Maria Luiza Garnelo Pereira1

Aldemir Lima Maquiné2

Financiamento do Subsistema de Saúde Indígena

nos Planos Plurianuais (PPA) no Brasil

Texto produzido no âmbito do Projeto

Saúde e Condições de Vida de Povos

Indígenas na Amazônia, Programa de

Apoio a Núcleos de Excelência –

PRONEX/FAPEAM/CNPq, Edital

003/2009.

Manaus

2013

1 Centro de Pesquisa Leônidas e Maria Deane da Fundação Oswaldo Cruz - CPqLMD/FIOCRUZ e

Universidade Nilton Lins, Manaus, AM, Brasil 2 Centro de Pesquisa Leônidas e Maria Deane da Fundação Oswaldo Cruz - CPqLMD/FIOCRUZ,

Manaus, AM, Brasil.

Resumo

O artigo aborda a temática do financiamento do Subsistema de Saúde Indígena tendo

como objetivo a análise do Componente de Saúde Indígena no Programa 0150 -

Identidade Étnica e Patrimônio Cultural dos Povos Indígenas do Plano Plurianual

(PPA), no qual foram alocados os recursos destinados ao custeio das atividades

assistenciais desenvolvidas pelos Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEI).

Na análise foi realizado estudo exploratório apoiado em pesquisa bibliográfica e

documental sobre o financiamento em saúde indígena para o período de 2004 a 2011,

incorporando algumas informações mais pontuais relativas ao período de 2000 a 2003.

Observa-se que os dados e argumentos dispostos no texto falam a favor da coexistência

de um crescimento significativo no financiamento do Subsistema de Saúde indígena

com debilidade na operacionalização de suas atividades finalísticas e da capacidade de

produzir e disponibilizar informações que subsidiem o monitoramento dos indicadores

de saúde dos povos atendidos, a adequada realização de sua missão institucional e a

garantia de efetividade e qualidade necessárias para a melhoria dos níveis de saúde dos

povos indígenas.

Palavras-chave

Financiamento de Serviços Básicos de Saúde – Legislação e Jurisprudência, Saúde

Indígena

1. Introdução

A Constituição Brasileira de 1988 garantiu o acesso dos indígenas às políticas

sociais vigentes no país e instituiu um conjunto de ações específicas a eles dirigidas, sob

a responsabilidade do governo federal. No campo sanitário a Lei 9.836/99, conhecida

como Lei Arouca, criou um Subsistema do SUS (Subsistema de Atenção a Saúde

Indígena – SASI), voltado para prover atenção a saúde aos povos indígenas, através de

unidades operacionais que são os Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEI).

As disposições da Constituição Federal foram compatibilizadas com a Lei

Orgânica da Saúde (Lei 8080/1990), cujo Artigo 19-C da lei 8.080 de 19/09/1990 –

atribui à União, com seus recursos próprios, a responsabilidade de financiar o

Subsistema de Atenção à Saúde Indígena. A operacionalização do subsistema é regida

pela Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas que, por sua vez,

integra a Política Nacional de Saúde. Tais dispositivos legais garantem o direito das

populações culturalmente distintas a um atendimento diferenciado pelo Sistema Único

de Saúde (SUS), capaz de respeitar suas especificidades culturais.

As unidades operacionais do Subsistema de Saúde Indígena, os DSEI, são

atualmente 34, sob a coordenação da Secretaria de Saúde Indígena (SESAI) do

Ministério da Saúde. A SESAI tem como principais atribuições efetuar a gestão e

execução de ações atenção primária à saúde para os povos indígenas que vive em terras

demarcadas em território nacional. Criada em 2009 a SESAI foi antecedida pela

Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), que foi a primeira gestora do subsistema de

saúde indígena logo após sua criação. Por esta razão, boa parte das análises aqui

empreendidas será direcionada para a FUNASA, pois este órgão atuou efetivamente no

campo da saúde indígena até o início de 2011, quando se completou a fase de transição,

para a transferência de responsabilidades de um órgão (FUNASA) para outro (SESAI).

A análise aqui empreendida abrange o período de 2004 a 2011 que equivale

àquele em que se consolidaram os Planos Plurianuais de Governo (PPA), que são

iniciativas de gestão estratégica para coordenar a elaboração e atuação das diversas

políticas de governo (Almeida, 2004; Arretche, 2009; 2007; Fadel et al., 2009; Costa,

2009; Machado et al., 2010). Ao longo do supracitado período, além do planejamento

articulado das ações dos diversos ministérios, também se estruturaram os mecanismos

de transparência – com acesso fácil e gratuito em páginas web – das informações sobre

orçamento e financiamento dos órgãos do poder público, entre os quais o Subsistema de

Saúde Indígena.

Neste âmbito o elemento de interesse da análise é o Programa 0150 - Identidade

Étnica e Patrimônio Cultural dos Povos Indígenas do PPA, onde são alocados os

recursos para o custeio das ações do Subsistema de Saúde Indígena. Este programa

contempla um amplo conjunto de ações, não apenas de saúde, mas também em outros

campos das políticas indigenistas como a educação diferenciada, a demarcação e

preservação ambiental de terras indígenas, ações de revitalização cultural e outras.

O Programa 0150 contemplava, nos PPA analisados, sete conjuntos de ações

(indigenistas em geral, de saúde, de educação e outras) direcionadas às minorias étnicas.

A investigação foi direcionada para as ações de saúde desenvolvidas pela FUNASA,

analisando-se o Componente de Saúde Indígena no Programa 0150, no qual foram

alocados os recursos destinados ao custeio das atividades assistenciais desenvolvidas

pelos Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEI).

2. Objetivos e Justificativa

O estudo tem como objetivos descrever componentes do financiamento do

subsistema de saúde indígena no período de 2004 a 2011 e contribuir com os estudos

desta temática, aplicados à saúde indígena.

Na análise do Programa 0150 - Identidade Étnica e Patrimônio Cultural dos

Povos Indígenas – do PPA priorizou-se a investigação das ações de saúde desenvolvidas

pela FUNASA, no convencionalmente denominado Componente de Saúde Indígena do

Programa 0150, onde foram alocados os recursos destinados ao custeio das atividades

assistenciais desenvolvidas pelos DSEI.

O financiamento das ações e serviços de saúde é um tema de importância não

somente para os pesquisadores, mas para a sociedade como um todo, tanto pela

relevância inerente a ele, quanto pela participação, cada vez maior, do setor saúde na

economia, com particular impacto nos orçamentos familiares, na geração de empregos e

no ajuste das contas públicas. O financiamento tem-se constituído numa preocupação

permanente dos gestores e de todos os envolvidos diretamente com a construção do

sistema de saúde, tornando-se tema recorrente nas discussões das instâncias gestoras do

SUS (CONASS, 2011).

No caso da política de saúde indígena e seu subsistema, o desconhecimento

quase absoluto da dinâmica do financiamento e das necessidades reais de custeio das

ações de saúde em terras indígenas agrega importância às investigações que possam

contribuir para elucidar as características deste campo sócio sanitário. O estudo deste

campo de atuação assume maior relevância por ser um dos poucos em que o Ministério

da Saúde tem responsabilidade integral pelo custeio das ações e por sua

operacionalização no nível local, já que as disposições da Constituição e da Lei Arouca

reservam ao governo federal a responsabilidade do financiamento, gestão e execução da

Política de Saúde Indígena, conferindo Subsistema uma especificidade que segue um

rumo contrário à tendência de descentralização e municipalização do Sistema Único de

Saúde.

3. Referencial Teórico

O referencial teórico foi ofertado por autores que têm analisado a dinâmica do

financiamento do Sistema Único de Saúde como Santos (2002), Ugá (2003); Ugá e

colaboradores (2008; 2006; 2005; 2003), Castro e Machado (2010), Solla e

colaboradores (2007), Melamed e Costa (2003) e outros. Além da produção de novos

novos conhecimentos científicos tais publicações também têm propiciado o

monitoramento de políticas públicas, municiando iniciativas como a Rede de Pesquisas

em Financiamento e Gestão da saúde e cujos propósitos são congruentes com os

objetivos deste texto.

Também na literatura da área faz-se relevante a discussão de como garantir a

universalidade e a integralidade em cenários de restrições orçamentárias e financeiras

(Ugá et al., 2003; Cohn, 2005; Arretche, 2003), ao lado da preocupação com a alocação

equânime de recursos em um país com tantas desigualdades sociais e regionais, gerando

grandes desafios para a política nacional de saúde (Viana, Fausto e Lima, 2003; Fadel et

al., 2009; Pasche et al., 2006).

O tema da saúde indígena não tem chamando a atenção dos pesquisadores de

economia da saúde. Assim sendo, o subsídio específico da análise sobre financiamento

da saúde indígena foram publicações ligadas ao INESC (Verdum, 2005; 2006; 2008;

2009; 2010), voltadas para o monitoramento do chamado orçamento indigenista; ou

seja, o montante total de recursos governamentais dirigidos ao custeio da política

indigenista, aí inclusa a política de saúde indígena. Além destes, foi encontrada também

uma publicação de 2003 (Diehl et al., 2003) que discutiu o financiamento de atividades

finalísticas em um DSEI específico e um relatório de consultoria3 (não publicado)

contratada pela FUNASA, com vistas a efetuar um diagnóstico das condições de

operacionalização do subsistema, tendo nele sido incluída uma análise sumária do

financiamento do setor.

5. Metodologia

Estudo exploratório apoiado em pesquisa bibliográfica e documental sobre o

financiamento em saúde indígena para o período de 2004 a 2011, incorporando algumas

informações mais pontuais relativas ao PPA 2000 – 2003.

A pesquisa bibliográfica buscou o levantamento da supracitada literatura que

ofereceu marco teórico à pesquisa. A pesquisa documental compreendeu a busca, leitura

e categorização de documentos institucionais que ainda não tivessem recebido

tratamento analítico consistente em publicações científicas (Appolinario, 2009).

As principais fontes da pesquisa documental foram registros institucionais

escritos tais como Leis, Decretos e Portarias que regulamentam a operacionalização do

Subsistema de Saúde Indígena, com ênfase naqueles dispositivos que tratassem do

financiamento da Atenção Básica nos sistemas municipais de saúde – os quais contam

com um percentual de custeio para a saúde indígena – e do Subsistema de Saúde

Indígena. Neste nível a pesquisa foi conduzida de acordo com as proposições de

Baptista (2007), para análise de Portarias, categorizando-as segundo o tema

regulamentado. Também foram investigados os Planos Plurianuais (PPA) para os

períodos de 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011, bem como seus relatórios de gestão,

3 Biasoto Jr., G.; Teixeira, L., 2009.

principalmente nos itens que tratavam da temática indígena. O PPA 2000-2003 não

tinha, para a saúde indígena, o mesmo grau de detalhamento dos planos subsequentes;

assim sendo, procedeu-se a coleta das informações relativas a ele, disponibilizadas na

página do Senado, complementando-as com publicações que tratavam do tema, como a

de Souza Lima, Iglesias e Barroso Hoffmann (2003).

O tratamento dos dados seguiu as premissas da análise de conteúdo (Bardin,

1977), compreendendo uma apreensão global preliminar dos documentos selecionados

(pré análise), seguidas pela exploração do material mediante análise da lógica interna

dos conteúdos dos textos, que foram identificados, numerados e categorizados. Por fim

efetuou-se o tratamento dos dados na busca de gerar juízos válidos e significativos sobre

o material coletado, o qual foi sistematizado mediante consonância com a bibliografia

adotada para subsidiar a pesquisa (Cellard, 2008).

Os mesmos princípios e procedimentos orientaram a busca em páginas web de

órgãos oficiais que publicam textos, normas técnicas, dispositivos legais e outras formas

de demonstração pública de suas atividades. De particular interesse foi a consulta à

página do Senado Federal

(http://www.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/Programas_Sociais)

onde foram coletados os dados sobre o orçamento público, que subsidiaram a análise

dos recursos destinados ao custeio das ações do Subsistema de Saúde Indígena,

alocados nos Programas “0150 - Identidade Étnica e Patrimônio Cultural dos Povos

Indígenas” (PPA 2000-2003 e 2004-2007) e “Proteção e Promoção dos Povos

Indígenas” (PPA 2008-2011).

6. Resultados e Discussão

Na Figura 1 está apresentada a Evolução do Crescimento dos Recursos

Autorizados e Liquidados para Saúde Indígena no programa 0150 - 2004 a 2011, onde

se pode observar uma tendência de crescimento anual dos recursos durante a vigência

do Plano Plurianual – PPA 2004-2007 que cumulativamente representou um

crescimento de 78,68% , tendo o maior incremento ocorrido no ano de 2006 com 36%

de aumento em relação ao orçamento de 2005.

Já no PPA 2008-2011 observa-se uma queda do orçamento no primeiro ano de

vigência do Plano, de 1,39% em comparação ao ano anterior, voltando a crescer

timidamente (2,49%) , em 2009, quando comparado à 2007. No PPA 2008-2011 o

maior crescimento proporcional do orçamento ( ocorreu em 2010 (13,64%) , em

comparação à 2009 e 13,98% quando comparado à 2007, o último ano do PPA

anterior. Em 2011 (último ano de vigência do PPA -2008 – 2011) observa-se um

decréscimo de 6,40% no orçamento da saúde indígena, fechando o ciclo do PPA 2008-

2011 com um incremento de apenas 9% em relação ao ano de 2007.

Figura 1: Evolução do Crescimento dos Recursos Autorizados e Liquidados para

Saúde Indígena no Programa 0150 – 2004 a 2011

-20,00%

-10,00%

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Percentual de Crescimento Orçamento Autorizado Percentual de Crescimento Orçamento Liquidado

Fonte: elaboração dos autores com base nos dados disponíveis em:

http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/Programas_Sociais

Acessado em 20/02/2012

A comparação entre os períodos cobertos pelos dois PPA reafirma,

graficamente, a tendência de crescimento dos recursos no PPA 2004-2007,

acompanhada de uma nítida queda no PPA subsequente. Considerando-se que a SESAI

foi criada no final do ano de 2009, isto significa que o novo órgão encontrou um

orçamento já elaborado e aprovado pela FUNASA e com disponibilidade de recursos

menor que aqueles que estiveram disponíveis para o órgão antecessor da SESAI. Em

tais circunstâncias em 2010 a SESAI não teve nenhuma governabilidade sobre seu

orçamento, já definido antes mesmo de sua criação. Mesmo em 2011 a SESAI não

aparecia, na página do Ministério da Saúde, como executora do orçamento da saúde. Os

orçamentos de 2010 e de 2011 continuaram a ser executados pela FUNASA, pois o

prazo estabelecido para completar a transição da responsabilidade sobre o subsistema

foi prorrogado até o dia 31/12/20114. Assim, a SESAI aparece como responsável

somente no PPA 2012-2015 e na LOA de 2012.

Ainda que a SESAI não figurasse como executora oficial do orçamento em

2011, mas, em termos práticos, um decréscimo de 11,60% no orçamento da saúde

indígena pode restringir a operacionalização das ações em um órgão que mal adentrara

o cenário do indigenismo sanitário. Ainda que se trate de um dado isolado já que se

refere a um único ano, o evento representa motivo de preocupação porque uma

secretaria extraordinária, e em fase de implantação, costuma demandar a aplicação de

recursos extraordinários, com vistas ao pleno estabelecimento de suas atribuições; e,

justamente neste período a SESAI enfrentou retração de sua dotação orçamentária. É

uma situação que deve ser monitorada ao longo dos próximos exercícios fiscais, porque

4 Em 19 de outubro de 2010 foi publicado o Decreto nº 7.336/2010, segundo o qual o Ministério da

Saúde e a própria FUNASA, teriam 180 dias para fazer a transição gradual do subsistema. Esse prazo foi

prorrogado (Decreto nº 7.461, de 18/04/2011) até 31 de dezembro de 2011. Por fim, o Decreto nº 7.530

de 21/07/2011 reiterou que “ O Ministério da Saúde e a FUNASA deverão efetivar a transição da gestão

do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena para o Ministério da Saúde até o dia 31 de dezembro de

2011”(Art. 6º.).

caso os eventos de 2011 se repitam ao longo do PPA 2012-2015, isso pode redundar

em sérios problemas de custeio para o subsistema de saúde indígena.

Em números absolutos, numa série de dez anos, os recursos alocados no

Componente Saúde Indígena (Programa 0150) do orçamento público brasileiro,

executado pela FUNASA estão dispostos na Tabela 1, a partir da qual foi elaborada a

Figura 2.

Tabela 1: Evolução Geral do Orçamento da Saúde Indígena – Programa 0150,

2002 a 20115.

Valores em R$1,00

Descri

ção 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Autori

zado

124.246.00

0

136.795.40

0

182.563.0

000

209.790.4

00

285.337.0

00

326.214.00

0

321.671.821

334.333.5

66

379.941.81

5

355.626.0

22

Liquid

ado

122.636.64

3

135.053.73

3

175.334.6

95

207.089.9

43

282.287.4

06

310.813.76

1

312.820.403

351.918.0

65

368.640.03

1

325.887.6

08

Fonte: elaboração dos autores com base nos dados disponíveis em

http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/Programas_Sociais Acessado em 20/02/2012.

http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/Programas_Sociais

5 BRASIL.Secretaria de Assuntos Estratégicos/SAES. Plano Brasil de Todos. Participação e Inclusão.

Plano Plurianual 2004-2007. Disponível em:

http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/PPA/Elaboracao:PL

Acessado em 30/11/2011.

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http://www.sigplan.gov.br/download/avisos/001-mensagempresidencial_internet.pdf. Acessado em

20/09/2011.

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Setorial da Saúde. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/ppa01.pdf . Acessado em

13/11/2011.

Figura 2: Evolução do Orçamento da Saúde Indígena no Programa 0150

Evolução do Orçamento Saúde Indigena, Programa 0150 - 2002-2011

50.000.000

150.000.000

250.000.000

350.000.000

450.000.000

550.000.000

650.000.000

750.000.000

850.000.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Autorizado LiquidadoFonte: http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/Programas_Sociais

Fonte: elaboração de Garnelo, L. (no prelo), com base nos dados disponíveis em:

http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/Programas_Sociais Acessado em

20/02/2012.

Em termos globais a história orçamentária da saúde indígena demonstra uma

evolução positiva desde 2002, período em que se inicia, no Brasil, a disponibilização

pública das informações sobre o tema, em que pese a desaceleração do crescimento

orçamentário observada no PPA 2008-2011. Os dados coletados também demonstram

boa capacidade de gasto do subsistema, na medida em que os valores autorizados são

muito próximos aos valores liquidados. Tal perfil é congruente com os achados de

Verdum (2005; 2006; 2008; 2009; 2010), nas publicações que fez para o IPEA, com a

diferença é que aquele autor analisa globalmente o orçamento indigenista, ao passo que

aqui o recorte foi específico para a área de saúde.

Entretanto, uma dinâmica orçamentária favorável nada diz sobre a qualidade, a

efetividade e resolutividade das ações de saúde financiadas pelo orçamento

disponibilizado para a FUNASA. Não existem informações disponíveis que permitam

avaliar na totalidade, e em detalhe, a qualidade e efetividade das ações ofertadas no

Subsistema de Saúde Indígena. Porém, têm sido recorrentes as críticas – políticas e

técnicas - ao desempenho do subsistema, desde sua criação (Chaves, Cardoso e

Almeida, 2006; Garnelo, 2012; Garnelo, no prelo; Garnelo, 2006, Pellegrini et al., 200 ,

Langdon, 2007; Souza,Scatena, Santos, 2007, Varga, 2010; Varga & Adorno, 2001).

Por outro lado, indicadores indiretos da baixa efetividade do subsistema, como

um perfil desfavorável da morbi-mortalidade – em comparação ao encontrado na

população não indígena – foram demonstrados por Santos e Coimbra Jr (2003),

Garnelo, Macedo & Brandão (2003), Arantes (2003), Leite (2012), Basta, Orelanna &

Arantes ( 2012), sugerindo que os recursos aplicados em saúde indígena ainda precisam

se traduzir em boa qualidade técnica das ações e potencializar ações intersetoriais

dirigidas à melhoria geral das condições de vida, para que se alcance um impacto

positivo nos níveis de saúde das minorias étnicas no país.

As razões apontadas na literatura para o desempenho negativo do Subsistema de

Saúde Indígena são muito diversificadas, ligando-se à inadequação do modelo

assistencial (Pontes e Garnelo, 2010), dificuldades correlatas às características de

atuação e disponibilidade da força de trabalho (Garnelo, 2006; Erthal, 2003), aos limites

na acessibilidade, descontinuidade das ações e outras (Varga, 2010; Varga & Viana,

2009).

7. Conclusões

Os dados e argumentos dispostos no texto falam a favor da coexistência de um

crescimento significativo no financiamento do Subsistema de Saúde indígena com

debilidade na operacionalização de suas atividades finalísticas e da capacidade de

produzir e disponibilizar informações que subsidiem o monitoramento dos indicadores

de saúde dos povos atendidos, a adequada realização de sua missão institucional e a

garantia de efetividade e qualidade necessárias para a melhoria dos níveis de saúde dos

povos indígenas.

Para a completude da análise aqui empreendida seria necessário dispor de mais

dados, particularmente de planos de aplicação dos recursos, a serem analisados em

conjunto com relatórios técnicos que evidenciassem metas, indicadores

epidemiológicos, de cobertura e efetividade, além de dados sobre a força de trabalho

efetivamente alocada para a realização das atividades assistenciais. Entretanto, a

dificuldade de acesso a essas fontes têm limitado a geração de análises globais do

desempenho da política de saúde indígena.

O monitoramento regular das atividades do Subsistema de Saúde Indígena deve

prosseguir, particularmente em função da especificidade de sua condição: a de ser um

programa federal encarregado de efetuar, simultaneamente, a gestão e a execução de

serviços de atenção básica nas aldeias indígenas, o que torna o nível central do

Ministério da Saúde coparticipe da universalização da cobertura de atenção primária à

saúde no país junto com os sistemas municipais de saúde. Pesquisas subsequentes

devem ser realizadas, na busca de obter um conjunto mais amplos de informações que

permitam dimensionar o desempenho orçamentário e financeiro do subsistema, em

contraponto ao seu desempenho operacional e aos níveis de efetividade nele alcançados.

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