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FACULDADE DE ENSINO SUPERIOR DA PARAÍBA- FESP CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
TATIANA VERUSKA RAMALHO DE ASSIS GUEDES
LEI COMPLEMENTAR DE NORMAS GERAIS SOBRE IPVA:
DA NECESSIDADE DA UNIFORMIZAÇÃO DAS LEIS ESTADUAIS
JOÃO PESSOA 2014
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TATIANA VERUSKA RAMALHO DE ASSIS GUEDES
LEI COMPLEMENTAR DE NORMAS GERAIS SOBRE IPVA:
DA NECESSIDADE DA UNIFORMIZAÇÃO DAS LEIS ESTADUAIS
Trabalho de Conclusão de Curso em forma de Artigo científico apresentado à Coordenação do Curso de Bacharelado em Direito, pela Faculdade de Ensino Superior da Paraíba - FESP, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito. Área: Direito Tributário Orientador: Prof. Especialista Alexandre Cavalcanti Andrade de Araújo
JOÃO PESSOA 2014
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TATIANA VERUSKA RAMALHO DE ASSIS GUEDES
LEI COMPLEMENTAR DE NORMAS GERAIS SOBRE IPVA:
DA NECESSIDADE DA UNIFORMIZAÇÃO DAS LEIS ESTADUAIS
Artigo Científico apresentado à Banca Examinadora de Artigos Científicos da Faculdade de Ensino Superior da Paraíba - FESP, como exigência para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
APROVADO EM _____/_______2014
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________ Prof. Esp. Alexandre Cavalcanti Andrade de Araújo
ORIENTADOR – FESP
___________________________________________ Prof. .
MEMBRO- FESP
___________________________________________ Prof. .
MEMBRO- FESP
SUMÁRIO
RESUMO ................................................................................................................................... 1
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS .................................................................................... 1
2 O PODER ESTATAL DE TRIBUTAÇÃO ................................................................. 3
2.1 HISTÓRICO DO IPVA ................................................................................................... 4
2.2 CONCEITO E CARACTERÍSTICAS DO IPVA ........................................................... 5
2.3 VISÃO CONSTITUCIONAL DO IPVA ........................................................................ 8
3 LACUNA LEGISLATIVA ........................................................................................... 9
3.1 COMPETÊNCIA PLENA ESTADUAL ....................................................................... 10
4 DA NECESSIDADE DA LEI COMPLEMENTAR SOBRE IPVA ........................ 11
4.1 PARALELO COM AS LEIS 116/2003 E 87/96 ........................................................... 14
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 14
ABSTRATCT .......................................................................................................................... 16
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 16
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LEI COMPLEMENTAR DE NORMAS GERAIS SOBRE IPVA:DA NECESSIDADE DA UNIFORMIZAÇÃO DAS LEIS ESTADUAIS
TATIANA VERUSKA RAMALHO DE ASSIS GUEDES1* ALEXANDRE CAVALCANTI ANDRADE DE ARAÚJO2**
RESUMO
As normas que tratam da incidência fiscal são de suma importância para o ordenamento jurídico do país, afinal são elas quem instituem as condutas geradoras do dever que o administrado tem em dar parte de sua riqueza, por isso, os tributos dependem de lei para existir. O presente trabalho tem como tema a necessidade da criação de uma lei de normas gerais sobre o imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA). Inspirados pelas leis complementares de impostos como ICMS (Circulação de mercadorias e serviços de comunicação e de transporte interestadual e intermunicipal) e ISSQN (Serviços de qualquer natureza), respectivamente LC 87/96 e LC 116/03, as quais traçam normas gerais, que devem ser respeitadas pelos estados e municípios. Percebemos que como proteção ao contribuinte, a lei complementar de diretrizes indicará base de cálculo, fato gerador, bem como os sujeitos da relação, assim como evitará abusos de competência, por exemplo, quando o estado membro edita lei cobrando IPVA sobre aeronaves e embarcações. No caso do IPVA, estamos diante de uma lacuna, lacuna esta que prejudica tão somente o contribuinte, já que os estados podem legislar livremente, e o mesmo bem pode ser tributado diferentemente em estados diversos do país, afrontando o princípio da isonomia. Outro fator que analisaremos é a falta de uma resolução do senado fixando alíquota mínima para o IPVA, ensejando uma guerra fiscal entre estados. O objetivo do estudo é apontar as consequências da ausência da lei geral. Traremos os motivos para a uniformização das leis estaduais. PALAVRAS-CHAVE: Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores. Lacuna Legislativa. Guerra Fiscal. Lei Complementar.
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O Imposto sobre a propriedade de veículo automotor nasceu com a Constituição da
República de 1988, historicamente é a evolução da taxa rodoviária única. A taxa rodoviária
única era tributo da União, e não seria formalmente uma taxa, apesar do nome, uma vez que o
critério material não era serviço público nem poder de polícia, bem como não era imposto
porque tinha a receita vinculada para conservação das rodovias. Hoje em dia, a TRU seria
enquadrada como uma contribuição especial, por ter fato gerador não vinculado e a destinação
vinculada.
As Leis Complementares 87/96 e 116/2003 regulam os Impostos como ICMS
(Circulação de mercadorias e serviços de comunicação e de transporte interestadual e
1 *Bacharelanda em Direito pela Faculdade de Ensino Superior da Paraíba - FESP veruskajp@gmail.com **Professor Especialista em Direito Constitucional. Advogado.
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intermunicipal) e ISSQN (Serviços de qualquer natureza), respectivamente. Nelas
encontramos regras gerais, que instruem os estados e municípios a adequarem suas leis a tais
regras, portanto, todas as leis relativas à ICMS ou ISS são baseadas nas leis complementares,
logo, não encontramos muitas discrepâncias no território nacional, há uma uniformidade em
relação a esta exação.
O art. 146, III, a da Carta Magna define que lei complementar estabelecerá normas
gerais em matéria de legislação tributária, em especial, sobre definição de tributos e suas
espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados na Constituição, estabelecerá os
respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes.
A ausência de uma resolução do senado fixando alíquota mínima para o IPVA também
será um tema abordado pelo presente estudo, tendo em vista que tal fator dá margem a uma
guerra fiscal entre os estados membros da federação, que ficam competindo para conseguir
mais contribuintes, consequentemente, angariar mais receitas.
O objetivo do trabalho é apontar o prejuízo da falta de lei complementar sobre o
IPVA. Iniciaremos o estudo falando sobre o poder estatal de tributação, para que haja
compreensão da razão da existência dos tributos, assim como para entender o funcionamento
do ordenamento tributário brasileiro. Seguiremos com o histórico e as características do
IPVA. Abordaremos a competência legislativa, assunto que se relaciona com o fato de não
existir lei de diretrizes nacional. Por fim, sustentaremos a tese da necessidade da criação de lei
complementar para o IPVA no intuito de uniformizarmos as leis estaduais e acabar com a
guerra fiscal e impor o princípio da isonomia tributária.
O problema encontra-se na falta de uniformidade das leis sobre o IPVA que
desencadeia uma guerra fiscal entre estados membros da federação, a hipótese seria a busca
da solução com o objetivo da edição de uma lei nacional de normas gerais que regulamente
todos os entes tributantes do IPVA. A metodologia de pesquisa se guia em pensamentos e
opiniões de diversos autores, tendo como base a pesquisa exploratória de abordagem
qualitativa e natureza bibliográfica.
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2 O PODER ESTATAL DE TRIBUTAÇÃO
O Estado exerce atividade financeira para administrar seus bens e a população e, como
tal, tem a necessidade de obter recursos pecuniários. A obtenção é feita de duas maneiras, por
um lado o Estado atua como empresa, explorando seus bens e, por outro lado, mediante lei, o
Estado impõe ao “particular que pratique determinados atos ou se ponha em certas situações a
entregar valores aos cofres públicos, independentemente de sua vontade” (ALEXANDRE,
2013, p.4). É importante destacar:
Percebe-se que o Estado possui um poder de grande amplitude, mas esse poder não é ilimitado. A relação jurídico-tributária não é meramente uma relação de poder, pois, como toda relação jurídica, é balizada pelo direito e, em face da interferência que o poder de tributar gera sobre o direito de propriedade, o legislador constituinte originário resolveu traçar as principais diretrizes e limitações ao exercício de tal poder na Constituição Federal. (ALEXANDRE, 2013, p.78)
A relação de tributação advém do poder inerente ao Estado de impor aos
administrados o pagamento dos tributos. Mais que uma relação de poder, a tributação é uma
relação jurídica, porque é preciso existir uma lei para haver a cobrança, e as leis são feitas
pelos representantes do povo, há relação segundo regras preestabelecidas. Nesse sentido:
Podemos dizer que a relação tributária, decorre, sim, do poder estatal, no sentido de que ela é o veículo de realização do poder de tributar, e embora em cada caso seu nascimento, seu desenvolvimento e a sua extinção devam se dar de acordo com a lei, afinal é o Estado que faz a lei, sendo o poder de tributar uma forma de sua soberania. (MACHADO, 2007, p.27)
As normas tributárias são normas jurídicas que tem como finalidade ordenar ao
jurisdicionado que dê à fazenda pública uma quantia em dinheiro. Becker (apud ATALÍBA,
2012, p.22) “A prestação é o facere ou o non facere. O objeto da prestação é aquilo que está
(ou não está) sendo feito. A prestação é tributária quando seu objeto consiste num tributo”.
Logo, concluímos que a lei tributária consiste em um mandamento que força aquele que
praticou o fato gerador, o qual enseja o pagamento de tributo, a que efetivamente leve aos
cofres públicos a pecúnia para quitar com a obrigação.
O Código Tributário Nacional em seu art. 3º dita o conceito de tributo, desta forma,
afastou a importância da análise doutrinária sobre definição de tributo, visto que a lei já a
fornece no art. 3º que diz que tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou
cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (BRASIL, 2014).
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O citado artigo torna obrigatória a existência de uma lei para instituição de um tributo,
pois há o dever de obediência aos princípios constitucionais da legalidade e da reserva legal.
O primeiro rege que só por meio de normas elaboradas de acordo com o devido processo
legislativo, podem-se criar obrigações aos indivíduos. O princípio da reserva legal é mais
restrito e exige tratamento de matéria apenas pelo Poder Legislativo, através de lei formal.
Silva (apud MORAES 2002, p.68), ensina: “Tem-se, pois, reserva de lei, quando uma norma
constitucional atribui determinada matéria exclusivamente à lei formal (ou a atos equiparados,
na interpretação firmada de praxe) subtraindo-a, com isso, à disciplina de outras fontes,
àquela subordinada”.
A Magna Carta é objetiva e clara em relação à regência do princípio da legalidade,
pois em seu art. 150, I, é garantido que nenhum tributo será instituído, ou majorado, senão
mediante lei. Os princípios mencionados são uma forma de proteção aos administrados, que
não poderão ser pegos de surpresa quanto a criação ou aumento de um tributo.
O art. 3º, CTN dispõe sobre um gênero, do qual nascem quatro espécies: os impostos,
as taxas, as contribuições de melhoria, e as contribuições sociais, definidas no art. 5º do
mesmo diploma legal. Para compreensão do presente trabalho traremos a definição apenas dos
impostos, a qual está compreendida no art. 16 do Código Tributário Nacional: “Imposto é o
tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade
estatal específica, relativa ao contribuinte”. É uma arrecadação que não vincula o Estado a
prestar serviço específico ao contribuinte, fala-se em exação não vinculada (MACHADO,
2011). Após uma breve noção geral sobre tributação seguiremos para o assunto principal do
presente estudo, o imposto sobre a propriedade de veículos automotores.
2.1 HISTÓRICO DO IPVA
O IPVA é o imposto mais novo do ordenamento jurídico brasileiro, foi previsto na
Carta Política de 1967 através da emenda constitucional 27/1985. O Código Tributário
Nacional foi criado em 1965, logo não dispõe sobre o IPVA. Não há norma nacional que
defina fato gerador, base cálculo nem sujeitos da relação jurídico tributária.
O nascimento do IPVA deu-se com o intuito de extinguir a Taxa Rodoviária Única
cobrada pela União, conhecida como TRU, a qual tinha como objetivo angariar renda para
construção e conservação de rodovias no Brasil inteiro, proporcionando uma maior qualidade
de acesso dentro do território (BARRETTO, 2012). A emenda prescreve: Compete aos
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Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre a propriedade de veículos automotores,
vedada a cobrança de impostos ou taxas incidentes sobre a utilização de veículos (EMENDA
CONSTITUCIONAL 27/1985). (BRASIL, 2014)
Cumpre destacar que a nomenclatura da TRU estava errada, uma vez que taxa implica
contraprestação de serviço público ou poder de polícia, sendo assim, na atual conjuntura dos
tributos, a TRU seria uma contribuição, pois não pode ser imposto, já que a renda de sua
arrecadação era vinculada para construção de estradas. Em relação a vedação tratada pela
emenda, Machado (2007, p. 394) entende:
Quanto ás taxas, a vedação era dispensável, posto que o fato gerador das taxas está sempre ligado à atuação estatal, não se compreendendo mesmo uma taxa sobre o uso de um veículo particular. Com ou sem a vedação expressa, infelizmente a cobrança de taxas no licenciamento de veículos continuou e continua a ser praticada, em flagrante violência à Constituição. Ninguém a isto se opõe, talvez em virtude do valor relativamente pequeno cobrado a cada proprietário de veículo. Quanto aos impostos, parece-nos que a vedação somente seria importante em face da competência dita residual, posto que o sistema tributário brasileiro é rígido, discrimina as competências delimitando o âmbito de cada imposto, de sorte que não seria mesmo possível, a não ser no exercício da competência residual, instituir um imposto sobre o uso de veículos automotores.
Como as rodovias mais importantes já estavam feitas, o recolhimento da Taxa
rodoviária única ficou obsoleto, por isso a emenda constitucional 27/85 extinguiu-a, fazendo
nascer o imposto sobre a propriedade de veículos automotores, o qual diferente da TRU não
tem a receita afetada. Logo, o IPVA é imposto eminentemente fiscal, “sendo objeto de livre
distribuição orçamentária” (BARRETTO, 2012), ou seja, não há vinculação com conservação
ou construção de estradas.
2.2 CONCEITO E CARACTERÍSTICAS DO IPVA
O IPVA consiste no imposto cobrado aos proprietários de veículos automotores, seu
fato gerador é ser dono de um veículo automotor, está previsto constitucionalmente no artigo
155, III. No silêncio de norma geral nacional, os Estados definem através de lei fato gerador,
base de cálculo, alíquota e sujeito passivo.
Tem-se entendido, porém, que a propriedade não é fato gerador do imposto antes do licenciamento do veículo pelo órgão competente. A não ser assim as fábricas e os revendedores de automóveis teriam de pagar o IPVA desde o momento em que se completasse a respectiva industrialização ou importação (MACHADO, 2007, p.395).
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A função predominante do IPVA é fiscal, ou seja, serve apenas para arrecadar renda.
Contudo, possui função extrafiscal quando a alíquota é diferenciada em relação ao
combustível usado pelo veículo. A extrafiscalidade é justificada pelos danos causados por
determinados combustíveis ao meio ambiente. Para Machado (2007, p.394) “Do ponto de
vista da justiça fiscal, melhor seria que o IPVA tivesse alíquotas acentuadamente progressivas
em função da utilidade e do valor do veículo, onerando mais pesadamente os automóveis de
luxo”.
O Supremo Tribunal Federal enfrentou a polêmica questão sobre a cobrança de IPVA
ante a propriedade de veículos aéreos e náuticos. A Suprema Corte decidiu que a incidência
deste imposto restringe-se aos veículos terrestres, utilizando uma interpretação histórica, por
ser uma substituição da mencionada Taxa Rodoviária Única, Recursos Extraordinários
134.509/AM e 255.111/SP, inverbis:
Na análise, o relator do Acórdão, Ministro Sepúlveda Pertence , transcreveu longe e notável parecer do Ministério Público Federal em que se fez uma analise histórica do tributo e verificou que o mesmo foi criado em substituição à extinta Taxa Rodoviária Única, de modo que seus aspectos conceituais deveriam ser tomados em harmonia com o tributo extinto, inclusive no que concerne à incidência exclusiva sobre veículos terrestres (ALEXANDRE, 2013, p.615).
Outrossim, justificou que o determinado no artigo 158, III é que 50% da receita do
IPVA será destinada aos municípios em que o veículo for licenciado, e nem aeronaves nem
embarcações sofrem procedimento de licenciamento. Embora haja manifestação do STF em
vários julgados, todas as leis estaduais sobre IPVA impõem o dever de pagamento sobre
embarcações e aeronaves.
Acerca do impasse, o Ministro Cezar Peluso:
O IPVA foi criado em substituição à Taxa Rodoviária Única (T.R.U.), como demonstram os trabalhos preparatórios e justificações do Congresso Nacional. Sua instituição oi motivada por razões de "distribuição mais equitativa do produto da arrecadação do novo imposto, em benefício dos Estados e Municípios", e não visou elastecer o âmbito material de incidência pertinente ao tributo substituído, para alcançar novas áreas reveladoras de capacidade contributiva [...] A definição do alcance da expressão "veículos automotores", que deve ser tomada em sua acepção técnica, abrange exclusivamente os veículos de transporte viário ou terrestre; escapam de seu alcance, pois, as aeronaves ("aparelho manobrável de voo, apto a sustentar e circular no espaço aéreo mediante reações aerodinâmicas e capaz de transportar pessoas e coisas", de acordo com a legislação aeronáutica) e embarcações. Se houvesse pretendido abrangê-las o constituinte teria sido específico (STF - RE: 379572 RJ , Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 11/04/2007, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-018 DIVULG 31-01-2008 PUBLIC 01-02-2008 EMENT VOL-02305-04 PP-00870) (BRASIL, 2014).
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Oportuno trazer ao estudo, que tramitam no Congresso Nacional as Propostas de
Emenda à Constituição número 140/2012 e 283/2013, a primeira determina alteração do art.
155, III, CRFB/88 para que os Estados e Distrito Federal institua imposto sobre a propriedade
de veículos automotores terrestres, aéreos e aquáticos; já a segunda proposta também altera o
inciso III, para que haja cobrança do IPVA quando da propriedade ou posse de veículos
automotores terrestres, aquáticos e aéreos, bem como acrescenta ao §6º do art. 155, um inciso
III, dispondo que não incidirá sobre veículos aquáticos e aéreos de uso comercial, destinados
à pesca e ao transporte de passageiros e de cargas.
Quanto ao fato gerador frisa-se que estamos diante de uma conduta permanente e
continuada, logo, o fato gerador é continuado, apurando-o no primeiro dia de cada ano. Todo
ano a pessoa que é proprietária de um veículo, é obrigada a contribuir para o fisco estadual.
Em relação à veículos novos e importados, o fato gerador ocorre no instante da aquisição ou
da entrada do veículo no país, o IPVA será proporcional ao número de meses do ano em que
tornou-se propriedade do contribuinte (BARRETTO, 2012).
O sujeito passivo do imposto estudado é o dono do bem, ele quem deverá pagá-lo.
Quando há alienação do veículo, se houver dívida fiscal, o adquirente será o responsável
tributário, em razão da sucessão tributária. O art. 131 do Código Tributário Nacional, dispõe
que haverá transferência de responsabilidade tributária para o novo dono do veículo, que
responderá por todas as dívidas que perseguiram a coisa. No direito civil, denomina-se
obrigação propter rem. Também há possibilidade da lei local determinar a responsabilidade
solidária entre alienante e o adquirente, conforme art.124, CTN (BARRETTO, 2012). Nesse
sentido:
Há quem afirme que , tratando-se de veículo adquirido com alienação fiduciária em garantia, contribuinte do IPVA é a instituição financeira credora, até que ocorra a quitação. Assim, o imposto somente seria devido por quem adquire o veiculo automotor com alienação fiduciária depois da quitação. Não obstante respeitável, esse ponto de vista não nos parece correto. O fato gerador do IPVA, na verdade, é a propriedade do veículo, mas como tal se há de entender o direito de usar e gozar desse bem, ainda que limitado esteja o direito de dispor do mesmo, em razão da denominada alienação fiduciária em garantia (MACHADO, 2007, p396).
A base de cálculo é o valor de mercado do veículo, ou seja, valor venal do bem, será
determinado de acordo com as condições do comércio. Por ser um bem já usado, ano a ano
este valor é naturalmente diminuído, consequentemente, reduzida a base de cálculo do IPVA.
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As Secretarias de Fazenda fixam valores em uma tabela, caso o contribuinte não concorde
com o valor atribuído, pode impugná-lo (BARRETTO, 2012). Sobre base de cálculo:
A base de cálculo do imposto necessariamente deve quantificar o fato gerador, podendo ser definida como o valor venal do veículo. Suas alterações não estão sujeitas ao principio da noventena, consoante dispõe o art. 150, § 1º, da C/1988. Relembre-se que com o advento da Emenda Constitucional 41/2003, o IPVA ficou sujeito a noventena (anterioridade nonagesimal). Entretanto, por força do art. 150, §1º , da CF/1988, as alterações da base de cálculo do tributo não estão sujeitas ao princípio (ALEXANDRE, 2013, p. 616).
A esse respeito, Machado (2007, p. 395) esclarece que:
Aliás, a rigor, em referência ao IPVA é inadequado falar-se de alíquota e de base de cálculo. Esse imposto tem o seu valor estabelecido em tabela divulgada pelos Estados. Não há cálculo a fazer-se. Tendo-se em vista a marca, o modelo e o ano de fabricação do veículo, localiza-se na tabela o valor do imposto a ser pago.
O lançamento do IPVA é de ofício, uma vez que o Fisco obtém informações de quem
adquiriu automóveis, e assim notifica o sujeito passivo. Alguns Estados lançam o nome do
contribuinte em diário oficial e ao mesmo tempo o notificam via postal. Abre-se prazo para
haver o adimplemento do pagamento do tributo, caso não haja o cumprimento, o sujeito
passivo pode ser penalizado com a inscrição do nome em dívida ativa, além da multa.
2.3 VISÃO CONSTITUCIONAL DO IPVA
A Constituição da República é a única norma nacional que alberga os institutos do
IPVA. O art. 155 dá competência para os Estados e o Distrito Federal instituírem impostos
sobre, transmissão causa mortis e doação; operações relativas a circulação de mercadorias e
serviços de comunicação e transporte; e por fim sobre propriedade de veículos automotores. O
§ 6º do artigo supra, dispõe que as alíquotas poderão ser diferenciadas em função do tipo e da
utilização, bem como será fixada alíquota mínima pelo Senado Federal.
Sobre as alíquotas do IPVA, estas serão definidas pelos Estados-membros, as quais
não poderão ser progressivas com base no valor do veículo. A Emenda Constitucional
42/2003 permitiu utilização de alíquotas diferenciadas no IPVA de acordo com o tipo e a
utilização do veículo, conforme mencionado supra. A Corte Última determinou que não há
possibilidade de diferenciar alíquota para automóveis importados, pois o art. 152, CRFB/88,
alberga o princípio da não discriminação pela procedência ou destino. Em outras palavras:
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Em primeiro lugar não se pode tributar diferentemente veículos nacionais e importados, o que agrediria o princípio da não descriminação com base na procedência ou destino, previsto no art. 152, CF/1988, bem como a cláusula do tratamento nacional, que prevê equivalência de tratamento entre o produto importado, quando este ingressa regularmente no território nacional, e o produto similar nacional (ALEXANDRE, 2013, p. 614).
A Emenda Constitucional 42/2003 ao determinar que o Senado Federal fixará alíquota
mínima, caracteriza a importância do tema, uma vez que estamos diante de uma guerra fiscal
porque o Senado ainda não emitiu resolução fixando a alíquota mínima. A guerra fiscal gera
uma desigualdade no federalismo, e clama proteção à autonomia dos entes estatais, impedindo
que eles criem estratégias para prejudicar uns aos outros, no ímpeto de arrecadar mais. Por
exemplo: Quando Minas Gerias impõe alíquota de 1% para veículos automotores destinados a
locação, vem o Rio de Janeiro e fixa 0,5%, as locadoras vão migrar para o Rio, na busca de
pagar menos imposto. Prejudicando assim os estados, bem como os municípios, onde ocorre o
licenciamento (BRASIL, 2014).
3 LACUNA LEGISLATIVA
No plano ideal, os legisladores criariam leis complementares para regular todos os
impostos. De acordo com o art. 146, III, a, da Constituição da República, cabe à lei
complementar estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, em especial,
sobre definição de tributos e suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados
na Constituição, estabelecerá os respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes.
Nos termos da Constituição, as leis complementares são normas gerais editadas pela
União, têm matéria reservada e são necessárias para uniformizar o sistema jurídico, regulando
de maneira isonômica todos os cidadãos brasileiros. A finalidade do artigo 146 da Magna
Carta em determinar que compete à lei complementar fixar normas gerais sobre tributos, é
uniformizar a cobrança bem como evitar atritos entre os entes federativos. A Constituição
impõe a existência de uma lei complementar relativa ao IPVA, para que esta delineie fato
gerador, base de cálculo e contribuintes. Com base na lei geral é que os Estados exerceriam o
poder de tributar.
É sabido que a lei 5172/1966, nosso Código Tributário Nacional, foi recepcionado
pela atual Carta da República em virtude do artigo 34, § 5º, dos Atos das Disposições
Constitucionais Transitórias. O CTN tem força de lei complementar, e serve de norma geral
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para muitos tributos, porém o IPVA não consta no Código, portanto a única norma nacional
em que ele está previsto é a Lei Maior.
A falta da lei complementar transfere aos estados membros da federação a
competência legislativa plena para definir fato gerador, base de cálculo e contribuintes do
IPVA. É claro que a liberdade legislativa estadual deve estar de acordo com o conteúdo
constitucional, não deve extrapolar o limite razoável da conduta descrita como propriedade de
veículos automotores.
Em março do corrente ano, a Suprema Corte no Agravo em Recurso Extraordinário
784.682/MG reconheceu repercussão geral do problema em relação ao local onde deve ser
pago o IPVA, se no domicílio ou sede do contribuinte ou onde o veículo está licenciado e
registrado. O Judiciário não seria procurado para resolver tais conflitos caso existisse uma lei
complementar de normas gerais definindo local de pagamento da exação, logo, mais uma vez
o Poder Judiciário assume a face de legislador, conforme julgado:
O relator do ARE 784682, ministro Marco Aurélio, destacou que “embora menos conhecida se comparada à relativa ao Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, está em curso no país uma guerra fiscal envolvendo o IPVA. Ante a autonomia dos estados para fixar as alíquotas do tributo, tornou-se prática comum contribuintes registrarem veículos em unidades federativas diversas daquela em que têm domicílio, porque o imposto devido é menor. Isso faz surgir verdadeiro conflito federativo. O fenômeno envolve diferentes segmentos econômicos e mesmo pessoas naturais”. Na avaliação do ministro, o tema é passível de repercutir em inúmeras relações jurídicas (NOTÍCIAS STF, 2014).
A solução para esta e demais questões está nas mãos dos nossos legisladores, que
devem sair da inércia e agir no sentido de minimizar os problemas enfrentados pelos
contribuintes, bem como combater a fragilidade e inconsistência do sistema tributário
nacional.
3.1 COMPETÊNCIA PLENA ESTADUAL
A competência tributária estadual foi questionada no âmbito do Supremo Tribunal
Federal em razão da ausência de lei complementar nacional. Em paralelo com o art. 146, III,
a, CRFB/88, o art. 24, §3º, atribui aos estados competência plena para legislar ante da
ausência de lei federal sobre normas gerais. É o voto do Ministro Ricardo Lewandoviski:
Esta Corte, em diversas oportunidades, decidiu que na ausência da lei complementar referida, os Estados não ficam impedidos de instituírem os impostos de sua competência. Segundo entendimento firmado por ambas as Turmas deste Tribunal,
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ante a omissão do legislador federal em estabelecer as normas gerais pertinentes, os Estados-membros, também em matéria tributária, podem fazer uso de sua competência legislativa plena com fulcro no art. 24, § 3º, da Constituição. (STF - RE: 601247 RS , Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 13/10/2011, Data de Publicação: DJe-200 DIVULG 17/10/2011 PUBLIC 18/10/2011) (BRASIL, 2014)
Respeitando o federalismo, art. 1º da Carta Magna, a lacuna legislativa de normas
gerais não impede que o Estado edite norma em relação aos seus tributos, até porque foram
discriminados na Constituição e assim suprirão a omissão legislativa da União. Eventual e
ulterior lei complementar de normas gerais de IPVA, apenas suspenderia a eficácia das leis
estaduais em sentido estrito (art. 24, §4º, CRFB/88). Conforme Julgado:
RECURSO - AGRAVO DE INSTRUMENTO - COMPETÊNCIA. A teor do disposto no artigo 28, § 2º, da Lei nº 8.038/90, compete ao relator a que for distribuído o agravo de instrumento, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, bem como no Superior Tribunal de Justiça, com o fim de ver processado recurso interposto, o julgamento respectivo. IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES - DISCIPLINA. Mostra-se constitucional a disciplina do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores mediante norma local. Deixando a União de editar normas gerais, exerce a unidade da federação a competência legislativa plena - § 3º do artigo 24, do corpo permanente da Carta de 1988 -, sendo que, com a entrada em vigor do sistema tributário nacional, abriu-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a via da edição de leis necessárias à respectiva aplicação - § 3º do artigo 34 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Carta de 1988. (STF - AI-AgR: 167777 SP , Relator: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 04/03/1997, Segunda Turma, Data de Publicação: DJ 09-05-1997 PP-18134 EMENT VOL-01868-04 PP-00796)
Ante o exposto, não existe controvérsia sobre a questão da competência estadual de
legislar matéria tributária não apreciada em lei complementar de normais gerais. Eventual e
ulterior lei complementar de normas gerais de IPVA, apenas suspende a eficácia das leis
estaduais em sentido estrito, com fulcro no art. 24, § 4º, CRFB/88. Os estados membros terão
que adequarem suas leis à lei nacional.
4 DA NECESSIDADE DA LEI COMPLEMENTAR SOBRE IPVA
As leis complementares, no sentido amplo, são feitas para integrar as normas
constitucionais trazendo-as para a eficácia plena, a luz dos princípios contidos na
Constituição. Como a Magna Carta não pode por si só abarcar todos os atos jurídicos e
fenômenos da vida real, também não consiste em seu objetivo aborda-los, existem as leis
infraconstitucionais que regulam a sociedade em geral. Stricto sensu, a lei complementar está
situada na Constituição como uma lei especial, que demanda um quórum de votação mais
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rígido que as demais leis, uma vez que tem matéria e processo de elaboração expressamente
determinado pela própria Constituição. Por conseguinte:
A razão da existência da lei complementar consubstancia-se no fato do legislador constituinte ter entendido que determinadas matérias, apesar da evidente importância, não deveriam ser regulamentadas na própria Constituição Federal, sob pena de engessamento de futuras alterações, mas, ao mesmo tempo, não poderiam comportar constantes alterações através de um processo legislativo ordinário. O legislador constituinte pretendeu resguardar determinadas matérias de caráter infraconstitucional contra alterações volúveis e constantes, sem, porém, lhes exigir a rigidez que impedisse a modificação de seu tratamento, assim que necessário. Para tanto, a lei complementar se diferencia da lei ordinária em dois aspectos: o material e o formal (MORAES, 2001, p.532).
A lei complementar tem a função de atuar no sistema normativo tributário pregando a
harmonização em todo território nacional. Quando existe uma lei complementar versando
sobre tributos de competência dos estados e municípios, estes obedecem a uma igual
disciplina normativa em relação à obrigação tributária, fato gerador, prescrição, decadência,
lançamento, alíquotas, e até sobre perdão de dívidas, isenções, entre outros institutos
compreendidos no ordenamento tributário.
Calmon (apud YOSHIDA, 2001, p.15):
Embora já saibamos que as leis complementares, em tema de tributação, têm por objetos materiais: a) editar normas gerais; b) dirimir conflitos de competência; c) regular as limitações ao poder de tributar; e d) fazer atuar ditames constitucionais, é oportuníssimo vislumbrar como operam as leis complementares dentro do sistema (interconexão normativa). Pois, bem, as leis complementares atuam diretamente ou complementam dispositivos constitucionais de eficácia contida (balizando-lhes o alcance), ou, ainda integram dispositivos constitucionais de eficácia limitada (conferindo-lhes normatividade plena).
Cada Estado legislando à sua maneira fez nascer uma série de incontáveis problemas,
por exemplo: omissões, tratamentos diferenciados, conflitos... As alíquotas variam de estado
para estado, além disso há tratamento diverso em cada ente em relação à utilização e ao tipo
do automóvel, também mudam a lista que contém os valores da base de cálculo. Portanto, um
mesmo veículo pode ter alíquotas divergentes, de acordo o ente estadual. Deve-se ainda
considerar que:
Apesar de sua participação percentual não ser elevada, o IPVA está sendo motivo de disputa tributária. Recentemente, foi veiculada na imprensa televisiva de que haveria uma intensificação nas fiscalizações, por parte das autoridades de trânsito do Estado de São Paulo, dos veículos com placas do Paraná, mais especificamente da capital Curitiba, haja vista um possível falseamento de informações cadastrais objetivando o registro e licenciamento dos mesmos mediante falsa declaração de residência ou
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domicílio para gozar de benefício tributário. Segundo informações, as autoridades de trânsito paulistas estão conduzindo os condutores e/ou locatários de veículos paranaenses para prestarem esclarecimentos, mas como o critério de seleção era tão-somente a plaqueta do município, ou as iniciais dos caracteres alfabéticos (A ou B), qualquer cidadão paranaense e em especial curitibano estaria sujeito a passar pelo mesmo martírio e constrangimento. (RIBEIRO, 2014)
O exemplo acima é apenas um dentre tantos outros problemas que a falta de
uniformização causa aos contribuintes. O brasileiro faz de tudo para pagar menos tributo, e
aproveita a oportunidade da guerra fiscal para praticar a elisão fiscal. Quem perde somos
todos nós, visto que:
A regra constitucional do art. 146, III contém ainda um dispositivo na parte final da alínea a, que estabelece a necessidade de definição em lei complementar do fato gerador, da base de cálculo e dos contribuintes dos impostos. Essa norma tem como objetivo a uniformização da legislação tributária em todo o território nacional, constituindo óbice a um regramento fiscal que, por demais discrepante entre os vários Estados e Municípios da Federação, acabe por promover um festival de pluritributações espaciais, de guerras fiscais através de benefícios fiscais embutidos nas definições dos elementos centrais das obrigações tributárias. Assim, a lei complementar atuará como limite à lei de incidência, no que se refere a esses três elementos da obrigação tributária. Não se exige que a lei ordinária reproduza literalmente a definição da lei complementar, mas se impede que os limites nacionais sejam extrapolados (RIBEIRO, 2014).
A lei complementar do IPVA estabeleceria a regulação das limitações constitucionais
ao poder de tributar, consequentemente traria para o mundo dos fatos os princípios
constitucionais que possuem um liame com os direitos fundamentais dos contribuintes.
Uniformizando leis estaduais e pondo fim a guerra fiscal. A lei complementar do IPVA
definiria alíquotas mínimas em relação ao tipo e à utilização do veículo automotor, também
ficaria a cargo do Poder Executivo Federal fixar a lista da base de cálculo.
A lei complementar não cria limitações que já não existam na Constituição, não restringe nem dilata o campo limitado. Completa e esclarece as disposições relativas à limitação, facilitando sua execução de acordo com os fins que inspiraram o legislador constituinte (BALEEIRO apud ALEXANDRINO; PAULO, 2007, p. 35).
Como exposto acima, a função da lei complementar é deixar ao nosso alcance a
intenção do constituinte originário. É necessário que saibamos que as normas constitucionais
não consistem em normas programáticas, que estão na Magna Carta para nos guiar, mas que
são normas que devem ser cumpridas, afinal se está na Constituição é porque possuem um
papel importante no ordenamento, logo, deve-se criar a lei complementar sobre o IPVA,
conforme o art. 146, do citado diploma legal.
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4.1 PARALELO COM AS LEIS 116/2003 E 87/96
A nossa proposta é para que os legisladores inspirados pela lei complementar relativa
ao imposto sobre circulação de mercadorias, serviços de comunicação e transporte
interestadual e municipal, ICMS, a lei 87 de 1996 e pela lei 116 de 2003 que regulamenta o
imposto sobre serviços, criem uma lei complementar que institua regras a serem seguidas por
todos os estados membros.
A lei Kandir, como é conhecida a lei do ICMS, em síntese, trata de hipótese de
incidência, base de cálculo, competência, sujeição passiva, isenção, substituição tributária,
local de prestação ou operação que incidirá o imposto, direito de crédito, entre outras
minúcias abrangidas por esse imposto. Da mesma forma a lei do ISS determina hipótese de
incidência, local do fato gerador, lista os serviços que são tributados, e também sobre os quais
não incidem o imposto; configura o contribuinte como o prestador do serviço; fixa alíquota
máxima e base de cálculo. Desta forma, é importante perceber que não há oportunidade para
que os estados e municípios criem hipóteses, eles apenas regulamentam a forma da exação,
sempre respeitando os limites da lei complementar.
Tais impostos são a fonte principal de arrecadação dos estados, quanto ao ICMS e dos
municípios em relação ao ISS, talvez por isso o legislador não tenha priorizado editar uma lei
complementar sobre o IPVA. Vale ressaltar, que leis complementares que tratam de matéria
tributária são essenciais para limitar o poder dos entes federativos, tutelando o direito dos
contribuintes, coibindo arbítrios. Existindo a lei complementar em questão, não teríamos no
ordenamento tantas leis estaduais cobrando IPVA sobre aeronaves e embarcações, por
exemplo.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho teve como objetivo delinear motivos para a criação de uma lei
complementar regulando normas gerais sobre o IPVA. Abordamos o sistema tributário
nacional, possibilitando uma breve noção do funcionamento do Estado como gestor, e a
importância dos tributos. O Estado tem a obrigação de garantir à sociedade estradas de
qualidade, escolas, hospitais, segurança pública, etc. Para atingir suas finalidades ele precisa
de recursos, tais recursos são obtidos através de tributos.
Apontamos o conceito do IPVA, histórico, fato gerador, e as vertentes constitucionais
deste tributo. Como imposto mais novo do ordenamento jurídico brasileiro, o IPVA está
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regulado nacionalmente apenas pela Constituição da República e os Estados tem a
competência para criar as normas relativas a este imposto. Enfrentamos temas controvertidos
que foram cases no Supremo Tribunal Federal, como a questão das aeronaves e embarcações
e sobre a possível inconstitucionalidade do IPVA devido à falta da lei complementar.
A lacuna legislativa traz uma série de problemas para o país, pois uma legislação
dispersa afunda o princípio da isonomia, dá margem a guerra fiscal entre os estados, bem
como enseja outras confusões geradas pela não uniformização das leis estaduais sobre IPVA.
Em síntese, nosso trabalho é uma proposta de lege ferenda que visa regulamentar no
âmbito nacional a lei sobre IPVA, para tanto, frisamos a necessidade da lei complementar e o
porquê de uniformizar. A pauta principal consiste na guerra fiscal criada pelos estados
membros, esta que desencadeia diversos atritos, tais como, quando o contribuinte paga o
IPVA no estado X, mas o utiliza no estado Y, o estado Y perde arrecadação que poderia ser
revertida em melhoramentos para política de trânsito, sem falar nos danos ao meio ambiente
suportados pelo munícipio que não recebe a repartição dos 50% da receita do IPVA.
Invocamos uma atitude do Poder Legislativo, para que os nossos deputados e
senadores ponham fim na guerra fiscal que vivemos, na qual os estados da federação
competem para colocar a alíquota mais baixa, no intuito de chamar contribuintes e arrecadar
mais renda, em especial empresas que trabalham com veículos automotores. A lei
complementar definiria de uma vez por todas quem é o contribuinte, fixaria alíquota mínima,
descreveria o fato gerador, bem como evitaria tantas demandas na justiça. Quando o
Judiciário assume o papel do Legislativo estamos diante de uma incongruência, que deve ser
sempre evitada, para que cada um cumpra sua função constitucional. A tripartição dos poderes
tem de ser respeitada, afinal ela existe para que haja um bom funcionamento do ordenamento
jurídico, bem como para garantir o controle dos poderes.
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SUPPLEMENTARY LAW OF GENERAL RULES ABOUT IPVA: THE NEED TO THE UNIFICATION OF STATES LAWS
ABSTRATCT
The rules dealing with the tax implications are of paramount importance to the legal system of the country, after all they are the ones who establish the behaviors causing the duty that has managed to give part of their wealth, so the taxes depend on the law to exist. The present work has as its theme, because of the need to create a law of general rules on the tax on the ownership of motor vehicles (IPVA). Inspired by complementary tax laws like VAT (Movement of goods and communication services and intrastate and interstate transport) and ISSQN (any kind of services), respectively 87/96 LC and LC 116/03, which outline general rules that must be respected by states and municipalities. We realize that as a protection to the taxpayer, the supplementary law guidelines indicate the calculation basis, taxable event, as well as the subject of the relationship, then can prevent abuse of competence, for example, when a member edits state law charging property taxes on aircraft and vessels. In the case of IPVA, we are facing a gap, a gap which affect only the taxpayer, as the states may legislate freely, and the same vehicle be taxed differently in states of the country, defying the principle of equality. Another factor that we analyze is the lack of a Senate’s resolution fixing minimum rate for IPVA, allowing for a tax war between states. The objective of the study is to point out the consequences of the absence of a general law. We will bring a legislative proposal in order to end the war tax and standardize state laws.
KEYWORDS: Automotive Ownership Tax. Legislative Gap. Tax War. Supplementary Law.
REFERÊNCIAS
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______. Proposta de Emenda Constitucional 140/2012. Disponível em:<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=967609&filename=PEC+140/2012>. Acesso em: 23 ago. 2014. ______. Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28HC+89%2E837%2FDF%29&base=baseAcordaos.> Acesso em: 12 set. 2014. NOTÍCIAS STF. STF julgará tema sobre local para recolhimento de IPVA. 2014. Disponível em:<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=264182.>. Acesso em: 20 out. 2014. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2011. MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2001. PIROTTA, Fernanda de Abreu, O critério material do IPVA e a ausência de lei complementar. Disponível em:<http://www.uel.br/revistas/uel/index.php/direitopub/article/viewFile/11463/10199>. Acesso em: 24 ago. 2014. QUINTANS, Alexandre Duarte. Evolução da Receita do IPVA nos Estados Brasileiros. Universo Jurídico, Juiz de Fora, ano XI, 2008. Disponível em:<http://uj.novaprolink.com.br/doutrina/4778/Evolucao_da_Receita_do_IPVA_nos_Estados_Brasileiros>. Acesso em: 29 ago. 2014. RIBEIRO, Ricardo Lodi. A função da lei complementar tributária. Disponível em:<http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2250>. Acesso em: 29 ago. 2014. VADE Mecum. 14. ed. São Paulo: Ridel, 2012. YOSHIDA, Shimpei. Lei complementar e a necessidade ou não de uma lei complementar tributária específica que discipline normas gerais do IPVA. Disponível em:<http://www.sefaz.ba.gov.br/scripts/ucs/externos/monografias/monografia_shimpei.pdf>. Acesso em: 24 ago. 2014.
18
G924l Guedes, Tatiana Veruska Ramalho de Assis
Lei complementar de normas gerais sobre IPVA: da necessidade da
uniformização das leis estaduais./ Tatiana Veruska Ramalho de Assis
Guedes. João Pessoa, 2014.
17f.
Orientador: Prof. Esp.Alexandre Cavalcanti Andrade de Araújo
Artigo (Graduação em Direito) Faculdade de Ensino Superior da
Paraíba – FESP.
1. Imposto sobre a propriedade de veículos automotores 2. Lacuna legislativa 3. Guerra Fiscal 4. Lei complementar Tribunal do Júri I. Título.
BC/FESP CDU: 342(043)