Tema 2 - 1º Lugar - Rodrigo Octávio Orair - 072

XVII PRÊMIO TESOURO NACIONAL – 2012 Tema: 2 - Economia e Contabilidade do Setor Público

Inscrição: 72

CLASSIFICAÇÃO: 1º LUGAR Título da Monografia: ♦ Carga Tributária Brasileira – 2002/2012: estimação e análise dos determinantes da

evolução recente.

RODRIGO OCTÁVIO ORAIR (32 anos)

Brasília - DF

Mestre em Teoria Econômica – Unicamp (2006)

Técnico de Planejamento e Pesquisa - Ipea

XVII PRÊMIO TESOURO NACIONAL 2012 TÍTULO:CARGA TRIBUTÁRIA BRASILEIRA – 2002/2012: ESTIMAÇÃO E ANÁLISE DOS DETERMINANTES DA EVOLUÇÃO RECENTE TEMA 2: ECONOMIA E CONTABILIDADE DO SETOR PÚBLICO

RESUMO A monografia apresenta um arcabouço metodológico para estimação da carga

tributária,que se diferencia das demais apurações por fornecer um indicador

com menor defasagem (atualizado até junho de 2012), em frequência mensal e

elevada precisão dos componentes dos governos regionais.Os esforços foram

consideráveis e exigiram um conjunto de procedimentos computacionais não

triviais para estruturação de um banco de dados com séries mensais da

arrecadação do governo federal, governos estaduais e 2.374 prefeituras, além

de procedimentos estatísticos para estimação das séries relevantes. Também

são realizados inúmeros esforços para corrigir as inconsistências dos dados

primárias e incorporar algumas das mais recentes recomendações para

compilação das estatísticas fiscais. Trata-se de um instrumental útil para

subsidiar o acompanhamento conjuntural e pesquisas mais aprofundadas das

finanças públicas.

Na segunda parte do trabalho, as séries mensais inéditas da carga tributária no

período 2002-20012 são utilizadas para subsidiar um estudosobre os

determinantes da sua evolução recente, incluindo uma análise descritiva e uma

modelagem econométrica por modelos de parâmetros variáveis. Dedica-se a

um aparente paradoxo: Por que a carga tributária tem crescido em meio a

significativas desonerações? Os resultados indicam que os determinantes

fundamentais da dinâmica carga tributária nos últimos anos estão relacionados

às características do padrão de crescimento econômico - expansão simultânea

da massa salarial e do grau de formalização do mercado de trabalho - e,

durante os anos 2005-2008, a um possível boom financeiro sobre os lucros das

empresas. Segundo este diagnóstico, a elevação da carga tributária vem

ocorrendo mesmo diante do predomínio das desonerações.

XVII PRÊMIO TESOURO NACIONAL 2012

Carga Tributária Brasileira – 2002/2012: estimação e análise dos determinantes da evolução recente

TEMA 2: ECONOMIA E CONTABILIDADE DO SETOR PÚBLICO

2.5 NOVOS PADRÕES DE CONTABILIDADE E ESTATÍSTICAS FISCAIS

1

Sumário 1. Introdução.............................................................................................................................2

2. Metodologia de estimação .................................................................................................5

2.1 Fontes de dados ..........................................................................................................10

2.2 Conceitos básicos e critérios de classificação das receitas.............................13

2.3 Estimação da carga tributária: Governo federal.................................................17

2.4 Estimação da carga tributária: Governo estadual..............................................21

2.5 Estimação da carga tributária: Governo municipal ............................................27

3. Determinantes da evolução recente da carga tributária na economia brasileira ....31

3.1 Considerações sobre a trajetória recente da carga tributária brasileira.........31

3.2 Componentes da carga tributária e suas bases de incidência ........................38

3.3 Modelagem de parâmetros variáveis para a carga tributária...........................48

3. Considerações Finais .......................................................................................................58

ANEXO 1 – Procedimentos sobre as fontes primárias....................................................61

ANEXO 2 – Tradutor para a carga tributária .....................................................................62

ANEXO 3 - Indicadores mensais dos governos estaduais .............................................68

ANEXO 4 – Resultados dos modelos econométricos .....................................................70

2

1. Introdução

Os últimos anos estão se caracterizando por melhorias consideráveis na

qualidade e no acesso às informações de finanças públicas dos três entes federados

no Brasil. A prática de se disponibilizar prestações de contas, relatórios

orçamentários e consultas em tempo real das finanças públicas pormeios eletrônicos

de livre acesso ao público tem se tornado cada vez mais disseminada, sobretudo

após mudanças recentes na legislação que estabeleceram a obrigatoriedade para

ampla divulgaçãodestesinstrumentos de transparência da gestão fiscal.1Nos dias

atuais, é possível dispor de informações atualizadas da execução orçamentária da

União, do Distrito Federal, dos 26 estados e milhares de municípios por meio de

consultas nos sítios eletrônicos da Secretaria do Tesouro Nacional (STN),

secretarias estaduais e municipais de fazenda e portais de transparência fiscal, entre

outros. Configurando-se uma situação bastante distinta da que prevaleceu até a

década de 1990 de escassez de fontes mensais e atualizadas da execução dos

orçamentos públicos, sobretudo nos governos regionais.

A atual profusão de informações - ao viabilizar a apuração de estatísticas

fiscais mais atualizadas, detalhadas ecom visão integrada dos governos regionais -

abre grandes perspectivas para acompanhamento conjuntural e análises mais

aprofundadas das finanças públicas. Diante deste quadro, os obstáculos à

compilação das estatísticas fiscais estão cada vez menos relacionados à carência

de dados e se deslocaram crescentemente para a necessidade de desenvolver

procedimentos para obtenção e estruturação das múltiplas fontes e para lidar com a

1 Destacando-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - Lei Complementar 101\2000) e a Lei de Transparência Fiscal (Lei Complementar 131\2009).

3

suas irregularidades que ainda são bastante frequentes (inconsistências, cobertura

incompleta, informações ausentes, procedimentos contábeis não padronizados entre

os entes federados, etc.).

A presente monografiacaminha nesta direção por apresentar um arcabouço

metodológico para estimação da carga tributária brasileira durante o período 2002-

2012, que se distingue da maior parte das demais apurações por fornecer um

indicador conjuntural com menor defasagem (atualizado até junho de 2012), em

frequência mensal e elevada precisão dos componentes dos governos regionais.Por

enquanto, não se desejaentrar em detalhes sobre a metodologia de estimação, mas

apenas destacar alguns aspectos. Em primeiro lugar, o processo de estimação

exigiu o recurso a uma série de procedimentos computacionais e estatísticos não

triviais para estruturação de um banco de dados com informações mensais das

receitas do governo federal, Distrito Federal, 26 estados e 2.374 Municípios, além de

técnicas como a desagregação temporal e a previsão contemporânea por modelos

econométricos de espaço de estados para estimação das séries relevantes.

Adicionalmente, foi realizado um minucioso trabalho para correção de

inconsistências e uniformização de procedimentos contábeis nas informações

primárias dos diversos entes federados. Por fim, a monografia realiza um esforço

para incorporar algumas das mais recentes recomendações para compilação das

estatísticas fiscais, como a harmonização aos conceitos das contas nacionais e a

classificação das receitas referenciadas no novo sistema de estatísticas fiscais, que

está desenhado de maneira apropriada para subsidiar a análise fiscal(FMI, 2001;

STN, 2012). Uma das maiores vantagens desta classificação é que se estrutura

sobre as bases de incidência dos tributos (e não sua vinculação), o que possibilita

4

explorar de maneira mais direta as relações entre os componentes da carga

tributária e suas bases econômicas.

A próxima seção desta monografia possui um caráter mais metodológico e

apresenta o arcabouço utilizado na estimação das sériesdos componentes da carga

tributária atualizadas até junho de 2012. A seção 3 explora os determinantes da

evolução recente da carga tributária na economia brasileira. O tema da carga

tributária bruta (doravante CTB) é notoriamente controverso e, em função do seu

movimento de ascensão progressiva, tem adquirido crescente relevância no debate

sobre a política fiscal. Cumpre notar que a CTB aumentou sua participação no PIB

em maisde 12 pontos percentuais desde a Constituição Federal de 1988; quando

saiu de um patamar próximo a 23% e, segundo estimativas preliminares deste

trabalho, alcançou novo recorde histórico de 35,5% do PIB em meados de 2012.

Sem dúvida, trata-se de um fenômeno bastante particular e analisado em

diversos estudos,que, em comum, enfatizam o papel desempenhado neste processo

pela criação de novos tributos e/ou ampliação de alíquotas e bases de incidência,

sobretudo das contribuições sociais(Afonso; Araujo; Khair, 2005; Giambiagi, 2008;

Rezende; Oliveira, de; Araujo, 2008; Santos; Gentil, 2009). Entretanto, deve-se

observar que o período no qual predominavam as medidas de onerações tributárias

se encerrou em 2004 e o período mais recente vem se caracterizando por um

crescente volume de desonerações tributárias, conforme será tratado na subseção

3.1 desta monografia. Por isto, o trabalho se dedicará a analisarum aparente

paradoxo pouco explorado na literatura: Por que a carga tributária tem crescido em

meio a significativas desonerações?

O objetivo da seção 3 é exatamente analisar os determinantes desta evolução

recente da carga tributária na economia brasileira.A subseção 3.2 realiza uma

5

análise descritiva para identificar os principais componentes responsáveis pela

expansão do período 2002-2012 e, em seguida, avaliar as relações com suas bases

tributáveis.Na subseção 3.3, as séries mensais servirão de insumos para uma

modelagem econométrica de parâmetros variáveis dos componentes da carga

tributária. Esta modelagem se mostra particularmente útil para o caso brasileiro por

considerar explicitamente a possibilidade de alterações na relação entre a

arrecadação e as bases tributáveis ou as influências de outros fatores não

observáveis.

Antecipando alguns resultados, o estudo sugere que os determinantes

fundamentais da dinâmica carga tributária nos últimos anos estão relacionados às

características do padrão de crescimento econômico que favorecem a arrecadação

dos rendimentos do trabalho (expansão simultânea da massa salarial e do grau de

formalização do mercado de trabalho) e, durante os anos 2005-2008, aos possíveis

efeitos dos ciclos econômico e do mercado financeiro que ocasionaram um boom na

arrecadação de impostos sobre os lucros das empresas. Segundo este diagnóstico,

a elevação da carga tributária vem ocorrendo mesmo diante do predomínio das

desonerações.

2. Metodologia de estimação

Estimar aCTB no Brasil não é um procedimento simples. O país se destaca

como uma das federações de mais elevados níveis de complexidade da legislação e

descentralização das competências tributárias.Basta notar que o principal imposto

do paísé de competência dos governos estaduais, o imposto sobre circulação de

mercadorias e prestação de serviços (ICMS), e que existem cerca de duzentos itens

que fazem parte da CTB e são arrecadados pelo governo federal e pelos governos

6

de 26 estados, Distrito Federal e 5.564 municípios, além de entidades públicas de

caráter parafiscal(Sistema S e Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS).

Não surpreende, assim, que atualmente existam vários números divergentes para a

CTB brasileira, desde as fontes oficiais do sistema de contas nacionais (SCN) do

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e das publicações anuais da

Secretaria da Receita Federal (SRFB, 2011), até as apurações paralelas de Afonso

e Castro (2010), Amaral et al. (2011) e Khair(2011).

O grau de complexidade será ainda maior quando se deseja estimar séries da

CTB em alta frequência (por exemplo, mensal ou trimestral) porque as informações

mais acessíveis ao público cobrem apenas uma parcela da arrecadação dos

governos regionais e apresentam várias inconsistências em relação às fontes de

dados anuais. As complexidades envolvidas contribuem para a relativa escassez de

trabalhos que realizam apurações da CTB em alta frequência, podendo-se identificar

poucas exceções como Santos e Costa (2008).2As divergências entre as múltiplas

apurações da CTB, algumas das quais sem sequer precisar sua metodologia de

estimação, tornam o tema da CTB ainda mais polêmico.

A metodologia utilizada neste trabalho toma como referência os

procedimentos adotados pelo IBGE, que são uma adaptação para o Brasil

dasrecomendações dos órgãos multilaterais para as compilações das contas

nacionais(SNA, 1993).Esta opção se justifica não somente pela importância de se

ancorar o processo de estimação sobre metodologia bem definida, como também

por se enquadrar no esforço atualmente em curso de promover harmonização entre

2 Mesmo estes trabalhos fazem hipóteses simplificadoras ou simplesmente omitem a arrecadação de alguns componentes dos governos regionais. O mais comum é utilizar as séries mensais apenas dos principais tributos estaduais, disponíveis no sítio do Conselho Nacional de Política Fazendária, e que incluem componentes como multas e juros que não compõem a carga tributária.

7

as estatísticas fiscais e o sistema de contas nacionais.3O trabalho avança em

relação à apuração do IBGE em dois aspectos: propõe-se estimar todos os

componentes da CTB em frequência mensal e menor grau de defasagem. Mais

concretamente, as informações da CTB do IBGE são divulgadas nas contas

nacionais anuais e com defasagem superior a dois anos.4 Em contrapartida,

apresenta-se um arcabouço metodológico para estimação dos componentes da CTB

arrecadados pelos três entes federados em frequência mensal e com defasagem de

cerca de três meses.

Os procedimentos adotados não são triviais e envolvem lidar com um

conjunto de dificuldades relacionadas às informações primárias. Em primeiro lugar,

os conceitos que subsidiam a classificação das receitas nos principais relatórios e

demonstrativos da contabilidade pública brasileiranão se encontram harmonizados

às contas nacionais. Por isto, a estimação da CTB exige que os relatórios contábeis

do setor público apresentem informações bastante detalhadas das receitas públicas

para umacriteriosa seleção dos itens. O procedimento utilizado para operacionalizar

esta seleção foi através de um tradutor que identifica cada um dos cerca de

duzentos itens que compõe a CTB e sua classificação correspondente sob a

terminologia das contas nacionais.

A necessidade de lidar com inúmeras irregularidadesnas informações

primárias (valores faltantes, cobertura incompleta, inconsistências, procedimentos

contábeis não padronizados entre os entes federados, etc.) também torna o

procedimento de estimação mais complexo. A opção desta monografia é recorrer a

umconjunto de fontes de dados complementarespara minimizar tais problemas, já

3 Este aspecto será discutido com mais detalhes na subseção 2.2. 4 A CTB do IBGE é divulgada na tabela sinótica 20 do sistema de contas anuais, sendo que a última informação disponível é referente ao ano de 2009 e foi divulgada em novembro de 2011.

8

que fornecem informações mais detalhadas e/ou mensais e permitem um trabalho

minucioso de checagemde consistênciae correção das informações.

Destaquem-se ainda as dificuldades deobtenção e estruturação das múltiplas

fontes de dados. As informaçõesde cada ente federado são extraídas

individualmente dos sítios eletrônicos, seguindo-se formatos não

necessariamentepadronizados e\ou estruturados. Dois exemplos podem esclarecer

estes argumentos.Écomum que a construção das séries mensais dos componentes

da CTB exija milhares de consultas aos sítios de transparência fiscal porque as

informações são disponibilizadas para cada mês por unidade que compõe a

administração pública direta e indireta.Outro exemplo mais problemático são os

Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RREOs) que constituem a fonte

de informações em alta frequência com cobertura mais ampla nos governos

regionais. Os relatórios são disponibilizados bimestralmentepara cada ente federado

em formato não estruturado (formato portável de documento ou pdf) que inviabiliza a

manipulação direta das informações das literalmente dezenas de milhares de

arquivos.5

Um dos maiores méritos deste trabalho é por ter desenvolvido um conjunto de

procedimentos computacionais para obtenção automática dos arquivosnos diversos

sítios eletrônicos, conversão para formatos manipuláveis (estruturados) e análise de

consistência das informações primárias. Estes procedimentos viabilizaram a

construção de um banco de dados com séries mensais atualizadasdos principais

componentes das receitas correntese ampla cobertura dos governos regionais.

5 Os arquivos são extraídos do sítio eletrônico da STN que disponibiliza um caminho para as informações do Sistema de Coleta de Dados Contábeis para Estados e Municípios (SISTN). Levantamento realizado no final do mês de agosto de 2012 mostrou 151.672 arquivos disponíveis dos governos estaduais e 4.490 prefeituras para os bimestres entre 2006 e junho de 2012.

9

Feitas estas considerações, pode-se aqui esclarecer a estratégia para

estimação mensal da CTB no período 2002-2012. Em primeiro lugar, procurou-se

utilizar os mesmos procedimentos e fontes de dados do IBGE e, quando somente

disponíveis em frequência anual, realizou-se um esforço para obtenção de séries

mensais compatíveis. As informações primárias são então submetidas a uma série

de operaçõespara eliminar inconsistências e um tradutor é utilizado classificar os

itens que compõem a carga tributária brasileira.6Estes procedimentos fornecem

diretamente as estimativas mensais de pouco mais de 80% da CTB no período

considerado, que cobre a arrecadação na esfera federal, no Distrito Federal e em

alguns dos maiores estados do país.

Nos demais entes federados, representados por 21 estados e 5.565

municípios, os valores de referência para a apuração da CTB terão frequência anual

no período 2002-2011, devido à indisponibilidade de séries mensais compatíveis

com estes valores ou elevados requisitos para estruturação das séries. As séries

mensais constituem apenas indicadores relacionados, que são construídos das

informações dos RREOs dos estados e amostras de municípios.

A estratégia de estimação faz uso das técnicas de desagregação temporal e

previsão contemporânea (nowcasting) por modelos de espaço de estados, seguindo-

se uma abordagem já consagrada na literatura de finanças públicas.7 O objetivo

destas técnicas é estimar as informações intraperíodo da série de referência anual

(desagregação temporal) ou atualizá-la (previsão contemporânea), de modo a

preservar o máximo possível os movimentos de curto prazo nos indicadores

mensais. Tais técnicas serão utilizadas na estimação de séries mensais e

6 Uma mais detalhada destas operações e o tradutor estão apresentados nos anexos 1 e 2. 7 O recurso a estas técnicas para construção de séries de alta frequência das finanças públicas, com indicadores obtidos de séries assemelhadas ou de uma amostra, tem sido frequente na literatura(Dias; Issler; Rodrigues, 2010; Orair; Silva, 2012; Orair et al. ., 2011).

10

atualizadas até junho de 2012 para a parcela restante da CTB dos governos

regionais. Na sequência, são detalhadas as fontes de dados, conceitos e

procedimentos utilizados na estimação.

2.1 Fontes de dados

O objetivo desta primeira parte do trabalho é estimar a CTB em frequência

mensal tomando-se como referência a metodologia utilizada pelo IBGE na apuração

da CTB anual. Por isto, procurou-se utilizar as mesmas fontes de dados do IBGE e,

quando somente disponíveis em frequência anual, recorreu-se às séries mensais

compatíveis que estão listadas no quadro 1.Estas séries mensais cobrem a

arrecadação federal e uma parcela considerável da CTB dos governos

regionais.Infelizmente, não foi possível dispor de séries mensais compatíveis com as

fontes de referência do IBGE para os demais entes federados, seja devido à

indisponibilidade de informações ou aos elevados requisitos operacionais para

construção destas séries que são extraídas individualmente nos respectivos sítios

eletrônicos.8

8 O grau de dificuldade para obtenção das séries é variável. Um exemplo acessível é o Rio de Janeiro que disponibiliza uma única planilha (em formato estruturado) das receitas de todos os meses do período 2002-2012. Por outro lado, o Rio Grande do Sul disponibiliza as informações desagregadas para cada item da receita em cada mês e por unidade da administração direta e indireta, tendo sido necessário desenvolver um coletor de informações automático, programado em linguagem java, para realizar as milhares de consultas. Também existem estados que não disponibilizam consultas apropriadas para os propósitos deste trabalho (restritas aos anos mais recentes, sem valores mensais, não desagregadas pela classificação econômica, etc.).

11

Quadro 1. Fontes de Dados Séries mensais compatíveis com as fontes de referência do IBGE

• Governo Federal - Arquivos das receitas correntes mensais classificadas por natureza econômica da STN. Disponíveis em: http://www.tesouro.gov.br/estatistica/est_contabil.asp.

• Arrecadação bruta do FGTS: https://webp.caixa.gov.br/portal/Relatorio_asp/arrecadacoes.asp. • Sistema S - Transferências a terceiros dos Boletins Estatísticos da Previdência Social:

www.mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=482.

• São Paulo, Paraná e Rio Grande do Sul - Consultas nas plataformas eletrônicas de acompanhamento das finanças públicas em tempo real nos estados: http://www.fazenda.sp.gov.br/cge2/balanco.asp?tipo=0,http://www.gestaodinheiropublico.pr.gov.br/Gestao/lei131/formreceita.jspehttps://www.sefaz.rs.gov.br/AFE/REC-CON_1.aspx.

• Rio de Janeiro, Distrito Federal e Santa Catarina- Arquivos das receitas correntes nos sítios das secretarias estaduais de fazenda: www.fazenda.rj.gov.br, www.fazenda.df.gov.br e www.sef.sc.gov.br.

Séries anuais compatíveis com as fontes de referência do IBGE • Demais governos estaduais - Execução Orçamentária dos Estados (EOE). • Governos municipais - Finanças do Brasil Dados Contábeis dos Municípios

(Finbra).Disponíveis em: http://www.stn.gov.br/estatistica/est_estados.asp. Indicadores mensais dos componentes da carga tributária

• Demais governos estaduais– séries mensais extraídas do demonstrativo da Receita Corrente Líquida dos Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RCL/RREOs): http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/sistn.asp

• Governos municipais – séries mensais extraídas do demonstrativo da RCL/RREOs com uma amostra de 78 municípios de grande porte no período 2002-2005, 2.374 municípios no período 2006-2011 e 1.390 no primeiro semestre de 2012. Disponíveis em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/sistn.asp.

Fontes complementares • Balanços Gerais Anuais e prestações de contas dos governos estaduais disponíveis nos sítios

eletrônicos das secretarias estaduais de fazenda. • Portais de transparência fiscal dos estados e municípios. • Demonstrativo de Receitas e Despesas Previdenciárias do regime próprio de previdência social

(RPPS) dos REEOs dos estados e municípios. • Séries bimestrais das receitas extraídas do Balanço Orçamentário dos RREOs dos estados e

municípios.

Nos demais estados e municípios, as principais fontes de dados são as fontes

de referência com informações anuais, que são arquivos disponibilizados pela STN

com cerca de oito meses de defasagem em relação ao encerramento do exercício

fiscal, e os indicadores mais atualizados com informações advindas dos RREOs que

possuem frequência bimestral e, segundo a legislação, devem ser disponibilizados

em até trinta dias após o encerramento do bimestre. Para fins de apuração da CTB,

um dos demonstrativos que consta nos RREOs é particularmente útil: o

demonstrativo da Receita Corrente Líquida (RCL) que mostra a evolução dos

12

principais componentes da receita realizada nos últimos doze meses, isto é, em

cada mês do bimestre de referência e nos dez meses anteriores.

A princípio, portanto, é possível construir um banco de dados deséries

mensais com cobertura bastante ampla dos governos regionais, inclusive

complementando informações de determinados entes que não divulgam relatórios

em todos bimestres.A estruturação do banco de dados exigiu o desenvolvimento de

uma série de procedimentos computacionais para extração dos 151.672 relatórios

disponíveis em formato não estruturado (pdf),conversão para formatos passíveis de

manipulação e, devido ás frequentes irregularidades nas informações primárias,

seleção de séries completas e consistentes dos estados e milhares de municípios no

período 2006-2012.9O maior problema está relacionado ao período 2002-2005 para

o qual não foi possível operacionalizar rotinas semelhantes, devido a uma mudança

no sistema de coleta de dados (SISTN). As séries mensais dos RREOs foram

obtidas individualmente e estão restritas aos governos estaduais e 78 municípios de

grande porte.

Por fim, o quadro 1lista as principais bases de dados complementares que

provêm informações mais específicas ou detalhadase queviabilizaram uma série de

operações para lidar com irregularidades presentes nas demais fontes de dados

(detalhamento e inclusão de informações, correção de erros e procedimentos

contábeis não uniformes, etc.). Estas operações são importantes porque permitem

corrigir inconsistências e complementar as informações das fontes primárias e, por

conseguinte, aumentar o grau de precisão das estimativas da CTB.10

9 Entre os procedimentos, destacam-se o desenvolvimento de: i) aplicativo para extração dos RREOs disponíveis no SISTN, por meio da linguagem de programação php (Hypertext Processor); ii) rotinas no programa computacional StatisticalAnalysis System (SAS) de conversão automática dos arquivos para formatos manipuláveis (estruturados); e iii) checagem dos totais anuais com os montantes do Finbra para seleção de séries consistentes. 10 Ver o anexo 1 para mais detalhes.

13

2.2 Conceitos básicos e critérios de classificação das receitas

Antes de prosseguir, cabe esclarecer alguns conceitos e classificações das

receitas que serão utilizados. O trabalho toma como referência a metodologia do

IBGE na apuração da CTB anual, que é uma adaptação para o Brasil das

recomendações dos órgãos multilaterais para as compilações das contas nacionais

(SNA, 1993).Esta opção se justifica porque a metodologia está bem documentada

nas publicações do instituto (IBGE, 2008) e, principalmente, por se articular a um

esforço mais geral que está em curso no país para promover a integração entre as

estatísticas fiscais e o sistema de contas nacionais.

Este esforço vem se materializando por inúmeras medidas com intuito de

adequar o arcabouço conceitual da contabilidade pública brasileira ao marco

analítico da 2ª edição do Manual de Estatísticas Fiscais (MEF ou GSFM, na sigla em

inglês), editado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI, 2001), e que está

harmonizado com os parâmetros do Sistema de Contas Nacionais de 1993 da

Organização das Nações Unidas (SNA, 1993).O objetivo futuro é estabelecer um

sistema de estatísticas fiscais (SEF) especializado para análise e avaliação do

desempenho do setor público, alinhado às normas internacionais de contabilidade

pública e harmonizado com os demais sistemas estatísticos macroeconômicos,

sobretudo ao sistema de contas nacionais (SCN), conforme explicitado na mais

recente versão do manual de contabilidade pública da STN que dedica um volume

específico sobre este tema(STN, 2012).

Não se deseja aqui realizar uma análise detalhada sobre as consideráveis

revisões necessárias nas práticas contábeis hoje adotadas no setor público ou sobre

os aspectos mais gerais do novo sistema de estatísticas fiscais. Para os propósitos

mais imediatos do trabalho, cumpre apenas destacar a relevância de se ancorar o

14

processo de estimação e a classificação dos componentes da CTB numa

metodologia harmonizada ao SCN e desenhado de maneira mais apropriada para

análise da política fiscal.

Uma primeira limitação neste sentido advém do fato de que os critérios que

subsidiam a classificação por natureza econômica das receitas públicasnão se

encontram harmonizados. Sendo necessário que os relatórios e demonstrativos

contábeis disponham de informações bastante detalhadas para viabilizar a

compatibilização (ou ao menos uma aproximação razoável) com as classificações

correspondentes nas contas nacionais. O recurso utilizado para operacionalizar esta

compatibilização foi através da construção de um tradutor que está apresentado no

anexo 2, que identifica a classificação sob a terminologia das contas nacionais dos

cerca de duzentos itens que compõe a CTB.

Em termos mais gerais, vale esclarecer que a ênfase da classificação das

receitas no SCN é sobre a base de incidência dos tributos, havendo pouca relação

com suas vinculações. A receita de impostos é definida como uma transferência

compulsóriaà administração pública pelos demais setores institucionais da economia

e subdivida principalmente entre impostos sobre a renda e a propriedade e impostos

ligados à produção, que incluem impostos sobre produtoseimpostos sobre a folha de

pagamento, entre outros. A principal exceção são as contribuições sociais que são

caracterizadas por sua vinculação com as despesas de seguridade social, sobretudo

os regimes previdenciários, e por incidirem principalmente sobre a folha de

pagamento. Por este motivo, uma adequação importante é reclassificar como

impostos aquelastaxas, contribuições sociais e contribuições econômicas da

15

classificação por natureza econômica da contabilidade pública que constituem

transferências compulsórias e não estão vinculadas à seguridade social.11

O conceito de carga tributária está definidono glossário do sistema de contas

nacionais do Brasil como o quociente entre o somatório das arrecadações de

impostos, taxas e contribuiçõespelas três esferas de governo (federal, estadual e

municipal) e o produto interno bruto (IBGE, 2008). É importante destacar que,

mesmo sendo utilizado amplamente nas análises fiscais, este conceito não integra a

classificação das receitas no SCN e tampouco faz parte do marco conceitual do

SEF, ainda que possa ser facilmente aproximado a partir destes. A carga tributária

pode, assim, ser definida como a participação no produto interno bruto do total de

impostos e contribuições sociais, segundo a classificação do SCN (ou do SEF que

está harmonizado às contas nacionais), após a exclusão das multas e juros devidos

pelo não pagamento dos tributos que, assim como as demais multas, são

consideradas transferências compulsórias que não integram a carga tributária.

Destaque-se ainda que a classificação das receitas atualmente adotada pelo

IBGE no SCN não se adequa inteiramente aos critérios classificatórios do SEF, que

seguem os parâmetros de FMI (2001) e estão adaptados para o marco institucional

e legal brasileiros no demonstrativo de estatísticas e finanças públicas em STN

(2012).12Ainda assim, há uma forte correspondência e, a partir de um pequeno

número de ajustes na classificação das receitas do SCN, é possível encontrar

aproximações bastante razoáveis dos componentes da carga tributária classificados

11 No caso específico das taxas, devem ser incluídas somente as de caráter compulsório. As facultativas são consideradas taxas administrativas que compõe a receita de bens e serviços da administração pública. Outra adequação importante é reclassificar a receita da dívida ativa tributária e das contribuições, que aparecem nas outras receitas correntes da classificação por natureza econômica da receita. Mais detalhes no tradutor do anexo 2. 12Isto porque as revisões das classificações do IBGE ocorrem apenas periodicamente (a próxima está programada para 2014), além das limitações da contabilidade pública brasileira para promover a convergência ou das próprias distinções entre o SEF, que se concentra sobre as atividades financeiras do governo, e o SCN, cujo foco é sobre as atividades produtivas (não mercantis).

16

sob os critérios do SEF. O quadro 2 mostra os ajustes adotados nesta monografia,

sobre os itens da carga tributária que compõem a atual classificação do SCN do

IBGE (e que estão listados no anexo 2), com intuito de obter aproximações

correspondentes às principais classes do SEF.13

Quadro 2. Aproximaçõesda classificação do sistema de estatísticas fiscais (SEF) a partir da classificação do sistema de contas nacionais do Brasil (SCN-IBGE). Classes de receitas do SEF Ajustes na classificação do SCN-IBGE

Impostos sobre renda, lucros e ganhos de capital

Impostos sobre a renda acrescidos da CSLL, que está classificada entre outros impostos correntes sobre a renda e propriedade. Subdivide-se entre Pessoas Físicas (IRPF e IRRF sobre o trabalho), Pessoas Jurídicas (IRPJ e CSLL) e Não classificáveis.

Impostos sobre a folha de pagamento e a força de trabalho

Impostos sobre a folha de pagamento acrescido da arrecadação do FGTS, que está classificado entre as contribuições sociais.

Contribuições sociais

Contribuições oficiais aos institutos de previdência e contribuições previdenciárias do funcionalismo público, acrescidas das contribuições sociais estaduais e municipais que são formadas quase exclusivamente por contribuições a planos de assistência médica aos servidores públicos.

Impostos sobre a propriedade

Outros impostos sobre a renda e a propriedade (exclusive a CSLL) e impostos de capital. Há uma subdivisão explícita na classificação do SEF para os Impostos sobre transações financeiras e de capital que serão formados pelo somatório do IOF e da CPMF.

Impostos sobre o comércio e as transações Internacionais

Total das arrecadações do II, IE, IPI vinculado à Importação e da COFINS, PIS e PASEP incidentes sobre importações.

Impostos sobre bens e serviços

Impostos sobre produtos, acrescidos do PIS/PASEP, das contribuições econômicas e outras contribuições sociais; e excluídos os impostos sobre o comércio e as transações internacionais e o IOF.

Taxas administrativas Taxas de serviços e de polícia (compulsórias) classificadas pelo IBGE entre os outros impostos e taxas sobre a produção.

As próximas subseções serão dedicadas a apresentar os procedimentos e os

resultados da metodologia de estimação da CTB mensal no período 2002-2012 para

as três esferas de governo sob a classificação das contas nacionais. Esta

classificação possibilitará uma avaliação prévia das estimativas próprias pela

comparação com os montantes anuais apurados pelo IBGE no período 2002-2009.

13 Os ajustes do quadro 2 tomaram como base as classificações e exemplos apresentados em FMI (2001) e STN (2012). Vale enfatizar que são apenas primeiras aproximações, sendo necessário um trabalho minucioso de classificação por item que ora está em curso pelos órgãos competentes segundo STN (2012), e inclusive de revisão dos itens que hoje compõem a CTB.

17

Uma vez assegurada a precisão das estimativas próprias, o passo seguinte será

explorar os determinantes da dinâmica da CTB tomando como base a classificação

referenciada no SEF, que está apresentada no quadro 2.

2.3 Estimação da carga tributária: Governo federal

A estimação da CTB no governo federal é realizada de maneira direta,

aplicando-se o tradutor do anexo 2às séries mensais descritas no quadro 1 e que

cobrem o período 2002-2012. A tabela 1 permite comparar os agregados anuais das

estimativas próprias com os valores do IBGEdisponíveis até 2009. Asestimativas se

mostraram muito próximas, com discrepâncias quase sempre inferiores a 0,5% (em

valor absoluto). As únicas exceções são as superestimações de R$ 4,3 bilhões no

ano de 2005 e de R$ 4,0 bilhões em 2009 que são explicadas principalmente por

correções nas informações primárias. A primeira deriva de uma descontinuidade na

série das contribuições patronais ao regime próprio de previdência social (RPPS)

que foi corrigida na apuração própria da CTB.

A segunda correção corresponde à reclassificação de receitas do

parcelamento de tributos conhecido como Refis da crise (Lei 11.941/09). Estes

pagamentos foram classificados como outras receitas administradasentreagosto de

2009 a junho de 2012 e a identificação por tributo ocorreu para o estoque acumulado

de R$ 32,5 bilhões no mês de julho de 2012(SRFB, 2012). Ocasionando-se uma

subestimação temporária da arrecadação tributária no período de agosto de 2009 a

junho de 2012, compensada posteriormente pela superestimação no mês de julho

de 2012. Por isto, optou-se por identificar os valores por tributo referentesao Refis da

Crise em julho de 2012 e redistribuí-los para o período passado quando de fato

foram arrecadados.14

14 Os montantes acrescentados foram de R$ 6,2 bilhões no ano de 2005 para a contribuição ao RPPS e R$ 2,3 bilhões em 2009 do Refis da crise. Ver o anexo 1 para mais detalhes.

18

Tabela 1. Carga tributária federal – Valores nominais em bilhões de R$. Classes de Tributos 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Cálculos do IBGE Impostos ligados à produção e à importação 102,1 110,8 137,6 153,4 162,9 186,5 230,5 216,8 - - Impostos sobre produtos 92,8 100,8 125,9 139,0 146,6 168,3 208,5 193,6 - - Impostos sobre o valor adicionado 18,5 17,9 21,1 24,1 26,9 31,3 36,9 27,7 - - Imposto sobre importação 7,9 8,1 9,1 8,9 9,8 12,2 17,1 15,8 - - Outros impostos sobre produtos 66,4 74,8 95,7 106,0 109,9 124,8 154,5 150,1 - - Outros impostos ligados à produção 9,3 10,0 11,7 14,4 16,3 18,2 22,0 23,2 - - Impostos sobre a folha de pagamento 7,8 8,2 9,5 11,4 13,1 14,7 17,7 18,8 - - Outros impostos e taxas sobre a produção

1,5 1,8 2,2 3,0 3,2 3,5 4,3 4,4 Impostos sobre a renda e a propriedade 108,9 121,5 136,6 167,5 181,8 215,9 218,1 216,5 - - Impostos sobre a renda 76,0 82,6 90,5 112,9 122,6 144,4 175,8 174,4 - - Outros impostos sobre a renda e a propriedade 32,9 39,0 46,1 54,6 59,2 71,5 42,3 42,1 - - Contribuições aos institutos oficiais de previdência, FGTS e PIS/PASEP 107,1 124,2 145,1 164,8 186,9 207,7 238,9 266,7

- - Contribuições previdenciárias do funcionalismo público 5,4 5,5 8,4 5,6 13,1 15,2 17,4 19,9 - - Impostos sobre o capital - 0,02 0,03 0,05 0,04 0,04 0,04 0,05 - -CTB Federal (I) 323,6 362,0 427,7 491,3 544,8 625,3 705,0 719,9 - -

Cálculos próprios Impostos ligados à produção e à importação 101,8 111,1 138,5 153,0 163,3 186,7 230,7 218,6 272,4 318,3 Impostos sobre produtos 92,8 100,8 125,9 139,0 146,6 168,3 208,5 194,8 245,0 285,9 Impostos sobre o valor adicionado 18,5 17,9 21,1 24,1 26,9 31,3 36,9 27,9 37,5 41,9 Imposto sobre importação 7,9 8,1 9,1 8,9 9,8 12,2 17,1 15,8 21,1 26,7 Outros impostos sobre produtos 66,4 74,8 95,7 106,0 109,9 124,8 154,5 151,1 186,4 217,3 Outros impostos ligados à produção 9,1 10,3 12,6 14,0 16,7 18,4 22,2 23,7 27,5 32,4 Impostos sobre a folha de pagamento 7,5 8,5 10,4 11,0 13,4 14,9 17,9 19,4 22,4 26,5

Outros impostos e taxas sobre a produção 1,6 1,8 2,2 3,0 3,2 3,5 4,3 4,3 5,1 5,9

Impostos sobre a renda e a propriedade 108,8 121,5 136,5 167,2 181,5 214,4 219,2 218,7 237,8 292,8 Impostos sobre a renda 75,9 82,6 90,5 112,9 122,6 144,4 175,8 174,9 191,6 234,0 Outros impostos sobre a renda e a propriedade 32,9 38,9 46,0 54,3 58,9 70,0 43,3 43,8 46,2 58,8 Contribuições aos institutos oficiais de previdência, FGTS e PIS/PASEP 106,0 122,8 142,3 163,1 183,7 207,3 240,0 267,0 315,5 361,0 Contribuições previdenciárias do funcionalismo público 5,4 5,5 8,4 12,0 13,8 15,9 18,2 21,0 23,6 25,6 Impostos sobre o capital - 0,02 0,03 0,05 0,04 0,04 0,04 0,05 0,05 0,05

Outros impostos 0,5 0,1 0,1 0,3 0,3 1,6 (1,0)

(1,3) 0,2 0,3

CTB Federal (II) 322,6 361,0 425,8 495,6 542,6 625,8 707,1 723,9 849,5 998,1 Discrepância

Valores absolutos (III) = (II) - (I) (1,0)

(1,0)

(1,9) 4,3

(2,2) 0,5 2,1 4,0 - -

Valores relativos (IV) = (II)/(I) - 1 -0,3% -0,3% -0,4% 0,9% -0,4% 0,1% 0,3% 0,6% - - Fonte: Tabela Sinótica 20 do sistema de contas nacionais do IBGE e cálculos próprios.

19

Uma análise mais minuciosa indica pelo menos outras três divergências

dignas de nota. Primeiramente, o IBGE classifica, entre os impostos,algumas

categorias residuais da arrecadação da dívida ativaque estão sujeitas a grandes

descontinuidades. Para evitar suasdistorções,ainda mais evidentes nas séries

mensais, optou-se por criar uma classificação separada que aparece na tabela 1

como outros impostos, que altera os montantes de alguns componentes da CTB e

não o seu agregado. Em segundo lugar, foram encontradas divergências nas séries

do Sistema S que possivelmente se originam das informações primárias. Por fim,

houve uma correção nos valores do imposto de renda em 2002 que foram

divulgados com um erro pela STN.15Pode-se, assim, afirmar que a metodologia

utilizada forneceu estimativas da CTB federal próximas às do IBGE, com as

vantagens de estarem na frequência mensal e atualizadas até junho de 2012,

conforme se pode observar no gráfico 1.

15 O anexo 1 apresenta mais detalhes sobre os ajustes nas informações primárias e classificações.

20

Gráfico 1. Séries mensais da carga tributária federal – janeiro de 2002 a junho de 2012. Valores nominais em milhões de R$.

Fonte: Elaboração própria.

21

2.4 Estimação da carga tributária: Governo estadual

As estimativas próprias da CTB estadual no período 2002-2011 estão

apresentadas na tabela 2. Estes valores anuais de referência são obtidos por dois

procedimentos: i) as fontes primárias do quadro 1 são submetidas às operações de

detalhamento, complementação e correção de inconsistências descritas no anexo 1;

e ii) aplicação do tradutor do anexo 2 para seleção e classificação dos itens que

compõem a CTB.

Pode-se observar que as discrepâncias apresentadas na tabela 1foram

relativamente pequenas no período 2002-2005 (sempre inferiores a 1% em valor

absoluto) e passaram a ser cada vez mais significativas no período subsequente,

devido a descontinuidades nas contribuições previdenciárias do funcionalismo

público que serão abordadas mais adiante. Desconsiderando-se as contribuições

previdenciárias, os valores apurados para a CTB estadual mostraram bastante

aderência aos números do IBGE, com discrepâncias quase sempre inferiores a

1%.As duas únicas exceçõessão as superestimações de R$ 2,7 bilhões em 2007 e

R$ 4,5 bilhões no ano de 2008 que foram ocasionadas essencialmente por

correções nas informações primárias devido à adoção de procedimentos contábeis

não padronizados pelos estados.16

16 Nos anos de 2007 e 2008 foram incluídos os montantes de R$ 2,3 bilhões e R$ 2,7 bilhões da cota-parte municipal da arrecadação do ICMS e do IPVA em Santa Catarina e no Piauí (que foram declarados líquidos) e de R$ 2,6 e R$ 3,1 bilhões do IRRF sobre a folha dos funcionários públicos do estado de São Paulo (contabilizada como transferência da União). Mais detalhes no anexo 1.

22

Tabela 2. Carga tributária estadual – Valores nominais em bilhões de R$. Classes de Tributos 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Cálculos do IBGE

Impostos ligados à produção e à importação 108,0 124,3 144,4 161,4 179,8 198,0 232,9 244,8 - - Impostos sobre produtos 103,8 119,2 138,1 154,1 171,9 185,0 219,5 227,7 - - Impostos sobre o valor adicionado 103,5 118,8 137,7 153,5 171,3 184,4 218,8 226,9 - - Outros impostos sobre produtos 0,3 0,4 0,5 0,6 0,6 0,7 0,7 0,8 - - Outros impostos ligados à produção 4,2 5,1 6,2 7,3 7,9 12,9 13,4 17,0 - -

Outros impostos e taxas sobre a produção 4,2 5,1 6,2 7,3 7,9 12,9 13,4 17,0 - -

Impostos sobre a renda e a propriedade 12,7 14,6 16,4 19,0 22,5 23,3 27,2 30,8 - - Impostos sobre a renda 5,6 6,8 7,4 8,3 9,9 8,7 10,2 10,2 - - Outros impostos sobre a renda e a propriedade 7,1 7,9 9,1 10,7 12,6 14,6 17,0 20,6 - - Contribuições previdenciárias do funcionalismo público 8,4 9,8 12,5 13,8 15,7 18,8 24,4 24,6 - - Impostos sobre o capital 0,6 0,9 0,8 0,9 1,1 1,3 1,6 1,9 - - CTB Estadual (I) 129,7 149,6 174,1 195,1 219,1 241,4 286,1 302,0 - -

Cálculos próprios

Impostos ligados à produção e à importação 109,0 124,8 145,3 162,7 179,9 197,7 233,9 242,1 283,9 315,6 Impostos sobre produtos 104,5 118,8 138,5 154,7 170,7 187,3 221,9 228,3 268,9 298,3 Impostos sobre o valor adicionado 104,2 118,4 138,0 154,1 170,0 186,7 221,2 227,6 268,0 297,3 Outros impostos sobre produtos 0,3 0,4 0,5 0,6 0,6 0,7 0,7 0,8 0,9 1,0 Outros impostos ligados à produção 4,5 6,0 6,9 8,0 9,2 10,4 12,0 13,7 15,1 17,3

Outros impostos e taxas sobre a produção 4,5 6,0 6,9 8,0 9,2 10,4 12,0 13,7 15,1 17,3

Impostos sobre a renda e a propriedade 12,9 14,6 16,4 19,0 22,5 26,3 30,7 33,4 38,3 42,8 Impostos sobre a renda 5,8 6,8 7,4 8,3 9,9 11,3 13,3 12,9 16,5 18,2 Outros impostos sobre a renda e a propriedade 7,1 7,9 9,1 10,7 12,6 14,9 17,4 20,5 21,8 24,6 Contribuições previdenciárias do funcionalismo público 7,3 8,3 11,0 12,1 12,6 13,5 12,7 11,9 13,3 14,3 Patronal 3,1 3,5 4,6 5,3 4,3 4,0 2,4 1,2 1,2 0,8 Servidor 4,2 4,8 6,4 6,8 8,3 9,4 10,3 10,7 12,1 13,5 Impostos sobre o capital 0,6 0,9 0,8 0,9 1,1 1,3 1,6 1,8 2,7 3,0 CTB Estadual (II) 129,8 148,6 173,6 194,6 216,0 238,8 278,9 289,2 338,3 375,7

Discrepância

Valores absolutos (III) =(II) - (I) 0,1 (1,0)

(0,6)

(0,5)

(3,1)

(2,6)

(7,2)

(12,8) - -

Valores relativos (IV) = (I)/(II) - 1 0,1% -0,7% -0,3% -0,2% -1,4% -1,1% -2,5% -4,2% - -Discrepância (exclusive contribuições previdenciárias)

Valores absolutos 1,1 0,5 1,0 1,3 0,0 2,7 4,5 (0,1) - -

Valores relativos 0,9% 0,3% 0,6% 0,7% 0,0% 1,2% 1,7% 0,0% - -Fonte: Tabela Sinótica 20 do sistema de contas nacionais do IBGE e cálculos próprios.

A estimação das contribuições previdenciárias do funcionalismo público é

particularmente problemática devido às descontinuidades ocasionadas pormudanças

23

nos marcos institucionais e práticas contábeis nos últimos anos. Sem entrar em

pormenores, cumpre notar que o período recente vem se caracterizando pela

institucionalização de fundos para gerir os regimes próprios de previdência dos

servidores (RPPS), sob a orientação de que sejam financiados por contribuições

previdenciárias e voltados para o equilíbrio financeiro-atuarial.17

Diante disto, a responsabilidade pelo pagamento das despesas de

aposentadorias e pensões vem sendo progressivamente transferida para as

instituições previdenciárias que passam a compor a administração indireta. O

Tesouro estadual fica encarregado de repassar as contribuições previdenciárias –

tanto a parcela que cabe aos servidores quanto a contrapartida patronal de

responsabilidade da própria administração pública – e os recursos complementares

que, cada vez mais frequentemente, estão restritos acobrir eventuais insuficiências

do fundo previdenciário.Daí a origem de um fluxo simultâneo de receitas e despesas

interno à própria administração pública (intraorçamentário): uma parcela da despesa

com a folha salarial do Tesouro estadual, a obrigação patronal ao RPPS, será uma

receita de contribuição para o fundo previdenciário que integra a administração

indireta.

O maior problema é que as mudanças nos marcos institucionais e contábeis

não ocorreram de maneira uniforme entre os estados, tendo sido operacionalizadas

em momentos distintos, segundo critérios específicos e em muitos casos

parcialmente.Este problema é ainda agravado pela carência de informações

detalhadas das contribuições previdenciárias e por uma mudança nos

procedimentos contábeis que criou uma descontinuidade nestas séries a partir de

17 Com destaque para as modificações na legislação após as Emendas Constitucionais 20/98, 41/03 e 47/05 com intuito de estabelecer regras do regime contributivo nos RPPS e aproximá-los dos princípios que norteiam o regime geral.

24

2006.18Diante deste quadro, fica bastante difícil construir séries mensais

consistentes das contribuições aos RPPS devido às descontinuidades que

aparecem tanto ao longo do período 2002-2012 quanto entre os próprios estados.19

A opção deste trabalho para minimizar tais problemas foiutilizar fontes de

dados complementares para identificar os itens contabilizadose agregar

acontribuição previdenciária patronal e as demais receitas intraorçamentáriasnuma

única categoria que concentra as principais descontinuidades do período.20Tais

descontinuidades e o comportamento diferenciado das contribuições previdenciárias

patronais, que mostraram sucessivas quedas nominais após 2005, estão

evidenciados na tabela 2. Note-se que, ao concentrar as descontinuidades em uma

única categoria, foi possível construir séries mais consistentes para as contribuições

previdenciárias dos empregados e demais contribuições sociais.

No restante do texto,os valores da contribuição previdenciária patronalserão

desconsiderados, seja pelaspossíveis distorções na estimação das séries mensais

ou sua própria naturezaintraorçamentária. Trata-se de receitas arrecadadasda

própria administração pública que refletem uma mudança de caráter formal e não

um volume de recursos arrecadado compulsoriamente do setor privado.21

18 A Portaria Interministerial STN/SOF 388/2006 estabeleceu uma classificação própria para as receitas intraorçamentárias, que antes estavam embutidas entre as demais receitas, e os balanços anuais somente passaram a apresentar campos com o detalhamento das contribuições sociais a partir de 2009. 19Existe uma variedade de situações particulares desde estados nos quais as contribuições previdenciárias somente aparecem como despesa pública (Alagoas e Amazonas em 2011), aqueles que declaram uma parcela das contribuições dos servidores (Paraná) e os que não discriminam as receitas intraorçamentárias das demais receitas previdenciárias (Ceará). 20 As receitas correntes intraorçamentárias são formadas quase exclusivamente por contribuições patronais aos RPPS ou aos planos de assistência médica dos servidores. Além destas, foram incorporadas as compensações entre o RGPS e o RPPS que são fluxos internos aos regimes previdenciários que também geram descontinuidades. 21 Note-se que a contribuição patronal é distinta da contribuição do servidor. Esta última é arcada pelos servidores públicos, enquanto a primeira reflete uma mudança formal na qual o Tesouro estadual deixa de realizar o pagamento direto dos benefícios previdenciários ou cobrir integralmente as insuficiências financeiras dos fundos previdenciários por repasses e passa a triangular recursos intraorçamentáriospara estes fins que são contabilizados como contribuições patronais.

25

Uma parcela de aproximadamente 60% dos montantes apresentados na

tabela 2corresponde a agregados das séries mensais do Distrito Federal, São Paulo,

Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina. As séries mensais

deste primeiro grupo de estados (GE1),atualizadas até junho de 2012,podem ser

visualizadas no gráfico 2.As maiores dificuldades residem na estimação da CTB dos

21 estados restantes (GE2), nos quais os valores de referência estão em frequência

anual.

A metodologia de estimação fez uso de técnicas como a desagregação

temporal e a previsão contemporânea estimação mensal da CTB, a partir dos

indicadores relacionados que são construídos principalmente das informações

mensais dos RREOs. Asestimativas mensais desta parcela da CTB estadual e os

respectivos indicadores estão apresentados no gráfico 2 como GE2. Pode-se

observar que, de maneira geral, as séries se mostraram muito próximas, sugerindo

elevado grau de precisão dos indicadoresnos governos estaduais.22

22 Diferentemente dos indicadores do governo municipal que serão analisados na próxima seção. A principal exceção ocorre no indicador das contribuições sociais no período anterior a 2009, que devido às descontinuidades nas contribuições previdenciárias patronais. Ver o anexo 3para mais detalhes sobre os indicadores mensais.

26

Gráfico 2. Séries mensais da carga tributária estadual – janeiro de 2002 a junho de 2012. Valores nominais em milhões de R$.

27

Gráfico 2. Cont.

Fonte: Elaboração própria.

2.5 Estimação da carga tributária: Governo municipal

A fonte básica para apuração da CTB municipal é o banco de dados

Finbra,disponibilizado pela STN com informações anuais e uma cobertura queoscila

ao redor de 5.200 municípios. As informações primárias são submetidas às

operações listadas no anexo 1 para correção de inconsistências, complementação

de informações e imputação de valores faltantes. Segue-se a metodologia

apresentada em Orair et al. (2011)paraimputação de valores faltantes de acordo

28

com o comportamento da variável em grupos homogêneos de municípios em termos

de nível de renda, tamanho e localização geográfica. O tradutor do anexo 2 é então

utilizado para classificar os itens da carga tributária e fornecer os valores anuais de

referência que estão dispostos na tabela 3.

Tabela 3. Carga tributária municipal – Valores nominais em bilhões de R$. Classes de tributos 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Cálculos do IBGE

Impostos ligados à produção e à importação 12,9 15,8 19,1 19,7 24,3 27,2 31,7 34,4 - - Impostos sobre produtos 8,4 9,7 12,1 13,4 18,0 21,4 25,1 27,0 - - Outros impostos ligados à produção 4,5 6,2 7,0 6,3 6,3 5,8 6,6 7,4 - - Impostos sobre a renda e a propriedade 8,6 11,1 12,8 16,0 16,6 17,6 20,1 20,3 - - Impostos sobre a renda 1,6 2,2 2,5 3,1 3,6 4,5 5,0 5,2 - - Outros impostos sobre a renda e a propriedade 7,1 8,9 10,3 12,9 13,0 13,1 15,1 15,0 - - Contribuições previdenciárias do funcionalismo público 2,6 3,3 3,8 4,0 4,2 9,1 10,1 10,6 - - Impostos sobre o capital 1,6 1,7 1,9 2,3 2,8 3,6 4,1 4,6 - -

CTB municipal (I) 25,7 32,0 37,6 42,0 47,8 57,4 65,9 69,8 - - Cálculos próprios

Impostos ligados à produção e à importação 12,1 14,2 17,5 20,1 23,7 27,3 31,9 35,0 41,5 48,0 Impostos sobre produtos 9,0 10,2 12,5 14,8 17,8 20,8 25,0 27,4 32,8 38,5 Outros impostos ligados à produção 3,1 4,0 5,0 5,4 5,9 6,5 6,9 7,6 8,6 9,5 Impostos sobre a renda e a propriedade 9,3 10,9 12,2 13,4 14,9 16,7 18,5 19,8 22,7 26,2 Impostos sobre a renda 1,8 2,2 2,5 2,9 3,3 4,0 5,0 4,9 5,6 6,8 Outros impostos sobre a renda e a propriedade 7,5 8,7 9,7 10,5 11,6 12,6 13,5 14,9 17,2 19,3 Contribuições previdenciárias do funcionalismo público 1,8 2,3 2,9 2,7 3,0 3,8 3,9 4,3 5,1 6,0 Impostos sobre o capital 1,7 1,8 2,0 2,3 2,7 3,5 4,3 4,5 5,9 7,4

CTB municipal (II) 24,9 29,2 34,6 38,6 44,3 51,2 58,7 63,7 75,2 87,6 Discrepância

Valores absolutos (III) =(II) - (I) (0,7)

(2,8)

(3,1)

(3,4)

(3,6)

(6,2)

(7,3)

(6,2) - -

Valores relativos (IV) = (I)/(II) - 1 -2,9% -8,7% -8,1% -8,2% -7,5%-

10,8% -

11,0% -8,8% - - Discrepância (exclusive contribuições previdenciárias)

Valores absolutos 0,1 (1,8)

(2,1)

(2,2)

(2,4)

(0,9)

(1,0) 0,1 - -

Valores relativos 0,2% -6,3% -6,2% -5,8% -5,4% -1,8% -1,8% 0,1% - - Fonte: Tabela Sinótica 20 do sistema de contas nacionais do IBGE e cálculos próprios.

Pode-se observar na tabela que os cálculos próprios, em média,

subestimaram a CTB municipal em 8,2% e queas divergências se concentram nas

contribuições previdenciárias do funcionalismo público, que estão sujeitas às

29

mesmas descontinuidades abordadas na subseção 2.4. Após a exclusão das

contribuições previdenciárias, as divergências encontradas na CTB municipal ainda

são mais significativas do que nas demais esferas de governo.As estimativas são

próximas às do IBGE em 2002 e nos anos 2007 a 2009, mas apresentaram

diferenças mais significativas no período 2003-2006. Aparentemente, a raiz destas

divergências está nas operações de correção e de imputação dos valores

ausentes,implementadascom intuito deaumentar o grau de precisão das estimativas,

mas que, por alterarem as informações primárias, podem ocasionar distanciamento

em relação aos números apurados pelo IBGE.23De todo modo, vale destacar que as

divergências se reduziram bastante após 2006.

A estratégia para estimação mensal da CTB municipal é semelhante à

adotadanos estados para os quais não se dispunha de séries mensais diretamente

compatíveis aos valores anuais de referência. Os valores anuais são provenientes

da tabela 3 e os indicadores mensais das receitas correntes são construídos

principalmente dos relatórios orçamentários de2.374 municípios com informações

disponíveis até dezembro 2011 e que respondem por cerca de três quartos da CTB

municipal. A técnica de desagregação temporal por modelo de espaço de estados é

utilizada para compatibilizar valores anuais de referência e indicadores relacionados.

Para obtenção de um indicador conjuntural da CTB municipal atualizado até

junho de 2012, utilizam-se indicadores relacionados de uma subamostra mais

restrita de 1.390 municípios com informações disponíveis e a técnica de previsão

contemporânea por um modelo bivariado de espaço de estado.As estimativas

23 Por exemplo, foi feito um ajuste para reclassificar a cota-parte das compensações financeiras (royalties) que são contabilizadas por determinados municípios como contribuições econômicas e não transferências da União. Esta correção alcançou valores expressivos de R$ 904,4 milhões em 2003 e R$ 985,0 milhões em 2004 e explica grande parte das divergências. Os distintos procedimentos de imputação também parecem explicar diferenças significativas nos valores do IPTU apurados pelo IBGE que mostrou valores muito elevados no período 2005-2008. Para uma discussão sobre os procedimentos de imputação, ver Orair et al. . (2011).

30

mensais dos componentes da CTB municipal no período 2002-2012 podem ser

visualizadas no gráfico 3, juntamente com os respectivos indicadores relacionados.24

Gráfico 3. Séries mensais da carga tributária municipal – janeiro de 2002 a junho de 2012. Valores nominais em milhões de R$.

Fonte: Elaboração própria. Nota: O indicador 1 considera as informações da amostra de 2.374 municípios com informações disponíveis até dezembro 2011 e o indicador 2 da amostra mais restrita de 1.390 municípios com informações até junho de 2012.

Resumindo-se os principais argumentos desta seção, pode-se concluir que o

arcabouço metodológico forneceu estimativas com um elevado grau de aderência

aos números do IBGE.As principais divergências ocorreram nas séries das 24Ver o anexo 3para mais detalhes.

31

contribuições aos RPPS, as quais apresentam nítidas descontinuidades em

decorrência de mudanças meramente contábeis referentes à parcela patronal e que

serão desconsideradas no restante do texto. As demais divergências podem ser

atribuídas principalmente às correções nas informações primárias, com intuito de

prover estatísticas mais precisas, mas que ocasionaram distanciamentos em relação

aos números do IBGE.Estas séries mensais e atualizadas até junho de 2012 serão

analisadas ao longo da próxima seção.

3. Determinantes da evolução recente da carga tributária na economia brasileira

3.1 Considerações sobre a trajetória recente da carga tributária

O tema da carga tributária bruta é notoriamente controverso e, em função do

seu movimento de ascensão progressiva, tem adquirido crescente relevância no

debate sobre a política fiscal brasileira. O gráfico 4permite visualizar a trajetória de

crescimento quase progressivo da carga tributária que aumentou sua participação

no PIB em mais de 12 pontos percentuais desde a Constituição Federal de 1988,

quando saiu de níveis próximos a 23% e, segundo as estimativas deste trabalho,

superou o patamar de 35% do PIB em 2011.Em termos históricos, uma expansão

desta magnitude somente encontra paralelo com o período 1963-1970 do regime

autoritário, no qual a CTB cresceu cerca de 10 p.p. no PIB, ao passar do patamar

próximo a 16% para pouco mais de 26% do PIB.

32

Gráfico 4. Carga tributária bruta – 1988/2011.Valores anuais em participação (%) no PIB.

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados das contas nacionais, das Estatísticas do Século XX do Instituto Brasileiro e Geografia e Estatística (IBGE) nos anos 1988 a 1994, Santos et al.(2008) nos anos 1995 a 2001 e cálculos próprios de 1995 a 2011.

Este fenômeno é bastante particular e foi abordado em diversos estudos

comoAfonsoet al. (2005), Giambiagi (2008), Rezendeet al. (2008) e Santos e Gentil

(2009), entre vários outros. De maneira geral, tais análises parecem convergir ao

enfatizarem o papel desempenhado pelas medidas de onerações tributárias,

principalmente das contribuições sociais, no processo de evolução da carga

tributária bruta após a Constituição Federal de 1988.25 Contudo, pode-se identificar

uma reorientação do móvel por trás destas medidas ao longo do tempo.

De início, a elevação da CTB se processou principalmente pelas sucessivas

regulamentações de contribuições sociais cuja vinculação tem como objetivo custear

as despesas com seguridade social estabelecidas no âmbito da Constituição Federal

25 Ao longo deste trabalho, o termo oneração tributária será utilizado para se referir às modificações na legislação responsáveis pela criação ou majoração de alíquotas e de bases de incidência dos tributos. Por oposição, o termo desoneração tributária corresponderá às eliminações ou reduções de alíquotas e bases de incidência dos tributos.

33

de (isto é, as despesas públicas com saúde, previdência e assistência social),

conforme abordado porRezendeet al. (2008).Contudo, há uma inflexão na medida

em que o ajuste das contas públicas se tornou um imperativo, mais notavelmente

após o programa de ajuste fiscal negociado pelo governo com o FMI em 1999 e a

adoção do regime de metas fiscais formais de superávit primário que está vigente

até os dias atuais. A política fiscal passa por uma profunda modificação sob este

novo regime, quando o superávit primário das administrações públicas sai de um

patamar próximo a zero no final de 1998 para superar 3% do PIB em 2003.26

As análises passam então a destacar o padrão de ajuste fiscal do período,

que ocorreuprimordialmente pela expansão das receitas e não via contenção de

despesas, e o recurso aos aumentos legislados da carga tributáriapara tal

finalidade(Rezendeet al., 2008; Santos; Gentil, 2009). Neste contexto, aevolução da

CTB é explicada principalmente pelas onerações das contribuições sociais – em

função de suas características excepcionais e dos instrumentos de desvinculação

das receitas –, que constituíram o alvo preferencial dos administradores tributários

para atender o duplo objetivo de financiar as despesas da seguridade social e

propiciar receitas adicionais para sustentar o ajuste fiscal(Rezende et al., 2008).

Santos e Gentil (2009) observam ainda que os aumentoslegislados na carga

tributária não ocorreram de maneira progressiva,mas principalmente em meio às

crises cambiais de 1999 e 2002-2003. Os autoresidentificam um caráter prócíclico

26 Não se deve negligenciar o movimento compensatório de expansão das transferências de assistência e previdência no período após a Constituição Federal de 1988, que saíram de algo próximo a 9% para os atuais patamares de 16% do PIB, diferentemente do período do governo militar quando tais transferências que retornam diretamente às famílias eram pouco expressivas. Daí que a magnitude da expansão da carga tributária líquida (CTL) – que corresponde ao montante da CTB após serem deduzidas as transferências – foi muito inferior, mantendo-se inclusive relativamente estabilizada em torno de 14% do PIB até 1998, que coincide com o período anterior à mudança no regime da política fiscal. Por sua vez, o ano de 1999 marca a inflexão da CTL para uma tendência de crescimento, até alcançar os atuais níveis que superam 18% do PIB, quando passou a acompanhar a escalada da CTB e que guarda forte correlação com a elevação do superávit primário.

34

do padrão de ajuste fiscal, segundo o qual as onerações tributárias são

propostasmais frequentemente em situações emergenciais,quando se deseja

ampliar o resultado primário em resposta aos desequilíbrios patrimoniais na dívida

pública e com repercussões negativas no nível de atividade econômica.

Em resumo, as principais análises são unânimes em atribuir a escalada da

CTB aos aumentos legislados dos tributos (e principalmente dascontribuições

sociais), sejam estes orientados ao financiamento da seguridade social ou para

sustentar o ajuste fiscal.27Esta linha de argumentação parece bastante razoável para

explicar as inúmeras modificações na legislação tributária (onerações tributárias) nos

anos 2002 e 2003, mas cujos principais efeitos somente se fizeram sentir a partir de

2004, e que contribuíram para a elevação da CTB no período. Sem realizar uma lista

extensa, vale destacar as mudanças no regime de tributação do Pis/Pasep-Confins,

sobretudo com a instituição da tributação de valor adicionado sobre a importação;

nas contribuições previdenciárias do funcionalismo público e a ampliação da base de

incidência e mudança no regime de tributação do ISS. Entre os principais objetivos

das onerações tributárias do período 2002-2004 ainda se pode identificar a

necessidade de ampliar a arrecadação e o resultado primário em resposta aos

desajustes patrimoniais na dívida pública após a crise cambial de 2002, a exemplo

do que ocorreu durante a crise cambial de 1998-1999.

Ressalte-se, entretanto, que a CTB manteve sua escalada ascendente

mesmo após este período de predomínio das onerações tributárias. Como se pode

27 O que não implica negar algumas controvérsias sobre as consequências deste processo. Por exemplo, Rezende et al. (2008)enfatiza as distorções, custos de eficiência econômica, caráter temporário do ajuste fiscal (“efeito cremalheira”) e impactos anticrescimento do processo de elevações sucessivas das contribuições cumulativas. Por outro lado, Santos e Gentil (2009) destacam que o mesmo processo foi crucial na manutenção da estabilidade macroeconômica e na melhoria na distribuição da renda, ao viabilizar o aumento das transferências públicas de recursos aos brasileiros mais pobres.

35

visualizar de maneira mais clara nas séries mensais dográfico 5, a CTB mostrou

uma elevação significativa entre 2004 e meados de 2008, quando aumentou de

31,4% para 34,4% do PIB.28Este movimento foi interrompido temporariamente pelos

impactos da desaceleração econômica com o contágio da crise internacional e do

pacote de desonerações tributárias adotado pelo governo. Uma vez superados os

efeitos mais severos da crise e iniciado o desmonte do pacote de desonerações

tributárias anticíclicas, a série da CTB respondeu rapidamente desde o último

trimestre de 2010 até alcançar o novo recorde histórico de 35,5% do PIB em meados

de 2012, segundo o indicador conjuntural estimado neste trabalho.29

Gráfico 5. Carga tributária bruta em frequência mensal - 2002/2011. Valores anualizados em participação (%) no PIB.

28 Conforme observado na seção 2, o indicador mensal da CTB não inclui as contribuições patronais ao RPPS, que estão sujeitas a descontinuidades e não refletem um maior volume de recursos arrecadados compulsoriamente do setor privado. Por isto, as informações do gráfico 5 e do restante deste trabalho são ligeiramente inferiores às do gráfico 4. 29 A oscilação da CTB nos anos 2009-2011 também foi influenciada pelo Refis da crise (Lei 11.941/2009), que alterou a legislação para prover melhores condições de pagamento de débitos tributários (isenções, descontos e/ou parcelamentos). As condições favoráveis levaram muitas empresas a aderirem ao plano de refinanciamento e/ou saldarem suas dívidas tributárias, inclusive elevando extraordinariamente a arrecadação no final de 2009 em cerca de R$ 3,0 bilhões. Por outro lado, as dívidas tributárias do refinanciamento foram consolidadas apenas em 2011. Isto fez com que os pagamentos de 2010 ficassem em patamares mínimos e que ocorresse forte recuperação em 2011, diante da arrecadação extraordinária dos débitos consolidados (cerca de R$ 6,8 bilhões) e restabelecimento do fluxo normal de pagamentos.

36

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do indicador mensal do PIB do Banco Central do Brasil (BCB) e cálculos próprios da carga tributária. Nota: Não inclui as contribuições patronais aos RPPS.

O aspecto central a ser destacado aqui é que os fatores por trás da elevação

da CTB desde 2004 parecem ter um caráter distinto daqueles que prevaleceram no

período anterior. A resposta à crise cambial de 2008 ocorreu pela adoção de um

pacote de desonerações tributárias – principalmente a redução das alíquotas do IOF

sobre o crédito e o IPI sobre automóveis, eletrodomésticos e materiais de

construção – e pela redução do superávit primário do setor público no ano de 2009,

ainda que tenham sido revertidos no ano seguinte. É claro que ocorreram medidas

pontuais de onerações tributárias desde 2004, como é o caso dos aumentos das

alíquotas do IOF – no final de 2007 com intuito de compensar parcialmente o fim da

CPMF e, mais recentemente, sucessivas medidas com intuito de reorientar as

operações financeiras para um perfil de maior maturidade – e da CSLL cobrada das

instituições financeiras que aumentou de 9% para 15% no ano de 2009.30

Em contrapartida, podem-se apontar inúmeras medidas em sentido contrário

(ou desonerações tributárias). As desonerações tributárias foram particularmente

importantes durante o enfrentamento da crise internacional no Brasil 2008-2009,

mas não se esgotaram neste período. O período após 2004 tem sido caracterizado

por desonerações tributárias sobre investimentos em bens de capital, inovação,

exportações e sobre folha de salários de setores específicos, além das reduções de

alíquotas da CIDE e do fim de uma contribuição (CPMF).Evitando-se entrar em

pormenores, cabe apenas observar que os mais recentes mecanismos de

desonerações tributárias anunciados pelo governo federal estão se caracterizando

30 Estimativas próprias indicam que o efeito da instituição do Pis/Pasep-Confins sobre importações em 2004 elevou a CTB em aproximadamente 0,7% do PIB e as elevações das alíquotas do IOF em cerca de 0,5% do PIB entre 2008 e 2011, majorações que foram insuficientes para compensar a perda de arrecadação pelo fim da CPMF de 1,3% do PIB em 2008.

37

não somente pelas medidas anticíclicas temporárias com intuito de reativar o nível

de atividade econômica, que se desacelerou novamente após 2010, mas

principalmente por medidas de caráter estrutural,voltadas para desoneração de

setores econômicos específicos e promoção dos investimentos.31A tabela 1 mostra o

volume significativo das estimativas de desonerações tributárias instituídas desde

2007 que, apesar da redução ocorrida no seu volume após 2009, continuam em

patamares bastante elevados e estimados em R$ 27,9 bilhões no ano de 2012.

Tabela 4. Estimativas de desonerações tributárias do Governo federal - Valores em R$ bilhões. Estimativas SRFB 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Instituídas em 2007 2,5 4,9 5,6

Instituídas em 2008 5,8 23,5 17,6 9,0 7,9

Instituídas em 2009 5,0 7,6 5,6 7,4

Instituídas em 2010 2,3 7,1 3,9 2,7

Instituídas em 2011 1,9 2,8 3,0

Instituídas em 2012 5,9 12,5 13,0

Total 2,5 10,7 34,1 27,5 23,6 27,9 18,2 13,0Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB).

Do exposto até aqui, não parece correto concluir que a política tributária do

período desde 2004 tenha se caracterizado pelo predomínio das onerações

tributárias ou mesmo que estas tenham sido as principais responsáveis pela

elevação da CTB. A análise sugere que as medidas pontuais de onerações

tributárias foram ao menos neutralizadas (e até mesmo superadas no período mais

recente) pelas medidas adotadas no sentido contrário e que o período no qual

predominavam aumentos da CTB por onerações tributárias se encerrou em 2004.

Este panorama geral da política tributária desde 2004 sugere uma inflexão em

relação aos fatores determinantes da elevação da carga tributária e que torna

31 Por exemplo, as medidas previstas na Lei 12.546/2011 e na Medida Provisória 582/2012 que incluem depreciação acelerada para bens de capital, regimes especiais e outras isenções para investimentos em bens de capital e inovação e para exportações; e as desonerações da folha de pagamento de setores da indústria, entre outras.

38

incompleto o argumento básico dos analistas da política fiscal – segundo o qual a

escalada da CTB se processou principalmente por aumentos legislados dos tributos,

sob o duplo propósito de financiar a seguridade social e, principalmente nos

momentos de crise, o ajuste fiscal de caráter prócíclico.32Esta possível inflexão tem

sido pouco explorada na literatura sobre o tema, com a principal exceção de Santos

et al. (2008)que identifica uma mudança de regime no período 2004-2007, no qual

sugerem que a elevação da CTB possa estar mais relacionada ao aumento da

lucratividade das empresas e da formalização da economia.

A presente monografia aprofunda esta análise nas próximas subseções,

buscando-se avaliar de maneira mais precisa a relação entre os componentes

responsáveis pela elevação da CTB e o comportamento de suas bases tributáveis.

Dedicando-se, assim, a um aparente paradoxo pouco tratado na literatura: Por que a

carga tributária tem crescido em meio a significativas desonerações?

3.2 Componentes da carga tributária e suas bases de incidência

Esta seção da monografia analisa a evolução recente dos componentes da

CTB de acordo com a classificação apresentada na subseção 2.2, que está

referenciada no novo sistema de estatísticas fiscais (FMI, 2001; STN, 2012),

desenhado para a análise fiscal e cuja classificação se aproxima das bases

econômicas de incidência dos tributos.33As estimativas apresentadas na tabela

5indicam que os impostos sobre os bens e serviços constituem o principal

componente da CTB, que representa cerca de dois quintos do total (ou 13,5% do

PIB em meados de 2012). Contudo, estes impostos são pouco úteis para explicar

aelevação recente da CTB porque apresentaram uma queda de 0,2pontos 32 O que não invalida esta argumentação para a análise da CTB no período desde a Constituição Federal de 1988, mas apenas requer a inclusão de elementos adicionais para o período mais recente. 33 As classes de receitas são as mesmas do quadro 2, com exceção da contribuições sociais que aparecem desagregadas entre RGPS e RPPS.

39

percentuais (p.p.) do PIB no período considerado, que inclusive é compatível com a

hipótese de predomínio das desonerações tributárias.

Tabela 5. Carga tributária bruta por bases de incidência – 2002-2012. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2002-

2012 2007-2012

Participação no PIB (%) Variação

Impostos sobre renda, lucros e ganhos de capital - Pessoas físicas

1,90

1,96

2,02

2,18

2,16

2,27

2,43

2,28

2,33

2,52

2,58 0,68 0,32

Impostos sobre renda, lucros e ganhos de capital - Pessoas jurídicas

2,94

2,75

2,81

3,37

3,32

3,72

4,01

3,78

3,42

3,78

3,80 0,85 0,07

Impostos sobre renda, lucros e ganhos de capital - Não classificáveis

1,65

1,60

1,33

1,39

1,38

1,27

1,35

1,23

1,13

1,36

1,36 -0,29 0,09

Impostos sobre a folha de pagamento

2,12

2,09

2,07

2,15

2,23

2,20

2,26

2,37

2,30

2,45

2,55 0,43 0,35

Contribuições sociais – RGPS

4,71

4,67

4,80

4,96

5,10

5,18

5,24

5,52

5,59

5,88

6,08 1,37 0,90

Contribuições sociais – RPPS

0,81

0,78

0,85

0,86

0,91

0,93

0,90

0,93

0,90

0,92

0,94 0,12 0,01

Impostos sobre a propriedade - Transações financeiras e de capital

1,64

1,61

1,63

1,63

1,63

1,66

0,70

0,59

0,70

0,77

0,77 -0,87 -0,88

Impostos sobre a propriedade - Demais

1,16

1,15

1,13

1,15

1,19

1,23

1,23

1,30

1,28

1,33

1,39 0,23 0,16

Impostos sobre o comércio e as transações internacionais

0,86

0,75

1,36

1,45

1,47

1,57

1,89

1,52

1,72

1,89

1,98 1,12 0,41

Impostos sobre bens e serviços

13,7

13,5

13,7

13,7

13,5

13,4

13,6

12,8

13,2

13,5

13,5 -0,20 0,14

Taxas administrativas 0,49

0,48

0,49

0,52

0,53

0,52

0,53

0,55

0,53

0,55

0,56 0,08 0,04

CTB 32,0

31,4

32,2

33,4

33,4

33,9

34,1

32,9

33,1

34,9

35,5 3,53 1,61

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados das contas nacionais do IBGE e cálculos próprios da CTB. Obs.: Os valores indicados como 2012 são acumulados em quatro trimestres até junho de 2012.

40

Gráfico 6. Componentes da Carga tributária bruta – dezembro de 2002 a junho de 2012.Valores anualizados em participação (%) no PIB.

Fonte: Elaboração própria a partir do indicador mensal do PIBdo Banco Central do Brasil (BCB)e das estimativas próprias da CTB.

Dois grupos merecem destaque na tabela 5e no gráfico 6por mostrarem

mudanças bastante expressivas nos montantes arrecadados: impostos sobre o

comércio e as transações internacionais e impostos sobre transações financeiras e

de capital. Estes dois agrupamentos também são relevantesporque concentram as

modificações na legislação tributária com maiores impactos sobre a arrecadação

(instituição daCOFINS/PIS-PASEP sobre importações entre 2002 e 2004, fim da

CPMF e elevações recentes de alíquotas do IOF), conforme destacado na subseção

anterior. Os números sugerem que estas medidas tiveram efeitos compensatórios,

mas sem ocasionar impactos substanciais no agregado da CTB. A queda líquida da

arrecadação dos impostos sobre transações financeiras (-0,9 p.p. no PIB) foi

compensada pelo redirecionamento da tributação sobre os importados (+1,1 p.p) e,

41

apesar das oscilações intermediárias, o agregado destes tributos permaneceu

relativamente estabilizado em pouco mais de 2,5% do PIB entre o final de 2002 e

meados de 2012.

Os principais responsáveis pela expansão recente da CTB estão classificados

na tabela 5como: impostos sobre a renda, lucro e ganhos de capital(aumento de 1,2

p,p entre 2002 e 2012), impostos sobre a folha de pagamento(+0,4 p.p.) e

contribuições sociais(+1,5p.p.). O total dos impostos sobre a renda, lucro e ganhos

de capitalrepresentapouco mais de um quinto da CTB (ou 7,7% do PIB em junho de

2012) e seus subgrupos observaram trajetórias bastante diferenciadas. O

crescimento dos impostos sobre pessoas jurídicasfoi bastante concentrado no

período 2004-2008, quando saíram de aproximadamente 2,8% no final de 2004 até

superar 4% do PIB em meados de 2008. Estes tributos que incidem essencialmente

sobre o lucro das empresas sofreram uma queda mais intensa durante a crise

internacional e a recuperação ocorrida em 2011 foi insuficiente para retomar os

patamares anteriores. Desde meados de 2011, os impostos sobre a renda das

pessoas jurídicas estão relativamente estabilizados em 3,8% do PIB, que

corresponde a um patamar semelhante ao verificado em 2007.

Em contrapartida, a expansão doimposto sobrea renda das pessoas

físicasocorreu em quase todos os anos (com única exceção de 2009),tendo

mostrado acréscimos de 0,4 p.p. no PIB durante 2002-2007 e 0,3 p.p. em 2007-

2012.34 Esta trajetória se assemelha bastante às observadasentre os impostos sobre

a folha de pagamento e as contribuições sociais, que possuema caraterística comum

de incidirem principalmente sobre os rendimentos do trabalho. Osimpostos sobre a

34 Há ainda os impostos sobre a renda não classificados que mostraram uma queda entre 2002-2004 (-0,3 p.p.), explicada principalmente por uma mudança na tributação do IRRF sobre o capital de fundos de renda fixa, para depois se estabilizarem em aproximadamente 1,3% do PIB.

42

folhade pagamentoavançaram sua participação no PIB em 0,4 p.p. no período 2002-

2012, as contribuições sociais do RGPS em 1,4 p.p. e ascontribuições sociais do

RPSS em 0,1p.p., que totaliza um acréscimo de quase 2p.p. em pouco mais de dez

anos.

No agregado, os tributos que incidem principalmente sobre a renda do

trabalho (impostos sobre a renda da pessoa física, impostos sobre a folha de

pagamento e contribuições sociais) aumentaram sua participação no PIB de 9,5%

em 2002 para 10,6% em 2007 e, após a breve desaceleração, retomaram a marcha

ascendente até alcançar 12,2% em meados de 2012. Os acréscimos ocasionados

por estes tributos contribuem com quase três quartos da elevação total da CTB no

período 2002-2012 (2,6 p.p. do total de 3,5p.p.) e respondem quase integralmente

pela expansão na CTB entre 2007-2012 (1,6 p.p. do total de 1,6 p.p.).

Pode-se, assim, concluir que a principal causa da elevação da CTB no

período considerado está ligada aos impostos (e contribuições sociais) que incidem

principalmente sobre a renda do trabalho. Em caráter secundário, os impostos sobre

o lucro das empresasexplicam uma parcela importante da elevação da CTB no

período 2005-2008, mas se tornaram menos importantes no período mais

recente.Segundo as estimativas deste trabalho, a CTB aumentou 3,5 p.p. no período

2002-2012, sendo que 2,6 p.p. ocorreram entre os tributos que incidem

principalmente sobre a renda do trabalho e 0,9 p.p. nos impostos sobre o lucro.35

Neste contexto, um aspecto relevante a ser explorado diz respeito à relação

entre a arrecadação e o comportamento da renda do trabalho e dos lucros na 35 Claro está que existem outros impostos com mudanças importantes, mas não tiveram impactos consideráveis na arrecadação agregada seja devido à sua pequena magnitude, como é o caso de alguns impostos sobre a propriedade, ou porque resultaram de mudanças na legislação que foram compensadas por outras medidas equivalentes, como é o caso do redirecionamento da tributação sobre as transações financeiras para as importações.

43

economia brasileira. Cumpre notar que o período recente se caracterizou por uma

inflexão na participação da renda dos empregados no PIB que, segundo os dados

das contas nacionais disponíveis até 2009,aumentou 4,3 p.p. entre 2004 e 2009

(passando de 39,3% para 43,6% do total do PIB); diferentemente do período anterior

quando a remuneração dos empregados perdia participação no total da renda, como

se pode observar na tabela 6.De maneira associada, é possível observar na mesma

tabela o aumento gradual da parcela de ocupações com vínculos formais, que

ampliou de 40,8% para 47% do total das ocupações durante os anos 2004-2009.

Sem dúvida, o crescimento da arrecadação dos impostos sobre o trabalho a

uma taxa anual de 13,7% ao ano (a.a.) no período 2004-2009 mostrado na tabela 6

é digno de nota, mas não parece tão distante da taxa de crescimento dos salários de

13,2% a.a. Sobretudo quando se considera que houve uma expansão mais que

proporcional das ocupações com vínculo formal, o que pode ser um indicativo de

que a massa de rendimentos do trabalho passível de tributação tenha ampliado seu

peso em relação aos rendimentos dos trabalhadores não formalizados e menos

sujeitos à tributação.

44

TABELA 6. Arrecadação dos tributos que incidem principalmente sobre a renda do trabalho, componentes do PIB pela ótica da renda e natureza dos vínculos de ocupações das contas nacionais – 2002-2009. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2004-2009

Valores nominais (bilhões de R$) Tax. cresc. (a.a.)

Impostos sobre renda - Pessoas Físicas 28,1 33,3 39,3 46,8 51,1 60,3 73,8 73,9 13,5%

Impostos sobre a folha de pagamento 31,3 35,5 40,2 46,2 52,8 58,5 68,4 76,6 13,7%

Contribuições sociais – RGPS 69,7 79,3 93,2 106,6 120,9 137,8 158,9 178,7 13,9%

Contribuições sociais – RPPS 12,0 13,2 16,5 18,4 21,5 24,8 27,4 30,0 12,6%

Total 141,1 161,3 189,2 217,9 246,2 281,3 328,6 359,2 13,7%

Valores nominais (bilhões de R$) Tax. cresc. (a.a.)

PIB 1.478 1.700 1.941 2.147 2.369 2.661 3.032 3.239 10,8%

Remuneração dos empregados 588 672 763 861 969 1.100 1.268 1.413 13,1%

Salários 465 529 598 681 771 870 1.002 1.114 13,2%

Contribuições sociais 124 143 165 180 198 230 266 299 12,6%

Rendimento misto 162 180 189 201 213 241 265 260 6,6%

Remuneração dos ocupados 626 709 788 882 984 1.111 1.267 1.375 11,8%

Participação no PIB (%) Variação

Remuneração dos empregados 39,8 39,5 39,3 40,1 40,9 41,3 41,8 43,6 4,3

Salários 31,4 31,1 30,8 31,7 32,5 32,7 33,0 34,4 3,6

Contribuições sociais 8,4 8,4 8,5 8,4 8,4 8,6 8,8 9,2 0,7

Rendimento misto 10,9 10,6 9,7 9,4 9,0 9,0 8,7 8,0 -1,7

Remuneração dos ocupados 42,4 41,7 40,6 41,1 41,5 41,7 41,8 42,4 1,9

Número de ocupações (milhares) Variação

N. de ocupações 82,6 84,0 88,3 90,9 93,2 94,7 96,2 96,6 8,4

Com vínculo formal 32,9 34,1 36,0 37,4 39,5 41,2 43,6 45,4 9,4

Sem carteira 19,3 19,0 20,4 20,5 20,9 20,7 21,0 20,7 0,3

Autônoma 30,4 30,9 31,9 32,9 32,8 32,8 31,7 30,6 -1,3

Participação de ocupações no total (%) Variação

Com vínculo formal 39,9 40,6 40,8 41,2 42,4 43,5 45,3 47,0 6,2

Sem carteira 23,3 22,6 23,1 22,6 22,5 21,8 21,8 21,4 -1,7

Autônoma 36,8 36,8 36,1 36,2 35,1 34,6 32,9 31,6 -4,5

Fonte: Elaboração própria com os dados das contas nacionais e cálculos próprios da arrecadação de impostos e contribuições.

45

Gráfico 7. Taxas reais de crescimento da arrecadação dos tributos que incidem principalmente sobre a renda do trabalho e daremuneração dos ocupados e participação das ocupações com vínculo formal no total.

Fonte: Elaboração própria com os dados da Pesquisa Mensal do Emprego do IBGE e cálculos próprios da arrecadação de impostos e contribuições. Nota: Consideram-se as taxas de crescimento dos valores acumulados no semestre em relação ao mesmo período do ano anterior, deflacionados pelo IPCA. As ocupações com vínculo formal não incluem os empregadores. As informações do gráfico 7 também sugerem uma relação estreita entre a

arrecadação dos impostos que incidem principalmente sobre a renda do trabalho e o

comportamento da sua base tributável.36 O gráfico mostra trajetórias fortemente

correlacionadas para as taxas de crescimento dos rendimentos dos ocupados e da

arrecadação e, mesmo que esta última tenha crescido a taxas superiores, há que se

considerar a expansão gradual do peso das ocupações com vínculos formais desde

o início de 2004.37É natural, portanto, que, diante das características do padrão de

crescimento econômico dos últimos anos – no qual a renda do trabalho cresce mais

rapidamente e coincide com o aumento do grau de formalização das ocupações–, a

base de incidência dos tributos sobre a renda do trabalho cresça mais rapidamente

36As informações mais atualizadas do gráfico 7 são advindas da Pesquisa Mensal do Emprego, restritas a seis regiões metropolitanas e à renda do trabalho principal (e não outras fontes de renda). 37Há que se considerar ainda que impostos como o IRPF possuem alíquotas progressivas que, tudo mais constante, crescem mais que proporcionalmente com a expansão dos rendimentos médios (já que seus limites de isenção apenas repuseram a inflação nos últimos anos).

46

do que o PIB e impulsione a arrecadação. A próxima subseção irá explorar esta

hipótese de maneira mais rigorosa por meio de um modelo econométrico.

Uma análise de caráter semelhante pode ser estendida para os impostos

sobre o lucro. A dificuldade adicional é que inexistem informações sobre o montante

de lucros na economia brasileira, sendo possível obter no máximo uma aproximação

pelo saldo das rendas primárias dos setores institucionais empresas (financeiras e

não financeiras) nas contas nacionais. Os dados da tabela 7 mostram uma taxa

média de crescimento de 13,8% nos anos 2004-2007 para o indicador de lucros das

empresas, que foi superior à taxa média de crescimento do PIB de 11,9%, até ser

impactado pela crise internacional e mostrar rápida desaceleração para uma taxa de

8,3% em 2008 e 2,8% em 2009,muito inferioresao crescimento do PIB nos mesmos

anos.A volatilidade da arrecadação dos impostos sobre o lucrofoi ainda maior, com

um crescimento médio mais elevado nos anos 2004-2008(21,3%) e uma taxa mais

reduzida em 2009 (0,7%).

Tabela 7. Produto interno bruto (PIB), saldo das rendas primárias das empresas (financeiras e não financeiras) e arrecadação dos impostos sobre os lucros das pessoas jurídicas – 2003-2012. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*

Valores nominais (R$ bilhões)

PIB 1.700 1.941 2.147 2.369 2.661 3.032 3.239 3.770 4.143 2.143

Saldo das rendas primárias 354,3 400,4 453,1 522 593,9 642,9 661,1 - - -

Impostos sobre o lucro 46,8 54,5 72,4 78,6 99,1 121,5 122,4 128,9 156,6 84,9

Taxa de crescimento (%) em relação ao ano anterior

PIB - 14,2 10,6 10,4 12,3 13,9 6,8 16,4 9,9 6,8

Saldo das rendas primárias - 13,0 13,2 15,2 13,8 8,3 2,8 - - -

Impostos sobre o lucro - 16,6 32,8 8,6 26,0 22,6 0,7 5,4 21,5 7,5

Fonte: Elaboração própria com os dados das contas nacionais do IBGE e cálculos próprios da arrecadação de impostos. Obs.: Os montantes referentes a 2012 são acumulados no primeiro semestre a as taxas de crescimento consideram o mesmo período de 2011.

47

Gráfico 8. Taxas reais de crescimento da arrecadação dos impostos sobre os lucros das pessoas jurídicas e do produto interno bruto (PIB) no ano anterior.

Fonte: Elaboração própria com os dados das contas nacionais trimestrais do IBGE e cálculos próprios da arrecadação de impostos e contribuições. Nota: Consideram-se as taxas de crescimento dos valores acumulados no semestre em relação ao mesmo período do ano anterior, deflacionados pelo IPCA.

A arrecadação nos anos 2010 e 2011 mostrou grande oscilação, influenciada

por eventos atípicos e pelos efeitos defasados do período de crise econômica, mas

voltou a crescer a uma taxa mais próxima ao PIB na primeira metade de 2012.38As

informações do gráfico 8 permitem visualizar de maneira mais evidente as relações

entre as trajetórias da arrecadação sobre o lucro e o crescimento da economia. O

gráfico indica que, de maneira geral, a arrecadação sobre os lucros responde com

uma defasagem de aproximadamente um ano e de maneira elástica ao crescimento

do PIB, ampliando-se proporcionalmente mais nos períodos de aceleração

econômica e mostrando queda mais que proporcional durante as desacelerações.

38 A arrecadação sobre o lucro reflete a base tributável com certa defasagem porque uma parcela considerável tem como referência o exercício-fiscal do ano anterior e/ou está sujeita aos ajustes anuais dos balanços das empresas. Entre os eventos atípicos, destacam-se os pagamentos extraordinários por uma grande empresa mineradora decorrente de ação judicial, cerca de R$ 5,8 bilhões em 2011, e o Refis da crise que, em função de um pagamento extraordinário com a consolidação das dívidas tributárias e restabelecimento do fluxo normal de pagamentos em 2011 (que estavam nos patamares mínimos no ano anterior), gerou um aumento na arrecadação de R$ 5,6 bilhões em 2010 para R$ 17,1 bilhões em 2011 (concentrados principalmente nos tributos sobre o lucro e faturamento das empresas).

48

Contudo, esta relação parece não ser linear e ocorreram momentos

específicos de descolamento que ampliam a volatilidade da arrecadação sobre o

lucro, seja durante o período de aceleração do crescimento entre os anos 2005-2008

ou na queda bastante acentuada da arrecadação após o contágio da economia

brasileira pela crise internacional em 2008-2009.Vale destacar que a arrecadação

sobre o lucro mostroumaior volatilidade do que o próprio indicador dos lucros

macroeconômicos durante os anos 2004-2009. Esta hipótese de uma relação não

linear entre crescimento do produto e arrecadação sobre os lucros será analisada

com mais rigor na próxima seção.

3.3 Modelagem de parâmetros variáveis para a carga tributária

A seção anterior procurou mostrar que a CTB vem sendo impulsionada pela

tributação que incide principalmente sobre a renda do trabalho e, secundariamente,

pelos impostos sobre os lucros. A análise descritiva indicou que a dinâmica dos

tributos sobre a renda do trabalho não parece dissociada do comportamento da sua

base tributável, em função das características do padrão de crescimento econômico

do período recente que combina expansão mais acelerada da massa salarial e

aumento do grau de formalização do mercado de trabalho.Em relação aos impostos

sobre os lucros, a mesma análise sugeriu que a arrecadação é elástica em relação

ao crescimento do produto, mas que a natureza desta relação não é linear, em

função de descolamentos em momentos específicos do período 2005-2009.

Esta seção aprofunda a análise ao apresentar os resultados de um modelo de

parâmetros variáveis para cada um dos principais componentes da carga tributária

no Brasil. Segue-se, assim, a pouco extensa literatura econométrica brasileira que

considera a possibilidade de inconstância paramétrica nos modelos de arrecadação

49

das receitas públicas(Hernández, 1998; Medrano; Mendonça; Santos, 2009;

Portugal; Portugal, 2001; Santos; Ribeiro; Gobetti, 2008).39

Admite-se, sob esta formulação, que a arrecadação é uma função de sua

base tributável, eventuais variáveis explicativas adicionais ou de intervenção, um

termo autônomo que capta a influência de fatores independentes e um termo de

resíduo que pode ser interpretado como a soma dos fatores individualmente

insignificantes.O caráter distintivo da abordagem de parâmetros variáveis é que se

considera explicitamente a possibilidade de alterações tanto nas relações entre a

arrecadação e as variáveis explicativas quanto no próprio termo autônomo que capta

a influência de fatores não observáveis ao longo do tempo. Esta abordagem se

mostra bastante apropriada para o caso brasileiro por captar mudanças nas

elasticidades-renda da arrecadação, por exemplo ocasionadas pelas constantes

majorações das alíquotas, ou de outros fatores como as melhorias no aparelho de

arrecadação e fiscalização eo aumento no grau de formalização da

economia(Medrano; Mendonça; Santos, 2009).

Esta monografia apresenta uma modelagem de parâmetros variáveis para as

séries mensais dos principais componentes da CTB, a saber: o total dos tributos que

incidem principalmente sobre a renda do trabalho (impostos sobre a renda das

pessoas físicas, impostos sobre a folha de pagamento e contribuições sociais);

impostos que incidem principalmente sobre o lucro das empresas (impostos sobre a

renda, lucro e ganhos de capital das empresas jurídicas) e o agregado dos demais

impostos.No caso específico dos tributos sobre a renda do trabalho é possível dispor

da remuneração dos ocupados que, conforme abordado na subseção anterior,

39 Santos et al. (2008) apresenta uma resenha da literatura econométrica sobre a modelagem das receitas públicas brasileiras.

50

reflete melhor a base de incidência destes tributos. Também se pode incluir como

variável explicativa a participação das ocupações com vínculo formal no total das

ocupações, objetivando-se avaliar a influência do grau de formalização do mercado

de trabalho. Em contrapartida, os modelos dos impostos sobre o lucro das empresas

e demais impostos utilizam o PIB como uma aproximação para as múltiplas bases

de incidência dos tributos, o que é bastante usual na literatura.

Optou-se previamente por ajustar um modelo estrutural básico para decompor

a série do PIB entre seu componente cíclico, relacionadoàs oscilações cíclicas do

nível de atividade econômica, e o componente tendencial, que capta os movimentos

de médio e longo prazo na tendência da série (Harvey, 1990). Os resultados da

decomposição pelo modelo estrutural básico para o indicador do PIB mensal estão

apresentados no gráfico 9, que indica a existência de quatro ciclos de

aproximadamente 2,7 anos durante o período considerado. Permitindo-se estimar

separadamente a elasticidade da arrecadação em relação ao componente

tendencial do PIB (elasticidade-PIB) e também sua sensibilidade aos movimentos

cíclicos da economia.

51

Gráfico 9. Componentes estruturais do PIB – 2002-2012. Séries em logaritmos em milhões de R$ de dezembro de 2011, deflacionados pelo IPCA.

PIB (logaritmo) Tendência

2005 2010

12.4

12.6

12.8 PIB (logaritmo) Tendência Sazonal

2005 2010

-0.050

-0.025

0.000

0.025

0.050Sazonal

Cíclico

2005 2010

-0.025

0.000

0.025

Cíclico Irregular

2005 2010

-0.025

0.000

0.025

Irregular

Fonte: Elaboração própria a partir do indicador mensal do PIB do BCB.

Serão estimados três modelos para os componentes da carga tributária. O

primeiro modelo para os tributos sobre a renda do trabalho será formado por um

termo autônomo e por variáveis explicativas correspondentes à remuneração dos

ocupados e peso das ocupações com vínculos formais. Os outros dois modelos para

os impostos sobre o lucro e demais impostos conterão um termo autônomo e

variáveis explicativas para os componentes cíclico e tendencial do PIB.

Os parâmetros de nível e os parâmetros relacionados às variáveis

explicativas são modelados na forma de um passeio aleatório, permitindo-

sevariações ao longo do tempo. Os modelos incluem um componente sazonal e são

52

estimados via processo recursivo do filtro de Kalman. As séries são logaritmos dos

valores mensais para o período de janeiro de 2002 a junho de 2012, convertidos

para reais de dezembro de 2011 pelo IPCA.40

Os principais parâmetros estimados podem ser visualizados nas figuras 10 a

12, enquanto os demais parâmetros e estatísticas de diagnóstico estão

apresentados no anexo 4. O modelo dos tributos sobre a renda do trabalho

apresentou um elevado poder explicativo e parâmetros relativamente fixos ao longo

do tempo que estão mostrados na figura 10, com exceção da sensibilidade ao grau

de formalização do mercado de trabalho (peso das ocupações com vínculos formais)

que cresceu ligeiramente durante o período. Conforme esperado, as relações da

arrecadação com suas variáveis explicativas são significativas e bastante estáveis.

Provendo-se evidências empíricas da relação estreita entre os tributos sobre a renda

do trabalho e sua base tributável, tal qual abordada na seção anterior.

O modelo dos demais impostos apresentado na figura 12 estimou uma

elasticidade-renda variável ao longo do tempo. Esta elasticidade apresentou

patamares próximos a 1,047 no início do período e, principalmente após meados de

2008, mostrou uma redução gradual até alcançar 1,039 no terceiro trimestre de

2009. Uma possível interpretação é que esta redução reflete o pacote anticíclico de

desonerações tributárias, que modificou a relação entre a arrecadação e o PIB,

mesmo após controlar pelo efeito das oscilações cíclicas que também foi

significativo no modelo estimado. Durante o período que coincide com o desmonte

do pacote anticíclico, a elasticidade-produto voltou a crescer até se estabilizar em

um patamar próximo a 1,045. Ainda assim, é importante ressaltar que a arrecadação

40 Exceto a série da participação das ocupações com vínculo sobre o total das ocupações que está em taxa percentual (e não inclui os empregadores). Esta série, juntamente com a série das remunerações dos ocupados, são advindasda Pesquisa Mensal do Emprego do IBGE e foram apresentadas no gráfico 7 da subseção 3.2. Além disto, estão restritas aos meses após fevereiro de 2002 devido a uma mudança na metodologia da pesquisa.

53

se mostrou pouco sensível ao produto (elasticidade próxima à unidade), o que é

coerente com a análise descritiva da seção 3.2 que sugeriu pequena contribuição

destes tributos na elevação da CTB, e ainda mostrou redução no período como um

todo, que é compatível com a hipótese de predomínio das desonerações.

Em contrapartida, o modelo dos impostos sobre o lucro encontrou uma

elasticidade-produto mais elevada de aproximadamente 1,252 e que permaneceu

estável durante todo o período, o que explica parcialmente o crescimento

proporcionalmente maior destes tributos em relação à tendência do PIB e, por

conseguinte, a elevação da carga tributária. O parâmetro relacionado ao

componente cíclico do PIB também se mostrou positivo e significativo, a exemplo do

ocorrido no modelo dos demais impostos.

Contudo, o aspecto que mais chama atenção no modelo dos impostos sobre

o lucro está relacionado às mudanças no componente de nível, como se pode

observar no gráfico 11. Este componente, que capta a influência de fatores não

relacionados ao PIB, mostrou uma expansão quase gradual entre o início de 2003 e

meados de 2008, quando passou a se reduzir até atingirem 2012 patamares

semelhantes aos vigentes no início do período.Tais resultados também são

coerentes com a análise descritiva que sugeriu uma maior volatilidade dos impostos

sobre o lucro em relação ao crescimento do PIB e a existência de momentos

específicos de descolamento, que parecem estar sendo captados pelas mudanças

no componente não observável do modelo.

É possível identificar duas hipóteses explicativas para este descolamento da

arrecadação dos impostos sobre o lucro. Uma primeira hipótese está relacionada

aos efeitos dosciclos de crescimento econômico no Brasil e dos mercados

financeiros internacionais, que ensejou um movimento de valorização de ativos (e

54

ampliação do volume de negociações) e de reestruturação de empresas que

ampliou as bases tributáveis de maneira mais que proporcional em relação ao PIB,

tanto diretamente via ampliação dos ganhos de capital quanto indiretamente através

da ampliação dos lucros não operacionais das empresas.41 Este aspecto foi

particularmente importante no período anterior à crise internacional de 2008, ao

propiciar receitas extraordinárias nos impostos que incidem sobre o lucro das

empresas e um boom financeiro de arrecadação, que pode explicar o descolamento

entre a arrecadação e os fluxos correntes de renda e produção.

Uma hipótese adicional diz respeito ao caráter prócíclico dos débitos

tributários, já que durante os períodos de acelerações econômicas e melhoria das

condições de liquidez tende a ocorrer um maior volume de quitação pelas empresas,

ao mesmo tempo que tendem a ser postergados nos períodos de reversão.Note-se

que estas são apenas hipóteses explicativas a serem exploradas em

aprofundamentos ulteriores deste trabalho.Por hora, cumpreapenas notar que o

período no qual os impostos sobre os lucros responderam por parcela relevante da

expansão da carga tributária (2004-2008) coincide a evolução ascendente do

componente de nível do modelo(gráfico 11).

41 Por exemplo, em decorrência das ofertas públicas iniciais de ações ou IPO´s na sigla em inglês de 2007 e 2008.

55

Gráfico 10.Parâmetros do modelo dos tributos sobre a renda do trabalho – 2002-2012.

Fonte: Elaboração própria a partir dos resultados dos modelos apresentados no anexo 4.

56

Gráfico 11.Parâmetros do modelo dos impostos sobre o lucro – 2002-2012.


57

Gráfico 12. Parâmetros do modelo dos demais impostos – 2002-2012.


58

4. Considerações Finais

Esta monografia não somente apresentou um arcabouço metodológico para

estimação dos componentes mensais da carga tributária brasileira, como também se

dedicou a analisar os principais determinantes da sua evolução desde 2002.

Procurou-se argumentar que esta evolução se processou, na maior parte do

período, sobre predomínio das desonerações tributárias e que seu principal

determinante está ligado ao comportamento dos tributos que incidem sobre os

rendimentos do trabalho e, apenas secundariamente, aos impostos sobre o lucro

das empresas.

As análises descritivas e econométricas mostraram, em primeiro lugar,

indícios de que a arrecadação sobre os rendimentos do trabalho vem mostrando

uma relação bastante estreita com sua base tributável, que vem crescendo mais do

que o PIB devido às características do padrão de crescimento econômico do período

recente, o qual combina expansão mais acelerada da massa salarial e aumento do

grau de formalização do mercado de trabalho. Os impostos sobre o lucro se

mostraram elásticos em relação ao componente tendencial do PIB, o que contribui

parcialmente para explicar o crescimento da carga tributária.

Contudo, os principais movimentos dos impostos sobre o lucro parecem estar

relacionados a um componente cíclico não observável, que ocasionou uma

expansão autônoma na carga tributária durante os anos 2004-2008 e que deixou de

exercer este mesmo efeito após sua reversão em meados de 2008, quando os

impostos sobre o lucro passam a ser pouco relevantes para explicar a elevação da

carga tributária. A principal hipótese para este descolamento temporário entre a

59

arrecadação e os fluxos correntes de renda e produção está relacionada a um

provável boom financeiro das receitas, vinculado aos ciclos de crescimento

econômico no Brasil e dos mercados financeiros. A avaliação mais rigorosa desta

hipótese será uma importante linha de avanços futuros desta pesquisa. Por fim, o

agregado dos demais impostos não somente se mostrou pouco elástico em relação

ao produto, como também houve uma redução nesta relação que é compatível com

a hipótese de predomínio das desonerações tributárias no período considerado.

Sintetizando os principais pontos, a análise sugere que os determinantes

fundamentais da dinâmica carga tributária nos últimos anos estão relacionados às

características do padrão de crescimento econômico que favorecem a arrecadação

dos rendimentos do trabalho (expansão simultânea da massa salarial e do grau de

formalização do mercado de trabalho) e, durante os anos 2005-2008, aos possíveis

efeitos dos ciclos econômico e do mercado financeiro que ocasionaram um boom na

arrecadação dos lucros das empresas. Este diagnóstico é compatível com o fato de

que as onerações tributárias nos últimos anos foram bastante pontuais, restritas a

setores específicos, explicam apenas parcialmente o aumento da arrecadação nos

mesmos, e, além disto, tiveram como contrapartida inúmeras medidas contrárias.

60

REFERÊNCIAS AFONSO, J. R. R.; ARAUJO, E. A.; KHAIR, A. Carga tributária - mensuração e impacto sobre o crescimento. Revista de Economia & Relações Internacionais, S. Paulo: Fundação Armando Álvares Penteado FAAP. v. 4, n. 7, p. 27-42, jul. 2005. AFONSO, J. R. R.; CASTRO, K. Carga Tributária Global do Brasil 20102010. (Nota técnica). AMARAL, G. L.; OLENIKE, J. E.; STEINBRUCH, F. Carga Tributária Brasileira de 2010. Curitiba: Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário - IBPT, 2011. (Nota técnica). DIAS, V. P.; ISSLER, J. V.; RODRIGUES, C. Interpolação de variáveis fiscais brasileiras usando representação de espaço de estados. In: ENCONTRO BRASILEIRO DE ECONOMETRIA. Salvador: Anais eletrônicos..., 2010. v. 38. FMI. Government Finance Statistics Manual 2001 (GFSM 2001). 2. ed. [S.l.] Fundo Monetário Internacional - FMI, 2001. GIAMBIAGI, F. 18 anos de política fiscal no Brasil: 1991/2008. Economia Aplicada, v. 12, n. 4, p. 535–580, 2008. HARVEY, A. C. Forecasting, structural time series models and the Kalman filter. Cambridge; New York: Cambridge University Press, 1990. HERNÁNDEZ, B. C. M. Um modelo econométrico da conta corrente do governo no Brasil-1951/95. [S.l.] Ipea, 1998. (Texto para discussao, n. 543). IBGE. Sistema de contas nacionais�: Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, 2008. KHAIR, A. Estimativa da Carga Tributária 2011. São Paulo: FGV-SP, 2011. (Nota técnica). MEDRANO, L. A.; MENDONÇA, M. J.; SANTOS, C. H. M. Um Modelo Econométrico com Parâmetros Variáveis para a Carga Tributária Bruta Brasileira Trimestral. Brasília-DF: IPEA, 2009. (Texto para discussao, n. 1439). ORAIR, R. O. et al. Uma metodologia de construção de séries de alta frequência das finanças municipais no Brasil com aplicação para o IPTU e o ISS: 2004-2010. Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 41, n. 3, 2011. ORAIR, R. O.; SILVA, W. J. Investimentos dos governos subnacionais no Brasil: estimação e análise por modelos de espaço de estado. Brasília: IPEA, 2012. (Texto para discussao, n. 1771). PORTUGAL, C.; PORTUGAL, M. Os efeitos da inflção sobre o orçamento do governo: uma análise empírica. Estudos Econômicos, v. 31, n. 2, p. 239–283, 2001. REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. DE; ARAUJO, E. A. O dilema fiscal: remendar ou reformar? Rio de Janeiro: Editora FGV, 2008. SANTOS, C. H. M.; COSTA, F. R. Uma metodologia de estimação da carga tributária bruta brasileira em bases trimestrais. Economia Aplicada, v. 12, n. 4, dez. 2008. SANTOS, C. H. M.; GENTIL, D. L. A CF/88 e as finanças públicas brasileiras. In: CARDOSO JR., J. C. A Constituição brasileira de 1988 revisitada: recuperação histórica e desafi os atuais das políticas públicas nas áreas econômica e social. Brasília-DF: IPEA, 2009. . SANTOS, C. H. M.; RIBEIRO, M. B.; GOBETTI, S. W. A Evolução da Carga Tributária Bruta Brasileira no Período 1995-2007: Tamanho, Composição e Especificações Econométricas Agregadas. Brasília-DF: IPEA, 2008. (Texto para discussao, n. 1350). SNA. System of national accounts. Nova Iorque: ONU, Banco Mundial, FMI, União Européia, OCDE, 1993. SRFB. Carga Tributária no Brasil 2010. Brasília - DF: Secretaria da Receita Federal do Brasil - SRFB, 2011. (Nota técnica). SRFB. Análise da Arrecadação das Receitas Federais – Julho de 2012. Brasília-DF: Secretaria da Receita Federal do Brasil - SRFB, 2012. (Nota técnica). STN. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (Parte VIII - Demonstrativo de Estatísticas de Finanças Públicas). 5. ed. Brasília-DF: Secretaria do Tesouro Nacional - STN, 2012.

61

ANEXO 1 – Procedimentos sobre as fontes primárias Quadro 3. Principais procedimentos adotados para eliminar inconsistências, complementar e detalhar as fontes de informações primárias.

Principais procedimentos adotados nas bases primárias do governo federal

Correção das informações do imposto de renda no arquivo primário da STN, pela reclassificação de R$ 8,7 bilhões contabilizados como IRRF Trabalho para IRPJ.

Inclusão da parcela intraorçamentária da contribuição patronal ao RPPS de R$ 6,2 bilhões no governo federal em 2005 e nos demais anos do período 2006-2012. Aparentemente, o IBGE somente considerou esta parcela a partir de 2006.

Inclusão de uma classificação própria (outros impostos) para as categorias residuais da arrecadação da dívida ativa que são classificadas pelo IBGE entre os impostos sobre a folha de pagamento e os outros impostos sobre a renda e a propriedade.

Distribuição das receitas relativas ao Refis da crise (Lei 11.941/09) para o período de agosto de 2009 a junho de 2012 que aparecem classificadas como outras receitas administradas e somente houve reclassificação do estoque em julho de 2012. O montante total dos parcelamentos por tributo que compõem a carga tributária foram obtidos diretamente no SIAFI, correspondentes aos montantes de R$ 2,3, R$ 3,2, R$ 9,9 e R$ 3,8 bilhões nos anos de 2009 a 2012, respectivamente. Os montantes por tributos foram distribuídos de acordo com o peso da arrecadação do Refis no mês considerado, que é divulgada nos relatórios mensais de análise da arrecadação da SRFB.

Principais procedimentos adotados nas bases primárias do governo estadual

Inclusão das contribuições previdenciárias, a partir das informações demonstrativos previdenciários dos RREOs, não declaradas principalmente nos estados que instituíram fundos de natureza privada, como Amapá (2002 e 2003), Piauí (2003 e 2004), Alagoas (2010 e 2011) e Amazonas (2002 a 2011).

Inclusão dos valores da cota-parte municipal do ICMS e do IPVA, em Santa Catarina (2006, 2007 e 2008) e Piauí (2007 e 2008), declarados líquidos, a partir das informações dos balanços gerais.

Reclassificação de procedimentos contábeis não uniformes adotados pelos estados como:

• Contribuições sociais de assistência aos servidores do estado de São Paulo (2002) de contribuições econômicas para contribuições sociais.

• IRRF de transferência da União para imposto em São Paulo (2002 a 2012) e Rio Grande do Sul (2002).

• Cota-parte das compensações financeiras pela exploração de recursos naturais (hídricos, minerais e petróleo) de contribuições econômicas para transferências da União nos estados de Minas Gerais (2002 a 2005), Paraná (2003), Amazonas (2003 e 2004), Sergipe (2003 e 2004), Bahia (2002 e 2003), Goiás (2004), Acre (2002 e 2003) e Alagoas (2002, 2003 e 2004).

• Fundos estaduais, criados por alíquota adicional ou créditos do ICMS, de contribuições econômicas para ICMS no Rio de Janeiro (2005) e Mato Grosso (2002 a 2010).

• Repasses para RPPS de contribuições econômicas para contribuições previdenciárias no Espírito Santo (2002 a 2008 e 2010 a 2011).

Detalhamento de informações agregadas nas fontes primárias:

• Distribuição da arrecadação da dívida ativa entre as parcelas referentes ao ICMS, IPVA, ITCD e outros tributos. Foram utilizadas as informações das séries mensais desagregadas ou dos balanços gerais para os estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Distrito Federal, Santa Catarina, Paraná, Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Bahia. Para os demais estados, a distribuição aplicou proporções, que são aproximadamente as médias dos estados com informações disponíveis, de 98% para o ICMS, 1% IPVA e 1% em outros tributos.

• Desagregação das contribuições sociais entre as contribuições previdenciárias do empregado, patronal (e demais intraorçamentárias) e demais contribuições sociais. Fez-se uso das informações complementares das séries mensais mais detalhadas (São Paulo, Rio de Janeiro, Distrito Federal, Santa Catarina, Paraná e Rio Grande do Sul), balanços gerais, prestações de contas, demonstrativos da receita do RPPS nos RREOs e deduções das contribuições previdenciárias da receita corrente líquida dos RREOs. Também foram efetuadas reclassificações e inserções de informações ausentes..

62

Principais procedimentos adotados nas bases primárias dos governos municipais

Exclusão da cota-parte das compensações financeiras pela exploração de recursos naturais (hídricos, minerais e petróleo) das contribuições econômicas e sua reclassificação para transferências da União. Principalmente nos anos 2002, 2003 e 2004, quando a parcela excluída totalizou R$ 291,2 milhões, R$ 904,4 milhões em 2003 e R$ 985,0 milhões, respectivamente. Esta contabilização foi identificada em 65 municípios – a partir dos montantes divulgados pelas fontes pagadoras (ANP, ANEEL, etc.) –, com destaque para Campos dos Goytacazes/RJ (R$ 552,4 milhões em 2004), Macaé/RJ (R$ 260,3 milhões em 2003 e R$ 288,9 milhões em 2004) e Rio das Ostras/RJ (R$ 160,3 em 2002 e R$ 209,2 milhões 2003).

Exclusão dos itens da CTB de municípios que, em determinado ano, declaram toda a receita tributária em um único componente e valores nulos em todos os demais.

Complementação de informações ausentes na base Finbra com os montantes anuais correspondentes no demonstrativo da receita corrente líquida dos RREOs.

Correção de informações inconsistentes, por exemplo: erros de casas decimais em que milhares aparecem como milhões e outros identificáveis de digitação, reclassificação da contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública de contribuições sociais para contribuições econômicas (Rio de Janeiro em 2011), etc.

Imputação de valores faltantes para complementar as séries do ISS, IPTU, IRRF, ITBI, Taxas, Contribuições sociais e Dívida ativa tributária. Segue-se a metodologia apresentada em Orair et al. . (2011) que considera o comportamento da variável em grupos homogêneos de municípios em termos de nível de renda, tamanho e localização geográfica. Optou-se por não imputar as contribuições econômicas e a contribuição de melhoria, devido ao caráter volátil e presença predominante de valores nulos nos municípios.

Distribuição da dívida ativa tributária (entre ISS, IPTU, ITBI, taxas e contribuição de melhoria) de acordo com a participação de cada tributo no total. Nos anos 2002-2008, o montante de dívida ativa tributária foi obtido aplicando o fator de 90% ao total da dívida ativa, que corresponde a aproximadamente a média observada nos anos 2009-2011.

Distribuição das contribuições sociais do FINBRA entre a parcela previdenciária e as outras contribuições sociais nos anos de 2002-2008. Foi aplicado o fator de 85% para obter as contribuições previdenciárias, que é aproximadamente a média, para uma amostra de 2.374 munícipios no período 2006-2011, da razão entre as contribuições aos planos de seguridade do servidor deduzida da receita corrente líquida e o total das contribuições sociais dos balanços orçamentários dos RREOs

ANEXO 2 – Tradutor para a carga tributária Quadro 4. Tradutor da classificação por natureza econômica das receitas do governo federal (GF), governo estadual (GE) e governo municipal (GM) para a terminologia das contas nacionais. Sigla Descrição Sigla Descrição

Contribuições sociais - Contribuições sociais dos empregadores

GF FGTS Contribuição Relativa à Despedida de Empregado sem Justa Causa GF CS - RGPS

Receita de ParcelamentosContribuição dos Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social

GF FGTS Contribuição sobre a Remuneração Devida ao Trabalhador GF CS - RGPS

Contrbiuição previdenciária da Empresa sobre Segurado sobre receita bruta

GF FGTS Arrecadação bruta do FGTS GF CS - RGPS Outras Contribuições Previdenciárias

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária da Empresa sobre Segurado Assalariado GF CS - RGPS Receita da Dívida Ativa das

Contribuições Previdenciárias - RGPS

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária da Empresa Optante pelo SIMPLES GF CS - RGPS

Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária da Empresa sobre Segurado Assalariado

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária sobre Espetáculo Desportivo GF CS - RGPS

Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária da Empresa Optante pelo SIMPLES

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária sobre a Produção Rural GF CS - RGPS

Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária sobre Espetáculo Desportivo

63

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária em Regime de Parcelamento de Débitos GF CS - RGPS

Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária em Regime de Parcelamento de Débitos

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária para o Seguro de Acidente do Trabalho GF CS - RGPS

Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária para o Seguro de Acidente do Trabalho

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária sobre Reclamatória Trabalhista GF CS - RGPS

Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária do Segurado ObrigatórioEmpresário

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária em Regime de Parcelamento de Débitos dos Municípios

GF CS - RGPS Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária do Segurado Especial

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária do Segurado ObrigatórioEmpresário GF CS - RGPS

Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária na Forma de Depósito Judicial, Recursal e Custas Judiciais

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária do Segurado Especial GF CS - RGPS

Receita da Dívida AtivaReceita de Parcelamentos Contribuição dos Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária das Entidades Filantrópicas GF CS - RGPS Receita da Dívida Ativa de Outras

Contribuições Previdenciárias

GF CS - RGPS Contribuição PrevidenciáriaRetenção sobre Nota Fiscal SubRogação GF CS - RPPS Contribuição Patronal - RPPS

GF CS - RGPS Arrecadação FIESCertificados Financeiros do Tesouro Nacional GF PIS/Pasep Pis/Pasep

GF CS - RGPS Arrecadação FNSCertificados Financeiros do Tesouro Nacional GF PIS/Pasep Receita de Parcelamentos- Pis/Pasep

GF CS - RGPS Certificados da Dívida PúblicaCDP GF PIS/Pasep Receita da Dívida Ativa - PIS/PASEP

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária na Forma de Depósito Judicial, Recursal e Custas Judiciais

GF PIS/Pasep Receita de ParcelamentosDívida Ativa - PIS/PASEP

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária das Cooperativas de Trabalho Descontada do Cooperado

GE CS - RPPS Cont. Previdenciárias - Patronal

Contribuições sociais - Contribuições sociais dos empregados

GE CS - RPPS Contribuição do Servidor - RPPS GF CS - RGPS Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária dos Órgãos do Poder Público

GM CS - RPPS Cont. Previdenciárias GF CS - RPPS Contribuição para o Custeio das Pensões Militares

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária do Segurado Assalariado GF CS - RPPS Contribuições para o RPPS

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária do Segurado Facultativo GF CS - RPPS Contribuição do Servidor - RPPS

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária do Segurado ObrigatórioEmpregado Doméstico

GF CS - RPPS Contribuição para o Fundo de Saúde - PMDF/BMDF

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária dos Órgãos do Poder Público GF CS - RPPS Contribuição para o Fundo de Saúde

das Forças Armadas

GF CS - RGPS Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária do Segurado Assalariado

GF CS - RPPS Recolhimento do Beneficiário ao Fundo de Saúde Militar

GF CS - RGPS Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária do Segurado Facultativo

GF CS - RPPS Contribuição VoluntáriaMontepio Civil

64

GF CS - RGPS

Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária do Segurado ObrigatórioEmpregado Doméstico

GF CS - RGPS Contribuição Previdenciária do Segurado ObrigatórioContribuinte Individual

Contribuições sociais - Contribuições sociais dos não-assalariados GF CS - RGPS Receita da Dívida Ativa da Contribuição Previdenciária do Segurado ObrigatórioContribuinte Individual

Impostos sobre a renda GE IRRF IRRF GF IRPJ Receita da Dívida Ativa - IRPJ

GM IRRF IRRF GF IRPJ Receita de ParcelamentosDívida Ativa - IRPJ

GF IRPF IRPF GF CE - Outras Contribuição para o Programa de Integração Nacional -PIN

GF IRPF Receita de Parcelamentos - IRPF GF CE - Outras

Contribuição para o Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agroindústria do Norte e do Nordeste- PROTERRA

GF IRPF Receita da Dívida Ativa - IRPF GF IRRF IRRF - Capital

GF IRPF Receita de ParcelamentosDívida Ativa - IRPF GF IRRF IRRF - Remessa ao Exterior

GF IRRF IRRF - Trabalho GF IRRF IRRF - Outros Rendimentos GF IRPJ IRPJ- Líquida de incentivos GF IRRF Receita de Parcelamentos- IRRF GF IRPJ Receita de Parcelamentos- IRPJ GF IRRF Receita da Dívida Ativa - IRRF

GF IRPJ IRPJ - SIMPLES Federal e Nacional GF IRRF Receita de ParcelamentosDívida Ativa - IRRF

Outros impostos correntes sobre a renda e propriedade GF CSLL CSLL GF ITR Receita da Dívida Ativa - ITR

GF CSLL Receita de Parcelamentos- CSLL GF Outros impostos

Receita da Dívida Ativa de Outros Tributos

GF CSLL Receita da Dívida Ativa - CSLL GF Outros impostos

ParcelamentosReceita da Dívida Ativa de Outros Tributos

GF CSLL Receita de ParcelamentosDívida Ativa - CSLL GE IPVA IPVA

GF CPMF CPMF GE IPTU IPTU

GF CPMF Receita de Parcelamentos- CPMF GE IPVA Receita da Dívida Ativa Tributária - IPVA

GF CPMF Receita da Dívida Ativa - CPMF GE IPTU Receita da Dívida Ativa Tributária - IPTU

GF CPMF Receita de ParcelamentosDívida Ativa - CPMF GM IPTU IPTU

GF ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural GM IPTU Receita da Dívida Ativa Tributária -

IPTU

Impostos de capital

GF IC- Outros Reserva Global de Reversão GE ITBI Receita da Dívida Ativa Tributária - ITBI

GE ITCD ITCD GM ITBI ITBI GE ITBI ITBI GM ContMelhoria Contribuição de melhoria

GE ContMelhoria Contribuição de melhoria GM ITBI Receita da Dívida Ativa Tributária - ITBI

GE ITCD Receita da Dívida Ativa Tributária - ITCD

Impostos sobre os produtos GE ICMS ICMS GF IPI IPI - SIMPLES Federal e Nacional GE ISS ISS GF IPI Receita da Dívida Ativa - IPI

GE ICMS Receita da Dívida Ativa Tributária - ICMS GF IPI Receita de ParcelamentosDívida Ativa

- IPI

65

GE ISS Receita da Dívida Ativa Tributária – ISS GF Cofins COFINS

GM ISS ISS GF Cofins Receita de Parcelamentos- COFINS

GM ISS Receita da Dívida Ativa Tributária – ISS GF Cofins Receita da Dívida Ativa - COFINS

GF IOF IOF - Comercialização do Ouro GF Cofins Receita de ParcelamentosDívida Ativa - COFINS

GF IOF IOF - Demais Operações GF Cide CIDE GF IOF Receita de Parcelamentos - IOF GF Cide Receita de Parcelamentos - CIDE GF IOF Receita da Dívida Ativa - IOF GF Cide Receita da Dívida Ativa - CIDE

GF IOF Receita de ParcelamentosDívida Ativa - IOF GF Cide Receita de ParcelamentosDívida Ativa

- CIDE

GF II Imposto sobre a Importação GF CS - Outras Contribuição sobre a Receita de Sorteios Realizados por Entidades Filantrópicas

GF II Receita de Parcelamentos Imposto sobre a Importação GF CS - Outras Contribuições sobre a Receita de

Concursos de Prognósticos

GF II Receita da Dívida Ativa do Imposto sobre a Importação GF CS - Outras Contribuição sobre Jogos de Bingo

GF II Receita de ParcelamentosDívida Ativa do Imposto sobre a Importação GF CE - Outras Contribuições sobre Selo Especial de

Controle

GF IE Imposto sobre a Exportação GF CE - Outras Contribuição sobre Apostas em Competições Hípicas

GF IE Receita de ParcelamentosImposto sobre a Exportação GF CE - Outras Adicional sobre as Tarifas de

Passagens Aéreas Domésticas

GF IE Receita da Dívida Ativa do Imposto sobre a Exportação GF CE - Outras CotaParte do Adicional ao Frete para

Renovação da Marinha Mercante

GF IE Receita de ParcelamentosDívida Ativa do Imposto sobre a Exportação GF CE - Outras

Contribuição sobre a Receita das Concessionárias e Permissionárias de Energia Elétrica

GF IPI IPI - Vinculados à Importação GF CE - Outras Contribuição pela Licença de Uso, Aquisição ou Transferência de Tecnologia

GF IPI Cofins Importação GF CE - Outras Contribuição sobre a Receita das Empresas Prestadoras de Serviços de Telecomunicações

GF IPI IPI - Produtos do Fumo GF CE - Outras Contribuição sobre o Faturamento das Empresas de Informática

GF IPI IPI - Bebidas GF CE - Outras Receita da Dívida Ativa da CotaParte do Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante

GF IPI IPI - Automóveis GF CE - Outras Receita da Dívida Ativa da Contribuição sobre Aposta em Competições Hípicas

GF IPI IPI - Outros Produtos GF DPVAT Receita de Participação do Seguro DPVATSistema Nacional de Trânsito

GF IPI Receita de Parcelamentos- IPI Outros impostos sobre a produção

GF SalEdu Contribuição para o Salário-Educação GF Taxas - Polícia Taxas do Departamento de Polícia Federal

GF Demais folha Cota-Parte da Contribuição Sindical GF Taxas - Polícia Taxa de Licenciamento, Controle e Fiscalização de Materiais Nucleares e Radioativos e suas Instalações

GF Demais folha Contribuição para o Ensino Aeroviário GF Taxas - Polícia Taxa de Fiscalização e Controle da Previdência Complementar- TAFIC

66

GF Demais folha Contribuição para o Desenvolvimento do Ensino Profissional Marítimo GF Taxas - Polícia

Taxa de Fiscalização dos Produtos Controlados pelo Ministério do Exército

67

GF Demais folha Contribuições Rurais GF Taxas - Polícia Taxa de Fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores Mobiliários

GF Sistema S ABDI GF Taxas - Polícia Taxa de Fiscalização dos Mercados de Seguro, de Capitalização e da Previdência Privada Aberta

GF Sistema S APEXBRASIL GF Taxas - Polícia Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica

GF Sistema S INCRA GF Taxas - Polícia Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária

GF Sistema S Sdr GF Taxas - Polícia Taxa de Saúde Suplementar

GF Sistema S Sebrae GF Taxas - Polícia Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental

GF Sistema S Senac GF Taxas - Polícia Taxa de Serviços Administrativos - TSA

GF Sistema S Senai GF Taxas - Polícia Taxa de Fiscalização sobre a Distribuição Gratuita de Prêmios e Sorteios

GF Sistema S Senar GF Taxas - Polícia Outras Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia

GF Sistema S Senat GF Taxas - Polícia Receita da Dívida Ativa da Taxa de Fiscalização de Telecomunicações

GF Sistema S Sesc GF Taxas - Polícia Receita da Dívida Ativa decorrente da Taxa de Fiscalização – TAFIC

GF Sistema S Sescoop GF Taxas - Serviços Taxa de Avaliação do Ensino Superior

GF Sistema S Sesi GF Taxas - Serviços

Emolumentos e Custas Processuais Administrativas

GF Sistema S Sest GF Taxas - Serviços Taxa Militar

GE CS - Outras Outras contribuições sociais GF Taxas - Serviços

Taxa de Classificação de Produtos Vegetais

GM CS - Outras Outras contribuições sociais GF Taxas - Serviços Taxa de Serviços Cadastrais

GF CS - Outras Contribuição sobre a Arrecadação dos Fundos de Investimentos Regionais GF Taxas -

Serviços Taxa de Serviços Aqüícolas

GF CS - Outras Outras Contribuições Sociais GE Taxas - Polícia Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia

GF CE - Outras Contribuições sobre as Lojas Francas, Entrepostos Aduaneiros e Depósitos Alfandegados

GE Taxas - Serviços Taxas pela Prestação de Serviços

GF CE - Outras Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional GE Taxas Receita da Dívida Ativa Tributária -

Outros Tributos

GF CE - Outras Outras Contribuições Econômicas GM Taxas Taxas

GE CE - Outras Contribuições econômicas GM Taxas Receita da Dívida Ativa Tributária - Outros Tributos

GM CE - Outras Contribuições econômicas GF Outros impostos

Receita da Dívida Ativa de Outras Contribuições

GF Taxas - Polícia Taxas de Fiscalização das Telecomunicações GF Outros

impostos Receita de ParcelamentosDívida Ativa de Outras Contribuições

GF Taxas - Polícia Taxa de Controle e Fiscalização de Produtos Químicos

68

ANEXO 3 - Indicadores mensais dos governos estaduais

Este anexo descreve brevemente os procedimentos utilizados para construir

os indicadores relacionados dos componentes da CTB nos governos regionais. As

informações são advindas principalmente do demonstrativo de apuração da receita

corrente líquida dos RREOs e que apresentam divergências em relação aos valores

anuais de referência.42Além disto, o grau de abertura das informações demonstrativo

da RCL foi se ampliando ao longo do tempo e somente no período mais recente

passou a mostrar o grau de abertura necessário para estimar os componentes da

carga tributária.

Nos municípios há o problema adicional de que as amostras variam ao longo

do tempo, modificando o número de municípios presentes no indicador. A amostra

referente ao período 2002-2005 é exclusiva a 78 municípios de grande porte, no

período 2006-2011 correspondem a 2.374 municípios com informações do banco de

dados das informações dos RREOs e uma amostra mais restrita com as 1.390 que

divulgaram informações até o primeiro semestre de 2012. Por isto, a construção dos

indicadores mensais para todo o período de 2002-2012 exigiu a complementação

com séries provenientes de outras fontes, imputações e cálculos por resíduos que

estão indicados no quadro 5. O que, por sua vez, introduz mais ruídos nos

indicadores mensais e eventuais discrepâncias em relação aos valores anuais de

referência.A estimação das séries mensais fará uso das técnicas de desagregação

42 Entre os motivos para divergências nas séries primárias dos RREOs, podem-se destacar o fato de somente considerarem a arrecadação do principal do tributo (não incluindo a arrecadação da dívida tributária), mais comumente apresentarem valores líquidos de deduções de receitas ou da cota-parte municipal ou mesmo inconsistências nas informações e procedimentos contábeis não padronizados. No caso dos municípios, as divergências ocorrem também porque os indicadores são formados apenas por amostras de municípios com informações disponíveis.

69

temporal e de previsão contemporânea por modelos de espaços de estado

discutidas em Orair e Silva (2012).

Quadro 5. Indicadores mensais relacionados da CTB nos governos regionais. Indicadores mensais da carga tributária estadual

2004-2012: ICMS da RCL/RREO Impostos sobre produtos 2002-2003: ICMS do CONFAZ

2004-2012: IPVA da RCL/RREO Outros impostos sobre a renda e a propriedade 2002-2003: IPVA do CONFAZ

2007-2012: ITCD da RCL/RREO Impostos sobre o capital 2002-2006: ITCD do CONFAZ

2009-2012: IRRF da RCL/RREO 2005-2008: Desagregação temporal das séries bimestrais do DRP/RREO Impostos sobre a

renda 2002-2004: Série imputada 2009-2012: Outras receitas tributárias da RCL/RREO 2007-2008: Outras receitas tributárias da RCL/RREO, deduzidas das séries do IRRF 2004-2006: Outras receitas tributárias da RCL/RREO, deduzidas das séries do IRRF e do ITCD.

Outros impostos ligados à produção

2002-2003: Receita tributária da RCL, deduzidas das séries do ICMS, IPVA, ITCD e IRRF

Contribuições sociais 2002-2012: Receitas de contribuições da RCL/RREO. Indicadores mensais da carga tributária municipal

2002-2003: Série imputada do ISS Impostos sobre produtos 2004-2012: ISS da RCL/RREO

2006-2012: Outras receitas tributárias, após dedução dos demais tributos. Outros impostos ligados à produção – Taxas

2002-2005: Resíduo das receitas tributárias imputadas a partir de uma amostra de 78 municípios, após dedução dos demais tributos 2009-2012: IRRF da RCL/RREO. 2006-2008: Série mensal desagregada a partir do resíduo dos impostos do BO/RCL e as séries do ISS, IPTU e ITBI Impostos sobre a

renda 2002-2005: Séries imputadas a partir do resíduo das receitas tributárias imputadas a partir de uma amostra de 78 municípios 2002-2003: Série imputada do IPTU Outros impostos sobre

a renda e a propriedade 2004-2012: IPTU da RCL/RREO

2002-2003: Série imputada do ITBI Outros impostos sobre a renda e a propriedade 2004-2012: ITBI da RCL/RREO

2006-2012: Série mensal desagregada das contribuições sociais do BO/RREO, a partir das informações das receitas de contribuições da RCL/RREO Contribuições sociais 2002-2005: Séries imputadas. 2006-2012: Série mensal desagregada das contribuições econômicas do BO/RREO, a partir das informações das receitas de contribuições da RCL/RREO

Outros impostos ligados à produção - Contribuições econômicas 2002-2005: Séries imputadas.

70

ANEXO 4 – Resultados dos modelos econométricos

Quadro 6. Modelo de parâmetros variáveis dos tributos sobre o trabalho. L_Trabalho T 124.00 p 2.0000 std.error 0.036774 Normality2.7388 H(36) 0.40769 DW 2.3564 r(1) -0.26174 q 24.000 r(q) -0.11195 Q(q,q-p) 41.972 Rs^2 0.67690 Variances of disturbances: Value (q-ratio) RW-coef 0.000000 ( 0.0000) RW-coef5.39965e-008 (0.0001127) Level 1.08220e-006( 0.002260) Seasonal 1.01437e-005 ( 0.02118) Irregular 0.000478932 ( 1.000) State vector analysis at period 2012(6) Value Prob Level 5.40859 [0.00422] Seasonal chi2 test 96.38069 [0.00000] Seasonal effects: Period Value Prob 1 0.08640 [0.00281] 2 -0.10341 [0.00030] 3 -0.00323 [0.90345] 4 0.08523 [0.00136] 5 0.00196 [0.93609] 6 -0.06179 [0.01285] 7 -0.07034 [0.03827] 8 -0.04484 [0.17290] 9 -0.03549 [0.26700] 10 -0.06493 [0.03824] 11 -0.05558 [0.08453] 12 0.26601 [0.00000] Goodness-of-fit based on Residuals L_Trabalho Value Prediction error variance (p.e.v) 0.0013523 Prediction error mean deviation (m.d) 0.0010257 Ratio p.e.v. / m.d in squares 1.1067 Coefficient of determination R^2 0.98418 ... based on differences Rd^2 0.95967

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... based on diff around seas mean Rs^2 0.6769 Information criterion Akaike (AIC) -6.3678 ... Bayesian Schwartz (BIC) -6.0302 Quadro 7. Modelo de parâmetros variáveis dos tributos sobre o lucro. L_Lucro T 126.00 p 2.0000 std.error0.16879 Normality 2.7222 H(37) 0.74509 DW 1.7814 r(1) 0.096203 q 24.000 r(q) 0.14037 Q(q,q-p) 19.015 Rs^2 0.45961 Variances of disturbances: Value (q-ratio) RW-coef 0.000000 ( 0.0000) RW-coef 1.17189e-005 (0.0007301) Level 0.00102350 ( 0.06377) Seasonal 5.16441e-005 ( 0.003218) Irregular 0.0160507 ( 1.000) State vector analysis at period 2012(6) Value Prob Level -6.61556 [0.42846] Seasonal chi2 test 139.65779 [0.00000] Seasonal effects: Period Value Prob 1 0.63832 [0.00000] 2 -0.18452 [0.03596] 3 0.09609 [0.26207] 4 0.25141 [0.00339] 5 -0.34799 [0.00005] 6 -0.29884 [0.00038] 7 0.36854 [0.00027] 8 -0.23143 [0.01804] 9 -0.25504 [0.00823] 10 0.32647 [0.00067] 11 -0.20545 [0.02685] 12 -0.15757 [0.08296] Goodness-of-fit based on Residuals L_Lucro Value Prediction error variance (p.e.v) 0.028491 Prediction error mean deviation (m.d) 0.022411 Ratio p.e.v. / m.d in squares 1.0289 Coefficient of determination R^2 0.8291 ... based on differences Rd^2 0.86214 ... based on diff around seas mean Rs^2 0.45961 Information criterion Akaike (AIC) -3.3201 ... Bayesian Schwartz (BIC) -2.9824

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Quadro 8. Modelo de parâmetros variáveis dos demais tributos. L_Demais T 126.00 p 2.0000 std.error 0.031629 Normality 39.533 H(37) 0.32896 DW 2.0856 r(1) -0.062598 q 24.000 r(q) 0.029511 Q(q,q-p) 14.841 Rs^2 0.59279 Variances of disturbances: Value (q-ratio) RW-coef 7.71138e-007( 0.001980) RW-coef 4.61085e-006( 0.01184) Level 4.44512e-006 ( 0.01141) Seasonal 5.44444e-006 ( 0.01398) Irregular 0.000389500 ( 1.000) State vector analysis at period 2012(6) Value Prob Level -2.20455 [0.43518] Seasonal chi2 test 64.79488 [0.00000] Seasonal effects: Period Value Prob 1 0.13054 [0.00000] 2 -0.03222 [0.12853] 3 -0.00462 [0.82066] 4 -0.01492 [0.45260] 5 -0.05120 [0.00898] 6 0.00868 [0.65227] 7 -0.04399 [0.08989] 8 -0.03763 [0.13616] 9 -0.02451 [0.31803] 10 0.00358 [0.88046] 11 -0.02340 [0.31295] 12 0.08970 [0.00011] Goodness-of-fit based on Residuals L_Demais Value Prediction error variance (p.e.v) 0.0010004 Prediction error mean deviation (m.d) 0.00073213 Ratio p.e.v. / m.d in squares 1.1886 Coefficient of determination R^2 0.97024 ... based on differences Rd^2 0.83006 ... based on diff around seas mean Rs^2 0.59279 Information criterion Akaike (AIC) -6.6693 ... Bayesian Schwartz (BIC) -6.3316

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