Controle Socialno SUAS

concepções e desafios

Raquel Raichelis

CONSEAS - SPReunião Descentralizada

26.11.2008

Origem histórica

• O tema do controle social não é novo e relaciona-se aos fundamentos de criação do Estado capitalista

• Do ponto de vista histórico e político, a categoria controle social foi entendida como controle do Estado e dos setores dominantes sobre os cidadãos.

• Nessa visão de controle social, o Estado é o aparato por excelência para o exercício da dominação sobre a sociedade

• Cabe ao Estado a decisão sobre as políticas a serem adotadas

• e a imposição/persuasão de padrões, valores e normas às classes subalternas, tendo em vista o enquadramento às formas de organização vigentes na sociedade

Constituição Federal – CF/1988

Há uma inversão - concepção oposta• Controle social da sociedade civil sobre o

Estado • Aumentar as vozes e os atores que participam

das decisões que interessam à sociedade• Marco Político - processo de luta pela

democratização da sociedade brasileira, em que temas como democracia, descentralização, participação da sociedade civil, emergem com força

• Transformar o Estado autoritário/privatizado

Controle social - CF

• Construção do interesse público - um dos eixos da luta contra a ditadura e o autoritarismo

• refere-se à necessidade de dar publicidade, de tornar visível para todos o que antes era oculto, sigiloso, debater no espaço público posições, concepções, propostas, romper com os acordos privados nos processos de deliberação da “coisa pública”

• Ampliar canais de participação da sociedade civil na elaboração, implementação e fiscalização das políticas sociais

• Referência Política de Saúde – reforma sanitária

CF/1988• Concepção universalista de direitos sociais - ampliados

para incorporar novos e mais amplos segmentos sociais como as mulheres, os trabalhadores rurais, idosos, pessoas com deficiência, crianças e adolescentes, etc.

• Limites da democracia representativa • Criação de novos mecanismos de democracia

participativa - plebiscito, referendo popular, audiências públicas, iniciativa popular de lei, entre outros

Importante

• romper com a idéia de público como sendo algo privativo do Estado, entendido como oposto de privado

• idéia de público como espaço compartilhado com a sociedade e não como exclusividade do Estado

• Público - processo de construção política

Superar dicotomias

• sociedade civil - pólo de virtualidades democratizadoras, lugar de realização do “bem comum” – “sacralização”

• Estado - responsável por todos os males que afetam a sociedade – lugar da disputa pelo poder - “satanização”

Controle social

• Exige nova relação estatal/privado, governo/cidadãos – interlocução, enfrentamento de conflitos, negociação, pactuação permanentes

• Supõe também novas relações no interior da própria sociedade civil – construção de alianças, pautas coletivas, superação do autoritarismo social, transcender interesses particularistas e corporativistas

• Interesse público – não é ponto de partida mas ponto de chegada

• é processo de construção política de sujeitos ativos e participativos

Novo conceito de controle social

Supõe a existência de espaços públicos onde este controle da sociedade organizada sobre o Estado possa se realizar

O que são espaços públicos?

• instâncias deliberativas;• permitem o reconhecimento e dão voz a novos atores e

temas; • não são monopolizadas por algum ator social ou político

ou pelo próprio Estado• refletem a pluralidade social e política, a disputa legítima

de concepções e projetos; • tornam visíveis os conflitos, oferecendo condições para

tratá-los de maneira tal que se reconheçam os interesses e opiniões na sua diversidade;

• nos quais haja uma tendência à igualdade de recursos dos participantes em termos de informação, conhecimento e poder. (Dagnino, 2006)

Importante

• Apesar dos avanços democráticos, permanecem as duas concepções de controle social até hoje

• Disputa permanente entre as duas concepções de controle social nos diferentes espaços públicos

Instrumentos de controle social

• Há uma multiplicidade de canais de participação da sociedade civil

• Conselhos, conferências, fóruns, orçamento participativo, audiências públicas, plenárias populares, entre outros

• Conselhos – se destacaram como espaços privilegiados para a participação da sociedade no exercício do controle social sobre as políticas públicas

• Mas não são os únicos espaços de controle social

Conselhos

• Conquista da sociedade civil• canais importantes de participação coletiva e de criação

de novas relações políticas entre governos e cidadãos • “escola de cidadania”• construção de um processo continuado de interlocução

pública• processo em construção pela ação de milhares de

sujeitos sociais em quase todos os municípios e na totalidade dos estados brasileiros

• fortalecimento do poder local (27 mil CM em 99% municípios, 4,9 conselhos p/ município – IBGE/2000)

Conselhos

• Apesar de significar conquista política - a participação da sociedade civil não pode ser reduzida apenas ao espaço dos conselhos

• Esta é uma das formas que o movimento social conseguiu conquistar, que precisa ser acompanhada e avaliada atentamente

• e deve ser combinada e complementada com outras modalidades de organização e mediação política

Conselhos

• são espaços de exercício do controle social

• mas os conselhos também precisam ser controlados pela sociedade civil organizada

• precisam ser ativados pela ação dos movimentos populares e organizações sociais e políticas que devem estar representados

Limites

• controle do executivo sobre a agenda política e a produção das políticas públicas

• desrespeito à paridade e à deliberação • burocratização, cooptação e rotinização • centralização do poder nas mãos do executivo fragiliza a

autonomia dos Conselhos• sonegação de informações (principalmente orçamento)• frágeis representações de trabalhadores e usuários, • nomeação dos representantes da sociedade civil sem

mediação de processo eleitoral democrático, mudanças unilaterais e manipulação nas regras da eleição, cooptação de conselheiros, presidências impostas (nos conselhos de assistência social presença forte primeiras damas).

Primeiras damas

Brasil• 41% no comando do órgão gestor da assistência social

e/ou realizam algum trabalho com o órgão gestor)• 45,3% - primeira dama é gestora e presidente do CMAS

São Paulo• 61,9% (superior aos demais estados, RGS é 42,4%,

menos 1/3 que SP)• Fundo Social de Solidariedade, esfera paralela de

gestão, é responsável por números tão altos

Desafios do controle social democrático no campo da sociedade civil

• Grande expansão do associativismo civil - conjunto heterogêneo de entidades sociais, ONGs de variadas naturezas, organizações comunitárias realizando ações socioeducativas, projetos e prestação de serviços no campo das diferentes políticas sociais públicas, na promoção de desenvolvimento e na defesa de direitos

• Disputa de recursos e de projetos políticos na sociedade e nos diferentes espaços públicos de decisão e implementação das políticas públicas

O que é a sociedade civil hoje?

Predomínio da visão comunitarista

• discurso aparentemente homogêneo e consensual - exige permanente debate e identificação das diferenças, que ficam obscurecidas pela valorização da idéia abstrata de “bem comum”, justiça social, cidadania

Riscos

• a sociedade civil perde o sentido da crítica que a caracterizou no processo de luta contra a ditadura e de construção democrática

• lógica da representação substituída pela de colaboração/parceria

• substituição do papel do Estado e das responsabilidades governamentais

• conseqüências: despolitização das relações entre Estado e sociedade, e no interior da própria sociedade civil, encobre diferenças, conflito social, harmonia social aparente

Desafiosda representação nos Conselhos

1. A representação dos usuários

. usuários permanecem sub-representados em grande parte dos Conselhos, especialmente de assistência social

. entidades e trabalhadores falam em nome dos usuários -substituísmo que rouba a fala e a presença popular autônomas

• vazio de representação própria dos usuários, das suas associações e formas autônomas de organização

• participação popular e dos usuários exige garantia de recursos - igualdade de condições exige considerar diferenças

• Importante: repensar a representação das organizações dos usuários, critérios e exigências

• investir nas articulações com os movimentos sociais e associações populares

Desafios representação - cont.

2. A representação da sociedade civil

• conjunto heterogêneo e fragmentado - novos interlocutores

• forte presença de interesses privados – disputa pelo acesso a recursos públicos (convênios, per capita); CEBAS

• problemas de representatividade, reprodução de vícios da democracia representativa

• representação dos trabalhadores – fragilidades, problemas de organização, tensionamento da representação, luta pela autonomia

Desafios da Representação – cont.

3. A representação governamental

• Pouco claros os critérios de indicação• Conselheiros desconhecem a política da área,

especialmente a da assistência social• Não exercem de fato a representação – mão dupla• Participam de vários conselhos – mero cumprimento

de tarefas• 2º escalão, sem poder de decisão

Desafios controle social nos Conselhos (cont.)

• Acesso à informação – principalmente de orçamento, mesmo para quem é do governo

• Autonomia da sociedade civil – exige organização em outros espaços que não apenas os conselhos

• Desarticulação entre as políticas públicas - multiplicidade de conselhos reproduz lógica de setorização do Estado e das políticas sociais

SUAS

• Expande as atribuições dos três entes federativos:

• co-financiamento

• ampliação da cobertura

• melhoria da qualidade dos serviços ofertados

SUAS requer

• Papel estratégico do gestor governamental nas três esferas de poder

• Estado ativo na regulação, coordenação e execução da política de assistência social

• Construção e consolidação de espaços, mecanismos e instrumentos institucionais de participação e controle social

• Sociedade civil organizada e mobilizada na defesa do interesse público

SUAS exige dos Conselheiros

Função de agente público com representatividade sócio-política

• do governo: pessoas investidas de capacidade decisória, dotadas de autoridade institucional.

• da sociedade civil: lideranças representativas dotadas de reconhecimento público, com capacidade para estabelecer interlocução com as representações governamentais.

SUAS exige

Conselhos mobilizados e com capacidade de mobilização externa das bases representadas

Plano de trabalho, pauta e cronograma de reuniões

Ações planejadas para evitar funcionamento reativo e eventual

Infra-estrutura, recursos materiais, financeiros e humanos

Assessoria técnica para deliberações nas matérias que exigem conhecimento especializado

Funcionamento dos CMASFonte: Indicadores da Gestão Municipal da Política de Assistência Social no Brasil 2005/2006

Fotografia da Assistência Social no Brasil na perspectiva do SUAS. Brasília, dez./2007

• Secretaria executiva: 47,3% (menos de 50%!)

• Secretaria Executiva – 47.3% (menos de 50%)

• São Paulo - Secretaria executiva – 29.2%

• Internet – 37% (Sudeste 52.4%)• Internet: Secretaria executiva: 47,3% (menos de 50%!)

• Secretaria executiva: 47,3% (menos de 50%!)Fonte• Internet: 37% (sudeste, 52,4%)

• SP: Secretaria executiva: 29,9%, (67,4% não tem!)

• SP: Secretaria executiva: 29,9%, (67,4% não tem!)

SUAS exige:

• Acompanhamento da dinâmica de funcionamento do Fundo de Assistência Social – dotação e execução orçamentária, recursos de emendas parlamentares, outras fontes de financiamento

• Acesso regular às informações sobre metas, rede socioassistencial local, convênios, custos dos serviços, padrão de qualidade das ofertas, valores dos repasses automáticos fundo a fundo, etc.

• Definição de quadro estável de trabalhadores (concurso público, carreira), política de formação e capacitação continuadas para trabalhadores, conselheiros, entidades com vínculo SUAS, incluindo entidades de defesa dos usuários e de representantes de trabalhadores

Desafios do controle social no SUAS

Criação de novos espaços de participação popular nas unidades de gestão territorializada como CRAS e CREAS - ênfase nos coletivos de usuários

Construção da rede socioassistencial - entidades com tradição de excessiva autonomia em relação à regulação pública na história da assistência social

Grande parte das entidades não realizou reordenamento institucional para participar da nova lógica de funcionamento do SUAS

Resistência ao controle social e aos critérios públicos, persistência de arranjos pelo alto

Rede deve se apresentar publicamente aos CMAS – também visitas às entidades, monitoramento e avaliação

MP 446 – mudanças

• Conselhos de assistência social só irão inscrever entidades de assistência social

• Órgãos gestores municipais de assistência social serão responsáveis por atestar a qualidade da prestação de serviços socioassistenciais pelas entidades

• Institui-se o vínculo SUAS (NOB), ao qual todas as entidades certificadas deverão aderir

• Institui-se o Cadastro Nacional de Entidades de Assistência Social (LOAS)

Implicações para o controle social

• Cria melhores condições para que os conselhos de assistência social possam exercer seu papel de controle social sobre a política – qualidade dos serviços, rede socioassistencial, padrão de atendimento, defesa direitos dos usuários, etc.

• Rompe com caráter cartorial e equipara os CAS aos demais conselhos de políticas públicas

• Delega ao gestor competência que é do Estado –concessão do CEBAS envolve renúncia fiscal (estimada em 5 bilhões) que é fundo público, transferindo para os ministérios específicos – MDS, Saúde e Educação - a responsabilidade de avaliar as suas respectivas entidades

Dados sobre renúncia fiscal

• Universo – 5 128 entidades inscritas

• 59% entidades de assistência social – 13%• 21% entidades de educação – 46%• 20% de entidades de saúde – 41%

SUAS - agenda estratégica

Ampliar e fortalecer novos espaços de participação da sociedade civil, para além dos Conselhos: menos formalizados e mais permeáveis à participação popular: fóruns, plenárias, reuniões descentralizadas, etc.

Estimular participação de movimentos sociais e de organizações populares, como instrumentos dinamizadores e ativadores dos Conselhos, para que estes possam ganhar maior representatividade e legitimidade social

Lutar para reverter a subalternidade dos usuários da assistência social nos espaços públicos – quem são as organizações de usuários hoje nos CMAS?

Fortalecer os espaços de controle social como Conselhos e Conferências – rever desenhos, composição, regras de qualificação das organizações, considerando demandas atuais

Introduzir novo ciclo de debates com ênfase no padrão de financiamento das políticas sociais, na qualidade dos serviços públicos e na garantia de direitos

Superar fragmentação e paralelismo entre várias políticas, espaços de participação e movimentos sociais

Aprofundar diálogo entre os diferentes arranjos institucionais, estratégias de ação coletiva, agendas comuns (por ex. das conferências, dos fóruns, de programas de capacitação da sociedade civil).

• apoiar denúncias de acordos espúrios, práticas de corrupção e todas as modalidades de autoritarismo, clientelismo, personalismos, manipulação e uso privado dos bens e espaços públicos

• estimular o desenvolvimento dos espaços públicos da política de assistência social, colaborando para a criação, defesa e universalização de direitos de cidadania.

•