UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

A PARCERIA PÚBLICA PRIVADA COMO

INSTRUMENTO DE GESTÃO PÚBLICA

Prof. Fernando Alves

Rio de Janeiro

2010

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

A PARCERIA PÚBLICA PRIVADA COMO

INSTRUMENTO DE GESTÃO PÚBLICA

Apresentação de monografia à

Universidade Candido Mendes como

requisito parcial para obtenção do grau de

especialista em Gestão Pública.

Por: Maria Rita de Souza Chano

AGRADECIMENTOS

A Deus e à vida pela oportunidade que me ofereceram,

a meus pais pelos ensinamentos que me deixaram, a

minha família, especialmente à minha irmã pelo apoio

irrestrito, às colegas de trabalho e de curso (Aliete e

Suzana) que são mais que colegas, são verdadeiras

amigas.

DEDICATÓRIA

Dedico esse trabalho acadêmico às minhas filhas

Camille e Juliana que sempre acreditaram em mim. A

você, Camille, que mesmo distante fisicamente,

sempre esteve próxima com suas palavras. E a Juliana

pela presença amiga e constante, carinhosa e gentil.

Sempre ajudando e dando apoio sem que fosse

necessário pedir. Sua luz tornou mais fácil achar o

caminho a se seguir.

RESUMO

A necessidade de serem implementadas modificações estruturais na

forma de Estado, decorrente da crise do modelo econômico outrora adotado,

fez com que se buscasse a criação de instrumentos que possibilitassem a

reestruturação dos países. Nesse contexto, surge a parceria público-privada. O

instituto foi concebido como uma forma alternativa de implementar

investimentos no setor público, sem aumento de despesas por parte do

Estado. A partir disso analisam-se as modalidades de parceria público-privada,

e a forma como estas podem ser utilizadas como instrumento de gestão

pública. Por óbvio, como toda inovação, tal instituto possui aspectos positivos e

negativos que precisam ser analisados. Além disso, deve-se verificar a real

compatibilidade entre a teoria e a prática, para que não ocorram infortúnios

além dos habitualmente esperados. Resta evidente, assim, a importância do

estudo desse novo instrumento de gestão pública.

METODOLOGIA

Para a elaboração do trabalho foram utilizados alguns livros de história

que permitissem uma compreensão acerca do contexto histórico em que foram

verificadas as mudanças nas formas de Estado, e a influência dessas

mudanças na gestão pública. Após, realizou-se uma pesquisa nos livros que

tratam, especificamente, da parceria público-privada, sobre os principais

paradigmas internacionais do instituto, a fim de que se pudesse compreender

de que modo tais experiências repercutiram na criação dessa nova modalidade

contratual no Brasil. A partir disso, foi feito um estudo com base em livros de

direito administrativo quanto às espécies de parceria público privada,

conceituando cada uma delas, como forma de possibilitar uma análise mais

detalhada sobre o tema. Por fim, abordou-se os pontos positivos e negativos

do instituto, mostrando, inclusive, a importância de aplicação de aspectos

morais na concepção dessa nova forma de gestão pública.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 8

CAPÍTULO I – Cenário Mundial 10

CAPÍTULO II – Modalidades de Parceria Público-Privada 18

CAPÍTULO III – Aspectos Positivos, Negativos, Morais e Éticos da Parceria

Público-Privada 31

CONCLUSÃO 46

REFERÊNCIAS 47

ÍNDICE 49

FOLHA DE AVALIAÇÃO 51

INTRODUÇÃO

Para compreender o surgimento das Parcerias Público-Privadas (PPPs)

é necessário analisar a evolução dos modelos de Estado, e quais das suas

características influenciaram na criação deste instituto. Isso porque, ao longo

da história ocorreram inúmeras transformações políticas, econômicas e sociais

que acabaram por provocar mudanças significativas nas relações entre o setor

público e o setor privado, principalmente nas duas últimas décadas.

No século XVIII, precisamente no ano de 1789, houve um importante

marco histórico, qual seja, a Revolução Francesa, que deu início ao surgimento

ao Estado Liberal. Os ideais revolucionários propugnados, aliados aos

fundamentos teóricos das idéias sociológicas da época, difundiram o repúdio a

um Estado totalitário e absolutista, propagando a idéia de um Estado não

interventor, que deixasse que a liberdade e a igualdade formalmente existentes

no meio social regulassem o mercado.

Por óbvio, o modelo liberal fortaleceu o domínio das classes mais ricas

sobre as demais, já que a lei natural da oferta e da procura propiciava a

consolidação do poder na mão dos mais fortes, aumentando as desigualdades

sociais. Percebeu-se, portanto, a necessidade de ser adotado um modelo de

Estado com mecanismos para intervir no seio social e econômico, a fim

minimizar a sociedade desigual que se desenvolvera.

Assim, após a Segunda Guerra Mundial, consolidou-se o Estado Social

(Welfare State), também denominado Estado Providência, Estado do Bem-

estar, Estado Social de Direito ou Estado do Desenvolvimento. Esse modelo

estatal tinha como objetivo a igualdade entre as pessoas, intervindo na

sociedade em prol do interesse público comum. Nesse contexto, ao Estado foi

atribuída a realização de serviços públicos, tendo criado para tanto empresas

estatais, fundações, e outras cujo controle acionário pertencesse ao Estado.

Houve, portanto, um grande aumento das funções desempenhadas pelo

Estado, que passou a ter atuação em todos os âmbitos da vida social. Esse

crescimento estatal exacerbado fez com que a prestação de serviços

essenciais à sociedade se tornasse ineficiente. Entra em crise o Estado social.

A partir disso, começam a surgir os debates neo-liberais com vistas à

adoção de um novo modelo de Estado, modelo este que teria que

desempenhar um papel diferente do anterior. Neste contexto se desenvolve o

Estado Democrático de Direito, atrelado à idéia de Estado Subsidiário, ou

Regulador, no sentido de que o Estado não deve exercer atividades que

podem ser delegadas ao particular, ficando sob sua incumbência somente as

que decorrerem de sua soberania tais como, defesa, segurança, polícia, dentre

outras. Em contrapartida, ficariam afetas ao princípio da subsidiariedade as

atividades como saúde, educação, atividades econômicas e outras

(comerciais, financeiras e industriais).

Iniciam os denominados processos de privatização (ou reprivatizações)

na Europa, e de desregulação nos Estados Unidos. Por óbvio, tais processos

interferiram na forma de organização de bens e serviços públicos. Essa

redução da forma e capacidade de intervenção do Estado é realizada por meio

de privatização, que se traduz na transferência, por venda ou concessão de

empresas estatais à iniciativa privada, e através de mudanças na modalidade

de gestão dos ativos públicos como opção estratégica. Nesse contexto surgem

as denominadas parcerias público-privadas

CAPÍTULO I

CENÁRIO MUNDIAL

Com a crise econômica verificada em razão da falência do modelo de

Estado outrora adotado, vários países iniciaram a introdução do instituto da

PPP, em virtude da necessidade de investimentos em infra-estrutura e serviços

e a pouca disponibilidade de recursos fiscais. Passa-se a analisar os

exemplos paradigmáticos que serviram de modelo para a concepção da

parceria público privada, tal como temos hoje, quais sejam: Inglaterra, Portugal

e Chile.

1.1 – Na Inglaterra

A PPP teve origem na Europa, em razão dos desafios encontrados pela

Inglaterra na busca de outras formas que permitissem implementar

investimentos sem comprometer os recursos públicos.

O conceito de Parceria Público Privada, tal como adotado atualmente,

surgiu, portanto, na Inglaterra em decorrência de uma série de privatizações

que o país sofreu na seara das modificações introduzidas pelo Consenso de

Washington. Posteriormente, complementando essa modalidade, foi adotado o

sistema de leilões de serviços acessórios, reduzindo os custos dos serviços

necessários utilizados para a prestação de serviços públicos.

A evolução dessas modalidades de contratos fez surgir os Project

Finance Initiative, chamados de PFI, objetivando solucionar a questão

referente à ausência de investimentos do Poder Público em áreas essenciais à

sociedade. Trata-se de um programa adotado pelo governo britânico

objetivando incentivar a realização de obras e a gestão de serviços públicos

mediante financiamento privado. Constitui uma política modernização da

administração pública, reduzindo-se as despesas públicas, e em contrapartida

implementar melhorias na infra-estrutura do Estado. Nessa forma de

associação público-privada, o setor público mantém a responsabilidade pela

provisão de parte dos serviços.

Inicialmente, os projetos foram desenvolvidos sem a devida cautela, de

forma rápida, sem priorização, o que ocasionou um grande prejuízo na

instituição das parcerias público privadas como forma de gestão pública. Por

tal razão, na gestão de Tony Blair, foi proposta a reestruturação do programa,

tendo sido o mesmo redefinido como Public Private Partnership, com a

formação de uma força-tarefa para coordenar os projetos, definir prioridades,

remover obstáculos, dentre outras medidas.

Segundo exposto pelo Ministro do Tesouro e Indústria do governo

britânico, Nigel Griffiths, no Seminário Internacional “Parceria Público-Privada

na Prestação de Serviços de Infra-estrutura” promovido pelo BNDES, MRE e

BID em novembro de 2003,os projetos realizados sob tal modalidade,

permitiram uma economia de cerca de 17% ao governo se comparadas as

demais formas de oferta de serviços públicos, sendo que 75% dos projetos

foram concluídos no prazo e 80% dentro do orçamento, contra um percentual

de 30% verificado na adoção de projetos convencionais. Ressaltou, ainda, que

é possível observar um aumento na relação preço-qualidade em razão da

transferência para o setor privado dos riscos inerentes ao negócio, a forma de

remuneração do setor privado, longa duração do prazo de vigência dos

contratos, e a concorrência na licitação.

Observa-se, assim, que as Parcerias Público-Privadas britânicas

passaram por um período de desenvolvimento e implementação até que fosse

possível verificar êxito nos projetos realizados através de tal modalidade de

concessão.

Portanto, para esse país o instituto em análise representou uma forma

eficaz de aumentar os investimentos e modernizar os serviços públicos, e ao

mesmo tempo diminuir o investimento de recursos públicos.

Vale ressaltar ainda que dentro deste processo de aperfeiçoamento de

modelos, verificou-se a preocupação de manter a legitimidade dos atos, tanto

para o setor público, quanto para o privado. Todas essas razões foram fatores

determinantes para que outros países adotassem, com base no modelo

Britânico, as PPPs como forma de suprir as necessidades de investimentos

públicos.

1.2 – Em Portugal

Da mesma forma que os demais países da Europa, Portugal mostrou

insuficiência de recursos públicos para realizar obras e serviços públicos de

infra-estrutura, de modo que para implementar o crescimento econômico

necessário o Governo Português instituiu a Parceria Público Privada como

forma de contornar a crise em que se encontrava. Portanto, mais uma vez, o

comprometimento de obras e serviços públicos de infra-estrutura constituiu o

motivo da adoção da PPP.

Nesse sentido, oportuna a transcrição de trecho da IV Assembléia Geral

da Organização das ISC DA CPLP:

Redução do peso do Estado e equilíbrio orçamental passaram

portanto a ser palavras de ordem na programação financeira e

macroeconômica dos Estados. No caso do espaço europeu da

moeda única, em que se insere a economia portuguesa, no

sentido de obter convergência de opções de política

orçamental numa zona econômica em que a política monetária

é comum, os Estados-Membros acordaram em estabelecer o

Pacto de Estabilidade e Crescimento, sujeitando assim a

restrições provenientes das suas vinculações externas a

política econômica em que são soberanos.

No entanto, paralelamente às contingências da restrição

orçamental, continuou a ser exercida sobre os Governos uma

forte pressão no sentido da sua intervenção, com destaque

para os sectores sociais e investimentos em infra-estruturas.

É nestas circunstâncias de conflito de objectivos que se tem

feito sentir a necessidade de encontrar alternativas ao

financiamento tradicional do sector público. Como se sabe, é

pela via das parcerias público-privadas (PPP) que se tem

pretendido nas últimas décadas transferir para o sector privado

o financiamento, a execução e a exploração/operacionalização

de uma parte considerável de bens públicos.

A experiência de recurso pelos Estados às PPP permite já

identificar vários benefícios resultantes deste novo modelo de

financiamento, mas também os custos que pode induzir, uma

vez que o sector público assume compromissos financeiros por

longos períodos.1

A legislação desse país entende como parceria público-privada o

contrato ou a união de contratos, através dos quais os parceiros privados se

obrigam perante um parceiro público, durante um lapso temporal a garantir o

desenvolvimento de uma atividade essencialmente pública, ficando o

financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração total,

ou parcialmente a cargo do parceiro privado. É o que se verifica do disposto no

Decreto-Lei nº. 86/2003 de 26 de Abril, artigo 2º, n º. 1, desse país, verbis

1 http://www.sislog.com/ta/IMG/doc/Tema_II_portugal.doc

(...) o contrato ou a união de contratos, por via dos quais

entidades privadas, designadas por parceiros privados, se

obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a

assegurar o desenvolvimento de uma actividade tendente à

satisfação de uma necessidade colectiva, e em que o

financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela

exploração incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro

privado.

1.3 – No Chile

No início dos anos 90 o Chile encarava um grande déficit em infra-

estrutura, e necessitava que o Estado equilibrasse os investimentos para que

fosse possível o seu crescimento econômico, segundo explicado por Diogo

Rosenthal Coutinho.

Assim como nos demais países, a insuficiência de recursos fez com que

o Chile adotasse a parceria público privada como forma de contornar os

problemas observados. Dentro deste contexto, editou a Lei de Concessões,

que tornou o Chile o país sul-americano que mais utilizou esse modelo de

concessão, principalmente na recuperação e manutenção de rodovias.

Inicialmente a implementação do instituto ocorreu no de 1993, através

do incentivo concedido pelo Ministério de Obras Públicas ao setor privado para

atrair os investimentos que o país necessitava, por meio de concessões. Neste

momento, foram celebrados diversos contratos com a iniciativa privada em que

a mesma de obriga a financiar construir, operar e transferir a obra para o

Estado após o término do contrato, sendo a remuneração decorrente de tarifas

cobradas dos usuários.

Como a falta de investimentos atingia principalmente a infra-estrutura de

transportes em diversas regiões chilenas, caracterizadas pela alta taxa de

utilização das rodovias, especialmente por veículos de carga, provocando

enormes congestionamentos nas cidades mais desenvolvidas e contribuindo

para a elevação do número de acidentes de trânsito, esse foi o setor no qual

inicialmente foi implementada a PPP.

Em um primeiro momento, tais contratos que eram mais utilizados para

a obtenção de infra-estrutura rodoviárias, não enfatizaram a qualidade, mas

somente a segurança das auto-estradas. A estratégia inicial era a melhoria das

estradas já existentes. Para tanto o governo chileno oferecia garantia mínima

para o concessionário, e o lançamento de papéis no mercado interno e

externo.

Isso fez com que se observasse que as regras que geriam e conduziam

os contratos eram insuficientes para a obtenção de resultados positivos, motivo

pelo qual se iniciou um trabalho de redefinição de indicadores de qualidade, os

quais foram inicialmente aplicados em projetos pilotos que ao final acabaram

por surtir resultados positivos, corroborando assim os novos rumos definidos

para a execução dos projetos. Posteriormente, foi editada uma nova legislação

com vistas à flexibilizar o processo, estabelecendo obrigações mútuas,

utilização da arbitragem para a solução de conflitos, além de possibilitar que as

obras públicas servissem de garantia ao financiamento.

Dentro desse cenário, pode-se dizer que o Chile alcançou resultados

positivos, uma vez que segundo dados divulgados pelo Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão Brasileiro os investimentos realizados da

década de 1992-2002 foram em torno de US$3,4 bilhões, bem como que de

1994 até 2005 foram executados 36 projetos no montante de US$6 bilhões.

Desses, vinte e quatro são do setor de transporte, nove aeroportos, duas

prisões e um reservatório, sendo que vinte deles já estão em operação.

Segundo Coutinho (2005), no Chile, se verifica a possibilidade de uma

concessão ser originada tanto por iniciativa particular quanto por iniciativa

pública, sendo oportuno ressaltar as conclusões tiradas pelo mencionado

autor, quais sejam, necessidade de um pano de fundo institucional adequado e

sólido, a remuneração do parceiro privado deve ser bem escolhida, de forma a

evitar o estímulo aos altos pedágios, e forma de redução do preço do pedágio

no período de baixo fluxo.2

1.4 – No Brasil

Por volta de 1930 o Brasil desenvolveu um modelo de Estado

nacionalista, e voltado ao desenvolvimento econômico, de modo que interferia

ativamente na economia. Como conseqüência dessa intensa participação

estatal, a Carta Constitucional de 1937 consolidou a existência de um Poder

Executivo com amplas funções já que a transformação do Estado em prestador

de serviços assim exigia. Por óbvio, o inchaço da máquina administrativa

trouxe como conseqüência a ineficiência estatal.

Inicia-se, assim, a crise econômico-financeira vivenciada pelo país na

década de 80, em consonância com as idéias neoliberais difundidas no

mundo, que pregavam a necessidade de um estado mínimo, que provesse

apenas as necessidades essenciais da sociedade. Neste contexto começa o

processo de privatização, com vistas à maior competitividade e eficiência na

prestação de serviços. Destarte, empresas públicas foram transferidas à

iniciativa privada como forma de reduzir os custos, e diminuir a ingerência

estatal. Não obstante a adoção dessa política representasse uma tentativa de

melhora econômica, não foi suficiente para evitar a intensa crise fiscal

decorrente do modelo de Estado outrora adotado. Como forma de tentar

solucionar o problema, o Estado passa a procurar a iniciativa privada para que,

em parceria, consigam implementar um aumento da quantidade e qualidade de

serviços.

Embora a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 já

previsse dispositivos regulando as contratações públicas como instrumentos de

que pode se valer o poder público para a execução de suas tarefas, o início

2 COUTINHO, Diogo Rosenthal. Parceria Público-Privadas: Relatos de algumas experiências internacionais. In: SUNFIELD, Carlos Ari (Org). Parcerias Público-Privadas. Malheiros. São Paulo. 2005. 605p. p. 48-49

dessa política de delegação estatal foi, implementado com a edição da Lei nº.

8.987/95, que regula as concessões e permissões de serviços públicos.

Entretanto, tal fato não foi suficiente para solucionar os problemas de infra-

estrutura constatados no país, o que fez com que surgisse a necessidade de

se desenvolver um novo instrumento que ajudasse na reestruturação estatal.

Neste contexto, surgem as Parcerias Público-Privadas.

Assim, editou-se a Lei nº. 11.079/2004, que dispõe sobre normas gerais

para licitação e contratações em matéria de parcerias público-privadas. O

mencionado diploma legal, em contraposição modelo de privatização dos

serviços públicos anteriormente adotados, regulamentou a colaboração entre o

Poder Público e a iniciativa privada no financiamento de obras, mediante

repartição de riscos entre os parceiros.

Define o artigo 2º da supracitada Lei, verbis:

Art. 2º. Parceria público-privada é o contrato administrativo de

concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.

Para que se possa compreender a definição de tal instituto, mister

transcrever o conceito oferecido por Di Pietro (2005):

Para englobar as duas modalidades em um conceito único,

pode-se dizer que a parceria público-privada é o contrato

administrativo de concessão que tem por objeto (a) a execução

de serviço público, precedida ou não de obra pública,

remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e

contraprestação pecuniária do parceiro público, ou (b) a

prestação de serviço de que a Administração Pública seja a

usuária direta ou indireta, com ou sem execução de obra e

fornecimento e instalação de bens, mediante contraprestação

do parceiro público. 3

Em razão da regulamentação da Parceria Público Privada começa-se a

discussão sobre a sua importância como nova forma de delegação de serviços

públicos. Em linhas gerais, este instituto de parceria envolve, não só a

3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas, p. 161.

utilização de recursos privados para que o Estado atinja seus objetivos, como

também permite que o setor privado realize negócios em atividades que,

essencialmente, eram de atribuição. Como forma de atrair investimentos como

estes se adota a prestação de garantias ao parceiro privado no que se refere

às obrigações assumidas pelo parceiro público.

CAPÍTULO II

MODALIDADES DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA

2.1 Conceito

Realizado um breve histórico sobre o surgimento das Parcerias Público-

Privadas, passa-se, agora, a analisar as modalidades dessa espécie

contratual. Primeiramente, deve-se conceituar o instituto em questão.

Com efeito, a Parceria Público-Privada pode ser definida como um

contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou

administrativa, firmado entre o setor público e o setor privado objetivando a

implementação ou gestão, total ou parcial, de obras, serviços ou atividades de

interesse público, de modo a satisfazer o interesse da coletividade. Nesse tipo

de contrato, o parceiro privado assume a responsabilidade pelo financiamento,

investimento e exploração do serviço. Como se trata de contrato administrativo,

os deveres e obrigações dos pactuantes são regidos por normas de direito

público.

De acordo com a Lei nº. 11.079/2004, as Parcerias Público-Privadas

podem ser firmadas sob a modalidade patrocinada ou administrativa. A

respeito do tema, ressalta Di Pietro que:

(...) embora existam várias modalidades de parceria entre os

setores público e privado, a Lei nº. 11.079/2004 reservou a

expressão parceria público-privada para duas modalidades

especificas de parceria. Nos termos do artigo 2º, parceria

público-privada é o contrato administrativo de concessão, na

modalidade patrocinada ou administrativa. 4

Por outro lado, para Márcio Pestana não se refere a modalidades de

parceria público privada, mas a espécies de concessão, conceituando o

instituto da seguinte forma:

A PPP, que procura integrar a iniciativa privada com a

Administração Pública, segundo um objetivo comum, sob os

auspícios de um contrato regido por conteúdo, cujos

perímetros são fixados pela lei, mas que admitem razoável

flexibilização pelas partes contratantes, apresenta-se sob a

4 DI PIETRO, , Maria Sylvia. Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas p. 160.

forma jurídica de contrato de concessão, do qual vislumbram-

se duas espécies: concessão patrocinada e concessão

administrativa 5

Vejamos a definição legal de Parceria Público-Privada, prevista no artigo

2º da Lei nº. 11.079/2004, verbis:

Parceria público-privada é o contrato administrativo de

concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.

Como bem definiu Justen Filho (2005):

(...) parceria público-privada é um contrato organizacional, de

longo prazo de duração, por meio do qual se atribui a um

sujeito privado o dever de executar obra pública e (ou) prestar

serviço público, com ou sem direito à remuneração, por meio

da exploração da infra-estrutura, mas mediante uma garantia

especial e reforçada prestada pelo Poder Público, utilizável

para a obtenção de recursos no mercado financeiro.6

Feita uma breve explanação sobre o conceito, passa-se ao estudo, em

separado, das modalidades de parceria público-privada.

2.2 – Modalidades de parcerias público-privadas

Como dito anteriormente, as parcerias público-privadas, espécies de

contrato de concessão, podem ser firmadas na modalidade patrocinada ou

administrativa.

2.2.1 – Concessão Patrocinada

Entende-se por concessão patrocinada como sendo a modalidade de

concessão de serviço público, cujo regime jurídico é parcialmente diverso da

5 PESTANA, Marcio. A concorrência público-privada (PPP). São Paulo. Atlas. 2006. p. 09. 6 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 549.

concessão de serviço público comum prevista na Lei nº. 8.987/95, já que

segundo consta no artigo 3º, parágrafo primeiro da Lei nº. 11.079/2004, está

sujeita à contraprestação pecuniária. Assim, é possível definir a concessão

patrocinada como o contrato administrativo pelo qual a Administração delega

ao particular a execução de um serviço público precedida, ou não, de obra

pública, para que este o execute, em seu próprio nome, mediante tarifa paga

pelo usuário, além de contraprestação pecuniária paga pelo parceiro público

ao privado.

Na concessão patrocinada, os serviços são utilizados diretamente pelos

particulares, mediante o pagamento de tarifas, além de contar com a

contraprestação pecuniária provida pelo próprio Poder Público. Nesse ponto se

distingue da concessão administrativa, já que nesta modalidade o próprio

Poder Público goza de forma direta ou indireta do serviço prestado e arca com

sua remuneração a título de contraprestação. Outra diferença que pode ser

apontada em relação à concessão comum, é que na concessão patrocinada há

sempre uma contraprestação por parte do poder público, enquanto na comum

o recurso público é apenas facultativo.

O que se verifica na concessão patrocinada é a complementação da

tarifa, pelo Poder Público. Segundo define Pestana (2006):

(...) é a modalidade de contratação da prestação de serviços

públicos ou de obras públicas, a que se refere a Lei 8.987/95,

que envolve, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, uma

contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro

privado.7

Para Di Pietro:

(...) contrato administrativo pelo qual a Administração Pública

(ou o parceiro público) delega a outrem (o concessionário ou

parceiro privado) a execução de um serviço público, precedida

ou não de obra pública, para que o execute, em seu próprio

7 PESTANA, Marcio. A concorrência público-privada (PPP). São Paulo. Atlas. 2006. p. 09.

nome, mediante tarifa paga pelo usuário, acrescida de

contraprestação pecuniária paga pelo parceiro público ao

parceiro privado.8

De acordo com parágrafo primeiro da Lei nº. 11.079/2004:

§1º. Concessão patrocinada é a concessão de serviços

públicos ou de obras públicas de que trata a Lei nº. 8.987, de

13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à

tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do

parceiro público ao parceiro privado.

Portanto, observa-se que remuneração da concessionária compreende

a tarifa cobrada dos usuários, e a contraprestação pecuniária do parceiro

público. É de se ver que o dispositivo anteriormente citado equipara a

concessão patrocinada à concessão de serviços públicos ou de obras prevista

na Lei nº. 8.987/95, e como este diploma legal se aplica subsidiariamente às

concessões patrocinadas, conclui-se que a remuneração dessa espécie

contratual pode abranger também outras receitas, de forma a possibilitar a

redução das tarifas pagas pelos usuários, e ate mesmo da contraprestação do

poder público.

Outro aspecto pontual, é que segundo o parágrafo terceiro do artigo10

da Lei nº. 11.079/2004, a concessão sob a modalidade patrocinada em que

mais de 70% (setenta por cento) da remuneração for paga pelo setor público,

dependerá de prévia autorização legislativa específica. Ressalte-se, também,

que a contraprestação por parte da Administração Pública pode ser paga de

forma direta, por meio de ordem bancária, ou indireta, como ocorre, por

exemplo, no caso de cessão de créditos não tributários, nos termos do previsto

no artigo 2º, § 1º, da Lei nº. 11.079/2004.

Neste contexto, impõe-se destacar, novamente, os ensinamentos de Di

Pietro:

8 DI PIETRO, Maria Sylvia. Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas p. 162.

Isto significa que a contraprestação nem sempre é paga

diretamente pelo poder público, já que a lei permite que esse

pagamento seja efetuado de forma indireta. Além disso, pelo

parágrafo único do art.6º, o contrato poderá prever o

pagamento, ao parceiro privado, de remuneração variável,

vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de

qualidade e disponibilidade definidos no contrato.

A contraprestação do poder público só terá inicio quando o

serviço objeto do contrato se tornar total ou parcialmente

disponível (art. 7º e parágrafo único). Com isto, se a prestação

do serviço depender da prévia execução de obra pública e do

fornecimento ou instalação de bens, o parceiro privado terá

que cumprir tais tarefas às suas próprias custas, já que a tarifa

do usuário também não pode, por sua natureza, ser cobrada

antes que o serviço comece a ser prestado.9

Ressaltados os aspectos mais relevantes da concessão sob a

modalidade patrocinada, passa-se ao exame da modalidade administrativa.

2.2.2 – Concessão Administrativa

A concessão administrativa prevista no art. 2º, parágrafo 2º da Lei nº.

11.079/2004, tem por objeto do contrato a prestação de serviço à

Administração Pública, sendo esta usuária direta , ou direta do mesmo. Logo, é

de se ver que o serviço a ser prestado pode ou não abranger a execução de

obra e o fornecimento e instalação de bens, diferenciando-se, assim, da

concessão patrocinada, cujo objeto se restringe à prestação de serviços

público.

De acordo com Pestana (2006):

9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas. pp. 165/166;

(...) a Administração Pública seja usuária direta ou indireta,

ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e

instalação de bens.

Nesta espécie, o traço que a distingue da concessão

patrocinada é o de que a própria Administração pública seja

usuária direta ou indireta do serviço prestado, a par, portanto,

de integrar, como parceria pública, a própria relação jurídica

com o parceiro privado.10

Neste contexto, oportuna a transcrição de parte dos ensinamentos de Di

Pietro, acerca da parceria público-privada sob a modalidade administrativa:

Em primeiro lugar, o artigo 2º, § 2º, ao falar em “serviços de

que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta”,

implicitamente admite a prestação de serviços a terceiros; com

efeito, quando o dispositivo fala na Administração como

usuária direta, pode-se imaginar qualquer dos serviços

prestados diretamente a ela , previstos nos artigos 6º, II, e 13

da Lei nº. 8.666; porém, quando se fala em usuária indireta,

está-se pressupondo que os usuários diretos sejam terceiros

aos quais a Administração pública presta serviços públicos

(como os estudantes de uma escola pública, os pacientes de

um hospital público).

Em segundo lugar, o artigo 4º, III, só exclui dos objetos das

parcerias público-privadas as atividades que sejam exclusivas

do Estado; dentre as não exclusivas, algumas somente

poderão ser objeto de concessão patrocinada (que permite

cobrança de tarifa dos usuários), o que significa que as outras

só poderão ser objeto de concessão administrativa (quando

não haja possibilidade de cobrar tarifa dos usuários). 11

Pode-se conceituar essa modalidade como sendo o contrato

administrativo onde um particular assume deveres relacionados a serviços

10 PESTANA, Marcio. A concorrência público-privada (PPP). p. 10. 11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas. p. 168.

prestados direta, ou indiretamente, para a Administração Pública, que será

total, ou parcialmente, remunerado, conforme o caso.

Portanto, na concessão administrativa, o concessionário assume

somente a execução de uma atividade prestada à Administração Pública,

sendo está, porém, a detentora da gestão do serviço. Não obstante seja

possível verificar uma semelhança conceitual entre a concessão administrativa

e a empreitada, observa-se as seguintes distinções entre os aludidos institutos:

na concessão administrativa o parceiro privado está sujeito às normas da Lei

nº. 8.987 e da Lei nº. 9.074, enquanto na empreitada aplica-se a Lei nº. 8.666

tange a sujeição do parceiro privado às normas; a empreitada pode ter por

objeto a realização de apenas uma atividade, já a concessão administrativa

tem como requisito legal previsto no inciso III do parágrafo 4º do art. 2º da Lei

nº. 11.079/2004, a exigência da realização de mais de uma atividade de que a

Administração Pública seja usuária direta ou indireta, como por exemplo, além

da construção de determinado empreendimento o contrato de concessão

administrativa prevê também a gestão do mesmo.

Importante consignar, ainda, que o parágrafo 2º do artigo 2º da Lei nº.

11.079/ 2004, ao dispor que a concessão administrativa pode ser utilizada para

serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta,

permite também a prestação de serviços a terceiros. A prestação de serviço

direta ocorre quando a própria Administração Pública funciona como

destinatária do serviço. Por outro lado, fala-se em serviços em que a

Administração Pública é usuária indireta, quando se observa que os usuários

diretos são terceiros aos quais aquela possui o dever de prestar o serviço, tais

como o ensino e a saúde.

Chega-se, então, ao entendimento de que a concessão administrativa

pode ser vista como um híbrido entre a empreitada, e a concessão de serviço

público. Nas palavras de Di Pietro:

Trata-se de terceirização de serviços públicos. Não é

simplesmente a terceirização sob forma de empreitada de

obra, de serviço ou de fornecimento (porque isto está vedado

expressamente pelo artigo 2º, §4º, III, da Lei nº. 11.079). É a

terceirização da gestão do serviço, podendo ou não envolver

obra, fornecimento e instalação de bens.12

Isso porque embora a remuneração seja de responsabilidade da

Administração Pública, a semelhança com a concessão de serviço público

pode ser observada relativamente à forma de adimplemento contratual e

prerrogativas e encargos que devem ser obedecidos.

Destarte a interpretação sistemática da Lei nº. 11.079/2004, aponta dois

objetos da concessão administrativa, quais sejam, a execução material da

atividade e a gestão de serviço público.

Com dito anteriormente, a forma de remuneração na concessão

administrativa é a contraprestação paga pelo setor público, de acordo com o

previsto no art. 6º da Lei nº. 11.079/2004, mas nada obsta que o

concessionário receba recursos de outras fontes de receitas complementares,

acessórias, alternativas ou decorrentes de projetos associados, sendo que

nessa modalidade não há cobrança de tarifa ao usuário.

2.2.3 – Características Comuns entre a Concessão Patrocinada e a

Administrativa

Embora a concessão patrocinada e a concessão administrativa

constituam institutos diferentes, é possível identificar características comuns a

ambas as formas de atuação da Administração Pública em conjunto com a

iniciativa privada.

O primeiro ponto em comum que pode ser apontado é a existência de

contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado em ambas

as modalidades. Outro aspecto que é possível observar nesses contratos é a

repartição do risco com o objetivo de garantir o equilíbrio econômico-financeiro,

o que pode ser inferido da leitura do artigo 5º, III, da Lei 11.079/2004, que

12 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas p. 169.

prevê a existência de cláusulas dispondo sobre a repartição de riscos “inclusive

os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e área econômica

extraordinária”.

É de se ver, no entanto, que a norma pode causar controvérsias. Isso

porque em relação à teoria da imprevisão e à força maior embora a doutrina

seja pacífica em entender que a cláusula pode ser aplicada para garantir o

equilíbrio econômico-financeiro, o mesmo não acontece quando se está diante

de fato do príncipe e de fato da Administração, já que nessas hipóteses o

desequilíbrio decorre de ato ou fato do próprio Poder Público. Nesses casos,

não se pode admitir a repartição de prejuízos, sob pena de o contratado ter

que arcar com prejuízos provocados pelo contratante.

Ressalte-se que, de forma diversa do que ocorre na concessão comum,

na qual a atividade econômica é exercida por conta e risco do parceiro privado,

nos contratos de Parceria Público Privada, em ambas as modalidades, vigora o

compartilhamento de ganhos econômicos, regra esta justificada em razão das

garantias que podem ser oferecidas pelo Poder Público ao financiador do

projeto. Tais garantias visam diminuir os riscos do contrato para as partes, e

podem ser as seguintes: garantia prestada pelo parceiro privado através de

caução em dinheiro, ou títulos públicos, seguro-garantia e fiança bancária,

conforme disposto no parágrafo 1º do art. 56 da Lei nº. 8.666/93; garantia

prestada pelo parceiro público, que pode ocorrer através de quaisquer das

formas previstas no artigo 8º da Lei nº. 11.079/2004; e a garantia prestada pela

Administração ao iniciador do projeto. Com relação a esta última modalidade

de garantia é de se ver que pode consistir na previsão contratual de

transferência para os financiadores do controle societário, no caso de

descumprimento de alguma cláusula; na possibilidade de emissão de empenho

em nome dos financiadores; previsão contratual no sentido de indenizar os

financiadores do projeto no caso de extinção unilateral do contrato;

possibilidade de o financiador receber os pagamentos feitos pelos fundos e

empresas garantidoras das parcerias público-privadas.

Outra característica em comum dessas modalidades de parceria, é a

obrigatoriedade de a concessionária formar uma Sociedade de Propósito

Específico, o que não é exigido nas concessões comuns. Também se verifica

semelhança com relação ao prazo mínimo de vigência de 5 anos e prazo

máximo de 20 anos, e ao valor de investimento mínimo por parte do parceiro

privado no montante de R$ 20.000.000,00. Cita-se, ainda, como pontos

comuns: o compartilhamento de riscos; a possibilidade de utilização da

arbitragem como forma de solucionar os conflitos; a existência de critérios

objetivos para avaliação do desempenho do parceiro privado, admitindo-se,

inclusive que a remuneração varie conforme tal desempenho; o

compartilhamento, com a Administração Pública, dos ganhos do parceiro

privado oriundos da redução do risco de crédito dos financiamentos por ele

obtidos; possibilidade de aplicação de penalidades pelo parceiro privado ao

parceiro público, restritas estas a imposição de multa ressarcitória, já que o

particular não pode aplicar pena ao poder público, a observância da Lei de

Responsabilidade Fiscal; e a aplicação de normas específicas quanto ao

procedimento licitatório, derrogando a Lei 8.666/93 e a 8.987/95 especialmente

no que se refere à classificação de propostas técnicas antes da fase de

habilitação, à forma de apresentação das propostas econômicas, aos critérios

de julgamento, saneamento de falhas, dentre outros.

Com relação à obrigatoriedade de formação de uma sociedade de

propósito específico, dispõe o 9º da Lei nº. 11.079/2004, verbis:

Art. 9º Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída

sociedade de propósito específico, incumbida de implantar e

gerir o objeto da parceria.

§ 1º A transferência do controle da sociedade de propósito

específico estará condicionada à autorização expressa da

Administração Pública, nos termos do edital e do contrato,

observado o disposto no parágrafo único do art. 27 da Lei no

8.987, de 13 de fevereiro de 1995.

§ 2º A sociedade de propósito específico poderá assumir a

forma de companhia aberta, com valores mobiliários admitidos

a negociação no mercado.

§ 3º A sociedade de propósito específico deverá obedecer a

padrões de governança corporativa e adotar contabilidade e

demonstrações financeiras padronizadas, conforme

regulamento.

§ 4º Fica vedado à Administração Pública ser titular da maioria

do capital votante das sociedades de que trata este Capítulo.

§ 5º A vedação prevista no § 4º deste artigo não se aplica à

eventual aquisição da maioria do capital votante da sociedade

de propósito específico por instituição financeira controlada

pelo Poder Público em caso de inadimplemento de contratos

de financiamento.

Afirma Di Pietro (2005):

A justificativa para a norma é muito clara: como a

concessionária vai gerir serviço público ou executar obra

pública, administrando paralelamente patrimônio público, e

como empresa faz jus ao equilíbrio econômico-financeiro,

podendo para fazer valer esse direito, exigir sua recomposição

pela alteração das cláusulas financeiras, é evidente que não há

conveniência em misturar recursos públicos e privados,

destinados uns e outros a finalidades diversas. O próprio

controle da entidade fica muito mais difícil, senão impossível,

se a mesma empresa desempenha um serviço público e, ao

mesmo tempo, um serviço privado. A situação torna-se mais

complexa quando se trata de consórcio de empresas. 13

No que se refere às penalidades em caso de descumprimento

contratual, a Lei nº. 11.079/2004, dispõe em seu artigo 5º, inciso II, que dentre

as cláusulas dispostas no contrato de parceria deve constar a que se refira às

13 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 136.

penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado, as quais

deverão ser fixadas de forma proporcional à gravidade da falta e às

obrigações assumidas. De acordo com o mencionado artigo, é possível a

Administração pública ser penalizada pelo parceiro privado.

Por elucidativo, importante a transcrição de trecho dos ensinamentos de

Di Pietro (2005) sobre a questão:

(...) não existe previsão legal de penalidades que possam ser

aplicadas à Administração Pública. Ainda que por interpretação

extensiva, se cogitasse de impor-lhe as penalidades previstas

no artigo 87 da Lei nº. 8.666, essa possibilidade ficaria

afastada porque tais sanções são incompatíveis com a posição

da Administração Pública no contrato, já que ela atua em nome

da pessoa jurídica política (União, Estado, Município ou Distrito

Federal), única detentora de poder sancionatório. Não se

poderia sequer cogitar de aplicar uma pena como a de

suspensão temporária de contratar e licitar ou a de declaração

de inidoneidade para licitar ou contratar.14

Neste contexto de idéias, nem mesmo a rescisão unilateral do contrato

por parte do parceiro privado seria possível, já que somente o Poder Público,

por atuar na defesa do interesse público, é que dispõe de certas prerrogativas

como é o caso das cláusulas exorbitantes.

Uma interpretação que pode ser feita com relação a imposição de

penalidades pelo parceiro privado à Administração Pública, é que o dispositivo

quis se referir à multas que tenham caráter ressarcitório, e não sancionatório,

ou seja, as que tenham por escopo recompensar perdas sofridas pelo

inadimplemento da outra parte. Sob essa visão estar-se-ia diante de algo

semelhante à cláusula penal, porquanto consubstanciaria em uma pré-fixação

de perdas e danos. Pensar de outra forma seria admitir conceder ao particular

14 DI PIETRO, Maria Sylvia. Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 183.

a prerrogativa sancionatória do Poder Público, situação esta que iria de

encontro à indelegabilidade do poder de sanção do Estado.

Com relação às garantias, necessários alguns esclarecimentos. É

cediço que a sua importância reside no fato de que, no Brasil, a Administração

Pública, muitas vezes descumpre com as obrigações assumidas, de modo que

mostra importante oferecer mecanismos que proporcionem ao parceiro público

segurança de retorno do investimento realizado.

A respeito do tema esclarece Pestana (2006):

É evidente que, em tal ocorrendo, o capital retrai-se, pois,

sabe-se, nos investimentos de médio e longo prazo (caso da

PPP) torna-se absolutamente necessário estabelecer-se um

ambiente permeado de regras seguras e duradouras, de

maneira a que se dê, serenamente, o retorno do investimento

havido, sob pena de o capital, tanto nacional, quanto

estrangeiro, não sentir-se estimulado a permanecer no país.15

Em se tratando de parcerias federais será criado um órgão gestor, que

terá participação do Ministério da Fazenda, Ministério do Planejamento e

Ministério da Casa Civil, e será responsável pela realização de um estudo

prévio do projeto, bem como da viabilidade da concessão da garantia

financeira (artigo 14 da Lei nº. 11.079/04). Há, também, a possibilidade da

criação do Fundo Garantidor de Parcerias (FGP), que será administrado por

instituição financeira da União.

Destarte, diante de tudo que foi exposto é possível verificar que em

quaisquer das modalidades de parceria público privada, estas apresentam

como objetivo fundamental a diminuição de custos e riscos, com intuito de se

obter facilidades no financiamento dos investimentos de grande monta. Trata-

se de um modelo de parceria do Estado com a iniciativa privada o com o intuito

de desenvolver projetos relacionados à infra-estrutura brasileira.

15 PESTANA, Marcio. A concorrência público-privada (PPP). p. 23.

CAPÍTULO III

ASPECTOS POSITIVOS, NEGATIVOS, MORAIS E

ÉTICOS DA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA

Como se pode observar, ao longo do tempo várias têm sido as formas

de relacionamento entre o setor público e o privado. A Administração Pública

têm demonstrado insuficiência de verbas para desempenhar, a contento, suas

funções. De fato, se verifica que a maior parte das receitas arrecadadas são

despendidas com a manutenção da máquina estatal, sendo que apesar dos

esforços implementados não se chega a um padrão adequado de eficiência.

Ao administrador público é imposto, primeiramente, o dever de satisfazer, as

necessidades de caráter social, restando pouco para outros investimentos.

Por outro lado, o setor privado começa a perceber que não só o Estado,

mas ele também, possui responsabilidades que irão refletir nas suas relações

com o meio ambiente, com as comunidades com as quais se relaciona, e com

a sociedade de um modo geral, e começa a implementar um processo de

desenvolvimento que garanta os direitos fundamentais do cidadão. Ou seja,

atualmente está-se diante de uma realidade que clama pela denominada

Responsabilidade Social, de modo que a parceria entre os setores público e

privado deve ser firmada sob esta ótica, demandando, pois, uma atuação

hígida por parte de ambos os contratantes.

A Parceria Público-Privada surge, pois, nesse contexto, e tem por

escopo estimular o investimento privado não só em infra-estrutura, como

também em serviços sociais, trazendo, desta forma, um novo modelo de

gestão de políticas públicas e do aparelho estatal.

Como se trata de um novo modelo de gestão pública mostra-se

necessária uma análise profunda acerca dos pontos positivos e negativos,

tanto para o ente público, quanto para o privado.

Destacam-se, a seguir, os aspectos mais relevantes sobre o instituto em

questão.

3.1 – Aspectos Positivos

Como se pôde observar, o objetivo geral das parceiras público-privadas

é utilizar, na prestação de serviços públicos, a habilidade de gerenciamento e

os capitais privados, criando uma estrutura em que haja o compartilhamento de

riscos e de ganhos financeiros. Destarte, é necessário explicitar os princípios e

objetivos dessas parcerias.

De acordo com a experiência internacional verifica-se que as PPPs

constituem instrumentos de obtenção de vantagens para o setor público, para

o setor privado, e para a sociedade.

No que se refere ao setor público, a PPP permite um melhor uso do

recurso público, conferindo eficiência, eficácia e efetividade, através das

seguintes formas: permite a transferência da capacidade de inovação inerente

ao setor privado para a área pública; permite que o Governo apenas forneça

as diretrizes básicas de como o serviço deverá ser oferecido pelo setor

privado, deixando que a elaboração do projeto de engenharia, a construção, o

financiamento, a operação e a transferência de ativos ao poder concedente

fiquem a cargo do setor privado; possibilita a otimização do custo e da vida útil

dos ativos, já que o parceiro privado tem por essência a busca do

aprimoramento de técnicas nesse sentido para o aumento de sua lucratividade,

algo que seria muito mais difícil no sistema tradicional de gestão; possibilita

que a experiência do setor privado, no que concerne à gestão de ativos, seja

aplicada na consecução de serviços públicos; implica em compartilhamento

das responsabilidades, já que cada um dos parceiros estará exercendo a parte

que lhe cabe, de acordo com o que fora estabelecido no contrato.

É de se ressaltar, também, que em virtude da impossibilidade de

previsão de todos os passos necessários para alcançar os objetivos, permite-

se que o construtor e/ou ofertante do serviço modifique, dentro de certos

limites, as condições inicialmente contratadas, o que gera incentivos ao

investidor privado. Como exemplo desses incentivos pode-se citar a

possibilidade de realização de investimentos no sentido de diminuir o custo, e

ao mesmo tempo, aumentar a qualidade dos serviços que serão oferecidos, a

possibilidade de geração de empregos no setor privado, e a prática de

governança corporativa.

De se ver que a existência de incentivos para os setores público e

privado transformam a PPP em uma opção contratual capaz de gerar maior

eficiência microeconômica do que as demais formas de contratação. Isso

ocorre porque o parceiro privado tem incentivo para minimizar o custo de

construção do ativo e maximizar sua qualidade.

Além dessa maior eficiência microeconômica, as PPPs possuem a

vantagem de permitir que a obra seja financiada com recursos privados, o que

possibilita ao governo o aumento do investimento em infra-estrutura, sem, no

entanto, aumentar seu endividamento. Permite, ainda, a utilização de maior

capacidade administrativa e de inovação inerente ao setor privado, além de

transferir para este parte do risco do investimento. Para o setor privado, as

PPPs possuem a vantagem de abrir novas oportunidades de investimento em

áreas que sempre foram monopólio público.

Alexandrino e Paulo (2006, p. 459) comentam que para os defensores

das parcerias público-privadas, essa seria uma espécie de última esperança de

serem realizados no Brasil os investimentos em infra-estrutura imprescindíveis.

Portanto, pode-se resumir as vantagens nos seguintes pontos:

• Recursos financeiros suplementares imediatos;

• Acesso a financiamentos locais e internacionais, via SPE;

• Soluções sob medida e dinamização da gestão;

• Aplicação mais flexível do patrimônio público;

• Incentivo à geração de empregos no setor privado;

• Incentivo à geração de receita fiscal sobre a atividade;

• Transferência de tecnologia ao setor público;

• Incentivo a práticas de Governança Corporativa.

3.2 – Aspectos Negativos

As parcerias público-privadas se inserem num contexto de experiências

internacionais com o objetivo de reestruturação estatal. O crescimento desse

instituto ocorreu, principalmente, em razão da busca pela eficiência na

prestação de serviços, e pelas melhoras proporcionadas na gestão de

recursos, e na gestão do risco.

Porém, o instituto apresenta alguns problemas que devem ser

solucionados, tais quais, a ausência de comprometimento por parte de um

governante no que se refere à honrar os contratos celebrados pelo seu

antecessor, e até mesmo a utilização das parcerias como pretexto para que o

Estado deixe de cumprir as obrigações que seriam dele por imposição legal.

Além disso, a legislação em vigor impõe certos parâmetros para a

utilização da modalidade das PPPs, pois limita os projetos a valores superiores

a R$20 milhões, e não pode o Estado despender com as parcerias mais do

que 1% da sua receita atual, tendo a iniciativa privada que contribuir com 20%

de recursos.

Ressalte-se, também, o risco de serem fraudadas as licitações

envolvendo as PPPs, e a possibilidade de falência da parte privada.

Outro ponto a ser destacado, é o fato de as PPPs apresentarem riscos

importantes do ponto de vista fiscal, já que o tratamento fiscal delas irá

depender de quanto dos riscos do empreendimento será transferido para o

setor privado. Com efeito, existem diferentes tipos de risco nas PPPs: a) o

risco de construção; b) o risco financeiro; c) o risco na viabilização do ativo; d)

o risco quanto à demanda futura pelo serviço; e) o risco correspondente à

definição do valor residual do ativo, no final do contrato.

Observa-se, que quanto menor for a parcela de riscos transferida para o

setor privado, maior o investimento se assemelha a um investimento público.

Por outro lado, quando todo o risco é assumido pelo setor público, o

investimento, ainda que tenha sido financiado pelo setor privado, deverá ser

contabilizado como investimento público, considerando-se como uma forma de

empréstimo feito pelo parceiro privado. Cada contrato de PPP é que deverá

definir os níveis de transferência de risco, o que dificulta a existência de uma

regra geral na legislação sobre esse tema. Daí porque se contabiliza os

desembolsos de cada projeto como gasto corrente, no curso do contrato, e se

estipula um percentual máximo da receita do governo que pode ser gasto.

Outro risco que pode ser citado é a utilização tanto de bancos oficiais,

tais quais, o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal e o BNDES, quanto

de fundos de pensão de empresas estatais (Previ, Funcef, Petros, Fapes etc.),

como parceiros dos contratos de PPPs. Nesse caso, a divisão de riscos não é

clara. Isso se verifica nitidamente na hipótese de utilização de fundos de

pensão como parceiros privados, caso em que o Estado poderá vir a ter que

cobrir déficits futuros decorrentes de fracassos nos projetos das PPPs.

Portanto, deve-se especificar os limites para a participação dessas instituições

nesses tipos de contrato, de modo que ocorra, efetivamente, a transferência de

risco para o setor privado.

Diante do que foi exposto, é possível notar os seguintes obstáculos à

adoção da PPP:

• Falta de vontade política clara;

• Falta de clareza na repartição de competência (União, Estados e Municípios);

• Falta de fontes de recursos e mitigação de risco econômico;

• Falta de garantias sólidas para financiamentos;

• Falta de marco Regulatório estável e confiável;

• Falta de confiança entre os parceiros e pelos usuários;

• Falta de clareza na vantagem para o setor público (legitimidade);

• Falta de práticas de Governança Corporativa (transparência).

De ver-se que embora haja pontos positivos e negativos para ambos os

contratantes, fato é que a PPP foi criada com a intenção de aumentar as

opções da administração pública no que tange aos modelos de concessões até

então existentes, permitindo, com isso, que vários setores do país se

beneficiem com a implantação dessa modalidade contratual. De acordo com a

tendência atual, tal modelo deverá ser cada vez mais utilizado com o decorrer

dos anos, como forma de melhorar a infra-estrutura estatal, sem que haja

aumento da dívida pública.

Assim, o Poder Legislativo brasileiro deve observar os pontos positivos,

mas se manter atento aos negativos, para aperfeiçoá-los com vistas à melhoria

do modelo jurídico das PPPs, de modo a passar cada vez mais segurança

tanto para o ente público como para o privado.

3.3 – Aspectos Morais e Éticos

Inicialmente, oportunas algumas considerações sobre o que se entende

por ética. A palavra advém do grego ethos, que significa modo de ser, caráter.

Não se deve confundir ética com moral, pois enquanto esta se fundamenta na

obediência a normas, na observância dos costumes, da cultura, da hierarquia

ou da religião, a ética, busca orientar o comportamento do homem em relação

aos demais homens na sociedade em que vive de forma a garantir o bem-estar

social. Ética também pode ser entendida como sendo a área da filosofia que

estuda as normas morais nas sociedades, buscando explicações para os

costumes de determinado agrupamento humano. Sob esse ângulo, ética seria

uma ciência que estuda a conduta humana, e a moral seria a qualidade desta

conduta.

Igualmente não se deve confundir a ética com a Lei, embora esta, por

vezes, seja elaborada com base em princípios éticos. Isso porque, com relação

a estes, não há como o indivíduo ser compelido a cumpri-los ou sofrer sanção

pela desobediência dos mesmos. Em razão disso, freqüentemente, é possível

encontrar na legislação do país a positivação de aspectos éticos como forma

de fazer com que se tornem normas de cumprimento obrigatório. Exemplo

disso, no ordenamento jurídico brasileiro, é a previsão no artigo 37 do texto

constitucional dos princípios que regem a Administração Pública, além de

outros previstos em legislações esparsas. No presente ensaio, destacar-se-ão

os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência e

continuidade do serviço público, uma vez que além de se encontrarem

diretamente ligados a padrões éticos de atuação da Administração Pública,

possuem, também, nítida relação com a utilização da parceria público-privada

como instrumento de gestão pública.

3.3.1 - Princípio da Legalidade

Esse princípio constitui na manifestação clara do Estado Democrático

de Direito, e representa uma das principais formas de garantir respeito aos

direitos fundamentais do indivíduo.

Segundo leciona Silva (2006):

O princípio da legalidade é nota essencial do Estado de Direito.

É, também, por conseguinte, um princípio basilar do Estado

Democrático de Direito, [...] porquanto é da essência do seu

conceito subordinar-se à Constituição e funda-se na legalidade

democrática. Sujeita-se ao império da lei, mas da lei que

realize o princípio da igualdade e da justiça não pela sua

generalidade, mas pela busca da igualização das condições

dos socialmente desiguais. Toda a sua atividade fica sujeita à

lei, entendida como expressão da vontade geral, que só se

materializa num regime de divisão de poderes em que ela seja

o ato formalmente criado pelos órgãos de representação

popular, de acordo com o processo legislativo estabelecido na

Constituição. É nesse sentido que se deve entender a assertiva

de que o Estado, ou o Poder Público, ou os administradores

não podem exigir qualquer ação, nem impor qualquer

abstenção, nem mandar tampouco proibir nada aos

administrados, senão em virtude de lei.16

Portanto, atuação da Administração Pública está adstrita aos limites

estabelecidos em Lei, o que, além de garantir a observância dos direitos

fundamentais previstos no ordenamento jurídico, impede a atuação

indiscriminada e arbitrária por parte do Estado.

Neste aspecto, afirma Mello (2007):

(...) administração é atividade subalterna à lei; que se subjuga

inteiramente a ela; que está completamente atrelada à lei; que

sua função é tão-só a de fazer cumprir lei preexistente, e, pois,

que regulamentos independentes, autônomos ou autorizados

são visceralmente incompatíveis com o Direito brasileiro.17

Por isso dizer-se que se de um lado os particulares podem fazer tudo o

que a lei não proíbe, de outro, a Administração Pública pode apenas fazer o

que a lei autoriza. Nos dizeres de Meirelles (2008, p. 89) e Moraes (2007, p.

82), respectivamente:

16 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional – São Paulo: Editora Malheiros, 2006, p. 420.

(...) a legalidade, como princípio de administração, significa

que o administrador público está, em toda sua atividade

funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do

bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena

de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade

disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

O tradicional princípio da legalidade, previsto no art. 5º, II, da

Constituição Federal aplica-se normalmente na Administração

Pública, porém de forma mais rigorosa e especial, pois o

administrador público somente poderá fazer o que estiver

expressamente autorizado em lei e nas demais espécies

normativas, inexistindo incidência de sua vontade subjetiva,

pois na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei

autoriza, diferentemente da esfera particular, onde será

permitida a realização de tudo que a lei não proíba.18

Destarte, por óbvio, constituindo a Parceria Público Privada espécie de

concessão administrativa, sujeita está a esse princípio. Ocorre que por vezes,

esse princípio resta ameaçado pelos interesses pessoais do Administrador,

que burla a Lei para contratar empresas de seu interesse.

Deve-se estar atento para verificar, no caso concreto, a observância dos

limites formais e axiológicos impostos pela legislação pátria, de modo a

restringir a possibilidade de uma atuação ímproba por parte da Administração

Pública.

3.3.2 - Princípio da Impessoalidade

Outro princípio importante para que seja verificada uma atuação ética

por parte da Administração Publica é o princípio da impessoalidade. Segundo

esse princípio os atos praticados pelos servidores em suas funções públicas,

17 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 103. 18 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 82.

dentro de suas atribuições, serão considerados atos, e manifestações de

vontade dos entes públicos a que pertencem. Este é o entendimento de Silva

(2006, p. 667):

O princípio ou regra da impessoalidade da Administração

Pública significa que os atos e provimentos administrativos são

imputáveis não ao funcionário que os pratica mas ao órgão ou

entidade administrativa em nome do qual age o funcionário.

Este é um mero agente da Administração Pública, de sorte que

não é ele o autor institucional do atos. ele é apenas o órgão

que formalmente manifesta a vontade.19

De outro giro, Mello (2007) conceitua o princípio da seguinte forma:

Nele se traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a

todos os administrados sem discriminações, benéficas ou

detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são

toleráveis. Simpatias ou animosidade pessoais, políticas ou

ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e

muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de

qualquer espécie. não é senão o próprio principio da igualdade

ou da isonomia. 20

Já para Meirelles (2008) o princípio em questão pode ser conceituado

da seguinte forma:

O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de

1988 (art. 37, caput), nada mais é que o clássico princípio da

finalidade, o qual impões ao administrador público que só

pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente

aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente

como objetivo do ato, de forma impessoal.21

19 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. 924p. p.645. 20 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007. 765p. p. 175. 21 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 93.

Conclui-se, assim, que o ato deve ser sempre praticado com finalidade

pública, sob pena de estar-se diante de desvio de finalidade, uma das

modalidades de abuso de poder. Desta forma, ao menos em tese, ao ser

delegada a execução de um serviço público por meio da parceria público

privada, deve a Administração Pública estar adstrita ao interesse coletivo.

Deve, também, ser perquirido se a opção por tal modalidade contratual

constitui, ou não, a melhor forma de gestão dos recursos públicos, não

podendo ser utilizada com o intuito de transferir, indistintamente, as atividades

de competência do Estado ao particular.

3.3.3 - Princípio da Moralidade Administrativa

Alguns autores não admitem a existência autônoma do princípio da

moralidade administrativa, enxergando-o como uma das facetas do princípio

da legalidade. Outros, no entanto, sustentam que o mais adequado seria

considerá-lo como um princípio distinto dos demais, porquanto visa garantir

que a Administração Pública utilize os instrumentos de que dispõe para

atender, adequadamente, ao interesse público.

Não se pode deixar de notar a dificuldade de conceituação do

mencionado princípio ante à distinção anteriormente feita entre moral e ética.

Para melhor compreensão da questão, transcreve-se trecho dos

ensinamentos de Mello (2007):

(...) a Administração e seus agentes têm de atuar na

conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação

ao próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a

conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu

foros de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da

Constituição. Compreende-se em seu âmbito, como é evidente,

os chamados princípios da lealdade e boa-fé. 22

22 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007. 765p. p. 8.

É de se ver, portanto, que a moralidade administrativa deve ser

distinguida da moralidade comum, já que enquanto esta se trata de uma

moralidade ligada a todas as coisas, àquela se refere a uma moralidade

jurídica. Além disso, é possível que um ato administrativo esteja revestido de

legalidade, mas faltar-lhe higidez, de modo que se justifica o tratamento

autônomo do princípio da moralidade administrativa ser tratado de forma

autônoma.

De acordo com Di Pietro (2007):

(...) implica saber distinguir não só o bem e o mal, o legal e o

ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente,

mas também entre o honesto e o desonesto; há uma moral

institucional, contida na lei, imposta pelo Poder Legislativo, e

há a moral administrativa, que “é imposta de dentro e vigora

no próprio ambiente institucional e condiciona a utilização de

qualquer poder jurídico, mesmo o discricionário”. 23

Desta forma conclui-se que o princípio da moralidade administrativa

deve ser entendido como a principal fonte do surgimento da probidade

administrativa, garantindo um atuar administrativo não apenas formalmente

lícito, mas substancialmente lícito. Significa assim dizer, que o uso da

discricionariedade administrativa deve ser feito de forma moderada, estando

sempre adstrito aos interesses da sociedade. Assim, esse princípio impõe que

a Administração Pública, ao firmar um contrato de parceria público privada, aja

de forma zelosa, escolhendo com cautela os serviços que serão delegados, e

realizando licitações de forma íntegra, para que seja escolhido o contratante

com melhor aptidão para realizar o objeto do contrato. Atualmente, esse é um

dos grandes desafios visualizados nessa espécie contratual, já que os altos

valores em jogo são capazes de comprometer a honestidade do processo

licitatório.

23 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2007. p. 73.

Em última análise, o princípio da moralidade impõe o exercício da

atividade administrativa de forma correta e criteriosa, consubstanciando, assim,

uma importante garantia de respeito aos interesses da coletividade quando

devidamente observado.

3.3.4 - Princípio da Eficiência

Esse princípio foi introduzido no artigo 37 da Constituição Federal, pela

Emenda Constitucional 19/98, como forma de orientar o exercício da atividade

administrativa. O Estado deve atuar da maneira mais adequada para a

obtenção dos melhores resultados, utilizando, para tanto, dos meios mais

adequados. Significa assim dizer que o princípio da eficiência consiste na

otimização dos serviços públicos com a utilização de menos recursos. Para

Silva (2006), tal princípio deve ser visto da seguinte forma:

(...) a eficiência administrativa, se obtém pelo melhor emprego

dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais)

para melhor satisfazer às necessidades coletivas num regime

de igualdade dos usuários. Logo, o princípio da eficiência

administrativa consiste na organização racional dos meios e

recursos humanos, materiais e institucionais para a prestação

de serviços públicos de qualidade com razoável rapidez,

consoante previsão do inciso LXXVIII do art. 5º (EC-45/2004) e

em condições econômicas de igualdade dos consumidores. O

princípio inverte as regras de competência, pois o bom

desempenho das atribuições de cada órgão ou entidade

pública é fator de eficiência em cada área da função

governamental.24

Existem, no entanto, dois prismas sob os quais a eficiência pode ser

analisada. Conforme esclarece Di Pietro (2007), verbis:

(...) pode ser considerado em relação ao modo de atuação do

agente público, do qual se espera o melhor desempenho

possível de suas atribuições, para lograr os melhores

resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar,

disciplinar a Administração Pública, também como o mesmo

objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do

serviço público. 25

Destarte, o princípio da eficiência é de suma importância no que tange à

continuidade e à qualidade do serviço prestado, já que impõe à Administração

Pública o dever de buscar soluções que possibilitem que os serviços públicos

sejam sempre prestados de forma satisfatória, impondo, que para tanto, sejam

utilizados poucos recursos. Consistiria, em síntese, num postulado que

possibilita a realização de uma gestão eficaz do interesse coletivo. A partir

disso, nota-se que a parceria público-privada pode, inclusive, ser citada como

exemplo de aplicação desse princípio. Explica-se. É que falta de recursos para

que os serviços públicos sejam prestados de forma adequada, aliada à

necessidade de políticas que possam reestruturar o Estado Brasileiro, fez

surgir a necessidade de adotar novos mecanismos que permitam

investimentos em infra-estrutura, o que deu azo à utilização dessa modalidade

contratual no país.

3.3.5 - Princípio da Continuidade do Serviço Público

Esse princípio, embora não seja encontrado expressamente previsto

nem no artigo 37 da Constituição Federal, nem na legislação esparsa, surge

como consequência da concepção moderna de Estado. Decorre dele a

garantia da prestação contínua dos serviços públicos essenciais à sociedade,

de modo a assegurar a observância dos direitos fundamentais essenciais ao

desenvolvimento do indivíduo. Discorre Mello (2007):

24 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 671. 25 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2007. p.78.

(...) toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade

material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas

fruível singularmente pelos administrados, que o Estado

assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo

ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito

Público – portanto, consagrador de prerrogativas de

supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos

interesses definidos como públicos no sistema normativo. 26

Oportuna, ainda, a transcrição de parte dos ensinamentos de Di Pietro

(2007) sobre quais serviços podem ser considerados como públicos:

1. a noção de serviço público não permaneceu estática no

tempo; houve uma ampliação na sua abrangência, para incluir

atividades de natureza comercial, industrial e social;

2. é o estado, por meio da lei, que escolhe quais as atividades

que, em determinado momento, são consideradas serviços

públicos; no direito brasileiro, a própria Constituição faz essa

indicação nos artigos 21, incisos X, XI, XII, XV e XXIII, e 25, §

2º, alterados, perspectivamente pelas Emendas

Constitucionais 8 e 5, de 1995; isto exclui a possibilidade de

distinguir, mediante critérios objetivos, o serviço público da

atividade privada; esta permanecerá como tal enquanto o

Estado não assumir como própria;

3. daí outra conclusão: o serviço público varia não só no

tempo, como também no espaço, pois depende da legislação

de cada país a maior ou menor abrangência das atividades

definidas como serviços públicos;

4. não se pode dizer, dentre os conceitos mais amplos ou mais

restritos, que um seja mais correto que o outro; pode-se

graduar, de forma decrescente, os vários conceitos: os que

incluem todas as atividades do Estado (legislação, jurisdição e

execução); os que só consideram as atividades

26 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007. 765 p.

administrativas, excluindo jurisdição e legislação, sem distinguir

o serviço do poder de polícia, fomes e intervenção; o que

preferem restringir mais para distinguir o serviço público das

outras três atividades da Administração Pública. 27

O Estado é uma instituição permanente, e permanente também devem

ser suas funções. Desta forma os serviços públicos devem ser prestados de

forma ininterrupta, de modo a atender às necessidades da sociedade. Trata-

se, portanto, de um instrumento a ser utilizado na preservação do interesse

coletivo, não podendo a inércia administrativa de forma alguma mitigá-lo, sob

pena de violação à dignidade da pessoa humana.

Nessa ordem de idéias, assim como ocorre com o princípio da

eficiência, o princípio da continuidade do serviço público encontra nítida

relação com o surgimento da parceria público privada. Isso porque, justamente

por visar prover o mínimo essencial a uma vida digna, é que o Estado se vê

obrigado a procurar soluções para a sua crise estrutural, de modo a atender

aos interesses da coletividade. Assim, a parceria público-privada se mostra

como importante instrumento de gestão pública, já que permite o investimento

em infra-estrutura que o Estado necessita, sem no entanto, importar em

aumento de despesa. Acresça-se a isso, o fato de que a iniciativa privada

possui experiência no que concerne a melhores resultados com menores

custos, o que minimiza as chances de interrupção do serviço por ausência de

investimentos.

27 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2007. p. 69.

CONCLUSÃO

Ao longo dos anos a estrutura de Estado passou por diversas

mudanças, mudanças estas decorrentes de certo contexto histórico. Com

efeito, a crise econômica verificada após a Segunda Guerra Mundial Tornou

necessária a busca por medidas que pudessem reformar o modelo de mercado

até então existente.

Assim, observou-se, a partir de então, processos de desestatização

como forma de reorganização patrimonial do setor público, e modificações na

modalidade de gestão dos ativos públicos, também como opção estratégica.

Entretanto, os investimentos privados não conseguiram compensar a

drástica redução dos níveis de investimento do setor público. Diante desse

contexto de severa dificuldade de financiamento estatal é que a parceria com o

setor privado começa a ser desenvolvida.

A Parceria Público-Privada – PPP – se apresenta, pois, como uma nova

modalidade de delegação de atividades tradicionalmente executadas pelo

setor público, que passam para a esfera de ação do setor privado.

Como toda inovação, apresenta tanto pontos positivos quanto pontos

negativos que precisam ser estudados para que o instituto se solidifique como

instrumento eficaz de gestão pública.

Uma das formas de reduzir o uso indevido do instituto, é aplicar,

efetivamente, os princípios administrativos, de modo a garantir uma atuação

proba por parte da Administração Pública. Se isso for feito, a parceria público-

privado mostrar-se-á como uma das melhores opções para investimento na

infra-estrutura estatal, e como um excelente instrumento de gestão pública.

REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. DIREITO ADMINISTRATIVO. 10.

ed. ver. atual. Niterói: Impetus, 2006.

BLAINEY, Geoffrey. Uma Breve História do Século XX. Paraná: Fundamento,

2004.

_______. Uma Breve História do Mundo. Paraná: Fundamento, 2008.

BRASIL. Congresso Nacional. Lei 11.079 de 2004. Brasília-DF, 2004.

COUTINHO, Diogo Rosenthal. Parceria Público-Privadas: Relatos de

algumas experiências internacionais. São Paulo: Malheiros, 2005.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito administrativo. 21. São Paulo: Atlas,

2007.

_______. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão,

franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. São Paulo:

Atlas, 2005.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo:

Saraiva, 2005.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo:

Malheiros, 2008.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Princípios gerais de direito

administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 4. ed. São

Paulo: Atlas, 2007.

PESTANA, Márcio. A concorrência público-privada (PPP). São Paulo: Atlas,

2006.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 27. ed.

São Paulo: Malheiros, 2006. 924 p. p. 645.

TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL (Site). IV Assembléia Geral da

Organização das ISC da CPLP: O Controle Externo das Parcerias Público-

Privadas (A Experiência Portuguesa). Disponível em:

http://www.sislog.com/ta/IMG/doc/Tema_II_portugal.doc. Acesso em: 20 ago.

2010.

ÍNDICE

INTRODUÇÃO 8

CAPÍTULO I 10

CENÁRIO MUNDIAL 10

1.1 – Na Inglaterra 10

1.2 – Em Portugal 12

1.3 – No Chile 13

1.4 – No Brasil 15

CAPÍTULO II 18

MODALIDADES DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA 18

2.1 – Conceito 18

2.2 – Modalidades de Parceria Público-Privada 19

2.2.1 - Concessão Patrocinada 20

2.2.2 - Concessão Administrativa 22

2.2.3 - Características Comuns entre a Concessão Patrocinada e a

Administrativa 25

CAPÍTULO III 31

ASPECTOS POSTIVOS, NEGATIVOS, MORAIS E ÉTICOS DA PARCERIA

PÚBLICO-PRIVADA 31

3.1 – Aspectos Positivos 32

3.2 – Aspectos Negativos 34

3.3 – Aspectos Morais e Éticos 36

3.3.1 - Princípio da Legalidade 37

3.3.2 - Princípio da Impessoalidade 39

3.3.3 - Princípio da Moralidade Administrativa 40

3.3.4 - Princípio da Eficiência 42

3.3.5 - Princípio da Continuidade do Serviço Público 43

CONCLUSÃO 46

REFERÊNCIAS 47

ÍNDICE 49

FOLHA DE AVALIAÇÃO 51

53

MARIA RITA DE SOUZA CHANO

A PARCERIA PÚBLICA PRIVADA COMO

INSTRUMENTO DE GESTÃO PÚBLICA

Apresentação de monografia à

Universidade Candido Mendes como

requisito parcial para obtenção do grau de

especialista em Gestão Pública.

Aprovada em __________________ de 2010.

BANCA EXAMINADORA

_________________________________________________________

Prof. ............................................................................................. UCAM

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Prof. ............................................................................................. UCAM

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Prof. ............................................................................................. UCAM

Rio de Janeiro 2010