SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

1. ConceitoA diferenciacao da Administracao Publica relativamente a outros sistemas de orgaos do poder publico, a propria atribuicao aos orgaos administrativos de autoridade executiva, nao sao factos de todos os tempos nem de todos os povos. A historia e o direito comparado mostram bem que os modos juridicos de organizacao, funcionamento e o controlo da Administracao nao sao os mesmos em todas epocas e em todos paises. A tipificacao desses diferentes modos juridicos de estruturacao da lugar ao estudo de sistemas juridicos.

A primeira grande distincao a fazer a que se separa, historicamente, o sistema tradicional que vigorou na Europa ate aos seculos XVII e XVIII.

Sistema Administrativo um modo jurdico tpico de organizao, funcionamento e controlo da Administrao Pblica.

Existem trs tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o sistema tipo britnico (ou de administrao judiciria) e o sistema tipo francs (ou de administrao executiva).

Sistema administrativo tradicionalEste sistema assentava nas seguintes caractersticas:

a) Indeferenciao das funes administrativas e jurisdicional e, consequentemente, inexistncia de uma separao rigorosa entre os rgos do poder executivo e do poder judicial;

b) No subordinao da Administrao Pblica ao princpio da legalidade e consequentemente, insuficincia do sistema de garantias jurdicas dos particulares face administrao.

O advento do Estado de Direito, com a Revoluo Francesa, modificou esta situao: a Administrao Pblica passou a estar vinculada a normas obrigatrias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequncia simultnea do princpio da separao de poderes e da concepo da lei geral, abstracta e de origem parlamentar como reflexo da vontade geral.

Em resultado desta modificao, a actividade administrativa pblica, passou a revestir carcter jurdico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os particulares a posio de cidados, titulares de direitos em face dela.

Sistema administrativo de tipo britnico ou de administrao judiciriaAs caractersticas do sistema administrativo britnico so as seguintes:

a) Separao dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si ou por concelhos formados por funcionrios da sua confiana, questes de natureza contenciosa, por fora da lei da Star Chamber, e foi proibido de dar ordens aos juzes, transferi-los ou demiti-los, mediante o Act of Settelement;

b) Estado de Direito: culminando uma longa tradio iniciada na Magna Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados britnicos foram consagrados no Bill of Rights. O Rei ficou desde ento claramente subordinado ao Direito em especial ao Direito Consuetudinrio, resultante dos costumes sancionados pelos Tribunais (Common Law);

c) Descentralizao: em Inglaterra cedo se praticou a distino entre uma administrao central e uma administrao local. Mas as autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma interveno central diminuta;

d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Comuns: a Administrao Pblica acha-se submetida ao controle jurisdicional dos Tribunais Comuns;

e) Sujeio da Administrao ao Direito Comum: na verdade, em consequncia do rule of law, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionrios se regem pelo mesmo direito que os cidado annimos;

f) Execuo judicial das decises administrativas: de todas as regras e princpios anteriores decorre como consequncia que no sistema administrativo de tipo britnico a Administrao Pblica no pode executar as decises por autoridade prpria;

g) Garantias jurdicas dos administrados: os particulares dispem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administrao Pblica.

Sistema administrativo de tipo francs ou de administrao executivaAs caractersticas iniciais do sistema administrativo Francs so as seguintes:

a) Separao de poderes: com a Revoluo Francesa foi proclamado expressamente, logo em 1789, o princpio da separao dos poderes, com todos os seus corolrios materiais e orgnicos. A Administrao ficou separada da Justia;

b) Estado de Direito: na sequncia das ideias de Loke e de Montesquieu, no se estabeleceu apenas a separao dos poderes mas enunciam-se solenemente os direitos subjectivos pblicos invocveis pelo o indivduo contra o Estado;

c) Centralizao: com a Revoluo Francesa, uma nova classe social e uma nova elite chega ao poder;

d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Administrativos: surgiu assim uma interpretao peculiar do princpio dos poderes, completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra, se o poder executivo no podia imiscuir-se nos assuntos da competncia dos Tribunais, o poder judicial tambm no poderia interferir no funcionamento da Administrao Pblica;

e) Subordinao da Administrao ao Direito Administrativo: a fora, a eficcia, a capacidade de interveno da Administrao Pblica que se pretendia obter, fazendo desta uma espcie de exrcito civil com esprito de disciplina militar, levou o conseil d' tat a considerar, ao longo do sc. XIX, que os rgos e agentes administrativos no esto na mesma posio que os particulares, exercem funes de interesse pblico e utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade, que lhes permitam impor as suas decises aos particulares, quer de privilgios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguies ou ms vontades dos interesses feridos;

f) Privilgio da Execuo Prvia: o Direito Administrativo confere, pois, Administrao Pblica um conjunto de poderes exorbitantes sobre os cidados, por comparao com os poderes normais reconhecidos pelo Direito Civil aos particulares nas suas relaes entre si. De entre esses poderes exorbitantes, sem dvida que o mais importante , no sistema Francs, o privilgio de execuo prvia, que permite Administrao executar as suas decises por autoridade prpria;

g) Garantias jurdicas dos administrados: tambm o sistema administrativo Francs, por assentar num Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurdicas contra os abusos e ilegalidades da Administrao Pblica. Mas essas garantias so efectivadas atravs dos Tribunais Comuns.

Estas, caractersticas originrias do sistema administrativo de tipo francs tambm chamado sistema de administrao executiva dada a autonomia a reconhecida ao poder executivo relativamente aos Tribunais.

Este sistema, nasceu em Frana, vigora hoje em quase todos os pases continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que acederam independncia no sc. XX depois de terem sido colnias desses pases europeus.

Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tipo francsTm, vrios traos especficos que os distinguem nitidamente:

- Quanto organizao administrativa, um um sistema descentralizado. O outro centralizado;

- Quanto ao controlo jurisdicional da administrao, o primeiro entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais Administrativos. Em Inglaterra h pois, unidade de jurisdio, em Frana existe dualidade de Jurisdies;

- Quanto ao direito regulador da administrao, o sistema de tipo Britnico o Direito Comum, que basicamente Direito Privado, mas no sistema tipo Francs o Direito Administrativo que Direito Pblico;

- Quanto execuo das decises administrativas, o sistema de administrao judiciria f-la depender da sentena do Tribunal, ao passo que o sistema de administrao executiva atribui autoridade prpria a essas decises e dispensa a interveno prvia de qualquer Tribunal;

- Enfim, quanto s garantias jurdicas dos administrados, a Inglaterra confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de injuno face Administrao, que lhes fica subordinada como a generalidade dos cidados, enquanto Frana s permite aos Tribunais Administrativos que anulem as decises ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizaes, ficando a Administrao independente do poder judicial.

CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Vol.I, Almedina, Coimbra, 2010,p.17

AMARAL, Diogo F. Curso de Direito Administrativo, 3 edio, Edies Almedina, Coimbra, 2012, p.99

Ibdem