PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS REGULADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Princípios constitucionais de Direito Agrário
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Princípios constitucionais de Direito Agrário
Augusto Burnier
Introdução:
Definida a questão agrária, investigo os princípios que operam na atual
Constituição.
Princípios constitucionais:
A Constituição Federal vigente como constituição-programa representou um
amadurecimento da legislação nacional face aos direitos fundamentais e recebeu
o epíteto de Constituição Cidadã quando de sua promulgação. Não há dúvida ser
a Constituição Federal a principal fonte do direito agrário brasileiro. Dela se
extrai o objeto, os princípios e os principais institutos da disciplina.
Não se confunda os princípios constitucionais de Direito agrário com o conteúdo
normativo da questão agrária. Enquanto este se restringe fundamentalmente de
modo a alargar sua abrangência, aqueles se alargam para poderem restringir seu
objeto, por isso que “os princípios de Direito agrário podem ser encontrados não
somente do Capítulo III, [...] da Constituição Federal vigente, mas sim, e isto
decorre da complexidade da matéria agrária, espalhados no texto constitucional”.
Da leitura do texto constitucional resta evidente a garantia à inviolabilidade do
direito à propriedade e do próprio direito de propriedade atendida a função social.
Ademais, tanto a propriedade quanto a função social são princípios da ordem
econômica. Isso significa que o regime econômico adotado pelo país é o
capitalista, mas que o Estado não adota a posição não-intervencionista
característica dos Estados liberais. Para o Direito agrário isso é de suma
importância, pois é a intervenção estatal que possibilita a política de reforma,
visto ser o Estado detentor do monopólio sobre o uso da força.
Marques identifica como princípios de direito agrário:
1.º) o monopólio legislativo da União (art. 22, I, CF); 2.º) a
utilização da terra se sobrepõe à titulação dominial; 3.º) a
propriedade da terra é garantida, mas condicionada ao
cumprimento da função social; 4.º) o Direito Agrário é
dicotômico: compreende política de reforma (Reforma Agrária)
e política de desenvolvimento (Política Agrícola); 5.º) as
normas jurídicas primam pela prevalência do interesse público
sobre o individual; 6.º) a reformulação da estrutura fundiária é
uma necessidade constante; 7.º) o fortalecimento do espírito
comunitário, através de cooperativas e associações; 8.º) o
combate ao latifúndio, ao minifúndio, ao êxodo rural, à
exploração predatória e aos mercenários da terra; 9.º) a
privatização dos imóveis rurais públicos; 10.º) a proteção à
propriedade familiar, à pequena e à média propriedade; 11.º) o
fortalecimento da empresa agrária; 12.º) a proteção da
propriedade consorcial indígena; 13.º) o dimensionamento
eficaz das áreas exploráveis; 14.º) a proteção ao trabalhador
rural; e 15.º) a conservação e preservação dos recursos naturais
e a proteção do meio-ambiente.
Tais princípios abrangem com eficácia o norteamento do direito agrário, todavia,
não são exclusivamente constitucionais. Oliveira identificou e registrou onze
princípios constitucionais de Direito agrário, sendo tais os princípios:
a) da função social na propriedade rural:
O princípio constitucional da função social da propriedade rural
é, sem oscilação alguma, o vértice do Direito agrário, pois, com
a sua expressa inserção reiterada no texto da Constituição
Federal, dá-se a flexibilização do direito de propriedade
privada, onde o seu reconhecimento em favor do proprietário
passa a estar subordinado à satisfação do interesse coletivo na
sua boa e útil exploração. [...] A violação dos direitos do
trabalhador rural é vista como uma violação da própria função
social da propriedade. [...] Em decorrência desse princípio, a
proteção possessória só pode ser deferida ao proprietário ou
possuidor, este seja autor ou réu, se comprovado o atendimento
dos requisitos da função social da propriedade;
b) da preservação do meio ambiente:
A preservação do meio ambiente, embora requisito do próprio
cumprimento da função social, erige-se em princípio autônomo,
considerando a natureza da atividade agrária, sempre muito
impactante, a exigir a efetivação da determinação constante do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama 001/86);
c) da desapropriação para fins de reforma agrária como aspecto positivo da
intervenção do Estado:
Como aspecto positivo da intervenção do Estado na
propriedade privada, temos como princípio constitucional de
Direito agrário a desapropriação para fins de reforma agrária.
Nessa hipótese, se o imóvel for improdutivo ou não estiver
cumprindo sua função social, ou ainda, mesmo sendo
produtivo, não estiver cumprindo os requisitos do art. 186, incs.
I a IV, deve ser desapropriado para que se possa condicionar a
exploração da terra á satisfação do interesse da coletividade,
especialmente por meio de assentamentos de trabalhadores
rurais. [...] A desapropriação de imóveis para fins de reforma
agrária pode incidir também em casos de imóveis rurais
arrendados, pois, se a conduta do arrendatário é infringente dos
postulados da função social, o proprietário deve arcar com ônus
em função da culpa in eligendo ou in vigilando;
d) da vedação da desapropriação do imóvel rural produtivo e da pequena e da
média propriedade rural:
Como aspecto negativo da intervenção do Estado na
propriedade privada, temos a conduta de abstenção
consubstanciada no princípio da vedação da desapropriação do
imóvel rural produtivo e da pequena e da média propriedade
rural, extraído do art. 185, incs. I e II, da Constituição Federal.
Não obstante, o imóvel produtivo pode ser objeto de
desapropriação caso não esteja cumprindo com sua função
social, pois da tensão entre o disposto neste artigo em confronto
com os arts. 184 e 186, incs I a IV, chega-se a essa
interpretação. Por outro lado, a pequena e a média propriedade
não podem, em hipótese alguma, ser desapropriadas, desde que
seu proprietário não possua outra;
e) da impenhorabilidade da pequena propriedade rural:
O princípio da impenhorabilidade do imóvel rural está previsto
de forma específica no art. 5º, XXVI, da Constituição Federal.
Deve-se, para a aplicação do referido dispositivo, editar-se lei
específica que defina o que vem a ser pequena propriedade
rural para esta finalidade. Não obstante, enquanto não for
definida a área que não poderá se objeto de penhora, o
parâmetro a ser adotado é o do conceito de propriedade familiar
previsto no Estatuto da Terra;
f) da privatização das terras públicas:
A privatização das terras públicas é princípio constitucional que
deflui do art. 188, §§ 1º e 2º da Constituição Federal, e está a
sinalizar que o Pode Público deve concentrar seus esforços na
destinação de suas terras devolutas para fins de reforma agrária,
pois o custo ao erário, nessas hipóteses, é bem inferior ao da
expropriação de terras particulares para a mesma finalidade;
g) da segurança na atividade agrária:
Com especial destaque, surge o princípio da segurança na
atividade agrária, extraído do art. 187, incs. I, II, e V, o qual
direciona a conduta estatal no sentido de oferecer o mínimo de
garantia para o exercício da atividade agrária, sempre sujeita à
influência de fatores da natureza que podem eventualmente
comprometer o seu resultado e com isso levar à ruína do
agropecuarista;
h) do aumento da produtividade:
O aumento da produtividade é princípio constitucional,
presente nos incs. III, IV, VI e VII do art. 187, da Constituição
Federal, e recomenda a adoção de medidas que resultem em
investimentos mais robustos na pesquisa de novas tecnologias
para dar solução a problemas da agricultura e pecuária, tais
como a incidência de pragas e outros fenômenos naturais que
comprometem a qualidade e a quantidade dos produtos;
i) do estímulo ao cooperativismo:
O princípio do estímulo ao cooperativismo agrário está
entrelaçado com o do aumento da produtividade, e é decorrente
de diversas disposições constantes do texto constitucional (arts.
5º, incs. XVIII, XIX, XX e XXI, 146, inc. III, alínea “c”, 174 e
187, inc. VI) que denotam a preocupação do legislador
constituinte em propiciar essa extraordinária forma de
organização atividade econômica. [...] O cooperativismo deve
ser a estratégia tônica do Poder Público especialmente em
projetos de assentamentos, pois resulta em aumento qualitativo
e quantitativo da produção agropecuária, bem como na própria
eficiência da atividade agrária;
j) da melhoria da qualidade de vida no campo:
O princípio da melhoria da qualidade de vida no campo é
presente implicitamente em praticamente todas as regras
constitucionais que versam sobre a matéria agrária, mas a que
mais denota sua presença é a prevista no art. 187, inc. VIII,
onde está antevisto que a habitação para o trabalhador rural
deve ser uma preocupação na formulação da política agrícola.
Isso é uma das providências cujo escopo é fixar o homem no
campo e até mesmo contribuir para o movimento migratório da
cidade para o campo, o êxodo urbano;
k) da primazia da atividade agrária frente ao direito de propriedade:
Por fim, o princípio da primazia da atividade agrária em face do
direito de propriedade, o qual não é só manifestado na previsão
da desapropriação para fins de reforma agrária, mas sim,
também pela previsão do usucapião constitucional pro labore
no art. 191, caput, da Constituição Federal.
Os preceitos sociais da questão agrária coadunam-se aos princípios
constitucionais do direito agrário. Com efeito, os aduzidos princípios integram-se
à questão agrária, fazendo parte de seu bojo. Veja-se que a problemática da
questão agrária encontra seu desiderato na principiologia aqui apresentada.
Conclusão:
Percebe-se a preocupação do constituinte em buscar a emancipação do
campesino e o desenvolvimento agrário. O princípio da função social, que
encabeça a luta do Direito agrário, mostra-se completo por contemplar tanto a
saúde do imóvel, quanto dos proprietários, vizinhos, trabalhadores, meio
ambiente e toda a sociedade. Também, o incentivo ao aumento da produtividade
e às práticas cooperativistas, bem como a busca da melhor qualidade de vida no
campo, e demais princípios, mostram-se perfeitamente cabíveis à solução da
questão agrária, conquanto possibilitem a integralização de indivíduos à estrutura
agrária.
Observação: Este texto é o item 3.1. da monografia apresentada como trabalho
de conclusão de curso de minha graduação em Direito. A íntegra do trabalho
encontra-se nos arquivos da Universidade de Itaúna.
Bibliografia:
MARQUES, Benedito Ferreira. Direito agrário brasileiro. 6. ed. rev. atual. e amp.OLIVEIRA, Umberto Machado de. Princípios de direito agrário na Constituição vigente.