamentos e outras infraestruturas.

Eficcia: O princpio da eficcia visa a consecuo dos objetivos especficos fixados, bem

como dos resultados esperados;

Eficincia: O princpio da eficincia visa a melhor relao entre os meios utilizados e os

resultados obtidos;

Economia: determina que os meios utilizados pela instituio com vista ao exerccio das suas

atividades devem ser disponibilizados em tempo til, nas quantidades e qualidades

adequadas e ao melhor preo.

In: Regulamento CE, ERATOM- N 1605/2002 do conselho de 25 de junho de 2002

34


Indicadores de Eficcia

Indicadores de

Eficincia

Indicadores de

Economia

Indicadores de realizao

Indicadores de resultado

Indicadores de impacto

Avaliao no tempo / benchmarking

Avaliao no tempo

Cronograma com marcos

Indicadores de recursos

Capacidade instalada Plurianual

Indicadores

operacionaisAnual Anual Anual AnualAnual

Indicadores

estratgicosPlurianual

Anual

A correta definio e integrao dos diferentes indicadores de capacidade, estratgicos,

Operacionais (Economia, Eficincia e Eficcia e densificao destes em indicadores de recursos,

realizao, resultado e impacto), integrando de forma holstica QUAR, Plano de Atividades, Balano

Previsional, Mapa de Pessoal Previsional e oramento, constitui a pedra de toque de integrao do

Modelo Oramental previsto na legislao e regulamentao portuguesa.


Figura 15 A relao de indicadores de avaliao num oramento de desempenho

Nos termos do instrumental de planeamento proposto pelo Estado, o mais que dispomos para as

capacidades de RH, so o QUAR e Plano de Atividades, conforme se desenvolve mais abaixo no presente

captulo.

Da avaliao de desvios tm que, obrigatoriamente, ser tomar medidas corretivas considerando

por exemplo:

reviso de objetivos;

alterao de poltica;

alterao de procedimentos.

35


Fonte: O controlo da boa gesto financeira, 2012

Figura 16 A avaliao num oramento de desempenho

Outra forma de abordar a definio de um oramento de desempenho, indicar que o padro de

eficcia de um oramento (quantidade de bens e servios produzidos com um padro de qualidade

correspondente aos resultados de impacto definidos) est sujeita ao princpio da economia (na melhor

relao custo benefcio da deciso de utilizao de recursos no tempo face aos objetivos de eficcia) e

eficincia (melhor relao entre a quantidade de recursos financeiros + humanos + materiais + tempo,

consumidos face ao padro de eficcia definido).

2.3.4. O Oramento de Desempenho na legislao portuguesa Em ltima instncia, o trinmio economia, eficincia e eficcia tm que se conjugar, podendo ser

necessrio reduzir os objetivos de eficcia (quantidade ou qualidade) face a recursos escassos ou a

aumentar a eficincia (produtividade). Em Portugal, o princpio da oramentao por programas

comeou a ser desenvolvido h algum tempo, sendo que:

A Constituio (n. 3 do art. 105.) consagra a possibilidade do Oramento do Estado ser

estruturado por programas;

A Lei de Enquadramento Oramental (Lei 52/2011, de 13 de outubro, 6. alterao Lei

91/2001 de 20 de agosto), indica no n. 2 do artigo 15. que o Oramento deve ser

estruturado por programas;

Desde 2006 (Lei n. 60-A/2005, de 30 de dezembro), que a LOE estabelece a apresentao do

Oramento por Programas.

36


Do Relatrio da Comisso para a Oramentao por Programas18

(nomeada pelo Despacho n.

3858-A/2007 do Ministro das Finanas e da Administrao Pblica), props-se uma reviso da

Oramentao por Programas, conducente aos seguintes objetivos, que se transcrevem:

Enfoque nos resultados: a definio, a priori, dos objetivos que, a posteriori, permitiro aferir

a eficcia da despesa surgem agora associados ao envelope financeiro atribudo a um dado

organismo;

Melhoria da eficincia: mximo proveito que se pode obter com os recursos disponveis seja

maximizado.

Plurianualidade: planeamento e definio de objetivos e metas para a totalidade do horizonte

temporal.

Maior disciplina oramental: os recursos financeiros disponveis so limitados, pelo que os

objetivos a atingir tero de ser de acordo com estas restries.

Determina a LEO que os oramentos e contas devem ser objeto de uma sistematizao por

objetivos (de acordo com as GOP), considerando a definio das atividades a desenvolver tendo em

conta a totalidade dos recursos envolvidos (art. 15 LEO) permitindo explicar e justificar a necessidade

de todas as dotaes;

O oramento integralmente estruturado por programas (art 8 e art 15 da LEO), sendo

atualmente programas verticalizados com responsabilidade atribuda ao Ministro;

Com a 5. alterao Lei de Enquadramento Oramental (LEO)19, pela Lei n. 22/2011, de 20 de

maio, (alterao que se mantm com a 6. alterao LEO, pela Lei 52/2011) a Oramentao por

Programas toma novos contornos, enquadrada num Quadro Plurianual de Despesa, com algumas

obrigaes adicionais de controlo como a decorrente do Artigo 72.-A o qual determina a obrigao do

Governo enviar Assembleia da Repblica, at 31 de maro, um relatrio da execuo dos programas

oramentais no ano anterior, explicitando os resultados obtidos e os recursos utilizados.

Em Portugal a determinao de um Oramento de Desempenho consta da LEO, designadamente:

18Leitura complementar: Relatrio da Comisso para a Oramentao por Programas (disponvel na

plataforma).

19 Leitura obrigatria: Artigos alterados da LEO pela Lei 52/2012.

37


Em termos de controlo, determina ainda a LEO a obrigao de avaliao pela Assembleia da

Repblica dos referidos objetivos estabelecidos pelo Governo:

A nova LEO, no Artigo 5., determina que os oramentos passam a apresentar, obrigatoriamente,

como compromissos plurianuais, quaisquer situaes que determinem responsabilidades financeiras

no incindveis no ano, desde as correntes aquisies, parcerias pblico-privadas (PPP) ou quaisquer

outras.

Artigo 64.

Gesto por objetivos

1 Os oramentos e contas dos organismos a que se refere o n. 1 do artigo 2. devem

ser objeto de uma sistematizao complementar por objetivos, considerando a definio das

atividades a desenvolver por cada organismo e respetivos centros de custos e tendo em conta a

totalidade dos recursos envolvidos, incluindo os de capital, visando fundamentar as decises sobre

a reorientao e o controlo da despesa pblica:

a) No conhecimento da misso, objetivos e estratgia do organismo;

b) Na correta articulao de cada rea de atividade em relao aos objetivos;

c) Na responsabilizao dos agentes empenhados na gesto das atividades pela

concretizao dos objetivos e bom uso dos recursos que lhes esto afetos;

d) Na identificao de atividades redundantes na cadeia de valor do organismo a justificada

reafectao dos recursos nelas consumidos

Artigo 72. -A

Relatrio com indicadores de resultados

O Governo envia Assembleia da Repblica, at 31 de maro, um relatrio da execuo

dos programas oramentais do ano anterior, explicitando os resultados obtidos e os recursos

utilizados.

38


O artigo 7. apresenta o Princpio de no consignao generalizada, restringindo as consignaes

de receita s situaes abaixo apresentadas.

O novo oramento deve j ser enquadrado para todos os organismos em POCP (Plano Oficial de

Contabilidade Pblica) incluindo Planos Setoriais, ou os que estejam a aplicar o novo Sistema de

Normalizao contabilstico (SNC) que substituiu o Plano Oficial de Contabilidade (POC).

Pelo artigo 23 da LEO, no oramento passam obrigatoriamente a constar para cada programa

oramental indicadores que permitam avaliar a economia, a eficincia e a eficcia da sua realizao.

Nos termos do artigo 10-A e 10-B, determina-se a obrigao de equilbrio ou excedente

oramental, reforando a responsabilidade dos dirigentes.

Artigo 5.

3 O Oramento do Estado e os oramentos das regies autnomas e das autarquias locais

devem apresentar, nos termos do artigo 32., o total das responsabilidades financeiras resultantes

de compromissos plurianuais, cuja natureza impea a contabilizao direta do respetivo montante

total no ano em que os compromissos so assumidos ou os bens em causa postos disposio do

Estado.

Artigo 7.

No consignao

1 No pode afetar -se o produto de quaisquer receitas cobertura de determinadas despesas.

2 Excetuam-se do disposto no nmero anterior:

a) As receitas das reprivatizaes;

b) As receitas relativas aos recursos prprios comunitrios tradicionais;

c) As receitas do oramento da segurana social afetas ao financiamento dos diferentes

subsistemas;

d) As receitas que correspondam a transferncias provenientes da Unio Europeia, de

organizaes internacionais ou de oramentos de outras instituies do setor pblico

administrativo que se destinem a financiar, total ou parcialmente, determinadas

despesas;

e) As receitas que correspondam a subsdios, donativos ou legados de particulares, que, por

vontade destes, devam ser afetados cobertura de determinadas despesas;

f) As receitas que sejam, por razo especial, afetadas a determinadas despesas por expressa

estatuio legal ou contratual. bens em causa postos disposio do Estado.

39


No que concerne aos Servios e Fundos Autnomos (institutos, organismos de ensino superior,

entre outros), aplica-se o seguinte:

O oramento, incluindo dos Servios e Fundos Autnomos (SFA) , obrigatoriamente, estruturado

por programas.

O artigo 19., que regulamenta de forma genrica os programas oramentais, passa a ter que ter

em conta as alteraes introduzidas na LEO, de que salientamos o apresentado nos ns subsequentes

deste mdulo, relativamente aos artigos 50.-A, 51., 10.-A, 10.-B, e 72.-A da LEO.

No oramento passam, obrigatoriamente, a constar para cada programa oramental indicadores

que permitam avaliar a economia, a eficincia e a eficcia da sua realizao.

Os servios integrados passam a ter que apresentar saldo primrio positivo (e no apenas nulo).

Artigo 11.

[...]

1. (Anterior corpo do artigo.)

2. Todos os servios e fundos autnomos que ainda no apliquem o plano oficial de contabilidade

pblica ou outro plano de substituio ficam sujeitos disciplina financeira dos servios

integrados, sendo a estes equiparados para todos os efeitos, sem prejuzo do regime especial de

autonomia administrativa e financeira que decorra de imperativo constitucional, da sua integrao

nas reas do Servio Nacional de Sade, da regulao e superviso, bem como do facto de se

tratar de organismos especialmente competentes para a gesto dos fundos comunitrios que

tenham a autonomia indispensvel sua gesto.

3. O disposto nos nmeros anteriores no abrange as entidades que aplicam o sistema de

normalizao contabilstica ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas

internacionais de contabilidade.

Artigo 24.

*...+

1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. No oramento do subsetor dos servios e fundos autnomos, incluindo o de cada um destes

servios e fundos, as respetivas despesas estruturam -se ainda por programas, nos termos do

disposto nos artigos 18. a 21.

40


No mbito das alteraes oramentais, a autorizao dos Crditos Especiais que haviam passado

para a competncia da Assembleia da Repblica com a 5. alterao LEO (lei 22/2011) voltam a ser da

competncia do Governo com a 6. alterao LEO (Lei 52/2011, de 13 de outubro).

Artigo 50.-A

Alteraes oramentais da competncia da Assembleia da Repblica

Competem Assembleia da Repblica as alteraes oramentais que:

a) Consistam na inscrio de novos programas;

b) Consistam num aumento do montante total das despesas de cada programa aprovadas no

mapa XV da lei do Oramento;

c) Consistam em transferncias de verbas entre programas;

d) Consistam numa alterao do oramento das receitas dos servios integrados, do oramento

dos servios ou fundos autnomos ou da segurana social determinadas por alteraes dos

respetivos oramentos das despesas, da competncia da Assembleia da Repblica;

e) Envolvam um acrscimo dos respetivos limites do endividamento lquido fixados na lei do

Oramento do Estado;

f) Consistam num aumento do montante total das despesas do oramento da segurana social,

com exceo das referidas a prestaes que constituam direitos dos beneficirios do sistema de

segurana social;

g) Envolvam transferncias de verbas do oramento da segurana social entre diferentes grandes

funes ou funes no respeito pela adequao seletiva das fontes de financiamento consagradas

na Lei de Bases do Sistema de Segurana Social.

Artigo 51.

Alteraes oramentais da competncia do Governo

1 No mbito da execuo dos programas oramentais, competem ao Governo as alteraes

oramentais no referidas no artigo anterior.

41


Nos termos da lei, determina-se a obrigao de equilbrio ou excedente oramental, reforando a

responsabilidade dos dirigentes.

Determina-se, ainda, a obrigao a solidariedade recproca dentro das regras e dos permetros

estabelecidos, nomeadamente na Lei do Oramento de Estado (LOE) ou Decreto de Lei de Execuo

Oramental (DLEO), como seja por Programa ou Ministrio, ou qualquer outro.

Artigo 51.

2 Competem ao Governo as alteraes oramentais que consistam num aumento do montante

total das despesas de cada programa aprovadas no mapa XV da Lei do Oramento do Estado,

quando as mesmas resultem:

a) De saldos de gerncia ou dotaes de anos anteriores cuja utilizao seja permitida por

lei;

b) Da dotao provisional;

c) De aumento de receitas efetivas prprias ou consignadas, contabilizadas como receita

pblica do prprio ano;

d) De reforo de receitas de transferncias provenientes dos oramentos dos servios e

fundos autnomos ou do oramento da segurana social, exceo de transferncias dos

saldos anuais e das receitas resultantes do sistema previdencial da segurana social.

3 As alteraes efetuadas nos termos do nmero anterior devem constar do relatrio de

execuo dos programas a que se refere o artigo 72. -A.

Artigo 10. -A

Estabilidade oramental

1. Os subsetores que constituem o setor pblico administrativo, bem como os organismos e

entidades que os integram, esto sujeitos, na aprovao e execuo dos seus oramentos,

ao princpio da estabilidade oramental.

42


Determina-se, pela primeira vez, imagem de outros pases da Comunidade Europeia, a

obrigao do Governo justificar junto da Assembleia da Repblica, a execuo dos Programas e seus

objetivos.

2.3.5. O oramento de desempenho integrado nos instrumentos

legais de planeamento

O Oramento constitui-se como O instrumento, por excelncia, da poltica de um Governo ou da

direo de um organismo.

Veja-se o conceito constante do art. 34 REGULAMENTO-CE, Euratom n. 1605/200220 um

mapa previsional das suas despesas e receitas, incluindo o quadro do seu pessoal, bem como o seu

programa de atividades21

Indica ainda o mesmo que o oramento conter:

um mapa sinttico de receitas e de despesas;

seces subdivididas em mapas de receitas e de despesas de cada instituio.

20 Leitura complementar: art. 34 REGULAMENTO -CE, Euratom- N. 1605/2002

21 Art. 32. REGULAMENTO -CE, Euratom - n. 1605/2002.

Artigo 10. -B

Solidariedade recproca

1. A aprovao e a execuo dos oramentos dos subsetores a que se refere o n. 1 do artigo

anterior esto sujeitas ao princpio da solidariedade recproca.

2. O princpio da solidariedade recproca obriga todos os subsetores, atravs dos seus organismos,

a contriburem proporcionalmente para a realizao do princpio da estabilidade oramental, de

modo a evitar situaes de desigualdade.

3. As medidas que venham a ser implementadas no mbito do presente artigo devem constar da

sntese de execuo oramental do ms a que respeitam.

Artigo 72.-A

Relatrio com indicadores de resultados

O Governo envia Assembleia da Repblica, at 31 de maro, um relatrio da execuo dos

programas oramentais do ano anterior, explicitando os resultados obtidos e os recursos

utilizados.

43


De forma similar, na sequncia do artigo 105 da Constituio da Repblica Portuguesa22

, a Lei de

Enquadramento Oramental, nos termos do artigo 3423

, indica que a Lei do Oramento acompanhada

por:

relatrio [que contm a indicao das polticas a implementar];

desenvolvimentos oramentais [atribuio de recursos para implementao dos

objetivos/dimenses de poltica constantes do relatrio, por Ministrio, a cada organismo e

ainda discriminados, entre outras formas, de acordo com as Funes do Estado, Natureza das

Despesas e Receitas];

elementos informativos previstos (complementares);

todos os demais elementos necessrios justificao das decises e das polticas oramental

e financeira apresentadas.

De forma equivalente e para os organismos, os planos de atividade correspondem a um auxiliar

de determinao de Objetivos/Polticas, cuja avaliao constar do relatrio de atividades24

, conforme

ressalta da Circular 1275 da DGO.

22 Leitura complementar: artigo n. 105 da Constituio da Repblica Portuguesa.

23 Leitura complementar: artigo 34 da LEO, Lei 52/2011 de 13 de outubro (disponvel na plataforma).

24 Leitura complementar: artigo 5 do Decreto-Lei 155/92 de 28 de julho e Artigo 1 do Decreto-Lei 183/96,

de 27 de setembro (disponvel na plataforma).

A oramentao por atividades vem, paralelamente, criar a necessidade de organizao de uma

contabilidade analtica, instrumento de gesto importante para a avaliao dos resultados

alcanados:

Os organismos devero elaborar indicadores de gesto oramental, que permitam evidenciar o

grau de realizao das atividades definidas e a sua anlise em funo dos meios utilizados e do

resultado obtido

Os indicadores de meios so medidas no monetrias que servem para conhecer a natureza e

volume dos fatores (humanos, materiais ou outros) utilizados diretamente na concretizao da

atividade.

Os indicadores de realizao servem para quantificar as aes desenvolvidas na concretizao da

atividade de modo a permitir a sua avaliao (volume de produo ou de desempenho).Europeu

de Contas Nacionais e Regionais, nas condies estabelecidas para cada um dos subsetores.

44


Fonte: Circular 1275, Srie A, 2001, da DGO

Para todos os efeitos, o plano de atividades constituiu a primeira abordagem do Estado a um

instrumento, ainda que de cariz oramental, de contabilidade interna. No tendo a maioria dos

organismos ainda sistemas de contabilidade patrimonial, com contabilidade econmica (custos e

proveitos), mas somente Despesa (considerando as tradicionais figuras de consumo de um oramento

Cabimento -> Compromisso -> Pagamento), a opo foi trabalhar uma contabilidade interna de cariz

oramental.

Considerando que na maioria dos organismos do Estado os vencimentos tm um grande peso

(quantas vezes mais de 80%), que as despesas correntes de funcionamento consomem a maioria do

restante oramento e que as aquisies em bens duradouros, amortizveis, geralmente muito

reduzida, mesmo marginal, e face anualidade do oramento, possvel implementar uma

contabilidade interna de gesto com base em despesa efetiva (que altera em definitivo o patrimnio

lquido, ou seja, pagamentos).

Nesse contexto, a nova forma de abordagem subjacente elaborao do Oramento do Estado

consubstancia o abandono da forma tradicional assente numa base incrementalista, para uma

metodologia centrada nos seguintes vetores:

Definio rigorosa das prioridades tendo em conta a escassez de recursos;

Identificao clara das atividades e das aes que concorrem para a sua realizao;

Avaliao da relao custo/eficcia, por forma a obterem-se os resultados pretendidos atravs

de melhor racionalizao e otimizao dos meios;

Melhor eficincia atravs de uma maior responsabilizao no cumprimento das aes

estabelecidas.

45


Em sntese, h um paralelismo entre o Relatrio e Mapas do Oramento de Estado com o Plano

de Atividades e Oramentos dos organismos:

Fonte: Adaptado de Construo de Oramentos em tempos de Crise Financeira, 2012

Figura 17 A analogia entre a constituio do Oramento de Estado e do Oramento dos organismos

A Circular 1275 da DGO veio neste enquadramento propor o estabelecimento de uma

abordagem contabilidade interna, na melhor aproximao possvel a uma contabilidade analtica, na

sequncia da obrigao legal da implementao de Planos de Atividade.

Fonte: Adaptado de Construo de Oramentos em tempos de Crise Financeira, 2012

Figura 18 O Plano de atividades como instrumento de planeamento e gesto

46


O plano de atividades deve ainda consagrar as Atividades como um conjunto agregado de aes,

bem definidas e delimitadas, com vista concretizao das misses fundamentais dos organismos, s

quais afeto um conjunto de meios que concorrem diretamente para o produto final25

.

Assim sendo, ao considerar num plano de atividades os grandes Objetivos e Atividades, sua

decomposio, Polticas e indicadores para as atingir e sua atribuio interna por

reas/Servios/Departamentos/Projetos e, ao medir as execues das mesmas, consegue-se uma

avaliao muito prxima da que se obteria com uma Contabilidade Analtica (ou Contabilidade Interna

ou de Custos e Proveitos, conforme se prefira designar).

Assim sendo, a reviso de plafonds de um organismo, ou qualquer outra situao que altere

profundamente os recursos disponveis, e como tal a capacidade de concretizao de objetivos, deve

prover a uma alterao do plano de atividade em conformidade. De igual forma, a alterao de

objetivos de um organismo, seja por alterao da sua Lei Orgnica, da Lei Orgnica do Ministrio ou

decorrente de Lei Geral, que altere a misso do organismo, deve ser transposta numa adequao do

plano de atividades.

O relatrio de atividades, enquanto sntese avaliativa da concretizao do constante do plano de

atividades, no mais do que uma forma de expresso da avaliao deste Plano pois permite:

medir a conformidade do desempenho com os planos definidos (eficcia);

deteo de desvios e avaliao da utilizao dos recursos (economia e eficincia).

Em verdade, o plano de atividades deve, nos termos de um Oramento de Desempenho,

identificar os indicadores que em concreto concorrem para a avaliao de objetivos, tanto os alinhados

com o SIADAP, como os alinhados com os Projetos/Atividades inseridos no Programa para que

concorrem as Despesas, conforme indicado anteriormente e avaliar desvios de forma a suportar

propostas corretivas.

Assim sendo, ao considerar num plano de atividades os grandes objetivos e atividades, sua

decomposio, Polticas e indicadores para as atingir e sua atribuio interna por

reas/Servios/Departamentos/Projetos, e ao medir as execues das mesmas, consegue-se uma

avaliao muito prxima da que se obteria com uma Contabilidade Analtica (ou Contabilidade Interna

ou de Custos e Proveitos, conforme se prefira designar);

Assim sendo, a reviso de plafonds de um organismo, ou qualquer outra situao que altere

profundamente os recursos disponveis e, como tal, a capacidade de concretizao de objetivos, deve

prover a uma alterao do plano de atividades em conformidade. De igual forma, a alterao de

objetivos de um organismo, seja por alterao da sua Lei Orgnica, da Lei Orgnica do Ministrio ou

25Leitura complementar: Circular n.1275, Srie A, 2001, DGO (disponvel em

http://www.dgo.pt/circulares/oe2001instrucoes/c1275.htm).

http://www.dgo.pt/circulares/oe2001instrucoes/c1275.htm

47


decorrente de Lei Geral, que altere a misso do organismo, deve ser transposta numa adequao do

plano de atividades.

O relatrio de atividades, enquanto sntese avaliativa da concretizao do constante do plano de

atividades, no mais do que uma forma de expresso da avaliao deste plano pois permite:

medir a conformidade do desempenho com os planos definidos (eficcia);

detetar desvios e avaliao da utilizao dos recursos (economia e eficincia).

Em verdade, o plano de atividades deve, nos termos de um oramento de desempenho,

identificar os indicadores que em concreto concorrem para a avaliao de objetivos, tanto os

alinhados com o SIADAP, como os alinhados com os Projetos/Atividades inseridos no

Programa para que concorrem as despesas, e avaliar desvios de forma a suportar propostas

corretivas.




concorrem as despesas e avaliar desvios de forma a suportar propostas corretivas.




concorrem as despesas, e avaliar desvios de forma a suportar propostas corretivas.

O QUAR o Quadro de Avaliao e Responsabilizao que serve de base avaliao dos Servios.

O Sistema Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho da Administrao Pblica (SIADAP), e que

para o caso da avaliao do desempenho dos servios se designa SIADAP 1, baseia-se no QUAR.

O QUAR constitui-se como um instrumento de:

planeamento estratgico;

Nota sobre conceitos de objetivos /indicadores no QUAR

Sobre os objetivos determinados no QUAR quanto concretizao de objetivos operacionais,

refira-se que os mesmos so desagregados em objetivos de eficincia, eficcia e qualidade. Esta

abordagem difere da abordagem tradicional ao oramento de Desempenho, em que os objetivos

de eficcia surgem como integrantes nos objetivos de eficcia, enquanto um padro de qualidade

da produo de bens ou servios associados ao objetivo de eficcia. Por outro lado, o QUAR no

apresenta de forma clara o objetivo de economia, o qual no documento surge atravs de indicador

indireto de economia dado por indicadores de eficincia financeira (relacionando recursos

financeiros com produo ou tempo).

48


monitorizao da aplicao das linhas estratgicas de desenvolvimento preconizadas para a

organizao.

Em termos operacionais, a sua traduo deve obter-se atravs de objetivos previamente

definidos, com indicadores que permitam traduzir o seu cumprimento e metas que permitam obter

quantificaes.

Numa fase inicial, definem-se os objetivos do servio preenchendo os dados referentes aos

seguintes tpicos:

misso do servio;

objetivos estratgicos;

objetivos operacionais, com os respetivos indicadores;

recursos humanos planeados para o ano em causa;

recursos financeiros planeados para o ano em causa.

Face ao anteriormente exposto, o plano de atividades deve estar em consonncia com o Sistema

de Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho na Administrao Pblica (SIADAP) e reflete a

articulao necessria entre o Quadro de Avaliao e Responsabilizao (QUAR).

Face estrutura hierrquica do SIADAP, os macro objetivos constantes do QUAR so vertidos no

plano de atividades, o qual expectvel que determine indicadores de avaliao das diferentes

unidades orgnicas que compem os organismos e servios.

Estes indicadores constituem o guio na determinao dos objetivos das chefias e restante

pessoal.

No mbito da gesto essencial avaliar os desvios entre o que se planeia/programa e o que

efetivamente se concretiza. Esta anlise to mais fundamental num processo de gesto assente numa

estrutura de oramento de desempenho em que face a objetivos de afetam recursos, sendo necessrio

medir o que se atinge, mas especialmente explicar a razo de ser dos desvios.

neste sentido que se criam indicadores, de que se faz uma breve abordagem neste captulo.

No mbito da implementao de um oramento de desempenho por programas deve ser

assegurada a integrao do Modelo de oramentao com a definio, follow-up e controlo do mesmo

face aos objetivos definidos (estratgicos, operacionais, de economia, eficincia e eficcia).

Um dos aspetos essenciais a assegurar consiste na avaliao de desvios de forma a assegurar a

criao de medidas corretivas, sendo essencial a correta definio e indicadores que permitam a

avaliao dos objetivos.

A avaliao de execuo dos objetivos continua tambm a processar-se atravs dos indicadores

tradicionais de execuo oramental de despesa e receita, designadamente os obtidos diretamente dos

mapas de execuo oramental tradicionais, dado seguimento a algumas questes de anlise

tradicional, conforme figuras abaixo.

49


Economia EficciaEficincia

Output/Produtos servio

ProcessosInputCustosResultados/

Impacto

Outputs e Resultados

Reduz

CustosOptimizao

UnitriaRever

processos?

re-alocao e controlo de recursos

Reviso de resultados

Qt ProdQt Recursos

BenefciosCustos

>1Qt

Prod

Qualidade

Anlise de

desvios

Que

prioridades

QUAR

Objectivos e indicadores

Plano de Actividades

Objectivos e indicadores

Indicadores de realizao oramental (e

outros) em projectos

Plafond oramental vs execuo

oramental do ano anterior

Indicadores de utilizao de recursos vs

oramento n-1 vs plafond

Indicadores de disfuncionamento ->

recursos consumidos em resoluo de

ineficincias e outros erros processuais


Figura 19 Os indicadores de avaliao de objetivos no oramento de desempenho

A avaliao de desvios assenta em indicadores associados aos Instrumentos legais e de

planeamento e controlo disponveis, como sejam os indicados na figura em baixo.

Figura 20 Os instrumentos de priorizao no uso de recursos escassos e avaliao de medidas corretivas

Execuo e acompanhamento

53


3. Execuo e acompanhamento3.1 O ciclo da despesa

O ciclo de execuo da despesa decorre conforme representado no diagrama infra:


Figura 21 O ciclo da despesa

Face ao ciclo de despesa salientam-se as principais fases contabilsticas e de assuno de

responsabilidade financeira, conforme apresentadas nas figuras seguintes26

.

26 Leitura obrigatria: identificar as fases contantes do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho e

interiorizar os conceitos. Completar o conceito de compromisso com a leitura das definies

contantes do art 3 da Lei 8/2012, de 21 de fevereiro.

54


Fonte: Adaptado de Gesto Oramental & Contabilidade Pblica, 2013

Figura 22 O ciclo da despesa

55


3.2 Regras para autorizao de despesa No mbito de uma autorizao de abertura de procedimento de aquisio, ou da efetiva despesa

que consubstancia a adjudicao ou contrato, deve o dirigente ter em ateno pelo menos a verificao

dos seguintes requisitos:

Do ponto de vista legal, desde logo as obrigaes fundamentais esto consagradas na LEO:

1. Prvia existncia de fundamento legal que autorize a despesa;

2. Correta inscrio oramental, da adequada classificao oramental e do correto

cabimento na dotao;

3. Economia, eficincia e eficcia;

4. Competncia prpria ou delegada;

5. Segregao de funes / instruo tcnica quando aplicvel;

6. Situao regular com SS e fisco;

7. No fracionamento;

8. Verificao de existncia de Fundos Disponveis para o Compromisso;

9. Prvia autorizao do Ministro de Estado e das Finanas no caso de aquisies de servios

nos termos da lei.

Artigo 42.

Princpios

6 Nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que, cumulativamente:

a) O facto gerador da obrigao de despesa respeite as normas legais aplicveis;

b) A despesa em causa disponha de inscrio oramental, tenha cabimento na correspondente

dotao, esteja adequadamente classificada e obedea ao princpio da execuo do oramento por

duodcimos, salvas, nesta ltima matria, as excees previstas na lei;

c) A despesa em causa satisfaa o princpio da economia, eficincia e eficcia.

56


Considera-se ainda que em sede da autorizao de despesa, enquanto requisitos mnimos

consagrados na LEO simultaneamente h que assegurar:

Complementarmente, relevante a leitura dos arts 11 e subsequentes do RAFE (Decreto-Lei

155/92), com especial incidncia nos arts 21 a 23.

3.3 Lei dos compromissos e pagamentos em atraso

3.3.1. A Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso LCPA27 A LCPA constitui a abordagem portuguesa a um modelo de gesto de compromissos enquadrado

num modelo de gesto oramental alinhado com um modelo de gesto de tesouraria preconizado pelo

Fundo Monetrio internacional, cujos princpios tm vindo a ser adotados em mltiplos pases numa

tica de garante do equilbrio oramental.

No caso portugus, ao invs de uma adoo de um modelo preditivo de tesouraria (receita e

despesa) num horizonte temporal de 12 meses, deslizante ms a ms e mantendo sempre o intervalo de

12 meses, complementado com um quadro plurianual, optou-se por um quadro mais restritivo, numa

janela temporal de receita de 3 meses, criando um mecanismo de antecipao de meses posteriores

para casos excecionais a autorizar pelo Ministro das Finanas.

27 LCPA- lei 8/2012, de 21 de fevereiro.

Artigo 45.

Assuno de compromissos

1 Apenas podem ser assumidos compromissos de despesa aps os competentes servios

de contabilidade exararem informao prvia de cabimento no documento de autorizao da

despesa em causa.

2 Os compromissos que deem origem a encargos plurianuais apenas podem ser

assumidos mediante prvia autorizao, a conceder por portaria conjunta dos Ministros das

Finanas e da tutela, salvo se, alternativamente:

a) Respeitarem a programas, medidas, projetos ou atividades constantes do mapa XV da lei

do Oramento do Estado que sejam consistentes com o quadro plurianual de programao

oramental a que se refere o artigo 12. -D;

b) Os respetivos montantes no excederem, em cada um dos anos econmicos seguintes, os

limites e prazos estabelecidos, para este efeito, na lei.

57


Impedir contratualizar para alm da capacidade depagamento

Antecipar o controlo da fase de pagamentos para omomento da obrigao contratual (compromisso)

Impedir aumento de pagamentos em atraso

Introduzir controlo em antecipao de dvidas,impedindo o crescimento de:

PASSIVO Contas apagarPagamentos

em atraso

3.3.2. Os objetivos da LCPA A Lei dos Compromissos e Pagamentos (LCPA) em atraso introduz uma alterao de princpio de

avaliao exante da futura capacidade de vir a ter capacidade de pagar no momento que antecede a

contratualizao.

Assim, pretende-se com a LCPA obviar o cresimento de dvida (passivos) que se venham a

traduzir em pagamentos em atraso e dfice, sujeitando a execuo oramental prvia existncia de

tesouraria. De uma forma esquemtica podemos sintetizar os principais objetivos da LCPA no diagrama

que se segue:

Figura 23 Objetivos da LCPA

3.3.3. O conceito dos Fundos Disponveis Os fundos disponveis consistem numa previso de tesouraria dada por uma janela temporal de

receita a 3 meses, sendo calculados numa base mensal (no incio de cada ms) e numa forma

simplificada so compostos por:

+ soma da previso de cobrana numa janela temporal de 3 meses incluindo o prprio ms

+ cobrana efetiva acumulada do ms anterior

contratos (compromissos assumidos)

Assim, de uma forma simplificada, e a ttulo de exemplo em janeiro e fevereiro, a fr

Guia de Gestão de Recursos Orçamentais, Materiais e Tecnológicos

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