Faculdade de Economia da Universidade de...
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Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra Grupo de Estudos Monetários e Financeiros (GEMF) Av. Dias da Silva, 165 – 3004-512 COIMBRA, PORTUGAL [email protected] http://gemf.fe.uc.pt CARLOS FONSECA MARINHEIRO A Política Orçamental em Portugal entre Duas Intervenções do FMI: 1986-2010 ESTUDOS DO GEMF N.º 25 2013 PUBLICAÇÃO CO-FINANCIADA PELA Impresso na Secção de Textos da FEUC COIMBRA 2013
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Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra
Grupo de Estudos Monetários e Financeiros
(GEMF) Av. Dias da Silva, 165 – 3004-512 COIMBRA,
PORTUGAL
[email protected] http://gemf.fe.uc.pt
CARLOS FONSECA MARINHEIRO
A Política Orçamental em Portugal entre Duas Intervenções do FMI: 1986-2010
ESTUDOS DO GEMF N.º 25 2013
PUBLICAÇÃO CO-FINANCIADA PELA
Impresso na Secção de Textos da FEUC COIMBRA 2013
1
A política orçamental em Portugal entre duas
intervenções do FMI: 1986-2010
Carlos Fonseca Marinheiro* †
Professor Auxiliar na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra,
Grupo de Estudos Monetários e Financeiros (GEMF) e Vogal do Conselho das Finanças Públicas
Novembro de 2013
Texto preparado no âmbito do projecto de investigação “1986- 2010: A economia
portuguesa na União Europeia”. Uma versão anterior foi apresentada na
conferência final do projecto no Auditório de Serralves, Fundação de Serralves,
Porto, a 5 de Julho 2012. URL: www3.eeg.uminho.pt/economia/nipe/economiaportuguesa/
Resumo
Entre 1986 (adesão à União Europeia) e 2010 (ano anterior ao terceiro pedido de assistência
financeira externa), Portugal apresentou défices orçamentais persistentes. A combinação entre
a consequente acumulação de dívida e a década de 2000 de estagnação económica culminou
na perda súbita de acesso a financiamento externo, tornando inevitável um pedido de
assistência financeira externa em 2011, o terceiro desde o restaurar da democracia em 1974. A
acumulação de desequilíbrios orçamentais ocorreu mesmo em períodos caracterizados por
dinamismo económico e por um ambiente externo favorável, como o que se seguiu à adesão,
ou no período que antecedeu a criação do euro. A ausência de vontade política de consolidar
as finanças públicas em períodos de expansão económica acabou por resultar na necessidade
de prosseguir uma política orçamental restritiva nos períodos de contracção da economia,
ampliando esse efeito recessivo, e assim dificultando a própria consolidação orçamental,
obtendo-se o pior resultado possível.
A resolução de forma permanente deste problema de política económica necessita de uma
profunda reforma do enquadramento orçamental, que impeça a repetição destes erros de
política, bem como de reformas estruturais que ampliem o potencial de crescimento da
economia portuguesa e assim sustentem a necessária consolidação orçamental.
Abstract
Between the accession to the European Union (in 1986) and 2010 Portugal showed persistent
budget deficits. The resulting debt accumulation combined with the 2000’s decade of
economic stagnation culminated in a sudden stop of external financing, making a request for
external financial assistance in 2011 unavoidable, for the third time since the restoration of
democracy in 1974. The accumulation of budgetary imbalances has occurred even during
periods of economic vitality and under favourable external environment, such as the period
following accession, or the period previous to the creation of the euro. The absence of political
will to consolidate the public finances during economic expansions lead to the need of
following a restrictive fiscal stance during economic contractions, increasing the recessive
effect, and ultimately jeopardising the fiscal consolidation itself, attaining the worst possible
outcome.
The definitive resolution of this economic policy problem requires a comprehensive reform of
the budget framework to prevent the repetition of such policy errors, as well as structural
reforms that increase the potential growth of the Portuguese economy to sustain the necessary
fiscal consolidation.
Keywords: Portugal, Fiscal policy, public debt | JEL codes: E61, E62, H60
* As opiniões aqui expressas são exclusivamente as do autor, não representando as do Conselho das Finanças
Públicas. † Informação de contacto: e-mail [email protected]; URL http://www4.fe.uc.pt/carlosm.
ii
Índice
1 Introdução ................................................................................................................................................ 1
2 A persistência de défices orçamentais ............................................................................................... 2
2.1 Acumulação de dívida pública ..................................................................................................... 6
2.2 A evolução da despesa com juros........................................................................................... 10
2.3 A evolução da receita e da despesa em termos agregados .............................................. 11
3 A evolução da despesa por categoria funcional (COFOG) ....................................................... 15
4 A orientação da política orçamental................................................................................................ 18
5 Enquadramento orçamental e conclusão ....................................................................................... 19
Índice de figuras
Gráfico 1 – Saldo global e saldo primário das administrações públicas (em % do PIB) – 1977-2012 ........... 2
Gráfico 2 – Saldo orçamental estrutural líquido de factores especiais (em % do PIB).................................... 5
Gráfico 3 –Dívida Pública bruta (definição de Maastricht, em % do PIB) ............................................................ 7
Gráfico 4 – Decomposição da variação anual da dívida pública bruta (em p.p. do PIB) – 1978-2011 ........ 7
Gráfico 5 – Evolução a longo prazo da dívida pública bruta (em % do PIB) ...................................................... 8
Gráfico 6 – Taxa de juro a longo prazo (%) ................................................................................................................ 9
Gráfico 7 – Peso dos encargos com juros da dívida pública no total da despesa das administrações
públicas ................................................................................................................................................................................ 10
Gráfico 8 – Comportabilidade da dívida ..................................................................................................................... 10
Gráfico 9 – Variação do peso da despesa no PIB (em p.p.) .................................................................................. 13
Gráfico 10 – Contributos para a variação do saldo estrutural (líquido de factores especiais em 2010 e
2011) .................................................................................................................................................................................... 14
Gráfico 11 – Despesa por classificação COFOG, 1990-2011 (em % do PIB) ................................................... 16
Gráfico 12 – Orientação da política orçamental (1986-2011) ............................................................................. 18
Índice de quadros
Quadro 1 – Variação da dívida pública portuguesa no período da UEM (milhões de euros) ......................... 9
Quadro 2 – Contabilidade nacional das receitas e despesas das administrações públicas ajustada de
medidas temporárias ou não recorrentes, líquidas de factores especiais (% do PIB) ..................................... 12
Quadro 3 – Receitas e despesas das administrações públicas em termos ajustados e a
preços constantes de 2012 ............................................................................................................................................. 12
Quadro 4 – Despesa por classificação COFOG (Portugal e países seleccionados da área do euro,
em % do PIB) ...................................................................................................................................................................... 16
Quadro 5 – Componentes da despesa em protecção social (em % do PIB) .................................................... 17
1
1 Introdução
Este texto analisa, numa perspectiva de médio prazo, a evolução das finanças públicas
portuguesas entre duas intervenções do FMI: 1986-2010. O primeiro ano deste período
corresponde ao da adesão à União Europeia (então designada por Comunidade Económica
Europeia, CEE). O ano de 2010 é o último ano completo que antecede a solicitação do pedido
de assistência financeira (em Abril de 2011). Para melhor enquadrar essa evolução recua-se,
nalguns casos, a 1977, ano de início das séries estatísticas compiladas de acordo com o Sistema
Europeu de Contas Nacionais. Apresenta-se ainda alguns dos resultados parciais do programa
de ajustamento em curso (anos de 2011 e 2012), que terminará no 1.º semestre de 2014.
O período de 1986-2010 é caracterizado pela persistência de défices orçamentais e uma
consequente acumulação de dívida pública que culmina num pedido de assistência financeira
em 2011, o terceiro desde o restaurar da democracia em 1974. Acresce que essa acumulação de
desequilíbrios orçamentais ocorreu mesmo em períodos caracterizados por dinamismo
económico e por um ambiente externo favorável, tais como a baixa de preços de matérias-
primas (como o petróleo) imediatamente no pós-adesão à CEE ou a baixa das taxas de juro
resultante do processo de convergência para a moeda única. Efectivamente, esses períodos de
conjuntura favorável (ou de “vacas gordas”), não foram aproveitados para consolidar
estruturalmente as finanças públicas, não se tendo gerado excedentes primários persistentes. A
manutenção dos desequilíbrios orçamentais na década de 2000, caracterizada por um
crescimento económico quase inexistente, colocou a dívida numa trajectória insustentável,
levando à perda de acesso a financiamento externo.
Esta incapacidade de gerir as finanças públicas sem uma acumulação crescente de dívida
pública não permitiu criar a margem de manobra suficiente para que a política orçamental
pudesse actuar sistematicamente de forma contra-cíclica em períodos de não crescimento (de
“vacas magras”). Assim, a ausência de vontade política de consolidar as finanças públicas em
períodos de expansão económica acabou por resultar na necessidade de prosseguir uma política
orçamental restritiva nos períodos de contracção da economia, ampliando esse efeito recessivo,
e assim dificultando a própria consolidação orçamental, obtendo-se o pior resultado possível.
A resolução de forma permanente deste problema necessita de uma profunda reforma do
enquadramento orçamental, que impeça a repetição destes erros de política económica, bem
como de reformas estruturais que ampliem o potencial de crescimento da economia portuguesa
e assim sustentem a necessária consolidação orçamental.
A análise aqui desenvolvida não pretende ser exaustiva, não abordando questões igualmente
relevantes tais como a eficiência e eficácia da despesa pública, seja por uma limitação de espaço
como pela existência de outros contributos de elevada relevância como é o caso de
Departamento de Estudos Económicos (2009: cap. 6)1, Cunha e Braz (2012) 2 ou Afonso
(2013)3, entre outros.
1 Departamento de Estudos Económicos do Banco de Portugal. (2009). A Economia Portuguesa no Contexto da
Integração Económica, Financeira e Monetária (p. 561). Lisboa: Banco de Portugal.
2 Cunha, J. C. da, & Braz, C. (2012). A Evolução da Despesa Pública: Portugal no Contexto da Área do Euro.
Boletim Económico do Banco de Portugal, (Inverno 2012), 23–40.
3 Afonso, António (2013), Anatomy of a Fiscal Débacle: The Case of Portugal. ISEG Economics Working Paper No.
01/2013/DE/UECE. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=2194556
2
2 A persistência de défices orçamentais
Desde o restabelecimento da democracia em 1974 o sector institucional das administrações
públicas tem sistematicamente apresentado um montante de despesa em excesso da receita
obtida, o que resultou em significativas necessidades líquidas de financiamento anuais.4 Este
desequilíbrio verifica-se também em termos do orçamento primário, i.e. mesmo antes do
pagamento dos juros da dívida pública, não se revelando a receita sequer suficiente para fazer
face à despesa antes de juros (despesa primária). A única excepção é o período 1988-1992 em
que se verificou um significativo excedente primário, ainda assim insuficiente para fazer face
aos encargos com juros (Gráfico 1).5
Gráfico 1 – Saldo global e saldo primário das administrações públicas (em % do PIB) – 1977-2012
Fonte: INE. | Notas: Existe uma quebra de série em 1995 com a passagem do SEC79 para SEC95. A última actualização corresponde à notificação do procedimento de défices excessivos de Março de 2013.
Tomando como referência o limite máximo de 3% do PIB para o défice orçamental acordado
em Maastricht, em 1992, pode concluir-se que Portugal tem sistematicamente apresentado um
défice acima desse valor de referência. No ano da entrada na CEE, em 1986, a necessidade de
financiamento das administrações públicas ascendia a 7,4% do PIB. Em resultado do
crescimento económico subsequente a essa adesão o défice reduziu-se para 2,9% do PIB em
1989, mas logo em 1990 voltou a aumentar para valores superiores a 6% do PIB. Em 1995
iniciou-se uma trajetória de redução do défice com o objectivo de qualificação para a
participação na moeda única (em 1999). Contudo, se utilizarmos as últimas séries temporais
disponíveis, revistas pelo INE, em conformidade com a nova base 2006 de contas nacionais e o
actual perímetro de consolidação das administrações públicas, verifica-se que o défice ficou
acima desse limite de 3% do PIB na totalidade do período subsequente à introdução do euro,
4 A fonte dos dados das administrações públicas corresponde aos valores apresentados no reporte do Procedimento
dos Défices Excessivos (PDE) de Março de 2013 pelo Instituto Nacional de Estatística (INE). Os valores
apresentados a partir do ano de 1995 (inclusive) são coerentes com a actual base 2006 das contas nacionais
portuguesas, que por sua vez seguem as normas do Sistema Europeu de Contas Nacionais de 1995 (SEC95). Os
valores anteriores a 1995 encontram-se compilados de acordo com o normativo do SEC79, pelo que existe uma
quebra de série nesse ano.
5 O défice médio entre 1999 e 2010 foi de 5% do PIB (4% até 2008).
7,4
3,1
2009; -10,2-12,0
-9,0
-6,0
-3,0
0,0
3,0
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12
Saldo global (PDE)
Saldo Primário
3
não obstante o recurso a medidas temporárias ou não recorrentes de elevada magnitude
conducentes à redução do défice, particularmente nos anos 2002, 2003, 2004, 2008 e 2011. 6
Com efeito, para tentar cumprir o limite de 3% do PIB para o défice orçamental, Portugal
recorreu, a partir do início da década de 2000, de uma forma muito expressiva, a medidas não
permanentes.7 Entre 2000 e 2010, o recurso a este tipo de medidas conducentes à diminuição do
défice ascendeu, em termos acumulados, a 8,6 p.p. do PIB (a que acresceram mais 4,5 p.p. do
PIB nos anos de 2011 e 2012). Deve, no entanto, ser referido que algumas dessas operações
apesar de melhorarem o défice no ano em que foram realizadas, têm um impacto negativo na
despesa (ou receita) futura, como seja o caso das transferências dos activos e das respectivas
responsabilidades de diversos fundos de pensões ou a titularização de créditos fiscais. Contudo,
as regras do sistema de contas nacionais não obrigam ao registo dessas responsabilidades
futuras, pelo que este tipo de operações se traduz numa melhoria (transitória) da situação
orçamental registada do sector institucional das administrações públicas.
Em sentido oposto, nos anos de 2010 a 2012 a despesa das administrações públicas foi agravada
por um conjunto de factores especiais, que apesar de não revestirem as características de
medidas temporárias, pelo seu montante, têm um impacto significativo na evolução dos
agregados orçamentais, influenciando a sua análise.8 Em 2010, os factores especiais agravaram
o défice orçamental em 2,8 p.p. do PIB (o agravamento do défice por esta via foi de 2,2 p.p. do
PIB em 2011 e 2012). Descontado deste efeito, entre 2000 e 2010 o total acumulado de medidas
temporárias e não recorrentes líquido de factores especiais ascendeu a 5,6 p.p. do PIB (a que
acresceram 2,3 p.p. do PIB em 2011 e 2012).
Contudo, para além destes significativos valores, há ainda que referir a existência de outras
operações, decorrentes de fluxos com empresas públicas que, de acordo com as regras das
contas nacionais, são classificados enquanto receita, mas na perspectiva de análise económica
poderiam não o ser.9
6 As alterações estatísticas mais recentes reviram em alta o montante dos défices passados, designadamente por efeito
de alargamento do perímetro de consolidação com a integração da RTP e de empresas públicas de transportes
(REFER, Metros de Lisboa e Porto). A série encontra-se retropolada desde 1995 (inclusive).
7 As medidas temporárias e não recorrentes reduziram o peso do défice orçamental no PIB num total de 1,3% em
2002; 2,3% em 2003; 2% em 2004; 1,1% em 2008; 1,7% em 2010; 4% em 2011 e 0,5% em 2012. Em sentido oposto,
identifica-se um conjunto de factores especiais que agravaram o défice em 0,3% do PIB em 2008, 2,8% em 2010;
1,2% em 2011 e 1% em 2012. Ver o Relatório n.º 2/2013, de Abril de 2013, do Conselho das Finanças Públicas para
detalhes relativos aos anos de 2010 e 2011.
8 Segundo o Conselho das Finanças Públicas e o Banco de Portugal, inserem-se nesta categoria, a entrega de
submarinos em 2010, os custos decorrentes da nacionalização do Banco Português de Negócios, a garantia dada ao
Banco Privado Português, várias operações de capital na Região Autónoma da Madeira, a reclassificação estatística
de algumas parceiras público-privadas, entre outras.
9 São disso exemplo a venda de património a uma empresa pública (Estamo, S.A.) ou a distribuição de dividendos por
parte de empresas públicas, praticamente em simultâneo com injecções de capital do Estado enquanto accionista. Foi
o caso da Caixa Geral de Depósitos em 2008, que distribuiu ao Estado enquanto accionista 340 milhões de euros do
exercício de 2007, em Abril de 2008, quando o Estado nesse mesmo ano procedeu, em Agosto, a um aumento de
capital de 400 milhões de euros. Esta decisão beneficiou o défice de 2008 pois a distribuição de dividendos foi
registada enquanto receita corrente das administrações públicas, enquanto o aumento de capital constitui uma
operação financeira (aquisição de activos financeiros), sem expressão na despesa pública. Já em 2012, pelo contrário,
o aumento de capital da Caixa Geral de Depósitos foi reclassificado enquanto operação não financeira, tendo tido
impacto na despesa.
4
A análise dos desenvolvimentos orçamentais na última década é ainda dificultada pelo recurso
crescente a práticas de desorçamentação, com a aparente justificação de promoção da eficiência
na gestão dos recursos públicos. Atente-se na transformação de hospitais do sector público
administrativo (SPA) em hospitais-empresa (iniciada em 2002) ou no recurso sistemático a
parcerias público-privadas (PPP) para a prossecução de projectos investimento de iniciativa
pública, nas vertentes rodoviária, ferroviária, construção de hospitais e até de sistemas de
comunicação para as forças de segurança. No primeiro caso, a transformação de um hospital
SPA em hospital-empresa traduz-se numa redução do consumo intermédio e das despesas de
pessoal das administrações públicas, por contrapartida de um aumento do valor das prestações
sociais em espécie no montante do contrato-programa assinado com esse hospital, o que induz
sucessivas quebras de série nas rubricas das despesas com o pessoal, prestações sociais e
consumo intermédio.10 Um segundo efeito desta transformação é o impacto não regular nas
contas públicas dos aumentos de capital dessas entidades efectuados pelo Estado na sua
qualidade de accionista (ou a realização por parte deste de transferências para regularização de
dívidas), com o objectivo de compensar a acumulação de défices nos hospitais-empresa. Esses
aumentos de capital têm vindo a ser reclassificados como transferências de capital, tendo assim
impacto na despesa pública do ano em que são efectuados, e não nos anos em que as
correspondentes despesas foram realizadas nos hospitais-empresa.11 No entendimento do autor,
o processo de empresarialização poderia na mesma ter sido prosseguido sem este tratamento
estatístico. No caso das PPP, os projectos de investimento são escolhidos pelo Estado, mas ao
serem concretizados pelo parceiro privado não obrigam aquele ao desembolso (e respectivo
impacto na despesa de capital) do montante referente a esse investimento no(s) ano(s) de
construção.12 Os encargos são, no entanto, diluídos por um período até 35 anos e reflectidos no
consumo intermédio das administrações públicas.13
Todas estas operações dificultam a análise da evolução orçamental em Portugal, nuns casos por
influenciarem o nível da receita e/ou despesa, com impacto significativo no saldo orçamental,
noutros por influenciarem a composição da despesa.
Não obstante o recurso a estes expedientes, Portugal evidenciou no período após a introdução
do euro uma enorme dificuldade em cumprir os objectivos orçamentais pluri-anuais definidos
no Programa de Estabilidade, apesar de os mesmos terem sido revistos anualmente,
acomodando os sucessivos desvios. Tal deveu-se a um enquadramento orçamental
insuficientemente robusto, caracterizado pela predominância de uma visão de curto prazo,
centrada no orçamento anual e pela ausência de uma regra (numérica) para a despesa que
permitisse ancorar os limites para o défice e para a dívida impostos no Tratado de União
Europeia. É efectivamente a despesa a variável para a qual os erros de previsão a médio prazo
são mais fortes. De acordo com o Conselho das Finanças Públicas, a despesa realizada tem, em
10 Esses encargos passaram a ser incluídos no sector das empresas não financeiras. Ver a esse propósito a caixa 6.1 do
Relatório do Banco de Portugal de 2007.
11 Em termos de composição da despesa há igualmente uma distorção, uma vez que o aumento de capital é registado
na despesa de capital e não nos correspondentes agregados de despesa corrente onde a despesa seria registada se os
hospitais tivessem permanecido no sector público administrativo (despesas com pessoal e consumo intermédio).
12 Adicionalmente, o Estado recebeu à cabeça, em 2008, quase 500 milhões de euros decorrentes das novas
subconcessões rodoviárias das Estradas de Portugal a construir em regime de PPP, uma receita temporária que abateu
à outra despesa de capital nesse ano.
13 No entanto, em 2011 os activos de algumas PPP foram reclassificados enquanto investimento público, tendo
afectado o défice desse ano. Esta reclassificação é tratada como um “factor especial” neste texto.
5
média, excedido os objectivos fixados no Programa de Estabilidade em 2,3 e 3,5 p.p. do PIB,
para o 3.º e 4.º anos de projecção respectivamente.14
Ajustando o saldo orçamental observado dos efeitos do ciclo económico e das referidas medidas
temporárias ou não recorrentes, líquidas de factores especiais, obtém-se o saldo estrutural
(líquido de factores especiais). O Gráfico 2 evidencia uma estimativa para esse indicador (não
directamente observável).15 As conclusões anteriores não são contudo muito alteradas. O défice
estrutural encontra-se sistematicamente acima de 4% do PIB no período 1977-2010, o que
significa que se tem situado muito acima do objectivo de médio prazo de um défice estrutural
máximo de 0,5% do PIB, definido em meados da década de 2000 pelo Governo português no
contexto do Pacto de Estabilidade e Crescimento e ao qual passará também a estar vinculado
nos termos do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e
Monetária (mais conhecido pela expressão Fiscal Compact). De referir que o défice estrutural
mais elevado desde 1977 foi registado em 2009, tendo ascendido a 8,9% do PIB. Tal reflectiu
uma política orçamental discricionária expansionista para tentar amortecer os efeitos da crise
(económica e financeira) internacional. Em 2010 ocorreu uma muito ligeira correcção desse
desequilíbrio. A aplicação do programa de assistência tem levado a uma significativa melhoria
do saldo estrutural que, contudo, ainda se encontra muito distante do referido objectivo de
médio prazo.
Gráfico 2 – Saldo orçamental estrutural líquido de factores especiais (em % do PIB)
Fonte: INE para o saldo orçamental e PIB não ajustados; Banco de Portugal e Relatório n.º 2/2013 do Conselho das
Finanças Públicas (2013) para as medidas temporárias, medidas não recorrentes e factores especiais.16 A estimativa
da componente cíclica é a da Comissão Europeia (base de dados AMECO, Maio de 2013). Estes valores, incluindo a
identificação das medidas temporárias para o período mais recente, encontram-se sujeitos a revisões.
14 Ver a este propósito a secção 3.3 do Relatório n.º 1/2012 do Conselho das Finanças Públicas, disponível em
www.cfp.pt/publications/8921.
15 Como se trata de uma variável não diretamente observável o seu cálculo não é consensual e encontra-se sujeito a
consideráveis revisões ao longo do tempo. Neste capítulo optou-se pela utilização dos valores estimados pela
Comissão Europeia, uma vez que os mesmos são utilizados de forma oficial para efeitos de verificação da
conformidade com o estabelecido no Tratado de Funcionamento da União Europeia e no Pacto de Estabilidade e
Crescimento.
16 Disponível em: www.cfp.pt/publications/analise-da-conta-das-administracoes-publicas-em-2012.
-6,6
1991-7,9
-4,0
2009-8,9
-8,3
2012-4,3
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4Saldo estrutural* Saldo primário estrutural*
6
2.1 Acumulação de dívida pública
Antes da adesão, a persistência dos défices orçamentais, bem como significativos ajustamentos
fluxo-stock (por exemplo, os decorrentes da desvalorização do escudo) não totalmente
compensados pelos efeitos benéficos do crescimento económico, levaram a que o rácio da
dívida no produto em 1986 mais do que duplicasse face aos 27% do PIB verificados em 1977.
Assim, Portugal entrou na CEE em 1986 com um peso na dívida pública bruta no PIB de 57%
(de acordo com a série revista da dívida no conceito de Maastricht).
O período de crescimento económico que se seguiu à adesão traduziu-se num efeito dinâmico
(ou bola de neve) favorável, tendente à redução do rácio da dívida no produto. 17 A evolução da
dívida beneficiou ainda de significativos ajustamentos défice-dívida favoráveis, em parte
decorrentes do programa de privatizações entretanto iniciado. Assim, em 2000, o peso da dívida
no produto tinha-se reduzido para 51%. Contudo, a partir desta data retoma-se a tendência de
crescimento da dívida, destacando-se o forte acréscimo no período pós 2008, o que fez com que
a dívida pública tenha ascendido a um máximo histórico de 124% do PIB em 2012 (Gráfico 5).
Em resultado do decepcionante ritmo de crescimento económico na década de 2000, o efeito
bola de neve apresenta um forte contributo para o aumento do rácio da dívida desde 2001, uma
vez que o custo implícito da dívida foi superior ao crescimento da economia. Este efeito
dinâmico foi particularmente forte nos anos de 2012 (8% do PIB), 2011 (5% do PIB) e 2009
(4,3% do PIB). A sua magnitude ilustra a importância de a economia portuguesa conseguir
retomar um processo de crescimento económico significativo e reganhar credibilidade ao nível
da qualidade do crédito soberano, por forma a inverter esse efeito bola de neve e reconduzir a
dívida pública a uma trajectória que seja claramente sustentável.
Caixa 1 – Dinâmica da dívida pública
A necessidade de financiamento dos défices orçamentais resulta na acumulação de dívida pública. Esta acumulação
resulta da restrição orçamental inter-temporal, que abstraindo de financiamento monetário é dada por:
𝐷𝑡 = 𝐷𝐸𝐹𝑃𝑡 + 𝑟𝑡𝐷𝑡−1 + 𝐷𝑡−1 + 𝐴𝐽𝑡
Onde Dt é dívida no ano t, DEFPt o montante do défice primário, rt a taxa de juro nominal implícita da dívida e AJt o
ajustamento défice-dívida. Esta última parcela decorre essencialmente da aquisição (ou alienação) de activos
financeiros que não têm impacto no défice, tais como a aquisição de acções ou aumentos de capital em empresas com
viabilidade económica, ou alienação de acções no âmbito das (re)privatizações. O ajustamento défice-dívida decorre
ainda de diferenças de valorização da dívida (como as resultantes da variação da taxa de câmbio no caso de dívida
denominada em moeda estrangeira); e, em menor grau, da variação de créditos comerciais (excluídos da definição de
dívida de Maastricht, mas influenciando o défice).
Mais relevante para efeitos de análise é expressar essa restrição relativamente ao produto, representando os rácios do
produto em minúsculas e por t a taxa de crescimento nominal do PIB, a variação do rácio da dívida no ano t (dt) é
dada por:
∆𝑑𝑡 = 𝑑𝑒𝑓𝑝𝑡 +𝑟𝑡 − 𝛾𝑡1 + 𝛾𝑡
𝑑𝑡−1 + 𝑎𝑗𝑡
A evolução do rácio da dívida face ao produto depende assim de vários factores, designadamente do défice primário
anual, dos ajustamentos défice-dívida e da relação entre a taxa de juro implícita na dívida e o crescimento da
economia (efeito dinâmico ou bola de neve). Abstraindo dos ajustamentos défice-dívida, quando a taxa de juro da
dívida supera o crescimento nominal a variação do rácio da dívida no produto é superior ao rácio do défice
orçamental (e vice-versa). Nestas condições o rácio da dívida no PIB aumenta automaticamente mesmo com um
equilíbrio primário, donde resulta a designação de efeito bola de neve.
17 A Caixa 1 apresenta uma breve explicação relativa à dinâmica da dívida pública e aos conceitos relevantes. Em
toda esta secção utiliza-se o conceito de dívida de Maastricht, relevante para efeito de aferição do cumprimento dos
compromissos comunitários. Trata-se de um conceito de dívida bruta e consolidada das administrações públicas,
valorizada de acordo com o valor nominal. Exclui as acções e outras participações, os derivados financeiros e outros
débitos/créditos, designadamente as dívidas comerciais.
7
Gráfico 3 –Dívida Pública bruta (definição de Maastricht, em % do PIB)
Gráfico 4 – Decomposição da variação anual da dívida pública bruta (em p.p. do PIB) – 1978-2011
Nota: Cálculos do autor com base nos dados apresentados nos gráficos anteriores. O ajustamento fluxo-stock é obtido por diferença.
O forte crescimento da dívida pública no período mais recente coloca em risco a sua
sustentabilidade, caso a trajectória ascendente não seja revertida no curto prazo. Nos últimos
quatro anos, a dívida pública tem vindo a atingir sucessivos máximos históricos da série iniciada
no ano económico de 1850-1851 (Gráfico 5). Numa análise de longo prazo, Marinheiro (2006)
encontrou evidência a favor da hipótese de sustentabilidade da dívida pública portuguesa no
período 1903-2003, que não era, contudo, mantida no subperíodo mais recente 1975-2003.18
Com base nos mesmos dados estatísticos, Correia et al. (2008), utilizando uma técnica que
permite lidar com coeficientes não constantes ao longo do tempo, encontraram subperíodos em
18 Marinheiro, C. F. (2006). The sustainability of Portuguese fiscal policy from a historical perspective. Empirica,
33(2-3), 155-179. DOI:10.1007/s10663-006-9013-0
27
57 53 5951
68 7284
94108
124
0
20
40
60
80
100
120
140
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77
19
78
19
79
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19
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20
01
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20
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20
10
20
11
20
12-10
-5
0
5
10
15
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19
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19
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19
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98
19
99
20
00
20
01
20
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20
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20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
Ajust. déf-dívida Ef. Dinâmico (bola de neve)
Défice primário Variação dívida
8
que o défice é sustentável e outros em que não o é.19 Em geral, após um período de défices
insustentáveis surge um novo regime que garante a sustentabilidade. O pedido de assistência
financeira de 2011 pode assim ser interpretado como a reacção à acumulação excessiva de
dívida. Atendendo, no entanto, ao montante acumulado de dívida, a reversão dessa trajectória
irá exigir significativos excedentes primários persistentes, o reganhar da credibilidade nos
mercados financeiros, bem como crescimento económico.
Gráfico 5 – Evolução a longo prazo da dívida pública bruta (em % do PIB)
Nota: A última observação respeita a 2012. | Fonte: Versão actualizada dos dados utilizados em
Marinheiro, C. F. (2006). The sustainability of Portuguese fiscal policy from a historical
perspective. Empirica, 33(2-3), 155-179. doi:10.1007/s10663-006-9013-0. Esta versão actualizada
encontra-se disponível em http://www4.fe.uc.pt/carlosm (área investigação), diferindo da versão
utilizada no artigo em função das reavaliações do PIB nominal entretanto efectuadas, que se
encontram aqui reflectidas desde o início da série em 1850-1851.
Considerando o subperíodo iniciado em 2000, já no decurso da moeda única, e a dívida em
termos absolutos, constata-se que o stock de dívida mais do que triplicou entre 2000 e 2012,
crescendo 235% (ou 143,5 mil milhões de euros), enquanto a riqueza produzida anualmente
apenas aumentou 39% em termos nominais (ou 46,6 mil milhões). A acumulação de sucessivos
défices orçamentais explica ¾ deste aumento. Em termos acumulados, os défices totalizaram
107,9 mil milhões de euros (dos quais 61,6 mil milhões corresponderam ao pagamento de juros
da dívida). Deve ser realçada a importância dos encargos com juros, reflexo da acumulação de
défices passados para a dinâmica da acumulação de nova dívida (o referido efeito bola de neve),
bem como a incapacidade de contrariar essa dinâmica com a geração de excedentes primários
(ver o Quadro 1).
Os ajustamentos défice-dívida têm também expressão neste subperíodo, particularmente durante
a vigência do programa de ajustamento em 2011 e 2012, com destaque para os apoios ao sector
financeiro (visíveis no aumento do stock de títulos), bem como para a acumulação de depósitos
(fruto da mecânica de libertação de tranches do programa e da necessidade de constituir um
buffer de liquidez para acudir a uma eventual súbita necessidade de capitalização do sector
financeiro). O stock de dívida líquida de depósitos da administração central no final de 2012 foi
de 114% do PIB.
19 Correia, M. D. R., Neck, R., Panagiotidis, T., & Richter, C. (2008). An empirical investigation of the sustainability
of the public deficit in Portugal. International Economics and Economic Policy, 5, 209-223. DOI: 10.1007/s10368-
008-0105-0.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
1850
-185
1
1856
-185
7
1862
-186
3
1868
-186
9
1874
-187
5
1880
-188
1
1886
-188
7
1892
-189
3
1898
-189
9
1904
-190
5
1910
-191
1
1916
-191
7
1922
-192
3
1928
-192
9
1934
-193
5
1941
1947
1953
1959
1965
1971
1977
1983
1989
1995
2001
2007
9
Quadro 1 – Variação da dívida pública portuguesa no período da UEM (milhões de euros)
2000-2010 2010-2012 2000-2012
(1) Défice orçamental 89 723 18 139 107 862
Défice primário 42 307 3 936 46 243
Juros 47 416 14 203 61 619
(2) Ajustamento défice-dívida 11 746 23 873 35 619
do qual: numerário e depósitos -1 398 11 448 10 050
do qual: títulos exceto acções 441 6 326 6 767
(3) Variação da dívida [(3)=(1)+(2)] 101 469 42 012 143 481
Por memória: Variação do PIB nominal 54 198 -7 613 46 585
Fontes: Banco de Portugal e INE. Cálculos constantes no Relatório n.º 2/2013
do Conselho das Finanças Públicas.
Como aqui evidenciado, a dívida representa o efeito de memória dos défices passados. A
acumulação de dívida pública, no passado e no presente, tem um impacto directo nas finanças
públicas futuras através da despesa com juros, limitando o espaço de manobra da política
orçamental para estabilizar a economia. Esta ligação, decorrente da restrição orçamental inter-
temporal, não parece ter sido totalmente internalizada pelos agentes políticos durante muito
tempo. A facilidade de financiamento dos défices orçamentais nos mercados internacionais que
a entrada no euro permitiu, removeu, na prática, um efeito disciplinador com que Portugal se
tinha defrontado quando detinha moeda própria no acesso a financiamento externo.20 21 Com
efeito, a diferença entre os custos de financiamento da República Portuguesa e da Alemanha
atingiu valores mínimos durante a década de 2000 até ao início da crise financeira em 2007.22
Gráfico 6 – Taxa de juro a longo prazo (%)
Fonte: BCE, Long-term interest rate for convergence purposes (10
years maturity) [códigos IRS.M.DE.L.L40.CI.0000.EUR.N.Z e
IRS.M.PT.L.L40.CI.0000.EUR.N.Z]. Última observação: Agosto
de 2013.
20 Verificou-se o mesmo efeito no tocante à acumulação de dívida pelo sector privado.
21 A importância do efeito disciplinador da ausência de financiamento no mercado externo é visível na redução do
peso da dívida na sequência do acordo de 1902 com os credores internacionais, resultante da crise de dívida de 1892.
No entanto, na análise desse período deve ter-se presente que o aumento de dívida para financiar a participação na
primeira Guerra Mundial provém de empréstimos de guerra concedidos pela Grã-Bretanha, no quadro de um acordo
negociado em 1916, e o restante de financiamento monetário interno, com um grande impacto na inflação.
22 Em Janeiro de 1995 o spread entre a dívida a longo prazo face ao Bund era de 4,2 p.p., reduzindo-se para 0,2 p.p.
em Janeiro de 1999, sendo praticamente nulo no início de 2005.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
01
-199
3
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-199
4
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5
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0
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1
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0
01
-201
1
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-201
2
01
-201
3
Spread Portugal vs Alem
Portugal
Alemanha
10
Gráfico 7 – Peso dos encargos com juros da dívida pública no total
da despesa das administrações públicas
Fonte: INE. Cálculos do autor.
4,7
198620,1
199020,4
19987,5
20055,5
20105,8
20129,4
0
5
10
15
20
25
19
77
19
79
19
81
19
83
19
85
19
87
19
89
19
91
19
93
19
95
19
97
19
99
20
01
20
03
20
05
20
07
20
09
20
11
% d
a d
esp
esa
Gráfico 8 – Comportabilidade da dívida
Fontes: INE e Banco de Portugal. Cálculos do autor.
5
6
7
8
9
10
11
12
50 60 70 80 90 100 110 120 130
Juro
s/R
ece
ita
(%)
Dívida/PIB (%)
2000
20102009
20122011
2004
2.2 A evolução da despesa com juros
A forte redução dos custos reais de financiamento permitiu que o peso dos juros da dívida
pública na despesa pública se reduzisse substancialmente até 2005. O Gráfico 7 permite
constatar essa evolução. Entre 1977 e a adesão à então CEE, com a mais do que duplicação do
rácio da dívida, os juros, que
representavam menos de 5% do
total da despesa, passaram a
representar 1/5 desta. A
redução dos custos de
financiamento permitiu reduzir
esse peso para 5,5% do total da
despesa em 2005. Com o
agravamento entretanto
verificado, inicia-se em 2010
uma nova trajectória
ascendente: em 2010 os juros
corresponderam a 5,8% da
despesa (e a 9,4% em 2012).
Uma outra forma de analisar esta questão, preferida pelas agências de notação de risco, é
determinar qual é a percentagem da receita que tem de ser comprometida para assegurar o
pagamento dos encargos
correntes com a dívida. Um
valor superior a 10% não é
compatível com notação de
baixo risco de crédito. O Gráfico
8 ilustra essa evolução, em
paralelo com o rácio da dívida
desde 2000. Utiliza-se uma
escala invertida, pelo que uma
trajectória descendente
corresponde a uma evolução
desfavorável. No início deste
século XXI as baixas taxas de
juro (Gráfico 6) permitiram uma
melhoria neste indicador, não obstante o aumento do rácio da dívida entre 2000 e 2004.
Contudo, o efeito do aumento do stock (e em menor grau do custo do financiamento) é
claramente visível na forte deterioração constatada a partir de 2009.
O aumento do peso dos encargos com juros ilustra mais uma vez a conclusão de que a
acumulação de dívida reduz a margem de manobra discricionária do decisor de política
orçamental, ao pré-comprometer uma fatia cada vez maior da receita para o pagamento dos
encargos correntes com a dívida.
11
Importa ainda analisar com maior detalhe a utilização dada às poupanças com juros no período
que antecedeu a criação do euro. Em termos absolutos, em 1991/1992 os juros da dívida pública
correspondiam a aproximadamente 10 mil milhões de euros a preços de 2012.23 Em 1995 o
dispêndio anual tinha-se reduzido para 7,4 mil milhões de euros e em 1999 correspondia a 4,5
mil milhões (ambos a preços constantes de 2012). Esta poupança com juros não foi, no entanto,
aproveitada para reduzir o défice orçamental. Antes pelo contrário, tal como veremos a seguir
em mais detalhe, a preços constantes, a despesa total aumentou, tendo esta poupança com juros
sido mais do que compensada por um acréscimo da despesa primária:
Entre 1992 e 1995 o acréscimo cumulativo de despesa primária (a preços constantes)
face ao nível de 1991/1992 foi de 13,3 mil milhões de euros superando em 2,3 vezes a
poupança cumulativa com juros no mesmo período (5,7 mil milhões de euros);
Entre 1992 e 1999 o acréscimo real cumulativo de despesa primária face ao nível de
1991/1992 foi de 65,3 mil milhões de euros superando em 2,7 vezes a poupança
cumulativa com juros no mesmo período (24,5 mil milhões de euros);
No período de qualificação para a moeda única, entre 1995 e 1999, o acréscimo
cumulativo de despesa primária face ao nível de 1995 (31,7 mil milhões de euros de
2012) superou em 3,8 vezes a poupança cumulativa com o pagamento de juros face ao
nível de 1995 (8,4 mil milhões).
2.3 A evolução da receita e da despesa em termos agregados
Em termos ajustados de medidas temporárias ou não recorrentes (e líquido de factores
especiais), o peso da despesa total do sector das administrações públicas no PIB apresentou uma
evolução crescente até 2010. O período pós-adesão acrescentou aproximadamente 10 p.p. do
PIB aos outros 10 p.p. acrescentados entre 1977 e 1986. Assim, em 2010 o total despesa
ajustada ascendia a 48,6 % do PIB, quando em 1977 representava 28,8% do PIB.24
A acumulação de défices orçamentais anteriormente descrita resultou de o crescimento da
despesa não ter sido totalmente acompanhado por idêntico incremento na receita. Com efeito, a
receita aumentou 8,5 p.p. do PIB entre 1986 e 2010, reflectindo a introdução do Imposto sobre o
Valor Acrescentado (em 1986) e a reforma da tributação directa (em 1988), com a criação do
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) e Colectivas (IRC). Verifica-se
igualmente um aumento, mais moderado, das contribuições sociais efectivas. Assim, a carga
fiscal passou de menos de ¼ do PIB em 1977 para aproximadamente 1/3 da riqueza produzida
em 2010.
23 Cálculos baseados na utilização do deflator do PIB. Por comparação o valor dos encargos com juros em 2012
ascendeu aos 7.265 milhões de euros.
24 Em termos não ajustados de medidas temporárias, não recorrentes e factores especiais, tais como a aquisição de
submarinos ou os efeitos da nacionalização do Banco Português de Negócios e do apoio ao Banco Privado Português,
a despesa ascendeu em 2010 a 51,5% do PIB. Nesse mesmo ano verifica-se a transferência do fundo de pensões da
Portugal Telecom com um efeito positivo na receita de quase 2,8 mil milhões de euros (1,6% do PIB).
12
Quadro 2 – Contabilidade nacional das receitas e despesas das administrações públicas ajustada de medidas
temporárias ou não recorrentes, líquidas de factores especiais (% do PIB)
Nota: A carga fiscal corresponde à soma da receita fiscal e contribuições sociais efectivas, excluindo as contribuições sociais imputadas. Não se utilizou o ano de 1985 como referência para o período pré-adesão por o valor da outra despesa de capital ser
particularmente elevado (mais do dobro dos anos adjacentes), o que influenciaria as comparações. O racional para a escolha dos
subperíodos é o da divisão do período desde o início da série em 1977 e 2010, o último ano completo antes do programa de ajustamento, subdivido entre pré e pós-adesão em 1986. Apresentam-se igualmente os resultados parciais obtidos no âmbito do
programa de ajustamento, assinado em Maio de 2011, comparando 2010 com 2012 (o que corresponde aos anos completos de 2011
e 2012). | Fonte dos dados: ver Gráfico 2.
Quadro 3 – Receitas e despesas das administrações públicas em termos ajustados e a preços constantes de 2012
Nota: Valores ajustados de medidas temporárias ou não recorrentes, líquidas de factores especiais expressos a preços contantes de
2012, utilizando o deflator do PIB. A dívida pública e o PIB não têm qualquer ajustamento, que não o estarem igualmente expressos
a preços constantes. | Fonte dos dados: ver Gráfico 2.
1977-
1986
1986-
2010
1998-
2010
Receita Total 25,9 31,5 37,6 40,0 40,7 14,1 5,5 8,5 2,4 0,7
Receita corrente, da qual: 25,8 30,8 36,4 38,8 39,6 13,0 5,0 8,0 2,4 0,8
Carga fiscal 23,1 26,4 29,6 31,3 32,0 8,2 3,3 4,9 1,7 0,7
Receita fiscal 15,3 18,1 21,8 22,1 22,7 6,9 2,9 4,0 0,4 0,6
- Impostos indiretos 10,3 12,5 13,2 13,3 13,6 3,0 2,2 0,8 0,2 0,3
- Impostos diretos 4,9 5,6 8,6 8,8 9,1 3,9 0,7 3,2 0,2 0,3
Contrib. Sociais efetivas 7,7 8,0 7,8 9,1 9,1 1,4 0,3 1,1 1,3 0,0
Receitas de capital 0,2 0,7 1,2 1,2 1,1 1,0 0,5 0,5 0,0 -0,1
Despesa Total 28,8 38,9 41,5 48,6 46,6 19,9 10,2 9,7 7,2 -2,1
Despesa Primária 27,4 31,1 38,4 45,8 42,2 18,4 3,7 14,8 7,5 -3,6
Despesa Corrente Primária 23,5 26,5 32,5 42,1 39,9 18,6 3,1 15,6 9,6 -2,2
Consumo intermédio 2,7 3,1 4,1 4,7 4,6 2,0 0,4 1,6 0,6 -0,1
Despesas com pessoal 8,9 9,6 13,0 12,2 9,9 3,4 0,7 2,6 -0,8 -2,4
Prestações sociais 7,8 9,4 12,6 21,9 22,6 14,1 1,6 12,5 9,3 0,7
- Das quais em dinheiro 6,0 8,6 10,9 17,1 18,0 11,1 2,5 8,5 6,2 0,9
- Das quais em espécie 1,8 0,9 1,7 4,8 4,6 3,0 -0,9 4,0 3,1 -0,3
Subsídios 3,0 3,2 1,2 0,7 0,6 -2,3 0,2 -2,5 -0,5 -0,1
Outra despesa corrente 1,0 1,2 1,6 2,5 2,3 1,5 0,1 1,4 1,0 -0,3
Despesas de capital 3,9 4,5 5,9 3,7 2,3 -0,2 0,6 -0,8 -2,1 -1,4
- FBCF 2,6 3,0 4,7 3,0 1,8 0,4 0,4 0,0 -1,7 -1,2
Juros (PDE) 1,3 7,8 3,1 2,8 4,4 1,5 6,5 -5,0 -0,3 1,6
Saldo global (PDE) -2,8 -7,4 -3,9 -8,7 -5,9 -5,8 -4,6 -1,2 -4,8 2,7
Saldo Primário (PDE) -1,5 0,4 -0,8 -5,9 -1,5 -4,4 1,9 -6,3 -5,1 4,3
Dívida Pública 26,9 56,9 51,8 94,0 123,6 67,1 30,0 37,1 42,2 29,6
2010-
2012
Variação (p.p. do PIB)Níveis (% do PIB)
1977 1986 1998 20121977-
2010
Subperíodos2010
1977-
1986
1986-
2010
1998-
2010
Receita total 18,2 28,9 56,3 69,4 67,3 51,1 10,6 40,5 13,1 -2,1
Despesa total 20,2 35,7 62,1 84,4 77,1 64,2 15,5 48,7 22,3 -7,4
Despesa primária 19,3 28,5 57,5 79,5 69,8 60,3 9,2 51,0 22,1 -9,8
Juros (PDE) 0,9 7,2 4,6 4,9 7,3 3,9 6,2 -2,3 0,2 2,4
Saldo global (PDE) -2,0 -6,8 -5,8 -15,1 -9,8 -13,1 -4,8 -8,2 -9,2 5,2
Dívida pública 18,9 52,2 77,6 163,1 204,5 144,2 33,3 110,9 85,5 41,4
PIB 70,3 91,7 149,8 173,5 165,4 103,2 21,4 81,8 23,7 -8,1
Unidade: mil milhões EUR a
preços de 2012
Níveis Variação
1977 1986 1998 2010 20121977-
2010
Subperíodos2010-
2012
13
Apesar do acréscimo relativo do peso da despesa no PIB no período pós adesão ser praticamente
idêntico ao do período anterior, verificam-se diferenças consideráveis entre esses dois
subperíodos em termos da composição do aumento da despesa (ilustrados no Gráfico 9):
A maior parte do aumento do peso da despesa no PIB no período anterior à adesão
(1977-1986) foi devido a um aumento dos encargos com os juros da dívida (6,5 p.p. do
PIB), resultado da quase duplicação do rácio da dívida pública nesse período; já o
aumento verificado na despesa primária foi relativamente menor (3,7 p.p.), e sobretudo
resultante do acréscimo dos encargos com prestações sociais que não em espécie.
Pelo contrário, no subperíodo após a adesão (1986-2010), Portugal beneficiou de um
decréscimo significativo dos encargos com juros (em 5 p.p. do PIB), tendo, no entanto,
a despesa primária aumentado 14,8 p.p. do PIB.
o A maior parte desse acréscimo na despesa primária deveu-se às prestações
sociais (12,5 p.p. do PIB), sobretudo prestações em dinheiro (tais como
pensões, subsídios de desemprego e outros apoios sociais). Verificou-se
também um acréscimo das prestações sociais em espécie (4 p.p. do PIB). Este
acréscimo foi em parte explicado pela já referida transformação de hospitais
do sector público administrativo em hospitais-empresa não classificados
dentro do perímetro das administrações públicas.25
o Aproximadamente metade deste acréscimo do peso da despesa primária no
PIB (7,5 p.p. do PIB) ocorreu no período após a introdução do euro. A maior
parte do aumento dos encargos com as prestações sociais também ocorre neste
período da UEM (9,3 p.p. dos referidos 12,5 p.p. do PIB do acréscimo do peso
das prestações sociais no período pós-adesão ocorre após 1998).
o A despesa de capital apresenta uma quebra neste período (particularmente
mais intensa após a introdução do euro), em parte por se tratar de uma rubrica
onde politicamente é mais fácil obter uma redução em períodos de
consolidação orçamental, bem como pelo recurso às PPP para a prossecução
dos objectivos de investimento de iniciativa pública.
Gráfico 9 – Variação do peso da despesa ajustada no PIB (em p.p.)
Fonte: Ver Gráfico 2.
25 O montante dos encargos com os contratos-programa assinados com os hospitais-empresa é classificado em
prestações sociais em espécie.
1,5
6,5
-5,0
1,6
18,4
3,714,8
7,5
Despesa primária
-3,6
19,9
10,29,7
7,2
-2,1-5
0
5
10
15
20
1977-2010 1977-1986 1986-2010 1998-2010 2010-2012
Despesa primária Juros Despesa total
14
Menos usual é a leitura que pode ser obtida a partir do Quadro 3, que nos apresenta a preços
constantes do ano de 2012, em termos absolutos, as receitas e despesas (ajustadas) das
administrações públicas. Entre 1986 e 2010 a despesa primária aumentou 51 mil milhões de
euros em volume, enquanto a receita cresceu 40,5 mil milhões. O acumular de défices
orçamentais traduziu-se num aumento em volume de 110,9 mil milhões de euros da dívida de
Maastricht. Como medida de comparação, em 2010, o PIB em termos reais foi apenas 81,8 mil
milhões de euros mais elevado que em 1986.
Efectua-se agora uma análise em termos de dados estruturais, divididos em períodos
quinquenais a partir de 1986. Como ilustrado no Gráfico 10, a despesa primária estrutural
aumentou em todos os quinquénios até 2005, só tendo sido mais do que compensada por um
aumento da receita e pela redução de juros no período 1990-1995. Nos demais subperíodos até
2010, verificou-se um agravamento do défice estrutural (e uma estabilização no quinquénio
1995-2000, muito por via da já referida redução do peso dos encargos com os juros da dívida).
O agravamento do défice estrutural foi particularmente forte entre 2005 e 2010, pois ao
acréscimo de despesa primária estrutural juntou-se um agravamento dos encargos com juros e
uma redução da receita estrutural.
Gráfico 10 – Contributos para a variação do saldo estrutural (líquido de factores especiais em 2010 e 2011)
(em % do PIB)
Fonte: Ver Gráfico 2. Cálculos do autor.
Os quadros e gráficos apresentam ainda a coluna 2010-2012, que apresenta os resultados
conseguidos nos dois primeiros anos do programa de ajustamento (2011 e 2012). O programa
terminará em Junho de 2014. Trata-se assim de resultados ainda parciais desse programa. Os
valores ajustados apontam para uma melhoria do saldo primário em 4,3 p.p. do PIB, bem como
para uma menor melhoria do saldo global (2,7 p.p. do PIB), em resultado do crescente peso dos
juros decorrente do aumento do stock da dívida.26 Essa melhoria ficou sobretudo a dever-se a
uma redução do peso da despesa primária (em 3,6 p.p. do PIB) e a um aumento (em 0,7 p.p.) do
peso da receita no PIB. A diminuição da despesa primária encontra-se concentrada nas despesas
com pessoal e nas despesas de capital. A primeira resulta das medidas de redução de
26 Em termos não ajustados a melhoria do saldo orçamental entre 2010 e 2012 foi de 3,4 p.p. do PIB,
repartido entre diminuição de 4,1 p.p. do PIB da despesa e uma redução de 0,7 p.p. do PIB da receita, esta
última muito influenciada pela transferência de fundos de pensões em 2010.
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
1986-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2012
Aumento receita estr. e redução juros Variação despesa primária estrutural
Variação saldo estrutural
15
vencimentos aplicadas aos trabalhadores a exercer funções públicas, que se traduziram numa
redução progressiva de vencimentos até 10% e na suspensão do pagamento de até dois meses de
vencimento, correspondentes aos subsídios de férias e de Natal (o que resultou num corte
cumulativo e progressivo até 24% dos vencimentos mensais acima de €600). A suspensão de
subsídios foi revertida em 2013, na sequência do acórdão n.º 187/2013 do Tribunal
Constitucional.
Em termos estruturais, as actuais estimativas apontam para uma melhoria de 4 p.p. do PIB do
défice estrutural entre 2010 e 2012, resultante de uma redução da despesa primária estrutural em
5 p.p. do PIB. Deve, contudo, ter-se presente que este saldo não é directamente observável,
podendo ser sujeito a revisões, particularmente intensas quando é calculado em tempo real, e em
períodos de incerteza acerca da evolução futura da economia, como é o caso actual.27
Adicionalmente, poderão também ocorrer alterações na classificação de medidas temporárias e
não recorrentes, caso não seja encontrado um substituto para as medidas revertidas em 2013.
3 A evolução da despesa por categoria funcional (COFOG)
Seguidamente analisa-se a evolução da despesa repartida por categorias funcionais, com base na
classificação estatística da despesa por categoria funcional COFOG (do original Classification
of the Functions of Government).28 Este tipo de desagregação só se encontra disponível a partir
de 1990.29
Em termos de evolução temporal, verifica-se que para o acréscimo de 10,2 p.p. do PIB da
despesa ajustada entre 1990 e 2010 contribuiu sobretudo o aumento do peso da despesa com
protecção social (+9 p.p. do PIB), em saúde (+3,1 p.p. do PIB) e em educação (+2,3 p.p. do
PIB). O aumento da despesa com protecção social foi responsável por 92% do aumento da
despesa entre 1995 e 2010.
Em 2010, ajustando os efeitos das medidas temporárias, não recorrentes e factores especiais, a
componente com maior peso na despesa foi a protecção social (18% do PIB). Seguem-se os
serviços públicos gerais (que incluem os juros da dívida), a educação, a saúde e os assuntos
económicos (ver Quadro 4).
Comparativamente a outros países inseridos na área do euro (e com a média dessa área), nesse
ano de 2010 Portugal apresentava um peso no PIB da protecção social inferior à das três
maiores economias (Alemanha, França e Itália), mas superior à de Espanha. O mesmo sucedia,
embora em menor escala, relativamente à saúde. Já no tocante às despesas com a educação,
27 O cálculo do défice estrutural assenta numa estimativa para o hiato do produto e numa componente cíclica para o
saldo orçamental. A estimativa da Primavera de 2012 da Comissão Europeia, aqui usada como fonte, para o hiato do
produto para os anos de 2011 e 2012 é de -1,8% e -3,5% do produto potencial, respectivamente. Uma eventual
revisão futura tendente a reduzir o valor absoluto deste hiato teria como consequência uma alteração na repartição dos
valores observados em componente cíclica e componente estrutural, aumentando a estimativa do défice estrutural. 28 Trata-se de uma classificação desenvolvida pela OCDE e publicada pela divisão de estatísticas das Nações Unidas
(UNSD) em unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?Cl=4. As regras aplicáveis aos países europeus estão definidas
em Eurostat (2011). Manual on sources and methods for the compilation of COFOG statistics - Classification of the
Functions of Government (COFOG) - 2011 edition, disponível em:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-RA-11-013.
29 Os dados para o nível de desagregação mais elevado só se encontram disponíveis a partir de 1995. A total
comparabilidade temporal apenas se encontra garantida a partir dessa data. Apesar dos valores provisórios para
Portugal referentes a 2011 já se encontrarem disponíveis, considerou-se 2010 como o último ano da amostra por ser o
último ano para o qual é possível efectuar comparações internacionais.
16
Portugal apresentava um peso no PIB significativamente mais elevado do que em qualquer
outro desses países (e relativamente à média da área do euro). O peso relativo também era
superior à média dos países do euro no caso dos serviços públicos gerais, defesa, segurança e
ordem pública. O total peso da despesa ajustada era 2,2 p.p. do PIB inferior à média da área
euro.
Gráfico 11 – Despesa por classificação COFOG, 1990-2011 (em % do PIB)
Notas: * valores da despesa de 2010 ajustados dos efeitos das medidas temporárias, não recorrentes e de factores especiais.
Existe uma quebra de série em 1995 motivada pela adopção do SEC95. Os juros da dívida são classificados nos serviços
gerais da administração pública (AP), G01. | Fonte: ver Quadro 4.
Quadro 4 – Despesa por classificação COFOG (Portugal e países seleccionados da área do euro, em % do PIB)
Notas: * valores da despesa de 2010 ajustados dos efeitos das medidas temporárias, não recorrentes e de factores especiais. Existe uma quebra de série em 1995 motivada pela adopção do SEC95. Os juros da dívida são classificados nos serviços gerais da
administração pública (AP), G01.
Fonte: EUROSTAT, “General government expenditure by function (COFOG), Last update 12.06.12, extracted on 01.07.12” e INE (dados actualizados em 2013, disponíveis em www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=cn_quadros&boui=95390542)
106 7
2,1
5,3G04- Assuntos
económicos
3,66,0 G07- Saúde 7,2 6,7
4,7 5,9 G09- Educação 7,0
9,0
G10- Protecção social
11,7
18,0
-5
5
15
25
35
45
55
G10- Protecção social
G09- Educação
G08-Desporto, recreação,cultura e religião
G07- Saúde
G06- Habitação e equip.colectivos
G05- Protecção doambiente
G04- Assuntos económicos
G03- Segurança e ordempública
G02- Defesa
G01- Serviços gerais da AP
G01-
Serviços
gerais da AP
G02- Defesa G03-
Segurança e
ordem
pública
G04-
Assuntos
económicos
G05-
Protecção
do
ambiente
G06-
Habitação e
equip.
colectivos
G07-
Saúde
G08-
Desporto,
recreação,
cultura e
religião
G09-
Educação
G10-
Protecção
social
Despesa
Total
1990 10,1 1,8 2,0 5,3 0,3 0,8 3,6 0,7 4,7 9,0 38,51995 8,7 1,7 1,6 5,0 0,5 0,6 5,4 1,0 5,6 11,7 41,92007 7,0 1,2 1,8 4,0 0,6 0,7 6,6 1,0 6,1 15,3 44,42010 8,4 2,0 2,0 5,0 0,6 0,6 6,8 1,1 7,0 18,0 51,52010* 7,1 1,5 2,0 4,0 0,6 0,6 6,7 1,1 7,0 18,0 48,7
Área do euro 17 6,7 1,4 1,8 4,9 0,9 1,0 7,5 1,2 5,1 20,5 50,9Alemanha 6,1 1,1 1,6 4,8 0,7 0,7 7,2 0,8 4,3 20,6 47,9Espanha 5,2 1,1 2,1 5,2 0,9 1,2 6,5 1,6 4,9 16,9 45,6França 6,9 2,1 1,7 3,4 1,0 1,9 8,0 1,5 6,0 24,2 56,6Itália 8,3 1,4 1,9 3,8 0,8 0,7 7,6 0,8 4,5 20,4 50,4
1990/2010* -3,0 -0,3 0,0 -1,3 0,3 -0,1 3,1 0,3 2,3 9,0 10,21995/2010* -1,6 -0,1 0,4 -0,9 0,1 0,0 1,3 0,1 1,4 6,3 6,81995/2007 -1,7 -0,5 0,2 -1,0 0,1 0,0 1,2 0,0 0,5 3,6 2,52007/2010* 0,1 0,3 0,2 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,9 2,7 4,4
Portugal
Outros países em 2010
Portugal: Variação (em p.p. do PIB)
17
Quadro 5 – Componentes da despesa em protecção social (em % do PIB)
Fonte e notas: Ver quadro anterior.
A despesa com pensões (de velhice e em muito menor grau de sobrevivência) corresponde à
maior parte das despesas com protecção social e justificou quase ¾ do seu aumento verificado
no período em análise (Quadro 5). Entre 1995 e 2010, a despesa com protecção social aumentou
em 6,3 p.p. do PIB (3,6 p.p. até 2007 e os restantes 2,7 após 2007). As despesas com pensões
explicam a maior parte deste aumento (5,5 p.p.). Seguem-se, a grande distância os encargos com
o desemprego (0,6 p.p. do PIB), a família (0,5 p.p.) e a exclusão social (0,3 p.p. do PIB). É
interessante notar que o acréscimo verificado após 2007 (2,7 p.p. do PIB) não se ficou
sobretudo a dever a encargos acrescidos com subsídios de desemprego, mas à continuidade da
tendência de acréscimo de despesas com pensões (2,1 p.p.).30
Comparativamente aos outros países considerados, Portugal apresentava em 2010 um nível
relativo de despesa com pensões (12,8% do PIB) superior ao de Espanha (9,8%) e Alemanha
(11,9%), mas inferior ao de Itália (16,4%) e França (14,7%). O montante de despesa relativa a
prestações de desemprego era inferior à de todos esses países excepto Itália. Espanha e Itália
apresentavam uma despesa relativa com a família (abono de família e prestações similares)
inferior à realizada por Portugal.
30 Em termos de investigação futura importaria analisar em mais pormenor os factores subjacentes a esta evolução das
despesas com protecção social, incluindo o impacto do envelhecimento populacional, o que exige dados ainda mais
desagregados.
GF10 -
Protecção
social
GF1001-
Doença e
invalidez
GF1002-
Velhice
GF1003-
Sobrevivência
GF1004- Família,
descendentes ou
equiparados
GF1005-
Desemprego
GF1006-
Alojamento
GF1007-
Exclusão
social n.e.
GF1009-
Proteção
social n.e.
1990 9,0 : : : : : : : :1995 11,7 2,1 5,4 1,9 0,9 0,7 0,1 0,0 0,72007 15,3 1,2 9,3 1,5 1,3 1,0 0,0 0,3 0,72010 18,0 1,5 11,1 1,8 1,4 1,3 0,0 0,4 0,62010* 18,0 1,5 11,1 1,8 1,4 1,3 0,0 0,4 0,6
Área do euro 17 20,5 : : : : : : : :Alemanha 20,6 2,9 9,9 2,0 1,6 2,9 0,0 0,3 0,9Espanha 16,9 2,5 7,6 2,2 0,7 3,2 0,1 0,2 0,4França 24,2 3,0 13,2 1,5 2,4 1,9 1,1 0,8 0,2Itália 20,4 1,9 13,7 2,7 1,1 0,9 0,0 0,1 0,0
1990/2010* 9,0 : : : : : : : :1995/2010* 6,3 -0,6 5,7 -0,1 0,5 0,6 0,0 0,3 0,01995/2007 3,6 -0,8 3,8 -0,3 0,4 0,3 0,0 0,2 0,02007/2010* 2,7 0,2 1,8 0,2 0,1 0,3 0,0 0,1 0,0
Portugal
Outros países em 2010
Portugal: Variação (em p.p. do PIB)
18
4 A orientação da política orçamental
De acordo com Heller (2005), “espaço orçamental” (em inglês fiscal space) pode ser definido
como «a margem no orçamento do Estado que permite que este possa proporcionar recursos
para um dado propósito sem com isso comprometer a sustentabilidade da sua posição financeira
ou a estabilidade da economia.»31 A evidência aqui apresentada permite concluir que em
Portugal não foi criado o espaço orçamental necessário. Antes pelo contrário, a falta de margem
de manobra orçamental, provocada pela acumulação excessiva de dívida pública, inviabilizou a
utilização sistemática da política orçamental para estabilizar a economia portuguesa.
Gráfico 12 – Orientação da política orçamental (1986-2011)
Notas: * Líquido dos efeitos dos factores especiais em 2010, 2011 e 2012. Cálculos do autor com base na estimativa
do hiato do produto e da componente cíclica da Comissão Europeia e demais fontes citadas no Gráfico 2. “POD anti-
clíclica” identifica os quadrantes onde a política orçamental discricionária é anti-cíclica. Uma variação positiva do
saldo primário estrutural líquido de factores especiais corresponde a uma política orçamental discricionária restritiva e uma variação negativa a uma orientação discricionária expansionista.
Com efeito, a orientação da política orçamental discricionária, tal como medida pela variação do
saldo primário estrutural não tem sido claramente anti-cíclica. Uma política anti-cíclica traduz-
-se numa deterioração do saldo primário estrutural quando o hiato do produto é negativo ou este
se deteriora (e vice-versa).32 A observação do Gráfico 12 permite concluir que
aproximadamente metade dos anos é caracterizada por uma orientação pró-cíclica (pontos
localizados no II e IV quadrantes). Em particular encontram-se vários anos em que se verifica
uma política restritiva numa conjuntura económica desfavorável (de “vacas magras”), o que se
traduz numa orientação restritiva pró-cíclica. Trata-se do resultado da falta de espaço
orçamental para prosseguir uma política expansionista, ou mesmo deixar actuar livremente os
estabilizadores automáticos, quando a economia o requereria. Contudo, não se construiu
suficiente espaço orçamental durante os períodos de conjuntura favorável.
31 Ver Heller, P. (2005). Back to Basics -Fiscal Space: What It Is and How to Get It. Finance & Development, 42(2).
Disponível em http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2005/06/basics.htm
32 No Gráfico 12 isso corresponde a pontos situados nos I e no III quadrante.
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
-5,0 -3,0 -1,0 1,0 3,0 5,0
Var
iaçã
o d
o s
ald
o p
rim
ário
est
rutu
ral*
(p
.p. d
o P
IB)
Hiato do produto (% do PIB)
2009
2011
1986
1990
1993
2012
2010
POD anti-cíclica
POD anti-cíclica -6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
-5,0 -3,0 -1,0 1,0 3,0 5,0
Variação do hiato do produto (p.p. do PIB)
2009
1993
1986
1990
1992
2010
2011
2012
POD anti-cíclica
POD anti-cíclica
19
A falta de margem de manobra orçamental é melhor ilustrada pelo episódio de 2009. Nesse ano
foi decidida a maior expansão orçamental discricionária do período em análise (resultando numa
deterioração do saldo primário estrutural em 4,6 p.p. do PIB), fazendo com que a recessão nesse
ano em Portugal (-2,9%) fosse menos forte do que a registada no conjunto da área do euro
(-4,4%). Contudo, o elevado nível de dívida pública não o permitia, o que contribuiu para uma
súbita degradação da idoneidade creditícia da República, no contexto de uma crise de dívida
soberana iniciada na Grécia. Verifica-se então um aumento abrupto no custo de emissão de nova
dívida em 2010 e dificuldades crescentes na sua colocação a longo prazo, que culminam na
perda de acesso ao financiamento em mercado em 2011 e na necessidade de solicitar assistência
financeira à União Europeia e ao Fundo Monetário Internacional, em Abril desse ano. O acesso
a financiamento por parte do sector privado, também demasiado alavancado, foi também
afectado.
Estes desenvolvimentos na sequência dessa expansão orçamental ilustram a importância dos
decisores políticos criarem uma margem de segurança orçamental, que permita à política
orçamental desempenhar a sua função de estabilização da economia, sem que se corra o risco
dessa decisão colocar a dívida numa trajectória de insustentabilidade ou numa perda de acesso
ao financiamento em mercado, tanto por parte do Estado como por parte da economia
portuguesa. A criação de espaço orçamental requer necessariamente uma redução do peso da
dívida no produto e a obtenção de um saldo orçamental estrutural prudente, o que nas actuais
circunstâncias implica obrigatoriamente um excedente estrutural persistente.
5 Enquadramento orçamental e conclusão
A evolução das finanças públicas portuguesas aqui descrita evidencia a necessidade de uma
alteração estrutural da sua gestão. O processo orçamental tem vindo a ser caracterizado pelo
enfoque quase exclusivo no orçamento anual, não incorporando uma efectiva perspectiva
plurianual. Apesar da obrigatoriedade desde 1999 de elaboração do Programa de Estabilidade,
um instrumento plurianual de programação orçamental, por exigência europeia do Pacto de
Estabilidade e Crescimento, a concretização da trajectória conducente à eliminação do défice
orçamental aí definida foi sendo sucessivamente adiada, em cada actualização anual desse
Programa.33 Mesmo no curto prazo, alguns dos objectivos definidos para o défice do ano
seguinte apenas foram cumpridos com recurso a medidas temporárias e não recorrentes. Ao
nível interno, as Grandes Opções do Plano (GOP), previstas na Constituição, nunca revestiram o
papel de instrumento de programação orçamental. Assim, na prática, o processo orçamental
esteve quase exclusivamente focado na elaboração e execução do orçamento anual, não sendo
suficientemente enquadrado numa perspectiva de médio prazo. Apenas em períodos
subsequentes a grandes desequilíbrios orçamentais, como os dos anos de 2005 ou de 2009, é que
uma política orçamental, inevitavelmente restritiva independentemente da fase do ciclo
económico, tentou prosseguir objectivos plurianuais. É revelador que a opinião pública apenas
33 Este não cumprimento foi facilitado pela insuficiência do enquadramento comunitário, que não impõe qualquer
limite material à revisão anual dos objectivos do programa de estabilidade e pelo enfoque quase exclusivo no limite
para o défice fazendo com que, na prática, até à adopção, no final de 2011, do pacote legislativo europeu conhecido
por 6-pack, a dívida fosse o “critério esquecido” de Maastricht.
20
se apercebeu da existência desse Programa de Estabilidade (conhecido como PEC) com as
sucessivas apresentações de pacotes de austeridade orçamental ao longo do ano de 2010.34
As dificuldades no cumprimento dos objectivos enunciados nas sucessivas actualizações anuais
do PEC denotam as insuficiências do processo orçamental.35 Apenas com a 5.ª revisão à lei de
enquadramento orçamental, em Maio de 2011, foi introduzido um quadro de programação
plurianual (ainda incipiente e até contraditório), bem como um objectivo de saldo estrutural em
linha com o objectivo de médio prazo definido no contexto europeu e a criação de uma entidade
independente – o Conselho das Finanças Públicas – para o monitorizar.36 Antes, em 2006, a
Assembleia da República criou a Unidade Técnica de Apoio Orçamental.37 Contudo, elementos
críticos para uma efectiva perspectiva de médio prazo, como uma regra abrangente de despesa
continuam largamente ausentes.38 Retrospectivamente, a existência de uma regra de despesa
poderia ter evitado que a redução dos juros, o aumento de receita decorrente da reforma fiscal
do final da década de 1980 e os aumentos cíclicos de receita, tivessem sido canalizados para o
crescimento da despesa primária em vez de serem destinados, como deveriam ter sido, à
redução do défice e da dívida pública.
A resolução de forma permanente do problema das finanças públicas necessita assim de uma
profunda reforma do enquadramento orçamental, que impeça, ou pelo menos dificulte, a
repetição de erros de política económica, bem como de reformas estruturais que ampliem o
potencial de crescimento da economia portuguesa e assim sustentem a necessária consolidação
orçamental.
34 Nesse período a comunicação social começou, de forma surpreendente, a designar cada um desses pacotes por PEC
seguidos de uma numeração romana: “PEC I” (actualização de 15 de Março de 2010 do programa de estabilidade
para 2010-2013), “PEC II” (pacote de medidas adicionais de consolidação orçamental apresentadas a 14 de Maio de
2010), “PEC III” (orçamento do Estado para 2011) e “PEC IV” (primeiro programa de estabilidade a ser apresentado
no âmbito do semestre europeu, na Primavera de 2011, que não chegou a ser enviado às instituições europeias em
virtude da sua rejeição pelo Parlamento e subsequente final antecipado da XI legislatura). Deve ter-se presente que
até 2010 (inclusive) a actualização anual do programa de estabilidade deveria ser entregue às instituições europeias
até 15 de Dezembro. A partir desse ano a actualização deverá ser entregue até ao final de Abril, integrando-se no
designado “semestre europeu”. Assim, o PEC entregue em Março de 2010 deveria ter sido entregue até 15 de
Dezembro de 2009, não o tendo sido à conta da tomada de posse do XVIII Governo Constitucional em 26 de Outubro
desse ano, tendo o Governo optado por dar prioridade à apresentação da proposta de orçamento para 2010 (em
Janeiro de 2010), o instrumento anual de programação, sem o devido enquadramento plurianual do programa de
estabilidade para o período da legislatura, que só apresentou dois meses mais tarde, em Março de 2010.
35 Adicionalmente, o processo orçamental tem apresentado um elevado grau de fragmentação (anualmente são
submetidos ao Ministério das Finanças mais de 600 orçamentos para análise e validação), assenta num sistema
contabilístico incompleto e não dispõe de informação crítica para avaliação do desempenho [Ver mais detalhes em
Ministério das Finanças (2012). “Orçamento do Estado para 2013 – Relatório”, Anexo A1, bem como no anexo I da
Lei n.º 64-C/2011, de 30 de Dezembro].
36 Lei n.º 22/2011, de 20 de Maio, quinta alteração à Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (lei de enquadramento
orçamental).
37 Resolução da Assembleia da República n.º 53/2006, de 7 de Agosto.
38 A excepção é a regra de despesa incluída na revisão de 2011 do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que se aplica
a um subconjunto da despesa primária líquida de medidas discricionárias em matéria de receitas, cujo crescimento
não deverá exceder uma taxa abaixo da taxa de referência a médio prazo de crescimento do PIB potencial.
ESTUDOS DO G.E.M.F. (Available on-line at http://gemf.fe.uc.pt)
2013-25 A Política Orçamental em Portugal entre Duas Intervenções do FMI: 1986-2010
- Carlos Fonseca Marinheiro 2013-24 Distortions in the Neoclassical Growth Model: A Cross-Country Analysis
- Pedro Brinca 2013-23 Learning, Exporting and Firm Productivity: Evidence from Portuguese Manufacturing and
Services Firms - Carlos Carreira
2013-22 Equity Premia Predictability in the EuroZone - Nuno Silva
2013-21 Human Capital and Growth in a Services Economy: the Case of Portugal - Marta Simões & Adelaide Duarte
2013-20 Does Voter Turnout Affect the Votes for the Incumbent Government? - Rodrigo Martins & Francisco José Veiga
2013-19 Determinants of Worldwide Software Piracy Losses - Nicolas Dias Gomes, Pedro André Cerqueira & Luís Alçada Almeida
2013-18 Despesa Pública em Educação e Saúde e Crescimento Económico: Um Contributo para o Debate sobre as Funções Sociais do Estado - João Sousa Andrade, Marta Simões & Adelaide P. S. Duarte
2013-17 Duration dependence and change-points in the likelihood of credit booms ending - Vitor Castro & Megumi Kubota
2013-16 Job Promotion in Mid-Career: Gender, Recession and ‘Crowding’ - John T. Addison, Orgul D. Ozturk & Si Wang
2013-15 Mathematical Modeling of Consumer's Preferences Using Partial Differential Equations - Jorge Marques
2013-14 The Effects of Internal and External Imbalances on Italy´s Economic Growth. A Balance of Payments Approach with Relative Prices No Neutral. - Elias Soukiazis, Pedro André Cerqueira & Micaela Antunes
2013-13 A Regional Perspective on Inequality and Growth in Portugal Using Panel Cointegration Analysis - Marta Simões, João Sousa Andrade & Adelaide Duarte
2013-12 Macroeconomic Determinants of the Credit Risk in the Banking System: The Case of the GIPSI - Vítor Castro
2013-11 Majority Vote on Educational Standards - Robert Schwager
2013-10 Productivity Growth and Convergence: Portugal in the EU 1986-2009 - Adelaide Duarte, Marta Simões & João Sousa Andrade
2013-09 What Determines the Duration of a Fiscal Consolidation Program? - Luca Agnello, Vítor Castro & Ricardo M. Sousa
2013-08 Minimum Wage Increases in a Recessionary Environment - John T. Addison, McKinley L. Blackburn & Chad D. Cotti
2013-07 The International Monetary System in Flux: Overview and Prospects - Pedro Bação, António Portugal Duarte & Mariana Simões
2013-06 Are There Change-Points in the Likelihood of a Fiscal Consolidation Ending? - Luca Agnello, Vitor Castro & Ricardo M. Sousa
2013-05 The Dutch Disease in the Portuguese Economy - João Sousa Andrade & António Portugal Duarte
2013-04 Is There Duration Dependence in Portuguese Local Governments’ Tenure? - Vítor Castro & Rodrigo Martins
2013-03 Testing for Nonlinear Adjustment in the Portuguese Target Zone: Is there a Honeymoon Effect? - António Portugal Duarte, João Soares da Fonseca & Adelaide Duarte
Estudos do GEMF
2013-02 Portugal Before and After the European Union - Fernando Alexandre & Pedro Bação
2013-01 The International Integration of the Eastern Europe and two Middle East Stock Markets - José Soares da Fonseca
2012-21 Are Small Firms More Dependent on the Local Environment than Larger Firms? Evidence
from Portuguese Manufacturing Firms - Carlos Carreira & Luís Lopes
2012-20 Macroeconomic Factors of Household Default. Is There Myopic Behaviour? - Rui Pascoal
2012-19 Can German Unions Still Cut It? - John Addison, Paulino Teixeira, Jens Stephani & Lutz Bellmann
2012-18 Financial Constraints: Do They Matter to R&D Subsidy Attribution? - Filipe Silva & Carlos Carreira
2012-17 Worker Productivity and Wages: Evidence from Linked Employer-Employee Data - Ana Sofia Lopes & Paulino Teixeira
2012-16 Slovak Economic Growth and the Consistency of the Balance-of-Payments Constraint Approach - Elias Soukiazis & Eva Muchova
2012-15 The Importance of a Good Indicator for Global Excess Demand - João Sousa Andrade & António Portugal Duarte
2012-14 Measuring Firms' Financial Constraints: A Rough Guide - Filipe Silva & Carlos Carreira
2012-13 Convergence and Growth: Portugal in the EU 1986-2010 - Marta Simões, João Sousa Andrade & Adelaide Duarte
2012-12 Where Are the Fragilities? The Relationship Between Firms’ Financial Constraints, Size and Age - Carlos Carreira & Filipe Silva
2012-11 An European Distribution of Income Perspective on Portugal-EU Convergence - João Sousa Andrade, Adelaide Duarte & Marta Simões
2012-10 Financial Crisis and Domino Effect - Pedro Bação, João Maia Domingues & António Portugal Duarte
2012-09 Non-market Recreational Value of a National Forest: Survey Design and Results - Paula Simões, Luís Cruz & Eduardo Barata
2012-08 Growth rates constrained by internal and external imbalances and the role of relative prices: Empirical evidence from Portugal - Elias Soukiazis, Pedro André Cerqueira & Micaela Antunes
2012-07 Is the Erosion Thesis Overblown? Evidence from the Orientation of Uncovered Employers - John Addison, Paulino Teixeira, Katalin Evers & Lutz Bellmann
2012-06 Explaining the interrelations between health, education and standards of living in Portugal. A simultaneous equation approach - Ana Poças & Elias Soukiazis
2012-05 Turnout and the Modeling of Economic Conditions: Evidence from Portuguese Elections - Rodrigo Martins & Francisco José Veiga
2012-04 The Relative Contemporaneous Information Response. A New Cointegration-Based Measure of Price Discovery - Helder Sebastião
2012-03 Causes of the Decline of Economic Growth in Italy and the Responsibility of EURO. A Balance-of-Payments Approach. - Elias Soukiazis, Pedro Cerqueira & Micaela Antunes
2012-02 As Ações Portuguesas Seguem um Random Walk? Implicações para a Eficiência de Mercado e para a Definição de Estratégias de Transação - Ana Rita Gonzaga & Helder Sebastião
2012-01 Consuming durable goods when stock markets jump: a strategic asset allocation approach - João Amaro de Matos & Nuno Silva
Estudos do GEMF
2011-21 The Portuguese Public Finances and the Spanish Horse
- João Sousa Andrade & António Portugal Duarte 2011-20 Fitting Broadband Diffusion by Cable Modem in Portugal
- Rui Pascoal & Jorge Marques 2011-19 A Poupança em Portugal
- Fernando Alexandre, Luís Aguiar-Conraria, Pedro Bação & Miguel Portela 2011-18 How Does Fiscal Policy React to Wealth Composition and Asset Prices?
- Luca Agnello, Vitor Castro & Ricardo M. Sousa 2011-17 The Portuguese Stock Market Cycle: Chronology and Duration Dependence
-Vitor Castro 2011-16 The Fundamentals of the Portuguese Crisis
- João Sousa Andrade & Adelaide Duarte 2011-15 The Structure of Collective Bargaining and Worker Representation: Change and Persistence
in the German Model - John T. Addison, Paulino Teixeira, Alex Bryson & André Pahnke
2011-14 Are health factors important for regional growth and convergence? An empirical analysis for the Portuguese districts - Ana Poças & Elias Soukiazis
2011-13 Financial constraints and exports: An analysis of Portuguese firms during the European monetary integration - Filipe Silva & Carlos Carreira
2011-12 Growth Rates Constrained by Internal and External Imbalances: a Demand Orientated Approach - Elias Soukiazis, Pedro Cerqueira & Micaela Antunes
2011-11 Inequality and Growth in Portugal: a time series analysis - João Sousa Andrade, Adelaide Duarte & Marta Simões
2011-10 Do financial Constraints Threat the Innovation Process? Evidence from Portuguese Firms - Filipe Silva & Carlos Carreira
2011-09 The State of Collective Bargaining and Worker Representation in Germany: The Erosion Continues - John T. Addison, Alex Bryson, Paulino Teixeira, André Pahnke & Lutz Bellmann
2011-08 From Goal Orientations to Employee Creativity and Performance: Evidence from Frontline Service Employees - Filipe Coelho & Carlos Sousa
2011-07 The Portuguese Business Cycle: Chronology and Duration Dependence - Vitor Castro
2011-06 Growth Performance in Portugal Since the 1960’s: A Simultaneous Equation Approach with Cumulative Causation Characteristics - Elias Soukiazis & Micaela Antunes
2011-05 Heteroskedasticity Testing Through Comparison of Wald-Type Statistics - José Murteira, Esmeralda Ramalho & Joaquim Ramalho
2011-04 Accession to the European Union, Interest Rates and Indebtedness: Greece and Portugal - Pedro Bação & António Portugal Duarte
2011-03 Economic Voting in Portuguese Municipal Elections - Rodrigo Martins & Francisco José Veiga
2011-02 Application of a structural model to a wholesale electricity market: The Spanish market from January 1999 to June 2007 - Vítor Marques, Adelino Fortunato & Isabel Soares
2011-01 A Smoothed-Distribution Form of Nadaraya-Watson Estimation - Ralph W. Bailey & John T. Addison
2010-22 Business Survival in Portuguese Regions
- Alcina Nunes & Elsa de Morais Sarmento
Estudos do GEMF
2010-21 A Closer Look at the World Business Cycle Synchronization - Pedro André Cerqueira
2010-20 Does Schumpeterian Creative Destruction Lead to Higher Productivity? The effects of firms’ entry - Carlos Carreira & Paulino Teixeira
2010-19 How Do Central Banks React to Wealth Composition and Asset Prices? - Vítor Castro & Ricardo M. Sousa
2010-18 The duration of business cycle expansions and contractions: Are there change-points in duration dependence? - Vítor Castro
2010-17 Water Pricing and Social Equity in Portuguese Municipalities - Rita Martins, Carlota Quintal, Eduardo Barata & Luís Cruz
2010-16 Financial constraints: Are there differences between manufacturing and services? - Filipe Silva & Carlos Carreira
2010-15 Measuring firms’ financial constraints: Evidence for Portugal through different approaches - Filipe Silva & Carlos Carreira
2010-14 Exchange Rate Target Zones: A Survey of the Literature - António Portugal Duarte, João Sousa Andrade & Adelaide Duarte
2010-13 Is foreign trade important for regional growth? Empirical evidence from Portugal - Elias Soukiazis & Micaela Antunes
2010-12 MCMC, likelihood estimation and identifiability problems in DLM models - António Alberto Santos
2010-11 Regional growth in Portugal: assessing the contribution of earnings and education inequality - Adelaide Duarte & Marta Simões
2010-10 Business Demography Dynamics in Portugal: A Semi-Parametric Survival Analysis - Alcina Nunes & Elsa Sarmento
2010-09 Business Demography Dynamics in Portugal: A Non-Parametric Survival Analysis - Alcina Nunes & Elsa Sarmento
2010-08 The impact of EU integration on the Portuguese distribution of employees’ earnings - João A. S. Andrade, Adelaide P. S. Duarte & Marta C. N. Simões
2010-07 Fiscal sustainability and the accuracy of macroeconomic forecasts: do supranational forecasts rather than government forecasts make a difference? - Carlos Fonseca Marinheiro
2010-06 Estimation of Risk-Neutral Density Surfaces - A. M. Monteiro, R. H. Tütüncü & L. N. Vicente
2010-05 Productivity, wages, and the returns to firm-provided training: who is grabbing the biggest share? - Ana Sofia Lopes & Paulino Teixeira
2010-04 Health Status Determinants in the OECD Countries. A Panel Data Approach with Endogenous Regressors - Ana Poças & Elias Soukiazis
2010-03 Employment, exchange rates and labour market rigidity - Fernando Alexandre, Pedro Bação, João Cerejeira & Miguel Portela
2010-02 Slip Sliding Away: Further Union Decline in Germany and Britain - John T. Addison, Alex Bryson, Paulino Teixeira & André Pahnke
2010-01 The Demand for Excess Reserves in the Euro Area and the Impact of the Current Credit Crisis - Fátima Teresa Sol Murta & Ana Margarida Garcia
A série Estudos do GEMF foi iniciada em 1996.
