IAPI Mitos y Realidades

7/23/2019 IAPI Mitos y Realidades

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TESINA DE LICENCIATURA

IAPI: Mitos y realidades sobre la intervención del Estado

en el comercio de granos entre 1946 y 1955



IAPI: Mitos y realidades sobre la intervención del Estado

en el comercio de granos entre 1946 y 1955



ÍNDICE GENERAL

Introducción General .......................................................................................................................... 1

CAPITULO 1 Antecedentes de la creación del IAPI ......................................................................... 6

1.1 La crisis de 1929, el control de cambios y la Junta Reguladora de Granos ..................... 6

1.2 La Junta Reguladora de Granos en funcionamiento ......................................................... 8

1.3 La adquisición de cosechas durante la etapa de “desarrollo” ........................................... 9

1.4 La Revolución del 4 de Junio y la etapa de “transición” de la Junta ............................... 11

1.5 Análisis del resultado económico de la Junta .................................................................. 12

1.6 Balance de la actuación de la Junta ................................................................................ 15

CAPITULO 2 Nace el IAPI, nace la controversia ............................................................................. 18

2.2 Críticas posteriores a la disolución del IAPI .................................................................... 20

2.3 Los fundamentos oficiales ............................................................................................... 26

2.4 El juicio historiográfico actual sobre el IAPI ..................................................................... 28

2.5 Hipótesis a analizar .......................................................................................................... 32

CAPITULO 3 Mitos y realidades sobre el IAPI ............................................................................... 34

2 Análisis de ocho hipótesis sobre el IAPI .......................................................................... 34

2.1 Fuentes de información ................................................................................................... 34

Hipótesis Crítica Nº 1: El Estado obtuvo grandes ganancias al adquirir las cosechas a un preciomuy inferior al que lo comercializó en el exterior. ........................................................................ 36

Hipótesis Crítica Nº 2: Las pérdidas del IAPI fueron financiadas con emisión monetaria delBanco Central y ello produjo inflación. ......................................................................................... 39

Hipótesis Crítica Nº 3: Durante el período en que el IAPI arrojó pérdidas en la comercializaciónde granos, las mismas fueron compensadas con el desdoblamiento del tipo de cambio enperjuicio del campo. ...................................................................................................................... 43

Hipótesis Crítica Nº 4: La disminución del área sembrada y de la producción de cultivostradicionales fue muy pronunciada como resultado de la política de precios del IAPI queperjudicaba al productor. .............................................................................................................. 49

Hipótesis Crítica Nº 5: El IAPI realizó una política de fomento industrial en detrimento del agro.55

Hipótesis Favorable Nº 1: El IAPI fue un instrumento que permitió acumular reservas parasolventar los momentos de declinación de las exportaciones...................................................... 58

Hipótesis Favorable Nº 2: La estatización del comercio exterior permitió que una parteimportante de la ganancia no quede en manos de intermediarios de la cadena. ........................ 61

Hipótesis Favorable Nº 3: El IAPI permitió abaratar la vida de la población al disponer que seexporte solo el excedente que no sea consumido en el mercado interno. .................................. 65

Conclusiones .................................................................................................................................... 68

Apéndice Documental ...................................................................................................................... 76

Notas bibliográficas: ......................................................................................................................... 77



INDICE DE TABLAS

Cuadro Nº 1: Utilización del Margen de Cambio ............................................................................. 12

Cuadro Nº 2: Resultado de la compra de cosechas de granos, 1938-1945 ................................... 14

Cuadro Nº 3: Resultado de operaciones comerciales agrícolas ..................................................... 36

Cuadro Nº 4: Impacto macroeconómico de las operaciones agrarias del IAPI .............................. 37

Cuadro Nº 5: Impacto macroeconómico de las utilidades por operaciones comerciales de la ex

Junta Reguladora de Granos ........................................................................................................... 38

Cuadro Nº 6: Actividad comercial y créditos bancarios del IAPI. .................................................... 39

Cuadro Nº 7: Emisión monetaria destinada al IAPI e Inflación ....................................................... 41

Cuadro Nº 8: Tipos de cambio promedio de importaciones y exportaciones ................................. 48

Cuadro Nº 9: Evolución del Área sembrada .................................................................................... 51Cuadro Nº 10: Evolución quinquenal del Área Sembrada de Trigo ................................................ 52

Cuadro Nº 11: Evolución quinquenal del Área Sembrada de Maíz ................................................. 52

Cuadro Nº 12: Evolución quinquenal del Área Sembrada de Lino .................................................. 52

Cuadro Nº 13: Uso de Fondos Bancarios, hasta 1954. .................................................................. 56

Cuadro Nº 14: Fondos recibidos del Banco de Crédito Industrial ................................................... 56

Cuadro Nº 15: Relación entre reservas y resultados comerciales .................................................. 59

Cuadro Nº 16: Estado de Resultados Económicos del Ejercicio 1948 ........................................... 62

Cuadro Nº 17: Estado de Resultados Económicos del Ejercicio 1949 ........................................... 63

Cuadro Nº 18: Gastos de intermediación entre 1948 y 1952 .......................................................... 64

Cuadro N° 19: Evolución de precios minoristas de artículos de consumo ....................................... 65

Cuadro N° 20: Ventas del IAPI en el mercado interno ..................................................................... 66

Cuadro N° 21: Consumo de carne ................................................................................................... 66

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico N° 1: Pérdidas acumuladas por la Junta Reguladora de Granos, 1934-1944 ................... 13

Gráfico N° 2: Producción anual de Trigo y Maíz ............................................................................. 50

Gráfico N° 3: Relación entre reservas y resultados comerciales .................................................... 59



Pablo Ceballos 1

IAPI: MITOS Y REALIDADES SOBRE LA INTERVENCIÓN DEL

ESTADO EN EL COMERCIO DE GRANOS ENTRE 1946 Y 1955

Introducción General

A lo largo de la historia argentina, el Estado se ha relacionado con el sector agropecuario

valiéndose de diferentes modalidades de intervención. Desde la organización del estado nacional

hasta la crisis internacional de 1929, su participación directa fue escasa, permitiendo que los

productores comercializaran sus productos a través de empresas privadas en los distintos

eslabones de la cadena.

A partir de la crisis internacional de 1929, y producto de su profundidad, la dirigencia

comprendió1 que el capitalismo argentino debía ser regulado y que se requería la intervención del

Estado en la economía con la finalidad de amortiguar el peso de la crisis sobre los diferentes

sectores. Fue así como se crearon la Junta Reguladora de Granos y muchos otros organismos

que, con diferentes denominaciones y modalidades, inauguraron un largo ciclo de intervención y

participación estatal en el comercio interior y exterior de productos agropecuarios.

La Junta Reguladora de Granos funcionó hasta el año 1944, cuando amplió sus funciones y

modificó su denominación por el de Junta Reguladora de la Producción Agrícola; dos años más

tarde, en 1946, el nuevo gobierno encabezado por Juan D. Perón, creó, sobre aquella base, el

Instituto Argentino de Promoción del Intercambio –IAPI- que ejerció hasta el año 1955 el

monopolio y monopsonio de la comercialización de productos agrícolas. Durante sus nueve años

de existencia ejerció diversas funciones y actividades: comercialización, fomento, financiación,

regulación, control y nacionalización de empresas extranjeras de servicios públicos.

A partir de 1946, se profundiza el control del Estado en los principales resortes de la

economía. La política económica cambió de rumbo y con ello la centralidad del sector

agropecuario en la toma de decisiones.

El IAPI fue unos de los instrumentos más importantes que utilizó el Presidente Perón para

llevar adelante su política económica. Las primeras medidas fueron la nacionalización de losdepósitos bancarios y del Banco Central, el cual actuó en coordinación con distintos organismos,

que orientaron el crédito interno en los diferentes sectores de la economía nacional: el IAPI, el

Banco de Crédito Industrial, el Banco Nación y el Banco Hipotecario. Sin embargo, la actividad

más visible del IAPI no fue la utilización del crédito bancario, sino su papel de comercializador

agropecuario. Durante nueve años, adquirió la mayor parte de la producción agrícola y gran parte

de la producción ganadera, y ello lo puso en contradicción con uno de los sectores más adversos

al gobierno: el agropecuario.

Durante los primeros cuatro años de funcionamiento, el IAPI obtuvo importantes ganancias en

la comercialización agraria, y secundariamente, en la pecuaria. Simultáneamente, durante esos



2 Pablo Ceballos

primeros años, recibió importantes recursos del Banco Central, que fueron utilizados para varios

fines: la nacionalización de los ferrocarriles, la financiación de gastos del Estado, el fomento

agrícola y el sostenimiento de la actividad de los frigoríficos -que continuaron bajo control de

compañías británicas. Los recursos bancarios que recibió el IAPI fueron significativamente

mayores a las ganancias que le produjeron la comercialización de granos y carnes en el exterior.

El protagonismo que adquirió el IAPI en la política económica, y el descontento generado en el

sector agrícola hacia el gobierno2 por las ganancias del IAPI y otras medidas emanadas del

Gobierno hacia el sector rural –como la rebaja y prórroga de los arrendamientos y el dictado del

Estatuto del Peón- provocaron que el Instituto fuera blanco de fuertes críticas.

Estas críticas se originaron en los grandes propietarios de tierras –agrupados principalmente

en la Sociedad Rural Argentina-, y en los intermediarios que fueron desplazados –agrupados en la

Bolsa de Cereales-. Los partidos políticos opositores expresaron esas críticas en el Congreso.

A partir de 1949, la comercialización de la producción agrícola dejó de arrojar ganancias alIAPI y a partir de 1952 comenzó a dar pérdidas, las cuales aumentaron en tal magnitud que el

peso del pasivo se tornó insostenible para el Gobierno y se dictaron dos leyes en 1954 tendientes

a reestructurar al IAPI y quitarle su papel protagónico: se transfirió al Instituto de Granos y

Elevadores la atribución de comercializar las cosechas y se creó la Junta Nacional de Carnes para

la comercialización de los productos ganaderos. Se buscaba desmembrar las funciones del IAPI

en varios organismos, especializados cada uno de ellos en sectores diferentes, y se incorporaron

a los actores sociales de la producción en la dirección de esos Organismos. El Gobierno intentaba

fortalecer el rol del cooperativismo en su nueva estrategia. Sin embargo, no podemos saber que

hubiera sucedido en caso de continuar dicha política, ya que en septiembre de 1955 se produjo el

golpe de estado que derrocó a Perón e inmediatamente ordenó la liquidación del IAPI.

La heterogeneidad de funciones y roles que desempeñó el IAPI no permiten realizar un

análisis simple y lineal. Ello se evidencia en la variedad de críticas que recibió, muchas de las

cuales son totalmente contradictorias entre sí. Se ha señalado que lucró injustamente con los

productos agropecuarios para favorecer a la industria, que fue responsable de pérdidas

económicas siderales, que fue responsable de la inflación, que discriminó con el tipo de cambio a

los productores agropecuarios, que especuló con la necesidad de la Europa de posguerra, que fue

el culpable de la falta de trigo y carne en el país, y finalmente, que fue corrupto e ineficiente. En sudefensa se sostiene que mantuvo los precios internos de producción cuando los precios

internacionales no favorecieron al país, que disminuyó el costo de vida de la población,

permitiendo que las grandes mayorías accedan a los productos agropecuarios a precios

razonables, que ejerció una acción de fomento agrícola y ganadera muy importante, y que eliminó

intermediarios innecesarios de la cadena agropecuaria que lucraban injustamente con los bienes

de los productores.

Muchas ideas críticas al IAPI son contradictorias entre sí. Se lo ha acusado de generar

cuantiosas pérdidas al Estado, las cuales se habrían cubierto con emisión monetaria del Banco

Central y ello habría generado inflación. Simultáneamente, se sostiene que las pérdidas no fueron

tales sino que al existir un tipo de cambio diferencial para diferentes sectores de la economía, el



Pablo Ceballos 3

IAPI compensaba con ello sus pérdidas. También se lo ha acusado de obtener injustas ganancias

del sector agropecuario. Resulta llamativo que todas estas críticas provengan de los mismos

sectores ya que la contradicción es evidente: si generó pérdidas no puede haber lucrado

injustamente. Si utilizó el tipo de cambio diferencial para compensar pérdidas, no puede haber

arrojado quebrantos al Estado, que luego se convirtieran en inflación.

En defensa del IAPI se ha señalado que su intervención en la comercialización agropecuaria

permitió extraer ganancias durante los períodos de precios internacionales favorables para

subsidiar a los productores cuando los precios mundiales cayeron. También se ha dicho que

eliminó intermediarios innecesarios en la cadena agraria que lucraban injustamente con la

producción agraria.

Afortunadamente, muchas de estas contradicciones pueden ser verificadas cuantitativamente

en base a información económica y contable. Si el IAPI lucró injustamente con la ganancia de los

productores no puede haber arrojado cuantiosas pérdidas. Ambas afirmaciones no pueden serciertas y no deberían ser opinables: obtuvo ganancias o arrojó pérdidas. Ello no puede continuar

siendo materia de debate histórico. En cambio, puede discutirse si las pérdidas fueron excesivas,

si es justo que el Estado haya afrontado semejante quebranto, o si los beneficios sociales que

generó su accionar justifican las pérdidas económicas registradas.

¿Fue el IAPI un instrumento para extraer renta agraria y orientarla hacia el desarrollo

industrial? ¿La intervención del Instituto fue superavitaria o deficitaria para el Estado y en que

medida? ¿Fue su accionar abusivo en relación a los productores y exportadores agropecuarios?

¿Fue un instrumento que permitió dar certeza al productor al garantizar precios antes de la

cosecha? ¿Fueron inflacionarias sus políticas? ¿Fue la causa de la disminución del área

sembrada de productos exportables? ¿Fueron las acciones del IAPI la causa de la caída de las

exportaciones argentinas?

Para desentrañar estas preguntas, se han establecido diferentes hipótesis. Algunas de ellas

llevan implícitas críticas al IAPI. Otras hipótesis connotan una opinión favorable al mismo. Se han

seleccionado ocho hipótesis a comprobar, de las cuales cinco son críticas y tres favorables al

Instituto. El título de ésta Tesina califica a éstas hipótesis como “mitos” dado que todavía los

juicios históricos sobre el IAPI se encuentran impregnados de juicios de valor vinculados a

orientaciones políticas; más específicamente, a la valoración que los emisores o portadores deéstas hipótesis tienen sobre el gobierno peronista ejercido entre los años 1946 y 1955. Estas

valoraciones positivas y negativas del gobierno justicialista, afectan incluso aquellas opiniones que

se encuentran justificadas de manera razonable sobre la base de información económica, como

las vertidas por José Alfredo Martínez de Hoz (h) o Antonio Cafiero.

Las hipótesis formuladas son:

i. El Estado, a través del IAPI, obtuvo grandes ganancias al comprar las cosechas a un

precio muy inferior al que lo comercializó en el exterior.

ii. Las pérdidas del IAPI fueron financiadas con emisión monetaria del Banco Central y ello

produjo inflación.



4 Pablo Ceballos

iii. Durante el período en que el IAPI arrojó pérdidas en la comercialización de granos, las

mismas fueron compensadas con el desdoblamiento del tipo de cambio en perjuicio del

campo.

iv. La disminución del área sembrada y de la producción de cultivos tradicionales fue muy

pronunciada como resultado de la política de precios del IAPI que perjudicaba al

productor.

v. El IAPI realizó una política de fomento industrial en detrimento del agro.

vi. El IAPI fue un instrumento que permitió acumular reservas para solventar los momentos

de declinación de las exportaciones.

vii. La estatización del comercio exterior permitió que una parte importante de la ganancia no

quede en manos de intermediarios de la cadena.

viii. El IAPI permitió abaratar la vida de la población al disponer que se exporte solo el

excedente que no sea consumido en el mercado interno.

En relación a la metodología de análisis de ésta Tesina, se ha optado por validar las hipótesis

en base a datos cuantitativos confiables, reduciendo al máximo posible la estimación propia de

datos a partir de otras fuentes. Cincuenta y cinco años después de la liquidación del IAPI, es muy

escasa la documentación primaria que se encuentra disponible. No obstante ello, contamos con

las Memorias publicadas por el Organismo entre 1949 y 1954, y un informe interno del Instituto,

archivado en la Biblioteca de la Secretaría de Industria, el cual completa una gran parte de la

información contable y económica ausente en las Memorias. Además, la bibliografía económica,

las estadísticas públicas y demás fuentes contribuyen para componer un análisis más completo.

Este trabajo no tiene como finalidad fortalecer la crítica o la defensa del IAPI, sino construir

una base de análisis común, que colabore en un juicio histórico más equilibrado, especialmente en

aquellos postulados que pueden ser contrastados contablemente. Ello no aspira a una pretensión

de objetivismo en materia de historia económica, ni a sesgar necesarios debates bajo la aparente

verdad de los números. Acaso, será un intento de enriquecer las diferentes perspectivas y

colaborar en encarrilar algunas cuestiones sobre bases más certeras.

Al comenzar el trabajo de análisis, éste autor esperaba que los resultados se inclinasen por

favorecer alguna de las posiciones existentes, ya sean las posturas críticas o favorables al IAPI.La realidad fue diferente, ya que se han demostrado inexactas tanto unas como otras. ¿Es ello

contradictorio o prueba de un trabajo de análisis erróneo? Por el contrario, ello demuestra que el

IAPI fue, en los hechos, algo diferente a lo que sostienen los críticos y los defensores.

Las comprobaciones de las hipótesis arrojan interesantes resultados; en la mayoría de los

casos contradicen las proposiciones iniciales, tanto las críticas como las favorables y ello permite

enfocar nuevas miradas. Los resultados indican que el IAPI arrojó pérdidas contabilizando sus

nueve años, que las mismas no fueron compensadas con el tipo de cambio diferencial que rigió

ese período, que la industria no fue financiada por el IAPI, y que el Instituto recibió cuantiosos

recursos financieros del sistema bancario, que fueron utilizados, en una primera etapa para la

nacionalización de empresas de servicios públicos, y en una segunda etapa para sostener al



Pablo Ceballos 5

sector agropecuario cuando los precios internacionales se tornaron desfavorables para el país. No

se evidenció una disminución del área sembrada que sea imputable a los supuestos bajos precios

pagados por el IAPI. Finalmente, aún cuando el Instituto monopolizó la compra y venta de

cosechas, continuó existiendo un costo de intermediación del orden del trece por ciento, si bien es

cierto que se eliminaron a las empresas privadas exportadoras del núcleo del negocio

agropecuario.

Surgen nuevos interrogantes, a partir de las conclusiones a las que se arriban, en las que se

ponen en juego los medios y los fines de la intervención pública.

El debate sobre los modos de intervención del Estado en el comercio de granos continúa

vigente, aún cuando las condiciones nacionales e internacionales hayan cambiado, y la época sea

propicia para el sector agrario, por las condiciones del mercado mundial. Es por ello que un

adecuado balance histórico sobre la etapa de mayor intervención estatal en este sector, brinda un

valioso recurso para abordar los interrogantes del presente.



6 Pablo Ceballos

CAPITULO 1

Antecedentes de la creación del IAPI

1.1 La crisis de 1929, el control de cambios y la Junta Reguladora de Granos

En febrero de 1933 comenzó la negociación entre Argentina y Gran Bretaña con la

finalidad de resolver los problemas presentados en el comercio bilateral y el flujo de divisas entre

ambos países. En el centro de las preocupaciones de los negociadores argentinos se encontraba

la importante caída que estaba sufriendo3 la importación de carne congelada por parte de

Inglaterra, y el riesgo de que Londres limitara sus compras al Commonwealth, según reclamaban

los países de ese bloque desde la Conferencia de Ottawa realizada el año anterior. Sin embargo,

las preocupaciones no eran solo argentinas: las empresas inglesas en Argentina se encontraban

imposibilitadas de remitir utilidades debido al control de cambios establecido en nuestro país en1931, que dio lugar a la acumulación de fondos bloqueados por la imposibilidad de convertirlos a

libras en el mercado argentino; por otro lado, la suba de aranceles de importación en la Argentina

afectaba intereses ingleses.

El resultado de la negociación fue la firma de un acuerdo, el 1 de mayo de 1933,

denominado “Convención y Protocolo sobre intercambio comercial con Gran Bretaña e Irlanda del

Norte” y conocido como “Pacto Roca-Runciman”. Este acuerdo tuvo importantes consecuencias

para nuestro país, que se aseguraba una cuota de importación de carne congelada argentina por

parte de Inglaterra, en un volumen que representaba el nivel histórico más bajo del comercio de

este producto. El comercio se realizaría principalmente a través de frigoríficos ingleses4, a cambio

de numerosos beneficios y privilegios para las empresas de capital inglés en la Argentina.

Argentina se comprometió a dar un trato preferencial a las inversiones inglesas en un

contexto en que los capitales estadounidenses adquirían cada vez mayor relevancia y la clase

dirigente argentina atravesaba un conflicto protagonizado por los partidarios de fortalecer la

alianza histórica y tradicional con Inglaterra y quienes bregaban por una mayor centralidad de las

relaciones con el país del norte. Específicamente, Argentina accedió a reducir ciertos aranceles de

productos ingleses, a no elevarlos para otros casos, y a favorecer la disponibilidad de divisas para

las empresas inglesas mediante, para lo cual meses después se reformó el sistema de control decambios.

Mediante acuerdos financieros complementarios, Inglaterra otorgó préstamos a la

Argentina a fin de resolver el problema de los fondos bloqueados de empresas inglesas, los cuales

destrababan un tema sensible para los intereses de dichos capitales radicados en nuestro país.

Las cláusulas del acuerdo, de carácter comercial, tuvieron efectos más profundos, dando

lugar, en los meses subsiguientes, a la adopción de medidas por parte del gobierno argentino que

modificaron el mercado de divisas y de granos: se creó la Oficina de Control de Cambios y la

Junta Reguladora de Granos, dos organismos que estuvieron íntimamente vinculados, dado que el

excedente generado por el tipo de cambio diferencial que establecía el nuevo sistema sería



Pablo Ceballos 7

destinado parcialmente, a través de la Junta, a mejorar el precio recibido por los productores

agrícolas.

Seis meses después de la firma del acuerdo con Inglaterra, el gobierno argentino

reemplazó al equipo económico y al Ministro de Agricultura y dictó un conjunto de normas y

reglamentaciones5 mediante las cuales se establecía el nuevo sistema y la operatoria del control

de cambios oficial: un tipo de cambio fijo para los exportadores, que sería determinado por la

Oficina de Control de Cambios, y un tipo de cambio variable para los importadores que sería

regulado diariamente por licitación. Esto implicó establecer un precio para las operaciones de

compra de moneda extranjera y otro para las de venta, complementándose con un mercado libre

para el cambio de divisas no provenientes de la exportación agropecuaria denominado

“exportaciones no tradicionales”. El resultado de este sistema fue: a) un precio menor para las

divisas de los exportadores; b) el encarecimiento de las importaciones y; c) la acumulación de un

fondo para el Estado como consecuencia del desdoblamiento del precio de las divisas –denominado “Margen de Cambio”. Al establecerse el nuevo sistema, los precios internacionales de

los productos agrícolas eran muy bajos6; la escasez de divisas que ello producía debía

necesariamente encarecer el tipo de cambio si éste se hallaba liberado o semiliberado. Mientras

tanto, el precio pagado a los exportadores era fijo, lo que producía un excedente entre el precio

comprador y el vendedor.

El tipo de cambio oficial establecido para los exportadores era fijado por el gobierno en un

nivel más bajo de lo que hubiera resultado del juego de la oferta y la demanda; ello repercutía

negativamente en los precios de los granos pagados a los productores, generando la necesidad

de recomponerlos, para lo cual el Gobierno adoptó un mecanismo que presentó como transitorio,

creando un organismo comercial que actuaría como regulador de la oferta argentina de granos,

con los objetivos de desestacionalizar la venta del producto argentino en el mercado mundial a

efectos de evitar una baja artificial del precio, y recomponer parcialmente lo recibido por los

productores por sus cosechas. Ese fue el nacimiento de la Junta Reguladora de Granos, creada7

el mismo día en que se modificaba el sistema de control de cambios.

El funcionamiento conjunto del sistema de control de cambios y el de la Junta Reguladora

de Granos estaba explicitado en los fundamentos de su Decreto de creación, el cual señalaba:

“Que el margen existente entre el tipo de compra y el de venta de las divisas extranjeras proviene

de asignar a las letras de exportación de nuestros productos agropecuarios y por lo tanto al precio

de éstos, una cotización inferior a la que en realidad les corresponde, dado su precio mundial y el

valor real de dichas divisas;

Que siendo así, es de estricta equidad dedicar ese margen a cubrir las posibles diferencias entre

los precios básicos de compra de los granos y el de su venta en el mercado internacional ”

Finalmente, se argumentaba que la Junta Reguladora de Granos cumpliría una función de

liberación gradual del stock agrícola con el fin de evitar que una precipitación en las ventas

deprimiera aún más los precios internacionales.



8 Pablo Ceballos

El Ministro de Agricultura explicaba que “ la Junta no comporta en forma alguna el

establecimiento de una nueva organización cerealista en manos del Gobierno. Significa

simplemente un nuevo intermediario […] pero no para obtener beneficios sino para evitar las

perturbaciones del mercado en el período de transición entre la cotización rígida pasada y el

mercado libre del cambio al cual nos vamos aproximando”. Se observa recurrentemente la

preocupación oficial por evitar que una recomposición en los precios se viera neutralizada por la

venta masiva de los granos acopiados.

La complejidad del contexto internacional y nacional en el que asumía el nuevo equipo

económico obligó a la implementación de estas medidas. El Gobierno no podía permitirse que se

repitiera el problema de los fondos bloqueados, para lo cual había tomado préstamos ante

Inglaterra para resolverlo; debía restringir las importaciones y reorientarlas hacia el mercado

inglés, como consecuencia de la decisión de la dirigencia y las cláusulas del Pacto Roca-

Runciman8; debía hacer frente a una delicada situación fiscal, y asegurar el pago de la deudapública, todo ello en un contexto de reducción y volatilidad de los precios internacionales. Quizás

por esa razón, el Ministro de Agricultura afirmaba que “el momento es grave para la agricultura

argentina como inoportuno para la discusión doctrinaria sobre la intervención del Estado en la vida

económica.”

1.2 La Junta Reguladora de Granos en funcionamiento

Los objetivos planteados por el Gobierno al crear la Junta eran simples y claros: adquirir

las cosechas para liberarlas gradualmente a los exportadores y así evitar que una venta masiva

por parte de los productores provocara un derrumbe de los precios; y pagar al productor un valor

superior al ofrecido por los exportadores en los momentos en que los precios no alcanzaran a

cubrir los costos; todo ello sin estructuras burocráticas –para lo cual se utilizaba al Banco Nación-

ni afán de lucro.

El funcionamiento de la Junta puede subdividirse en tres etapas claramente diferenciadas:

un primer momento que denominaré “etapa fundacional ”, que se inicia con su creación en

noviembre de 1933 hasta mediados de 1938 –durante la presidencia del Gral. Agustín P. Justo;

una segunda etapa que denominaré de “desarrollo”, desde la reactivación de la Junta a finales de

1938 hasta el golpe de estado del 4 de junio de 1943, que abarca las presidencias de RobertoOrtiz y Ramón Castillo, y una tercera etapa de “transición”, que transcurre durante todo el gobierno

militar de la denominada “Revolución del 4 de Junio” y culmina en febrero de 1946 con la

absorción de la Junta por el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio.

Las características de cada etapa permiten observar el sesgo que cada gobierno le

imprimió al Organismo, como también la tendencia hacia una intervención estatal cada vez

mayor 9, evidenciada en su organización, estructuración administrativa, desarrollo normativo y

capacidad operativa. Al respecto afirma Patricia Berrotarán:

“En la coyuntura de 1940 a 1945, se registró una evolución intelectual que involucraba tanto a los

hombres de negocios como a la burocracia estatal, a militares y futuros responsables del gobierno



Pablo Ceballos 9

–funcionarios encargados de las políticas sectoriales- cuya formación en la teoría neoclásica había

sido debilitada como ya dijimos por la Gran Depresión y la revolución keynesyana”.

La etapa “fundacional ” fue el momento inicial de la Junta Reguladora de Granos. Si bien

no se construyó una organización administrativa importante,10 se sentaron las bases elementales

sobre las cuales se desarrollaría en el futuro: se dictaron los primeros Decretos que le dieron

sustento jurídico y se instrumentó una fluida coordinación con la estructura del Banco de la

Nación. Durante el año 1933 la actividad fue escasa, debido a que la Junta fue creada en

noviembre de ese año. El año siguiente fue el de mayor actividad, cuando se adquirieron 3,9

toneladas de trigo, 1,7 miles de toneladas de lino y 142,2 miles de toneladas de maíz11. En 1935,

la acción de la Junta “no tuvo la intensidad que había tenido el año anterior, debido a que la

situación del mercado internacional hizo innecesaria su intervención en la compra de trigo y lino ”12;

por ello dirigió sus esfuerzos hacia la cosecha de maíz, adquiriendo 1,8 millones de toneladas, lascuales colocó en gran parte en el mercado interno como forraje debido a la dificultad de

almacenamiento y los bajos precios internacionales.13 En 1936 y 1937, la Junta no intervino por la

mejora en el mercado de exportación.

La etapa de “desarrollo” se desenvuelve entre noviembre de 1938 y junio de 1943. El

Gobierno resuelve reactivar la Junta por la caída de los precios internacionales en las vísperas de

la Segunda Guerra Mundial. El presidente era Roberto Ortiz, quien se había desempeñado como

Ministro de Hacienda durante la presidencia del Gral. Agustín P. Justo. Ortiz era de origen radical,

del sector antipersonalista, y llevaba como compañero de fórmula a un dirigente de origen

conservador, Ramón Castillo, que en 1940 tuvo que reemplazarlo, debido a la enfermedad de

Ortiz. Esta etapa se describe más adelante.

Durante la etapa de “transición”, la Junta Reguladora de Granos es transformada por el

Gobierno surgido del golpe militar del 4 de Junio de 1943 en la Junta Reguladora de la Producción

Agrícola, ampliando sus funciones a otros sectores y cultivos, y continuando las mismas políticas

de adquisición de cosechas.

1.3 La adquisición de cosechas durante la etapa de “desarrollo”

La nueva caída de los precios internacionales, hacia mediados de 1938, inauguró unperíodo que se extendería varios años, caracterizado por graves dificultades para colocar las

cosechas en mercados extranjeros como resultado del conflicto bélico mundial, iniciado

formalmente el 1 de septiembre de 1939, con la invasión de Alemania a Polonia. La guerra

incorporaba un nuevo elemento de inestabilidad económica para la Argentina. La volatilidad en los

precios estuvo acompañada de sobreoferta mundial y dificultades operativas para la exportación,

como la carencia de embarques.

Ante la previsión de que el nivel de precios continuaría descendiendo por el “desequilibrio

existente entre las disponibilidades y las necesidades mundiales”,14 el 30 de septiembre de 1938 el

Congreso dictó la Ley 12.557, mediante la cual autorizó al Poder Ejecutivo a adquirir las cosechas

de trigo, maíz y lino a precios básicos, y a otorgar subsidios. El Decreto Nº 17.043 estableció los



10 Pablo Ceballos

precios mínimos, mientras que el Decreto Nº 17.044 designó a los integrantes de la Junta

Reguladora de Granos; el 21 de noviembre de 1938 se iniciaron las operaciones de compra. En

este período, la Junta adquirió 8,12 millones de toneladas de trigo. Un año después, ante la suba

de los precios internacionales, la Junta deja de intervenir, y conserva elevados stocks en su poder.

Frente a la abundancia de oferta en Europa y la escasez de embarques, se dicta un Decreto que

obliga a los molinos locales a adquirir trigo por adelantado para sus futuras moliendas, medida que

luego se limita debido a la mala cosecha de 1939/1940. El trigo se vendía a los molinos a $7 por

100kg vagón en dársena, exactamente el mismo precio por el que había sido adquirido por la

Junta a los productores.

El Gobierno mantenía expectativas de mejoría, como lo señalaba en la Memoria del

Ministerio de Agricultura de 1940:

“La guerra, de prolongarse, nos mantiene en la anormalidad; pero producimos todas las materias primas de las que Europa carece cada día más. En tales condiciones no es imprudente mantener

y conservar cuanto sea posible “stock” de nuestros sobrantes en la esperanza de que si la guerra

mundial terminara, ellos tendrían extraordinaria demanda”.

Un año más tarde, en septiembre de 1940, el Congreso vuelve a autorizar al Poder

Ejecutivo a adquirir las cosechas. En esta oportunidad, la Junta Reguladora de Granos inicia

operaciones de compra de maíz; este producto fue el que más pérdidas le ocasionó. En solo ocho

días los productores venden a la Junta 1,5 millones de toneladas de maíz en grano, y en casi dos

meses, 3,9 millones de toneladas de maíz en espiga. La situación derivada del conflicto europeo

impidió que el maíz pudiera exportarse; prueba de ello es que al 31 de diciembre de 1940, la Junta

sólo había vendido 0,02 millones de toneladas. Al igual que en el caso del trigo de la cosecha

1938/1939, la Junta intenta colocar el maíz en el mercado interno, llegando al extremo de autorizar

a los jefes de estaciones ferroviarias a vender pequeñas cantidades de maíz para estimular su

consumo entre la población. También se distribuyeron gratuitamente 136.000 toneladas de maíz

entre la población carenciada, por intermedio de los gobiernos de provincia.

El 1 de diciembre de 1940, la Junta inicia las operaciones de adquisición de trigo, y en solo

un mes adquiere 834.457 toneladas, de las cuales logra vender 20.446 toneladas entre algunasoperaciones de exportación y los molinos locales. Resulta interesante advertir que la Junta

adquiría el trigo a $6,75 por cada 100kg, mientras que lo revendía para molienda a un precio

sensiblemente superior de $9.

Al iniciarse el año 1941, la Junta tenía en su poder un stock de granos de 6,1 millones de

toneladas, de la cuales el 85% correspondían a maíz, problema que se vería agravado por una

abundante producción en 1941, que obligó a la Junta a adquirir 15,2 millones de toneladas.

La cosecha de maíz representaba la mayor preocupación, ya que su venta resultaba

extremadamente difícil. Por ello, se la comenzó a utilizar como combustible en instalaciones

industriales y locomotoras, sustituyendo parcialmente al carbón. También se incentivó el consumo

interno. Ambas acciones permitieron dar salida a algunos millones de toneladas.



Pablo Ceballos 11

Transcurridos tres años desde la reactivación de la Junta Reguladora de Granos, y

movilizados cuantiosos recursos económicos, la adquisición de cosechas había dejado de ser un

recurso de emergencia utilizado por el Gobierno ante una coyuntura internacional adversa para

convertirse en una política permanente, que se profundizaría en los años siguientes. El Estado

empieza a intervenir en la negociación directa con otros países para colocar el excedente agrícola

y se materializan políticas de corte nacionalista, como la creación de la Flota Mercante del Estado.

A diferencia de los años anteriores, en 1942 se presentaron problemas en la exportación

de lino, debido al aumento de la producción de los Estados Unidos de Norteamérica y Canadá, y a

la imposibilidad logística para colocar esta oleaginosa en Europa. Ante ello se la derivó para

fabricación de aceite. Se compraron 1,2 millones de toneladas de lino de la cosecha 1941/42.

Respecto del maíz, ante la paralización casi completa de las exportaciones, se profundizó

la política de consumo interno y uso como combustible, lo que permitió colocar 4,4 millones de

toneladas. El Ministerio de Agricultura informó en la Memoria del año 1942:

“…la disminución de la importación de aceite y el aumento del consumo, han ampliado la

fabricación de aceite comestible de manera insospechada. De país tributario del extranjero hasta

1940, nos hemos convertido en exportadores, de tal manera, que la extensión alcanzada en el

cultivo del girasol fue fácilmente absorbida por la industria local.”

1.4 La Revolución del 4 de Junio y la etapa de “transición” de la Junta

El nuevo gobierno, surgido del golpe de estado del 4 de junio de 1943, introdujo cambios

en la política económica que profundizaron la regulación y participación estatal. El Ministerio de

Agricultura fue reorganizado, centralizando funciones que lo jerarquizaron: bajo su órbita se

asignan una amplitud de servicios que abarcan toda la vida económica nacional: agricultura,

ganadería, industria textil, siderúrgica, metalúrgica, la construcción, industria de la madera, el

papel, química, alimentación, cueros, lanas, etc. Esta reorganización demostraba un cambio

conceptual en cuanto a la profundidad de la intervención del estado. La Junta Reguladora de la

Producción Agrícola reemplazó a la Junta Reguladora de Granos, ampliando sus funciones a

todas las actividades agrícolas.

Otras medidas tuvieron un fuerte impacto en el sector rural: se rebajaron por decreto losprecios de los arrendamientos15 en un 20% y se prorrogaron por un año todos los contratos. En

conjunto, estas medidas perjudicaban a los propietarios de la tierra que no la explotaran en forma

directa y favorecían a los arrendatarios.

Se adoptaron otras medidas tendientes a asegurar la calidad de los granos de

exportación: por un lado se firmaron cuatro decretos, el 9 de agosto de 1944, que facultaron a la

Comisión Nacional de Elevadores de Granos y Elevadores, a ejercer funciones de fiscalización,

contralor y arbitraje en materia de calidad, y por otro lado se la facultó para otorgar el “Certificado

Argentino de Calidad” como requisito obligatorio para la exportación.



12 Pablo Ceballos

También se declararon de utilidad pública todas las instalaciones de recepción y

almacenamiento de granos en zonas portuarias, y así se avanzó en la expropiación de la logística

necesaria para operar el mercado interno y externo.

El nuevo gobierno profundizó la política de utilización de granos para combustible. La

Junta vendió 2 millones de toneladas de trigo viejo para ese fin y destinó el lino para elaboración

aceite como sustituto de productos químicos y derivados del petróleo.

Todas estas acciones diseñaron un nuevo modelo de participación y regulación estatal

que regiría durante la próxima década, hasta septiembre de 1955, fecha en que resultó sustituido

el gobierno constitucional por un gobierno militar surgido de un golpe de estado.

1.5 Análisis del resultado económico de la Junta

El análisis de las cifras del Margen de Cambio y del resultado económico de la Junta

Reguladora de Granos, desde su creación en noviembre de 1933 hasta su disolución en febrerode 194616, muestra disparidades que contradicen, en algunos casos, los fines explicitados al

momento de su nacimiento.

En el Cuadro Nº 1, que se muestra a continuación, se evidencia que hasta 1940 -los

primeros siete de los doce años en que funcionó la Junta -, las pérdidas sufridas no fueron

significativas. Incluso hubo años en los que la Junta obtuvo ganancias –en el cuadro se muestran

con valores negativos- que, aunque se trataba de cifras de poca importancia, como en 1937 y

1938, cuando alcanzaron el 0,46% y 0,50% respectivamente, manifiestan que el retorno al

productor solo fue un objetivo de la Junta en casos extremos de baja rentabilidad.

Cuadro Nº 1: Utilización del Margen de Cambio

Año ProducidoDeuda pública ypagos al exterior

Junta Reguladorade Granos

Deudapública /Produci

do

PérdidasJRG /

Producido

1934 $ 113.109.900 $ 23.808.600 $ 8.090.700 21,05% 7,15%

1935 $ 118.044.400 $ 58.637.100 $ 1.034.600 49,67% 0,88%

1936 $ 88.425.200 $ 32.287.400 $ -2.476.800 36,51% -2,80%

1937 $ 64.849.800 $ 122.330.500 $ -299.200 188,64% -0,46%

1938 $ 73.027.000 $ 19.636.600 $ -365.100 26,89% -0,50%

1939 $ 113.911.400 $ 20.201.100 $ 15.355.200 17,73% 13,48%

1940 $ 201.008.500 $ 20.186.900 $ 6.075.200 10,04% 3,02%

1941 $ 114.613.000 $ 18.658.500 $ 132.562.900 16,28% 115,66%

1942 $ 90.164.100 $ 18.870.900 $ 130.750.900 20,93% 145,01%

1943 $ 42.853.600 $ 18.486.200 $ 14.572.500 43,14% 34,01%

1944 $ 84.348.700 $ 42.536.900 $ 23.374.300 50,43% 27,71%Fuente: Memorias del Ministerio de Hacienda, años 1936 a 1945.



Pablo Ceballos 13

Por otra parte, el peso de la Deuda Pública en los gastos del Margen de Cambio es

significativo durante toda su existencia, especialmente en 1937, cuando el pago del servicio de

deuda tuvo que afrontarse con las reservas de años anteriores.

El Margen de Cambio no solo debía cubrir las posibles pérdidas de la Junta Reguladora de

Granos sino también las de otros organismos que el Estado fue creando durante la década del 30

y que adquirieron importancia en la promoción y fomento de sus respectivos sectores, tales como

la Junta Nacional del Algodón y la Junta Nacional de la Industria Lechera. En 1936, la Junta

Reguladora de Granos arroja una ganancia de m$n 2.648.800, mientras que el conjunto de la

actividad de las Juntas Reguladoras evidencia un déficit de m$n 1.238.300. Estas cifras son muy

poco significativas respecto del producido total del Margen de Cambio, que ese año ascendió a

m$n 88.425.200, pero expone el criterio político en la asignación del gasto, consolidando

lentamente la intervención estatal en la promoción y el fomento de las industrias locales.

El mecanismo de control de cambios y regulación de la venta de granos, creado en 1933,implicaba intrínsecamente que, al aumentar los precios internacionales y el tonelaje exportado, el

producido por el Margen de Cambio se acrecentaría, mientras que resultaría innecesaria la

intervención de la Junta; a la inversa, al disminuir los precios internacionales, el Margen de

Cambio sería más exiguo, demandando una mayor intervención de la Junta. Esto habría

convertido al sistema –en caso de haberse utilizado como se explicitaba originalmente- en un

mecanismo de ahorro anticíclico.

La política de compensación del Gobierno a los productores, a través de la Junta, tuvo dos

etapas claramente diferenciadas. Desde su creación en 1933, hasta fines de 1938, la intervención

no reflejó pérdidas significativas para el Margen de Cambio. A partir 1939, en consonancia con el

inicio de la segunda guerra mundial, y las presidencias sucesivas de Roberto Ortiz y Ramón

Castillo, el Gobierno comienza a mostrar una acción decidida; el Gráfico N° 1 lo expone con

claridad:

Gráfico N° 1: Pérdidas acumuladas por la Junta Reguladora de Granos, 1934-1944

$ 0

$ 50.000.000

$ 100.000.000

$ 150.000.000

$ 200.000.000

$ 250.000.000

$ 300.000.000

$ 350.000.000

Año

1934

Año

1935

Año

1936

Año

1937

Año

1938

Año

1939

Año

1940

Año

1941

Año

1942

Año

1943

Año

1944



14 Pablo Ceballos

Fuente: Memorias del Ministerio de Agricultura, 1934-1945

El balance económico global de la Junta, entre 1938 y 1945, pocos meses antes de su

absorción por el IAPI, arroja una pérdida de m$n 206,5 millones. En el Cuadro Nº 2 se desagregan

los resultados de cada cosecha. El maíz es el grano que más pérdidas arrojó, totalizando m$n

315,1 millones, compensado parcialmente por las ganancias que obtuvo la Junta en la compra-

venta de las cosechas de trigo, lino y girasol. La cifra dista mucho de ser significativa, si

consideramos que estas pérdidas se distribuyen en un período de 7 años, y que durante ese

lapso, el Margen de Cambio generó un ingreso de m$n 720 millones.

Cuadro Nº 2: Resultado de la compra de cosechas de granos, 1938-1945

Cosecha

Producción Compras

de la Junta

Ganancia

o Perdida

(toneladas) (toneladas)millones de

m$n

Trigo

1938/39 10,3 7,99 $ -96,70

1939/41 8,1 5,67 $ 22,10

1941/42 6,2 5,63 $ -9,20

1942/43 6,6 5,14 $ 27,80

1943/44 6,8 4,35 $ 91,40

1944/45 4,1 2,35 $ 64,00

Lino1939/41 1,5 1,29 $ -12,20

1941/42 1,7 1,28 $ 13,20

1942/43 1,6 0,77 $ 23,30

1943/44 1,6 1,16 $ -6,20

1944/45 0,8 0,45 $ -4,70

Maíz

1940 10,4 5,37 $ -150,10

1941 10,2 7 $ -166,40

1942 9,2 4,31 $ -80,80

1944 8,7 3,63 $ 36,00

1945 3 1,09 $ 46,20Cebada

1940/41 0,8 0,68 $ -21,10

Girasol

1940/41 0,33 0,22 $ 2,00

1941/42 0,67 0,44 $ 14,90

Total TRIGO $ 99,40

Total LINO $ 13,40

Total MAIZ $ -315,10

TOTAL 58,82 $ -206,50 Fuente: Memorias del Ministerio de Agricultura, 1934-1945



Pablo Ceballos 15

Al asumir el gobierno el Gral. Ramírez, el 4 de Junio de 1943, la política de intervención

estatal ya estaba consolidada y contaba con amplio consenso interno. El nuevo Gobierno carecía

de contradicciones en relación a la necesidad de la intervención estatal, y no la consideraba

transitoria sino permanente, a diferencia de los gobiernos conservadores que lo precedieron.

1.6 Balance de la actuación de la Junta

La Junta Reguladora de Granos es creada en un contexto político y económico muy

particular, caracterizado por los graves efectos de la crisis internacional de 1929, la baja de

precios de productos agropecuarios, y la contradicción en la clase dirigente argentina entre

quienes pugnaban por privilegiar la alianza con Inglaterra y quienes buscaban fortalecer los

vínculos con Estados Unidos de Norteamérica.

La principal preocupación de los propietarios de la tierra a partir de la crisis internacionalde 1929 fue asegurar la exportación argentina de carne congelada a Inglaterra. Para ello debían

prevalecer sobre los intereses vinculados a las inversiones estadounidenses. El derrocamiento del

Presidente Hipólito Yrigoyen en 1929 y el fraude electoral, que allanó el camino a la Presidencia

de la Nación al General Agustín P. Justo, permitieron controlar las decisiones de gobierno a

quienes propiciaban recuperar la relación privilegiada con el Reino Unido.

El Pacto Roca-Runciman, en 1933, selló la orientación de la política económica, ubicando

a Londres en un lugar central. Como resultado de sus cláusulas se modifica el régimen de control

de cambios, a efectos de asegurar la disponibilidad de divisas para la remisión de utilidades de las

empresas inglesas a sus casas matrices, como también garantizar el pago de la deuda externa

contraída con Inglaterra por el gobierno argentino. El análisis de los números de la utilización del

Margen de Cambio señala con claridad la relevancia que adquirió el pago de la deuda pública.

En paralelo a la reforma del régimen cambiario, y al perjuicio que éste les ocasionaba a los

productores, se crea la Junta Reguladora de Granos como un instrumento que los compensara.

La Junta Reguladora de Granos no implicó la estructuración de una organización

burocrática; para su funcionamiento utilizó al Banco Nación y comisiones ad-hoc en cada pueblo.

A la par de su creación, el Estado fue consolidando una red de elevadores de granos de su

propiedad, financiada con parte del Margen de Cambio, que modernizó el acopio y transporte delos granos. En 1933 se promulgó la Ley Nº 11.742, mediante la cual se creó la Dirección Nacional

de Elevadores de Granos como una entidad autónoma. En 1935, una nueva ley transformó a la

Dirección en Comisión Nacional de Granos y Elevadores, la cual funcionó hasta 1944, año en que

fue traspasada a la Secretaría de Comercio. Este nuevo organismo inició sus actividades en 1936,

con participación de representantes privados, y se transformó en una institución reguladora,

adquiriendo competencias legales para establecer criterios de calidad, realizar inspecciones e

investigaciones, y constituirse como la última instancia arbitral en todo litigio en materia de

calificación de granos (Gustavo Lopez).

Hasta 1938, la Junta Reguladora de Granos no arrojó pérdidas económicas significativas

para el Margen de Cambio. Es lícito preguntarse los motivos por los cuales un gobierno



16 Pablo Ceballos

conservador resuelve crear un organismo que no produjo una beneficios efectivos en el precio

interno de la producción, cuando las fuerzas dominantes de la política económica respondían a los

intereses de los propietarios de la tierra y los productores agropecuarios. A modo de ejemplo, el

Ministro de Agricultura Luis Duhau era mucho más que un representante de los dueños de la tierra

en el país: era uno de ellos; poseía 113.334 hectáreas17 en las provincias de Buenos Aires y Santa

Fe, y pertenecía a un nuevo grupo de terratenientes que creció a partir de la denominada

“Campaña de Conquista del Desierto” dirigida por el General Julio A. Roca. Diferentes razones

concurren para explicar la contradicción por la cual un organismo que supuestamente no benefició

a los productores fue impulsado y creado por los propios terratenientes.

Uno de los factores explicativos de la contradicción mencionada más arriba es la

vinculación entre los intereses económicos privados y las decisiones gubernamentales. En el caso

de la exportación de carne, las denuncias públicas realizadas en el Senado de la Nación por el

legislador demócrata-progresista Lisandro de la Torre, pusieron al descubierto la connivencia entrealgunas familias terratenientes y los frigoríficos ingleses; el allanamiento del buque ingles “Norman

Star” permitió secuestrar los libros de la doble contabilidad del frigorífico Anglo, y las denuncias

adquirieron una gravedad tal que uno de los guardias del Ministro de Agricultura Luis Duhau

asesinó en pleno recinto a Enzo Bordabhere, senador electo por la provincia de Santa Fe, y amigo

de Lisandro de la Torre.

A partir de la presidencia de Roberto Ortiz, en 1938, la Junta tomaría un rol protagónico en

la compra de cosechas, en consonancia con la gravedad de la crisis, que empezaba a producir el

conflicto europeo, y que iniciaría pocos meses más tarde la Segunda Guerra Mundial. En esta

etapa la actividad de la Junta comienza a arrojar pérdidas significativas, principalmente por la

cosecha de maíz.

La segunda guerra mundial tuvo un fuerte impacto sobre el comercio internacional, y la

Argentina no fue la excepción. En 1938, el volumen físico exportado disminuyó de 9,1 millones de

toneladas a una modesta cifra de 5,3 millones, mientras que las importaciones cayeron de 9,9

millones de toneladas a 3,7 millones. Sin embargo, la balanza comercial evolucionó

favorablemente, desde un déficit de 133,6 millones de pesos a un superávit de 1.438 millones de

pesos, resultado de la diversificación de las ventas al exterior y la caída de las importaciones. El

conflicto bélico tuvo efectos negativos que se compensaron con beneficios para nuestro país.Durante estos años, la dificultad principal a la que se enfrentó Argentina fue la colocación

de sus productos agrícolas en Europa, a diferencia de la crisis en los precios de los granos que

afectó al país a partir de 1930, y que derivó en el control de cambios y la regulación de su

comercialización.

La Junta tuvo resultados económicos negativos de mayor importancia a partir de 1938,

que pudieron ser solventados con el Margen de Cambio y los adelantos financieros del Banco de

la Nación.

Al margen de la valoración política e histórica que pueda darse a la magnitud de las

pérdidas de la Junta, su trascendental importancia radica en haberse constituido en una

herramienta financiera, que permitió que las cosechas no quedaran en poder de los productores,



Pablo Ceballos 17

aún cuando la exportación se hallaba virtualmente cerrada, y con ello estimuló la actividad

económica del país. Aunque la adquisición de cosechas haya arrojado en el período 1938-1945

una pérdida de m$n 206,5 millones, la Junta pudo almacenar el stock para venderlo

oportunamente o realizar colocaciones en el mercado interno; nada de ello hubiese sido posible

para los productores sin un instrumento como la Junta, con el auxilio del Banco de la Nación

Argentina.

Es discutible si la intención del gobierno conservador de Agustín P. Justo fue crear un

organismo transitorio –como lo expresó el Ministro de Agricultura - o permanente, pero se puede

afirmar que su existencia sienta las bases normativas y materiales para una intervención más

profunda del Estado

Las funciones de la Comisión Nacional de Granos y Elevadores y de la Junta Reguladora

de Granos, en conjunto, establecen las bases jurídicas, técnicas y operativas para la intervención

estatal en el mercado de granos. Sobre estos elementos se creó, en 1944, la Junta Reguladora dela Producción Agrícola y, dos años más tarde, el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio;

se encontraban dadas las condiciones políticas, económicas, jurídicas, y operativas necesarias

para fundar un nuevo organismo, con mayores funciones y capacidades de intervención, que

concentró el conjunto de la actividad comercial, financiera y de fomento del sector agropecuario,

hasta el año 1955.



18 Pablo Ceballos

CAPITULO 2

Nace el IAPI, nace la controversia

2 Creación del IAPI

Los acontecimientos políticos desencadenados con la movilización popular del 17 de

Octubre de 1945, cuyo desenlace fue el surgimiento del liderazgo del General Juan D. Perón y el

llamado a elecciones generales, pusieron en marcha una serie de decisiones económicas, entre

las que se destacan la creación del Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio. Esta

medida debe comprenderse en conjunto con las nacionalizaciones de los depósitos bancarios y

del Banco Central de la República Argentina, las cuales le permitieron al gobierno dirigir el ahorro

interno y el crédito según las prioridades que fueron fijadas en materia de política económica. Para

ello, el BCRA utilizó el sistema de Redescuentos18, un mecanismo existente que fue reformuladode acuerdo a la nueva situación institucional del Banco.

De la misma manera que debe comprenderse el funcionamiento de la Junta Reguladora

de Granos, creada en 1933, junto al régimen de control de cambios impuesto en simultáneo,

también debe analizarse al IAPI en conjunto a la nacionalización de los depósitos bancarios. El

IAPI contaba con autarquía financiera y se encontraba bajo la órbita jerárquica del Banco Central,

lo que resalta la vinculación entre el nuevo Organismo y el sistema financiero.

El IAPI inició su funcionamiento sobre la estructura de la ex Corporación Argentina para la

Promoción del Intercambio19, aunque heredó sus funciones comerciales esenciales de la Junta

Reguladora de la Producción Agrícola, Organismo que hasta ese momento era el encargado de la

compra de las cosechas agrícolas y del resto de la producción agropecuaria.

La comercialización de la producción agrícola por parte de una entidad gubernamental no

era un hecho novedoso, como tampoco las acciones de fomento y subsidio. La ex Junta

Reguladora de Granos intervino en la venta de trigo a los molinos para evitar la suba del precio del

pan, y en la colocación de las cosechas de maíz y trigo viejo para su utilización como combustible.

Otras Juntas Reguladoras, Comisiones y organismos fueron creados durante la década del 30 y

desarrollaron una variada actividad de fomento de diversas actividades económicas20. No

obstante, con la creación del IAPI, fue la primera vez que el Estado concentró la compra de lascosechas ante una situación favorable de los mercados internacionales de granos.

El 28 de Mayo de 1946, faltando solo siete días para que asumiera el Gral. Juan D. Perón

la Presidencia de la Nación, se dicta el Decreto-Ley Nº 15.350 que crea el Instituto Argentino para

la Promoción del Intercambio. Las razones expresadas en el Decreto permiten imaginar el rol que

iría a desempeñar el Organismo y la amplitud de sus funciones: comprar, vender, permutar toda

clase de bienes muebles, inmuebles, semovientes, cereales, adquirir títulos, créditos, acciones,

derechos, almacenar toda clase de mercadería propia o ajena, intervenir en el transporte de

mercaderías, emitir obligaciones, efectuar por cuenta de terceros toda clase de operaciones,

realizar operaciones financieras de cualquier clase y gestionar todas las importaciones destinadas

al sector público.



Pablo Ceballos 19

Sus funciones fueron complejas y diversas. Novick realiza una síntesis de las acciones

desarrolladas por el IAPI:

a) Comerciales, adquiriendo productos agropecuarios -trigo, maíz, lino, cebada,

carnes, cueros, sebos, etc.- que luego comercializaría tanto en el exterior como

en el mercado interno;

b) Financieras: otorgando fondos a reparticiones oficiales para la adquisición de

bienes de capital; a empresas privadas para fomento de la industria y diversos

sectores

c) Reguladoras del mercado interno: adquiriendo productos que no encontraban

salida en el mercado interno –como arroz en 1952-; fijando precios como la

carne, pan o harina; adquiriendo excedentes de sobreproducción. Todo ello con

la finalidad de evitar quebrantos en situaciones especiales de algún sector,

pero principalmente para asegurar bajos precios internos de productosalimenticios de consumo popular.

d) De promoción y fomento: entregando créditos sin obligación de devolución,

vendiendo productos subsidiados a zonas perjudicadas climáticamente, etc.

e) Abastecimiento interno de productos necesarios para la actividad productiva

como cemento, tejidos de algodón, yute, soda cáustica, etc.

f) Negociación externa de precios y cupos para la colocación de los productos

argentinos, comercializados por el Instituto.

g) Financiación a Estados para la adquisición de producción argentina.

h) Asesoramiento técnico del Poder Ejecutivo en los temas de su competencia.

i) Participación en la nacionalización de los servicios públicos.

La descripción ordenada de las funciones del Instituto permite identificar su amplitud de

funciones e importancia en la política económica; no obstante, fue el eje de la controversia de la

política distribucionista del gobierno peronista. Así sintetiza Antonio Cafiero, quien fuera Ministro

de Comercio Exterior, las críticas recibidas por la Institución:

“Ninguna de las instituciones y sistemas creados para ejecutar el programa deindependencia económica abordado por el gobierno peronista ha sufrido más ataques ni diatribas

que el IAPI. (…) Al productor del campo se la ha dicho que el IAPI se quedó con el fruto de su

esfuerzo; a los usuarios de materias primas importadas, que el IAPI encarecía artificialmente los

precios de importación; se ha denunciado en términos melodramáticos el “despilfarro” en la

adquisición de algunos elementos; se le ha atribuido al déficit arrojado por el Organismo el origen

de la inflación; finalmente se lanzó la especie de los negociados cometidos por los funcionarios y

allegados a la Institución”21.

El IAPI sería rápidamente el centro de las críticas de los opositores al Gobierno, incluso

antes de su puesta en funcionamiento. Los cuestionamientos expresados en su tiempo sobreviven



20 Pablo Ceballos

hasta la actualidad, aunque estudios económicos más recientes permiten descartar algunas

críticas y resaltar otras, sin que perturben en nuestros días el imaginario social y el balance

histórico sobre el Instituto.

2.1 Críticas durante la existencia del IAPI

El Congreso Nacional fue la caja de resonancia de las críticas hacia el Organismo. Allí,

varios Diputados alzaron su voz para cuestionar su accionar. Novick distingue tres líneas

principales en las diversas posiciones sostenidas hacia el Instituto: a) de oposición total; b) de

defensa a ultranza; c) de defensa crítica. Entre los primeros se destacaron los diputados Silvano

Santander, Reynaldo Pastos, Mac Kay, y Zavala Ortiz, cuyas posturas giraban en torno a las

siguientes ideas:

1. El IAPI debía ser atacado, pues imponía restricciones a la libertad de comercio.2. Los cuantiosos beneficios que el IAPI obtenía de la comercialización de los productos

agrícola-ganaderos, no volvían al productor rural.

3. El IAPI era el instrumento de que se valían los funcionarios del gobierno, para realizar

actos delictuosos o negociados. (Novick, op. cit.)

2.2 Críticas posteriores a la disolución del IAPI

La interrupción del orden constitucional, producida el 16 de Septiembre de 1955 contra el

gobierno del Presidente Perón, permitió la difusión de duros cuestionamientos a la política

económica del período 1946-1955 y particularmente al IAPI como uno de sus instrumentos

esenciales.

La Bolsa de Cereales de Buenos Aires, un organismo que reúne desde el siglo XIX a los

distintos intermediarios de la cadena agraria, lanzó graves críticas hacia el Organismo. “Era mucho

el desquicio existente y tan graves los males infligidos que su corrección no podía efectuarse en

un lapso de 12 o 14 meses” señala la Institución en su editorial del Anuario Estadístico de 1956.

Las críticas de fondo, de sesgo liberal, se centran en la intervención del Estado en la economía, la

que consideran un obstáculo para su desenvolvimiento, aunque reclaman créditos y subsidios

cuando caen los precios internacionales en la creencia de que la agricultura es, y debe ser, elorigen de la riqueza nacional. De las políticas agrarias peronistas, critican principalmente la política

de fijación de precios en conjunto al tipo de cambio para la exportación. Concluyen que estas

políticas, y las supuestas ganancias obtenidas por el Estado a costa de los productores, son las

causas de la caída del área sembrada, la producción y exportación. A diferencia de la Sociedad

Rural, representantes de los propietarios de la tierra, no focalizan sus críticas en el congelamiento

de los precios de los arrendamientos, ni en el dictado del Estatuto del Peón –que al proclamar

nuevos derechos aumenta el costo de la mano de obra-. Resultan claras las críticas que se lanzan

desde cada sector; los propietarios de la tierra y productores reclaman por los costos de la mano

de obra y la disminución del valor de la renta de la tierra; los acopiadores, intermediarios,

corredores y exportadores critican los precios fijados por el gobierno.



Pablo Ceballos 21

Otro de los argumentos contra el IAPI, expresado por la Bolsa de Cereales, se refiere al

modo de negociar del Organismo la producción nacional. Esta crítica no es la más generalizada;

suele reconocérsele al IAPI una activa acción de defensa de precios externos y apertura de

nuevos mercados. Según este señalamiento, la defensa del precio de los productos agropecuarios

podría haber conspirado contra el mantenimiento de los mercados. En el Anuario Estadístico de

1960, señala:

“Primero había tratado de extorsionar el IAPI a los naturales compradores, con la escasez mundial

de granos experimentada durante la guerra, después quiso hacerlo oponiendo a la abundancia

que empezaron a tener Estados Unidos, Canadá y Australia, el hecho de que hacían falta divisas

duras para comprar allá. Pero los aumentos e producción eran cuantiosos en aquellos extensos

países. (…) Luego de especular con la escasez de productos primero y con la de divisas fuertes

después, la fértil imaginación del IAPI halló otro expediente para mantenerse en su políticaespeculativa: los preparativos bélicos que desde 1950 se empezaron a esgrimir. El resultado final

que tuvimos que importar trigo de Estados Unidos. Hubo que importarse también aceite de lino; la

carne fue racionada, suprimiéndosela dos días a la semana de la mesa. Fue la consecuencia

inevitable de todo intervencionismo, ya que la crudeza del sistema se agigante a medida que

nuevos fracasos lo cercan”.

En todos sus documentos, la Bolsa de Cereales expresa que la agricultura y la ganadería

son las actividades generadoras de la riqueza nacional. El Estado, para promoverlas, debe

abstenerse de intervenir -para que toda la renta obtenida sea capturada por los distintos

operadores privados de la cadena- y también brindar financiamiento por medio de créditos y

compensaciones22. Esta es la idea económica central23 que orienta el “Informe Prebisch” 24 y las

políticas de la denominada “Revolución Libertadora”, cuyas princ ipales medidas fueron unificar el

tipo de cambio, devaluar el peso e incrementar el precio de compra de los productos

agropecuarios; todo ello, en la creencia que estos beneficios redundarían en un incremento de la

producción agrícola, un mayor ingreso de divisas y con ello mejores posibilidades de adquirir

bienes de capital industrializados.

Los documentos de la Bolsa de Cereales no se encuentran exentos de contradicciones

25

,en especial en lo referido al resultado de la intervención estatal en el comercio de granos, aunque

éste análisis excede los objetivos de este trabajo. En cambio, adquiere relevancia conocer cuales

fueron las críticas y diagnósticos de una Institución que reúne a la cadena de intermediarios en el

comercio de granos. En resumen, las críticas de la Bolsa de Cereales se centran en los siguientes

puntos:

a) El Estado, a través del IAPI, obtenía grandes ganancias, al comprar las cosechas a un

precio muy inferior al que lo vendía internacionalmente.

b) Durante los años en que el IAPI obtuvo pérdidas, por pagar precios mayores al

productor de los que obtenía al exportar los productos agropecuarios, el Gobierno



22 Pablo Ceballos

compensaba esas supuestas “pérdidas” con las ganancias obtenidas en el

desdoblamiento del tipo de cambio que perjudicaba a los sectores agropecuarios.

c) El IAPI tuvo políticas de negociación externa agresivas que perjudicaron con el tiempo

el mantenimiento de los mercados.

d) Todo lo anterior produjo una disminución del área sembrada, falta de inversión y

desaliento del productor.

Raúl Prebisch coincide en otorgar un espacio preeminente al sector agropecuario en la

creación de riqueza nacional, por sobre el resto de los sectores, al afirmar:

“…es esencial para la reconstrucción económica del país restablecer la producción agro pecuaria,

que es la base de nuestro crecimiento económico. Sin producción agropecuaria, sin el crecimiento

de la producción y de las exportaciones, no podremos sustentar sobre bases sólidas laindustrialización argentina.”

En relación con el perjuicio al sector agropecuario, coincide también con la Bolsa de

Cereales al señalar:

“Ha habido una transferencia de ingresos dentro de la colectividad que ha beneficiado a los unos

en desmedro de los otros. ¿Quiénes son los otros? En primer lugar, los productores del campo a

los cuales se les han exprimido sistemáticamente hasta llevarlos a la postración en que han caído

en los últimos años. (…) ¿Cómo se lo ha exprimido? Pagándole precios inferiores a los existentes

en el mercado internacional; precios que no permitieron al productor agropecuario pagar mayores

salarios para retener la mano de obra indispensable, ni reunir el ahorro necesario para proseguir el

proceso tradicional de mecanización de las tareas en el campo argentino. ¿Por qué se le estaba

pagando al productor precios bajos? Porque el precio de sus cosechas se estaba liquidando a un

tipo de cambio muy inferior al de la realidad. Los tipos de cambio eran de $5 y $7,20 por dólar,

algo se agrega a ellos con los subsidios del Estado, pero en realidad el productor 26 recibía por

cada dólar de sus exportaciones una cantidad de pesos moneda nacional mucho menor que la

que correspondía en la realidad del país. ”

27

Finalmente, Prebisch vincula el déficit del IAPI a la inflación, al señalar que los

“aparentemente precios superiores” que pagó el Instituto a los productores no fueron tales ya que

existía un tipo de cambio sobrevaluado, y al financiar el Estado los déficits del IAPI con emisión

monetaria, ha generado aumento de precios.

En síntesis, las críticas Prebisch al IAPI se centran en los siguientes puntos:

a) El IAPI habría pagado precios inferiores a los del mercado internacional.



Pablo Ceballos 23

b) El supuesto mayor precio pagado por el IAPI a productores, con relación a los valores

internacionales, no fueron tales puesto que el Estado de beneficiaba con un tipo de

cambio sobrevaluado.

c) El IAPI obtuvo pérdidas que financió con emisión monetaria del Banco Central y ello

produjo inflación.

Los diagnósticos del “Informe Prebisch” presentan mayores inconsistencias que los

documentos de la Bolsa de Cereales, dado que no distinguen los diferenciales de precios del IAPI

en los períodos 1946-1948 y 1950-1955. Durante la primera etapa, el IAPI obtuvo importantes

ganancias por la comercialización de granos, mientras que en el segundo período, sufrió

importantes pérdidas, muy superiores a las utilidades de los primeros dos años y medio.

La misma línea argumental presenta el Ing. Álvaro Alsogaray, ex Ministro de Economía del

Presidente Arturo Frondizi. El 6 de abril de 1960, en una emisión radiotelevisiva, expresó que elEstado le quitaba al productor agrario el 50% del valor de su producción, ya que le compraba los

dólares a m$n 7 y luego los revendía a m$n 14 o m$n 35 cada uno; esas diferencias, dijo el ex

Ministro, sirvieron para realizar obras suntuosas, una parte muy pequeña fue a los trabajadores

urbanos, y las pérdidas del IAPI, de m$n 11.000 millones, fueron absorbidas por el Banco Central.

Todo ello, afirmó, empobreció y descapitalizó al productor agropecuario, y arruinó la economía

agrícola del país. El resultado de esta problemática se habría evidenciado en la necesidad de

importar trigo y restringir el consumo interno de carne.

Una vez más, aparece una contradicción entre las supuestas ganancias del IAPI a costa

del productor y el importante déficit que se le reconoce al Instituto, originado, según Alsogaray, en

la realización de obras suntuosas.

Otro ex Ministro de Economía de la Nación, José A. Martínez de Hoz (h), en un libro de su

autoría28, desarrolla una crítica más elaborada a la intervención del Estado en la comercialización

agropecuaria, partiendo de la clásica oposición del liberalismo económico a la intervención del

estado29. El autor es una figura muy conocida por los argentinos; fue el primer Ministro de

Economía del gobierno cívico-militar que instauró la dictadura más sangrienta de la historia de

nuestro país, a partir del 24 de marzo de 1976 y hasta el 10 de diciembre de 1983. Es miembro de

una familia de raigambre terrateniente; su abuelo, José Toribio Martínez de Hoz fue el primerpresidente de la Sociedad Rural Argentina en el año 1866; su padre fue presidente de la Sociedad

Rural, entre 1946 y 1950, durante los primeros cuatro años del gobierno de Juan Domingo Perón.

Al igual que Luis Duhau, ex Ministro de Agricultura del presidente Juan P. Justo, en 1933, la

familia Martínez de Hoz pertenece al grupo de “nuevos” terratenientes que vieron crecer s u fortuna

con la incorporación de tierras por la denominada “Campaña de Conquista del Desierto”, dirigida

por el General Julio A. Roca. Gracias a ella, su familia recibió dos millones y medio de hectáreas

de tierras. Según Jacinto Oddone, la familia Martínez de Hoz poseía 101.259 hectáreas en la

Provincia de Buenos Aires en el año 1928.

Martínez de Hoz (h) califica la política del peronismo hacia el agro como “La época de la

regresión”; según el autor, “…la nueva política económica impuesta al país” implicó “1) el



24 Pablo Ceballos

establecimiento de una aguda estatización y centralización de la economía […] 2) el desaliento de

la producción agropecuaria […] 3) la pérdida de mercados de exportación […] 4) la

descapitalización del agro […]” 30.

El autor coincide con Alvaro Alsogaray al señalar la existencia de diferentes tipos oficiales

de cambio como el motivo principal por el cual se perjudicaba al agro; contrapone el valor oficial

del dólar para exportadores del año 1950, fijado en m$n 5 por dólar, con la existencia de un

mercado libre, en el cual la cotización se hallaba en m$n 20 por dólar. Resulta útil citar

textualmente al autor:

“La diferencia de cambio que se restaba así al agro llegó a transformarse en un importante recurso

fiscal. El margen de cambio ingresado entre 1946 y 1952 ascendió a m$n 3.894 millones o sea un

promedio anual de m$n 556,2 millones, alcanzando su cifra máxima en 1951 con m$n 1.157

millones. En 1953 y 1954 se redujo grandemente ese monto.De esta manera, se sustrajeron a los productores los beneficios que hubieran podido obtener de la

elevación de los precios agropecuarios en el mercado mundial producido por la gran demanda del

primer trienio de posguerra”.31

Según Martínez de Hoz (h), el descenso de los términos de intercambio producido en 1949

transformó las ganancias del IAPI en déficits en pesos, lo “que fue una de las causas principales

de la inflación”. La negativa del gobierno a devaluar la moneda nacional, para evitar el incremento

de precios, no produjo el efecto buscado, ya que “el Banco Central debió emitir dinero que, al

aumentar el volumen circulante, condujo inevitablemente al incremento de todos los precios”.

Otra de las críticas a las que se suma Martínez de Hoz (h) es la pérdida de mercados

externos, por la supuesta política comercial abusiva del IAPI en la negociación con las potencias

europeas en la inmediata posguerra mundial. Este habría sido el caso de las compras

estadounidenses y canadienses de lino.

En relación a la distribución de recursos entre sectores económicos, Martínez de Hoz (h)

coincide con numerosos escritos en indicar que se realizó una política de fomento de la

industrialización en “detrimento del agro”: “El tipo artificial de cambio establecido trajo como

consecuencia el desaliento de las exportaciones y el estímulo de las importaciones”. Cuestiona también el atraso tecnológico del agro, que habría sido el resultado de la

política de precios desfavorable hacia el sector, lo que sumado a la migración de mano de obra del

campo a la ciudad habría producido escasez de mano de obra.

En su trabajo, Martínez de Hoz (h) no se opone al proceso de industrialización, pero

cuestiona que el mismo se haya desarrollado en un marco de disminución de saldos exportables,

lo que disminuye la capacidad de obtención de divisas para la adquisición de bienes de capital.

Los resultados de la política agraria, según el autor, fueron las siguientes:

a) Disminución del conjunto de la superficie cultivada en el país hasta poco más

de 23 millones de hectáreas.

b) Disminución de los cultivos sujetos a precios únicos.



Pablo Ceballos 25

c) Disminución de la superficie cultivada de cereales y oleaginosas de 10,6 a

15,4 millones de hectáreas, comparando el período 1934-1938 con 1950-

1954.

d) La disminución de cultivos tradicionales no se habría compensado con el

aumento de los cultivos industriales ya que se realizan en “ regiones y tierras

distintas”.

Martínez de Hoz (h) reconoce que la ganadería tuvo mejor suerte a partir de 1952,

ganando terreno por sobre los cultivos tradicionales. Expresa que “Como es habitual desde que la

superficie total utilizable en la región pampeana por ambas formas de explotación no es

susceptible de expansión, ello produjo un desplazamiento interno a favor de la que mas redituaba,

en este caso la ganadería. Cabe recordar que en la preguerra el proceso había sido inverso,

realizándose la expansión agrícola en gran parte a expensas de la ganadería. Los 4,5 millones dehectáreas en que se redujo el área dedicada a la agricultura en dicha zona se destinaron así a la

ganadería en praderas naturales o artificiales perennes”.

El crecimiento de la ganadería por sobre los cultivos tradicionales no permitió mayor

ingreso de divisas para el país, según Martínez de Hoz (h) debido al aumento del consumo interno

de carne.

Otros de los ejes críticos hacia la política económica general del gobierno fue la

descapitalización del agro. Para Martínez de Hoz (h), los favorables términos de intercambio de la

posguerra mundial debieron haberse invertido en la capitalización del agro, en lugar de la

nacionalización de los servicios públicos y en la repatriación de la deuda externa.

Por último, Martínez de Hoz (h) manifiesta que se produjo un descenso de los

rendimientos de la producción agropecuaria: un 8% en la agricultura, 11% en la ganadería y 18%

en el conjunto agropecuario; especialmente el maíz y el girasol. Con relación a los cultivos

industriales, el autor reconoce que aumentaron sus rendimientos con excepción de la caña de

azúcar.

En la actualidad, continúan reproduciéndose éste tipo de cuestionamientos. El 28 de

febrero de 2009, la editorial del Diario La Nación se expidió en el siguiente sentido:

“Algunos números muestran los resultados de aquel monopolio. En los dos primeros años de

actuación del IAPI se cosecharon 11 millones de toneladas de maíz que cayeron a 6,3 millones en

los dos últimos, con una caída del 43 por ciento, mientras en el mundo su producción creció el 79

por ciento. Al trigo le fue algo mejor: mientras entre el principio y el fin del monopolio la producción

cayó un 5,5 por ciento, en el mundo creció el 23 por ciento. Debe recordarse, eso sí, que, en 1952,

en medio de una sequía, la producción cayó tanto que los argentinos comieron pan negro para

aprovechar mejor el escaso grano disponible. En cuanto al lino, el tercer gran cultivo en épocas en

que no se cultivaba soja, la producción entre 1947 y 1956 se redujo a la quinta parte.”



26 Pablo Ceballos

Estas cifras intentan reforzar la idea del desincentivo al productor que habría implicado la

intervención estatal en el sector. Disminución del área sembrada, de la producción, pérdida de

mercados y descapitalización habrían sido los efectos de la política oficial.

Las críticas expuestas intentan dar un panorama de las visiones más cercanas

temporalmente a la existencia del IAPI, como antecedente necesario para el desarrollo de las

ideas vigentes en la actualidad sobre el Organismo.

2.3 Los fundamentos oficiales

Las razones expresadas por el Gobierno, que justificaron la creación del IAPI, eran

variadas. Algunas de ellas se expresaron en forma abierta, mientras que otras de manera

indirecta. En la raíz de todas ellas, se encontraba la legitimidad estatal para orientar y dirigir la

economía, que se extendía a nivel mundial desde que la crisis mundial de 1929 había debilitado el

ideario liberal.El IAPI era concebido por el Gobierno como un instrumento flexible, que se adaptaría a las

circunstancias. Las actividades que desarrolló el IAPI en sus distintas etapas, serían expresadas

en los primeros momentos de su existencia. Al asumir sus cargos los miembros del primer

Directorio del IAPI, Miguel Miranda, Presidente del Banco Central, expresaba:

“No se me escapa que la acción del IAPI está siendo objeto de algunas críticas. Pero es cierto que

ellas parten, precisamente, de aquellos sectores del mundo de los negocios, interesados en

recoger elevadísimas ganancias. (…) La iniciativa privada no es un fetiche al cual debamos

sacrificar ciegamente los muy respetables intereses de la colectividad.

(…) Durante años y años nuestras cosechas tuvier on que ser íntegramente compradas por el

Gobierno. Los exportadores en ese entonces no compraban porque no tenían a quien vender en el

exterior. No había precios “remuneradores” ni para el productor ni para el comercializador. (…)

Centenares y centenares de millones de pesos fueron invertidos por el Gobierno en aquella

oportunidad. Era la mala hora. (…) Pero esta buena hora presente no es, de ninguna manera, una

coraza de salvaguardia para que mañana o pasado no se presenten otra vez horas negras. Yo me

pregunto si en la hipótesis de que ellas se repitan, los críticos de hoy considerarán nuevamente

justificable que el Estado emplee enormes recursos de la colectividad entera para salvaremergencias que estamos en la obligación de preveer. Yo me pregunto si no es mas lógico, más

justo, atenuar estas tremendas alzas y bajas que resultan de épocas anormales como las que

estamos viviendo y acumular reservas que permitan mañana solventar la declinación de las

exportaciones.

Si logramos dar al productor la seguridad de que puede obtener un precio suficientemente

remunerativo, y que, a costa de un pequeño sacrificio de ganancia en los momentos de boom

económico, tiene un seguro para los malos instantes en que los mercados se cierran, creo que

habremos logrado crear condiciones ideales para mantener el buen tono de nuestra producción.

(…) La República Argentina se halla en un momento excepcional de su comercio internacional.

Dejar pasarla, permitir que la especulación privada aproveche este momento al solo efecto de



Pablo Ceballos 27

acumular ganancias cuantiosas (…) será ciertamente injusto e impropio de un Gobierno

constructivo y previsor.”

Por otro lado, Rolando Lagomarsino, Ministro-Secretario de Industria y Comercio, señalaba:

“(…) este Instituto será el brazo comercial del Estado por el cual se cumplirán sus finalidades de

orden político y económico. (…) considero que éste Instituto logrará, mantener permanentemente

los resultados del abaratamiento de la vida de un modo terminante, regulando con una exportación

reducida a lo que verdaderamente constituya un excedente, el mercado interno con productos

suficientes y adquiribles a un precio justo.

(…) se ha dotado a este nuevo organismo de una ductilidad suficiente como para que sea

instrumento de todas las épocas. (…) Con él se lograr á restar cuando se deba restar e impulsar

cuando haya que impulsar, teniendo en cuenta las necesidades imperiosas del momento.”

Quedan explicitados con claridad los fines, objetivos y fundamentos conceptuales para la

creación del IAPI: la necesidad de dirección y orientación económica, la separación de los actores

privados de la comercialización de granos, garantizar precios internos de los alimentos accesibles

para la población, extraer ganancia cuando los precios internacionales fueran altos y subvencionar

al productor cuando fuesen bajos.

Por un lado se planteaba la necesidad de proteger al productor de la variación de los

precios internacionales, que desde la crisis internacional de 1929 había originado profundos

desequilibrios en la economía argentina.

Uno de los puntos centrales por los que el IAPI fue cuestionado por algunos y defendido

por otros, es el papel que debía jugar –si debía jugarlo- la finalidad de lucro, dada su naturaleza

Estatal. Este punto es abordado, aunque superficialmente, en los “considerandos” del Decreto-Ley

de creación:

“Que hechos recientes han puesto de manifiesto que cuando el Estado, por circunstancias muy

especiales, se vió en la necesidad de intervenir en actividades de índole comercial, se han

producido en algunos casos pérdidas que al concurrir con otros factores contribuyeron a acentuarel desequilibrio del presupuesto”

“Que, por otra parte, en algunos casos será inevitable, a los efectos señalados en el anterior

considerando, prescindir de los propósitos de lucro que constituyen la base de las organizaciones

comerciales privadas.”

El reconocimiento de la búsqueda de lucro es indirecta, aunque suficiente para

comprender sus primeros años de funcionamiento. Existen respuestas muy diferentes a esa

pregunta. Más adelante se describirán quienes han sostenido una y otra posición. El Congreso

Nacional y la prensa escrita fueron ámbitos de resonancia de este debate, que fue el nudo de la

política económica peronista y del fomento al sector industrial.



28 Pablo Ceballos

¿Debía el Estado obtener lucro –y en que medida- con las operaciones comerciales de

productos agropecuarios? Ante ello, numerosas voces calificaron como injusta la actividad

comercial del IAPI. Susana Novick, señala al respecto:

“Cabría preguntarse por qué, mientras la comercialización de las cosechas argentinas, desde fines

del siglo pasado, se realizaban en el ámbito de la actividad privada, no se oyó ninguna voz en el

Parlamento preguntando quienes obtenían las ganancias y donde se invertían las mismas.

Parec ería que existe una legitimidad propia de lucro privado, que el lucro estatal no posee”.32

2.4 El juicio historiográfico actual sobre el IAPI

El transcurso del tiempo permite pensar las acciones del pasado fuera del contexto

vivencial que la condiciona. Aún así, las ideas e imaginarios colectivos creados en la historia

persisten al paso del tiempo.Todas las críticas al IAPI que han sido descriptas subsisten en la actualidad: la

discriminación del tipo de cambio, el subsidio del sector agropecuario al industrial, la disminución

del área sembrada, la pérdida de mercados, la generación de inflación… todos éstos tópicos

reaparecen en las publicaciones más recientes.

No obstante, existen algunos nuevos estudios que plantean miradas diferentes, nuevas

perspectivas e incluso el juicio crítico de algunas ideas arraigadas sobre el accionar del Estado en

el comercio de granos entre 1946 y 1955.

En su libro “Historia económica y social de la Argentina”, Mario Rapoport vuelve sobre

estos temas al tratar la década peronista en una visión más equilibrada del IAPI.

El autor comparte la opinión de que el IAPI implicó un mecanismo de transferencia de

recursos del campo a la ciudad, y lo presenta como la “contrapartida” de haber disuelto la

“agobiante dependencia” que ataba al productor a una larga cadena de intermediarios. Así se

expresa al señalar que “el IAPI retribuyó al productor con dinero argentino calculado al valor oficial,

implicando, dado el atraso cambiario notorios desde los comienzos de la administración

justicialista, una sistemática transferencia de ingresos desde el campo hacia las actividades

urbanas en general…”33.

Rapoport afirma que los recursos del IAPI sostuvieron la política de nacionalizaciones yampliación de servicios públicos, fomento a la industrialización y adquisición de productos

importados.

En relación a las ganancias obtenidas por el IAPI, reproduce una mención realizada por

Antonio Cafiero en su libro “Cinco años después”, en la que se afirma que “ en los años 1946-1947

las utilidades obtenidas por el IAPI en la comercialización de trigo ascendieron a m$n 363 y en

1948 alcanzaron a m$n 532 millones. En esos mismos años las exportaciones de maíz generaron

una ganancia de m$n 89 millones y m$n 464 respectivamente”.

El autor sostiene que el Gobierno, a través del IAPI, modificó su política hacia el agro a

partir de 1952, cuando la inversión de las tendencias internacionales y la caída de precios

agropecuarios obligaron al Organismo a frenar la distribución de ingresos del campo a la ciudad, a



Pablo Ceballos 29

otorgar subsidios, a organizar un plan de inversiones para fomentar la productividad, a invertir en

la construcción de plantas de almacenamiento subterráneo, y otras medidas que habrían

favorecido al agro. Principalmente, el subsidio directo de las exportaciones “cuando el nivel de

precios decayó más allá de lo admisible”.

No obstante estas medidas, “no se obtuvieron logros significativos” ya que en 1955 había

disminuido el área sembrada de cereales a costa de la ganadería. Al igual que Martínez de Hoz

(h), afirma que ello no se tradujo en un mayor ingreso de divisas dado que se incrementó el

consumo interno de carne.

Para Rapoport, una de las causas de la declinación del campo en éste período fue la

resistencia a las orientaciones del gobierno, “tanto en el plano económico como político, de los

sectores tradicionales que controlaban las condiciones de producción y la oferta agropecuaria”.34

Rapoport reconoce el estancamiento de la actividad agropecuaria e inscribe éste

fenómeno dentro de una tendencia cuyo origen fue la crisis producida por la Segunda GuerraMundial. Se abstiene de adjudicarle al IAPI aquellos resultados. Relaciona la crisis agropecuaria

nacional con las dificultades para exportar los excedentes producto de la instauración del Plan

Marshall y la discriminación que sufrieron la Argentina y el resto de los países latinoamericanos.

En relación a las políticas económicas del Gobierno, afirma:

“… resulta poco correcto sostener que la política agropecuaria del peronismo fuese la causa

principal del estancamiento. Lo que no implica sostener que aquella careciera de puntos débiles y,

de hecho, no resultó eficaz para revertir el problema”.35

Gerchunoff y Llach, en su libro “El Ciclo de la Ilusión y el desencanto”, comparten con

Rapoport que en una primera etapa, el IAPI produjo una redistribución de ingresos del campo a la

ciudad. Aún sin justificarlo, admiten que fueron dos las causas: aumentar el gasto público y

mantener bajos los precios de los alimentos para los consumidores argentinos. Para los autores,

“las ganancias del IAPI sirvieron para sostener el aumento en el gasto público ”. Rapoport señala

que “los recursos” del IAPI sostuvieron el gasto. Esta diferencia aparentemente sutil entre

“ganancias” y “recursos” es importante y será analizada en profundidad más adelante, en base a la

información contable del Organismo. No obstante, es posible adelantar que las ganancias, si bienfueron importantes, estuvieron muy lejos de ser el sostén del incremento del gasto público y las

nacionalizaciones.

Retomando el análisis de Gerchunoff y Llach, en relación al segundo Plan Quinquenal del

gobierno peronista, coinciden con Rapoport al afirmar:

“Después de años de ser perjudicados por la política del IAPI, los productores agropecuarios

comenzaron a recibir precios más favorables, superiores incluso a los vigentes en el exterior.

… el virtual impuesto a las exportaciones agropecuarias que estaba implícito en la política del IAPI

hasta 1948 no sólo desapareció, sino que fue reemplazado por una deliberada política de aliento

al sector rural.



30 Pablo Ceballos

… La época en que el IAPI era el gran enemi go de los productores agropecuarios ya estaba

definitivamente terminada. Como había sucedido hasta la década del 30, el sector rural pasó a

contar nuevamente con el favor oficial.

… Además de retribuir a los productores rurales con precios superiores a los internacionales, el

gobierno pasó a tener en cuanta al sector agropecuario en la asignación de créditos.”

Para los autores, el Gobierno llevó adelante, con el segundo Plan Quinquenal, un nítido

cambio de signo en la política económica hacia el sector agropecuario, estimulando las

exportaciones sobre la base de subsidios en lugar de una devaluación de la moneda nacional.

También fue incluido en la asignación de créditos el sector agrícola y ganadero.

En relación a la disminución del área sembrada –un punto recurrente en las críticas a la

política oficial- afirman que “no hubo una crisis rural ”, sino “una intensa sustitución de cultivos en la

pampa húmeda. Creció la importancia de semillas nuevas, como el girasol, el maní y la cebada. Lacaída en la producción de los cultivos tradicionales (trigo, maíz, lino y avena), de alrededor de

39%, fue parcialmente compensada por un aumento de 75% de las nuevas variedades.”. Hubo

también un desplazamiento hacia la ganadería en detrimento de la agricultura. Todo ello

contribuyó a diversificar la actividad agropecuaria. Sin embargo, ni los nuevos cultivos ni la

ganadería produjeron divisas, debilitando así la balanza comercial.

La inflación y el impacto de la actividad financiera del IAPI en el agregado monetario es

otro punto de fuerte controversia. Federico Todeschini, en su trabajo “El BCRA y el IAPI en la

política económica peronista: 1946-1955 ”36 analiza puntualmente este aspecto del funcionamiento

del Organismo. Su perspectiva se enfoca en la relación de intermediación y triangulación del IAPI,

el Banco Central y los bancos públicos –esencialmente el Banco Nación y el Banco de Crédito

Industrial- sobre la base de los Redescuentos otorgados por la autoridad monetaria. Según el

autor, la actividad principal del IAPI no fue la obtención de ganancias del comercio exterior, sino su

papel protagónico como organismo financiero intermediario entre el Banco Central y la banca

pública y las reparticiones estatales. El mecanismo habría operado de la siguiente manera: el

Banco Central otorgaba créditos al Banco Nación y al BCI mediante el mecanismo de

Redescuentos. Los bancos públicos los prestaban a tasas bajas al IAPI, y éste lo utilizaba parafinanciar el gasto público de organismos oficiales, y en la nacionalización de los servicios públicos.

Este mecanismo le habría permitido al gobierno peronista reorientar recursos monetarios sin la

intervención del Congreso Nacional, ya que los Redescuentos del Banco Central no deben ser

incorporados al Presupuesto Nacional. Una visión similar comparte Juan V. Sourrouille, en un

trabajo37 de su autoría publicado por la CEPAL. Antonio Cafiero también se expresa en términos

similares al señalar que el IAPI fue utilizado como “ pivote” en la nacionalización de los servicios

públicos. En palabras de Todeschini:

“El papel que cumplió el IAPI durante este período fue particularmente importante. Por un

lado fue el mayor tomador de fondos del sistema financiero, por lo que era uno de los principales



Pablo Ceballos 31

contribuidores a la generación de inflación en nuestro país, ya que esos fondos se generaban vía

creación de dinero (redescuentos) por medio del BCRA. (…) Además fue otro recurso extra

tributario que utilizó el gobierno para poder financiar algunas de las actividades del gobierno, como

por ejemplo la compra de los Ferrocarriles.”

Según las cifras elaboradas por el autor, la emisión destinada al IAPI llegó a significar un

4% del PBI en 1953 –su pico máximo- y un 46% de los depósitos bancarios en 1948.

La relación entre el IAPI y la industria es uno de los máximos mitos, que no ha sido

suficientemente analizado. Existe una percepción extendida, que las ganancias que el IAPI obtuvo

los primeros dos años, por comercialización agraria, fueron utilizadas para financiar el crecimiento

industrial. Este es un mito compartido por defensores y detractores del IAPI, presumiblemente

porque esta creencia fortalece el marco de referencia de cada sector. Leandro Sowtern señala:

“El Primer Plan Quinquenal (1947 -1952) establecía el marco en el que el IAPI sería el principal

instrumento para redireccionar el excedente derivado de las exportaciones hacia las actividades

urbanas, incentivando el consumo y la inversión industrial. (…) El objetivo central del Instituto era

el de lograr que la riqueza proveniente del comercio exterior dejara de estar en manos de

monopolios extranjeros y elites oligárquicas de ´dudoso sentido nacional´, para estar al servicio del

´interés nacional´, volcando el excedente de origen agropecuario en actividades que permitieran

desarrollar una economía fuerte e independiente: la industria”.38

No por extendida resulta unánime ésta percepción: el Lic. Julio Ruiz es el autor del

documento39 más reciente que aborda el desempeño del Instituto. El objetivo principal del trabajo

fue determinar si los recursos propios del IAPI, de origen comercial agropecuario, se destinaron al

sector industrial. El análisis aborda la idea más extendida sobre la política económica del primer

Plan Quinquenal: la supuesta extracción de recursos al campo para financiar la ciudad y la

industria. También se propone cuantificar las principales fuentes de recursos del IAPI,

discriminando entre las ganancias de la compra-venta de productos agropecuarios, y los

préstamos recibidos del sistema financiero. Para ello, el autor examina los Balances e informacióncontable del Instituto a efectos de identificar orígenes y destinos de los fondos que administró. Los

resultados preliminares del estudio permiten despejar algunas incógnitas que contradicen ciertas

creencias, extendidas tanto en el ámbito académico como de los propios interesados. La primera

conclusión es que “la generación de fondos a partir de sus actividades específicas fue inferior a los

m$n 4.500 millones, mientras los fondos generados por endeudamiento rondan los m$n 23.000

millones”. Esto avalaría parcialmente, en una primera instancia, las conclusiones de Federico

Todeschini (op.cit), que como se ha señalado, considera al IAPI un mero intermediario financiero

entre el BCRA y el sector público y privado. La segunda conclusión de Ruiz es que “no puede

afirmarse que con fondos generados por la actividad específica del IAPI se haya financiado la

expansión industrial de esa época.”. Para Ruiz, los recursos provenientes del Banco Nación y del



32 Pablo Ceballos

Banco de Crédito Industrial, recibidos por el Instituto al inicio de sus actividades, son las fuentes

de financiamiento de los créditos otorgados por el IAPI al sector público y privado. Las ganancias –

en los primeros años- de la comercialización de productos agropecuarios habrían sido menores en

relación al flujo de fondos recibido del sistema financiero.

Jorge Schvarzer tampoco acompaña la hipótesis de que el IAPI utilizó recursos de origen

agropecuario para financiar al sector industrial. Al respecto señala que:

“La historia del Banco de Crédito Industrial señala el rol clave de instituciones como ésa en el

avance industrial del país (…) En 1946 se le exigió que fi nanciara al IAPI con montos que

representaron entre un cuarto y un tercio de su crédito total que, por supuesto, eran sustraídos al

crédito potencial disponible para la industria. (…)

“Las cuentas del IAPI indican claramente que las prioridades no pasaban por el impulso a la

industria; un subsidio de 679 millones de pesos destinados a pagar un aumento de salarios a lostrabajadores de los ferrocarriles estatales contrasta con los 289 millones afectados a la compra de

equipos para la primera planta siderúrgica argentina (SOMISA), que no logró ser puesta en

marcha.” 40

2.5 Hipótesis a analizar

La descripción realizada sobre los cuestionamientos al IAPI, como también los

fundamentos oficiales sobre la necesidad de su creación, son el punto de partida para analizar, en

que medida, tanto unas como otras se ajustan a la realidad en base a los datos cuantitativos que

surgen de los Balances, y la información contable del Instituto. ¿Fue el IAPI un instrumento para

extraer renta agraria y orientarla hacia el desarrollo industrial? ¿La intervención del Instituto fue

superavitaria o deficitaria para el Estado y en que medida? ¿Fue su accionar abusivo en relación a

los productores y exportadores agropecuarios? ¿Fue un instrumento que permitió dar certeza al

productor al garantizar precios antes de la cosecha? ¿Fueron inflacionarias sus políticas? ¿Fue la

causa de la disminución del área sembrada en productos exportables? ¿Fueron las acciones del

IAPI la causa de la caída de las exportaciones argentinas?

Para desentrañar estas preguntas, comenzaremos por identificar las hipótesis que seesconden en ellas, tanto en los cuestionamientos como en los fundamentos que se esgrimen en

su defensa. El título de ésta Tesina califica a éstas hipótesis como “mitos” dado que todavía los

juicios históricos sobre el IAPI se encuentran impregnados de juicios de valor vinculados a

orientaciones políticas; más específicamente, a la valoración que los emisores o portadores de

éstas hipótesis tienen sobre el gobierno peronista ejercido entre los años 1946 y 1955, incluso

aquellas opiniones que se encuentran justificadas de manera razonable sobre la base de

información económica, como las vertidas por José Alfredo Martínez de Hoz (h) o Antonio Cafiero.

Estas posturas opuestas desde lo ideológico, no admiten matices en sus argumentaciones; es así

como las críticas se convierten en ataques salvajes y los elogios en defensas a ultranza.



Pablo Ceballos 33

Hipótesis críticas:

i. El Estado, a través del IAPI, obtuvo grandes ganancias al comprar las cosechas a un

precio muy inferior al que lo comercializó en el exterior.

ii. Las pérdidas del IAPI fueron financiadas con emisión monetaria del Banco Central y ello

produjo inflación.

iii. Durante el período en que el IAPI arrojó pérdidas en la comercialización de granos, las

mismas fueron compensadas con el desdoblamiento del tipo de cambio en perjuicio del

campo.

iv. La disminución del área sembrada y de la producción de cultivos tradicionales fue muy

pronunciada como resultado de la política de precios del IAPI que perjudicaba al

productor.

v. El IAPI realizó una política de fomento industrial en detrimento del agro.

Hipótesis favorables:

vi. El IAPI fue un instrumento que permitió acumular reservas para solventar los momentos

de declinación de las exportaciones.

vii. La estatización del comercio exterior permitió que una parte importante de la ganancia no

quede en manos de intermediarios de la cadena.

viii. El IAPI permitió abaratar la vida de la población al disponer que se exporte solo el

excedente que no sea consumido en el mercado interno.



34 Pablo Ceballos

CAPITULO 3

Mitos y realidades sobre el IAPI

2 Análisis de ocho hipótesis sobre el IAPI

2.1 Fuentes de información

La información oficial disponible sobre el Instituto Argentino para la Promoción y el Intercambio

que llega hasta nuestros días se encuentra fragmentada debido al paso del tiempo y las

interrupciones institucionales. El Archivo General de la Nación carece un Fondo Documental

específico sobre el IAPI; dispone de algunas referencias al mismo dentro de otros Fondos

Documentales. El último organismo público heredero del IAPI fue la Junta Nacional de Granos.

Fue disuelta en 1991 y si bien se trató de un proceso ordenado, no es posible acceder a lo que

fuera su Biblioteca ya que su contenido fue loteado entre distintos organismos. La Biblioteca del

Ministerio de Agricultura no cuenta con dicho material.Un breve recorrido por el derrotero institucional del IAPI durante los nueve años de

funcionamiento nos puede dar una idea: fue fundado bajo la órbita del Banco Central, casi tres

años más tarde se hallaba bajo el ámbito del Ministerio de Economía, unos meses después bajo el

Ministerio de Comercio Exterior. Un mes después del golpe de estado contra el ex Presidente

Juan D. Perón –producido el 16 de septiembre de 1955- se ordena la liquidación del IAPI, cuya

Comisión creada al efecto emite un informe preliminar de liquidación, en 1957. Años más tarde se

crea la Junta Nacional de Granos, la cual es disuelta en 1991. En 45 años la única regularidad fue

la discontinuidad institucional, lo que ha originado que valiosa documentación original se haya

perdido, tal vez para siempre, lo que nos priva de un valioso activo histórico para el análisis.

Como se ha señalado, este trabajo se propone analizar cuantitativamente algunas creencias y

juicios históricos contradictorios que subsisten hasta el día de hoy, sobre el IAPI. Para ello se

utilizaron diversas fuentes de información oficial:

a) Memorias del Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio. Se comenzaron a

publicar a partir del Ejercicio 1949, cuando el Organismo pasó a depender del Ministerio

de Comercio Exterior. Estas Memorias se publicaron hasta el Ejercicio 1954, ya que el

golpe de estado de 1955 estableció su liquidación, para lo cual creó una ComisiónLiquidadora cuyo informe final fue publicado en 1957. Estas seis Memorias institucionales

detallan la información de su actividad comercial y permiten conocer el Balance General

de cada uno de estos seis Ejercicios. Se adjunta con este trabajo, como Anexo

Documental, el Balance General de este período.

b) Balance General de 1948. En ese año el Instituto dependía del Ministerio de Economía.

Se realizó un primer trabajo de reorganización administrativa. El Instituto acumulaba

importantes ganancias en menos de dos años de funcionamiento y se multiplicaban las

críticas. Esta tarea dio como resultado la publicación del Balance General de 1948, el cual

se encuentra en un compilado que fue hallado en la Biblioteca del Banco Central. Este

trabajo carece de la exhaustividad de las Memorias publicadas con posterioridad, más



Pablo Ceballos 35

completas, pero es el primer trabajo que refleja los estados contables del Instituto. Este

documento no ha sido contemplado en los trabajos existentes sobre el IAPI, de Novick,

Todeschini y Ruiz, por lo cual se creyó conveniente adjuntarlo como Anexo Documental en

ésta Tesina.

c) Información editada por la Dirección de Contabilidad del IAPI en 1954. Este trabajo se

encuentra en la Biblioteca de la Secretaría de Industria. Es el más completo en lo atinente

a información contable, financiera, económica y comercial, lo cual permite reconstruir la

información contable anterior a la publicación de las Memorias. Es un conjunto de veintiún

cuadros estadísticos, que cuentan información histórica hasta el primer semestre de 1954.

No consta su fecha de elaboración, ni se encuentran firmados por alguna autoridad, ni

nota de elevación, aunque se puede estimar que fueron elaborados entre julio y

septiembre de 1954. Incorporan información contable y comercial que no ha sido

publicada en ningún otro documento, como valores de compras, ventas, resultadoseconómicos detallados por tipo de producto, variación de las existencias, fluctuación de

las ventas, detalle de las financiaciones al Estado y de los subsidios otorgados, entre otra

valiosa información. En virtud de la Ley Nº 13.278, del 30 de septiembre de 1954, que creó

el Instituto de Granos y Elevadores, y le quitó funciones al IAPI, es razonable suponer que

este compendio estadístico sirvió de base de análisis para la decisión legislativa. Se

desconoce que tipo de difusión tuvo este documento en 1954. Al analizar detalladamente

las cifras para ésta Tesina, se han detectado algunos datos inconsistentes: algunas

diferencias en los totales de poca significación y cifras con importantes diferencias en los

datos de compra y venta de productos de la ganadería. En virtud que éste Trabajo ha

centrado su análisis en la actividad agrícola, y la misma es consistente con la publicación

de las Memorias, no se ha otorgado mayor relevancia a éstos errores.

El resto de la información estadística relativa al Producto Bruto Interno, producción y

comercialización de granos, área sembrada, y demás, fue tomada de diversas fuentes, las cuales

se citan oportunamente.



36 Pablo Ceballos

Hipótesis Crítica Nº 1: El Estado obtuvo grandes ganancias al adquirir las cosechas a

un precio muy inferior al que lo comercializó en el exterior.

En primer lugar corresponde exponer los resultados económicos obtenidos por el IAPI en

materia de comercialización agrícola. En el Cuadro Nº 3 se muestran las utilidades y pérdidas

obtenidas en dichas operaciones, desde su creación hasta 1954:

Cuadro Nº 3: Resultado de operaciones comerciales agrícolasEn pesos moneda nacional (m$n)

Año Producido Bruto deoperacionescomerciales

Costo total de lasventas

Resultado de lasoperacionescomerciales

1946 838.043.226,44 640.689.127,54 197.354.098,90

1947 4.908.290.799,02 3.736.003.725,71 1.172.287.073,311948 6.164.320.184,05 4.933.380.487,43 1.230.939.696,621949 3.941.953.008,59 3.802.181.508,06 139.771.500,531950 4.832.771.236,42 4.659.862.109,49 172.909.126,931951 5.163.733.847,28 4.720.247.273,29 443.486.573,991952 3.906.363.738,92 3.974.419.495,19 -68.055.756,271953 7.252.345.190,46 8.852.741.878,08 -1.600.396.687,621954 (1) 4.227.942.150,08 7.192.695.614,75 -2.964.753.464,67

Resultado General -1.276.457.838,28

Fuente: Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio.

(1) Estimación realizada por el IAPI durante el segundo semestre de 1954

Una primera aproximación nos permite apreciar que desde mediados de 1946, cuando

comenzó a operar, y 1954 –un año antes de su disolución-, el IAPI arrojó pérdidas por m$n 1.276

millones. Como muestra el Cuadro anterior, durante los primeros seis años, el IAPI obtuvo

ganancias en sus operaciones agrícolas, y en los últimos tres años se producen quebrantos que

inclinan con fuerza la balanza hacia resultados negativos. Tal vez aquí pueda justificarse las

variadas opiniones críticas que recibió el Instituto sobre sus supuestas abultadas ganancias. Si

restringiéramos el análisis de la serie a los primeros seis años, nos encontramos con un resultado

muy diferente: las utilidades del IAPI por operaciones comerciales agrarias habrían arrojado un

saldo positivo del 1,09% del PBI, equivalente a m$n 3.356 millones. Podemos afirmar que, hasta

1951, el IAPI obtuvo ganancias por la comercialización de las cosechas agrícolas equivalente al

1,09% del Producto Bruto Interno.

Los tres años que transcurren entre 1952 y 1954 coinciden con un cambio de rumbo en la

política económica del peronismo como también del equipo económico, como lo documentan

diversos trabajos de historia económica. Las principales medidas fueron el Plan de Estabilización

de 1952, la creación de la Comisión Nacional de Precios y Salarios, el Congreso de la

Productividad, la Ley de Inversiones Extranjeras, los contratos petroleros y una política agraria

más favorable a los distintos sectores de la cadena agropecuaria. Para el IAPI esto significó

afrontar pérdidas millonarias, y un uso más intensivo del crédito interbancario para solventar suserogaciones. Estos tres años de subsidio a los precios agrícolas no fueron suficientes para borrar



Pablo Ceballos 37

de la memoria de los actores políticos, sociales y económicos la idea de un IAPI usufructuador de

renta agraria.

Retomando el análisis global del resultado económico del Instituto, el siguiente Cuadro Nº4

muestra el impacto de sus actividades en relación al PBI:

Cuadro Nº 4: Impacto macroeconómico de las operaciones agrarias del IAPI

Año Resultado de lasoperacionescomerciales

agrícolas

Utilidad Bruta PBI a precioscorrientes(CEPAL) 41

Impacto en el PBIdel Resultado delas operaciones

comercialesagrícolas

1946 197.354.098 23,55% $ 26.159.000.000 0,75%1947 1.172.287.073 23,88% $ 35.949.000.000 3,26%1948 1.230.939.696 19,97% $ 43.800.000.000 2,81%

1949 139.771.500 3,55% $ 52.585.000.000 0,27%1950 172.909.126 3,58% $ 62.291.000.000 0,28%1951 443.486.573 8,59% $ 87.792.000.000 0,51%1952 -68.055.756 -1,74% $ 100.253.000.000 -0,07%1953 -1.600.396.687 -22,07% $ 112.099.000.000 -1,43%1954 (1) -2.964.753.464 -70,12% $ 125.258.000.000 -2,37%

Total -1.276.457.838 $ 646.186.000.000 -0,20%

Fuente: Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio.

(1) Estimación realizada por el IAPI durante el segundo semestre de 1954

Al totalizar la serie, entre los años 1946 y 1954, el IAPI perdió el equivalente al 0,20% del PBI.

Aquellas afirmaciones que sostienen que el Estado extrajo ganancias de la renta agraria sonválidas parcialmente, tomando solo los primeros seis años de funcionamiento del Instituto, no así

si se analizan los 9 años completos que incluyen los últimos tres ejercicios, en los cuales las

pérdidas por subsidios a los precios internos de los granos ascendieron a valores entre el -0,07% y

-2,37% del PBI.

Lo señalado precedentemente permite cuantificar las pérdidas del Estado Nacional entre 1946

y 1954 por su intervención en la comercialización de granos. No obstante ello, una perspectiva

comparativa puede ayudarnos a tomar una adecuada dimensión de las cifras que se están

mencionando. ¿Cuan significativas fueron las pérdidas del IAPI en perspectiva histórica? ¿Cuál

fue el resultado de la Junta Reguladora de Granos, el Organismo creado por el gobierno

conservador a finales de 1933, diez años antes?

Para ello se deben comparar los resultados económicos que obtuvieron ambas Instituciones

en relación al tamaño de la economía de cada momento.

En el Cuadro N° 5 se exponen las ganancias netas producidas por el Margen de Cambio

entre 1934 y 1944. El Margen de Cambio era la cuenta en la que se reflejaba el resultado de la

intervención oficial en la comercialización de granos. El “Producido del Margen de Cambio” son los

ingresos totales que obtenía el gobierno como resultado del tipo de cambio diferencial entre

exportadores e importadores. Como se describió en el Capítulo 1, hubo diferentes etapas de la

JRG, y cada una de ellas estuvo marcada por el sesgo de la política económica de cada



38 Pablo Ceballos

Presidente. La columna “Ganancia neta del Margen de Cambio” refleja los fondos netos

disponibles por el Estado, luego de deducir la porción de fondos asignados como “ Gastos de la

JRG”; gastos que, como se describió en el Capítulo 1, fueron poco representativos durante el

gobierno de Agustín P. Justo.

Cuadro Nº 5: Impacto macroeconómico de las utilidades por operaciones comerciales dela ex Junta Reguladora de Granos

AñoProducido Margen

de CambioJunta Reguladora de

Granos

PBI a precioscorrientes(CEPAL)

Ganancianeta del

Margen deCambio

1934 $ 113.109.900 $ 8.090.700 sin datos

1935 $ 118.044.400 $ 1.034.600 $ 9.273.000.000 1,26%

1936 $ 88.425.200 $ -2.476.800 $ 9.825.000.000 0,93%

1937 $ 64.849.800 $ -299.200 $ 11.328.000.000 0,58%

1938 $ 73.027.000 $ -365.100 $ 11.039.000.000 0,66%

1939 $ 113.911.400 $ 15.355.200 $ 11.593.000.000 0,85%

1940 $ 201.008.500 $ 6.075.200 $ 11.960.000.000 1,63%

1941 $ 114.613.000 $ 132.562.900 $ 12.887.000.000 -0,14%

1942 $ 90.164.100 $ 130.750.900 $ 14.564.000.000 -0,28%

1943 $ 42.853.600 $ 14.572.500 $ 15.321.000.000 0,18%

1944 $ 84.348.700 $ 23.374.300 $ 17.499.000.000 0,35%

Período conservador (1935-1939) 0,84%

Total del periodo (1934-1944) 0,62%Fuente: Memorias del Ministerio de Hacienda 1934-1944

Durante el gobierno conservador del Presidente Agustín P. Justo, la Junta Reguladora de

Granos obtuvo ganancias netas equivalentes al 0,84% del PBI, porcentaje que se modera al

analizar la serie completa. Aún así, la JRG obtuvo un saldo positivo del 0,62% del PBI.

Estas cifras contrastan con la intervención del IAPI en el sector agrícola, que como se

mencionó, obtuvo pérdidas equivalentes al 0,20% del PBI.

En Conclusión: el Estado obtuvo mayores ganancias de su intervención en el sector

agrícola durante el período conservador -mediante la Junta Reguladora de Granos- que en el

período 1946-1954, aún cuando en éste último lapso se registra la mayor intervención estatal en la

comercialización de granos.



Pablo Ceballos 39

Hipótesis Crítica Nº 2: Las pérdidas del IAPI fueron financiadas con emisión monetaria

del Banco Central y ello produjo inflación.

En la formulación de ésta hipótesis subyace la idea de que la inflación solo tiene efectos

negativos sobre la economía, sin contextualizar si esa inflación se produjo en un contexto de

crecimiento económico, redistribución del ingreso o mejora en las condiciones generales de vida.

La política monetaria del gobierno peronista es motivo de discusión y debate, el cual se

inscribe en la controversia teórica entre monetaristas y keynesianos. No es intención de esta parte

del trabajo abordar tan extensa cuestión sino establecer si la actividad comercial interna y externa

del Instituto estuvo correlacionada con la inflación y en que medida, independientemente de la

valoración y trascendencia que cada doctrina le adjudique.

Se analizará de manera exclusiva la actividad comercial del IAPI, su relación con la emisión

monetaria del Banco Central y su posible impacto inflacionario. El IAPI desarrolló una actividadmás amplia que la comercial. Si bien estas operaciones fueron su razón de ser y consumieron

gran parte de la actividad operativa del Instituto, los Balances muestran que la intermediación

financiera entre los Redescuentos del Banco Central y los créditos que el IAPI otorgaba a

reparticiones públicas para financiar el gasto público y a empresas privadas para fomentar la

actividad económica, constituyeron la principal fuente de pasivos.

En el Cuadro Nº 6 se muestra en la primera columna el resultado de las operaciones

comerciales del IAPI –el saldo entre las compras y ventas de producción agropecuaria- y en las

restantes columnas del Cuadro muestran los movimientos financieros que realizaba el Organismo

con el crédito público que recibía. Como se ha señalado, solamente los últimos tres años del

Instituto fueron deficitarios en materia de comercialización agraria, por lo que se han agregado dos

subtotales para marcar las diferencias entre estas dos etapas.

Cuadro Nº 6: Actividad comercial y créditos bancarios del IAPI.Año Resultado de

operacionescomerciales

Créditosbancarios

recibidos (Pasivoexigible)

Créditos otorgados areparticiones

oficiales (Activoexigible)

Otros créditosotorgados

(Activo exigible)

Neto deoperaciones deintermediación

financieraU A B C A-B-C

1947 1.172.287.073 3.265.381.803 1.169.196.830 1.442.876.858 653.308.115

1948 1.230.939.697 3.230.910.081 4.501.101.232 313.184.107 -1.583.375.258

1949 139.771.501 1.942.690.619 913.821.604 -490.574.445 1.519.443.460

1950 172.909.127 -69.565.769 828.217.482 -669.160 -897.114.091

1951 443.486.574 242.869.927 -6.908.672 64.053.231 185.725.368

Sub tot al 3.356.748.070 8.612.286.661 7.405.428.476 1.328.870.591 -122.012.406

1952 -68.055.756 1.123.157.951 536.079.013 -333.248.675 920.327.613

1953 -1.600.396.688 2.978.265.004 -29.738.292 469.997.484 2.538.005.812

1954 (1) -2.964.753.465 3.588.686.890 101.806.965 -440.369.844 3.927.249.769

Sub tot al -4.633.205.909 7.690.109.844 608.147.686 -303.621.035 7.385.583.193

Total -1.276.457.838 16.302.396.505 8.013.576.162 1.025.249.556 7.263.570.787

(1) El resultado de las operaciones comerciales es una estimación realizada por el IAPI durante el segundo semestre de 1954

Las cifras de créditos bancarios fueron extraídas de los Balances del IAPI.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio.



40 Pablo Ceballos

Una primera lectura de las cifras totales del Cuadro nos muestran que entre 1946 y 1954 42 el

IAPI obtuvo un elevado crédito bancario que ascendió a más de m$n 16.302 millones, mientras

que los quebrantos por operaciones comerciales agrícolas solo representaron el 7,8% de ese total,

lo que equivale a m$n 1.276 millones.

Si restringiéramos el análisis hasta el año 1951, cuando el Instituto todavía arrojaba resultados

positivos en sus operaciones comerciales, observamos que había obtenido ganancias por m$n

3.356 millones mientras que había recibido créditos –innecesarios para su actividad comercial- por

m$n 8.612 millones. Esta simple evidencia demuestra que no existía vínculo entre sus

operaciones comerciales y financieras. Aún acumulando sustanciales ganancias por los favorables

términos de intercambio, el IAPI recibía cuantiosos recursos bancarios. Queda claro que estos

fondos no eran requeridos para solventar operaciones comerciales. El crédito bancario recibido

por el Organismo hasta 1951 no era un apoyo instrumental a su actividad comercial, sino que eraautónoma de ella.

Otra observación de relevancia es el destino que se asignó al crédito bancario. El IAPI financió

principalmente el gasto de reparticiones públicas, sobre todo hasta 1951, cuando el resultado de la

compra venta de las cosechas arrojaba resultados positivos. Al analizar la columna “Neto de

operaciones de intermediación financiera” observamos que hasta 1951 existió una correlación casi

total entre los créditos bancarios recibidos por el IAPI y los créditos otorgados por el Instituto a

reparticiones públicas y otros destinatarios. Esa cuenta arrojó un saldo negativo de m$n 122

millones sobre una masa de recursos recibidos de m$n 8.612 millones, esto es un 1,4% del total lo

que evidencia una situación de paridad entre los créditos recibidos de los Bancos y los otorgados

a terceros. Esto contradice una de las creencias más extendidas sobre el IAPI y la política

económica peronista: que el campo financió a la industria a través del IAPI. Se analizará en detalle

más adelante.

A partir del ejercicio 1952 los números cambian y la tendencia se invierte: el crédito bancario

que recibe el IAPI deja de orientarse hacia el financiamiento del gasto público de diferentes

agencias estatales para destinarse a solventar las pérdidas que ocasionaba el comercio agrario,

que eran muy importantes debido a los bajos precios internacionales, la pérdida de mercados, la

sequía y la decisión política del Gobierno de sostener el precio pagado al productor. Entre 1952 y1954, sólo m$n 608 millones sobre un total de m$n 7.690 millones recibidos del sistema bancario

fueron destinados a financiar al sector público, un 7,9%, mientras que hasta 1951 esa misma

relación ascendía al 86%.

En síntesis, en 9 años de funcionamiento, solamente el 7,8% de los recursos bancarios que

recibió el IAPI fueron destinados a solventar las pérdidas comerciales de los últimos tres años.

Hasta aquí hemos dimensionado las ganancias y pérdidas económicas del IAPI en sus

operaciones de compra y venta agropecuaria en relación al crédito bancario recibido. Resta

abordar que sucedió con el nivel general de precios durante esos años.



Pablo Ceballos 41

En el Cuadro Nº 7 se muestran los recursos bancarios recibidos por el IAPI y la inflación, año

por año, agrupado en tres etapas. La serie temporal se inicia dos años y medio antes de la

creación del IAPI. A los fines del análisis, se han diferenciado tres etapas: la primera etapa entre

1944 y 1946 –estaba en funcionamiento la Junta Reguladora de la Producción Agrícola que ya

concentraba gran parte de la comercialización agropecuaria y sólo recibía crédito bancario como

sostén de su actividad comercial-; la segunda etapa desde 1947 hasta 1951 –período

caracterizado por buenos precios internacionales y resultados económicos positivos del IAPI- y la

tercera etapa cuando el Instituto arrojó importantes pérdidas por subsidiar el precio interno de las

cosechas agrícolas ante la caída internacional de los precios.

Cuadro Nº 7: Emisión monetaria destinada al IAPI e Inflación

Año Créditos bancarios

recibidos

Inflación anual43

1944 3,84%

1945 20,95%

1946 17,53%

Subpromedio 14%

1947 3.265.381.803 14,26% Incluye m$n 2.482 millones utilizados para laestatización de los ferrocarriles.1948 3.230.910.081 17,61%

1949 1.942.690.619 29,55%

1950 -69.565.769 20,36%

1951 242.869.927 42,27%

Subp rom edio 1.722.457.332 25%

1952 1.123.157.951 17,94%

1953 2.978.265.004 -0,42%

1954 3.588.686.890 15,10%

Subp rom edio 2.563.369.948 11%

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio e INDEC.

Puede observarse en el Cuadro que el fenómeno inflacionario se inicia en 1945, casi dos

años antes del funcionamiento pleno del IAPI. Sin embargo, allí no se agotan las sorpresas.

Al comparar el promedio de crédito bancario recibido en cada etapa y la evoluciónpromedio del índice de inflación se deducen algunas conclusiones que contrastan con la

afirmación que se está poniendo a prueba: la etapa dos es la que registra un promedio

inflacionario más alto de las tres; sin embargo, es el período en que el IAPI recibió, en promedio, la

menor cantidad de crédito bancario supuestamente inflacionario.

La existencia de una relación directa y proporcional entre emisión monetaria destinada al IAPI

por intermedio de los Redescuentos del Banco Central y el aumento de la inflación queda refutada

tras la comprobación. No obstante, ello no significa que no exista relación alguna entre una y otra,

pero al menos se trata de fenómenos económicos de mayor complejidad. Quienes sostienen que

los Redescuentos del Banco Central destinados al IAPI incrementaron la inflación no explican los

motivos por los cuales cuando el IAPI recibió mayor cantidad de crédito bancario fueron los años



42 Pablo Ceballos

de menor inflación. No es suficiente advertir sobre la cuantía de la emisión monetaria sino

demostrar cómo esa cantidad provocó el incremento de los precios.

En el caso del IAPI y la inflación, otros factores pudieron haber contribuido a esterilizar la

emisión monetaria. Uno de ellos es la nacionalización de los servicios públicos. En la información

contable del IAPI de 1947 figuran m$n 3.265 millones de crédito bancario y en 1948 esa cifra

ascendió a m$n 3.230. En esos importes se encuentran incluidos los m$n 2.482 millones

correspondientes a la nacionalización de los ferrocarriles. El IAPI fue utilizado como “pivote” para

realizar la operación. El BCRA le otorgó Redescuentos con los cuales el Instituto acudió al mismo

Banco Central para adquirir divisas y pagar la compra, de manera que el precio de aquella

operación no fue emisión monetaria circulante sino que fue reabsorbida por el BCRA al entregarle

las Libras Esterlinas al IAPI –más precisamente, 150 millones de Libras- y recibir los pesos que

previamente había emitido.

Esto no agota el análisis sobre emisión monetaria, IAPI e inflación, pero en base a todo loanterior, se puede afirmar que otras variables independientes de la acción del Instituto están

afectaron la evolución del índice inflacionario.

En síntesis, este análisis no puede descartar que la emisión monetaria destinada al IAPI no

haya tenido ninguna influencia en el incremento de los precios, pero se puede afirmar que no

existe una relación directamente proporcional entre mayor los redescuentos destinados al IAPI y el

aumento de la inflación.



Pablo Ceballos 43

Hipótesis Crítica Nº 3: Durante el período en que el IAPI arrojó pérdidas en la

comercialización de granos, las mismas fueron compensadas con el desdoblamiento del

tipo de cambio en perjuicio del campo.

En ésta hipótesis radica uno de los puntos esenciales que podría probar la supuesta

extracción de recursos del campo a la industria, independientemente de otros instrumentos de

política económica más visibles, como el cobro de impuestos, el otorgamiento de créditos y

subsidios, la fijación de aranceles de importación, etc.

La hipótesis de que la existencia de un tipo de cambio diferencial para exportaciones e

importaciones era una fuente de extracción de recursos al sector agropecuario, fue sostenida por

Raúl Prebisch, en el informe económico que elaboró para el gobierno militar que interrumpió el

orden constitucional en Septiembre de 1955. También fue sostenida por Martínez de Hoz (h) y

reproducida por el Ing. Álvaro Alsogaray, ex Ministro de Economía en los gobiernos de los exPresidentes Arturo Frondizi y José M. Guido.

Para poner a prueba esta hipótesis, corresponde en primer término describir brevemente el

régimen de cambios aplicado entre 1946 y 1955.

En 1946, al asumir la Presidencia Juan D. Perón, el país ya contaba con 13 años de diferentes

regimenes de control de cambios, los cuales se fueron adaptando a las exigencias coyunturales de

la economía y a la orientación del Gobierno. Como se señalo precedentemente, las primeras

medidas relacionadas con el sistema financiero que aplico el gobierno peronista fueron la

nacionalización del Banco Central y de los depósitos bancarios. Esa entidad, regida bajo una

nueva Carta Orgánica, centralizo desde ese momento la actividad de control de cambios que

hasta allí era dirigida por diversos organismos del Poder Ejecutivo.

Hasta la llegada de Perón a la presidencia, existía un mercado de cambios oficial en la que se

liquidaban las exportaciones agropecuarias –únicas fuentes de divisas del país- y las

importaciones, las cuales gozaban de un permiso previo para bienes esenciales como

combustibles, maquinarias y ciertas materias primas necesarias para la industria, y un dólar libre

para importaciones no esenciales –que se adquirían principalmente en Estados Unidos de

Norteamérica. Para este último mercado de mercaderías no esenciales existía la Corporación de

Promoción del Intercambio, una entidad privada creada por iniciativa estatal –a decir verdad, unade las pocas iniciativas concretadas del Plan Pinedo de 1940- que tenia habilitación oficial para

operar divisas. Este mercado libre de cambios se nutria de divisas provenientes de exportaciones

no agropecuarias –llamadas “no tradicionales”- que el régimen de cambios permitía que se

operaran por fuera del sistema oficial, con el objeto de promover exportaciones no agropecuarias y

brindar una vía de escape para la importación de productos industriales “no esenciales”.

En 1946 se disolvió la Corporación Argentina de Promoción del Intercambio –CAPI-, se creó el

IAPI, se aplico un “control selectivo de importaciones” mediante un sistema de permisos pr evios y

cuotas de importación. Desde el 20 de enero de 1947 se modifica el sistema, se establece el

permiso previo para todas las importaciones –sean esenciales o no-, se unifican tipos de cambio

eliminando discriminaciones por países, y se suprimen tipos especiales de cambio –los que



44 Pablo Ceballos

utilizaba la ex CAPI-. El sistema de cuotas de importación para determinados bienes era

administrado y distribuido por el IAPI, el cual podía importar por si mismo o a través de

importadores de plaza. Debemos recordar que el IAPI estaba autorizado para operar cambio de

divisas y se encontraba bajo la orbita jerárquica del Banco Central que presidía Miguel Miranda,

mentor de la política económica del Primer Plan Quinquenal.

Las variaciones que sufrió el régimen de control de cambios siguieron el ritmo de la evolución

de la Balanza Comercial y de Pagos –que sufrió déficits y superávits-, lo que obligaba a restringir o

permitía relajar los controles sobre las divisas. Con el correr de los años se fue ampliando el

sistema de mercado libre de divisas, con el objeto de fomentar la exportación de bienes

industriales a un tipo de cambio mas competitivo, lo cual permitía a su vez, proveer de divisas para

importación de artículos manufacturados no esenciales y con ello fomentar mayores relaciones

comerciales con países por fuera del Commonwealth británico, principalmente Estados Unidos de

Norteamérica.En agosto de 1947 Inglaterra establece la inconvertibilidad de la libra, lo que ocasiona un

grave problema al país que trajo importantes consecuencias. Argentina obtenía divisas de su

exportación agropecuaria a Gran Bretaña y adquiría bienes industriales de Estados Unidos y otros

países. La inconvertibilidad de las libras esterlinas a dólares implico la imposibilidad de pagar las

importaciones del área dólar, lo que acumularía una deuda que seria saldada años después en

base a un crédito contraído por el país con el Eximbank por US$ 125 millones. La nacionalización

de los ferrocarriles fue otra decisión hija de aquella situación, ya que era uno de los pocos destinos

que pudo dársele a los fondos argentinos bloqueados en Gran Bretaña.

Para finalizar esta breve descripción del régimen de cambios resaltaremos un punto esencial

para el análisis de esta hipótesis: el IAPI era el organismo que concentraba las ventas exteriores

de los productos agropecuarios; por lo tanto, si había un tipo de cambio diferencial que

perjudicaba a exportadores y beneficiaba a importadores, era el propio Estado quien asumía las

perdidas de la situación. En un mercado de granos operado libremente por firmas privadas y con

un mercado cambiario con un único precio para las divisas para compradores y vendedores –o

cuya diferencia sea minima- cualquier devaluación o reevaluación del tipo de cambio afecta

directamente la rentabilidad de los exportadores en moneda nacional y con ellos, la remuneración

de los productores agrícolas. No obstante, en un mercado regulado, con un ente oficial quecentraliza las ventas al exterior y un mercado de divisas controlado por el Banco Central que

establece su precio, las ganancias o las perdidas de la existencia de diferentes tipos de cambio

son asumidas por el Estado, quien decide si traslada esos resultados a los productores.

Bien podría argumentarse que si el Estado, a través del Banco Central hubiese desplazado el

tipo de cambio comprador básico que recibía el IAPI como exportador agropecuario, este Instituto

hubiera recibido mayores ingresos en moneda nacional que hubiese podido transferir, aunque sea

parcialmente, a los productores agropecuarios. Sin embargo, ello hubiese incrementado la

necesidad de emisión monetaria destinada al IAPI, y según los mismos críticos, hubiese

incrementado la inflación.



Pablo Ceballos 45

En esta parte del trabajo no estamos analizando si el IAPI hubiese podido dar mejores precios

durante los primeros años de bonanza, sino si las perdidas del IAPI fueron compensadas por la

existencia de tipos de cambio diferenciales para exportadores e importadores.

Martínez de Hoz (h) justificaba de esta manera su hipótesis, que se transcribe a continuación:

“Todo este régimen está íntimamente vinculado con la existencia de los tipos oficiales de

cambio, que mantuvieron el peso moneda nacional a un nivel de sobrevaluación con respecto al

existente en el mercado libre. En 1950, los distintos tipos oficiales se redujeron a dos, de m$n 5

por dólar para las exportaciones básicas y de m$n 7 para otras menores, existiendo además un

mercado paralelo que fluctuaba alrededor de m$n 14 por cada dólar. En el mercado libre la

cotización fue elevándose, sobrepasando pronto los m$n 20 por dólar.

Los precios oficiales de compra de los granos se fijaban sobre la base de las cotizaciones

mundiales reducidas al tipo de m$n 5 por dólar, lo que significaba que el productor recibía un precio en pesos sensiblemente menor al que correspondía al valor internacional de sus productos.

Esta diferencia en menos alcanzó en 1952 a ser del 360% de lo que hubiera correspondido al tipo

de cambio libre.

La diferencia de cambio que se restaba así al agro llegó a transformarse en un importante

recurso fiscal. El margen de cambio ingresado entre 1946 y 1952 ascendió a m$n 3.894 millones o

sea un promedio anual de m$n 556,2 millones, alcanzando su cifra máxima en 1951 con m$n

1.157 millones. En 1953 y 1954 se redujo grandemente ese monto.

De esta manera se sustrajeron a los productores los beneficios que hubieran podido obtener

de la elevación de los precios agropecuarios en el mercado mundial producido por la gran

demanda del primer trienio de posguerra y que les hubiera permitido capitalizarse y reponerse de

los años malos del período bélico.

Los términos de intercambio habían mejorado para nuestro país en un 78% entre 1945 y 1948.

A partir de 1949, sin embargo, sufrieron un vuelco desfavorable a causa del descenso de los

precios mundiales de los productos básicos, llegando en 1952 a estar por debajo del nivel de

1945. Las ganancias del IAPI se transformaron entonces en un déficit en pesos que fue una de las

causas principales de la inflación. Ello se intentaba justificar oficialmente como una necesidad para

defender los precios de la producción. Pero ni el nivel de estos era suficientemente remunerativoni su venta en el exterior importaba realmente un quebranto para el Estado tomando en cuenta el

cambio real y no el tipo oficial sobrevaluado. Por otra parte, la resistencia a desplazar el tipo de

cambio oficial hacia un nivel acorde con la realidad tampoco cumplía su propósito de evitar el alza

de precios internos. En efecto, para cubrir el déficit en las operaciones de exportación de

productos agropecuarios calculadas al cambio oficial, el Banco Central debió emitir dinero que, al

aumentar el volumen del circulante, condujo inevitablemente al incremento de todos los precios.

Es decir, las pérdidas fueron finalmente soportadas así por toda la población, sin ningún beneficio

para el productor agropecuario que se encontraba perjudicado por la elevación de los costos de

producción y los precios insuficientes que recibía.” 44



46 Pablo Ceballos

Antonio Cafiero, ex Ministro de Comercio Exterior que tuvo a su cargo al IAPI desde 1950,

publicó un artículo en el Semanario “El Economista” en 1960, refutando la hipótesis de que el tipo

de cambio desdoblado hubiese acarreado perjuicios a los productores agropecuarios:

“Como es sabido, hasta la reforma cambiaria de octubre de 1055, existían para el comercio

exterior del país tres tipos de cambio: m$n 5(cinco), 7,50 (siete con cincuenta) y 14 (catorce) por

dólar de acuerdo al grado de esencialidad de las mercaderías intercambiadas. Sin embargo, lo

que interesa determinar es el tipo de cambio promedio al que en definitiva se hacían las

importaciones y exportaciones por cuanto ese tipo nos permitirá establecer comparaciones con la

época actual. Como las cifras de 1955 se encuentran alteradas a raíz de la reforma de octubre de

ese año, tomaremos las correspondientes a 1954 para llegar a determinar que el tipo de cambio

promedio de las importaciones fue de m$n 7,26 por dólar, como resultado de dividir el calor en

pesos de las mismas por su valor en dólares, conforme a los datos que suministra el ServicioEstadístico Oficial.

Para determinar el tipo de cambio promedio que se aplicaba a las exportaciones –y

refiriéndonos concretamente a las de cereales y lino- debemos sumar al producido en pesos de las

mismas el monto del déficit experimentado ese año por el IAPI, ya que esta suma constituya la

cantidad que en exceso del equivalente en pesos de las exportaciones al tipo de cambio oficial de

m$n 5 por dólar, se obtenía en la realidad de las exportaciones de cereales.

(…) En 1954 el déficit de la comercialización agrícola del IAPI fue de m$n 2.951 millones que

mas los 2.100 millones de pesos producidos por las exportaciones nos da una cifra de m$n

5.05145. Si ahora dividimos esta cifra por los dólares obtenidos por la exportación de cereales y

lino durante ese año (US$ 420 millones) obtendremos la relación de m$n 12 por dólar como tipo

de cambio promedio de tales exportaciones. Resulta de ello una realidad absolutamente inversa a

la referida por el Sr. Ministro. Hasta 1055, queda probado, las exportaciones de cereales se hacían

al tipo real de m$n 12 por dólar en vez de los 7 pesos afirmados, mientras que las importaciones

no eran a 14 ni a 35 pesos por dólar, sino a un promedio de m$n 7,26 el dólar. Las diferencias de

esta doble cotización eran absorbidas por el IAPI en forma de quebrantos comerciales y he ahí –y

no en otra causa- el origen de los famosos déficits de la Institución.” 46

Ambos argumentos tienen su coherencia interna y parecen justificar sus propias conclusiones.

Para Martínez de Hoz (h) la existencia de tipos de cambio diferenciales evidencian la desigualdad

a la que se habría sometido al sector agropecuario. Para Cafiero, el análisis real de las divisas

ingresadas al país -contabilizadas en dólares- y las transferencias en pesos al sector agropecuario

muestran una tasa de cambio real mucho más favorable para el campo. Analicemos en detalle

ambas cuestiones.

En primer lugar, el régimen de cambios establecía variados tipos de cambio comprador -para

exportadores- y vendedor –para importadores- y un mercado libre legal, que se suministraba con

dólares de las llamadas exportaciones de productos “no tradicionales”. Este último mercado de

cambios era pequeño en comparación al volumen total negociado, por lo que calcular las



Pablo Ceballos 47

supuestas pérdidas del sector agrario en base a ello, como lo hace Martínez de Hoz (h) desvirtúa

las escalas cuantitativas de análisis.

En segundo término, Martínez de Hoz (h) afirma que “la resistencia a desplazar el tipo de

cambio oficial hacia un nivel acorde con la realidad tampoco cumplía su propósito de evitar el alza

de precios internos” (op.cit.). Ello resulta inexacto, por cuanto se ha demostrado previamente que

el período en el cual el IAPI arrojó pérdidas –entre 1952 y 1955- y en el que el autor reconoce que

esa ganancia estatal por el tipo de cambio diferencial “se redujo grandemente”, se corr esponde

con una inflación anual promedio del 11% (Cuadro N° 7) una cifra razonable para le época y muy

baja en relación a los índices de aumento de precios que viviría años más tarde nuestro país.

En tercer lugar, se ha demostrado que la emisión monetaria destinada al IAPI no se

incrementó durante los años de quebrantos –entre 1952 y 1955- como se muestra en el Cuadro N°

6, sino que se mantuvieron en los mismos niveles de años anteriores, y dejaron de destinarse al

financiamiento del sector público y la estatización de empresas de servicios, para transferirse alsobrepago de las cosechas agrícolas.

En relación a la refutación de Antonio Cafiero, deben hacerse algunas correcciones a las

cifras:

a) los ingresos por exportaciones, expresados en moneda nacional, que Cafiero los

establece en m$n 2.100 millones en base a datos estadísticos oficiales, expresan

solamente los ingresos del IAPI por venta de cereales y lino en el exterior, pero omiten

la comercialización en el país, que en 1954 ascendieron al 43% del total. Esta omisión

no altera las conclusiones a las que arriba pero lleva el valor de m$n 5.051 millones a

m$n 7.192 millones.

b) Para comparar cantidades equivalentes, corresponde tomar en consideración el total

de exportaciones, en dólares, de todos los productos agrícolas y sus derivados, que

fueron de US$ 572 millones en lugar de US$ 420 millones.

A los efectos de realizar un equilibrado análisis sobre los tipos de cambio, el Cuadro Nº 8

muestra los Tipos de Cambio reales para importaciones y exportaciones, en base al flujo de

divisas que movilizó cada una de ellas y los pesos moneda nacional que obtuvieron en retribución.

Los datos de importación y exportación provienen de las mismas fuentes que cita Antonio Cafiero,y fueron publicadas por el Servicio Estadístico Oficial en 1960 47. El dato de la columna “Compras

de productos agrícolas del IAPI ” fue extraído del Departamento de Contabilidad del IAPI.



48 Pablo Ceballos

Cuadro Nº 8: Tipos de cambio promedio de importaciones y exportaciones

Año Total deimportacio

nes INDEC

Total deimportacion

es INDEC

Tipo decambio

promedioimportaci

ones

Export. deproductos

agricolasINDEC

Export. deproductos

agricolasINDEC

Tipo decambio

promedio

exportaciones

Compras deproductos

agrícolasdel IAPI

Tipo decambio

real,recibido

por elproductor

agrarioid Ip ip/id ed ep ep/ed cv cv/ed

miles deUS$

miles m$n miles deUS$

miles m$n miles m$n

1947 1.340.484 5.348.500 $ 3,99 3.158.250

1948 1.561.490 6.189.700 $ 3,96 3.265.278

1949 1.179.597 4.641.700 $ 3,93 1.673.373

1950 964.214 4.821.100 $ 5,00 2.321.793 1.583.412

1951 1.480.220 10.491.700 $ 7,09 574.200 3.088.871 $ 5,38 2.723.253 $ 4,741952 1.179.235 8.361.200 $ 7,09 251.484 1.485.402 $ 5,91 3.307.865 $ 13,15

1953 795.138 5.667.400 $ 7,13 574.840 3.148.930 $ 5,48 6.521.811 $ 11,35

1954 (1) 979.001 7.115.800 $ 7,27 572.697 3.037.235 $ 5,30 7.397.970 $ 12,92

No obstante carecer de información sobre el valor en dólares de la exportación de productos

agrícolas anteriores a 1951, el objeto de esta parte del trabajo es verificar si las pérdidas del IAPI –

producidas desde 1952- se compensaron con un tipo de cambio diferenciado, por lo que puede

procederse al análisis.

Los datos del Cuadro son concluyentes y se acercan a lo explicitado por Cafiero (op. cit. ): eltipo de cambio real promedio del sector agrícola fue superior al pagado por las importaciones a

partir de 1952. Podría argumentarse que aún el tipo de cambio real de m$n 13,15 era inferior al del

mercado libre. No obstante, esto no puede sostenerse con rigor técnico, en la medida que ese

mercado libre de cambios representaba solo una pequeña parte del flujo comercial, limitado a

productos cuya exportación el Gobierno buscaba fomentar. Este mercado libre puede interpretarse

como un subsidio dirigido a sectores muy específicos que tomó forma instrumental mediante la

liberación de su comercialización. Resultaría complejo estimar los efectos que hubiese tenido un

mercado libre de cambios bajo las condiciones de posguerra. En primer lugar, de no intervenir el

Estado en el mercado de cambios y la comercialización agropecuaria, los daños producidos por la

inconvertibilidad de la libra esterlina, decretada por Gran Bretaña en 1947, hubieran sido

incalculables. La regulación estatal era inevitable, y por ello fue instaurada por el gobierno

conservador de Agustín P. Justo en 1933.

En síntesis: durante el período en que el IAPI arrojó pérdidas en la comercialización de

granos, las mismas no fueron compensadas con el desdoblamiento del tipo de cambio.



Pablo Ceballos 49

Hipótesis Crítica Nº 4: La disminución del área sembrada y de la producción de cultivos

tradicionales fue muy pronunciada como resultado de la política de precios del IAPI que

perjudicaba al productor.

Quienes sostienen ésta hipótesis afirman que los bajos precios pagados por el IAPI,

sumado a la discriminación al agro en el tipo de cambio, motivó que los productores dediquen

menor cantidad de superficie a la agricultura –principalmente trigo y lino- y ello fue negativo para

el país en general. Para ello se citan indistintamente tres indicadores, que mostrarían ésta

“regresión” del campo –en palabras de Martinez de Hoz(h), los cuales son: área cultivada,

producción y exportaciones. Estas variables podrían ser la medida de los efectos de las políticas

estatales ejecutadas durante los años en estudio. No obstante ello, realizaremos algunas

definiciones metodológicas sobre las causas que podrían incidir en la variación de cada una de

ellas para identificar que factores ajenos al IAPI podrían determinar su variación.

La “Exportación de productos agrícolas”, en toneladas, mide las ventas de productos

agrarios de origen nacional, concretadas en el transcurso de un año, hacia otros países, y como

tal se encuentra afectada por factores internos del país y externos del mercado internacional. Se

han definido las siguientes variables independientes:

a) “Nivel de oferta nacional de productos agrícolas” (indicador de producción o productividad

de Argentina).

b) “Nivel de oferta internacional de productos agrícolas” (indicador de producción o

productividad de otros países).

c) Nivel de precios internacionales.

d) Acceso del país a los mercados internacionales.

e) Política interna que favorezca el incremento de saldos exportables.

Como se puede apreciar, cualquier modificación en algunas de estas variables aumenta o

disminuye las ventas al exterior.

La variable “Producción agrícola argentina”, en toneladas, mide la cantidad efectiva deproductos agrícolas obtenidos al finalizar la cosecha. Se han definido las siguientes variables

independientes:

a) “Área cultivada”.

b) “Condiciones climáticas durante el período de crecimiento de los cultivos”.

El “ Área cultivada” es la única variable que podría tener una relación directa con la rentabilidad

de la producción agrícola, siempre que se pueda aislar la otra variable independiente definida. Se

han definido las siguientes variables independientes:

a) “Condiciones climáticas”.

b) “Rentabilidad de la actividad”.



50 Pablo Ceballos

Asimismo, la “Rentabilidad de la actividad” se define con las siguientes variables

independientes:

b.1) “Nivel de precios internos recibidos por el productor”

b.2) “Costos de producción”

b.3) “Costos de comercialización”

b.4) “Nivel de impuestos”

Todo ello sin considerar otros factores, como la competitividad con actividades sustitutas,

como la ganadería en el caso de la agricultura.

Debe señalarse que, durante los nueve años de existencia del IAPI, se produjeron dos

sequías de enorme magnitud, probablemente. La primera sequía se produjo en 1949, mientras

que la segunda -y más virulenta- se vivió en 1951, como se muestra en el siguiente Gráfico:

Gráfico N° 2: Producción anual de Trigo y Maíz

0,0

2.000.000,0

4.000.000,0

6.000.000,0

8.000.000,0

10.000.000,0

12.000.000,0

1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

Producción de Trigo Producción de Maíz

Fuente: Publicación Nº 72 de la Junta Nacional de Granos, en base a datos del Servicio de Economía y

Sociología Rural e INDEC, 1975

Estas sequías producen un sesgo en las cifras e impiden que se tomen los valores de la

“Producción” como indicadores de la rentabilidad de los cultivos.

Todo ello nos lleva a concluir que la evolución del “Área cultivada” es el indicador más

adecuado para verificar si el nivel de precios internos recibidos por el productor –pagado por el

IAPI- fue desfavorable hacia los productores agrarios.

El área dedicada a la agricultura debe analizarse también de acuerdo a los diferentes

cultivos y su participación relativa en el total, puesto que ello también expresa la rentabilidad decada uno de ellos.



Pablo Ceballos 51

A continuación se presenta el Cuadro N° 9 que muestra la evolución de los cultivos, en

una serie temporal que se extiende diez años antes y después del funcionamiento del IAPI. La

intervención del Estado en la comercialización de cosechas comenzó varios años antes de la

creación del Instituto, como fue descripto en el Capítulo 1. Podría decirse que 1938 fue el último

año de comercialización agrícola sin intervención pública, hasta que los efectos de la Segunda

Guerra Mundial obligaron a una intervención más decidida del Estado. En el Cuadro se han

diferenciado los “cultivos tradicionales” (trigo, maíz y lino), proveedores históricos de divisas por

exportaciones; “otros cultivos de relevancia”, entre los que se incluyen nuevas variedades que

cobraron importancia, como el girasol; y por último “cultivos menores”, aquellos que no

representan cantidades significativas del total del área sembrada. Se han resaltado en gris los dos

quinquenios en los que tuvo lugar el accionar del IAPI.

Cuadro Nº 9: Evolución del Área sembradaSUBTOTALES

TOTALAREA

SEMBRADA

Quinquenio Promedio anual de Cultivostradicionales

Cultivostradicionales

OtrosCultivos

deRelevancia

(1)

OtrosCultivosmenores

(2)

TRIGO MAIZ LINOQuinquenio 1935-1939 7.552.931 6.457.427 2.961.113 16.971.470 3.680.911 131.610 20.783.992

Quinquenio 1940-1944 6.860.260 4.733.178 2.471.678 14.065.116 5.226.404 199.636 19.491.156

Quinquenio 1945-1949 5.876.620 3.145.839 1.545.044 10.567.503 6.153.476 193.844 16.914.823

Quinquenio 1950-1954 5.940.280 2.918.912 844.060 9.703.252 6.150.848 277.657 16.131.757

Quinquenio 1955-1959 5.393.580 2.888.860 1.167.380 9.449.820 7.576.350 727.804 17.753.974

Quinquenio 1960-1964 5.369.400 3.482.600 1.303.840 10.155.840 6.250.220 1.488.623 17.894.683Fuente: Publicación Nº 72 de la Junta Nacional de Granos, en base a datos del Servicio de Economía y Sociología Rural eINDEC, 1975(1) Avena, girasol, cebada, centeno, alpiste y mijo.(2) Sorgo, arroz, maní, nabo y soja.

Una aproximación general permite observar:

a) En el quinquenio 1945-1949 se produjo una caída significativa del 13,21% en el “Promedio

anual del área sembrada” que sería apenas recuperada en el quinquenio 1955 -1959 con

una suba del 2,45 % .

b) Los “Cultivos tradicionales” lideraron la caída del área sembrada, la cual fue compensada

parcialmente con el crecimiento de otros cultivos. Las variedades más afectadas fueron el

Lino y el Trigo, mientras que el Maíz tuvo bajas menos pronunciadas.

Existe consenso entre autores de distinta vertiente ideológica en señalar que la disminución

del área sembrada de Trigo, Lino y Maíz fue compensada por el incremento en el cultivo de otras

especies y particularmente en un incremento del área dedicada a la actividad ganadera, tanto para

pastoreo de los animales como para cultivos dedicados a su alimentación48.



52 Pablo Ceballos

Por otro lado, el análisis detallado de la evolución de los tres cultivos tradicionales nos

lleva a concluir que los altos registros de área cultivada durante los diez años anteriores a la

creación del IAPI, no fueron recuperados con la disolución del Instituto, como se evidencia en los

Cuadros Nros. 10, 11 y 12.

En el caso del Trigo, durante los diez años posteriores a la desaparición del Organismo,

no solamente no se recuperó el área cultivada sino que cayó un 8,91% en comparación con los

nueve años de intervención estatal, y un 25,32% con relación a la década anterior al IAPI (Cuadro

Nº 10).

Cuadro Nº 10: Evolución quinquenal del Área Sembrada de TrigoBase 100 = promedio área sembrada 1935-1944

Quinquenio Promedio anual del área sembrada, porquinquenio

Quinquenio 1935-1939 7.552.9317.206.596

Quinquenio 1940-1944 6.860.260

Quinquenio 1945-1949 5.876.6205.908.450 Caída del 18,01% IAPI

Quinquenio 1950-1954 5.940.280

Quinquenio 1955-1959 5.393.5805.381.490 Caída del 8,91%

Quinquenio 1960-1964 5.369.400Fuente: Publicación Nº 72 de la Junta Nacional de Granos, en base a datos del Servicio de Economía y Sociología Rural eINDEC, 1975

La evolución del cultivo del maíz tuvo una leve mejoría durante la década posterior al IAPI,

mostrando una recuperación del 5,06%, aunque todavía un 43,06% inferior a la década anterior al

monopolio estatal (Cuadro Nº 11).

Cuadro Nº 11: Evolución quinquenal del Área Sembrada de MaízBase 100 = promedio área sembrada 1935-1944 Quinquenio Promedio anual del área sembrada, por

quinquenio

Quinquenio 1935-1939 6.457.4275.595.302

Quinquenio 1940-1944 4.733.178

Quinquenio 1945-1949 3.145.8393.032.375 Caída del 45,80% IAPI

Quinquenio 1950-1954 2.918.912Quinquenio 1955-1959 2.888.860

3.185.730 Crecimiento del5,06%Quinquenio 1960-1964 3.482.600

Fuente: Publicación Nº 72 de la Junta Nacional de Granos, en base a datos del Servicio de Economía y Sociología Rural eINDEC, 1975

El cultivo del Lino muestra una evolución similar al maíz: una brusca caída en la década

del IAPI, del 56,02% en relación a los dos quinquenios anteriores y una recuperación casi

simbólica del 3,44% tras la disolución del Instituto, como se observa a continuación en el Cuadro

Nº 12:

Cuadro Nº 12: Evolución quinquenal del Área Sembrada de LinoBase 100 = promedio área sembrada 1935-1944



Pablo Ceballos 53

Quinquenio Promedio anual del área sembrada, porquinquenio

Quinquenio 1935-1939 2.961.1132.716.395

Quinquenio 1940-1944 2.471.678

Quinquenio 1945-1949 1.545.044 1.194.552 Caída del 56,02% IAPIQuinquenio 1950-1954 844.060

Quinquenio 1955-1959 1.167.3801.235.610 Crecimiento del

3,44%Quinquenio 1960-1964 1.303.840Fuente: Publicación Nº 72 de la Junta Nacional de Granos, en base a datos del Servicio de Economía y Sociología Rural eINDEC, 1975

Es muy similar la evolución de estos tres cultivos, diez años después de la liquidación del

IAPI. Al asumir el gobierno la denominada “Revolución Libertadora” impuso una política agraria

diametralmente opuesta a la desarrollada durante las Presidencias de Juan D. Perón: se ordenó la

liquidación del IAPI, la desregulación del mercado agropecuario y la unificación del tipo de cambio.

Asimismo, de acuerdo a las recomendaciones de Raúl Prebisch, el nuevo gobierno devaluó la

moneda nacional, con la expectativa que ello redunde en una mayor remuneración para

productores de trigo, lino y maíz, y así producir un incremento de las exportaciones con el

consiguiente ingreso de divisas. Todo ello, con la expectativa de producir un mayor superávit en la

balanza comercial, descomprimir el mercado de cambios y permitir una mayor importación de

bienes de capital para mecanizar el campo y fomentar la industria. La realidad fue muy diferente:

la devaluación desató un proceso inflacionario49 muy superior al registrado durante los gobiernos

de Perón, llegando en 1959 al 73,40%. Ello licuó la mayor retribución a los productoresagropecuarios y volvió a generar tensión sobre la balanza comercial. Sin ánimo de profundizar un

análisis sobre la evolución económica posterior a 1955, lo expresado sirve para señalar que la

política agraria desarrollada a partir de la disolución del IAPI fue abiertamente opuesta y sin

embargo no logró resultados diferentes en materia de área sembrada agrícola.

Carlos Díaz Alejandro ha señalado, sobre la relación entre los precios y la superficie

sembrada:

“No es de extrañar el fracaso de las explicaciones simplistas de las variaciones a largo plazo en la

producción, que emplean solo los precios observados. Ceteris Paribus, los cambios en los precios

relativos explican los movimientos a lo largo de una frontera de posibilidades de producción, pero

los desplazamientos hacia fuera de esa misma frontera obedecerán a fuerzas de largo alcance

más complejas, y los precios relativos de la producción no serán más que una de ellas. Hasta el

vínculo entre los precios y los movimientos de largo plazo pueden ser muy tenue cuando los

precios relativos fluctúan con violencia”.50

En relación a la pobre evolución de los cultivos tradicionales en la década post-peronista,

aún cuando la política oficial fue de impulso a los precios agrarios, afirma:



54 Pablo Ceballos

“Desde 1955 los precios de los productos rurales han mejorado en su conjunto, y lo mismo ha

ocurrido con la tasa de retribución privada en esas actividades. Ha aumentado la disponibilidad de

maquinaria rural. A pesar de ello el crecimiento de la producción fue pequeño hasta 1964. Dadas

las condiciones largo tiempo desfavorables, el desfasaje tecnológico y las fluctuaciones errátiles

de los precios y costos rurales aun después de 1955, este resultado tan desalentador quizás no

sea sorprendente. No obstante, sugiere la ineficacia de la política de precios de la producción para

provocar por sí misma un sostenido crecimiento rural”.51

Por ello, podemos concluir que a partir de la creación del IAPI se registra una caída en el

área sembrada total del 13,21%, particularmente pronunciada en los cultivos tradicionales, la cual

no puede ser adjudicada principalmente a un supuesto bajo nivel de precios pagados al productor,

como lo demuestra la experiencia posterior a 1955.



Pablo Ceballos 55

Hipótesis Crítica Nº 5: El IAPI realizó una política de fomento industrial en detrimento

del agro.

Esta hipótesis crítica es la menos negativa que se ha dirigido al IAPI, dado que no se le

adjudicaría, en éste caso, un efecto perjudicial para le economía del país. La crítica se asienta en

la supuesta injusticia que implicaría que se fomente la actividad industrial –o cualquier otra- con

excedentes del sector agrícola. Muchos defensores del Instituto se sentirían satisfechos con ésta

crítica.

Sería interesante rastrear el origen de ésta hipótesis. Ni en el Decreto de creación del

IAPI, ni en los discursos del Directorio al asumir sus funciones se encuentran aseveraciones a

favor de un supuesto apoyo del IAPI a la industria.

En esta comprobación se omitirá el análisis de otros mecanismos utilizados por el

Gobierno para promover al sector industrial, limitándonos a verificar si los recursos del IAPI fuerondestinados al fomento del sector manufacturero. El análisis se basará en la información contable

del Instituto.

Este tema ha sido analizado por varios autores. Un trabajo reciente de Julio Ruiz afirma lo

siguiente:

“El análisis de los destinos concretos de los fondos del IAPI, muestra que mas del 97% de los

Gastos del Estado financiados se destinaron a infraestructura de servicios (transporte, energía y

comunicaciones) y defensa; y que más del 85% de los fondos destinados al sector privado fueron

al mismo sector agropecuario. De modo que la hipótesis resulta contrastada, pues el destino

principal de fondos del IAPI no fue la industria, y además los fondos destinados al sector agro-

ganadero fueron más que los fondos destinados específicamente al sector industrial.

No cabe duda, de la importancia del papel del IAPI en cuanto a la gestión de las divisas

necesarias para las importaciones indispensables para mantener el crecimiento de la actividad

económica y el proceso de desarrollo. Sin embargo, la información contable y cuantitativa no

sustenta la afirmación de que, a través del IAPI, las actividades agrícolas y ganaderas subsidiaron

a la industria.” 52

El análisis del último Balance General publicado por el Instituto, inserto en la Memoria del

Ejercicio 1954, muestra que hasta ese año el IAPI recibió m$n 16.302 millones del sistema

bancario y lo utilizó para el otorgamiento de prestamos al sector público por m$n 8.012 millones,

otros deudores por m$n 1.794 millones, subsidios al sector agrícola para sostén de precios

internos por m$n 5.995 millones y otros destinos de menor importancia, como el crédito a

gobiernos extranjeros para compra de cosechas al país. A continuación se exponen las cifras, en

el Cuadro N° 13:



56 Pablo Ceballos

Cuadro Nº 13: Uso de Fondos Bancarios, hasta 1954.

PASIVO

ExigibleBancario $ -16.302.404.621

Banco Nación Argentina $ -11.108.568.351

Banco Credito Industrial $ -4.571.021.747

Banco Provincia Bs.As. $ -622.814.523

ACTIVO

Exigible $ 16.181.937.039

Reparticiones Oficiales $ 8.012.051.413

Gobiernos extranjeros $ 375.230.877

Otros deudores $ 1.794.975.988

Rentas devengadas a cobrar $ 4.270.460

Reintegro Ley 14.158 Art 15 (1) (Reintegro PEN porquebrantos $ 5.995.408.301

en precios agrarios 1953/54)

RESULTADO $ -120.467.582,62

(1) ARTICULO 15. – Autorízase al Poder Ejecutivo para reintegrar al Instituto Argentino de Promoción delIntercambio de los quebrantos que se le originen en la comercialización de productos agrícola-ganaderosen el mercado interno o internacional, adquiridos a los productores de acuerdo a precios fijados por elPoder Ejecutivo, como así también de las sumas que a destine a defensa de la producción agropecuaria.Queda facultado el Poder Ejecutivo para hacer uso de los medios financieros que estime más convenientea los fines de lo dispuesto en el presente artículo.

Fuente: Memoria del IAPI Ejercicio 1954.

En cuanto a la transferencia directa de fondos, el IAPI fue deudor neto del Banco de

Crédito Industrial. En el siguiente Cuadro se muestran los recursos que año a año, el IAPI

acumulaba en su Pasivo con el BCI:

Cuadro Nº 14: Fondos recibidos del Banco de Crédito Industrial

Año Acumulado de créditorecibido del BCI

Ejercicio 1948 $ 3.013.100.000,00

Ejercicio 1949 $ 3.670.574.245,44

Ejercicio 1950 $ 4.228.483.502,00

Ejercicio 1951 $ 4.191.078.561,89

Ejercicio 1952 $ 4.323.324.698,46

Ejercicio 1953 $ 4.386.059.698,21

Ejercicio 1954 $ 4.571.021.746,68

Fuente: Memorias del IAPI

A efectos de tomar dimensión de la cuantía del crédito recibido del Banco de Crédito

Industrial, m$n 4.571 millones, en 1954 equivalía al 3,6% del PBI. ¿Acaso exista un número más



Pablo Ceballos 57

elocuente para mostrar que el IAPI se valió de recursos que podrían haber sido direccionados a la

industria?

En relación al beneficio que habrían recibido los sectores industriales al contar con un tipo

de cambio preferencial que abarataba la importación de bienes de capital, el tema fue abordado

precedentemente en este trabajo, por lo que resulta conveniente remitirse al análisis de la

Hipótesis Crítica Nº 3, particularmente al Cuadro N° 8.

Se excluye del presente análisis los instrumentos que utilizó el Gobierno para fomentar la

actividad industrial. Aún así, se puede concluir que los recursos del IAPI no fueron utilizados para

subsidiar e impulsar al sector industrial.



58 Pablo Ceballos

Hipótesis Favorable Nº 1: El IAPI fue un instrumento que permitió acumular reservas

para solventar los momentos de declinación de las exportaciones.

Uno de los fundamentos centrales que el Gobierno presentó para justificar la creación del

IAPI, fue desligar al sector agropecuario de los vaivenes del mercado internacional, que en los

veinte años anteriores a 1946 altibajos pronunciados, motivados por la primera posguerra mundial,

la crisis internacional de 1929, los preparativos de la segunda guerra mundial y los seis años de

conflicto bélico. Como se señalo previamente, hubo diferentes problemáticas que se presentaron

esos años en el comercio exterior de nuestro país y la intervención del Estado mediante la Junta

Reguladora de Granos y el régimen de control de cambios fueron instrumentos que permitieron

manejar la crisis. Entre los problemas presentados podemos señalar someramente: el cierre de

mercados externos, principalmente de Gran Bretaña, la falta de fletes y paralización de los

embarques, y los coyunturales excesos de oferta internacional de trigo.En 1946, al asumir Perón la Presidencia de la Nación, la coyuntura internacional se

presentaba favorable para el país en términos agropecuarios. Ante ello, el Gobierno no se retira de

la comercialización agropecuaria, sino que la profundiza mediante la creación del IAPI, estatizando

la mayor parte del comercio internacional, planteando que ello permitirá que el Estado acumule

reservas para afrontar los momentos de declinación de los precios internacionales. Esto habría de

operar como un mecanismo anticíclico, permitiendo ahorrar parte de la ganancia que se obtendría

por la favorable coyuntura internacional, para apoyar al sector agropecuario en años futuros,

cuando los precios o las condiciones de mercado mundial, se presentaren adversas a nuestro

país.

De acuerdo a lo analizado en las hipótesis críticas, a partir de 1952 comienza una declinación

internacional de precios y cierre de mercados por sobreoferta mundial, en la cual el Estado

garantizó al productor agropecuario la venta de sus productos sin demora y un precio superior al

que hubiera obtenido de acuerdo a los valores mundiales. También se ha mostrado previamente

que el sostenimiento del sector agropecuario, entre los años 1952 y 1955, fue financiado por el

IAPI mediante crédito bancario, el cual recibía sistemáticamente desde 1946.

Se analizará a continuación si los recursos propios del IAPI -aquellos obtenidos por la

diferencia entre el precio de compra y de venta de los productos agropecuarios- fueronconstituidos como reserva, y si las mismas fueron utilizadas para solventar el precio pagado al

productor al producirse la caída internacional de los precios.

El Cuadro Nº muestra la evolución en el Estado Patrimonial del IAPI de cada año de la cuenta

“Capital y Reservas” y el resultado acumulado de las operaciones comerciales53.



Pablo Ceballos 59

Cuadro Nº 15: Relación entre reservas y resultados comerciales

Año AcumuladoCapital y reservas

AcumuladoResultado deoperaciones

comerciales

Resultado de lasoperacionescomerciales

1946 197.354.099 197.354.099

1947 1.369.641.172 1.172.287.073

1948 954.100.000 2.600.580.869 1.230.939.697

1949 1.465.288.626 2.740.352.369 139.771.501

1950 1.344.406.258 2.913.261.496 172.909.127

1951 1.392.291.440 3.356.748.070 443.486.574

1952 1.489.420.765,60 3.288.692.314 -68.055.756

1953 856.581.757,60 1.688.295.626 -1.600.396.688

1954 (1) 1.056.349.316,20 -1.276.457.838 -2.964.753.465

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio.(1) El resultado de las operaciones comerciales es una estimación realizada por el IAPI durante el segundo semestre de1954

Se puede apreciar en el Cuadro que las Reservas del Instituto se mantuvieron constantes

a lo largo de sus nueve años, independientemente de los resultados comerciales. Sólo en 1953 se

observa una disminución significativa y responde a la única desafectación realizada sobre las

reservas para aplicarla al quebranto en el “quebranto en la comercialización y defensa de la

producción agropecuaria”. El Gráfico Nº 3 ilustra los datos del Cuadro.

Gráfico N° 3: Relación entre reservas y resultados comerciales

-4.000.000.000

-3.000.000.000

-2.000.000.000

-1.000.000.000

0

1.000.000.000

2.000.000.000

3.000.000.000

4.000.000.000

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

(1)

Acumulado Capital y reservas

Acumulado Resultado de operaciones com erciales

Resultado de las operaciones comerciales

El IAPI afectó utilidades a las reservas en cuatro ejercicios: en 1947 m$n 1.238 millones,

en 1948 m$n 560 millones, en 1950 m$n 47 millones, en 1951 m$n 97 millones. En 1953 aplicautilidades por m$n 207 millones y desafecta reservas por m$n 300. En ese año las pérdidas por



60 Pablo Ceballos

operaciones comerciales ascendieron a m$n 1.600 millones, de las cuales el 86% correspondieron

a productos agrícolas y derivados. Esta brecha entre la magnitud de las pérdidas y las reservas

aplicadas a esos quebrantos se explica por los aportes recibidos del sistema bancario y

autorizados por la Ley de Presupuesto de 1954 en su artículo 15.

La simple lectura de las cifras es suficiente para concluir que los resultados económicos

positivos de los primeros años no fueron utilizados como fondo anticíclico.



Pablo Ceballos 61

Hipótesis Favorable Nº 2: La estatización del comercio exterior permitió que una parte

importante de la ganancia no quede en manos de intermediarios de la cadena.

La participación de los intermediarios en las cadenas productivas ha sido un motivo de

controversia política a lo largo de la historia argentina. En el caso agrario, existe una variada

actividad de intermediarios entre los productores y exportadores. En la literatura política, incluso

en escritos económicos, es habitual encontrar el uso indistinto de los términos “productores” y

“exportadores”, lo cual simplifica la amplitud de éste sector de la economía y omite una importante

variedad de acopiadores, consignatarios, corredores, etcétera.

En defensa del IAPI se ha sostenido que éste Instituto eliminó a los intermediarios que se

apropiaban de una parte sustancial de la ganancia, y que ello redundó en un beneficio para los

productores agrícolas. Desde ésta perspectiva, los intermediarios son descriptos como actores

económicos innecesarios, que extraen una parte de la utilidad del negocio sin agregar valor a lacadena productiva. Esta argumentación es el lado opuesto de quienes sostienen que el IAPI

extraía ganancia de los productores. En síntesis: los detractores del IAPI le adjudicaron que

extrajo, injustamente, una parte de la ganancia que correspondía a los productores; los defensores

del Instituto sostuvieron que su accionar permitió eliminar intermediarios que extraían ganancia,

injustamente, de los productores agropecuarios. Ambas visiones, defienden en su silogismo al

productor agrario, que en último término, sería el único actor económico con derecho a extraer

ganancia, según ambas posiciones.

En esta parte del trabajo analizaremos si la intervención estatal en la economía, centralizando

el comercio exterior de productos agrícolas, eliminó a los intermediarios de la cadena y si ello

produjo como resultado un mayor ingreso para los productores.

Esta tarea tiene una mayor complejidad que las verificaciones anteriores. Se requiere

profundizar el análisis de la estructura de costos de la cadena productiva, antes del IAPI y durante

su existencia. Esta información no puede recabarse de fuentes primarias, y el tiempo transcurrido

impide acceder a fuentes testimoniales. Ello conduce a la necesidad de evaluar información

parcial, lo que requiere un mayor esfuerzo para contextualizarla, medir con equilibrio su valor de

generalización y finalmente, realizar conclusiones basadas en inferencias. Se adoptará para estos

fines una evaluación por aproximación en base al objeto, de acuerdo a los datos disponibles quese consideran confiables y consistentes.

La primera información publicada por el IAPI que disponemos en la actualidad corresponde al

Balance General de 1948. Allí se documenta el siguiente Estado Económico de Resultados:



62 Pablo Ceballos

Cuadro Nº 16: Estado de Resultados Económicos del Ejercicio 1948en millones de m$n

PERDIDAS GANANCIAS

Gastos Comerciales 652,9 Por Operaciones Comerciales 1.879,9Gastos de Administración 23,7 Comisiones Cobradas 17,1

Intereses Bancarios 171,5 Intereses Devengados 158,8

Subsidios Otorgados 319,2 Ingresos Diversos 23,9

Amortizaciones 1,9

Provisión para compensación de ingenios 163,6

Otras Provisiones 186,0

Subtotal 1.518,8

Ganancia del Ejercicio 560,9

2.079,7 2.079,7

Fuente: Balance General IAPI 1948

El rubro “Ganancias por Operaciones comerciales” representa “las utilidades que

produjeron las ventas realizadas en el ejercicio”, según lo define el concepto de rubros del mismo

documento. El rubro “Pérdidas por Gastos Comerciales” se define como “los egresos producidos

con motivo de la negociación de mercaderías, como ser: comisiones a favor de intermediarios,

pago de fletes, almacenaje, impuesto a las ventas, gastos de embarque, seguros, etc.”. Esto nos

permite identificar con total claridad los gastos de intermediación que afrontó el IAPI en 1948 por

las operaciones comerciales.

Si el IAPI erogó m$n 652,9 millones en gastos de intermediación en 1948, correspondería

discriminar y cuantificar si una parte de esos gastos se produjo en operaciones comerciales no

agropecuarias; y con ello nos referimos a las importaciones que realizó el Instituto.

No existe información disponible en la actualidad que de cuenta de la actividad importadora

del IAPI anterior a 1949 –cuando de publicó la primera Memoria anual-. Sin embargo, podemos

inferirla a partir de otros datos. Novick (op. cit) afirma que en 1949, el Instituto importó mercaderías

por un valor aproximado de m$n 171,4 millones, y ese valor fue creciendo en los años

subsiguientes de la siguiente manera: en 1950 m$n 512,8 millones, en 1951 m$n 772 millones, en

1952 m$n 504 millones, en 1953 m$n 1.188 millones y en 1954 m$n 1.361 millones. Puedeentenderse que en 1948 el IAPI no importó bienes por valores superiores a los de 1949. Por lo

tanto, la actividad importadora no reflejó en 1948 más del 4% de las compras brutas de

mercadería.

Si el Balance General de 1948 informa que se obtuvieron ganancias por operaciones

comerciales de m$n 1.879,9 y gastos de intermediación por $652,9 millones, esto arroja una

utilidad real en la actividad de comercialización agropecuaria de m$n 1.227 millones. Esta cifra

coincide con la información del Departamento de Contabilidad del IAPI del segundo semestre de

1954, que indica que para 1948 se obtuvieron m$n 1.230 millones de “resultado de las

operaciones comerciales”. Esa misma fuente señala que el “costo total de ventas” de 1948 fue de



Pablo Ceballos 63

m$n 4.933 millones. Este concepto incluye el costo de adquisición de las mercaderías y los costos

de intermediación –flete, depósito, comisiones, etcétera-. Por lo tanto, podemos concluir que en

1948 el costo de intermediación del IAPI por su actividad comercializadora ascendió al 13% del

costo total.

En 1949, año de la primera publicación de la Memoria Anual del IAPI, se exponen los

siguientes resultados económicos:

Cuadro Nº 17: Estado de Resultados Económicos del Ejercicio 1949En m$n

PERDIDAS GANANCIAS

Gastos Comerciales 633.169.352,4 Por Operaciones Comerciales 545.120.424,9

Gastos de adquisición 177.959.848,9 Por Operaciones Financieras 247.250.826,3Gastos de depósito 208.402.786,7 Comisiones Cobradas 2.368.997,5Gastos de venta 246.806.736,7 Intereses devengados 304.549.241,2

Gastos de Administración 32.121.471,2 Ingresos Diversos 45.363.266,2

Intereses Bancarios 248.073.167,4

Subsidios Otorgados 143.535.984,4 Pérdida del Ejercicio 142.920.016,9

Amortizaciones 2.107.629,1

Provisiones 228.565.168,3

Total 1.287.572.772,9 1.287.572.772,9

Fuente: Memoria del IAPI 1949

Según la información del Departamento de Contabilidad de IAPI, ese año hubo un “costo total

de ventas” de m$n 3.802 millones. Según el Cuadro Nº 16, los gastos comerciales ascendieron a

m$n 633 millones. Por lo tanto, el costo de intermediación de 1949 fue del 16%.

En el Ejercicio 1950 se modificó la estructura de rubros del Estado de Resultados Económicos.

En el siguiente Cuadro se han agrupado los ítems que corresponde a gastos de intermediación,

hasta 1952. Puede apreciarse que el promedio de gastos comerciales fue del 13%, llegando a su

máximo en 1949. Distintos factores pueden haber contribuido a que desciendan los costoscomerciales: las medidas de racionalización administrativa tomadas desde 1949, y la el aumento

de la actividad importadora que disminuye los costos fijos al incrementar el volumen, y

especialmente, las disminuciones de las ganancias y las pérdidas por comercialización

agropecuaria que disminuyen el costo de aranceles e impuestos.



64 Pablo Ceballos

Cuadro Nº 18: Gastos de intermediación entre 1948 y 1952

Año Gastos deintermediación

Costo total de lasventas

Gastos deintermediación,en porcentaje

1948 652.900.000 4.933.380.487 13%1949 633.169.352 3.802.181.508 17%1950 616.406.074 4.659.862.198 13%1951 572.995.302 4.720.247.273 12%

1952 394.554.136 3.974.419.495 10%

PROMEDIO 13%Fuente: Memoria del IAPI 1950-1952

Las Memorias de 1953 y 1954 modificaron la metodología de presentación de la información

contable y no es posible discriminar con precisión el costo de intermediación. No obstante ello, lainformación disponible es suficiente para aproximarnos a algunas conclusiones, que aunque no

resulten concluyentes, permiten dimensionar la cuestión.

La información disponible nos permite saber que entre 1948 y 1952 el IAPI afrontó gastos de

intermediación por su actividad comercial que oscilaron entre el 10% y el 17%. No parece

desproporcionado, prima facie, un costo logístico promedio del 13%. No obstante, debemos

preguntarnos: ¿ha desaparecido el costo de intermediación con la centralización de la exportación

por parte del Estado? Los datos muestran que, en promedio, el costo de intermediación por

exportar mercadería agropecuaria fue del 13%. Ello abarca el depósito de las cosechas en silos, el

transporte a puerto, el costo del fletes terrestres y marítimos, seguros, impuestos, aranceles y por

supuesto, las “comisiones a intermediarios” que ocuparon un espacio central en la justific ación de

la creación del IAPI.



Pablo Ceballos 65

Hipótesis Favorable Nº 3: El IAPI permitió abaratar la vida de la población al disponer

que se exporte solo el excedente que no sea consumido en el mercado interno.

El peronismo tuvo una clara política de exportación de excedentes de producción. Esto fue

el reflejo del cambio de modelo de acumulación agroexportador. La prioridad del Gobierno estuvo

centrada en garantizar la accesibilidad de la población a los productos agropecuarios, aunque ello

generara menores ingresos por exportaciones. Esta tensión persiste hasta nuestros días, dado

que la los productos básicos de la canasta alimenticia están conformados por derivados de la

agricultura y la ganadería –trigo, carnes, oleaginosas- que conforman los principales productos

exportables, generadores de divisas.

La política agropecuaria del peronismo fue exitosa en desacoplar los precios internos de

los precios internacionales. No obstante ello, la evolución de los precios al consumidor de los

productos principales alimenticios no fue estable. El Cuadro N° 18 muestra el incremento deprecios de cinco productos seleccionados en comparación con el salario industrial y la inflación

general de precios.

Cuadro N° 19: Evolución de precios minoristas de artículos de consumoen Capital Federal

PanFrances

Asado Bifes Aceitemezcla

Lechesuelta

Salariosindustriales obrerospeones

Inflación

Quinquenio 1940-1944 7,1% 18,7% 24,5% 2,2% -10,5% 25,8%

Quinquenio 1945-1949 48,5% 66,8% 72,0% 95,6% 98,0% 119,2% 99,9%

Quinquenio 1950-1954 134,5% 190,3% 186,3% 71,0% 88,4% 91,7% 95,3%

Subtotal 1945-1949 182,9% 257,1% 258,3% 166,5% 186,3% 210,9% 195,2%

Trienio 1955-1957 38,4% 47,9% 48,5% 71,1% 65,9% 42,3%

Los datos evidencian incrementos de precios sostenidos. En el caso del “pan francés” y “aceite

mezcla” los incrementos fueron menores que en el caso de las carnes, y ello podría ser el

resultado de la intervención del IAPI, puesto que en el sector de granos fue donde el Institutoconcentró mayor intervención. También se observa que los salarios industriales se incrementaron

por sobre el aumento general de precios.

En relación a la intervención del IAPI en la comercialización interna de productos

agropecuarios, las estadísticas muestran que el mercado interno ocupó un rol importante en sus

colocaciones, con excepción de la ganadería, en donde no ejerció el monopolio del comercio

exterior. Particularmente en el mercado de carnes, no intervino en la comercialización interna del

producto.



66 Pablo Ceballos

En el caso del Trigo, colocó en promedio casi la mitad de sus compras. La única excepción

data de 1952, cuando la sequía obligó a limitar las exportaciones de éste cereal a cifras

simbólicas. Esto evidencia una prioridad en cubrir las necesidades internas por sobre las ventas

en el exterior. El caso del maíz muestra una variabilidad mayor a lo largo de estos cuatro años,

con valores que oscilan entre el 1% y el 32%.

El Cuadro N° 19 muestra el porcentaje de ventas que el IAPI realizó en el mercado interno.

Cuadro N° 20: Ventas del IAPI en el mercado interno

1950 1951 1952 1953

Productos Agrícolas y Derivados 26% 21% 45% 40%

Trigo y sus subproductos 39% 41% 96% 52%

Maíz 22% 6% 32% 1%

Forrajes 18% 1% 1% 1% Arroz 0% 0%

Semillas oleaginosas 61% 4% 91% 99%

Aceites industriales 0% 0% 0% 0%

Aceites Comestibles 0% 0% 0% 49%

Expellers, tortas y harinas 1% 1% 0% 0%

Fibra de Algodón 0% 0%

Tanino 0% 0% 0% 0%

Carnes 0% 0% 0% 0%

El consumo de carne en el país, un indicador del poder adquisitivo general, muestra que en la

década del IAPI se incrementó un 10%, y en los siguientes diez años decayó un 2%. Simantuviéramos constante el consumo por habitante de 1940-1944 y lo proyectáramos al período

1945-1954 obtendríamos una incorporación al consumo 1,8 millones de personas.

El siguiente Cuadro muestra la evolución del consumo de carne en el período estudiado:

Cuadro N° 21: Consumo de carne

Consumo

en toneladas

Población,

en miles

Consumopor

habitante,

en kg.

Promediodecaanual

de consumo

kg/hab.

Variacióndecaanualconsumo

kg/hab. Quinquenio 1935-1939 1.289.122 13.493 95,51

93,83Quinquenio 1940-1944 1.349.168 14.643 92,15

Quinquenio 1945-1949 1.627.956 15.913 102,17103,80 10,62%

Quinquenio 1950-1954 1.826.763 17.342 105,42

Quinquenio 1955-1959 2.036.437 18.919 107,81101,47 -2,24%

Quinquenio 1960-1964 1.955.073 20.567 95,13Fuente: Junta Nacional de Carnes, complementadas con las del Servicio Nacional de Economía y Sociología Ruralde la Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería

Podemos concluir que la intervención del IAPI en el mercado interno se centró en los

cereales, principalmente trigo, semillas oleaginosas y maíz. Los precios del pan, carne, leche y

aceites comestibles se mantuvieron por debajo del aumento de la inflación y los salarios



Pablo Ceballos 67

industriales en el primer quinquenio del IAPI, entre los años 1945 y 1949, pero en los siguientes

cinco años tanto los precios de los productos alimenticios, fueron superiores a la inflación y al

incremento de los salarios, aunque éste deterioro no llegó a ser tan dramático como para revertir

los beneficios logrados por la clase trabajadora en la primera etapa del gobierno peronista.

El poder adquisitivo de la población en relación a la canasta alimenticia estuvo directamente

relacionado a la evolución de los salarios; la intervención del IAPI en el mercado interno se mostró

superflua para mantener los precios cuando los salarios se retrasaron respecto de la inflación.



68 Pablo Ceballos

Conclusiones

El Instituto Argentino para la Promoción y el Intercambio tuvo una gran relevancia en la

política económica peronista entre 1946 y 1955. Una etapa caracterizada por agudas

transformaciones sociales y económicas, cuyos alcances se extendieron por muchas décadas. A

partir de allí, el peronismo irrumpió en la escena política argentina como un nuevo movimiento

político-social, y su protagonismo alcanza nuestros días.

El centro del gravedad del conflicto que atravesó aquellos años el país, fue la política de

distribución social de la riqueza económica; y el rol del Estado, instrumento de aquel proceso

redistributivo. “En los años 1946, 1947 y 1948 la clase trabajadora argentina experimentó el mayor

aumento de bienestar de toda su historia. La imponente tasa de crecimiento de la producción (…)

no alcanza a reflejar completamente el progreso económico popular ” (Gerchunoff y Llach, op. cit.,

pp. 183). Es por ello que resulta incompleto pensar el accionar del IAPI por fuera del procesopolítico, económico y social que tuvo lugar en ese período.

Como mecanismo comercial del Estado, el IAPI fue uno de los ejes del dispositivo

económico, y por ello, uno de los blancos principales de las críticas al gobierno peronista y su

política redistributiva.

Las críticas al IAPI no guardaron mesura alguna: fue acusado de especular con el trabajo

de los productores y extraer ganancia agropecuaria para otros fines. Cuando el IAPI subsidió el

precio de exportación y favoreció a los productores, fue señalado como el responsable de la

inflación y de pérdidas económicas para el Estado.

Los apoyos al IAPI se centraron en la protección de los productores de los vaivenes

internacionales de los precios, y en permitir el acceso popular a productos básicos alimenticios al

desacoplar los precios internos de los valores mundiales.

En el fondo de las críticas y apoyos se encuentra el debate sobre el modelo de desarrollo,

la distribución del ingreso y la intervención del Estado en la economía.

El análisis particular de las hipótesis permite concluir que:

a) No hubo en el IAPI una finalidad de ganancia o pérdida económica, en el sentido de las

organizaciones privadas. El IAPI obtuvo importantes ganancias en sus operaciones

comerciales los primeros dos años y medio de funcionamiento, desde mediados de 1946

hasta 1948. Este período coincide con los mejores niveles de los términos de intercambio,

en la inmediata posguerra mundial. Entre 1949 y 1952, el resultado económico puede

calificarse de neutro, alcanzando ganancias o pérdidas de poca magnitud. Los últimos dos

años y medio, entre 1953 y mediados de 1955, el IAPI afrontó quebrantos por pérdidas en

materia agropecuaria superiores a las ganancias obtenidas los primeros dos años y medio.

El resumen general de los nueve años arroja un resultado económico negativo. Como

contrapartida, los precios internos al productor se desacoplaron de éstas variaciones, ypermitieron alcanzar una estabilidad en el sector agropecuario que no ha sido valorada en



Pablo Ceballos 69

los discursos y la narrativa de los actores económicos intervinientes, en especial cuando

quedó demostrado que los quebrantos afrontados por el IAPI fueron superiores a los

asumidos por la Junta Reguladora de Granos algunos años antes, en términos de

porcentaje sobre el Producto Bruto Interno.

b) Las pérdidas afrontadas por el IAPI durante los últimos dos años y medio de

funcionamiento no fueron compensadas con el tipo de cambio diferencial que regía en el

país. Es cierto que el régimen de cambios establecía al menos tres tipos de cambio –

básico, preferencial y libre-. Sin embargo, el dólar exportador solo reflejaba la

remuneración que recibía el IAPI por sus ventas al exterior. El productor recibía valores

superiores, como quedó demostrado al calcular el tipo de cambio real al que se realizaron

las operaciones de comercialización interna. Mientras el tipo de cambio promedio de las

exportaciones fue de m$n 5,30 el tipo de cambio real, recibido por los productores, fue de

m$n 12,92 en 1954.c) El IAPI recibió cuantiosos recursos del Banco Central, por medio de la banca pública.

Durante los primeros años, esos recursos fueron utilizados para las operaciones de

nacionalización de los ferrocarriles y la financiación de reparticiones públicas, como detalla

Novick (op.cit). Cumplidos esos objetivos, el crédito bancario del IAPI fue dirigido a

financiar sus quebrantos comerciales, por el sostenimiento de los precios internos a los

productores.

d) Los usos dados por el IAPI al crédito bancario, permiten suponer que su impacto

inflacionario fue esterilizado. En el caso de la política de nacionalizaciones, el IAPI fue

utilizado solo como “pivote” –en palabras de Cafiero. Esto significa que recibió crédito

bancario proveniente del Banco Central, para adquirir ante el mismo Organismo, libras

esterlinas, depositadas en el Banco de Inglaterra, con las que el IAPI pagó al gobierno

inglés la operación de compra. Así, los pesos emitidos por el Banco Central –un Pasivo en

el Balance- retornaron en calidad de venta de divisas – Activo en el Balance. El IAPI

mantuvo hasta su liquidación, el Pasivo Exigible con la banca pública por ésta operación.

Esta triangulación permitió al Gobierno pagar la adquisición de los ferrocarriles con las

reservas del Banco Central, sin autorización legislativa. Ello permite concluir que una parte

sustancial del pasivo bancario del IAPI no puede considerarse inflacionario, en la medidaque no incrementó la cantidad de dinero en poder del público.

e) La evolución del índice de inflación no mostró una correlación con el crédito bancario

recibido por el IAPI. Entre 1952 y 1954 el IAPI recibió un promedio anual de m$n 2.563

millones, un 48% más que el promedio de los años 1947-1951. Sin embargo, la inflación

anual promedio en el período 1952-1954 fue del 11% mientras que en el período 1947-

1951 fue del 25%. La relación es inversa: a mayor crédito bancario del Banco Central,

menor inflación. Esto no es suficiente para afirmar que no hubo ningún impacto

inflacionario en el manejo financiero del IAPI, pero al menos son más complejas las causas

y su interrelación.



70 Pablo Ceballos

f) La evolución de la superficie sembrada con cultivos tradicionales –trigo, maíz y lino-

disminuyó en la década del IAPI: el Trigo un 18%, el Maíz un 45% y el Lino un 56%. Sin

embargo, la década posterior al IAPI no evidenció un cambio de signo: el trigo creció un

8%, el maíz creció un 5% y el Lino un 3%. Todo ello cuando las políticas de precio

tomadas con posterioridad al derrocamiento del Presidente Perón, estuvieron orientadas a

fortalecer al sector agrícola. Ello demuestra que factores ajenos al precio pagado al

productor determinaron la evolución del área sembrada. Díaz Alejandro (op. cit.) ha

señalado que la mecanización resulta ser un factor determinante del incremento de la

rentabilidad agrícola y con ello, el aumento de la superficie cultivada. Por otro lado,

aquellos que aluden a las cifras de producción o exportación como variables que indicarían

la confianza o desconfianza del productor o el éxito de una política de precios, omiten otros

factores críticos que condicionan esas variables, como las condiciones climáticas, los

precios internacionales y el acceso a los mercados externos.g) El fomento industrial no estuvo a cargo del IAPI. El Balance General de 1954, el último

publicado, muestra que solo el 11% de los deudores del IAPI fueron entidades privadas,

entre las que se cuentan empresas agrícolas. Las empresas industriales no fueron un

destino de los fondos del IAPI, ni aún de modo marginal. El Gobierno utilizó al Banco de

Crédito Industrial para esos fines.

h) Las reservas acumuladas por el IAPI durante los primeros dos años y medio, cuando los

precios internacionales resultaron favorables al país, no fueron suficientes para sostener

su actividad de subsidio agrícola, que ejerció a partir de 1952. Hasta este año, el IAPI

acumulaba resultados positivos por sus operaciones comerciales –que ya incluía la

importación- por m$n 3.288 millones y contabilizaba m$n 1.489 millones de Capital y

Reservas, una relación del 45%. Sin embargo, estas reservas apenas menguaron, y en

1954, habiendo ascendido sus pérdidas comerciales a m$n 1.276 millones, contaba con

m$n 1.056 millones de reservas. Ello evidencia que la política de subsidio agrícola fue,

principalmente, con recursos del sistema bancario. Sólo m$n 300 millones de sus reservas

se aplicaron a quebrantos agrícolas, los que fueron significativamente superiores a esa

cifra.

i) La centralización de la actividad comercial exportadora en el IAPI permitió prescindir defirmas exportadoras privadas. El Instituto contó con capacidad operativa propia, a

diferencia de la Junta Reguladora de Granos que operó como un mero intermediario

financiero. Sin embargo, ello no evitó que una parte del costo comercial esté constituido

por el costo de intermediación, el cual osciló entre el 10% y el 17%, el cual estuvo formado

por el costo del depósito de las cosechas, el transporte a puerto, fletes terrestres y

marítimos, seguros, impuestos, aranceles y comisiones a intermediarios. En promedio, el

13% del precio de venta de los productos agrícolas en el exterior estuvo formado por un

costo que tuvo que ser absorbido por la cadena productiva. Muchos movimientos del IAPI

se realizaron bajo la modalidad de “operaciones calzadas”, y durante sus nueve años,

recurrió a operadores privados para algunas ventas e importaciones. En los discursos de



Pablo Ceballos 71

justificación del IAPI, la eliminación de los intermediarios que lucraban con el esfuerzo de

los productores fue sostenido de manera recurrente, soslayando el inevitable costo de

intermediación que implica llevar la cosecha de los campos a los países compradores.

j) Uno de los objetivos explícitos del IAPI fue el abaratamiento del consumo popular de

productos agropecuarios, representados por los derivados del trigo, la carne y los lácteos.

El IAPI asignó importancia al mercado interno y ello se desprende de la evaluación de las

cifras de ventas en el país y en el exterior. Esa prioridad se observa con claridad durante

los años de sequía, en los que la exportación fue casi simbólica. En ese sentido, puede

afirmarse que el IAPI fue un instrumento que permitió desacoplar la disponibilidad de

productos de los avatares externos. En lo que no hubo tanto éxito es en asegurar la

estabilidad de precios. Los índices de inflación en estos rubros muestran disparidades muy

agudas e incrementos muy superiores al promedio general de inflación, un problema

recurrente en el país. Sin embargo, aún con la inflación, durante la década del IAPI, elconsumo de carne se incrementó un 10%. Ello representa el acceso al consumo masivo de

carnes de 1,8 millones de personas. Esta situación se mantuvo durante el quinquenio

posterior al IAPI, para luego caer en el período 1960-1964 a un consumo por habitante

equivalente al de 1935-1939. Puede considerarse en este aspecto que el IAPI obtuvo un

éxito parcial en su política de seguridad alimenticia de la población.

Esta síntesis ilustra un retrato del IAPI que se aleja de las presunciones iniciales. ¿fue el IAPI el

gran expoliador de los productores? ¿o fue un ente de fomento que permitió durante casi una

década sobrellevar un mundo volátil y complejo? Se mostraron inexactas aquellas presunciones

que lo caracterizaron como el origen de todos los males: inflación, discriminación,

desabastecimiento y caída de la producción. No obstante no resulta tan simple describirlo por la

heterogeneidad de sus funciones y resultados, los cuales arrojaron un balance de hechos positivos

y negativos.

El IAPI cumplió la función de múltiples organismos en uno: fue comercializador, obtuvo

ganancias y pérdidas, fue promotor de la actividad agrícola y forestal, fue subsidiador, fueimportador, y fue financiador. Fue un instrumento que permitió sortear limitaciones institucionales,

como la operación de compra de los ferrocarriles. Fue muchas cosas. Sin embargo, la mejor

definición que se haya realizado le corresponde al Ministro de Industria, Rolando Lagomarsino:

“(…) este Instituto será el brazo comercial del Estado por el cual se cumplirán sus finalidades de

orden político y económico. (…) considero que éste Instituto logrará, mantener permanentemente

los resultados del abaratamiento de la vida de un modo terminante, regulando con una exportación

reducida a lo que verdaderamente constituya un excedente, el mercado interno con productos

suficientes y adquiribles a un precio justo.



72 Pablo Ceballos

(…) se ha dotado a este nuevo organismo de una duc tilidad suficiente como para que sea

instrumento de todas las épocas. (…) Con él se logrará restar cuando se deba restar e impulsar

cuando haya que impulsar, teniendo en cuenta las necesidades imperiosas del momento.”

El “brazo comercial del Estado”; esta es la definición que mejor abarca sus fines y

funciones. Ante todo, fue una organización que tuvo la “ductilidad” suficiente para sortear distintas

coyunturas adversas, sin depender de firmas privadas de origen extranjero –como el caso de las

exportadoras, ante un mundo que en la inmediata posguerra se mostró complejo para los

intereses de America Latina. Sin embargo, la definición de Lagomarsino sería más completa para

describir al IAPI si dijéramos que fue “el brazo comercial y operador financiero del Estado”. El

volumen de crédito bancario que recibió y que aplicó para fines ajenos a sus operaciones

comerciales fue de tal magnitud que soslaya su actividad comercial.

Aún cuando el IAPI contó con la ductilidad que señaló Lagomarsino, no fue un

“instrumento de todas las épocas”. En 1954, el Congreso aprobó dos leyes mediante las cuales se

iniciaba un proceso de sustitución del Instituto por otros órganos especializados, que le quitaban

razón de ser al otrora poderoso Organismo. La Ley Nº 14.378 creó el Instituto Nacional de Granos

y Elevadores, el cual absorbía las funciones e infraestructura de la Dirección Nacional de Granos y

Elevadores y del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio en todo lo relacionado a su

actividad agrícola. Este nuevo Instituto contaba con la atribución de “ejercer, por cuenta del IAPI,

el comercio de granos y subproductos, en los mercados nacional e internacional ”. Esta es la base

de la futura Junta Nacional de Granos. Asimismo, la Ley 14.379 modificó la normativa del Instituto

Nacional de Carnes, otorgándole las mismas facultades que al INGyE en el sector ganadero.

Estas dos leyes reflejan la crisis del IAPI y marcan el epílogo del “brazo comercial del Estado”.

Las cifras expuestas a lo largo de éste Trabajo que dan cuenta de las pérdidas del IAPI,

reflejan que éste Instituto se convirtió en una pesada carga para el Gobierno del Presidente Perón.

El Tesoro Nacional acudió, en 1954, en auxilio de sus pérdidas, de origen agrocomercial. El IAPI

se volvió insostenible, hacia 1954, para el propio Gobierno que lo había creado nueve años atrás,

y se adoptó una estrategia de desmembramiento y sustitución por Organismos especializados,

buscando respaldarse en el cooperativismo agrario como un actor económico y social que lebrinde anclaje a su nueva política. Es por ello que se intenta fortalecer al movimiento cooperativo.

Así lo señalaba Antonio Cafiero:

“Yo quería reformar la acción del Estado. Y había propuesto, por ejemplo en materia de comercio

de granos, remplazar al IAPI por cooperativas agrícolas. Y es así que yo lo logro, cuando termina

mi gestión, que más del 60% del comercio nacional de cereales se hiciera a través de

cooperativas. Había empezado con el comercio exterior también. Así que los exportadores eran

las propias cooperativas y con eso nos quedábamos con los beneficios de la intermediación. Yo

creía que había que desestatizar algunas actividades, pero no dejándolas libradas al mercado,

sino formando cooperativas” 54



Pablo Ceballos 73

El IAPI fue un instrumento dúctil y con amplias funciones, por ello, muchas visiones

históricas quedaron ancladas en rasgos específicos y puntuales. La mayoría de las visiones

críticas sobre el IAPI se formaron los primeros dos años, cuando el Instituto obtuvo importantes

ganancias por las exportaciones. Por ello, hubo quienes pensaron que el IAPI tenía como finalidad

obtener ganancias. Sin embargo, los hechos que se produjeron a partir de 1950, desmintieron

aquella visión, pues daban cuenta de pérdidas cuantiosas y un subsidio real y efectivo a los

productores agropecuarios. Ante ello, éstos sectores, en lugar de cambiar la visión sobre el IAPI y

valorar el esfuerzo que el Gobierno estaba haciendo a favor de los productores generaron nuevos

“mitos”: uno de ellos fue que el IAPI no perdía dinero –lo que contradecía hechos incontrastables-

porque supuestamente lo compensaba con el desdoblamiento del tipo de cambio; el otro “mito” fue

que financiaba las pérdidas con inflación. Es decir: ante el hecho concreto de las pérdidas del

IAPI, por su política de sostenimiento del sector rural –como había prometido el Gobierno al crearel Instituto- se generaron dos discursos mitológicos, sin sustento fáctico y contradictorios entre sí:

uno sostenía que no estaba obteniendo pérdidas; el otro señalaba que las pérdidas las pagaba el

conjunto de la comunidad, con la inflación.

El IAPI no fue el primer ni el último instrumento estatal para regular e intervenir en el

comercio de granos en la Argentina, pero ningún otro órgano estatal concentró tantas funciones

comerciales. Fue el momento de mayor intervención pública y de mayor autonomía respecto de

los intereses sectoriales. La combinación de nacionalización de los depósitos bancarios –una

medida que estuvo vigente solo durante los primeros dos gobiernos de Perón- y operatoria estatal

del comercio exterior, nunca más se repetiría en la historia de nuestro país. El rasgo distintivo del

IAPI respecto de otros organismos estatales es su manejo de enormes recursos crediticios.

A la hora de extraer aprendizajes en base a los aciertos y los errores, debe resaltarse que

la capacidad de implementación de las políticas públicas resulta un hecho esencial para su éxito.

La Junta Reguladora de Granos, implementada en 1933 en conjunto con el régimen de cambios

tuvo una elaboración y una sofisticación mayor que otras experiencias, entre ellas el IAPI. La

calidad intrínseca de la implementación fue superior en el caso de la Junta, que al incorporar a los

actores productivos permitió contar con una legitimidad mayor, que el IAPI no gozó, por haber sidoautónomo en demasía de un sector económico que al final de cuentas, no resultó perjudicado.

La combinación de empresa comercial y operador financiero, aunque útil y funcional para

el Gobierno, resultó difícil de explicar y transparentar para el conjunto de la comunidad. El

Gobierno podría haber utilizado al sistema bancario público como instrumento financiero y ello lo

habría eximido de muchos cuestionamientos. La separación de las actividades comerciales y

financieras era imprescindible para dotar al Estado de mayor legitimidad en su intervención en el

sector agrícola. La estrategia adoptada a partir de 1954, de desestatizar sin entregarle el negocio

a las grandes empresas multinacionales (Cafiero) parece una estrategia acertada, aunque el golpe

militar de 1955 nos impide conocer cual hubiera sido su resultado. Apoyarse en un actor

económico con anclaje social podía iniciar un camino posible de equilibrio y menor conflictividad.



74 Pablo Ceballos

Otro aspecto que podría haberse regulado y transparentado es el alcance y medida en

que el Estado podía extraer ganancia y/o subsidiar el precio interno. Allí es donde la calidad de la

implementación y la elaboración de los instrumentos de intervención resultan esenciales. No

alcanza con decirle a los productores que se le extraen ganancias para apoyarlos cuando los

precios internacionales se derrumben, sino que debe regularse con anticipación en que medida se

va a “restar cuando deba restar e impulsar cuando haya que impulsar ”, en palabras de Rolando

Lagomarsino.

Al finalizar éste resumido balance del accionar del Estado en el mercado de granos, queda

por responder un interrogante valorativo: ¿fue el IAPI un instrumento positivo para la economía del

país? Es una pregunta que admite múltiples perspectivas, ya que habría que preguntarse,

¿positivo o negativo para qué sector?

Para los productores agropecuarios no fue negativo, como se presentó desde la oposiciónpolítica y los órganos de representación asociativos del sector, al contabilizar los nueve años del

IAPI y balancear tanto las ganancias de los primeros dos años y medio con las pérdidas de 1954 y

1955. Se ha mostrado en la Tesina que, medido en porcentaje del PBI, el IAPI destinó mayores

recursos a sostener el precio pagado a los productores que la Junta Reguladora de Granos. Sin

embargo, cabría hacer algunas distinciones, ya que no fue el mismo impacto en productores

propietarios de la tierra, que en el caso de los arrendatarios. Hubo otras políticas hacia el sector

rural, como el Estatuto del Peón –que reconoció derechos a los trabajadores al tiempo que

incrementó el costo laboral- y el congelamiento de los arrendamientos que perjudicó

principalmente a los propietarios de la tierra. Estas medidas no fueron impulsadas ni ejecutadas

por el IAPI, pero ayudan a comprender el encono del sector rural en general hacia un Gobierno

que, si bien no lo perjudicó en la misma medida que las críticas que recibió, le quitó el

protagonismo político y económico a quienes lo habían monopolizado desde la organización

nacional a partir de 1860 hasta 1943, casi noventa años. También cabe señalar que aunque los

productores no obtuvieron pérdidas, no se produjo un proceso de capitalización que hubiera

permitido incrementar la productividad. Los esfuerzos del Gobierno por la mecanización rural a

partir del Segundo Plan Quinquenal no produjeron los resultados esperados.

Los intermediarios de la cadena agropecuaria fueron los más relegados. Las grandesfirmas exportadoras extranjeras perdieron un papel clave en el negocio. El resto de los

intermediarios, como acopiadores, corredores, comisionistas continuaron operando, aunque sin la

facultad esencial de participar en la fijación de precio y sin capacidad para extraer ganancias por

su capacidad financiera para adquirir granos y venderlos en el momento de mayor precio.

El Estado no obtuvo beneficios económicos. Solo los primeros dos años pudo reorientar

recursos producto de las ganancias que obtenía por la comercialización agraria hacia la

financiación del gasto público, aunque estas cifras no representan valores significativos del PBI.

Hacia 1954, el Gobierno tuvo que comenzar a desactivar al IAPI por la magnitud del déficit que

producía el subsidio a los productores. Sin embargo, el Gobierno se benefició al contar con un

organismo comercial y financiero que le permitía mayores niveles de autonomía respecto de



Pablo Ceballos 75

empresas multinacionales cerealeras. Esto no fue un asunto de menor importancia ante la política

de reindustrialización que en otros planos estaba llevando a cabo el gobierno, y especialmente en

un mundo cambiante, en plena reconfiguración post guerra mundial.

Según lo señalado, el IAPI no perjudicó a los productores y no benefició económicamente

al Estado. Esto parece contradecir la mayor parte de la literatura que aborda el tema y las

creencias de quienes lo atacan y lo defienden. Sin embargo, la realidad transcurre por carriles que

se apartan de ciertas creencias, por lo menos en lo relativo a este aspecto de la política de ese

período. Otras medidas y acciones del Gobierno del Presidente Perón resultan más claras en

cuanto al impacto positivo o negativo en cada sector, como por ejemplo, el congelamiento de los

arrendamientos, el Estatuto del Peón, o las políticas salariales e industriales.

¿Cuál hubiera sido la situación de la agricultura argentina y de la economía del país en

general sin el IAPI? No distaba de la realidad la presunción del Gobierno al instaurarse el IAPI,

sobre que los favorables precios que el país estaba obteniendo en la inmediata post guerra noserían permanentes. En agosto de 1949 entró en vigor el “International Wheat Agreement”

mediante el cual se fijaron pisos y techos para el precio internacional del trigo a cambio de

asegurar a los países productores cuotas de exportación. Este acuerdo beneficiaba principalmente

a Inglaterra y los países europeos. Estados Unidos lo apoyaba, ya que si bien era uno de los

mayores productores mundiales, y debía subsidiar su exportación, de no hacerlo hubiese tenido

que desembolsar fondos para ayudar a los países europeos a importar trigo. Argentina no adhirió

a éste Acuerdo y resolvió colocar su excedente de exportación en mercados no tradicionales.

Tanto la Bolsa de Cereales de Buenos Aires como Martínez de Hoz (h) han criticado al IAPI por

romper la tradicional alianza comercial con el Reino Unido y los compradores históricos de

productos agropecuarios argentinos. ¿Qué alternativa tenía la Argentina? Acordar con Inglaterra,

ingresar al Acuerdo Triguero y aceptar precios menores a cambio de asegurar cuotas de

exportación, algo similar al Pacto Roca-Runciman de 1933. A primera vista, no parece un

escenario más atractivo que la intervención del Estado a través del IAPI. En especial, cuando

quedó demostrado que la Junta Reguladora de Granos no otorgó mejores remuneraciones al

productor.

Este ejercicio de historia contrafáctica, aunque no pueda comprobarse, nos ayuda a

comprender que la alternativa presentada por la oposición política y los sectores ruralestradicionales, agrupados en la Sociedad Rural y la Bolsa de Cereales, consistente en retirar al

Estado y dejar el libre juego comercial a las corporaciones privadas, no hubiese marcado una

mejoría significativa para los productores agropecuarios. No solo ello, sino que la caída de los

precios internacionales hubiese obligado algún tipo de intervención estatal, al igual que en 1933.



76 Pablo Ceballos

Apéndice Documental

Balances del IAPI 1948-1954Ejercicio 1948 Ejercicio 1949 Ejercicio 1950 Ejercicio 1951 Ejercicio 1952 Ejercicio 1953 Ejercicio 1954

ACTIVO

Activo Fijo 430.200.000,00$ 713.260.047,88$ 689.700.793,68$ 675.172.563,08$ 661.495.745,87$ 654.486.176,37$ 637.565.847,99$Inmuebles 14.800.000,00$ 20.618.872,72$ 28.382.316,17$ 34.064.369,18$ 40.095.997,39$ 46.640.045,65$ 57.054.072,33$Participación en empresas 10.100.000,00$ 8.110.000,00$ -$ -$Muebles, útiles e instalaciones 9.400.000,00$ 3.536.177,04$ 2.945.075,69$ 2.882.733,55$ 3.416.031,24$ 4.625.278,56$ 5.224.353,37$Maquinarias y rodados 4.967.996,45$ 1.107.968,15$ 431.706,68$ 383.731,57$ 620.602,49$ 443.556,62$Valores mobiliarios 395.900.000,00$ 676.027.001,67$ 657.265.433,67$ 637.793.753,67$ 617.599.985,67$ 602.600.249,67$ 574.843.865,67$

Titulos nacionales 31.200.000,00$ 31.218.137,67$ 31.218.137,67$ 31.218.137,67$ 31.233.137,67$ 31.218.137,67$ 31.218.137,67$Titulos extranjeros 364.700.000,00$ 644.808.864,00$ 626.047.296,00$ 606.575.616,00$ 586.366.848,00$ 571.382.112,00$ 543.625.728,00$

Circulante 1.631.600.000,00$ 2.323.704.573,76$ 1.131.516.491,06$ 1.083.823.150,41$ 2.286.386.782,51$ 3.124.628.503,10$ 2.471.171.188,47$Cereales, oleaginosas, otros 1.280.200.000,00$ 1.810.835.661,38$ 719.127.857,05$ 679.243.905,08$ 1.792.016.111,86$ 2.630.673.016,60$ 1.688.516.512,14$Productos ganaderos 167.959.628,74$ 71.282.877,29$ 139.024.419,34$ 108.135.137,67$ 80.444.394,98$ 74.194.818,44$Elementos de importacion 351.400.000,00$ 344.909.283,64$ 341.105.756,72$ 265.554.825,99$ 335.523.749,67$ 317.041.437,68$ 536.191.769,92$Minerales -$ -$ -$ 50.711.783,31$ 96.469.653,84$ 172.268.087,97$

Disponible 3.600.000,00$ 3.934.590,01$ 5.412.293,77$ 2.355.714,27$ 6.987.307,31$ 2.319.269,44$ 4.973.018,84$Caja 3.600.000,00$ 3.934.590,01$ 5.412.293,77$ 2.355.714,27$ 5.677.498,60$ 2.319.269,44$ 4.973.018,84$Bancos 1.309.808,71$ 1.977.217,28$

Exigible 7.317.800.000,00$ 7.781.458.303,58$ 8.677.154.509,71$ 8.734.299.068,72$ 8.937.129.405,96$ 11.262.213.194,27$ 16.181.937.038,63$Reparticiones Oficiales 5.564.400.000,00$ 6.584.119.666,60$ 7.412.337.148,90$ 7.405.428.476,96$ 7.941.507.489,24$ 7.911.769.197,13$ 8.012.051.412,75$Gobiernos extranjeros 976.800.000,00$ 641.346.318,49$ 516.580.238,41$ 402.885.601,95$ 337.197.909,28$ 410.653.487,92$ 375.230.876,51$Otros deudores 776.600.000,00$ 550.893.294,69$ 743.275.269,92$ 918.807.344,91$ 653.752.270,23$ 1.050.442.444,98$ 1.794.975.988,36$Rentas devengadas a cobrar 5.099.023,80$ 4.961.852,48$ 7.177.644,90$ 4.671.737,21$ 4.523.467,78$ 4.270.459,91$Reintegro Ley 14,158 Art 15 1.884.824.596,46$ 5.995.408.301,10$

Transitorio 143.500.000,00$ 46.342.899,91$ 22.577.289,16$ 83.277.770,81$ 45.323.737,46$ 96.950.060,79$ 157.560.185,69$

Anticipos sobre créditos documentarios 143.500.000,00$ 22.696.330,44$ 8.578.838,95$ 57.502.339,75$ 18.121.777,15$ 13.993.531,65$ 51.411.418,93$Operaciones en trámite 23.646.569,47$ 13.998.450,21$ 25.775.431,06$ 19.372.798,62$ 70.459.484,02$ 67.993.946,86$Material expropiado Decreto 9450/50 7.829.161,69$ 9.122.865,35$ 9.750.458,26$Comercialización materiales Pto. Eva Perón 3.374.179,77$ 1.287.003,20$Dif.exportacion Res. Intermin. 67/53 27.117.358,44$

Operaciones especiales 516.800.000,00$ 954.559.954,32$ 895.971.711,70$ 953.533.883,04$ 1.236.852.019,85$ 499.613.692,25$ 908.786.703,46$Compen sa cion es a ing enios y ca ñeros 417 .600 .000 ,00$ 462.894.772,14$ 462.894.772,14$ 462.894.772,14$ 462.894.772,14$ Anticipos a frigorificos 288.708.340,79$ 380.388.021,96$ 399.254.395,54$ 689.417.988,25$ 374.989.925,95$ 564.582.966,46$Negociación de arpillera en el mercado interno 101.360.262,94$ -$ -$Fomento y defensa de la agricultura 58.592.647,71$ 23.506.508,02$ 57.769.953,19$ 62.756.132,18$ 103.432.180,85$ 121.088.899,22$Fomento de la inmigración 17.968.559,58$ 17.982.343,21$ 17.981.343,21$ 17.624.095,07$ 17.990.298,77$ 17.996.945,88$Otras operaciones 99.200.000,00$ 25.035.371,16$ 11.200.066,37$ 15.633.418,96$ 4.159.032,21$ 3.201.286,68$Fondo regulador azucarero 205.117.891,90$

PERDIDA DEL EJERCICIO 142.920.016,89$ 540.541.508,30$

PASIVO

No exigible 1.897.100.000,00$ 2.546.293.180,55$ 2.193.947.251,00$ 2.371.050.167,95$ 2.660.977.207,61$ 1.653.579.696,44$ 2.077.508.352,60$Capital y reservas 954.100.000,00$ 1.465.288.625,65$ 1.344.406.257,90$ 1.392.291.439,60$ 1.489.420.765,56$ 856.581.757,63$ 1.056.349.316,21$Provisiones especiales 943.000.000,00$ 1.081.004.554,90$ 849.540.993,10$ 978.758.728,35$ 1.171.556.442,05$ 796.997.938,81$ 948.586.603,43$

Compensac iones a ingenios y cañeros 417.600.000,00$ 462.894.772,14$ 462.894.772,14$ 462.894.722,14$ 462.894.772,14$Operaciones Decreto 12841/49 288.708.340,79$ 292.290.810,34$ 357.969.115,00$Negociacion de arpillera 101.360.262,94$ -$ -$ Almacenajes devengados impagos 46.135.352,05$ -$ -$Lucha contra las plagas 54.000.000,00$ -$ -$

Fomento agrícola 14.737.573,59$ 23.506.508,02$ 57.769.953,19$ 62.756.132,18$ 103.432.180,85$ 121.088.899,22$Deudores 21.064.601,64$ 36.587.305,69$ 52.274.562,79$ 54.037.549,86$ 54.065.927,99$ 126.925.165,87$Fomento de la inmigración 17.968.559,58$ 17.968.559,58$ 17.981.343,21$ 17.624.095,07$ 17.624.095,07$ 17.996.645,88$Otras 274.000.000,00$ 74.135.092,17$ 39.781.201,08$Para Siniestros -$ 16.293.037,33$ 29.869.032,02$ 86.836.731,18$ 117.416.614,00$ Anticipos a frigorificos 534.462.691,72$ 534.462.691,72$ 564.582.966,46$Para eventual quebranto import. Huevos 576.312,00$ 576.312,00$

Previsiones 251.400.000,00$ 72.572.432,96$Exigible 7.571.000.000,00$ 9.298.482.205,69$ 9.031.943.134,28$ 8.896.977.544,22$ 10.838.573.817,63$ 13.595.416.310,37$ 17.372.443.975,33$

Bancario 6.496.300.000,00$ 8.438.990.619,14$ 8.369.424.849,88$ 8.612.294.776,77$ 9.735.452.727,72$ 12.713.717.731,59$ 16.302.404.621,25$Banco Nación Argentina 2.974.100.000,00$ 4.187.758.831,29$ 3.568.642.677,98$ 3.865.699.815,00$ 4.852.466.115,89$ 7.786.198.865,53$ 11.108.568.351,38$Banco Credito Industrial 3.013.100.000,00$ 3.670.574.245,44$ 4.228.483.502,00$ 4.191.078.561,89$ 4.323.324.698,46$ 4.386.059.698,21$ 4.571.021.746,68$Banco Provincia Bs.As. 509.100.000,00$ 580.657.542,41$ 572.298.669,90$ 555.516.399,88$ 559.661.913,37$ 541.459.167,85$ 622.814.523,19$

Otros acreedores 1.074.700.000,00$ 859.491.586,55$ 662.518.284,40$ 284.682.767,45$ 1.103.121.089,91$ 881.698.578,78$ 1.070.039.354,08$Por compra de mercaderias 404.100.000,00$ 687.282.897,07$ 430.792.915,24$ 125.800.242,26$Por fletes 7.236.716,74$ -$Dir. Nacional Granos y Elevadores 19.432.144,57$ -$Cuentas a pagar 145.539.828,17$ 165.526.210,16$ 115.829.023,35$Diversos 280.200.000,00$ 66.199.159,00$ 43.053.501,84$Por operaciones con Gob.ext. 390.400.000,00$

Transitorio 22.500.000,00$ 121.455.000,11$ 148.557.522,10$ 167.205.062,20$ 215.144.934,88$ 342.442.105,20$ 912.041.355,29$Junta Reguladora de la Prod. Agrícola (liq.) 103.747.026,38$ 110.845.253,46$ 114.248.980,38$ 116.082.113,03$ 115.822.753,90$ 143.731.992,23$Operaciones en trámite 22.500.000,00$ 17.707.973,73$ 37.712.268,64$ 52.956.081,82$ 99.062.821,85$ 226.619.351,30$ 768.309.363,06$

UTILIDAD DEL EJERCICIO 560.900.000,00$ 47.885.181,70$ 97.129.325,96$ 50.810.001,49$PASIVO TOTAL 9.490.600.000,00$ 11.966.230.386,35$ 11.422.333.089,08$ 11.532.362.100,33$ 13.714.695.960,12$ 15.642.248.113,50$ 20.361.993.683,22$

TOTAL 10.051.500.000,00$ 11.966.230.386,35$ 11.470.218.270,78$ 11.629.491.426,29$ 13.714.695.960,12$ 15.693.058.114,99$ 20.361.993.683,22$

1.942.690.619,14$ -69.565.769,26$ 242.869.926,89$ 1.123.157.950,95$ 2.978.265.003,87$ 3.588.686.889,66$

PERDIDASGastos Comerciales 652.900.000,00$Gastos de Administración 23.700.000,00$Intereses Bancarios 171.500.000,00$Subsidios otorgados 319.200.000,00$ Amortizaciones 1.900.000,00$Prov isiòn para c ompen sac ión inge nios 163 .600 .000 ,00$Otras provisiones 186.000.000,00$

Ganancia del Ejercicio 560.900.000,00$TOTAL 2.079.700.000,00$

GANANCIASPor Operaciones comerciales 1.879.900.000,00$Comisiones cobradas 17.100.000,00$Intereses devengados 158.800.000,00$Ingresos diversos 23.900.000,00$TOTAL 2.079.700.000,00$



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Notas bibliográficas:

1 Desde la primera guerra mundial, el peso de las inversiones de los Estados Unidos de

Norteamérica y, secundariamente, de otros países como Alemania, fueron cobrando relevancia.Estos capitales se orientaron hacia el sector energético y la industria, mientras que las inversionesinglesas tradicionalmente se producían en frigoríficos y transporte ferroviario. A diferencia deInglaterra, Estados Unidos no era un mercado para los productos argentinos –carne y trigo, lo quecreó una tensión entre distintos sectores económicos, debido a la balanza comercial favorable anuestro país en el comercio con Inglaterra y desfavorable con Estados Unidos. Se formarondiferentes corrientes de opinión, algunas favorables a los Estados Unidos, y otras que pugnabanpor priorizar el comercio con Inglaterra, aliada tradicional de la clase dirigente argentina: así surgióel slogan “comprar a quien nos compra” propiciado por el presidente de la Sociedad Rural LuisDuhau, entre 1926 y 1928, quien fuera años más tarde el Ministro de Agricultura que creó la JuntaReguladora de Granos. Esta contradicción fue uno de los elementos principales que, desatada lacrisis de 1929, desencadenó el golpe de estado contra Hipólito Yrigoyen y se saldó definitivamenteen 1933 con la firma del Pacto Roca-Runciman. A partir de allí, Argentina volvía a privilegiar,

desde el Gobierno, la relación con su histórico socio comercial. Tanto una como otra posturarequerían de un Estado activo y regulador, en virtud de los graves desequilibrios que se producíanen la balanza comercial y la disponibilidad de divisas.2 El Gobierno intentó con su política agraria favorecer a los arrendatarios y a los peones rurales,pero sin modificar la distribución de la propiedad de la tierra en los terratenientes que desde elsiglo XIX concentraron el poder político y económico. Otros elementos coadyuvaron a la oposicióndel sector agropecuario hacia el Gobierno. La aparición del IAPI eliminó el protagonismo en elcontrol de la comercialización a numerosos intermediarios agrícolas, que si bien nodesaparecieron, tuvieron menor participación en el negocio. Además, el sector agropecuarioperdía peso en relación al naciente sector industrial.3 Las exportaciones argentinas de carne al Reino Unido cayeron entre 1929 y 1932 más de un25%. (Rapoport, 233).4 El cupo establecido para frigoríficos argentinos en el Pacto nunca fue cumplido; también se

produjo una discriminación de precios a favor de productores pecuarios vinculados a familiascercanas al gobierno y a la Sociedad Rural, como se denunció en el Senado de la Nación en el“debate de las carnes”.5 La nueva operatoria de la Oficina de Control de Cambios fue aprobada por Resolución delMinistro de Hacienda. El Decreto Nº 31.864 creó la Junta Reguladora de Granos y sendasresoluciones del Ministro de Hacienda lo complementaron. Todas estas normas fueron dictadas el28 de noviembre de 1933.6 En un mensaje radial, el 4 de diciembre de 1933, el Ministro de Agricultura Luis Duhau afirmóque “En los últimos 120 años el trigo no ha valido nunca tan poco como ahora. Hoy nuestro trigovale $2,85 de aquellos pesos a la par que algunos añoran”. Por otro lado, según estadísticas delComité Nacional de Geografía (1942) citadas por Mario Rapoport, el precio del trigo a valoresreales era en 1933 de $6,07 cuando en 1925 ascendía a $12,20.7 La creación de la Junta Reguladora de Granos se efectuó mediante el Decreto Nº 31.864 del 28

de noviembre de 1933 y el Decreto Nº 31.866 de la misma fecha designó a los 16 miembros delorganismo compuesta por representantes del Gobierno, del Banco Nación, de la Sociedad Rural,de la Bolsa de Comercio, y de la Cámara Gremial de Cereales de Buenos Aires.8 En su libro “El ciclo de la ilusión y el desencanto”, Pablo Gerchunoff y Lucas Llach se expresanen ese sentido al afirmar que “detrás de este complicado sistema se escondían favores menos evidentes. En primer lugar, desde su puesta en funcionamiento se advirtió que el requerimiento depermiso previo para participar del mercado oficial no tenía como único objetivo evitar la repeticióndel problema de los fondos bloqueados. En cumplimiento de una de las cláusulas del convenioRoca-Runciman, las importaciones desde Inglaterra tenían prácticamente garantizada suparticipación en el mercado oficial. Esto implicaba un abaratamiento de los productos ingleses enrelación a las importaciones de otro origen. […] Esta discriminación a favor de los productosingleses era uno de los objetivos del nuevo régimen.” 9 BERROTARÁN, Patricia: “Del plan a la planificación, el estado durante la época peronista”,

Buenos Aires, 2003, Ediciones Imago Mundi, página 22



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10 Se debe recordar que el Gobierno pensaba que la Junta Reguladora de Granos debía ser uninstrumento transitorio; por ello se utilizó la estructura administrativa del Banco de la Nación.11 Memoria del Ministerio de Agricultura, año 1934, página 39.12 Memoria del Ministerio de Agricultura, año 1935, página 479.13 Memoria del Ministerio de Agricultura, año 1935, página 481.14 Memoria del Ministerio de Agricultura, Año 1939, pagina 545.15 El Ministerio de Agricultura estimaba que existían 150.000 arrendamientos agrícolas. Estainformación fue publicada en la Memoria del Ministerio de Agricultura del período 1943-1944.16 En 1943, la Junta Reguladora de Granos cambió de denominación por la de “Junta Reguladorade la Producción Agrícola” y adquirió funciones más amplias que su predecesora. Esta es unaetapa de transición hasta la creación del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio, enfebrero de 1946.17 ODDONE, Jacinto: “La burguesía terrateniente argentina”, Buenos Aires (Ediciones Populares Argentinas), 1956, pp 186.18 Una explicación detallada sobre el nuevo régimen de redescuentos se encuentra en la Memoriadel Banco Central de la República Argentina de 1946, desde la página 20, “Naturaleza del nuevoRedescuento”. 19 La Corporación Argentina para la Promoción del Intercambio era una sociedad anónima regidabajo las leyes del derecho privado, fundada en 1940, que tuvo como finalidad principal promover elcomercio con Estados Unidos, en aquellos productos que se denominaban “no tradicionales”, esdecir, productos no agropecuarios cuya actividad se encontraba intermediada por la JuntaReguladora de Granos, y de los cuales el país del norte era –y sigue siendo- un competidor en elmercado mundial. Esta Corporación, cuyo nombre es muy similar al del IAPI, no era un organismoestatal y tenía funciones muy diferentes al nuevo ente. Fue disuelta en 1946 dado que el IAPIsería quien concentraría toda la actividad comercial externa del país.20 Algunos de los organismos creados fueron: Comisión Nacional del Azúcar, Comisión Nacionalde Fibras Textiles, Comisión Nacional de Extracto del Quebracho, Junta Nacional de Carnes,Junta Reguladora de la Industria Lechera, Comisión Nacional del Aceite, Comisión Nacional de laIndustria Vitivinícola, Junta Reguladora de Vinos, Comisión Nacional del Algodón, y Comisión deFruticultura.21 CAFIERO, Antonio: “Cinco años después”, Buenos Aires, Eudeba, 1961, pp. 225-226.22 En el Anuario Estadístico de 1955, elaborado meses después del golpe de estado del 16 deSeptiembre de 1955 que depuso al Presidente Perón, afirmaron: “… la intervención est atal en losnegocios agrícolas solo la concebimos como un medio de proteger los intereses del agricultormediante la retribución de precios justamente remunerativos o bien aplicando compensacionescuando como en el caso actual de nuestro país, a causa del envilecimiento de nuestra moneda,las cotizaciones de los productos argentinos se hallan en algunos casos por encima de las querigen en el mercado internacional, lo que unido a la superabundancia de ciertas cosechas, comolas del trigo, hacen aún más dificultosa su colocación de los excedentes en el exterior ”. Pagina 2. 23 En el Anuario Estadístico de 1955, afirmaron: “Las autoridades surgidas de la RevoluciónLibertadora no ignoran por cierto, tal estado de cosas. Saben perfectamente que la agricultura y laganadería se ven dificultadas en su desarrollo por el desequilibrio que existe entre los costos de producción y los precios fijados a los productos obtenidos y tal desequilibrio es el resultado de lafalta de elementos para producir más barato, de las fuertes cargas fiscales existentes, de losinconvenientes que surgen de los transportes caros y deficientes y del sistema de comercializaciónimperante”. Pagina 2. 24 Informe elaborado Raúl Prebisch, a pedido del gobierno provisional. Fue uno de los fundadoresy primer Gerente General del Banco Central de la República Argentina durante el gobierno de Agustín P. Justo. Durante la década del 30 ejerció importante influencia en las políticaseconómicas del país. Desde 1950 se desempeñó en la Comisión Económica para America Latina(CEPAL).25 Mientras reclaman por la falta de “ precios remuneradores” (op. cit. 22) fijados por el Estado,afirman que “Un ejemplo claro de las consecuencias de la intervención del Estado en lasactividades privadas, la tenemos en que la venta de la cosecha ha originado una pérdida de 4.500millones de pesos en 1954 y de 3.500 millones en lo que va del año en curso (1955). Si bien esas pérdidas proviene en su mayor parte de haber satisfecho el Estado a los agricultores un preciosuperior al que regía en el mercado internacional, no poca influencia tuvo la circunstancia deaplicar a las exportaciones un tipo de cambio sobrevaluado ”. En el Anuario de 1960, señalan



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retrospectivamente: “En el renglón paralelo de la ganadería, las exportaciones se realizabantambién con quebranto que cubría el Estado. Al productor agropecuario se le hacia un juego deilusionismo: el Estado cargaba sobre sí con los quebrantos. Pero, ¿Quién es el Estado? ¿Dedonde obtiene sus rentas el Estado? De productores y consumidores, de contribuyentes en

general y de ese tributo extraordinario que era el Margen de Cambio.”. El Margen de Cambio comotal no existió desde el inicio del gobierno peronista en 1946. Pero si a ello se refiere la gananciaobtenida por las diferencias de precios en los tipos de cambio -oficial, preferencial, libre,comprador y vendedor-, debe decirse que las ganancias del BCRA en 1954 ascendieron a m$n1.736 millones, de los cuales m$n 1.590 fueron por los intereses en los redescuentos otorgados.La diferencia de m$n 146 millones –entre las que se encuentran ganancias por otros conceptos-no alcanza a compensar ni remotamente las pérdidas del IAPI por la comercialización deproductos agropecuarios, que en ese mismo año de 1954 ascendieron a $4.100 millones. Lacontradicción en los documentos de la Bolsa de Cereales surge al plantear demandascontrapuestas: criticar las pérdidas del IAPI y demandar en simultáneo un mayor precio otorgadopor el Estado a los productores de granos. Ambos reclamos son incompatibles.26 Prebisch utiliza como términos equivalentes “productor” y “exportador”. Esta equiparaciónsoslaya la cadena de intermediarios que participan de las ganancias de los productos exportados.

Con el IAPI en funcionamiento, estos intermediarios no desaparecieron, aunque vieron limitadassus ganancias.27 “Informe Prebisch”, Libro 3, pp. 9. El autor señala que también han sido perjudicados losempleados públicos, de comercio, la banca y los obreros, como también los jubilados y pequeñosrentistas, debido a la inflación. Este razonamiento es curioso, ya que en general sueleargumentarse que hubo transferencia de recursos del campo hacia la ciudad y la industria. En estecaso, Prebisch señala que al campo se le extrajeron recursos, y a los asalariados de la ciudadtambién. Más allá de considerar si cada una de estas afirmaciones están justificadas, resultancontradictorias.28 MARTINEZ DE HOZ (h), JOSE ALFREDO: La agricultura y la ganadería argentina en el período1930-1960, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1967.29 Como breve ejemplo de la posición de Martínez de Hoz (h) sobre el Estado, David Rockefeller,dijo “Siento gran respeto y admiración por Martínez de Hoz. Esto proviene no sólo de una largaamistad entre nosotros, a pesar de las distancias geográficas que nos separan, sino de lacreatividad y rigor de su desempeño en el plano económico. [...] Pocos como él tuvieron la valentíade informar en Estados Unidos que el problema de Argentina anterior a su gestión radicaba en la promoción de una excesiva intervención estatal en la economía y en el sobredimensionamiento delas funciones del Estado, que indebidamente ponían sobre las espaldas del país el costo social dela acción." (Revista Gente, 6 de abril de 1978)30 MARTINEZ DE HOZ (h), JOSÉ ALFREDO: Op. Cit., pp. 45.31 MARTINEZ DE HOZ (h), JOSE ALFREDO: Op. Cit., pp. 48.32 NOVICK, Susana: “IAPI: Auge y decadencia”, Buenos Aires, 1985, Centro Editor de AmericaLatina, pp. 87.33 RAPOPORT, Mario: “Historia económica, política y social de la Argentina”, Buenos Aires, 2000,Machi Grupo Editor, pp. 412.34 RAPOPORT, Mario, Op. Cit., pp 471.35 RAPOPORT, Mario, Op. Cit., pp 472.36 TODESCHINI, Federico A.: “El BCRA y el IAPI en la política económica peronista: 1946-1955”,Documento de Trabajo del Departamento de Economía de la Universidad de San Andrés, Victoria,Provincia de Buenos Aires, 2004.37 SOURROUILLE, Juan Vital: “La posición de los Activos y Pasivos externos de la Re pública Argentina”, Buenos Aires, 2005, CEPAL.38 SOWTERN, Leandro: “Las interacciones conflictivas entre la elite peronista y los actores ruralesen torno a la intervención económica estatal del IAPI entre 1946 y 1949”, Universidad Nacional deSan Martín.39 RUIZ, Julio: “Redistribución de fondos a través del IAPI ¿qué dicen las cuentas?”, Documentode trabajo N° 28, Octubre 2011, Centro de Estudios de la Situación y Perspectivas de la Argentina,Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.40 SCHVARZER, Jorge: “La industria que supimos conseguir”, Buenos Aires, 2000, EdicionesCooperativas, pp 188-189.



41 MARTINEZ, Ricardo Gabriel: “Recopilación de series históricas del producto y del ingreso”,CEPAL, Buenos Aires, 1999.42 No existe información sobre los resultados del IAPI posteriores al primer semestre de 1954, eldato corresponde a una estimación realizada por el Departamento de Contabilidad del Instituto. El

resto de los datos del Cuadro corresponden a los Balances. No ha sido posible incluir en elanálisis los últimos 9 meses del gobierno peronista, que fue derrocado en septiembre de 1955.Ningún dato económico parece indicar que en ese último lapso se haya invertido la tendencia dequebrantos en el comercio exterior de granos.43 Diversas fuentes computan distintos índices de inflación. Ello no parece originarse en uncuestionamiento al Servicio Estadístico Oficial sino a una modalidad diferente para tomar el dato. Algunas fuentes toman el dato de inflación de Junio de cada año para compararlo con el índice delaño anterior y así calcular el incremento anual. En ésta Tesina, para calcular la inflación anual sehan sumado los incrementos mensuales de cada año calendario.44 MARTÍNEZ DE HOZ (h), JOSÉ ALFREDO: Op. Cit., pp. 49.45 Antonio Cafiero refiere pérdidas por 2.951 millones para 1954. En la actualidad solo poseemoslos datos estimados por el Departamento de Contabilidad del IAPI en Junio de 1954, cuandoproyectaron un déficit anual en la comercialización agrícola por $2.964 millones, para el año

completo. La diferencia del 0,4% , es irrelevante.46 Semanario “El Economista”, 3 de Abril de 1960, reproducido en el libro “Cinco años después”(op. cit.)47 La fecha de publicación de estas cifras asegura que las mismas no fueron modificadas parasostener lecturas favorables al peronismo.48 Esto fue sostenido por Cafiero, Martínez de Hoz (h) y Gerchunoff - Llach.49 Según datos del INDEC, la inflación registrada en 1957 fue de 23,23%, en el año 1958 fue del42,18% y en 1959 fue del 73,40%.50 DÍAZ ALEJANDRO, Carlos Fernando: “Ensayos sobre historia económica argentina”, Buenos Aires, 1983, Amorrortu editores.51 DÍAZ ALEJANDRO, Carlos Fernando, op. cit., pp. 205.52 RUIZ, Julio (op. cit).53 Se incluye en esta cifra las operaciones de compra venta de productos agrícolas y derivados,ganaderos, y las mercaderías de importación. Estas últimas representaron cifras menores que lasdel comercio agropecuario, y presentaron ganancias todos los años.54 VERCESI, Juan Alberto: “Política económica argentina: conversaciones inéditas con loshacedores de la política económica contemporánea”, Buenos Aires, 2008, Fondo EditorialConsejo.

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