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BPC Policy Brief Dezembro, 2016 BPC Policy Brief - V. 6 N. 6 A Política de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovação Paula R. Cruz BRICS Policy Center Centro de Estudos e Pesquisas - BRICS

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BPC Policy Brief

Dezembro 2016BPC Policy Brief - V 6 N 6

A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo Paula R Cruz

BRICS Policy Center Centro de Estudos e Pesquisas - BRICS

Sobre o BRICS Policy Center

O BRICS Policy Center eacute dedicado ao estudo dos paiacutes-es BRICS (Brasil Ruacutessia Iacutendia China e Aacutefrica do Sul) e demais potecircncias meacutedias e eacute administrado pelo In-stituto de Relaccedilotildees Internacionais da PUC-Rio (IRI) em colaboraccedilatildeo com o Instituto Pereira Passos (IPP)

Todos os briefs tecircm sua publicaccedilatildeo condicionada a pareceres externos As opiniotildees aqui expressas satildeo de inteira responsabilidade do(a)(s) autor (a) (es) (as) natildeo refletindo necessariamente a posiccedilatildeo das instituiccedilotildeesenvolvidas

Equipe BPC

SUPERVISOR GERALPaulo Esteves

COORDENADORA ADMINISTRATIVALia Frota e Lopes

ASSISTENTE ADMINISTRATIVA

Bruna Risieri

ANALISTA DE PROJETOS Felippe De Rosa

ANALISTA DE COMUNICACcedilAtildeO

Vinicius Kede

Sistemas de Inovaccedilatildeo e Governanccedila para o Desenvolvimento

SUPERVISORLuis Manuel Fernandes

PESQUISADORAPaula R Cruz

BRICS Policy CenterCentro de Estudos e Pesquisas BRICS

Rua Dona Mariana 63 - Botafogo - Rio de JaneiroRJTelefone (21) 2535-0447 CEPZIP CODE 22280-020bpcbricspolicycenterorg

wwwbricspolicycenterorg

BPC Policy Brief V 6 N 06 - dezembro2016 - janeiro2017 Rio de Janeiro PUC BRICS Policy CenterIISSN 2357-7681

44p 297 cm

1 Poliacutetica de Austeridade 2 PEC do Teto 3 Sistemas de Inovaccedilatildeo 4 Estado Empreendedor 5 CTampI

BRICS Policy Center Centro de Estudos e Pesquisas - BRICS

Sumaacuterio

1 Introduccedilatildeo

2 Inovaccedilatildeo crescimento econocircmico e o Estado empreendedor

21 Princiacutepios norteadores do Estado empreendedor

3 Impactos da poliacutetica de austeridade sobre o SNI brasileiro

31 Impactos sobre o subsistema de Financiamento

32 Impactos sobre o subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa

33 Impactos sobre o subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

34 Impactos sobre o subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo

4 Conclusatildeo e recomendaccedilotildees

5 Referecircncias

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Sumaacuterio Executivo

Neste Policy Paper identificamos alguns dos principais efeitos da poliacutetica de austeridade atualmente imposta pelo governo federal sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo (SNI) brasileiro incluindo a Proposta de Emenda agrave Constituiccedilatildeo nordm 552016 (PEC do Teto) apresentada pelo governo Temer ao Congresso Nacional Com base no trabalho da economista Mariana Mazzucato primeiramente apresentamos as relaccedilotildees entre inovaccedilatildeo e crescimento econocircmico destacando o papel central desempenhado historicamente pelo Estado nas economias baseadas em inovaccedilatildeo Em seguida analisamos alguns os impactos das atuais medidas de austeridade sobre quatro subsistemas do SNI brasileiro (i) Financiamento (ii) Educaccedilatildeo amp Pesquisa (iii) Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo e (iv) Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo Concluiacutemos que caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute o desenvolvimento futuro do SNI brasileiro e com efeito tenderaacute a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel Por fim recomendamos a rejeiccedilatildeo da Proposta por parte do Senado Federal e argumentamos que o desenvolvimento socioeconocircmico brasileiro depende da recomposiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em CTampI e de reformas institucionais que se coadunem tanto com a adoccedilatildeo de uma poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented quanto com o respeito inabalaacutevel aos direitos sociais da populaccedilatildeo brasileira tal como garantidos pela Constituiccedilatildeo Federal de 1988

Palavras-chave

Poliacutetica de Austeridade PEC do Teto Sistema de Inovaccedilatildeo CTampI Estado Empreendedor

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

Paula R Cruz

1 Introduccedilatildeo1

A sociedade brasileira vive hoje um dos momentos mais dramaacuteticos da sua histoacuteria recente Na esteira da atual crise poliacutetico-institucional que antecedeu e permanece em curso apoacutes a deposiccedilatildeo da presidente eleita Dilma Rouseff a retomada do crescimento econocircmico eacute apresentada como justificativa suficiente para a imposiccedilatildeo de medidas de austeridade severas tal como anunciadas pelo receacutem-empossado presidente Michel Temer Dentre tais medidas a Proposta de Emenda agrave Constituiccedilatildeo nordm 552016 (antiga PEC 241 apelidada de PEC do Teto2) tem gerado reaccedilotildees adversas nos mais diversos espaccedilos de construccedilatildeo democraacutetica brasileiros incluindo desde universidades movimentos sociais e meios de comunicaccedilatildeo a entidades ligadas agrave proacutepria administraccedilatildeo puacuteblica federal ndash a exemplo do Conselho Federal de Economia (cf Cofecon 2016) do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (cf Consultor Juriacutedico 2016) da Fundaccedilatildeo Oswaldo Cruz (cf Fiocruz 2016) e do Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada (cf IPEA 2016a 2016b)

Aleacutem do caraacuteter impositivo da tramitaccedilatildeo do processo relativo agrave PEC do Teto (que tem ignorado as reivindicaccedilotildees populares e se furtado de estabeler um diaacutelogo com os mais diversos segmentos

(1) A autora gostaria de agradecer imensamente a Luis Manuel R Fernandes pelos comentaacuterios e sug-estotildees na finalizaccedilatildeo deste trabalho e por endossar os argumentos e dados aqui apresentados(2) No momento de finalizaccedilatildeo desse texto a PEC 241 passou a se chamar PEC 55 em atual tramitaccedilatildeo no Senado Federal A PEC 241 foi aprovada em segundo turno pela Cacircmara dos Deputados em 25 de ou-tubro de 2016 No uacuteltimo dia 16 de novembro Senado definiu as datas de votaccedilatildeo da PEC 55 a proposta seraacute analisada em primeiro turno no dia 29 de novembro e em turno definitivo em 13 de dezembro A expectativa eacute que a promulgaccedilatildeo ocorra em 15 de dezembro Disponiacutevel em httpwww12senadolegbrnoticiasmaterias20161116definidas-votacoes-ate-o-final-do-ano-1 [acesso 16112016]

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da sociedade brasileira3) o ponto mais criticado da proposta refere-se aos efeitos deleteacuterios do congelamento real de investimentos puacuteblicos federais em sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social ndash congelamento este previsto para os proacuteximos vinte anos com correccedilatildeo anual apenas pela inflaccedilatildeo4 (artigos 101 e 102) Neste Policy Brief argumentamos que aleacutem de comprometer o acesso e a qualidade desses sistemas caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute ainda o desenvolvimento futuro do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) brasileiro Com efeito a Proposta tende a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel

Medidas de austeridade como aquelas visadas atualmente pelo governo Temer tecircm sido amplamente criticadas e desestimuladas por economistas de diversas partes do mundo Evidecircncias do fracasso desse tipo de medida tecircm sido reportadas inclusive por organizaccedilotildees tradicionalmente comprometidas com o avanccedilo global de poliacuteticas neoliberais a exemplo do Fundo Monetaacuterio Internacional (FMI 2012) Embora se possa argumentar que a despeito das criacuteticas e evidecircncias paiacuteses que adotaram teto de gastos em cenaacuterios de crise recuperaram sua economia eacute importante observar que as regras fiscais adotadas por esses paiacuteses apresentam diferenccedilas significativas entre si e que nenhum deles chegou a adotar teto de gastos como o proposto no Brasil (Medeiros 2016) Aleacutem disso cabe salientar que faltam evidecircncias que comprovem a existecircncia de uma correlaccedilatildeo direta entre endividamento puacuteblico e crise econocircmica Conforme revela Mazzucato (2013 44-45) paiacuteses com diacutevida acima de 90 do PIB a exemplo do Canadaacute Nova Zelacircndia e Austraacutelia apresentaram crescimento estaacutevel apoacutes a crise global de 2008 ndash crise esta que ao contraacuterio decorreu da escalada de deacutebitos privados

No que se refere especificamente ao tema da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica as reformas almejadas pelo governo Temer vatildeo de encontro a certos princiacutepios fundamentais que historicamente levaram ao crescimento sustentaacutevel das economias ldquointeligentesrdquo mais virtuosas do mundo hoje (cf Mazzucato 2013 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) No caso do Brasil Mazzucato e Penna (2016) avaliam que embora com deficiecircncias e desafios importantes experiecircncias recentes do SNI brasileiro revelam pontos positivos que caso devidamente explorados podem orientar a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo efetivas que levem ao crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Entretanto conforme buscamos argumentar neste Policy Brief a agenda poliacutetica de austeridade anunciada pelo governo Temer potildee em risco a consecuccedilatildeo desses objetivos

Nossa anaacutelise eacute baseada sobretudo no trabalho de Mariana Mazzucato ndash economista considerada ldquoum dos trecircs mais importantes pensadores sobre inovaccedilatildeordquo da atualidade5 e cujo trabalho tem servido de guia para a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas no Reino Unido Uniatildeo Europeia entre outros Na proacutexima seccedilatildeo apresentamos as relaccedilotildees entre inovaccedilatildeo tecnoloacutegica e crescimento econocircmico destacando o papel central do Estado nesta equaccedilatildeo Em seguida analisamos alguns impactos da atual poliacutetica de austeridade do governo federal ndash e de seu provaacutevel recrudescimento atraveacutes da PEC do Teto ndash sobre o SNI brasileiro Concluiacutemos que caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute o desenvolvimento futuro desse sistema e com efeito tenderaacute a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo inclusivo

(3) Ao que pudemos identificar a uacutenica forma de diaacutelogo estabelecida ateacute o momento se deu atraveacutes da abertura de uma consulta puacuteblica online na paacutegina do Senado na Internet ndash ou seja jaacute na fase final da raacutepida tramitaccedilatildeo do processo no Congresso Nacional A consulta puacuteblica estaacute disponiacutevel em httpsgoogl5Rl6M4 [acesso em 09112016](4)De acordo com a proposta somente apoacutes o deacutecimo ano de vigecircncia o modo de correccedilatildeo dos limites fixados em 2016 (2018 nos casos da sauacutede e da educaccedilatildeo) poderaacute ser revisto caso seja apresentado peloa Presidente da Repuacuteblica projeto de lei com esta finalidade (Art 102)(5) Disponiacutevel em httpsnewrepubliccomarticle114395three-most-important-thinkers-about-innova-tion-you-dont-know [acesso em 25102016]

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e sustentaacutevel Por fim recomendamos a rejeiccedilatildeo da Proposta por parte do Senado Federal e argumentamos que o desenvolvimento socioeconocircmico brasileiro depende da recomposiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em CTampI e de reformas institucionais que se coadunem tanto com a adoccedilatildeo de uma poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented quanto com a observacircncia aos direitos sociais garantidos pela Constituiccedilatildeo de 1988

2 Inovaccedilatildeo crescimento econocircmico e o Estado empreendedor

Passados sessenta anos desde as publicaccedilatildeo dos artigos de Robert Solow e Trevor Swan6 que deram origem ao modelo de crescimento neoclaacutessico e a despeito das criacuteticas contundentes a respeito de suas fragilidades e ineficaacutecia esse modelo demonstra sobreviver na mente de governantes mundo afora servindo de guia para a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas que buscam limitar a atuaccedilatildeo do Estado a basicamente prover as condiccedilotildees miacutenimas necessaacuterias agrave ldquolivrerdquo atuaccedilatildeo dos mercados e a atuar na correccedilatildeo das chamadas ldquofalhas de mercadordquo Por outro lado criacuteticas a esse modelo tendem a destacar sua insuficiecircncia para explicar os processos de crescimento econocircmico tendo em vista que tal modelo desconsidera a centralidade da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica em tais processos (Nelson e Winter 1982) Aleacutem disso economistas heterodoxos enfatizam que o crescimento econocircmico deve ser compreendido a partir de uma perspectiva histoacuterica tendo como base a anaacutelise de casos empiacutericos ndash natildeo apenas formulaccedilotildees abstratas e pretensamente universais (Freeman 1982 1995 Lundvall 2004) De fato anaacutelises baseadas em evidecircncias histoacutericas como as de David Landes (1990 1998) e Ha-Joon Chang (2002) corroboram com a tese de que ao longo da histoacuteria do capitalismo o crescimento econocircmico sempre esteve ligado a processos de criaccedilatildeo e transformaccedilatildeo tecnoacutelogica (Schumpeter 1942)

Com efeito o reconhecimento da inovaccedilatildeo como fator propulsor do crescimento econocircmico tem aumentado exponencialmente nas uacuteltimas deacutecadas (cf Freeman 2003) tendo resultado num amplo consenso acerca da importacircncia estrateacutegica da criaccedilatildeo e desenvolvimento de sistemas de inovaccedilatildeo tanto nos niacuteveis setorial e regional quanto nacional De fato organizaccedilotildees internacionais como o Banco Mundial e a OCDE por exemplo tecircm enfatizado a importacircncia da inovaccedilatildeo para o desenvolvimento socioeconocircmico e recomendado accedilotildees para a criaccedilatildeo de sistemas de inovaccedilatildeo em paiacuteses em diferentes patamares econocircmicos Entretanto ao mesmo tempo em que se verifica um uso crescente do termo ldquosistema de inovaccedilatildeordquo um ldquoabusordquo igualmente crescente na utilizaccedilatildeo desse termo pode ser observado (Lundvall 2004) Entre tais ldquoabusosrdquo eacute possiacutevel incluir a desconsideraccedilatildeo (ou ateacute mesmo negaccedilatildeo) do papel fundamental que o Estado tem historicamente desempenhado na geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo e nos processos de crescimento econocircmico mais amplamente

Esse aspecto eacute precisamente o foco dos trabalhos recentes da economista Mariana Mazzucato (cf Mazzucato 2013 2014 2015 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) Mazzucato oferece uma das perspectivas mais avanccediladas e bem elaboradas da atualidade no que se refere agraves relaccedilotildees entre setor puacuteblico e setor privado na geraccedilatildeo de crescimento econocircmico baseado em inovaccedilatildeo Partindo dos conceitos-chave de economistas heterodoxos mas sobretudo com base em sua proacutepria pesquisa empiacuterica ndash que resultou no livro O Estado Empreendedor desmascarando

(6) Ambos os artigos ldquoA contribution to the theory of economic growthrdquo de Solow e ldquoEconomic Growth And Capital Accumulationrdquo de Swan foram publicados originalmente em 1956 dando origem ao cham-ado modelo de crescimento Solow-Swan

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o mito do setor puacuteblico vs setor privado (2013) ndash a economista (2014 2015) propotildee um novo quadro conceitual com o objetivo de guiar a atuaccedilatildeo do Estado em processos de crescimento econocircmico que sejam ao mesmo tempo ldquointeligentesrdquo sustentaacuteveis e inclusivos

Mazzucato argumenta que o papel do Estado vai muito aleacutem da chamada ldquocorreccedilatildeo de falhas de mercadordquo tendo consistido historicamente na efetiva criaccedilatildeo de mercados Essa constataccedilatildeo tem implicaccedilotildees importantes para paiacuteses em desenvolvimento que ndash como o Brasil ndash tecircm se espelhado no sucesso da economia norte-americana

Em todo o mundo paiacuteses incluindo no mundo em desenvolvimento buscam emular o sucesso da economia dos Estados Unidos Ao fazecirc-lo eles olham para o poder dos mecanismos ldquodirigidos pelo mercadordquo versus aquilo que parecem ser mecanismos antigos dirigidos pelo Estado de lugares como a Europa ou a ex-Uniatildeo Sovieacutetica Mas os Estados Unidos natildeo satildeo o que parecem ser O pregador do Estado miacutenimo da doutrina do livre mercado tem por deacutecadas dirigido grandes programas de investimento puacuteblico em tecnologia e inovaccedilatildeo os quais subjazem seu sucesso econocircmico passado e atual Da Internet agrave biotecnologia e ateacute o gaacutes de xisto o Estado norte-americano tem sido o fator-chave do seu crescimento baseado em inovaccedilatildeomdashtendo estado disposto a investir na fase mais incerta do ciclo de inovaccedilatildeo e a permitir que empresas se juntem ao processo na parte mais faacutecil do caminho Se o resto do mundo deseja imitar o modelo norte-americano eles deveriam fazer como o Estados Unidos de fato fizeram natildeo como eles dizem que fizeram mais Estado natildeo menos (Mazzucato 2013 1 ecircnfase no original)7

Tal constataccedilatildeo eacute ainda mais importante em momentos de crise tal como o vivido pelo Brasil hoje Mazzucato (2013 41-43) contra-argumenta a suposiccedilatildeo de que para promover a recuperaccedilatildeo da economia o Estado deve (i) cortar gastos puacuteblicos e (ii) assumir uma posiccedilatildeo secundaacuteria e assim ldquoliberar a forccedila do empreendedorismo e da iniciativa privadardquo Ela mostra que na verdade a superaccedilatildeo da crise depende em grande medida da (re)avaliaccedilatildeo do tipo de gastos despendidos pelo setor puacuteblico e natildeo da limitaccedilatildeo da quantidade de gastos puacuteblicos A economista afirma que eacute preciso considerar que o grau de endividamento puacuteblico natildeo necessariamente leva agrave falta de crescimento econocircmico Reciprocamente medidas de austeridade natildeo necessariamente resultam na retomada do crescimento Ao contraacuterio tais medidas tendem a agravar o cenaacuterio de recessatildeo Tomando como exemplo o caso dos paiacuteses europeus economicamente mais fraacutegeis no poacutes-crise de 2007-2008 Mazzucato afirma

Apesar de existirem eacute claro paiacuteses de baixo crescimento com grandes diacutevidas puacuteblicas a questatildeo de saber o que provoca o quecirc eacute altamente discutiacutevel o aspecto mais chocante dessa discussatildeo [sobre a crise financeira que teve iniacutecio em 2007] foi natildeo apenas constatar que o trabalho estatiacutestico foi feito de maneira incorreta (e descuidada) mas a rapidez com que as pessoas acreditaram na questatildeo central que a diacutevida acima de 90 do PIB iraacute necessariamente derrubar o crescimento O corolaacuterio tornou-se o novo dogma a austeridade traraacute necessariamente (e suficientemente) o crescimento de volta E ainda assim existem muitos paiacuteses com diacutevida mais alta que cresceram de forma estaacutevel (como o Canadaacute a Nova Zelacircndia e a Austraacutelia mdash todos ignorados) Ainda mais oacutebvia eacute a questatildeo de que aquilo que importa com certeza natildeo eacute o tamanho agregado do setor puacuteblico mas no que ele estaacute gastando Gastos com papelada inuacutetil ou comissotildees certamente natildeo podem ser comparados agravequeles com um sistema de sauacutede mais funcional e eficiente com os gastos em educaccedilatildeo de qualidade ou com pesquisas inovadoras que podem contribuir para a formaccedilatildeo do capital humano e tecnologias futuras as medidas de austeridade que estatildeo sendo atualmente impostas [aos paiacuteses mais fracos da Europa] soacute iratildeo agravar o problema (2013 44-45 ecircnfase nossa)

(7) Ao contraacuterio das demais citaccedilotildees de O Estado Empreendedor a presente citaccedilatildeo baseia-se na versatildeo revisada de The Entrepreneurial State publicada em inglecircs pela editora Public Affairs em 2015 Esta e as demais citaccedilotildees extraiacutedas de textos publicados em inglecircs foram traduzidas livremente pela autora

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Consideremos o caso da Alemanha Conforme observam Mazzucato e Penna (2016 18) o governo alematildeo tem aumentado o orccedilamento da educaccedilatildeo pesquisa e ciecircncia a 10 bilhotildees de euros por ano desde 2009 tendo atingido quase 10 do PIB em 2013 Aleacutem disso como parte de sua poliacutetica de inovaccedilatildeo o governo alematildeo tem implementado uma poliacutetica industrial ativa cuja missatildeo eacute transformar seu sistema energeacutetico de um sistema baseado em combustiacuteveis foacutesseis e energia nuclear para um modelo baseado em energias renovaacuteveis Embora a virtuosidade da economia alematilde seja de difiacutecil comparaccedilatildeo sua experiecircncia mostra como crescimento econocircmico e capacidade de transformaccedilatildeo e criaccedilatildeo de novas tecnologias estatildeo intimamente relacionados Mais do isso demonstra como esse crescimento tem dependido largamente de investimentos diretos por parte do setor puacuteblico em aacutereas como educaccedilatildeo e treinamento (capital humano) ciecircncia e tecnologia (incluindo PampD) e investimentos de risco em novos empreendimentos voltados agrave inovaccedilatildeo Esse aspecto estaacute na essecircncia do conceito do ldquoEstado empreendedorrdquo

Segundo Mazzucato (2013) o Estado empreendedor eacute um Estado disposto a investir em aacutereas de extrema incerterza preocupando-se natildeo somente com a taxa de inovaccedilatildeo mas igualmente com a direccedilatildeo da mudanccedila tecnoloacutegica Com base em evidecircncias empiacutericas Mazzucato (2013) mostra que o Estado norte-americano esteve por traacutes atuando de maneira empreendedora8 tanto nos processos que levaram agrave criaccedilatildeo de tecnlogias como a Internet biotecnologia nanotecnologia e tecnologias limpas quanto viabilizando o desenvolvimento do Vale do Siciliacutecio e do iPhone ndash casos frequentemente apontados ao contraacuterio como exemplos bem sucedidos do empreendedorismo empresarial Diante dessas constataccedilotildees a pergunta que se segue eacute como entatildeo transformar o Estado num Estado empreendedor que seja capaz de criar as condiccedilotildees favoraacuteveis ao crescimento inteligente sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo e adequado aos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos

O referencial proposto por Mazzucato (2014 2015) para guiar a atuaccedilatildeo do Estado nesse sentido basea-se em quatro dimensotildees fundamentais Direcionalidade Avaliaccedilatildeo Organizaccedilatildeo e Riscos e Recompensas

21 Princiacutepios norteadores do Estado empreendedor

(A) Direcionalidade

Ao contraacuterio da perspectiva de que uma vez corrigida determinada falha de mercado o Estado deve recuar e deixar que a ldquomatildeo invisiacutevelrdquo do mercado conduza a economia para o ponto oacutetimo de crescimento Mazzucato (2014 16) argumenta que ndash sendo o mercado ldquocegordquo ndash a direccedilatildeo da mudanccedila oferecida pelo mercado frequentemente leva a resultados suboacutetimos do ponto de vista social e ambiental De fato ao longo da histoacuteria o Estado tem sido o maior responsaacutevel por conduzir a economia na direccedilatildeo de novos paradigmas tecno-econocircmicos incluindo a revoluccedilatildeo das TICs e a emergente revoluccedilatildeo das tecnologias limpas Isso tem se dado sobretudo atraveacutes da adoccedilatildeo de modelos de financiamento agrave inovaccedilatildeo orientados para a realizaccedilatildeo de missotildees (poliacuteticas do tipo ldquomission orientedrdquo)

As regiotildees e paiacuteses que foram bem sucedidos em alcanccedilar crecimento inteligente baseado em inovaccedilatildeo se beneficiram de visionaacuterias poliacuteticas de longo prazo e orientadas agrave realizaccedilatildeo de missotildees ndash desde colocar o homem na lua ateacute enfrentar desafios societaacuterios como a mudanccedila

(8) O Estado atua empreendedoramente atraveacutes de instituiccedilotildees puacuteblicas chave como agecircncias e ban-cos estatais de investimento Sobre a importacircncia de algumas dessas instituiccedilotildees no financiamento agrave inovaccedilatildeo nos Estados Unidos Alemanha Sueacutecia e Reino Unido aleacutem do Brasil ver Mazzucato e Penna (2015)

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climaacutetica Ao tratar dessas missotildees as agecircncias do setor puacuteblico lideraram o caminho investindo natildeo somente em ldquobens puacuteblicosrdquo claacutessicos como pesquisa baacutesica mas tambeacutem ao longo de toda a cadeia de inovaccedilatildeo (pesquisa baacutesica pesquisa aplicada financiamento na fase inicial de empresas) e definiram corajosamente novas direccedilotildees de alto risco [sem isso] natildeo teria havido nenhuma internet nenhuma biotecnologia nenhuma nanotecnologia e nenhuma tecnologia limpa hoje (Mazzucato e Penna 2015 2-3)

Mazzucato (2014 2015) conclui que natildeo se trata portanto de decidir se os governos devem ou natildeo escolher uma direccedilatildeo ndash afinal eacute assim que os governos das economias mais fortes do mundo tecircm se comportado ateacute hoje Trata-se ao contraacuterio de identificar de que maneira eacute possiacutevel ldquoaprender com as escolhas bem sucedidas do passado e possibilitar que as direccedilotildees escolhidas sejam amplas o suficiente para viabilizar o surgimento de baixo para cima de processos de exploraccedilatildeo descoberta e aprendizagemrdquo (Mazzucato 2014 16) Em paiacuteses democraacuteticos o debate sobre essas escolhas e a definiccedilatildeo sobre que direccedilatildeo tomar requerem poreacutem um amplo e contiacutenuo envolvimento da sociedade civil de modo a garantir que o Estado empreendedor seja um Estado efetivamente democraacutetico (Laplane 2015 Mazzucato 2015)

(B) Avaliaccedilatildeo

Mazzucato (2014 2015) identifica uma discrepacircncia entre o caraacuteter intrinsecamente dinacircmico do desenvolvimento econocircmico e as ferramentas tradicionais usadas para avaliar o papel do Estado nesse processo Segundo a economista isso se deve ao fato de que tais ferramentas satildeo estaacuteticas e consequentemente incapazes de avaliar para aleacutem da correccedilatildeo de falhas de mercado os efeitos da atuaccedilatildeo do setor puacuteblico na transformaccedilatildeo e na criaccedilatildeo de mercados Contra as criacuteticas frequentes agrave criaccedilatildeo de mercados pelo Estado (como o argumento de que isso leva a efeitos indesejaacuteveis como ldquocrowding-inrdquo) Mazzucato observa que devido ao seu altiacutessimo grau de risco e incerteza os mercados baseados em inovaccedilatildeo dificilmente teriam sido criados pela iniciativa privada Com efeito indicadores e ferramentas adequados agrave avaliaccedilatildeo do papel ativo do Estado nesses processos satildeo fundamentais pois

[a]o natildeo dispor de indicadores para [avaliar] accedilotildees transformativas o kit de ferramentas da teoria de falha de mercado afeta a capacidade do governo de saber se ele estaacute operando em espaccedilos existentes ou se ele estaacute fazendo com que novas coisas aconteccedilam coisas essas que natildeo teriam acontecido de qualquer forma [devido agrave aversatildeo ao risco que caracteriza o setor empresarial] (Mazzucato 2015 153)

(C) Organizaccedilatildeo

A transformaccedilatildeo da economia a partir da criaccedilatildeo de novas tecnologias setores e mercados requer entretanto que Estado se organize internamente de modo a dispor da capacidade poliacutetica de ldquopensar granderdquo e formular poliacuteticas arrojadas (Mazzucato 2015 153) Mazzucato avalia que tal organizaccedilatildeo deve afastar-se de praacuteticas que visam minimizar a atuaccedilatildeo do Estado na economia as quais tecircm resultado no insulamento do setor puacuteblico vis-agrave-vis o setor privado e no recrudescimento da tendecircncia agrave terceirizaccedilatildeo

Com base nas conclusotildees de estudos empiacutericos sobre os efeitos da terceirizaccedilatildeo no setor puacuteblico a economista ressalta que essa praacutetica tem levado agrave perda da capacidade do Estado de atrair talentos de alto niacutevel com conhecimento e qualidades necessaacuterios agrave gestatildeo de poliacuteticas do tipo mission-oriented (2014 2015) Consequentemente com a perda da sua ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo torna-se ainda mais dificiacutel para o Estado coordenar e orientar esforccedilos na formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo ousadas que busquem explorar novas oportunidades tecnoloacutegicas e enfrentar os desafios sociais e ambientais do nosso tempo

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Dois aspectos principais devem ser observados na organizaccedilatildeo do Estado para tornaacute-lo mais empreendedor (i) ldquoestabelecer quais qualidadesrecursos capacidades e estruturas satildeo uacuteteis para aumentar [suas] chances de ser efetivo tanto no aprendizado quanto no estabelecimento de parcerias simbioacuteticas com o setor privadordquo e (ii) ldquoexplorar meios alternativos atraveacutes dos quais o Estado possa se engajar e assumir riscosrdquo (Mazzucato 2014 17)

Com relaccedilatildeo a esse uacuteltimo ponto Mazzucato propotildee a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo para os investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo Esse ponto eacute detalhado no item a seguir que trata da socializaccedilatildeo natildeo somente dos riscos mas tambeacutem das recompensas geradas a partir dos gastos puacuteblicos em Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (CTampI)

(D) Riscos e Recompensas

Quando o Estado assume o papel de principal investidor e assumidor de riscos a questatildeo de quem deve se beneficiar com os frutos de tais investimentos torna-se central Quase sempre o que se observa eacute uma tendecircncia agrave socializaccedilatildeo de riscos (e perdas) acompanhada da privatizaccedilatildeo de lucros e recompensas Poreacutem uma vez que os investimentos aplicados na geraccedilatildeo de novas tecnologias e inovaccedilotildees advecircm dos cofres puacuteblicos natildeo parece loacutegico justo ou sequer razoaacutevel que a socializaccedilatildeo dos lucros e recompensas seja um tema sistematizamente ignorado9 Afinal como lembram Mazzucato e Penna ldquo[d]esequiliacutebrios entre o ldquonexo risco-recompensardquo podem resultar em desigualdaderdquo (2016 26)

Entretanto sendo os processos inovativos intrinsecamente incertos cumulativos e coletivos10 a inovaccedilatildeo requer um tipo especial de financiamento que garanta retornos suficientes para abastecer novas rodadas de investimentos Especificamente o financiamento agrave inovaccedilatildeo deve ser ldquopacienterdquo e de longo prazo No caso do financiamento estatal este pode assumir formas como fundos puacuteblicos de capital de risco compras governamentais bancos puacuteblicos de investimento etc (Mazzucato e Penna 2016 27) Ainda assim cabe indagar de que modo eacute possiacutevel garantir uma atuaccedilatildeo do Estado empreendedor que seja sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo ou seja de que modo eacute possiacutevel evitar que os prejuiacutezos (inevitaacuteveis na aacuterea de inovaccedilatildeo) inviabilizem a disponibilidade de recursos para futuros de investimentos estatais em inovaccedilatildeo

A este respeito Mazzucato (2013 2014 2015) propotildee a adoccedilatildeo uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo Segundo a economista tal abordagem permite que Estado possa natildeo apenas arcar com os custos

(9) Embora se possa argumentar que o retorno dos investimentos puacuteblicos satildeo revertidos ao Estado atraveacutes da cobranccedila de impostos Mazzucato (2013 2014 2015) mostra que na praacutetica o pagamento de impostos eacute frequentemente evitado e evadido por grandes empresas que (como Apple e Google) se beneficiaram de investimentos puacuteblicos na criaccedilatildeo de seus produtos e serviccedilos intensivos em tecnologia e inovaccedilatildeo Mesmo em situaccedilotildees de regularidade fiscal a economista argumenta que a tendecircncia atual de reduccedilatildeo de taxas de impostos (como aquelas sobre ganhos de capital) acompanhada do aumento da financeirizaccedilatildeo do setor privado tem levado muitas grandes empresas a gastarem mais na recompra de accedilotildees do que em atividades de PampD Mazzucato afirma que esse fenocircmeno tem posto em risco o de-senvolvimento de eco-sistemas de inovaccedilatildeo em aacutereas centrais ao desenvolvimento socioeconocircmico nos dias hoje como TI energia e medicamentos(10) ldquoIncerteza significa que os agentes preocupados com a inovaccedilatildeo natildeo podem calcular previamente as chances de serem bem sucedidos ndash isto eacute os resultados satildeo incertos ndash e portanto para que obtenham sucesso devem aceitar fracassos ocasionais e desvios nas rotas planejadas Cumulativo significa que os agentes precisam ser pacientes e agir estrategicamente para acumular competecircncias e capacidades (aprender) com uma visatildeo de longo prazo Coletivo significa que todos os agentes precisam trabalhar conjuntamente e portanto assumir certos graus de risco eles tecircm portanto direito tambeacutem a dividir as recompensasrdquo (Mazzucato e Penna 2016 26 ecircnfases no original)

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da inovaccedilatildeo mas igualmente beneficiar-se com os ganhos gerados por iniciativas bem sucedidas que por sua vez tenham sido financiadas com recursos puacuteblicos Em poucas palavras adotar uma estrateacutegia de financiamento de portfoacutelio significa permitir que os ganhos gerados a partir dos poucos projetos inovatidos ldquovencedoresrdquo possam compensar os prejuiacutezos decorrentes dos muitos projetos ldquofracassadosrdquo garantindo assim a disponibilidade de recursos para a ldquoproacutexima rodadardquo de investimentos Dentre os mecanismos de geraccedilatildeo de retorno direto que segundo Mazzucato (2014 19) poderiam ser explorados nesse sentido incluem-se retenccedilatildeo de capital golden share de direitos de propriedade intelectual e empreacutestimos contigentes agrave renda

Outros aspectos chave para a adoccedilatildeo de uma abordagem de portfoacutelio bem sucedida referem-se agrave manutenccedilatildeo de um conjunto diverso de fontes de investimentos para esses portfoacutelios financeiros (Mazzucato e Penna 2016 27) e a um comprometimento maior por parte do setor empresarial com a geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo Como avalia Mazzucato este ponto eacute fundamental para a criaccedilatildeo de uma maior sinergia entre setores puacuteblico e privado

[p]arte do equiliacutebrio justo entre risco e recompensa deve portanto consistir natildeo apenas em permitir ao setor puacuteblico colher suas recompensas merecidas provenientes de investimentos bem sucedidos (para cobrir as perdas inevitaacuteveis e [garantir] a proacutexima rodada de investimentos) mas tambeacutem aumentar os riscos reais assumidos pelas grandes empresas no processo de inovaccedilatildeo Isso significa que poliacutetica de inovaccedilatildeo e poliacuteticas sobre reforma fiscal e governanccedila corporativa devem ser colocadas lado a lado de modo que os eco-sistemas de inovaccedilatildeo (e as parcerias puacuteblico-privadas a eles associadas) que construiacutemos sejam mais simbioacuteticos e menos parasitaacuterios (Mazzucato 2014 19 ecircnfase nossa)

Essa articulaccedilatildeo entre poliacutetica de inovaccedilatildeo reforma fiscal e governanccedila corporativa eacute crucial para a superaccedilatildeo da crise poliacutetico-econocircmica ora em curso no Brasil Conforme avaliam Mazzucato e Penna (2016) embora com desafios importantes o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro apresenta hoje uma seacuterie de avanccedilos e iniciativas positivas que se forem devidamente explorados podem levar agrave realizaccedilatildeo de missotildees inovativas bem sucedidas e criar condiccedilotildees favoraacuteveis para a consolidaccedilatildeo de um modelo de crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Para tanto poreacutem os princiacutepios discutidos acima devem ser observados e transformados em uma agenda poliacutetica de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented a qual depende da ampliaccedilatildeo ndash ou pelo menos da manutenccedilatildeo ndash de uma abordagem ldquode portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo no paiacutes A seguir analisamos como a poliacutetica de austeridade hoje em curso no Brasil e a tentativa de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos potildeem em risco as condiccedilotildees necessaacuterias para essa transformaccedilatildeo

3 Impactos da poliacutetica de austeridade sobre o SNI brasileiro

Seguindo a tendecircncia de cortes de gastos puacuteblicos e contigenciamentos que marcaram o ano de 2015 a PEC do Teto (antiga PEC 241 e atual PEC 55) foi proposta em meados de 2016 e prevecirc o congelamento real de longo prazo dos investimentos puacuteblicos nas mais diversas aacutereas de administraccedilatildeo federal com impactos desastrosos sobre a garantia dos direitos sociais11 da populaccedilatildeo brasileira Alguns desses impactos foram simulados por teacutecnicos do IPEA (2016a

(11) A Constituiccedilatildeo Federal brasileira de 1988 define direitos sociais como ldquoa educaccedilatildeo a sauacutede a ali-mentaccedilatildeo o trabalho a moradia o transporte o lazer a seguranccedila a previdecircncia social a proteccedilatildeo agrave maternidade e agrave infacircncia a assistecircncia aos desamparadosrdquo (Art 6 do Ato das Disposiccedilotildees Constitucionais Transitoacuterias)

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2016b) os quais apontam perdas reais na ordem de R$ 654 bilhotildees podendo chegar a R$ 1 trilhatildeo somente no caso da sauacutede Para aleacutem dos efeitos nocivos sobre os sistemas de sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social os impactos da perda real de investimentos a longo prazo estendem-se ao Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) do Brasil resultando em provaacuteveis reveses agrave retomada ndash e posterior sustentabilidade ndash do crescimento econocircmico no paiacutes

Tais impactos podem ser classicados como diretos ou indiretos Impactos diretos referem-se aos efeitos da perda real de investimentos puacuteblicos em atividades tradicionalmente vinculadas agrave aacuterea de CTampI stricto sensu ndash a exemplo de gastos em PampD e programas de apoio agrave criaccedilatildeo de empreendimentos inovativos Essa categoria estaacute relacionada agrave chamada poliacutetica expliacutecita de CTampI (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Jaacute os impactos indiretos relacionam-se agraves politicas impliacutecitas de tecnologia e inovaccedilatildeo e partem do reconhecimento de que o (ecos)sistema de inovaccedilatildeo extrapola os subsistemas de Ciecircncia amp Tecnologia e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo incluindo para aleacutem deles uma gama de subsistemas que se interconectam e influenciam mutuamente ndash aleacutem de serem influenciados pelos contextos geopoliacutetico institucional macroeconocircmico social cultural etc nos quais estatildeo inseridos (Cassiolato e Lastres 2014) As evidecircncias empiacutericas analisadas por Mazzucato (2013) indicam que a atuaccedilatildeo do Estado empreendedor ocorre sobretudo atraveacutes da articulaccedilatildeo e coordenaccedilatildeo dessas variadas dimensotildees do sistema de inovaccedilatildeo entendido de maneira ampla

Crescimento baseado em inovaccedilatildeo requer investimentos em fatores-chave agrave inovaccedilatildeo como Pesquisa amp Desenvolvimento (PampD) e a construccedilatildeo de ldquosistemasrdquo de inovaccedilatildeo dinacircmicos que permitam a difusatildeo de novos conhecimentos e inovaccedilotildees por toda a economia Sistemas e eco-sistemas de inovaccedilatildeo (setoriais regionais e nacionais) incluem ligaccedilotildees dinacircmicas entre diferentes atores e instituiccedilotildees (firmas instituiccedilotildees financiadoras pesquisaeducaccedilatildeo fundos setoriais puacuteblicos instituiccedilotildees intermediaacuterias) bem como ligaccedilotildees horizontais entre organizaccedilotildees e instituiccedilotildees Em paiacuteses que alcanccedilaram crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo essas instituiccedilotildees foram essenciais natildeo apenas para corrigir ldquofalhas de mercadordquo e ldquofalhas de sistemardquo mas tambeacutem para dar forma e criar ativamente novos mercados (Mazzucato 2014 2 ecircnfases no original)

Por essa razatildeo ao analisar os efeitos da PEC do Teto sobre o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro eacute necessaacuterio levar em consideraccedilatildeo natildeo somente o congelamento dos investimentos puacuteblicos em atividades mais diretamente relacionadas agrave CTampI mas tambeacutem os congelamentos em outras aacutereas que de maneira mais ou menos direta interferem no sistema de inovaccedilatildeo como um todo

Mazzucato e Penna (2016 93-94) identificam dez fortalezas e seis principais fraquezas do SNI brasileiro na atualidade Tais fortalezas e fraquezas serviratildeo de fio condutor agrave anaacutelise pretendida nessa seccedilatildeo12 A primeira fortaleza relaciona-se precisamete ao caraacuteter mutifacetado do SNI brasileiro Segundo Mazzucato e Penna (2016 93) este sistema apresenta ldquotodos os elementos de um sistema de inovaccedilatildeo desenvolvidordquo (Fortaleza 1) Natildeo cabe aqui detalhar todos os elementos desse sistema ao contraacuterio focaremos naqueles aspectos que no nosso entendimento encontram-se atualmente mais suscetiacuteveis agrave poliacutetica de austeridade do governo federal Por ora basta destacar que esse sistema eacute composto por uma rede complexa de muacuteltiplos atores puacuteblicos e privados os quais pode ser organizados em quatro subsistemas principais (i) Educaccedilatildeo amp Pesquisa (ii) Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo (iii) Financiamento e (iv) Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo (Figura 1)

(12) Apenas uma fortaleza natildeo seraacute considerada nessa anaacutelise a saber a existecircncia de ldquoativos naturais estrateacutegicos (por exemplo recursos hiacutedricos e minerais aleacutem da biodiversidade dos seis biomas ter-restres do Brasil e seus biomas mariacutetimos) que no longo prazo seratildeo crescentemente demandados agrave medida que o processo de inclusatildeo social avanccedila nas economias emergentesrdquo (Mazzucato e Penna 2016 94)

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Como veremos a seguir ao afetar negativamente o subsistema de Financiamento os impactos da poliacutetica de austeridade adotada atualmente no Brasil estendem-se aos demais subsistemas produzindo efeitos negativos ao SNI brasileiro como um todo A PEC do Teto ao prever o prolongamento dessa poliacutetica pelos proacuteximos vinte anos tende a aprofundar e multiplicar esses impactos

Figura 1 ndash Subsistemas do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo Brasileiro

Educaccedilatildeo amp Pesquisa

bull Universidades

bull Institutos puacuteblicos de pesquisa ITA DCTA CENPES Embrapa INPE AEB

CNEN Fiocruz CPqD

bull Instituiccedilotildees de educaccedilatildeo vocacional SENAI SEBRAE SENAC

Instituto Euvaldo Lodi

Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

bull Empresas privadas Natura Bradesco Totvs WEG Gerdau Vale Embraer etc

bull Empresas estatais Petrobras Eletrobrasbull Start-ups e PMEs

bull Associaccedilotildees industrais CNI ANPEI

Financiamento

bull Instituiccedilotildees puacuteblicas de financiamento FINEP BNDES CNPq CAPES FAPs

bull Bancos privados capital de risco privado e mercado de capitais

Poliacuteticas amp Regulaccedilotildees

bull Governo federal MCTI MEC MDIC MAPA Fazenda Sauacutede Defesa Minas e Energia

Meio Ambiente e suas agecircncias e institutos

bull Agecircncias reguladoras ANP Aneel Anvisa ANA ANS Antaq ANTT Ancine

bull Propriedade intelectual INPI NITs

bull Organizaccedilotildees sociais ABDI CGEE Embrapii

Fonte Adaptado de Mazzucato e Penna (2016)

31 Impactos sobre o subsistema de Financiamento

Tradicionalmente no Brasil os investimentos puacuteblicos federais em CTampI satildeo realizados principalmente atraveacutes da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico e Tecnoloacutegico (CNPq) e da Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel Superior (CAPES) ndash as duas primeiras estando vinculadas ao Ministeacuterio da Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (MCTI)13 e a uacuteltima ao Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) Mais recentemente a aacuterea passou a receber recursos importantes ainda do Banco Nacional de Desenvolvimento

(13) Como resultado da reforma ministerial imposta pelo (entatildeo interino) governo Temer em maio de 2016 o MCTI foi fundido ao Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees atendendo desde entatildeo pelo acrocircnimo MCTIC

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(BNDES) que eacute ligado ao Ministeacuterio do Desenvolvimento Induacutestria e Comeacutercio Exterior (MDIC) Somadas sobretudo agraves Fundaccedilotildees de Amparo agrave Pesquisa (FAPs) que satildeo vinculadas aos governos estaduais essas instituiccedilotildees formam um cenaacuterio diverso para o financiamento puacuteblico agrave CTampI De fato tal caracteriacutestica eacute destacada por Mazzucato e Penna (2016) como uma das dez principais virtudes do SNI brasileiro Segundo os economistas (2016 94) o SNI apresenta ldquoum aparato estatal multifacetado de agecircncias voltadas agrave promoccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas de ciecircncia tecnologia e inovaccedilatildeo incluindo uma caixa de ferramentas completa de instrumentos de fomento pelos lados tanto da oferta quanto da demandardquo (Fortaleza 2)

Essa caracteriacutestica ndash essencial ao bom funcionamento de qualquer sistema de inovaccedilatildeo ndash tem sido entretanto radicalmente ameaccedilada pela poliacutetica de austeridade imposta pelo governo federal nos uacuteltimos anos No caso da FINEP o financiamento a projetos cientiacuteficos tecnoloacutegicos e inovativos tem sofrido em grande medida com mudanccedilas recentes na gestatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico (FNDCT) o qual constitui sua principal fonte de recursos A maior parte da arrecadaccedilatildeo do FNDCT adveacutem dos Fundos Setoriais que desde sua criaccedilatildeo em 1999 funcionam como fontes complementares de financiamento a projetos ligados a setores estrateacutegicos para o desenvolvimento do paiacutes como energia sauacutede petroacuteleo informaacutetica agronegoacutecio aeronaacuteutica etc Segundo a FINEP (2016b) ateacute 2013 a maior parte dos recursos repassados ao FNDCT pelos Fundos Setoriais vinha do CT-Petro (788 em 2013) Entretanto com a nova poliacutetica de distribuiccedilatildeo dos royalties do petroacuteleo a arrecadaccedilatildeo do CT-Petro passou a ser canalizada para o Fundo Social do Preacute-Sal afastando o CT-Petro do seu compromisso original de financiamento agrave CTampI na aacuterea de petroacuteleo e gaacutes

Como mostra a Figura 2 em valores correntes de outubro de 2016 a parcela dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais na composiccedilatildeo geral da arrecadaccedilatildeo do FNDCT manteve-se ascendente durante todo o periacuteodo 2011-2013 tendo atingido o patamar histoacuterico de R$ 5642 milhotildees em 2013 Essa trajetoacuteria ascendente sofreu no entanto uma inflexatildeo acentuada em 2014 como resultado da saiacuteda do CT-Petro Esse quadro se aprofundou em 2015 quando os recursos repassados pelos Fundos Setoriais registraram nova queda totalizando um aporte de natildeo mais do que R$ 3693 milhotildees Em apenas dois anos o volume de recursos oriundos dos Fundos Setoriais repassados ao FNDCT sofreu portanto uma reduccedilatildeo de 3455 equivalente a cerca de R$ 195 bilhatildeo No cocircmputo geral observa-se que essa retraccedilatildeo foi em parte compensada em 2015 pelos aumentos nos recursos oriundos da proacutepria FINEP (repassadas ao FNDCT como pagamentos de juros e amortizaccedilotildees por empreacutestimos concedidos) e do Tesouro Nacional os quais chegaram a pouco mais de R$ 484 milhotildees e R$ 554 milhotildees respectivamente Entretanto ainda assim verifica-se uma reduccedilatildeo orccedilamentaacuteria de 197 (mais de R$ 11 bilhatildeo) entre os montantes arrecadados pelo FNDCT no periacuteodo 2013-2015 ndash um patamar abaixo do registrado em 2011 (ano em que a crise internacional atingiu o Brasil mais fortemente)

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Figura 2 ndash Evoluccedilatildeo dos recursos do FNDCT por fonte de arrecadaccedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Adaptado de FINEP (2016a)Nota Valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

Aleacutem da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo os investimentos em CTampI realizados atraveacutes da FINEP tecircm sido drasticamente afetados por desvios de finalidade na aplicaccedilatildeo dos recursos oriundos do FNDCT Segundo o Art 11 da Lei 115402007 que dispotildee sobre o FNDCT constitui objeto da destinaccedilatildeo desses recursos

o apoio a programas projetos e atividades de Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo - CTampI compreendendo a pesquisa baacutesica ou aplicada a inovaccedilatildeo a transferecircncia de tecnologia e o desenvolvimento de novas tecnologias de produtos e processos de bens e de serviccedilos bem como a capacitaccedilatildeo de recursos humanos intercacircmbio cientiacutefico e tecnoloacutegico e a implementaccedilatildeo manutenccedilatildeo e recuperaccedilatildeo de infra-estrutura de pesquisa de CTampI

Apesar das finalidades especiacuteficamente definidas em lei os recursos do FNDCT tecircm sido sistematicamente contingenciados nos uacuteltimos anos para fins de manutenccedilatildeo de superaacutevit primaacuterio (Escobar 2016) Aleacutem disso desde 2014 boa parte desses recursos tem sido canalizada para pagamentos de bolsas de estudo concedidas no acircmbito do programa Ciecircncia sem Fronteiras (CsF) ndash programa este que originalmente seria custeado com recursos novos (FINEP 2016a) Segundo o relatoacuterio de gestatildeo do FNDCT somente em 2015 40 do total disponiacutevel para empenhos do ano (R$ 5013 milhotildees) foram transferidos para o CNPq com essa finalidade14 (FINEP 2016a)

(14) Embora o programa integre a aacuterea de CTampI de maneira mais ampla oito em cada dez beneficiados pelo CsF satildeo estudantes de graduaccedilatildeo o que natildeo necessariamente se reverte em avanccedilos em CTampI stricto sensu Segundo o site do CsF um total de 92880 bolsas foram implementadas no acircmbito do pro-grama das quais 4257 ainda estatildeo vigentes 78 do total das bolsas implementadas integram a modali-dade de graduaccedilatildeo sanduiacuteche no exterior Apesar dos recursos repassados pelo FNDCT o CsF tambeacutem tem sido afetado pela atual poliacutetica de corte de gastos puacuteblicos aleacutem de natildeo ter concedido novas bolsas em 2015 e 2016 (G1 2016c) o MEC informou no final desse ano que a partir de 2017 o CsF extinguiraacute o intercacircmbio internacional de estudantes de graduaccedilatildeo beneficiando apenas estudantes de doutorado (cf Estadatildeo 2016)

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Com efeito dos R$ 899 milhotildees liberados ao FNCDT para empenhos no ano apenas R$ 3512 milhotildees (152) chegaram agrave FINEP para o financiamento das accedilotildees dos Fundos Setoriais em si ou seja para investimentos nas aacutereas mais especificamente consideradas estrateacutegicas para o desenvolvimento cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo do paiacutes15

Tais cortes e contigenciamentos tecircm gerado descompassos entre a arrecadaccedilatildeo do FNDCT o orccedilamento aprovado e o montante de recursos empenhados anualmente Essa variaccedilatildeo pode decorrer tanto da concretizaccedilatildeo de contigenciamentos jaacute previstos no orccedilamento inicial quanto da realizaccedilatildeo de novos cortes e contigenciamentos anunciados pelo governo federal ao longo do ano fiscal Em ambos os casos tais reduccedilotildees impactam negativamente o limite de pagamento autorizado pelo governo e refletem-se na execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria do Fundo A Figura 3 ilustra em valores correntes como esses descompassos tecircm ocorrido Em primeiro lugar observa-se que foram efetuados cortes orccedilamentaacuterios sucessivos desde 2014 Embora o corte registrado em 2014 possa ser parcialmente justificado como reflexo da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo (decorrente da saiacuteda do CT-Petro) o mesmo natildeo se pode dizer em relaccedilatildeo aos cortes realizados nos anos seguintes Ainda assim em comparaccedilatildeo ao ano de 2013 o orccedilamento de 2016 apresenta uma perda acumulada de R$ 183 bilhatildeo dos quais 847 (R$ 155 bilhatildeo) foram diminuiacutedos nos dois uacuteltimos anos Em relaccedilatildeo agrave evoluccedilatildeo do orccedilamento executado verifica-se uma queda de 418 entre os recursos empenhados em 2015 em relaccedilatildeo ao ano anterior Se forem consideradas as projeccedilotildees de empenho para 2016 eacute possiacutevel que esse percentual chegue a 559 representando um volume de empenho abaixo da metade do que foi empenhado em 2014 Quando comparados aos recursos arrecadados e finalmente empenhados essas diminuiccedilotildees satildeo ainda mais expressivas enquanto 76 dos recursos arrecadados em 2014 foram efetivamente investidos em 2015 esse percentual natildeo passou de 42 ou seja R$ 275 bilhotildees arrecados pelo FNDCT naquele natildeo foram revertidos em investimentos na aacuterea de CTampI Em 2016 a previsatildeo eacute que a diferenccedila entre recursos arrecadados e executados fique em torno de R$ 2 bilhotildees Se isso se efetivar o FNDCT teraacute deixado de investir o equivalente a mais do que sua arrecadaccedilatildeo total de 2015

Por fim cabe destacar que dos R$ 282 bilhotildees aprovados em 2016 R$ 1767 bilhatildeo jaacute estavam destinados agrave reserva de contingecircncia Ou seja 624 do total de recursos inicialmente autorizados ao FNDCT para execuccedilatildeo neste ano jaacute encontravam-se potencialmente contigenciados no momento de aprovaccedilatildeo do orccedilamento Apenas R$ 1062 bilhatildeo estavam garantidos para investimentos em CTampI Como veremos adiante para 2017 a proposta do governo eacute dar continuidade agrave poliacutetica de cortes mantendo a reserva de contingecircncia do FNDCT em mais da metade do seu orccedilamento total Diante disso as pespectivas satildeo desanimadoras Como revela a FINEP (citada em Escobar 2016) ldquo[o] orccedilamento de 2016 e a proposta orccedilamentaacuteria para 2017 natildeo satildeo suficientes para fazer frente aos compromissos jaacute assumidos mdash projetos contratados em 2016 e em anos anteriores Neste cenaacuterio natildeo haacute espaccedilo para novas iniciativasrdquo

(15) O restante (R$ 464 milhotildees) foi repassado a outras unidades (FINEP 2016a)

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Figura 3 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo da arrecadaccedilatildeo X orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016) Notas Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Primeiro ano sem arrecadaccedilatildeo do CT-Petro (2) Orccedilamento de 2016 reproduz o valor aprovado na LOA arrecaccedilatildeo e empenhos seguem projeccedilotildees

da FINEP

Do ponto de vista da poliacutetica nacional de financiamento da CTampI o contigenciamento de boa parte dos recursos do FNDCT somado aos desvios de finalidade mencionados acima tecircm imposto desafios ainda maiores para o avanccedilo cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo no paiacutes Conforme reconhe a FINEP]

Esse cenaacuterio sinaliza para a necessidade de descontigenciamento dos recursos FNDCT uma vez que o limite de pagamento foi R$ 23233 milhotildees inferior agrave arrecadaccedilatildeo do FNDCT e apesar do baixo comprometimento de recursos orccedilamentaacuterios e financeiros com accedilotildees lanccediladas em 2015 natildeo foi possiacutevel arcar com grande parte dos compromissos assumidos em anos anteriores com efeitos diretos tanto sobre o apoio a novos projetos estruturantes de CTampI capazes de dinamizar a economia e trazer benefiacutecios para a sociedade como um todo quanto sobre a manutenccedilatildeo das atividades de CTampI realizadas em universidades institutos de pesquisa empresas e outras instituiccedilotildees (FINEP 2016a 9 ecircnfase nossa)

A escassez de recursos tem implicado em mudanccedilas no perfil de investimentos do FNDCT Nos dois uacuteltimos anos boa parte desses recursos tem sido canalizada para o pagamento de restos a pagar de projetos contratados em anos anteriores Como mostra a Figura 4 com exceccedilatildeo de 2011 durante todo o periacuteodo de 2008 a 2012 os desembolsos referentes a pagamentos de restos se mantiveram entre 209 e 275 do total de dispecircndios Em contraste em 2015 mais da metade dos recursos do FNDCT foi destinada ao pagamento de restos e apenas 453 para empenhos do ano O efeito cumulativo dessa tendecircncia tem sido um decliacutenio acentuado de novas contrataccedilotildees tanto em termos da quantidade de projetos quanto de novos valores contratados A Figura 5 mostra que de 2013 a 2015 houve uma reduccedilatildeo de 998 no nuacutemero de novos projetos contratados ndash tendo passado de mil para apenas dois Tal reduccedilatildeo foi acompanhada na mesma

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medida por uma queda acentuada no valor total contratado de mais de R$ 19 bilhatildeo em 2013 passou-se a meros R$ 87 milhotildees em 2015 (em valores correntes)

Figura 4 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do perfil de investimento (restos + ano)

Fonte Adaptado de Finep (2016)

Figura 5 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do nuacutemero e valor dos projetos contratados

Fonte Adaptado de MCTI ndash Plataforma Aquarius Disponiacutevel em httpsgoogl9vqJmK [acesso em 12112016]

Nota Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

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Embora o cenaacuterio da CTampI em 2015 tenha sido considerado pela atual presidente da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciecircncia (SBPC) ldquoo pior dos uacuteltimos 20 anosrdquo (Nader citada em Escobar 2015) como jaacute dito os cortes e contigenciamentos continuaram avanccedilando no ano de 2016 De fevereiro a marccedilo deste ano foram anunciados dois cortes no orccedilamento geral do governo federal perfazendo um total de R$ 4465 bilhotildees Segundo o governo quase a metade desse montante (R$ 212 bilhotildees) seraacute destinada para o pagamento de juros da diacutevida puacuteblica com vistas ao cumprimeiro da meta de superaacutevit primaacuterio (G1 2016b) Resultado disso tem sido o recrudescimento da poliacutetica de austeridade e de seus impactos negativos sobre o subsistema de Financiamento do SNI brasileiro

Aleacutem do FNDCT os orccedilamentos de duas outras importantes instituiccedilotildees de fomento agrave CTampI no Brasil tecircm sido afetados por essa poliacutetica o CNPq e a CAPES Estas agecircncias satildeo voltadas agrave promoccedilatildeo da educaccedilatildeo e pesquisa realizada principalmente ndash mas natildeo somente ndash no acircmbito das instituiccedilotildees de ensino superior (IES) sobretudo atraveacutes dos programas de poacutes-graduaccedilatildeo e laboratoacuterios de pesquisa Como se pode observar na Figura 6 apoacutes aumentos consecutivos seus orccedilamentos sofreram reduccedilotildees significativas em 2015 e 2016 Considerando-se a soma dos seus orccedilamentos individuais o total aprovado em 2016 eacute 264 menor do que o de 2015 uma diminuiccedilatildeo de mais de R$ 27 bilhotildees em valores correntes O montante atual de cerca de R$ 76 bilhotildees eacute o pior autorizado agraves duas agecircncias desde 2012 Ainda assim esses orccedilamentos jaacute desfalcados sofreram novos cortes e contigenciamentos ao longo do ano

Figura 6 ndash CNPq e CAPES Evoluccedilatildeo orccedilamentaacuteria (em R$ milhotildees)

Fonte Elaborado proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016)Nota Valores constantes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamentos de 2016 reproduzem os valores aprovados na LOA Os orccedilamentos dos demais

anos referem-se aos orccedilamentos autorizados jaacute incluindo possiacuteveis creacuteditos suplementares (Lei+Creacuteditos)

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Nos casos da CAPES e do CNPq os novos cortes anunciados no primeiro semestre de 2016 pelo (entatildeo interino) governo Temer levaram a um cenaacuterio marcado entre outras coisas por cortes e congelamentos de bolsas cancelamentos e suspensotildees de editais e atrasos em pagamentos de projetos jaacute contemplados Em 2015 a tradicional a Chamada Universal do CNPq jaacute havia sido cancelada prejudicando uma gama de projetos e laboratoacuterios de pesquisa que dependem da continuidade deste edital Diante dos contigenciamentos de 2016 ainda natildeo foram divulgados os resultados da ediccedilatildeo lanccedilada este ano Especificamente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas em abril a CAPES anunciou o bloqueio de 7408 bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo16 (9 do total de 80906 bolsas de mestrado doutorado e poacutes-doutorado pagas atualmente pela agecircncia) aleacutem de outras modalidades como iniciaccedilatildeo cientiacutefica professor visitante secircnior iniciaccedilatildeo agrave docecircncia formaccedilatildeo de professores entre outras No que se refere somente agraves bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo embora 2295 das 7408 tenham sido posteriormente reinseridas no sistema 5113 permaneceram bloqueadas (cf G1 2016a)17 No caso do CNPq somente em 2016 houve uma reduccedilatildeo na concessatildeo de novas bolsas equivalente a quase 116 vezes em relaccedilatildeo ao ano anterior tendo passado de 7883 novas concessotildees em 2015 para apenas 68 em 2016 ndash e o nuacutemero de 2015 jaacute equivalia a quase metade do total concedido em 2014 (G1 2016c)

A Figura 7 destricha os investimentos realizados pelo CNPq nos uacuteltimos dez anos em valores corrigidos Como se pode ver o montante investido em 2016 eacute o mais baixo dos uacuteltimos nove anos estando proacuteximo apenas do investimento total realizado em 2006 As quedas mais acentuadas ocorreram entretanto nos dois uacuteltimos anos de aproximadamente R$ 3337 bilhotildees investidos em 2014 reduziu-se a praticamente a metade disso em 2016 (R$ 1714 bilhatildeo) Somente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas houve uma reduccedilatildeo de 40 no mesmo periacuteodo (325 somente em 2016) No caso dos auxiacutelios agrave pesquisa a queda atingiu 73 (46 somente em 2016) De fato segundo informaccedilotildees apuradas pelo Estadatildeo (Escobar 2016) a situaccedilatildeo do CNPq no ano corrente inclui

bull reduccedilatildeo do limite de empenho em decorrecircncia de contigenciamentos a agecircncia dispotildee de cerca de um terccedilo do orccedilamento aprovado inicialmente para execuccedilatildeo este ano (R$ 1 bilhatildeo) (excluindo-se os gastos com o programa CsF) Este montante eacute 63 menor do que o orccedilamento de 2010 e 46 menor do que o de 2006 (em valores corrigidos)

bull reduccedilatildeo de investimentos em auxiacutelio agrave pesquisa dos R$ 594 milhotildees executados no primeiro semestre apenas 15 foram destinados a accedilotildees de fomento A agecircncia tem um saldo a pagar na ordem de R$ 230 milhotildees referente a parcelas de projetos aprovados nos mais de 40 editais lanccedilados desde 2010

bull cortes e congelamentos de bolsas no paiacutes e no exterior embora 985 dos recursos executados no primeiro semestre tenham sido destinados ao pagamento de bolsas ainda assim houve suspensotildees na modalidade bolsa de poacutes-graduaccedilatildeo no exterior e corte de 20 nas bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica

bull falta de recursos humanos a agecircncia perdeu cerca de 120 funcionaacuterios nos uacuteltimos cinco anos Considerando-se a meacutedia de aposentadorias de 15 a 20 por ano e a natildeo-perspectiva de novas contrataccedilotildees o CNPq poderaacute chegar a um colapso nos proacuteximos dois anos caso este quadro natildeo seja revertido

(16) Embora a agecircncia tenha buscado justificar o bloqueio dessas bolsas com o argumento de que as mesmas estavam ociosas o fato eacute constestado pela comunidade acadecircmica (cf Mariz 2016)(17) Sobre o histoacuterico de contigenciamentos e descontigenciamentos parciais de bolsas ao longo de 2016 cf G1 (2016a 2016c) Mariz (2016) e Portal Brasil (2016) No dia 6 de setembro o MEC declarou ter descontigenciado R$ 29736 milhotildees para o custeio de 190 mil bolsas da CAPES incluindo bolsas do CsF e outras modalidades (Portal Brasil 2016)

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Figura 7 ndash CNPq Evoluccedilatildeo dos investimentos por linha de accedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados do CNPq Disponiacutevel em httpcnpqbrpainel-de-investimentos [acesso em 10112016]

Nota Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

No niacutevel ministerial os impactos da poliacutetica de corte de gastos na aacuterea da CTampI tecircm se refletido no orccedilamento do MCTI18 Como mostra a Figura 8 a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da pasta tem declinado desde 2014 tendo resultado em 2016 na aprovaccedilatildeo de um orccedilamento cerca de um quarto menor do que o aprovado em 2013 ndash uma perda de mais de R$ 347 bilhotildees em valores correntes No que se refere ao orccedilamento executado diante dos novos contigenciamentos anunciados pelo governo Temer no iniacutecio de 2016 o limite de empenho previsto ateacute o final de agosto era de R$ 4597 bilhotildees (Escobar 2016) A crescente diferenccedila entre os valores dos orccedilamentos e do empenhado pelo MCTI e seus oacutergatildeos em 2015 e 2016 reflete ao lado do contingenciamento formal e expliacutecito de parcelas do orccedilamento uma espeacutecie de contingenciamento ldquoinformalrdquo determinado pela aacuterea econocircmica do governo no contexto das medidas de ajuste via determinaccedilatildeo de um teto para o empenho de recursos orccedilamentaacuterios previstos na Lei Orccedilamentaacuteria Trata-se portanto de uma espeacutecie de ldquocontingenciamento brancordquo adicional e complementar ao contingenciamento expliacutecito19

No que poderia parecer uma tentativa de recuperar a pasta em reuniatildeo realizada no dia 10 de novembro com o Conselho de Ciecircncia e Tecnologia e representantes da aacuterea Temer anunciou uma injeccedilatildeo de R$ 15 bilhotildees para quitar restos a pagar do MCTIC (cf FINEP 2016c) Entretanto conforme mostra a uacuteltima coluna do graacutefico abaixo mesmo com este descontigenciamento o volume de empenhos totais do MCTI tende a ficar abaixo do orccedilamento aprovado no iniacutecio do

(18) Aleacutem deste cortes e contigenciamentos no orccedilamento do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) tambeacutem tecircm prejudicado o desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico no Brasil Ateacute aqui tratamos dos desdobra-mentos disso na dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da CAPES No seccedilatildeo 32 trataremos dos prejuiacutezos causados agraves universidades e institutos federais cujos orccedilamentos tambeacutem estatildeo atrelados ao orccedilamento geral do MEC(19) A autora agradece a Luis Manuel R Fernandes por salientar este ponto

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ano Cabe ressaltar ainda que assim como o FNDCT parte da dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MCTI este ano jaacute estava potencialmente contigenciada desde a sua aprovaccedilatildeo em contraste aos anos anteriores a reserva de contigecircncia em 2016 equivaleu a quase 20 do orccedilamento total (mais de R$ 1925 bilhatildeo) Portanto embora a ldquodevoluccedilatildeordquo de R$ 15 bilhatildeo seja uma conquista importante do MCTI diante do cenaacuterio atual essa cifra eacute insuficiente para equiparar o limite de empenho ao orccedilamento inicial da pasta Evidentemente tal devoluccedilatildeo eacute tampouco capaz de reestabelecer o patamar de investimentos que foram perdidos pelo MCTI ao longo dos uacuteltimos anos A tiacutetulo de comparaccedilatildeo basta mencionar que como revelou o presidente do CNPq somente esta agecircncia precisaria atualmente de R$ 37 bilhotildees para ldquoestimular a ciecircncia e ser felizrdquo (Chaimovich citado em Escobar 2016)

Figura 8 ndash MCTI Evoluccedilatildeo orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2013 2014 2015 2016 2017) Notas Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamento de 2016 reproduz valor aprovado na LOA empenho de 2016 foi estimado com base

em informaccedilotildees divulgadas em notiacutecias (cf Escobar 2016 FINEP 2016c)

Proposta orccedilamentaacuteria do governo federal para 2017

Ateacute aqui buscamos evidenciar a situaccedilatildeo de defasagem orccedilamentaacuteria em que se encontram as mais importantes instituiccedilotildees federais voltadas ao financiamento puacuteblico da CTampI no Brasil Mesmo diante do quadro deploraacutevel acima apresentado a proposta do governo Temer para 2017 eacute de mais cortes na aacuterea Embora o governo tenha divulgado que uma seacuterie de ministeacuterios teraacute orccedilamento maior no ano que vem em comparaccedilatildeo a 201620 nossa anaacutelise aponta para o contraacuterio ndash pelo menos no caso da CTampI O motivo principal disso parece decorrer do fato de a projeccedilatildeo do governo aparenta natildeo levar em conta a inflaccedilatildeo do proacuteprio ano de 2016 na comparaccedilatildeo com o previsto para 2017 ndash valor a ser aprovado no iniacutecio do ano que vem Entretanto para que

(20) Cf por exemplo httpwww2planaltogovbracompanhe-planaltonoticias201609governo-eleva-orcamento-de-2017-para-saude-e-educacao [acesso em 07112016]

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a comparaccedilatildeo possa ser realizada com o miacutenimo possiacutevel de distorccedilatildeo os valores aprovados em janeiro de 2016 devem ser devidamente corrigidos pela inflaccedilatildeo projetada para este ano ndash atualmente estimada em 706 pelo iacutendice IGP-DI conforme consta no boletim Focus mais recente (Banco Central 2016)

Considerando essa projeccedilatildeo comparamos abaixo os orccedilamentos de 2016 e 2017 em valores corrigidos (Figura 9) Percebe-se que nos casos de todas as instituiccedilotildees tratadas nesta seccedilatildeo incluindo o MCTIC a proposta para 2017 revela um quadro de reduccedilatildeo nas dotaccedilotildees orccedilamentaacuterias e natildeo de manutenccedilatildeo ndash quiccedilaacute de aumento real ndash em relaccedilatildeo ao ano de 2016 Embora no graacutefico essa diferenccedila possa parecer sutil em termos de volume de recursos as perdas satildeo significativas chegando a mais de R$ 1228 bilhatildeo caso sejam somadas as perdas do FNDC (R$ 153 milhotildees) CNPq (R$ 370 milhotildees) e CAPES (R$ 705 milhotildees) No caso do MCTIC a perda estimada eacute de mais de R$ 1065 bilhatildeo

Outro agravante refere-se agrave proposta de manutenccedilatildeo de reservas de contigecircncia do FNDCT e do MCTIC em patamares elevados No caso do FNDCT essa reserva comprometeraacute mais da metade (525) do orccedilamento inicial ndash um equivalente a R$ 2698 bilhotildees Para o MCTIC a proposta eacute de destinar R$ 5098 bilhotildees para a reserva de contingecircncia ou seja 328 do orccedilamento inicial total Esse quadro aponta para uma propensatildeo antecipada por parte do governo federal de reduccedilatildeo dos limites de empenho ao longo de 2017 Eacute preciso ressaltar ainda que no agregado as perdas orccedilamentaacuterias e contigenciamentos propostos para o ano que vem se somam aos cortes efetuados nos anos anteriores (conforme demonstramos acima) Isso significa que a PEC do Teto pretende congelar natildeo os orccedilamentos reais de 2016 mas orccedilamentos mais baixos do que este e expressivamente desfalcados haacute pelo menos dois anos As consequecircncias disso sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro tendem a ser desastrosas como mostramos nas seccedilotildees seguintes

Figura 9 ndash FNDCT CAPES CNPq Projeccedilatildeo orccedilamento 2016 corrigido pela inflaccedilatildeo(1) X proposta orccedilamentaacuteria 2017 (em R$ milhotildees)

Fontes Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2016) e Banco Central (2016)Notas (1) Orccedilamentos de 2016 foram corrigidos com base na projeccedilatildeo mais recente para a inflaccedilatildeo de

2016 pelo Iacutendice IGP-DI (2) O valor referente ao orccedilamento do MCTIC para 2016 foi calculado com base na soma dos

valores aprovados para o MCTI e Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees nesse mesmo ano

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32 Impactos sobre o subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa

Os cortes e congelamentos orccedilamentaacuterios que hoje afetam o subsistema de financiamento puacuteblico federal agrave CTampI se desdobram sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro No que se refere ao subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa tomamos como ponto de partida duas outras fortalezas identificadas por Mazzucato e Penna (2016 93-94) Na avaliaccedilatildeo destes economistas o SNI do Brasil apresenta

- um subsistema de pesquisa cientiacutefica que tem se aprimorado substancialmente nas uacuteltimas deacutecadas e que estaacute produzindo conhecimento de ponta em algumas aacutereas com ldquoilhas de excelecircncia produtivardquo em setores como petroacuteleo e gaacutes aviaccedilatildeo agricultura sauacutede e em menor medida automaccedilatildeo bancaacuteria (Fortaleza 3) e

- ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia em suas aacutereas a exemplo da Embrapa e Fiocruz que desenvolveram sistemas de avaliaccedilatildeo contiacutenua especiacuteficos que as possibilitam aprender tanto com seus sucessos quanto com seus fracassos e assim aprimorar seus processos na busca de maior efetividade (Fortaleza 4)

Conforme mostramos a seguir essa estrutura institucional relativamente bem sucedida encontra-se entretanto fortemente abalada pela poliacutetica de cortes orccedilamentaacuterios do governo federal No meacutedio prazo tal poliacutetica tende a ameaccedilar a qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica desenvolvida no Brasil hoje seja no acircmbito das universidades federais quanto em institutos de pesquisa internacionalmente reconhecidos por sua lideranccedila em aacutereas estrateacutegicas ao desenvolvimento social e econocircmico brasileiro

Universidades e institutos federais

Afetadas principalmente pelos cortes nos orccedilamentos do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo ndash MEC (incluindo a CAPES) e do MCTIC (sobretudo a parcela do CNPq) as instituticcedilotildees de ensino superior e teacutecnico tecircm vivido num cenaacuterio de escassez insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo No caso das universidades federais de acordo com informaccedilotildees apuradas pelo G1 (2016d) em decorrecircncia do contigenciamento de R$ 942 bilhotildees no orccedilamento de 2015 do MEC os repasses de recursos foram reduzidos agrave metade do inicialmente previsto naquele ano Segundo levantamento realizado pelo portal de notiacutecias com as 15 maiores universidades brasileiras (em termos da oferta de nuacutemero de vagas)21 o deacuteficit formado por somente nove delas em 2015 foi de R$ 3938 milhotildees (Figura 10) O deacuteficit da Universidade Tecnoloacutegica Federal do Paranaacute (UTFP) por exemplo quase triplicou em apenas um ano tendo passado de R$ 289 milhotildees em 2014 para R$ 835 milhotildees em 2015 Considerando-se o universo das 39 universidades federais22 que integram o sistema de educaccedilatildeo superior do paiacutes esse montante representa apenas uma amostra dos prejuiacutezos recentemente causados na ciecircncia produzida no acircmbito das universidades federais brasileiras No geral pelo menos um terccedilo dessas universidades solicitou complementaccedilatildeo orccedilamentaacuteria ao MEC em 2015 (G1 2016d)

(21) Satildeo elas UFF UFRJ UFPB UFPA UNB UFRN UFBA UFSC UFPE UTFPR UFMG UFG UFPR UFAM UFMS UEMA USP UNESP UERJ e UEG(22) O Brasil tem hoje 63 instituiccedilotildees puacuteblicas federais de ensino superior das quais 39 satildeo universidades

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Figura 10 ndash Deacuteficit acumulado pelas nove maiores universidades federais em 2015 (em Reais)

Fonte Adaptado de G1 (2016d)Nota ldquoMaioresrdquo refere-se agraves universidades federais com maior nuacutemero de oferta de vagas

Em 2016 a situaccedilatildeo natildeo tem sido diferente De acordo com dados recentemente divulgados pelo MEC (2016a) embora inicialmente previsto em R$ 64 bilhotildees o corte no orccedilamento total da pasta deve ficar em R$ 17 bilhatildeo este ano Destes R$ 12 bilhatildeo seratildeo cortes nas universidades e R$ 359 milhotildees nos institutos federais No total apesar de corresponderem a apenas 11 do orccedilamento inicialmente aprovado para a pasta em 2016 (R$ 10990 bilhotildees dos R$ 99800 bilhotildees totais) essas instituiccedilotildees arcaratildeo com 92 dos cortes efetuados no orccedilamento do MEC neste mesmo ano (Figura 11) Isso demonstra um acentuado desequiliacutebrio na gestatildeo dos danos decorrentes da atual poliacutetica de austeridade do governo federal e aponta para uma tendecircncia de sucateamento dessas instituiccedilotildees no meacutedio prazo ndash tendecircncia esta que diante da possibilidade de aprovaccedilatildeo da PEC do Teto tende a ser agravada nos proacuteximos vinte anos Os cortes de 2016 tecircm impactado entre outras coisas a disponibilidade de recursos para investimentos por parte das universidades e institutos federais tendo correspondido a 23 do total de cortes realizados nessas instituiccedilotildees em 2016 (Figura 12)

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Figura 11 ndash MEC Dotaccedilatildeo X cortes orccedilamentaacuterios 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Figura 12 ndash Universidades e institutos federais percentual de corte em investimentos 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Aleacutem dos cortes e congelamentos de bolsas os efeitos dos cortes orccedilamentaacuterios tecircm se refletido no dia-a-dia das universidades federais afetando negativamente a oferta e o funcionamento de serviccedilos e atividades baacutesicos incluindo a disponibilidade de materiais e a manutenccedilatildeo da infraestrutura23 Esses problemas satildeo agravados ainda pela alta do dolar que tem dificultado a importaccedilatildeo de equipamentos para pesquisa (G1 2016d) Diante desse quadro dramaacutetico e visando evitar a paralisaccedilatildeo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica medidas paliativas tecircm sido adotadas

(23) Isso se estende aos serviccedilos puacuteblicos oferecidos por exemplo pelos hospitais universitaacuterios A falta de materiais baacutesicos e de manutenccedilatildeo da infraestrutura tem resultado por exemplo no cancelamento de consultas meacutedicas e odontoloacutegicas tendo chegado agrave suspensatildeo de cirurgias como ocorrido no Hospital Universitaacuterio Clementino Fraga Filho que eacute ligado agrave UFRJ (G1 2016d)

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pelas proacuteprias universidades incluindo iniciativas individuais por parte de pesquisadores Como revelam as reportagens especiais ldquoCiecircncia brasileira entra em crise com perda de recursosrdquo e ldquoA Ciecircncia Brasileira na UTIrdquo publicadas pelo Estadatildeo em agosto de 2015 e agosto de 2016 respectivamente alguns pesquisadores tecircm chegado a desembolsar recursos proacuteprios para manter projetos e laboratoacuterios em atividade

Guido Lenz da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) soacute recebeu R$ 8 mil dos R$ 63 mil que foram aprovados para um projeto de pesquisa da resistecircncia de tumores a quimioterapia ldquoSe dependesse soacute disso teria que fechar o laboratoacuteriordquo conta ldquoFelizmente fui econocircmico e guardei dinheiro de outros projetos que estou usando neste momentordquo

A neurocientista Suzana Herculano-Houzel da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) eacute uma dos milhares de cientistas aguardando pagamento ldquoO jeito eacute tirar dinheiro do proacuteprio bolso para manter o laboratoacuterio funcionandordquo diz Suzana ldquoEu jaacute me devo uns R$ 15 mil pelo menosrdquo (Escobar 2015)

Por razotildees oacutebvias este tipo de soluccedilatildeo alternativa eacute insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo Natildeo obstante isso tambeacutem no caso do MEC a proposta do governo federal para 2017 eacute de reduccedilatildeo do orccedilamento em comparaccedilatildeo ao orccedilamento aprovado em 2016 Em valores corrigidos pelo percentual de inflaccedilatildeo projetado para 2016 pelo iacutendice IGP-DI (Banco Central 2016) a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MEC para o ano que vem deve registrar um corte de R$ 1181 bilhatildeo em comparaccedilatildeo com o orccedilamento aprovado neste ano caindo de R$ 106833 bilhotildees para R$ 105652 bilhotildees A proposta prevecirc ainda uma reserva de contigecircncia na ordem de R$ 15 bilhatildeo

Institutos nacionais de pesquisa

Para aleacutem das universidades e institutos federais a crise orccedilamentaacuteria da CTampI estende-se a outros atores importantes do subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa Exemplo disso eacute a situaccedilatildeo atual dos Institutos Nacionais de Ciecircncia e Tecnlogia (INCTs)24 Criado com o objetivo de estimular o desenvolvimento da pesquisa baacutesica e de ponta em aacutereas estrateacutegicas para o desenvolvimento sustentaacutevel do paiacutes ndash incluindo ciecircncias agraacuterias energia engenharia e tecnologia da informaccedilatildeo sauacutede nanotecnologia ecologia e meio ambiente ente outros ndash o programa dos INCTs deveria ser custeado com recursos orccedilamentaacuterios do FNDCT (a serem repassados pela FINEP ao CNPq) aleacutem do apoio das FAPs e do BNDES25 O edital mais recente com foco nos INCTs foi lanccedilado ainda em 2014 com previsatildeo para pagamentos a partir de abril de 2015 Entretanto o resultado foi divulgado somente 14 meses apoacutes o previsto (Escobar 2016) e ateacute entatildeo os pagamentos natildeo foram liberados Com recursos financeiros estimados em R$ 6417 milhotildees (dos quais R$ 300 milhotildees seriam oriundos do FNDCT CNPq e CAPES)26 eacute provaacutevel que o montante a ser executado fique bem abaixo disso Embora 252 das 345 propostas submetidas tenham sido recomendadas na etapa de anaacutelise de meacuterito teacutecnico-cientiacutefico27 somente 101 foram finalmente homologadas Conforme divulgado pelo CNPq aos demais 151 projetos restaraacute a possibilidade de ldquosolicitar um lsquoSelo INCTrsquo que os credenciaraacute para busca de financiamentordquo28 (leia-se financiamento privado)

(24) O CNPq prometeu ainda uma recomposiccedilatildeo das bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](25) Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](26) Os R$ 3417 milhotildees restantes deveriam vir de 14 FAPs Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](27)Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101574855210 [acesso 11112016]

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Os cortes se estendem ainda a instituiccedilotildees internacionalmente reconhecidas por seu papel de lideranccedila no avanccedilo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica brasileira Como devidamente destacadas por Mazzucato e Penna (2016) a Embrapa e a Fiocruz satildeo dois casos de ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia as quais tecircm tradicionalmente ajudado o paiacutes a enfrentar alguns dos principais problemas sociais e embientais de sua histoacuteria29 Vinculada ao Ministeacuterio da Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento a Embrapa desenvolve pesquisas voltadas por exemplo ao melhoramento geneacutetico de culturas agriacutecolas (a exemplo do milho soja e algodatildeo) e na pecuaacuteria Do ponto de vista do crescimento econocircmico cabe ressaltar que esses satildeo hoje itens principais na balanccedila comercial do agronegoacutecio brasileiro e dependem em grande medida de investimentos em PampD no setor A Embrapa tem realizado pesquisas importantes ainda sobre mudanccedilas climaacuteticas que eacute hoje um dos temas mais sensiacuteveis na agenda global do Desenvolvimento Sustentaacutevel Apesar disso o orccedilamento da Embrapa vem sofrendo cortes e contigenciamentos recorrentes nos uacuteltimos anos De acordo com dados apurados pela Sociedade Brasileira dos Especialistas em Resiacuteduos das Produccedilotildees Agropecuaacuteria e Agroindustrial (citada em Sbera 2015) 30 do orccedilamento da agecircncia para gastos de custeio e investimentos foram contigenciados em 2015 ndash uma reduccedilatildeo de R$ 2097 milhotildees em relaccedilatildeo agrave previsatildeo inicial orccedilada em R$ 6777 milhotildees Aleacutem de cortes orccedilamentaacuterios pesquisadores ligados agrave Embrapa tem sido prejudicados pelos cortes e atrasos em editais do CNPq sobretudo no acircmbito da Chamada Universal (Escobar 2015)

O mesmo ocorre com a Fiocruz Ligada ao Ministeacuterio da Sauacutede a Fiocruz executa projetos de PampD voltados a temas ligados agrave sauacutede coletiva e ao controle de doenccedilas como Aids malaacuteria Chagas tuberculose hanseniacutease sarampo rubeacuteola esquistossomose meningites hepatites e mais recentemente lidera tambeacutem pesquisas sobre o viacuterus Zika Principal instituiccedilatildeo natildeo-universitaacuteria de formaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo de recursos humanos para o sistema uacutenico de sauacutede e para o sistema de CTampI brasileiros a Fiocruz tem sido diretamente atingida pelo corte de bolsas do CNPq sobretudo com a suspensatildeo de bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica (Pibic) e iniciaccedilatildeo em desenvolvimento tecnoloacutegico e inovaccedilatildeo (Pibit) Segundo a Fundaccedilatildeo esses cortes trazem ldquoprejuiacutezo para a base do sistema de formaccedilatildeo de pesquisadores e recursos humanos qualificados no paiacutesrdquo (Fiocruz 2016b)

No que toca especificamente agrave PEC do Teto a Fiocruz se posicionou publicamente por meio da carta aberta ldquoA PEC 241 e os impactos sobre os direitos sociais a sauacutede e a vidardquo endereccedilada ao governo federal e ao Congresso Nacional no uacuteltimo dia 30 de setembro Na carta a instituiccedilatildeo salienta os efeitos negativos da proposta que ao lado de outros projetos em curso no Legislativo ldquoconformam um projeto de revisatildeo dos preceitos constitucionais de garantia do direito universal agrave sauacutede e o desenvolvimento da cidadania e que se aprovados implicariam danos significativos agrave sauacutede e agrave vida das pessoasrdquo Aleacutem de corroborar com as previsotildees divulgadas por pesquisadores do IPEA a Fiocruz questiona a possibilidade de assegurar o controle de epidemias como zika dengue e chikungunya diante do congelamento de recursos no longo prazo como proposto na PEC do Teto Particulamente a fundaccedilatildeo destaca que ldquoo impacto sobre as pesquisas fundamentais para novos produtos e novas soluccedilotildees que jaacute satildeo subfinanciadas em nosso paiacutes teraacute dimensatildeo incalculaacutevel comprometendo no longo prazo a capacidade de resposta e autonomia nacional (Fiocruz 2016a ecircnfase nossa)

(28) Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](29) Outros exemplos de instituiccedilotildees impactadas negativamente pelos cortes de recursos na aacuterea de CTampI incluem Laboratoacuterio Nacional de Luz Siacutencrotron (LNLS) Observatoacuterio Nacional (ON) Instituto Nacional de Pesquisas da Amazocircnia (Inpa) Laboratoacuterio Nacional de Computaccedilatildeo Cientiacutefica (LNCC) Instituto de Pesquisas Energeacuteticas e Nucleares (Ipen) e Centro Brasileiro de Pesquisas Fiacutesicas (CBPF) (cf Escobar 2016)

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Em outras palavras o enfrentamento dos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos incluindo questotildees emergenciais de sauacutede puacuteblica e questotildees ligadas agrave mudanccedila climaacutetica passam necessariamente pelo incentivo continuado e de longo prazo agrave pesquisa cientiacutefica e tecnoloacutegica sendo esta uma das dimensotildees baacutesicas do sistema de inovaccedilatildeo Como vimos na seccedilatildeo anterior o enfrentamento desse tipo de problema tem se dado historicamente atraveacutes do papel ativo do Estado na elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas agrave promoccedilatildeo da CTampI Mais do que isso o sucesso relativo dos paiacuteses de economia baseada na inovaccedilatildeo tem se mostrado uma funccedilatildeo da capacidade do Estado de agir de maneira mais ou menos empreendedora Como salientado por Mazzucato (2014 2015) tal capacidade estaacute intimamente relacionada agrave criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo estatal capaz de atrair e manter talentos de alto niacutevel No subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa essa ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo do Estado passa especificamente pelo fortalecimento das instituiccedilotildees puacuteblicas direcionadas tanto agrave formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de CTampI quanto agrave produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica em si

No caso do Brasil essas instituiccedilotildees incluem desde as agecircncias financiadoras como o CNPq e a CAPES agraves instituiccedilotildees produtoras de ciecircncia como as universidades federais e os institutos nacionais de pesquisa Lamentavelmente as evidecircncias apresentadas acima apontam ao contraacuterio para o enfraquecimento dessas instituiccedilotildees Tal enfraquecimento por sua vez implica na diminuiccedilatildeo da capacidade do Estado brasileiro para agir de maneira mais empreendedora Aleacutem da desestruturaccedilatildeo do setor da CTampI (podendo chegar agrave paralisia em algumas aacutereas) e da provaacutevel perda de qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica no meacutedio e longo prazo a PEC do Teto tende portanto a aprofundar essa perda de capacidade do Estado comprometendo drasticamente o funcionamento e o desenvolvimento do SNI brasileiro como um todo

33 Impactos sobre o subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

No acircmbito do subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo eacute de se esperar que o financiamento privado agrave inovaccedilatildeo se some em maior grau ao financiamento puacuteblico em especial nos contextos das economias de mercado No Brasil embora a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo tenha ao longo da uacuteltima deacutecada buscado estimular esse tipo de investimento o percentual de gastos privados em PampD (GERD) permanece notavelmente baixo no paiacutes refletindo-se na baixa taxa de inovaccedilatildeo das empresas privadas brasileiras (cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014) Como se pode observar na Figura 13 enquanto os dispecircndios puacuteblicos em PampD aumentaram continuamente desde 2006 tendo atingido 071 do PIB em 2013 (dado mais recente disponiacutevel) os valores investidos pelo setor privado apresentam pouca variaccedilatildeo natildeo tendo ultrapassado 052 ao longo do mesmo periacuteodo Na comparaccedilatildeo com outros paiacuteses embora o Brasil apresente investimentos empresariais superiores que os demais paiacuteses BRICS (com exceccedilatildeo da China) o percentual investido pelo setor empresarial no paiacutes (403) ainda eacute bastante baixo em relaccedilatildeo natildeo apenas a paiacuteses como Estados Unidos (609) Alemanha (652) e Japatildeo (755) mas tambeacutem a outros paiacuteses de industrializaccedilatildeo tardia como a proacutepria China (756) Cingapura (534) e Coreia do Sul (757) A respeito desse percentual eacute preciso observar ainda que no caso do Brasil (assim como o da China) satildeo incluiacutedos no setor empresarial a parcela significativa dos investimentos realizados pelas empresas estatais o que significa dizer que o percentual investido pelo setor privado eacute ainda menor do que o demonstrado no graacutefico abaixo (Figura 14)

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Figura 13 ndash Brasil Evoluccedilatildeo dos gastos puacuteblicos e privados em PampD (em PIB)

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview9138html [acesso 15112016]

Notas (1) Puacuteblico inclui empresas estatais (2) Dados preliminares

Figura 14 ndash Paiacuteses selecionados Dispecircndios em PampD por setor de financiamento em 2013 (em )

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview336709html [acesso em 15112016]

Notas (1) os percentuais natildeo soman 100 porque foram considerados apenas os setores de maior relevacircncia governo e empresas Natildeo foram considerados os demais setores ensino superior instituiccedilotildees privadas sem fins de lucro e estrangeiro

(2) no setor Governo inclui empresas estatais (3) natildeo foi considerada a poacutes-graduaccedilatildeo do setor empresas

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De fato a escasez de gastos privados em PampD no Brasil eacute apontada por Mazzucato e Penna (2016 94) como uma das principais debilidades do nosso SNI Os autores destacam ainda a existecircncia de uma fragmentaccedilatildeo entre o conhecimento demandado pelo setor empresarial e o conhecimento produzido nas universidades Por outro lado aspectos do financiamento puacuteblico agrave inovaccedilatildeo e iniciativas governamentais voltadas a uma maior articulaccedilatildeo entre os principais atores desse sistema satildeo apresentados como pontos positivos os quais deveriam ser fortalecidos e ampliados Nas palavras dos autores o SNI brasileiro demonstra

- uma baixa propensatildeo a inovar com os dispecircndios empresariais [privados] em PampD (GERD) tendo atingido meros 052 do PIB em 2013 ndash mesmo iacutendice registrado em praticamente toda a deacutecada anteriorrdquo (Fraqueza 1) e

- uma fragmentaccedilatildeo (ateacute mesmo antagonismo) entre os subsistemas de educaccedilatildeo e pesquisa e o subsistema de produccedilatildeo e inovaccedilatildeo devido agrave auto-orientaccedilatildeo da pesquisa cientiacutefica e agrave falta de demanda por parte do meio empresarial para o conhecimento produzido na academiardquo (Fraqueza 2)

Ao mesmo tempo poreacutem ele apresenta

- exemplos positivos de iniciativas de poliacuteticas sistecircmicas do tipo ldquomission-orientedrdquo explicitamente ou implicitamente focadas em inovaccedilatildeo as quais levam a interaccedilotildees positivas entre o Estado o setor empresarial e a academia Essas iniciativas incluem o programa Inova poliacuteticas de sauacutede e em menor medida iniciativas encabeccediladas pela Embrapa e Petrobraacutes (Fortaleza 5)

- fontes puacuteblicas de financiamento ldquopacienterdquo de longo prazo sobretudo atraveacutes de bancos puacuteblicos como o BNDES e agecircncias de inovaccedilatildeo como a FINEP ndash formas de financimento que muitas vezes inexistem em outros paiacuteses (Fortaleza 6) e

- recursos financeiros puacuteblicos para PampD e inovaccedilatildeo que (em princiacutepio) natildeo satildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes tais como os fundos setoriais e os financiamentos do BNDES que natildeo advecircm do Tesouro (Fortaleza 7)

A partir dessas caracteriacutesticas eacute possiacutevel tirar pelo menos trecircs conclusotildees principais a respeito do desenvolvimento futuro do SNI brasileiro (1) tal desenvolvimento demanda um aumento significativo do comprometimento do setor empresarial (sobretudo privado) no financiamento de atividades de PampD e inovaccedilatildeo este setor deve estar disposto a correr mais riscos e arcar com a socializaccedilatildeo natildeo apenas de riscos mas tambeacutem das recompensas geradas com o auxiacutelio de investimentos estatais (ver item Riscos e Recompensas acima) (2) iniciativas relativamente bem sucedidades do governo federal agraves quais visam promover uma maior articulaccedilatildeo entre o Estado o setor empresarial e as universidades tal como o programa Inova Empresa e a Embrapii devem ser ampliadas e replicadas tendo como objetivo a superaccedilatildeo da fragmentaccedilatildeo existente entre esses trecircs tipos fundamentais de atores do SNI (3) as fontes puacuteblicas de financiamento de longo prazo agrave inovaccedilatildeo no Brasil como os Fundos Setoriais e o BNDES estatildeo por traacutes dos avanccedilos realizados pelo SNI brasileiro ao longo das uacuteltimas deacutecadas e os desenvolvimentos futuros desse sistema dependem em grande medida da constacircncia e continuidade de disponibilidade desses recursos os quais devem estar efetivamente imunes a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias

A respeito da disponibilidade desse tipo de recursos embora se possa afirmar que o BNDES tem se mantido inabalado pela atual poliacutetica de austeridade do governo federal (tendo ao contraacuterio

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ajudado a minimizar o desfalque orccedilamentaacuterio na aacuterea da CTampI) como vimos o mesmo natildeo se pode afirmar em relaccedilatildeo aos Fundos Setoriais e consequentemente agrave administradora do FNDCT a FINEP ndash uacutenica agecircncia governamental brasileira responsaacutevel por operaccedilotildees de financiamento a planos de negoacutecios em inovaccedilatildeo (FINEP 2016b) Como jaacute dito desde 2014 o orccedilamento do FNDCT tem sofrido cortes contigenciamentos e desvios de finalidade mostrando que natildeo estaacute imune a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias Com efeito tecircm-se verificado reduccedilotildees expressivas na disponibilidade de recursos para financiamento de programas importantes da FINEP (Tabela 1) No que se refere somente aos investimentos em empresas inovadoras (incluindo investimentos em fundos de capital de risco e investimentos diretos em empresas) houve uma reduccedilatildeo de praticamente 50 de 2013 para 2014 As Figuras 15 e 16 mostram de maneira esquemaacutetica os tipos de incentivos estatais voltados agraves diferentes etapas da criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de empresas inovadoras Como se pode depreender os cortes orccedilamentaacuterios no FNDCT e demais instituiccedilotildees governamentais voltadas ao fomento da CTampI no paiacutes afetam praticamente todas essas etapas com impactos ainda mais severos sobre as empresas emergentes e pequenas empresas inovadoras as quais dependem em maior grau dos programas da FINEP e de modo mais amplo do poder de compra do Estado nos seus processos de iniciaccedilatildeo maturaccedilatildeo e expansatildeo

Tabela 1 ndash FNDCT Reduccedilatildeo de orccedilamento para programas da FINEP (em R$ milhotildees)

2013 2014

Fomento a projetos de implantaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da infraestrutura de pesquisa das instituiccedilotildees puacuteblicas (CT-Infra)

4049 3050

Fomento a PampD em aacutereas baacutesicas e estrateacutegicas 12000 6739

Subvenccedilatildeo econocircmica a projetos de desenvolvimento tecnoloacutegico 3658 2661

Equalizaccedilatildeo de taxa de juros em financiamento agrave inovaccedilatildeo tecnoloacutegica 3083 2090

Investimento em empresas inovadoras 1003 503

Fonte Wongtschowski (2014)

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Figura 15 ndash FINEP Instrumentos de fomento agrave CTampI

Fonte MEI (2015 34)

Figura 16 ndash Instrumentos de fomento agrave inovaccedilatildeo empresarial e sua aplicaccedilatildeo

Fonte MEI (2015 34)

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A tendecircncia de diminuiccedilatildeo dos investimentos em PDampI no setor empresarial se repetiu em 2016 Em janeiro a FINEP divulgou em nota que graccedilas a uma operaccedilatildeo firmada entre o MCTI Ministeacuterio da Fazenda e o BNDES no acircmbito do Programa de Sustentaccedilatildeo do Investimento (PSI) a agecircncia disporia de R$ 4 bilhotildees de recursos reembolsaacuteveis (creacutedito) para financiar projetos de inovaccedilatildeo de empresas brasileiras Desse modo a expectativa era de recomposiccedilatildeo da sua disponibilidade de recursos ldquotanto para novos projetos quanto para os jaacute contratadosrdquo (FINEP 2016c) Entretanto segundo apurado pela Agecircncia Brasil em agosto o limite de empenho da FINEP previa R$ 25421 milhotildees a menos do que o total inicialmente aprovado (Oliveira 2016) Aleacutem disso a FINEP acumularia um saldo a pagar de R$ 2 bilhotildees referente a projetos contratados em editais passados (Escobar 2016) Esse deacuteficit teria implicado numa reduccedilatildeo expressiva de novas contrataccedilotildees aleacutem do atraso de mais de um ano na divulgaccedilatildeo do resultado do edital Proinfa 2014 que eacute destinado agrave compra e manutenccedilatildeo de equipamentos de pesquisa (Escobar 2016)

Diante desse quadro deploraacutevel em setembro a SBPC em conjunto com a Academia Brasileira de Ciecircncias e com a Associaccedilatildeo Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento das Empresas Inovadoras (Anpei) aleacutem de outras entidades do setor enviaram carta ao Congresso Nacional pedindo o descontigenciamento do FNDCT em 2017 Na carta essas entidades ressaltam a necessidade de se fazer cumprir os fins legais e legiacutetimos dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais e do FNDCT ou seja financiamento de ldquoprojetos de pesquisa do interesse do Paiacutes manutenccedilatildeo e aperfeiccediloamento da infraestrutura de pesquisa concessatildeo de bolsas de pesquisa financiamento agraves atividades de inovaccedilatildeo de empresas brasileirasrdquo (citado em Escobar 2016) Ainda assim conforme mostramos no final da seccedilatildeo 31 a proposta do governo para o orccedilamento do FNDCT em 2017 revela um decreacutescimo de 20 em relaccedilatildeo ao orccedilamento inicial de 2016 aleacutem de destinar 525 do total para a reserva de contingecircncia

Quanto agrave atuaccedilatildeo do BNDES eacute importante ressaltar que apesar de ser uma fonte complementar de grande relevacircncia no cenaacuterio atual de financiamento agrave inovaccedilatildeo no Brasil o banco possui um leque amplo de linhas de accedilatildeo Isso significa que diante dos cortes orccedilamentaacuterios e congelamentos de investimentos puacuteblicos igualmente severos em outras aacutereas a tendecircncia eacute que a demanda pelos recursos do BNDES aumente consideravelmente nos proacuteximos anos Tendo em vista o horizonte de vinte anos traccedilado pela PEC do Teto essa tendecircncia implica seacuterios riscos agrave manutenccedilatildeo dos investimentos atuais do Banco em inovaccedilatildeo Esse quadro tende a se agravar ainda em funccedilatildeo da natureza incerta cumulativa e coletiva que como vimos eacute intriacutenseca aos processos inovativos (cf seccedilatildeo 2 nota 8) Dito de maneira simples com o acirramento da competiccedilatildeo por recursos do BNDES eacute plausiacutevel supor que o imediatismo de resultados passe a ser utilizado como criteacuterio ndash senatildeo expliacutecito impliacutecito ndash na escolha das aacutereas e projetos a serem finalmente financiados A pressatildeo popular somada agrave tendecircncia poliacutetico-partidaacuteria de buscar resultados raacutepidos (independentemente da efetividade desses resultados no meacutedio e longo prazos) deve intensificar essa tendecircncia com efeitos devastadores sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo

Em relaccedilatildeo aos investimentos privados poder-se-ia argumentar que a imposiccedilatildeo de teto de gastos puacuteblicos serviria em uacuteltima instacircncia para ldquoempurrarrdquo o setor empresarial a investir mais em inovaccedilatildeo Entretanto como vimos na seccedilatildeo 2 a hipoacutetese de que o financiamento privado possa eventualmente substituir o financiamento puacuteblico nessa esfera carece de comprovaccedilatildeo empiacuterica Mazzucato (2013) mostra que ateacute hoje isso natildeo se comprovou sequer nos casos de paiacuteses com padratildeo de investimento privado em PampD superior ao investimento puacuteblico e com niacutevel elevado de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo Portanto ainda que a PEC do Teto possa em tese natildeo impactar negativamente o volume atual de investimentos privados em inovaccedilatildeo no Brasil ela tampouco tende a aumentar esses investimentos Por outro lado os efeitos sobre os investimentos puacuteblicos satildeo inegaacuteveis pois tendem a prolongar e intensificar problemas jaacute identificados nos uacuteltimos anos tanto nos acircmbitos das universidades federais e institutos puacuteblicos

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de pesquisa quanto no acircmbito das empresas que ainda dependem de recursos puacuteblicos para investir na geraccedilatildeo e oferta de produtos e serviccedilos inovativos

Ao estender os patamares atuais ndash jaacute significativamente reduzidos ndash de investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo pelos proacuteximos vinte anos caso aprovada a PEC do Teto prejudicaraacute portanto programas voltados agrave geraccedilatildeo de CTampI natildeo apenas no subsistema de educaccedilatildeo e pesquisa mas tambeacutem no acircmbito da esfera produtiva Em uacuteltima instacircncia a PEC do Teto tende a reduzir exponencialmente as chances do Estado brasileiro de adotar uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo minando o desenvolvimento de programas que a exemplo do Inova Empresa e da Embrapii tem sido relativamente bem sucedidos na promoccedilatildeo de uma maior e necessaacuteria articulaccedilatildeo entre os principais atores dos subsistemas de Educaccedilatildeo amp Pesquisa e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo Com efeito a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais empreendedor tende a ser substancialmente dificultada afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo

34 Impactos sobre o subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo

Aleacutem dos trecircs subsistemas tratados acima o bom funcionamento do subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo eacute igualmente imprescindiacutevel para o bom funcionamento do SNI brasileiro como um todo Como vimos as poliacuteticas de inovaccedilatildeo podem ser classificadas como poliacuteticas expliacutecitas ou impliacutecitas (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Dissemos ainda que os impactos diretos da politica de austeridade do governo federal relacionam-se mais especificamente com a poliacutetica de inovaccedilatildeo expliacutecita enquanto os impactos indiretos estatildeo mais intimamente associados agraves poliacuteticas impliacutecitas Sem pretensatildeo alguma de analisar em profundidade todos os impactos diretos e indiretos da poliacutetica de corte de gastos sobre o SNI brasileiro nosso objetivo neste item eacute tatildeo somente tecer algumas consideraccedilotildees relevantes sobre tais impactos de modo a complementar o que jaacute foi dito ateacute aqui

Poliacuteticas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente

Dentre as poliacuteticas prejudicadas pelas medidas de austeridade visadas na PEC do Teto e com impactos indiretos significativos sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo destacam-se as perdas reais de investimentos puacuteblicos nas aacutereas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente Poliacuteticas voltadas a essas aacutereas relacionam-se tanto com as Fortalezas 3 e 5 (apresentadas anteriormente) quanto com outras duas fortalezas do SNI brasileiro Nesse sentido Mazzucato e Penna (2016 94) avaliam que o SNI do Brasil beneficia-se de

- poliacuteticas complementares que podem funcionar como facilitadoras de programas de poliacuteticas do tipo mission-oriented nas aacutereas de defesa nacional e seguranccedila e clima meio ambiente e energia (Fortaleza 8) e

- um mercado domeacutestico de consumo de massa forte que tem crescido como resultado de poliacuteticas de inclusatildeo social (Fortaleza 9)

A estas fortalezas podemos somar poreacutem uma fraqueza significativa a qual foi identificada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) em relatoacuterio publicado pelo Banco Mundial em 2008 mas que permanece atual nos dias de hoje De acordo com os pesquisadores o SNI brasileiro eacute deficiente entre outras coisas pela ldquobaixa qualidade educacional [a qual] estaacute associada a elevadas taxas de repetecircncia e evasatildeo escolarrdquo (2008 213) Com efeito dentre suas recomendaccedilotildees para estimular

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a inovaccedilatildeo no Brasil os autores apontam para a necessidade de mais investimentos na educaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo baacutesica afirmando que ldquo[o] sistema educacional do Paiacutes e natildeo os empregadores deveria se responsabilizar pela formaccedilatildeo baacutesicardquo (2008 212)

Alguns dos efeitos do ldquoNovo Regime Fiscalrdquo proposto na PEC do Teto sobre a poliacutetica de educaccedilatildeo foram apurados por Tokarnia (2016a 2016b) segundo a qual a demanda eacute de R$ 225 bilhotildees para que o Brasil atinja a meta estipulada no Plano Nacional de Educaccedilatildeo (PNE) de investir pelo menos 10 do seu PIB em educaccedilatildeo ateacute 2024 Com a aprovaccedilatildeo da PEC do Teto o cumprimento dessa meta torna-se evidentemente inviaacutevel Para aleacutem dos danos em termos de desenvolvimento humano o natildeo-cumprimento das metas estabelecidas no PNE pode ser visto ainda como impecilho adicional ao enfrentamento da fragilidade observada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) quanto agrave falta de formaccedilatildeo educacional baacutesica necessaacuteria a uma maior geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo no paiacutes No tocante agrave assistecircncia social pode-se antever que ao restringir a oferta de programas sociais e ao congelar o salaacuterio miacutenimo a PEC do Teto tende de modo geral a ameaccedilar a continuidade do processo que tem levado agrave reduccedilatildeo da extrema pobreza no Brasil Em particular ao enfraquecer o mercado de consumo brasileiro tende a reduzir indiretamente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo

No caso da sauacutede (cf Fortalezas 3 e 5 acima) vale ressaltar que este tem sido considerado o setor cujo sistema de inovaccedilatildeo tecircm funcionado de maneira mais coordenada e virtuosa no Brasil com potencial para influenciar positivamente a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo em outras aacutereas (Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Cassiolato e Soares 2015 Mazzucato e Penna 2016) Entretanto a insuficiecircncia continuada de investimentos puacuteblicos na aacuterea pode colocar em risco tanto o desempenho inovativo do Complexo Industrial da Sauacutede quanto a capacidade de outras aacutereas de absorver e implementar poliacuteticas de inovaccedilatildeo igualmente sistecircmicas e bem sucedidas Poderaacute ser o caso por exemplo da Poliacutetica Nacional sobre Mudanccedila do Clima e das poliacuteticas ambientais e energeacuteticas a ela associadas Embora na avaliaccedilatildeo de Mazzucato e Penna (2016) essas poliacuteticas natildeo apresentem um desenho sistecircmico como no caso da sauacutede elas constituem instrumentos promissores para o estabelecimento de programas inovativos do tipo ldquomission orientedrdquo os quais caso explorados podem ser orientados agrave superaccedilatildeo de desafios ambientais cruciais no contexto global hodierno

Como vimos um modelo de crescimento que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo socialmente inclusivo e financeira e ambientalmente sustentaacutevel requer investimentos puacuteblicos em diferentes etapas do processo inovativo e em diferentes dimensotildees do (ecos)sistema de inovaccedilatildeo Natildeo apenas a diponibilidade desses recursos mas sua continuidade no meacutedio e longo prazo satildeo fundamentais na busca por esse modelo No contexto atual da economia brasileira os desafios para a implementaccedilatildeo desse modelo satildeo diversos O passo mais imediato poreacutem refere-se agrave natildeo aprovaccedilatildeo da PEC do Teto pelo Senado Federal seguida do debate amplo transparente e democraacutetico sobre o conjunto de reformas institucionais necessaacuterias ao desenvolvimento socioeconocircmico do paiacutes Isso se conecta diretamente com o uacuteltimo ponto a ser considerado aqui a relaccedilatildeo entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica expliacutecita de inovaccedilatildeo

Poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo

As relaccedilotildees entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo permearam as anaacutelises realizadas ao longo de todo este Policy Brief Em face ao que foi dito ateacute aqui quatro das seis fraquezas identificadas por Mazzucato e Penna parecem fazer ainda mais sentido oito meses passados desde a sua publicaccedilatildeo ndash e sobretudo tendo em vista as atuais projeccedilotildees para o futuro do SNI brasileiro Conforme observado pelos economistas (2016 94-95) esse sistema

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- carece de uma agenda estrateacutegica de longo prazo (uma visatildeo) que decirc coerecircncia agraves poliacuteticas puacuteblicas executadas por diferentes instituiccedilotildees e que oriente a pesquisa cientiacutefica e os agentes privados em seus esforccedilos inovativos (Fraqueza 3)

Isso decorre em grande medida do fato de que ele

- sofre de ineficiecircncias no subsistema de poliacutetica e regulaccedilatildeo especificamente sobreposiccedilatildeo de responsabilidades competiccedilatildeo por e uso natildeo-estrateacutegico de recursos descontinuidade de investimentos e programas burocracia e controle (auditoria) excessivos de poliacuteticas e programas de inovaccedilatildeo incluindo compras governamentais (Fraqueza 4)

- requer reformas institucionais importantes na taxaccedilatildeo e regulaccedilatildeo de empresas (Fraqueza 5) e

- eacute constantemente afetado negativamente por poliacuteticas impliacutecitas representadas pela agenda macroeconocircmica (Fraqueza 6)

A atual poliacutetica macroeconocircmica austera do governo federal encarna diversos aspectos dessas fraquezas ao mesmo tempo em que aprofunda seus efeitos deleteacuterios sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo Em especial a PEC do Teto tende a contribuir para a descontinuidade de investimentos e programas a acirrar a competiccedilatildeo por recursos podendo resultar em escolhas natildeo-estrateacutegicas baseadas em resutados de curto prazo e a limitar drasticamente o uso de compras governamentais as quais constituem estrateacutegias importantes de financiamento puacuteblico indireto agraves novas empresas inovadoras Aleacutem disso as medidas propostas pelo governo Temer para os proacuteximos vinte anos embora apresentadas e termos de um ldquoNove Regime Fiscalrdquo natildeo tocam em pontos fundamentais para uma reforma efetiva nesse sentido Entre suas inuacutemeras lacunas destaca-se a necessidade de uma reforma tributaacuteria no Brasil que revise a taxaccedilatildeo excessiva de pequenas e meacutedias empresas e empresas emergentes (ver Tabela 2) e que esteja associada a instrumentos de fiscalizaccedilatildeo efetivos no combate agrave evasatildeo de divisas e agrave sonegaccedilatildeo de impostos sobretudo por parte das grandes empresas brasileiras ndash incluindo as multinacionais com sede no paiacutes

Tabela 2 ndash Tratamento fiscal das startups em paiacuteses selecionados

Estados Unidos Deduccedilatildeo de IR de 10 a 100 (conforme a UF) do total investido

Franccedila Deduccedilatildeo de IR de 25 do total investido

Inglaterra Deduccedilatildeo de IR de 30 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Portugal Deduccedilatildeo de IR de 20 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Itaacutelia Isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

BrasilTributaccedilatildeo de 15 no ganho de capital para pessoa fiacutesica e

superior a 275 para pessoa juriacutedicaFonte MEI (2015 262)

Diversos outros pontos poderiam ser somados a esses na recomendaccedilatildeo por reformas institucionais urgentes no Brasil hoje (cf Piketty 2014)30 Esse objetivo transcende poreacutem aos

(30) Recomendamos ainda a entrevista concedida por Piketty ao Programa Roda Viva exibido pela TVE em 09022015 Disponivel em httpswwwyoutubecomwatchv=6pcGuqxyVJs [acesso em 20112016]

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

almejados neste Policy Brief A este respeito basta enfatizar que a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo pode ndash e deve ndash ser vista como poliacutetica de crescimento econocircmico (cf Mazzucato e Perez 2014) inclusive como estrateacutegia de superaccedilatildeo em momentos de crise como o atual no Brasil Tal como tem sido adotada em paiacuteses europeus (como a Alemanha) e outros paiacuteses BRICS (sobretudo a China) diante da recente crise econocircmica e financeira internacional eacute imperativo no Brasil que o governo federal renove seu compromisso com o financiamento puacuteblico agrave CTampI e adote uma estrateacutegia de recuperaccedilatildeo econocircmica baseada no incentivo constante e de longo prazo agrave inovaccedilatildeo O desenvolvimento futuro do SNI brasileiro depende portanto da reversatildeo da atual poliacutetica de austeridade assim como da tentativa de recrudescimento da mesma atraveacutes da PEC do Teto Mais do que salvar o SNI brasileiro em si o que estaacute em jogo hoje eacute a capacidade do paiacutes de avanccedilar no sentido da sua autonomia cientiacutefica e tecnoloacutegica ndash requisito baacutesico para o desenvolvimento socioeconocircmico de qualquer naccedilatildeo (cf Chang 2002 Landes 1990 1998 Mazzucato 2013)

4 Conclusatildeo e recomendaccedilotildeesSe a poliacutetica de austeridade imposta ao final do governo Dilma jaacute impunha desafios ao

desenvolvimento futuro do SNI brasileiro o recrudescimento dessa poliacutetica pelo governo Temer sobretudo atraveacutes da proposta de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos coloca em xeque a capacidade do Estado brasileiro de desempenhar seu papel central na busca por um tipo de crescimento econocircmico que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel Como vimos ao longo desse Policy Brief aleacutem de aprofundar os efeitos negativos da poliacutetica de austeridade jaacute identificados nos uacuteltimos dois anos a PEC do Teto tende

bull a enfraquecer a capacidade de organizaccedilatildeo interna e de gestatildeo (capacidade de absorccedilatildeo) do Estado brasileiro para enfrentar desafios sociais ambientais e econocircmicos atraveacutes de soluccedilotildees inovativas

bull a dificultar a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo ao financiamento da inovaccedilatildeo no

paiacutes comprometendo a sustentabilidade dos financiamentos puacuteblicos de longo prazo bull a reduzir progressivamente os investimentos em inovaccedilatildeo por parte de outras fontes de

recursos tendo em vista o caraacuteter incerto cumulativo e coletivo dos processos inovativos versus o aumento da competiccedilatildeo por recursos natildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes (particularmente o BNDES)

bull a limitar a capacidade do Estado de executar compras governamentais impactando

drasticamente novos empreendimentos inovativos que em grande parte sobrevivem dessa fonte de receita

bull a debilitar o funcionamento de organizaccedilotildees (como a Embrapa e a Fiocruz) programas

federais (como o Inova) e de sistemas de inovaccedilatildeo setoriais (como o Complexo Industrial da Sauacutede) relativamente bem sucedidos que poderiam servir de exemplo para a ampliaccedilatildeo e fortalecimento do SNI brasileiro como um todo

bull a aprofundar a situaccedilatildeo atual de baixa qualidade educacional baacutesica com impactos de

longo prazo agrave oferta de recursos humanos ao SNI bull a prolongar e aprofundar os efeitos sociais da crise afetando negativamente o poder de

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

compra da populaccedilatildeo e consequentemente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo ndash o que tende a retroalimentar a tendecircncia de reduccedilatildeo de investimentos em inovaccedilatildeo

Com efeito caso aprovada a PEC do Teto bull dificultaraacute sobremaneira a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais

empreendedor o qual possa estar orientado agrave consecuccedilatildeo de missotildees tecnoloacutegicas e inovativas (a serem democraticamente definidas) e ao mesmo tempo comprometido com a adoccedilatildeo de um modelo de crescimento sustentaacutevel e inclusivo

Diante da magnitude de tais impactos nossa recomendaccedilatildeo de curtiacutessimo prazo refere-se agrave reversatildeo do processo de tramitaccedilatildeo da PEC do Teto no acircmbito do Congresso Nacional atraveacutes da rejeiccedilatildeo da PEC 55 pelo Senado Federal no proacuteximo dia 13 de dezembro Somente a partir de entatildeo um diaacutelogo amplo transparente e efetivamente democraacutetico poderaacute ser instalado e com sucesso garantir as condiccedilotildees miacutenimas para o desenvolvimento futuro do SNI em particular e para o desenvolvimento socioeconocircmico do Brasil em geral Tais condiccedilotildees miacutenimas devem incluir inter alia (i) a recomposiccedilatildeo integral dos orccedilamentos (corrigidos aos valores correntes) dos diversos atores do subsistema de financiamento puacuteblico agrave CTampI e (ii) a salvaguarda incondicional dos direitos sociais da populaccedilatildeo brasileira tal como garantidos pela Constituiccedilatildeo Federal de 1988

5 Referecircncias bibliograacuteficas

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

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Sobre os Autores

Paula R Cruz eacute doutoranda em Relaccedilotildees Internacionais pela PUC-Rio e pesquisadora do nuacutecleo ldquoSistemas de Inovaccedilatildeo e Governanccedila do Desenvolvimentordquo do BRICS Policy Center Atualmente eacute pesquisadora visitante na Universidade de Wisconsin-Madison Estados Unidos e atua como assistente editorial na revista Contexto Internacional Seus principais temas de pesquisa incluem Economia Poliacutetica Global da ProduccedilatildeoCirculaccedilatildeo de Conhecimento Propriedade Intelectual e Ciecircncia Tecnolocia e Inovaccedilatildeo Sua pesquisa de doutoramento trata das implicaccedilotildees sociopoliacuteticas da participaccedilatildeo das universidades nas redes transnacionais de inovaccedilatildeoempreendedorismo social

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Sobre o BRICS Policy Center

O BRICS Policy Center eacute dedicado ao estudo dos paiacutes-es BRICS (Brasil Ruacutessia Iacutendia China e Aacutefrica do Sul) e demais potecircncias meacutedias e eacute administrado pelo In-stituto de Relaccedilotildees Internacionais da PUC-Rio (IRI) em colaboraccedilatildeo com o Instituto Pereira Passos (IPP)

Todos os briefs tecircm sua publicaccedilatildeo condicionada a pareceres externos As opiniotildees aqui expressas satildeo de inteira responsabilidade do(a)(s) autor (a) (es) (as) natildeo refletindo necessariamente a posiccedilatildeo das instituiccedilotildeesenvolvidas

Equipe BPC

SUPERVISOR GERALPaulo Esteves

COORDENADORA ADMINISTRATIVALia Frota e Lopes

ASSISTENTE ADMINISTRATIVA

Bruna Risieri

ANALISTA DE PROJETOS Felippe De Rosa

ANALISTA DE COMUNICACcedilAtildeO

Vinicius Kede

Sistemas de Inovaccedilatildeo e Governanccedila para o Desenvolvimento

SUPERVISORLuis Manuel Fernandes

PESQUISADORAPaula R Cruz

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BPC Policy Brief V 6 N 06 - dezembro2016 - janeiro2017 Rio de Janeiro PUC BRICS Policy CenterIISSN 2357-7681

44p 297 cm

1 Poliacutetica de Austeridade 2 PEC do Teto 3 Sistemas de Inovaccedilatildeo 4 Estado Empreendedor 5 CTampI

BRICS Policy Center Centro de Estudos e Pesquisas - BRICS

Sumaacuterio

1 Introduccedilatildeo

2 Inovaccedilatildeo crescimento econocircmico e o Estado empreendedor

21 Princiacutepios norteadores do Estado empreendedor

3 Impactos da poliacutetica de austeridade sobre o SNI brasileiro

31 Impactos sobre o subsistema de Financiamento

32 Impactos sobre o subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa

33 Impactos sobre o subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

34 Impactos sobre o subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo

4 Conclusatildeo e recomendaccedilotildees

5 Referecircncias

5

7

9

12

14

25

30

36

39

40

4

Sumaacuterio Executivo

Neste Policy Paper identificamos alguns dos principais efeitos da poliacutetica de austeridade atualmente imposta pelo governo federal sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo (SNI) brasileiro incluindo a Proposta de Emenda agrave Constituiccedilatildeo nordm 552016 (PEC do Teto) apresentada pelo governo Temer ao Congresso Nacional Com base no trabalho da economista Mariana Mazzucato primeiramente apresentamos as relaccedilotildees entre inovaccedilatildeo e crescimento econocircmico destacando o papel central desempenhado historicamente pelo Estado nas economias baseadas em inovaccedilatildeo Em seguida analisamos alguns os impactos das atuais medidas de austeridade sobre quatro subsistemas do SNI brasileiro (i) Financiamento (ii) Educaccedilatildeo amp Pesquisa (iii) Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo e (iv) Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo Concluiacutemos que caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute o desenvolvimento futuro do SNI brasileiro e com efeito tenderaacute a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel Por fim recomendamos a rejeiccedilatildeo da Proposta por parte do Senado Federal e argumentamos que o desenvolvimento socioeconocircmico brasileiro depende da recomposiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em CTampI e de reformas institucionais que se coadunem tanto com a adoccedilatildeo de uma poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented quanto com o respeito inabalaacutevel aos direitos sociais da populaccedilatildeo brasileira tal como garantidos pela Constituiccedilatildeo Federal de 1988

Palavras-chave

Poliacutetica de Austeridade PEC do Teto Sistema de Inovaccedilatildeo CTampI Estado Empreendedor

5

A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

Paula R Cruz

1 Introduccedilatildeo1

A sociedade brasileira vive hoje um dos momentos mais dramaacuteticos da sua histoacuteria recente Na esteira da atual crise poliacutetico-institucional que antecedeu e permanece em curso apoacutes a deposiccedilatildeo da presidente eleita Dilma Rouseff a retomada do crescimento econocircmico eacute apresentada como justificativa suficiente para a imposiccedilatildeo de medidas de austeridade severas tal como anunciadas pelo receacutem-empossado presidente Michel Temer Dentre tais medidas a Proposta de Emenda agrave Constituiccedilatildeo nordm 552016 (antiga PEC 241 apelidada de PEC do Teto2) tem gerado reaccedilotildees adversas nos mais diversos espaccedilos de construccedilatildeo democraacutetica brasileiros incluindo desde universidades movimentos sociais e meios de comunicaccedilatildeo a entidades ligadas agrave proacutepria administraccedilatildeo puacuteblica federal ndash a exemplo do Conselho Federal de Economia (cf Cofecon 2016) do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (cf Consultor Juriacutedico 2016) da Fundaccedilatildeo Oswaldo Cruz (cf Fiocruz 2016) e do Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada (cf IPEA 2016a 2016b)

Aleacutem do caraacuteter impositivo da tramitaccedilatildeo do processo relativo agrave PEC do Teto (que tem ignorado as reivindicaccedilotildees populares e se furtado de estabeler um diaacutelogo com os mais diversos segmentos

(1) A autora gostaria de agradecer imensamente a Luis Manuel R Fernandes pelos comentaacuterios e sug-estotildees na finalizaccedilatildeo deste trabalho e por endossar os argumentos e dados aqui apresentados(2) No momento de finalizaccedilatildeo desse texto a PEC 241 passou a se chamar PEC 55 em atual tramitaccedilatildeo no Senado Federal A PEC 241 foi aprovada em segundo turno pela Cacircmara dos Deputados em 25 de ou-tubro de 2016 No uacuteltimo dia 16 de novembro Senado definiu as datas de votaccedilatildeo da PEC 55 a proposta seraacute analisada em primeiro turno no dia 29 de novembro e em turno definitivo em 13 de dezembro A expectativa eacute que a promulgaccedilatildeo ocorra em 15 de dezembro Disponiacutevel em httpwww12senadolegbrnoticiasmaterias20161116definidas-votacoes-ate-o-final-do-ano-1 [acesso 16112016]

BPC Policy Brief - V6 N6

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da sociedade brasileira3) o ponto mais criticado da proposta refere-se aos efeitos deleteacuterios do congelamento real de investimentos puacuteblicos federais em sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social ndash congelamento este previsto para os proacuteximos vinte anos com correccedilatildeo anual apenas pela inflaccedilatildeo4 (artigos 101 e 102) Neste Policy Brief argumentamos que aleacutem de comprometer o acesso e a qualidade desses sistemas caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute ainda o desenvolvimento futuro do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) brasileiro Com efeito a Proposta tende a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel

Medidas de austeridade como aquelas visadas atualmente pelo governo Temer tecircm sido amplamente criticadas e desestimuladas por economistas de diversas partes do mundo Evidecircncias do fracasso desse tipo de medida tecircm sido reportadas inclusive por organizaccedilotildees tradicionalmente comprometidas com o avanccedilo global de poliacuteticas neoliberais a exemplo do Fundo Monetaacuterio Internacional (FMI 2012) Embora se possa argumentar que a despeito das criacuteticas e evidecircncias paiacuteses que adotaram teto de gastos em cenaacuterios de crise recuperaram sua economia eacute importante observar que as regras fiscais adotadas por esses paiacuteses apresentam diferenccedilas significativas entre si e que nenhum deles chegou a adotar teto de gastos como o proposto no Brasil (Medeiros 2016) Aleacutem disso cabe salientar que faltam evidecircncias que comprovem a existecircncia de uma correlaccedilatildeo direta entre endividamento puacuteblico e crise econocircmica Conforme revela Mazzucato (2013 44-45) paiacuteses com diacutevida acima de 90 do PIB a exemplo do Canadaacute Nova Zelacircndia e Austraacutelia apresentaram crescimento estaacutevel apoacutes a crise global de 2008 ndash crise esta que ao contraacuterio decorreu da escalada de deacutebitos privados

No que se refere especificamente ao tema da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica as reformas almejadas pelo governo Temer vatildeo de encontro a certos princiacutepios fundamentais que historicamente levaram ao crescimento sustentaacutevel das economias ldquointeligentesrdquo mais virtuosas do mundo hoje (cf Mazzucato 2013 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) No caso do Brasil Mazzucato e Penna (2016) avaliam que embora com deficiecircncias e desafios importantes experiecircncias recentes do SNI brasileiro revelam pontos positivos que caso devidamente explorados podem orientar a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo efetivas que levem ao crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Entretanto conforme buscamos argumentar neste Policy Brief a agenda poliacutetica de austeridade anunciada pelo governo Temer potildee em risco a consecuccedilatildeo desses objetivos

Nossa anaacutelise eacute baseada sobretudo no trabalho de Mariana Mazzucato ndash economista considerada ldquoum dos trecircs mais importantes pensadores sobre inovaccedilatildeordquo da atualidade5 e cujo trabalho tem servido de guia para a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas no Reino Unido Uniatildeo Europeia entre outros Na proacutexima seccedilatildeo apresentamos as relaccedilotildees entre inovaccedilatildeo tecnoloacutegica e crescimento econocircmico destacando o papel central do Estado nesta equaccedilatildeo Em seguida analisamos alguns impactos da atual poliacutetica de austeridade do governo federal ndash e de seu provaacutevel recrudescimento atraveacutes da PEC do Teto ndash sobre o SNI brasileiro Concluiacutemos que caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute o desenvolvimento futuro desse sistema e com efeito tenderaacute a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo inclusivo

(3) Ao que pudemos identificar a uacutenica forma de diaacutelogo estabelecida ateacute o momento se deu atraveacutes da abertura de uma consulta puacuteblica online na paacutegina do Senado na Internet ndash ou seja jaacute na fase final da raacutepida tramitaccedilatildeo do processo no Congresso Nacional A consulta puacuteblica estaacute disponiacutevel em httpsgoogl5Rl6M4 [acesso em 09112016](4)De acordo com a proposta somente apoacutes o deacutecimo ano de vigecircncia o modo de correccedilatildeo dos limites fixados em 2016 (2018 nos casos da sauacutede e da educaccedilatildeo) poderaacute ser revisto caso seja apresentado peloa Presidente da Repuacuteblica projeto de lei com esta finalidade (Art 102)(5) Disponiacutevel em httpsnewrepubliccomarticle114395three-most-important-thinkers-about-innova-tion-you-dont-know [acesso em 25102016]

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

e sustentaacutevel Por fim recomendamos a rejeiccedilatildeo da Proposta por parte do Senado Federal e argumentamos que o desenvolvimento socioeconocircmico brasileiro depende da recomposiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em CTampI e de reformas institucionais que se coadunem tanto com a adoccedilatildeo de uma poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented quanto com a observacircncia aos direitos sociais garantidos pela Constituiccedilatildeo de 1988

2 Inovaccedilatildeo crescimento econocircmico e o Estado empreendedor

Passados sessenta anos desde as publicaccedilatildeo dos artigos de Robert Solow e Trevor Swan6 que deram origem ao modelo de crescimento neoclaacutessico e a despeito das criacuteticas contundentes a respeito de suas fragilidades e ineficaacutecia esse modelo demonstra sobreviver na mente de governantes mundo afora servindo de guia para a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas que buscam limitar a atuaccedilatildeo do Estado a basicamente prover as condiccedilotildees miacutenimas necessaacuterias agrave ldquolivrerdquo atuaccedilatildeo dos mercados e a atuar na correccedilatildeo das chamadas ldquofalhas de mercadordquo Por outro lado criacuteticas a esse modelo tendem a destacar sua insuficiecircncia para explicar os processos de crescimento econocircmico tendo em vista que tal modelo desconsidera a centralidade da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica em tais processos (Nelson e Winter 1982) Aleacutem disso economistas heterodoxos enfatizam que o crescimento econocircmico deve ser compreendido a partir de uma perspectiva histoacuterica tendo como base a anaacutelise de casos empiacutericos ndash natildeo apenas formulaccedilotildees abstratas e pretensamente universais (Freeman 1982 1995 Lundvall 2004) De fato anaacutelises baseadas em evidecircncias histoacutericas como as de David Landes (1990 1998) e Ha-Joon Chang (2002) corroboram com a tese de que ao longo da histoacuteria do capitalismo o crescimento econocircmico sempre esteve ligado a processos de criaccedilatildeo e transformaccedilatildeo tecnoacutelogica (Schumpeter 1942)

Com efeito o reconhecimento da inovaccedilatildeo como fator propulsor do crescimento econocircmico tem aumentado exponencialmente nas uacuteltimas deacutecadas (cf Freeman 2003) tendo resultado num amplo consenso acerca da importacircncia estrateacutegica da criaccedilatildeo e desenvolvimento de sistemas de inovaccedilatildeo tanto nos niacuteveis setorial e regional quanto nacional De fato organizaccedilotildees internacionais como o Banco Mundial e a OCDE por exemplo tecircm enfatizado a importacircncia da inovaccedilatildeo para o desenvolvimento socioeconocircmico e recomendado accedilotildees para a criaccedilatildeo de sistemas de inovaccedilatildeo em paiacuteses em diferentes patamares econocircmicos Entretanto ao mesmo tempo em que se verifica um uso crescente do termo ldquosistema de inovaccedilatildeordquo um ldquoabusordquo igualmente crescente na utilizaccedilatildeo desse termo pode ser observado (Lundvall 2004) Entre tais ldquoabusosrdquo eacute possiacutevel incluir a desconsideraccedilatildeo (ou ateacute mesmo negaccedilatildeo) do papel fundamental que o Estado tem historicamente desempenhado na geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo e nos processos de crescimento econocircmico mais amplamente

Esse aspecto eacute precisamente o foco dos trabalhos recentes da economista Mariana Mazzucato (cf Mazzucato 2013 2014 2015 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) Mazzucato oferece uma das perspectivas mais avanccediladas e bem elaboradas da atualidade no que se refere agraves relaccedilotildees entre setor puacuteblico e setor privado na geraccedilatildeo de crescimento econocircmico baseado em inovaccedilatildeo Partindo dos conceitos-chave de economistas heterodoxos mas sobretudo com base em sua proacutepria pesquisa empiacuterica ndash que resultou no livro O Estado Empreendedor desmascarando

(6) Ambos os artigos ldquoA contribution to the theory of economic growthrdquo de Solow e ldquoEconomic Growth And Capital Accumulationrdquo de Swan foram publicados originalmente em 1956 dando origem ao cham-ado modelo de crescimento Solow-Swan

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o mito do setor puacuteblico vs setor privado (2013) ndash a economista (2014 2015) propotildee um novo quadro conceitual com o objetivo de guiar a atuaccedilatildeo do Estado em processos de crescimento econocircmico que sejam ao mesmo tempo ldquointeligentesrdquo sustentaacuteveis e inclusivos

Mazzucato argumenta que o papel do Estado vai muito aleacutem da chamada ldquocorreccedilatildeo de falhas de mercadordquo tendo consistido historicamente na efetiva criaccedilatildeo de mercados Essa constataccedilatildeo tem implicaccedilotildees importantes para paiacuteses em desenvolvimento que ndash como o Brasil ndash tecircm se espelhado no sucesso da economia norte-americana

Em todo o mundo paiacuteses incluindo no mundo em desenvolvimento buscam emular o sucesso da economia dos Estados Unidos Ao fazecirc-lo eles olham para o poder dos mecanismos ldquodirigidos pelo mercadordquo versus aquilo que parecem ser mecanismos antigos dirigidos pelo Estado de lugares como a Europa ou a ex-Uniatildeo Sovieacutetica Mas os Estados Unidos natildeo satildeo o que parecem ser O pregador do Estado miacutenimo da doutrina do livre mercado tem por deacutecadas dirigido grandes programas de investimento puacuteblico em tecnologia e inovaccedilatildeo os quais subjazem seu sucesso econocircmico passado e atual Da Internet agrave biotecnologia e ateacute o gaacutes de xisto o Estado norte-americano tem sido o fator-chave do seu crescimento baseado em inovaccedilatildeomdashtendo estado disposto a investir na fase mais incerta do ciclo de inovaccedilatildeo e a permitir que empresas se juntem ao processo na parte mais faacutecil do caminho Se o resto do mundo deseja imitar o modelo norte-americano eles deveriam fazer como o Estados Unidos de fato fizeram natildeo como eles dizem que fizeram mais Estado natildeo menos (Mazzucato 2013 1 ecircnfase no original)7

Tal constataccedilatildeo eacute ainda mais importante em momentos de crise tal como o vivido pelo Brasil hoje Mazzucato (2013 41-43) contra-argumenta a suposiccedilatildeo de que para promover a recuperaccedilatildeo da economia o Estado deve (i) cortar gastos puacuteblicos e (ii) assumir uma posiccedilatildeo secundaacuteria e assim ldquoliberar a forccedila do empreendedorismo e da iniciativa privadardquo Ela mostra que na verdade a superaccedilatildeo da crise depende em grande medida da (re)avaliaccedilatildeo do tipo de gastos despendidos pelo setor puacuteblico e natildeo da limitaccedilatildeo da quantidade de gastos puacuteblicos A economista afirma que eacute preciso considerar que o grau de endividamento puacuteblico natildeo necessariamente leva agrave falta de crescimento econocircmico Reciprocamente medidas de austeridade natildeo necessariamente resultam na retomada do crescimento Ao contraacuterio tais medidas tendem a agravar o cenaacuterio de recessatildeo Tomando como exemplo o caso dos paiacuteses europeus economicamente mais fraacutegeis no poacutes-crise de 2007-2008 Mazzucato afirma

Apesar de existirem eacute claro paiacuteses de baixo crescimento com grandes diacutevidas puacuteblicas a questatildeo de saber o que provoca o quecirc eacute altamente discutiacutevel o aspecto mais chocante dessa discussatildeo [sobre a crise financeira que teve iniacutecio em 2007] foi natildeo apenas constatar que o trabalho estatiacutestico foi feito de maneira incorreta (e descuidada) mas a rapidez com que as pessoas acreditaram na questatildeo central que a diacutevida acima de 90 do PIB iraacute necessariamente derrubar o crescimento O corolaacuterio tornou-se o novo dogma a austeridade traraacute necessariamente (e suficientemente) o crescimento de volta E ainda assim existem muitos paiacuteses com diacutevida mais alta que cresceram de forma estaacutevel (como o Canadaacute a Nova Zelacircndia e a Austraacutelia mdash todos ignorados) Ainda mais oacutebvia eacute a questatildeo de que aquilo que importa com certeza natildeo eacute o tamanho agregado do setor puacuteblico mas no que ele estaacute gastando Gastos com papelada inuacutetil ou comissotildees certamente natildeo podem ser comparados agravequeles com um sistema de sauacutede mais funcional e eficiente com os gastos em educaccedilatildeo de qualidade ou com pesquisas inovadoras que podem contribuir para a formaccedilatildeo do capital humano e tecnologias futuras as medidas de austeridade que estatildeo sendo atualmente impostas [aos paiacuteses mais fracos da Europa] soacute iratildeo agravar o problema (2013 44-45 ecircnfase nossa)

(7) Ao contraacuterio das demais citaccedilotildees de O Estado Empreendedor a presente citaccedilatildeo baseia-se na versatildeo revisada de The Entrepreneurial State publicada em inglecircs pela editora Public Affairs em 2015 Esta e as demais citaccedilotildees extraiacutedas de textos publicados em inglecircs foram traduzidas livremente pela autora

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Consideremos o caso da Alemanha Conforme observam Mazzucato e Penna (2016 18) o governo alematildeo tem aumentado o orccedilamento da educaccedilatildeo pesquisa e ciecircncia a 10 bilhotildees de euros por ano desde 2009 tendo atingido quase 10 do PIB em 2013 Aleacutem disso como parte de sua poliacutetica de inovaccedilatildeo o governo alematildeo tem implementado uma poliacutetica industrial ativa cuja missatildeo eacute transformar seu sistema energeacutetico de um sistema baseado em combustiacuteveis foacutesseis e energia nuclear para um modelo baseado em energias renovaacuteveis Embora a virtuosidade da economia alematilde seja de difiacutecil comparaccedilatildeo sua experiecircncia mostra como crescimento econocircmico e capacidade de transformaccedilatildeo e criaccedilatildeo de novas tecnologias estatildeo intimamente relacionados Mais do isso demonstra como esse crescimento tem dependido largamente de investimentos diretos por parte do setor puacuteblico em aacutereas como educaccedilatildeo e treinamento (capital humano) ciecircncia e tecnologia (incluindo PampD) e investimentos de risco em novos empreendimentos voltados agrave inovaccedilatildeo Esse aspecto estaacute na essecircncia do conceito do ldquoEstado empreendedorrdquo

Segundo Mazzucato (2013) o Estado empreendedor eacute um Estado disposto a investir em aacutereas de extrema incerterza preocupando-se natildeo somente com a taxa de inovaccedilatildeo mas igualmente com a direccedilatildeo da mudanccedila tecnoloacutegica Com base em evidecircncias empiacutericas Mazzucato (2013) mostra que o Estado norte-americano esteve por traacutes atuando de maneira empreendedora8 tanto nos processos que levaram agrave criaccedilatildeo de tecnlogias como a Internet biotecnologia nanotecnologia e tecnologias limpas quanto viabilizando o desenvolvimento do Vale do Siciliacutecio e do iPhone ndash casos frequentemente apontados ao contraacuterio como exemplos bem sucedidos do empreendedorismo empresarial Diante dessas constataccedilotildees a pergunta que se segue eacute como entatildeo transformar o Estado num Estado empreendedor que seja capaz de criar as condiccedilotildees favoraacuteveis ao crescimento inteligente sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo e adequado aos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos

O referencial proposto por Mazzucato (2014 2015) para guiar a atuaccedilatildeo do Estado nesse sentido basea-se em quatro dimensotildees fundamentais Direcionalidade Avaliaccedilatildeo Organizaccedilatildeo e Riscos e Recompensas

21 Princiacutepios norteadores do Estado empreendedor

(A) Direcionalidade

Ao contraacuterio da perspectiva de que uma vez corrigida determinada falha de mercado o Estado deve recuar e deixar que a ldquomatildeo invisiacutevelrdquo do mercado conduza a economia para o ponto oacutetimo de crescimento Mazzucato (2014 16) argumenta que ndash sendo o mercado ldquocegordquo ndash a direccedilatildeo da mudanccedila oferecida pelo mercado frequentemente leva a resultados suboacutetimos do ponto de vista social e ambiental De fato ao longo da histoacuteria o Estado tem sido o maior responsaacutevel por conduzir a economia na direccedilatildeo de novos paradigmas tecno-econocircmicos incluindo a revoluccedilatildeo das TICs e a emergente revoluccedilatildeo das tecnologias limpas Isso tem se dado sobretudo atraveacutes da adoccedilatildeo de modelos de financiamento agrave inovaccedilatildeo orientados para a realizaccedilatildeo de missotildees (poliacuteticas do tipo ldquomission orientedrdquo)

As regiotildees e paiacuteses que foram bem sucedidos em alcanccedilar crecimento inteligente baseado em inovaccedilatildeo se beneficiram de visionaacuterias poliacuteticas de longo prazo e orientadas agrave realizaccedilatildeo de missotildees ndash desde colocar o homem na lua ateacute enfrentar desafios societaacuterios como a mudanccedila

(8) O Estado atua empreendedoramente atraveacutes de instituiccedilotildees puacuteblicas chave como agecircncias e ban-cos estatais de investimento Sobre a importacircncia de algumas dessas instituiccedilotildees no financiamento agrave inovaccedilatildeo nos Estados Unidos Alemanha Sueacutecia e Reino Unido aleacutem do Brasil ver Mazzucato e Penna (2015)

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climaacutetica Ao tratar dessas missotildees as agecircncias do setor puacuteblico lideraram o caminho investindo natildeo somente em ldquobens puacuteblicosrdquo claacutessicos como pesquisa baacutesica mas tambeacutem ao longo de toda a cadeia de inovaccedilatildeo (pesquisa baacutesica pesquisa aplicada financiamento na fase inicial de empresas) e definiram corajosamente novas direccedilotildees de alto risco [sem isso] natildeo teria havido nenhuma internet nenhuma biotecnologia nenhuma nanotecnologia e nenhuma tecnologia limpa hoje (Mazzucato e Penna 2015 2-3)

Mazzucato (2014 2015) conclui que natildeo se trata portanto de decidir se os governos devem ou natildeo escolher uma direccedilatildeo ndash afinal eacute assim que os governos das economias mais fortes do mundo tecircm se comportado ateacute hoje Trata-se ao contraacuterio de identificar de que maneira eacute possiacutevel ldquoaprender com as escolhas bem sucedidas do passado e possibilitar que as direccedilotildees escolhidas sejam amplas o suficiente para viabilizar o surgimento de baixo para cima de processos de exploraccedilatildeo descoberta e aprendizagemrdquo (Mazzucato 2014 16) Em paiacuteses democraacuteticos o debate sobre essas escolhas e a definiccedilatildeo sobre que direccedilatildeo tomar requerem poreacutem um amplo e contiacutenuo envolvimento da sociedade civil de modo a garantir que o Estado empreendedor seja um Estado efetivamente democraacutetico (Laplane 2015 Mazzucato 2015)

(B) Avaliaccedilatildeo

Mazzucato (2014 2015) identifica uma discrepacircncia entre o caraacuteter intrinsecamente dinacircmico do desenvolvimento econocircmico e as ferramentas tradicionais usadas para avaliar o papel do Estado nesse processo Segundo a economista isso se deve ao fato de que tais ferramentas satildeo estaacuteticas e consequentemente incapazes de avaliar para aleacutem da correccedilatildeo de falhas de mercado os efeitos da atuaccedilatildeo do setor puacuteblico na transformaccedilatildeo e na criaccedilatildeo de mercados Contra as criacuteticas frequentes agrave criaccedilatildeo de mercados pelo Estado (como o argumento de que isso leva a efeitos indesejaacuteveis como ldquocrowding-inrdquo) Mazzucato observa que devido ao seu altiacutessimo grau de risco e incerteza os mercados baseados em inovaccedilatildeo dificilmente teriam sido criados pela iniciativa privada Com efeito indicadores e ferramentas adequados agrave avaliaccedilatildeo do papel ativo do Estado nesses processos satildeo fundamentais pois

[a]o natildeo dispor de indicadores para [avaliar] accedilotildees transformativas o kit de ferramentas da teoria de falha de mercado afeta a capacidade do governo de saber se ele estaacute operando em espaccedilos existentes ou se ele estaacute fazendo com que novas coisas aconteccedilam coisas essas que natildeo teriam acontecido de qualquer forma [devido agrave aversatildeo ao risco que caracteriza o setor empresarial] (Mazzucato 2015 153)

(C) Organizaccedilatildeo

A transformaccedilatildeo da economia a partir da criaccedilatildeo de novas tecnologias setores e mercados requer entretanto que Estado se organize internamente de modo a dispor da capacidade poliacutetica de ldquopensar granderdquo e formular poliacuteticas arrojadas (Mazzucato 2015 153) Mazzucato avalia que tal organizaccedilatildeo deve afastar-se de praacuteticas que visam minimizar a atuaccedilatildeo do Estado na economia as quais tecircm resultado no insulamento do setor puacuteblico vis-agrave-vis o setor privado e no recrudescimento da tendecircncia agrave terceirizaccedilatildeo

Com base nas conclusotildees de estudos empiacutericos sobre os efeitos da terceirizaccedilatildeo no setor puacuteblico a economista ressalta que essa praacutetica tem levado agrave perda da capacidade do Estado de atrair talentos de alto niacutevel com conhecimento e qualidades necessaacuterios agrave gestatildeo de poliacuteticas do tipo mission-oriented (2014 2015) Consequentemente com a perda da sua ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo torna-se ainda mais dificiacutel para o Estado coordenar e orientar esforccedilos na formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo ousadas que busquem explorar novas oportunidades tecnoloacutegicas e enfrentar os desafios sociais e ambientais do nosso tempo

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Dois aspectos principais devem ser observados na organizaccedilatildeo do Estado para tornaacute-lo mais empreendedor (i) ldquoestabelecer quais qualidadesrecursos capacidades e estruturas satildeo uacuteteis para aumentar [suas] chances de ser efetivo tanto no aprendizado quanto no estabelecimento de parcerias simbioacuteticas com o setor privadordquo e (ii) ldquoexplorar meios alternativos atraveacutes dos quais o Estado possa se engajar e assumir riscosrdquo (Mazzucato 2014 17)

Com relaccedilatildeo a esse uacuteltimo ponto Mazzucato propotildee a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo para os investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo Esse ponto eacute detalhado no item a seguir que trata da socializaccedilatildeo natildeo somente dos riscos mas tambeacutem das recompensas geradas a partir dos gastos puacuteblicos em Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (CTampI)

(D) Riscos e Recompensas

Quando o Estado assume o papel de principal investidor e assumidor de riscos a questatildeo de quem deve se beneficiar com os frutos de tais investimentos torna-se central Quase sempre o que se observa eacute uma tendecircncia agrave socializaccedilatildeo de riscos (e perdas) acompanhada da privatizaccedilatildeo de lucros e recompensas Poreacutem uma vez que os investimentos aplicados na geraccedilatildeo de novas tecnologias e inovaccedilotildees advecircm dos cofres puacuteblicos natildeo parece loacutegico justo ou sequer razoaacutevel que a socializaccedilatildeo dos lucros e recompensas seja um tema sistematizamente ignorado9 Afinal como lembram Mazzucato e Penna ldquo[d]esequiliacutebrios entre o ldquonexo risco-recompensardquo podem resultar em desigualdaderdquo (2016 26)

Entretanto sendo os processos inovativos intrinsecamente incertos cumulativos e coletivos10 a inovaccedilatildeo requer um tipo especial de financiamento que garanta retornos suficientes para abastecer novas rodadas de investimentos Especificamente o financiamento agrave inovaccedilatildeo deve ser ldquopacienterdquo e de longo prazo No caso do financiamento estatal este pode assumir formas como fundos puacuteblicos de capital de risco compras governamentais bancos puacuteblicos de investimento etc (Mazzucato e Penna 2016 27) Ainda assim cabe indagar de que modo eacute possiacutevel garantir uma atuaccedilatildeo do Estado empreendedor que seja sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo ou seja de que modo eacute possiacutevel evitar que os prejuiacutezos (inevitaacuteveis na aacuterea de inovaccedilatildeo) inviabilizem a disponibilidade de recursos para futuros de investimentos estatais em inovaccedilatildeo

A este respeito Mazzucato (2013 2014 2015) propotildee a adoccedilatildeo uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo Segundo a economista tal abordagem permite que Estado possa natildeo apenas arcar com os custos

(9) Embora se possa argumentar que o retorno dos investimentos puacuteblicos satildeo revertidos ao Estado atraveacutes da cobranccedila de impostos Mazzucato (2013 2014 2015) mostra que na praacutetica o pagamento de impostos eacute frequentemente evitado e evadido por grandes empresas que (como Apple e Google) se beneficiaram de investimentos puacuteblicos na criaccedilatildeo de seus produtos e serviccedilos intensivos em tecnologia e inovaccedilatildeo Mesmo em situaccedilotildees de regularidade fiscal a economista argumenta que a tendecircncia atual de reduccedilatildeo de taxas de impostos (como aquelas sobre ganhos de capital) acompanhada do aumento da financeirizaccedilatildeo do setor privado tem levado muitas grandes empresas a gastarem mais na recompra de accedilotildees do que em atividades de PampD Mazzucato afirma que esse fenocircmeno tem posto em risco o de-senvolvimento de eco-sistemas de inovaccedilatildeo em aacutereas centrais ao desenvolvimento socioeconocircmico nos dias hoje como TI energia e medicamentos(10) ldquoIncerteza significa que os agentes preocupados com a inovaccedilatildeo natildeo podem calcular previamente as chances de serem bem sucedidos ndash isto eacute os resultados satildeo incertos ndash e portanto para que obtenham sucesso devem aceitar fracassos ocasionais e desvios nas rotas planejadas Cumulativo significa que os agentes precisam ser pacientes e agir estrategicamente para acumular competecircncias e capacidades (aprender) com uma visatildeo de longo prazo Coletivo significa que todos os agentes precisam trabalhar conjuntamente e portanto assumir certos graus de risco eles tecircm portanto direito tambeacutem a dividir as recompensasrdquo (Mazzucato e Penna 2016 26 ecircnfases no original)

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da inovaccedilatildeo mas igualmente beneficiar-se com os ganhos gerados por iniciativas bem sucedidas que por sua vez tenham sido financiadas com recursos puacuteblicos Em poucas palavras adotar uma estrateacutegia de financiamento de portfoacutelio significa permitir que os ganhos gerados a partir dos poucos projetos inovatidos ldquovencedoresrdquo possam compensar os prejuiacutezos decorrentes dos muitos projetos ldquofracassadosrdquo garantindo assim a disponibilidade de recursos para a ldquoproacutexima rodadardquo de investimentos Dentre os mecanismos de geraccedilatildeo de retorno direto que segundo Mazzucato (2014 19) poderiam ser explorados nesse sentido incluem-se retenccedilatildeo de capital golden share de direitos de propriedade intelectual e empreacutestimos contigentes agrave renda

Outros aspectos chave para a adoccedilatildeo de uma abordagem de portfoacutelio bem sucedida referem-se agrave manutenccedilatildeo de um conjunto diverso de fontes de investimentos para esses portfoacutelios financeiros (Mazzucato e Penna 2016 27) e a um comprometimento maior por parte do setor empresarial com a geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo Como avalia Mazzucato este ponto eacute fundamental para a criaccedilatildeo de uma maior sinergia entre setores puacuteblico e privado

[p]arte do equiliacutebrio justo entre risco e recompensa deve portanto consistir natildeo apenas em permitir ao setor puacuteblico colher suas recompensas merecidas provenientes de investimentos bem sucedidos (para cobrir as perdas inevitaacuteveis e [garantir] a proacutexima rodada de investimentos) mas tambeacutem aumentar os riscos reais assumidos pelas grandes empresas no processo de inovaccedilatildeo Isso significa que poliacutetica de inovaccedilatildeo e poliacuteticas sobre reforma fiscal e governanccedila corporativa devem ser colocadas lado a lado de modo que os eco-sistemas de inovaccedilatildeo (e as parcerias puacuteblico-privadas a eles associadas) que construiacutemos sejam mais simbioacuteticos e menos parasitaacuterios (Mazzucato 2014 19 ecircnfase nossa)

Essa articulaccedilatildeo entre poliacutetica de inovaccedilatildeo reforma fiscal e governanccedila corporativa eacute crucial para a superaccedilatildeo da crise poliacutetico-econocircmica ora em curso no Brasil Conforme avaliam Mazzucato e Penna (2016) embora com desafios importantes o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro apresenta hoje uma seacuterie de avanccedilos e iniciativas positivas que se forem devidamente explorados podem levar agrave realizaccedilatildeo de missotildees inovativas bem sucedidas e criar condiccedilotildees favoraacuteveis para a consolidaccedilatildeo de um modelo de crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Para tanto poreacutem os princiacutepios discutidos acima devem ser observados e transformados em uma agenda poliacutetica de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented a qual depende da ampliaccedilatildeo ndash ou pelo menos da manutenccedilatildeo ndash de uma abordagem ldquode portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo no paiacutes A seguir analisamos como a poliacutetica de austeridade hoje em curso no Brasil e a tentativa de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos potildeem em risco as condiccedilotildees necessaacuterias para essa transformaccedilatildeo

3 Impactos da poliacutetica de austeridade sobre o SNI brasileiro

Seguindo a tendecircncia de cortes de gastos puacuteblicos e contigenciamentos que marcaram o ano de 2015 a PEC do Teto (antiga PEC 241 e atual PEC 55) foi proposta em meados de 2016 e prevecirc o congelamento real de longo prazo dos investimentos puacuteblicos nas mais diversas aacutereas de administraccedilatildeo federal com impactos desastrosos sobre a garantia dos direitos sociais11 da populaccedilatildeo brasileira Alguns desses impactos foram simulados por teacutecnicos do IPEA (2016a

(11) A Constituiccedilatildeo Federal brasileira de 1988 define direitos sociais como ldquoa educaccedilatildeo a sauacutede a ali-mentaccedilatildeo o trabalho a moradia o transporte o lazer a seguranccedila a previdecircncia social a proteccedilatildeo agrave maternidade e agrave infacircncia a assistecircncia aos desamparadosrdquo (Art 6 do Ato das Disposiccedilotildees Constitucionais Transitoacuterias)

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2016b) os quais apontam perdas reais na ordem de R$ 654 bilhotildees podendo chegar a R$ 1 trilhatildeo somente no caso da sauacutede Para aleacutem dos efeitos nocivos sobre os sistemas de sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social os impactos da perda real de investimentos a longo prazo estendem-se ao Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) do Brasil resultando em provaacuteveis reveses agrave retomada ndash e posterior sustentabilidade ndash do crescimento econocircmico no paiacutes

Tais impactos podem ser classicados como diretos ou indiretos Impactos diretos referem-se aos efeitos da perda real de investimentos puacuteblicos em atividades tradicionalmente vinculadas agrave aacuterea de CTampI stricto sensu ndash a exemplo de gastos em PampD e programas de apoio agrave criaccedilatildeo de empreendimentos inovativos Essa categoria estaacute relacionada agrave chamada poliacutetica expliacutecita de CTampI (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Jaacute os impactos indiretos relacionam-se agraves politicas impliacutecitas de tecnologia e inovaccedilatildeo e partem do reconhecimento de que o (ecos)sistema de inovaccedilatildeo extrapola os subsistemas de Ciecircncia amp Tecnologia e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo incluindo para aleacutem deles uma gama de subsistemas que se interconectam e influenciam mutuamente ndash aleacutem de serem influenciados pelos contextos geopoliacutetico institucional macroeconocircmico social cultural etc nos quais estatildeo inseridos (Cassiolato e Lastres 2014) As evidecircncias empiacutericas analisadas por Mazzucato (2013) indicam que a atuaccedilatildeo do Estado empreendedor ocorre sobretudo atraveacutes da articulaccedilatildeo e coordenaccedilatildeo dessas variadas dimensotildees do sistema de inovaccedilatildeo entendido de maneira ampla

Crescimento baseado em inovaccedilatildeo requer investimentos em fatores-chave agrave inovaccedilatildeo como Pesquisa amp Desenvolvimento (PampD) e a construccedilatildeo de ldquosistemasrdquo de inovaccedilatildeo dinacircmicos que permitam a difusatildeo de novos conhecimentos e inovaccedilotildees por toda a economia Sistemas e eco-sistemas de inovaccedilatildeo (setoriais regionais e nacionais) incluem ligaccedilotildees dinacircmicas entre diferentes atores e instituiccedilotildees (firmas instituiccedilotildees financiadoras pesquisaeducaccedilatildeo fundos setoriais puacuteblicos instituiccedilotildees intermediaacuterias) bem como ligaccedilotildees horizontais entre organizaccedilotildees e instituiccedilotildees Em paiacuteses que alcanccedilaram crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo essas instituiccedilotildees foram essenciais natildeo apenas para corrigir ldquofalhas de mercadordquo e ldquofalhas de sistemardquo mas tambeacutem para dar forma e criar ativamente novos mercados (Mazzucato 2014 2 ecircnfases no original)

Por essa razatildeo ao analisar os efeitos da PEC do Teto sobre o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro eacute necessaacuterio levar em consideraccedilatildeo natildeo somente o congelamento dos investimentos puacuteblicos em atividades mais diretamente relacionadas agrave CTampI mas tambeacutem os congelamentos em outras aacutereas que de maneira mais ou menos direta interferem no sistema de inovaccedilatildeo como um todo

Mazzucato e Penna (2016 93-94) identificam dez fortalezas e seis principais fraquezas do SNI brasileiro na atualidade Tais fortalezas e fraquezas serviratildeo de fio condutor agrave anaacutelise pretendida nessa seccedilatildeo12 A primeira fortaleza relaciona-se precisamete ao caraacuteter mutifacetado do SNI brasileiro Segundo Mazzucato e Penna (2016 93) este sistema apresenta ldquotodos os elementos de um sistema de inovaccedilatildeo desenvolvidordquo (Fortaleza 1) Natildeo cabe aqui detalhar todos os elementos desse sistema ao contraacuterio focaremos naqueles aspectos que no nosso entendimento encontram-se atualmente mais suscetiacuteveis agrave poliacutetica de austeridade do governo federal Por ora basta destacar que esse sistema eacute composto por uma rede complexa de muacuteltiplos atores puacuteblicos e privados os quais pode ser organizados em quatro subsistemas principais (i) Educaccedilatildeo amp Pesquisa (ii) Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo (iii) Financiamento e (iv) Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo (Figura 1)

(12) Apenas uma fortaleza natildeo seraacute considerada nessa anaacutelise a saber a existecircncia de ldquoativos naturais estrateacutegicos (por exemplo recursos hiacutedricos e minerais aleacutem da biodiversidade dos seis biomas ter-restres do Brasil e seus biomas mariacutetimos) que no longo prazo seratildeo crescentemente demandados agrave medida que o processo de inclusatildeo social avanccedila nas economias emergentesrdquo (Mazzucato e Penna 2016 94)

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Como veremos a seguir ao afetar negativamente o subsistema de Financiamento os impactos da poliacutetica de austeridade adotada atualmente no Brasil estendem-se aos demais subsistemas produzindo efeitos negativos ao SNI brasileiro como um todo A PEC do Teto ao prever o prolongamento dessa poliacutetica pelos proacuteximos vinte anos tende a aprofundar e multiplicar esses impactos

Figura 1 ndash Subsistemas do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo Brasileiro

Educaccedilatildeo amp Pesquisa

bull Universidades

bull Institutos puacuteblicos de pesquisa ITA DCTA CENPES Embrapa INPE AEB

CNEN Fiocruz CPqD

bull Instituiccedilotildees de educaccedilatildeo vocacional SENAI SEBRAE SENAC

Instituto Euvaldo Lodi

Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

bull Empresas privadas Natura Bradesco Totvs WEG Gerdau Vale Embraer etc

bull Empresas estatais Petrobras Eletrobrasbull Start-ups e PMEs

bull Associaccedilotildees industrais CNI ANPEI

Financiamento

bull Instituiccedilotildees puacuteblicas de financiamento FINEP BNDES CNPq CAPES FAPs

bull Bancos privados capital de risco privado e mercado de capitais

Poliacuteticas amp Regulaccedilotildees

bull Governo federal MCTI MEC MDIC MAPA Fazenda Sauacutede Defesa Minas e Energia

Meio Ambiente e suas agecircncias e institutos

bull Agecircncias reguladoras ANP Aneel Anvisa ANA ANS Antaq ANTT Ancine

bull Propriedade intelectual INPI NITs

bull Organizaccedilotildees sociais ABDI CGEE Embrapii

Fonte Adaptado de Mazzucato e Penna (2016)

31 Impactos sobre o subsistema de Financiamento

Tradicionalmente no Brasil os investimentos puacuteblicos federais em CTampI satildeo realizados principalmente atraveacutes da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico e Tecnoloacutegico (CNPq) e da Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel Superior (CAPES) ndash as duas primeiras estando vinculadas ao Ministeacuterio da Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (MCTI)13 e a uacuteltima ao Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) Mais recentemente a aacuterea passou a receber recursos importantes ainda do Banco Nacional de Desenvolvimento

(13) Como resultado da reforma ministerial imposta pelo (entatildeo interino) governo Temer em maio de 2016 o MCTI foi fundido ao Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees atendendo desde entatildeo pelo acrocircnimo MCTIC

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(BNDES) que eacute ligado ao Ministeacuterio do Desenvolvimento Induacutestria e Comeacutercio Exterior (MDIC) Somadas sobretudo agraves Fundaccedilotildees de Amparo agrave Pesquisa (FAPs) que satildeo vinculadas aos governos estaduais essas instituiccedilotildees formam um cenaacuterio diverso para o financiamento puacuteblico agrave CTampI De fato tal caracteriacutestica eacute destacada por Mazzucato e Penna (2016) como uma das dez principais virtudes do SNI brasileiro Segundo os economistas (2016 94) o SNI apresenta ldquoum aparato estatal multifacetado de agecircncias voltadas agrave promoccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas de ciecircncia tecnologia e inovaccedilatildeo incluindo uma caixa de ferramentas completa de instrumentos de fomento pelos lados tanto da oferta quanto da demandardquo (Fortaleza 2)

Essa caracteriacutestica ndash essencial ao bom funcionamento de qualquer sistema de inovaccedilatildeo ndash tem sido entretanto radicalmente ameaccedilada pela poliacutetica de austeridade imposta pelo governo federal nos uacuteltimos anos No caso da FINEP o financiamento a projetos cientiacuteficos tecnoloacutegicos e inovativos tem sofrido em grande medida com mudanccedilas recentes na gestatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico (FNDCT) o qual constitui sua principal fonte de recursos A maior parte da arrecadaccedilatildeo do FNDCT adveacutem dos Fundos Setoriais que desde sua criaccedilatildeo em 1999 funcionam como fontes complementares de financiamento a projetos ligados a setores estrateacutegicos para o desenvolvimento do paiacutes como energia sauacutede petroacuteleo informaacutetica agronegoacutecio aeronaacuteutica etc Segundo a FINEP (2016b) ateacute 2013 a maior parte dos recursos repassados ao FNDCT pelos Fundos Setoriais vinha do CT-Petro (788 em 2013) Entretanto com a nova poliacutetica de distribuiccedilatildeo dos royalties do petroacuteleo a arrecadaccedilatildeo do CT-Petro passou a ser canalizada para o Fundo Social do Preacute-Sal afastando o CT-Petro do seu compromisso original de financiamento agrave CTampI na aacuterea de petroacuteleo e gaacutes

Como mostra a Figura 2 em valores correntes de outubro de 2016 a parcela dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais na composiccedilatildeo geral da arrecadaccedilatildeo do FNDCT manteve-se ascendente durante todo o periacuteodo 2011-2013 tendo atingido o patamar histoacuterico de R$ 5642 milhotildees em 2013 Essa trajetoacuteria ascendente sofreu no entanto uma inflexatildeo acentuada em 2014 como resultado da saiacuteda do CT-Petro Esse quadro se aprofundou em 2015 quando os recursos repassados pelos Fundos Setoriais registraram nova queda totalizando um aporte de natildeo mais do que R$ 3693 milhotildees Em apenas dois anos o volume de recursos oriundos dos Fundos Setoriais repassados ao FNDCT sofreu portanto uma reduccedilatildeo de 3455 equivalente a cerca de R$ 195 bilhatildeo No cocircmputo geral observa-se que essa retraccedilatildeo foi em parte compensada em 2015 pelos aumentos nos recursos oriundos da proacutepria FINEP (repassadas ao FNDCT como pagamentos de juros e amortizaccedilotildees por empreacutestimos concedidos) e do Tesouro Nacional os quais chegaram a pouco mais de R$ 484 milhotildees e R$ 554 milhotildees respectivamente Entretanto ainda assim verifica-se uma reduccedilatildeo orccedilamentaacuteria de 197 (mais de R$ 11 bilhatildeo) entre os montantes arrecadados pelo FNDCT no periacuteodo 2013-2015 ndash um patamar abaixo do registrado em 2011 (ano em que a crise internacional atingiu o Brasil mais fortemente)

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Figura 2 ndash Evoluccedilatildeo dos recursos do FNDCT por fonte de arrecadaccedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Adaptado de FINEP (2016a)Nota Valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

Aleacutem da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo os investimentos em CTampI realizados atraveacutes da FINEP tecircm sido drasticamente afetados por desvios de finalidade na aplicaccedilatildeo dos recursos oriundos do FNDCT Segundo o Art 11 da Lei 115402007 que dispotildee sobre o FNDCT constitui objeto da destinaccedilatildeo desses recursos

o apoio a programas projetos e atividades de Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo - CTampI compreendendo a pesquisa baacutesica ou aplicada a inovaccedilatildeo a transferecircncia de tecnologia e o desenvolvimento de novas tecnologias de produtos e processos de bens e de serviccedilos bem como a capacitaccedilatildeo de recursos humanos intercacircmbio cientiacutefico e tecnoloacutegico e a implementaccedilatildeo manutenccedilatildeo e recuperaccedilatildeo de infra-estrutura de pesquisa de CTampI

Apesar das finalidades especiacuteficamente definidas em lei os recursos do FNDCT tecircm sido sistematicamente contingenciados nos uacuteltimos anos para fins de manutenccedilatildeo de superaacutevit primaacuterio (Escobar 2016) Aleacutem disso desde 2014 boa parte desses recursos tem sido canalizada para pagamentos de bolsas de estudo concedidas no acircmbito do programa Ciecircncia sem Fronteiras (CsF) ndash programa este que originalmente seria custeado com recursos novos (FINEP 2016a) Segundo o relatoacuterio de gestatildeo do FNDCT somente em 2015 40 do total disponiacutevel para empenhos do ano (R$ 5013 milhotildees) foram transferidos para o CNPq com essa finalidade14 (FINEP 2016a)

(14) Embora o programa integre a aacuterea de CTampI de maneira mais ampla oito em cada dez beneficiados pelo CsF satildeo estudantes de graduaccedilatildeo o que natildeo necessariamente se reverte em avanccedilos em CTampI stricto sensu Segundo o site do CsF um total de 92880 bolsas foram implementadas no acircmbito do pro-grama das quais 4257 ainda estatildeo vigentes 78 do total das bolsas implementadas integram a modali-dade de graduaccedilatildeo sanduiacuteche no exterior Apesar dos recursos repassados pelo FNDCT o CsF tambeacutem tem sido afetado pela atual poliacutetica de corte de gastos puacuteblicos aleacutem de natildeo ter concedido novas bolsas em 2015 e 2016 (G1 2016c) o MEC informou no final desse ano que a partir de 2017 o CsF extinguiraacute o intercacircmbio internacional de estudantes de graduaccedilatildeo beneficiando apenas estudantes de doutorado (cf Estadatildeo 2016)

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Com efeito dos R$ 899 milhotildees liberados ao FNCDT para empenhos no ano apenas R$ 3512 milhotildees (152) chegaram agrave FINEP para o financiamento das accedilotildees dos Fundos Setoriais em si ou seja para investimentos nas aacutereas mais especificamente consideradas estrateacutegicas para o desenvolvimento cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo do paiacutes15

Tais cortes e contigenciamentos tecircm gerado descompassos entre a arrecadaccedilatildeo do FNDCT o orccedilamento aprovado e o montante de recursos empenhados anualmente Essa variaccedilatildeo pode decorrer tanto da concretizaccedilatildeo de contigenciamentos jaacute previstos no orccedilamento inicial quanto da realizaccedilatildeo de novos cortes e contigenciamentos anunciados pelo governo federal ao longo do ano fiscal Em ambos os casos tais reduccedilotildees impactam negativamente o limite de pagamento autorizado pelo governo e refletem-se na execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria do Fundo A Figura 3 ilustra em valores correntes como esses descompassos tecircm ocorrido Em primeiro lugar observa-se que foram efetuados cortes orccedilamentaacuterios sucessivos desde 2014 Embora o corte registrado em 2014 possa ser parcialmente justificado como reflexo da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo (decorrente da saiacuteda do CT-Petro) o mesmo natildeo se pode dizer em relaccedilatildeo aos cortes realizados nos anos seguintes Ainda assim em comparaccedilatildeo ao ano de 2013 o orccedilamento de 2016 apresenta uma perda acumulada de R$ 183 bilhatildeo dos quais 847 (R$ 155 bilhatildeo) foram diminuiacutedos nos dois uacuteltimos anos Em relaccedilatildeo agrave evoluccedilatildeo do orccedilamento executado verifica-se uma queda de 418 entre os recursos empenhados em 2015 em relaccedilatildeo ao ano anterior Se forem consideradas as projeccedilotildees de empenho para 2016 eacute possiacutevel que esse percentual chegue a 559 representando um volume de empenho abaixo da metade do que foi empenhado em 2014 Quando comparados aos recursos arrecadados e finalmente empenhados essas diminuiccedilotildees satildeo ainda mais expressivas enquanto 76 dos recursos arrecadados em 2014 foram efetivamente investidos em 2015 esse percentual natildeo passou de 42 ou seja R$ 275 bilhotildees arrecados pelo FNDCT naquele natildeo foram revertidos em investimentos na aacuterea de CTampI Em 2016 a previsatildeo eacute que a diferenccedila entre recursos arrecadados e executados fique em torno de R$ 2 bilhotildees Se isso se efetivar o FNDCT teraacute deixado de investir o equivalente a mais do que sua arrecadaccedilatildeo total de 2015

Por fim cabe destacar que dos R$ 282 bilhotildees aprovados em 2016 R$ 1767 bilhatildeo jaacute estavam destinados agrave reserva de contingecircncia Ou seja 624 do total de recursos inicialmente autorizados ao FNDCT para execuccedilatildeo neste ano jaacute encontravam-se potencialmente contigenciados no momento de aprovaccedilatildeo do orccedilamento Apenas R$ 1062 bilhatildeo estavam garantidos para investimentos em CTampI Como veremos adiante para 2017 a proposta do governo eacute dar continuidade agrave poliacutetica de cortes mantendo a reserva de contingecircncia do FNDCT em mais da metade do seu orccedilamento total Diante disso as pespectivas satildeo desanimadoras Como revela a FINEP (citada em Escobar 2016) ldquo[o] orccedilamento de 2016 e a proposta orccedilamentaacuteria para 2017 natildeo satildeo suficientes para fazer frente aos compromissos jaacute assumidos mdash projetos contratados em 2016 e em anos anteriores Neste cenaacuterio natildeo haacute espaccedilo para novas iniciativasrdquo

(15) O restante (R$ 464 milhotildees) foi repassado a outras unidades (FINEP 2016a)

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Figura 3 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo da arrecadaccedilatildeo X orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016) Notas Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Primeiro ano sem arrecadaccedilatildeo do CT-Petro (2) Orccedilamento de 2016 reproduz o valor aprovado na LOA arrecaccedilatildeo e empenhos seguem projeccedilotildees

da FINEP

Do ponto de vista da poliacutetica nacional de financiamento da CTampI o contigenciamento de boa parte dos recursos do FNDCT somado aos desvios de finalidade mencionados acima tecircm imposto desafios ainda maiores para o avanccedilo cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo no paiacutes Conforme reconhe a FINEP]

Esse cenaacuterio sinaliza para a necessidade de descontigenciamento dos recursos FNDCT uma vez que o limite de pagamento foi R$ 23233 milhotildees inferior agrave arrecadaccedilatildeo do FNDCT e apesar do baixo comprometimento de recursos orccedilamentaacuterios e financeiros com accedilotildees lanccediladas em 2015 natildeo foi possiacutevel arcar com grande parte dos compromissos assumidos em anos anteriores com efeitos diretos tanto sobre o apoio a novos projetos estruturantes de CTampI capazes de dinamizar a economia e trazer benefiacutecios para a sociedade como um todo quanto sobre a manutenccedilatildeo das atividades de CTampI realizadas em universidades institutos de pesquisa empresas e outras instituiccedilotildees (FINEP 2016a 9 ecircnfase nossa)

A escassez de recursos tem implicado em mudanccedilas no perfil de investimentos do FNDCT Nos dois uacuteltimos anos boa parte desses recursos tem sido canalizada para o pagamento de restos a pagar de projetos contratados em anos anteriores Como mostra a Figura 4 com exceccedilatildeo de 2011 durante todo o periacuteodo de 2008 a 2012 os desembolsos referentes a pagamentos de restos se mantiveram entre 209 e 275 do total de dispecircndios Em contraste em 2015 mais da metade dos recursos do FNDCT foi destinada ao pagamento de restos e apenas 453 para empenhos do ano O efeito cumulativo dessa tendecircncia tem sido um decliacutenio acentuado de novas contrataccedilotildees tanto em termos da quantidade de projetos quanto de novos valores contratados A Figura 5 mostra que de 2013 a 2015 houve uma reduccedilatildeo de 998 no nuacutemero de novos projetos contratados ndash tendo passado de mil para apenas dois Tal reduccedilatildeo foi acompanhada na mesma

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medida por uma queda acentuada no valor total contratado de mais de R$ 19 bilhatildeo em 2013 passou-se a meros R$ 87 milhotildees em 2015 (em valores correntes)

Figura 4 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do perfil de investimento (restos + ano)

Fonte Adaptado de Finep (2016)

Figura 5 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do nuacutemero e valor dos projetos contratados

Fonte Adaptado de MCTI ndash Plataforma Aquarius Disponiacutevel em httpsgoogl9vqJmK [acesso em 12112016]

Nota Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

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Embora o cenaacuterio da CTampI em 2015 tenha sido considerado pela atual presidente da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciecircncia (SBPC) ldquoo pior dos uacuteltimos 20 anosrdquo (Nader citada em Escobar 2015) como jaacute dito os cortes e contigenciamentos continuaram avanccedilando no ano de 2016 De fevereiro a marccedilo deste ano foram anunciados dois cortes no orccedilamento geral do governo federal perfazendo um total de R$ 4465 bilhotildees Segundo o governo quase a metade desse montante (R$ 212 bilhotildees) seraacute destinada para o pagamento de juros da diacutevida puacuteblica com vistas ao cumprimeiro da meta de superaacutevit primaacuterio (G1 2016b) Resultado disso tem sido o recrudescimento da poliacutetica de austeridade e de seus impactos negativos sobre o subsistema de Financiamento do SNI brasileiro

Aleacutem do FNDCT os orccedilamentos de duas outras importantes instituiccedilotildees de fomento agrave CTampI no Brasil tecircm sido afetados por essa poliacutetica o CNPq e a CAPES Estas agecircncias satildeo voltadas agrave promoccedilatildeo da educaccedilatildeo e pesquisa realizada principalmente ndash mas natildeo somente ndash no acircmbito das instituiccedilotildees de ensino superior (IES) sobretudo atraveacutes dos programas de poacutes-graduaccedilatildeo e laboratoacuterios de pesquisa Como se pode observar na Figura 6 apoacutes aumentos consecutivos seus orccedilamentos sofreram reduccedilotildees significativas em 2015 e 2016 Considerando-se a soma dos seus orccedilamentos individuais o total aprovado em 2016 eacute 264 menor do que o de 2015 uma diminuiccedilatildeo de mais de R$ 27 bilhotildees em valores correntes O montante atual de cerca de R$ 76 bilhotildees eacute o pior autorizado agraves duas agecircncias desde 2012 Ainda assim esses orccedilamentos jaacute desfalcados sofreram novos cortes e contigenciamentos ao longo do ano

Figura 6 ndash CNPq e CAPES Evoluccedilatildeo orccedilamentaacuteria (em R$ milhotildees)

Fonte Elaborado proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016)Nota Valores constantes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamentos de 2016 reproduzem os valores aprovados na LOA Os orccedilamentos dos demais

anos referem-se aos orccedilamentos autorizados jaacute incluindo possiacuteveis creacuteditos suplementares (Lei+Creacuteditos)

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Nos casos da CAPES e do CNPq os novos cortes anunciados no primeiro semestre de 2016 pelo (entatildeo interino) governo Temer levaram a um cenaacuterio marcado entre outras coisas por cortes e congelamentos de bolsas cancelamentos e suspensotildees de editais e atrasos em pagamentos de projetos jaacute contemplados Em 2015 a tradicional a Chamada Universal do CNPq jaacute havia sido cancelada prejudicando uma gama de projetos e laboratoacuterios de pesquisa que dependem da continuidade deste edital Diante dos contigenciamentos de 2016 ainda natildeo foram divulgados os resultados da ediccedilatildeo lanccedilada este ano Especificamente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas em abril a CAPES anunciou o bloqueio de 7408 bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo16 (9 do total de 80906 bolsas de mestrado doutorado e poacutes-doutorado pagas atualmente pela agecircncia) aleacutem de outras modalidades como iniciaccedilatildeo cientiacutefica professor visitante secircnior iniciaccedilatildeo agrave docecircncia formaccedilatildeo de professores entre outras No que se refere somente agraves bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo embora 2295 das 7408 tenham sido posteriormente reinseridas no sistema 5113 permaneceram bloqueadas (cf G1 2016a)17 No caso do CNPq somente em 2016 houve uma reduccedilatildeo na concessatildeo de novas bolsas equivalente a quase 116 vezes em relaccedilatildeo ao ano anterior tendo passado de 7883 novas concessotildees em 2015 para apenas 68 em 2016 ndash e o nuacutemero de 2015 jaacute equivalia a quase metade do total concedido em 2014 (G1 2016c)

A Figura 7 destricha os investimentos realizados pelo CNPq nos uacuteltimos dez anos em valores corrigidos Como se pode ver o montante investido em 2016 eacute o mais baixo dos uacuteltimos nove anos estando proacuteximo apenas do investimento total realizado em 2006 As quedas mais acentuadas ocorreram entretanto nos dois uacuteltimos anos de aproximadamente R$ 3337 bilhotildees investidos em 2014 reduziu-se a praticamente a metade disso em 2016 (R$ 1714 bilhatildeo) Somente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas houve uma reduccedilatildeo de 40 no mesmo periacuteodo (325 somente em 2016) No caso dos auxiacutelios agrave pesquisa a queda atingiu 73 (46 somente em 2016) De fato segundo informaccedilotildees apuradas pelo Estadatildeo (Escobar 2016) a situaccedilatildeo do CNPq no ano corrente inclui

bull reduccedilatildeo do limite de empenho em decorrecircncia de contigenciamentos a agecircncia dispotildee de cerca de um terccedilo do orccedilamento aprovado inicialmente para execuccedilatildeo este ano (R$ 1 bilhatildeo) (excluindo-se os gastos com o programa CsF) Este montante eacute 63 menor do que o orccedilamento de 2010 e 46 menor do que o de 2006 (em valores corrigidos)

bull reduccedilatildeo de investimentos em auxiacutelio agrave pesquisa dos R$ 594 milhotildees executados no primeiro semestre apenas 15 foram destinados a accedilotildees de fomento A agecircncia tem um saldo a pagar na ordem de R$ 230 milhotildees referente a parcelas de projetos aprovados nos mais de 40 editais lanccedilados desde 2010

bull cortes e congelamentos de bolsas no paiacutes e no exterior embora 985 dos recursos executados no primeiro semestre tenham sido destinados ao pagamento de bolsas ainda assim houve suspensotildees na modalidade bolsa de poacutes-graduaccedilatildeo no exterior e corte de 20 nas bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica

bull falta de recursos humanos a agecircncia perdeu cerca de 120 funcionaacuterios nos uacuteltimos cinco anos Considerando-se a meacutedia de aposentadorias de 15 a 20 por ano e a natildeo-perspectiva de novas contrataccedilotildees o CNPq poderaacute chegar a um colapso nos proacuteximos dois anos caso este quadro natildeo seja revertido

(16) Embora a agecircncia tenha buscado justificar o bloqueio dessas bolsas com o argumento de que as mesmas estavam ociosas o fato eacute constestado pela comunidade acadecircmica (cf Mariz 2016)(17) Sobre o histoacuterico de contigenciamentos e descontigenciamentos parciais de bolsas ao longo de 2016 cf G1 (2016a 2016c) Mariz (2016) e Portal Brasil (2016) No dia 6 de setembro o MEC declarou ter descontigenciado R$ 29736 milhotildees para o custeio de 190 mil bolsas da CAPES incluindo bolsas do CsF e outras modalidades (Portal Brasil 2016)

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Figura 7 ndash CNPq Evoluccedilatildeo dos investimentos por linha de accedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados do CNPq Disponiacutevel em httpcnpqbrpainel-de-investimentos [acesso em 10112016]

Nota Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

No niacutevel ministerial os impactos da poliacutetica de corte de gastos na aacuterea da CTampI tecircm se refletido no orccedilamento do MCTI18 Como mostra a Figura 8 a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da pasta tem declinado desde 2014 tendo resultado em 2016 na aprovaccedilatildeo de um orccedilamento cerca de um quarto menor do que o aprovado em 2013 ndash uma perda de mais de R$ 347 bilhotildees em valores correntes No que se refere ao orccedilamento executado diante dos novos contigenciamentos anunciados pelo governo Temer no iniacutecio de 2016 o limite de empenho previsto ateacute o final de agosto era de R$ 4597 bilhotildees (Escobar 2016) A crescente diferenccedila entre os valores dos orccedilamentos e do empenhado pelo MCTI e seus oacutergatildeos em 2015 e 2016 reflete ao lado do contingenciamento formal e expliacutecito de parcelas do orccedilamento uma espeacutecie de contingenciamento ldquoinformalrdquo determinado pela aacuterea econocircmica do governo no contexto das medidas de ajuste via determinaccedilatildeo de um teto para o empenho de recursos orccedilamentaacuterios previstos na Lei Orccedilamentaacuteria Trata-se portanto de uma espeacutecie de ldquocontingenciamento brancordquo adicional e complementar ao contingenciamento expliacutecito19

No que poderia parecer uma tentativa de recuperar a pasta em reuniatildeo realizada no dia 10 de novembro com o Conselho de Ciecircncia e Tecnologia e representantes da aacuterea Temer anunciou uma injeccedilatildeo de R$ 15 bilhotildees para quitar restos a pagar do MCTIC (cf FINEP 2016c) Entretanto conforme mostra a uacuteltima coluna do graacutefico abaixo mesmo com este descontigenciamento o volume de empenhos totais do MCTI tende a ficar abaixo do orccedilamento aprovado no iniacutecio do

(18) Aleacutem deste cortes e contigenciamentos no orccedilamento do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) tambeacutem tecircm prejudicado o desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico no Brasil Ateacute aqui tratamos dos desdobra-mentos disso na dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da CAPES No seccedilatildeo 32 trataremos dos prejuiacutezos causados agraves universidades e institutos federais cujos orccedilamentos tambeacutem estatildeo atrelados ao orccedilamento geral do MEC(19) A autora agradece a Luis Manuel R Fernandes por salientar este ponto

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ano Cabe ressaltar ainda que assim como o FNDCT parte da dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MCTI este ano jaacute estava potencialmente contigenciada desde a sua aprovaccedilatildeo em contraste aos anos anteriores a reserva de contigecircncia em 2016 equivaleu a quase 20 do orccedilamento total (mais de R$ 1925 bilhatildeo) Portanto embora a ldquodevoluccedilatildeordquo de R$ 15 bilhatildeo seja uma conquista importante do MCTI diante do cenaacuterio atual essa cifra eacute insuficiente para equiparar o limite de empenho ao orccedilamento inicial da pasta Evidentemente tal devoluccedilatildeo eacute tampouco capaz de reestabelecer o patamar de investimentos que foram perdidos pelo MCTI ao longo dos uacuteltimos anos A tiacutetulo de comparaccedilatildeo basta mencionar que como revelou o presidente do CNPq somente esta agecircncia precisaria atualmente de R$ 37 bilhotildees para ldquoestimular a ciecircncia e ser felizrdquo (Chaimovich citado em Escobar 2016)

Figura 8 ndash MCTI Evoluccedilatildeo orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2013 2014 2015 2016 2017) Notas Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamento de 2016 reproduz valor aprovado na LOA empenho de 2016 foi estimado com base

em informaccedilotildees divulgadas em notiacutecias (cf Escobar 2016 FINEP 2016c)

Proposta orccedilamentaacuteria do governo federal para 2017

Ateacute aqui buscamos evidenciar a situaccedilatildeo de defasagem orccedilamentaacuteria em que se encontram as mais importantes instituiccedilotildees federais voltadas ao financiamento puacuteblico da CTampI no Brasil Mesmo diante do quadro deploraacutevel acima apresentado a proposta do governo Temer para 2017 eacute de mais cortes na aacuterea Embora o governo tenha divulgado que uma seacuterie de ministeacuterios teraacute orccedilamento maior no ano que vem em comparaccedilatildeo a 201620 nossa anaacutelise aponta para o contraacuterio ndash pelo menos no caso da CTampI O motivo principal disso parece decorrer do fato de a projeccedilatildeo do governo aparenta natildeo levar em conta a inflaccedilatildeo do proacuteprio ano de 2016 na comparaccedilatildeo com o previsto para 2017 ndash valor a ser aprovado no iniacutecio do ano que vem Entretanto para que

(20) Cf por exemplo httpwww2planaltogovbracompanhe-planaltonoticias201609governo-eleva-orcamento-de-2017-para-saude-e-educacao [acesso em 07112016]

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a comparaccedilatildeo possa ser realizada com o miacutenimo possiacutevel de distorccedilatildeo os valores aprovados em janeiro de 2016 devem ser devidamente corrigidos pela inflaccedilatildeo projetada para este ano ndash atualmente estimada em 706 pelo iacutendice IGP-DI conforme consta no boletim Focus mais recente (Banco Central 2016)

Considerando essa projeccedilatildeo comparamos abaixo os orccedilamentos de 2016 e 2017 em valores corrigidos (Figura 9) Percebe-se que nos casos de todas as instituiccedilotildees tratadas nesta seccedilatildeo incluindo o MCTIC a proposta para 2017 revela um quadro de reduccedilatildeo nas dotaccedilotildees orccedilamentaacuterias e natildeo de manutenccedilatildeo ndash quiccedilaacute de aumento real ndash em relaccedilatildeo ao ano de 2016 Embora no graacutefico essa diferenccedila possa parecer sutil em termos de volume de recursos as perdas satildeo significativas chegando a mais de R$ 1228 bilhatildeo caso sejam somadas as perdas do FNDC (R$ 153 milhotildees) CNPq (R$ 370 milhotildees) e CAPES (R$ 705 milhotildees) No caso do MCTIC a perda estimada eacute de mais de R$ 1065 bilhatildeo

Outro agravante refere-se agrave proposta de manutenccedilatildeo de reservas de contigecircncia do FNDCT e do MCTIC em patamares elevados No caso do FNDCT essa reserva comprometeraacute mais da metade (525) do orccedilamento inicial ndash um equivalente a R$ 2698 bilhotildees Para o MCTIC a proposta eacute de destinar R$ 5098 bilhotildees para a reserva de contingecircncia ou seja 328 do orccedilamento inicial total Esse quadro aponta para uma propensatildeo antecipada por parte do governo federal de reduccedilatildeo dos limites de empenho ao longo de 2017 Eacute preciso ressaltar ainda que no agregado as perdas orccedilamentaacuterias e contigenciamentos propostos para o ano que vem se somam aos cortes efetuados nos anos anteriores (conforme demonstramos acima) Isso significa que a PEC do Teto pretende congelar natildeo os orccedilamentos reais de 2016 mas orccedilamentos mais baixos do que este e expressivamente desfalcados haacute pelo menos dois anos As consequecircncias disso sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro tendem a ser desastrosas como mostramos nas seccedilotildees seguintes

Figura 9 ndash FNDCT CAPES CNPq Projeccedilatildeo orccedilamento 2016 corrigido pela inflaccedilatildeo(1) X proposta orccedilamentaacuteria 2017 (em R$ milhotildees)

Fontes Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2016) e Banco Central (2016)Notas (1) Orccedilamentos de 2016 foram corrigidos com base na projeccedilatildeo mais recente para a inflaccedilatildeo de

2016 pelo Iacutendice IGP-DI (2) O valor referente ao orccedilamento do MCTIC para 2016 foi calculado com base na soma dos

valores aprovados para o MCTI e Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees nesse mesmo ano

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32 Impactos sobre o subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa

Os cortes e congelamentos orccedilamentaacuterios que hoje afetam o subsistema de financiamento puacuteblico federal agrave CTampI se desdobram sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro No que se refere ao subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa tomamos como ponto de partida duas outras fortalezas identificadas por Mazzucato e Penna (2016 93-94) Na avaliaccedilatildeo destes economistas o SNI do Brasil apresenta

- um subsistema de pesquisa cientiacutefica que tem se aprimorado substancialmente nas uacuteltimas deacutecadas e que estaacute produzindo conhecimento de ponta em algumas aacutereas com ldquoilhas de excelecircncia produtivardquo em setores como petroacuteleo e gaacutes aviaccedilatildeo agricultura sauacutede e em menor medida automaccedilatildeo bancaacuteria (Fortaleza 3) e

- ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia em suas aacutereas a exemplo da Embrapa e Fiocruz que desenvolveram sistemas de avaliaccedilatildeo contiacutenua especiacuteficos que as possibilitam aprender tanto com seus sucessos quanto com seus fracassos e assim aprimorar seus processos na busca de maior efetividade (Fortaleza 4)

Conforme mostramos a seguir essa estrutura institucional relativamente bem sucedida encontra-se entretanto fortemente abalada pela poliacutetica de cortes orccedilamentaacuterios do governo federal No meacutedio prazo tal poliacutetica tende a ameaccedilar a qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica desenvolvida no Brasil hoje seja no acircmbito das universidades federais quanto em institutos de pesquisa internacionalmente reconhecidos por sua lideranccedila em aacutereas estrateacutegicas ao desenvolvimento social e econocircmico brasileiro

Universidades e institutos federais

Afetadas principalmente pelos cortes nos orccedilamentos do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo ndash MEC (incluindo a CAPES) e do MCTIC (sobretudo a parcela do CNPq) as instituticcedilotildees de ensino superior e teacutecnico tecircm vivido num cenaacuterio de escassez insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo No caso das universidades federais de acordo com informaccedilotildees apuradas pelo G1 (2016d) em decorrecircncia do contigenciamento de R$ 942 bilhotildees no orccedilamento de 2015 do MEC os repasses de recursos foram reduzidos agrave metade do inicialmente previsto naquele ano Segundo levantamento realizado pelo portal de notiacutecias com as 15 maiores universidades brasileiras (em termos da oferta de nuacutemero de vagas)21 o deacuteficit formado por somente nove delas em 2015 foi de R$ 3938 milhotildees (Figura 10) O deacuteficit da Universidade Tecnoloacutegica Federal do Paranaacute (UTFP) por exemplo quase triplicou em apenas um ano tendo passado de R$ 289 milhotildees em 2014 para R$ 835 milhotildees em 2015 Considerando-se o universo das 39 universidades federais22 que integram o sistema de educaccedilatildeo superior do paiacutes esse montante representa apenas uma amostra dos prejuiacutezos recentemente causados na ciecircncia produzida no acircmbito das universidades federais brasileiras No geral pelo menos um terccedilo dessas universidades solicitou complementaccedilatildeo orccedilamentaacuteria ao MEC em 2015 (G1 2016d)

(21) Satildeo elas UFF UFRJ UFPB UFPA UNB UFRN UFBA UFSC UFPE UTFPR UFMG UFG UFPR UFAM UFMS UEMA USP UNESP UERJ e UEG(22) O Brasil tem hoje 63 instituiccedilotildees puacuteblicas federais de ensino superior das quais 39 satildeo universidades

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Figura 10 ndash Deacuteficit acumulado pelas nove maiores universidades federais em 2015 (em Reais)

Fonte Adaptado de G1 (2016d)Nota ldquoMaioresrdquo refere-se agraves universidades federais com maior nuacutemero de oferta de vagas

Em 2016 a situaccedilatildeo natildeo tem sido diferente De acordo com dados recentemente divulgados pelo MEC (2016a) embora inicialmente previsto em R$ 64 bilhotildees o corte no orccedilamento total da pasta deve ficar em R$ 17 bilhatildeo este ano Destes R$ 12 bilhatildeo seratildeo cortes nas universidades e R$ 359 milhotildees nos institutos federais No total apesar de corresponderem a apenas 11 do orccedilamento inicialmente aprovado para a pasta em 2016 (R$ 10990 bilhotildees dos R$ 99800 bilhotildees totais) essas instituiccedilotildees arcaratildeo com 92 dos cortes efetuados no orccedilamento do MEC neste mesmo ano (Figura 11) Isso demonstra um acentuado desequiliacutebrio na gestatildeo dos danos decorrentes da atual poliacutetica de austeridade do governo federal e aponta para uma tendecircncia de sucateamento dessas instituiccedilotildees no meacutedio prazo ndash tendecircncia esta que diante da possibilidade de aprovaccedilatildeo da PEC do Teto tende a ser agravada nos proacuteximos vinte anos Os cortes de 2016 tecircm impactado entre outras coisas a disponibilidade de recursos para investimentos por parte das universidades e institutos federais tendo correspondido a 23 do total de cortes realizados nessas instituiccedilotildees em 2016 (Figura 12)

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Figura 11 ndash MEC Dotaccedilatildeo X cortes orccedilamentaacuterios 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Figura 12 ndash Universidades e institutos federais percentual de corte em investimentos 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Aleacutem dos cortes e congelamentos de bolsas os efeitos dos cortes orccedilamentaacuterios tecircm se refletido no dia-a-dia das universidades federais afetando negativamente a oferta e o funcionamento de serviccedilos e atividades baacutesicos incluindo a disponibilidade de materiais e a manutenccedilatildeo da infraestrutura23 Esses problemas satildeo agravados ainda pela alta do dolar que tem dificultado a importaccedilatildeo de equipamentos para pesquisa (G1 2016d) Diante desse quadro dramaacutetico e visando evitar a paralisaccedilatildeo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica medidas paliativas tecircm sido adotadas

(23) Isso se estende aos serviccedilos puacuteblicos oferecidos por exemplo pelos hospitais universitaacuterios A falta de materiais baacutesicos e de manutenccedilatildeo da infraestrutura tem resultado por exemplo no cancelamento de consultas meacutedicas e odontoloacutegicas tendo chegado agrave suspensatildeo de cirurgias como ocorrido no Hospital Universitaacuterio Clementino Fraga Filho que eacute ligado agrave UFRJ (G1 2016d)

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pelas proacuteprias universidades incluindo iniciativas individuais por parte de pesquisadores Como revelam as reportagens especiais ldquoCiecircncia brasileira entra em crise com perda de recursosrdquo e ldquoA Ciecircncia Brasileira na UTIrdquo publicadas pelo Estadatildeo em agosto de 2015 e agosto de 2016 respectivamente alguns pesquisadores tecircm chegado a desembolsar recursos proacuteprios para manter projetos e laboratoacuterios em atividade

Guido Lenz da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) soacute recebeu R$ 8 mil dos R$ 63 mil que foram aprovados para um projeto de pesquisa da resistecircncia de tumores a quimioterapia ldquoSe dependesse soacute disso teria que fechar o laboratoacuteriordquo conta ldquoFelizmente fui econocircmico e guardei dinheiro de outros projetos que estou usando neste momentordquo

A neurocientista Suzana Herculano-Houzel da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) eacute uma dos milhares de cientistas aguardando pagamento ldquoO jeito eacute tirar dinheiro do proacuteprio bolso para manter o laboratoacuterio funcionandordquo diz Suzana ldquoEu jaacute me devo uns R$ 15 mil pelo menosrdquo (Escobar 2015)

Por razotildees oacutebvias este tipo de soluccedilatildeo alternativa eacute insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo Natildeo obstante isso tambeacutem no caso do MEC a proposta do governo federal para 2017 eacute de reduccedilatildeo do orccedilamento em comparaccedilatildeo ao orccedilamento aprovado em 2016 Em valores corrigidos pelo percentual de inflaccedilatildeo projetado para 2016 pelo iacutendice IGP-DI (Banco Central 2016) a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MEC para o ano que vem deve registrar um corte de R$ 1181 bilhatildeo em comparaccedilatildeo com o orccedilamento aprovado neste ano caindo de R$ 106833 bilhotildees para R$ 105652 bilhotildees A proposta prevecirc ainda uma reserva de contigecircncia na ordem de R$ 15 bilhatildeo

Institutos nacionais de pesquisa

Para aleacutem das universidades e institutos federais a crise orccedilamentaacuteria da CTampI estende-se a outros atores importantes do subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa Exemplo disso eacute a situaccedilatildeo atual dos Institutos Nacionais de Ciecircncia e Tecnlogia (INCTs)24 Criado com o objetivo de estimular o desenvolvimento da pesquisa baacutesica e de ponta em aacutereas estrateacutegicas para o desenvolvimento sustentaacutevel do paiacutes ndash incluindo ciecircncias agraacuterias energia engenharia e tecnologia da informaccedilatildeo sauacutede nanotecnologia ecologia e meio ambiente ente outros ndash o programa dos INCTs deveria ser custeado com recursos orccedilamentaacuterios do FNDCT (a serem repassados pela FINEP ao CNPq) aleacutem do apoio das FAPs e do BNDES25 O edital mais recente com foco nos INCTs foi lanccedilado ainda em 2014 com previsatildeo para pagamentos a partir de abril de 2015 Entretanto o resultado foi divulgado somente 14 meses apoacutes o previsto (Escobar 2016) e ateacute entatildeo os pagamentos natildeo foram liberados Com recursos financeiros estimados em R$ 6417 milhotildees (dos quais R$ 300 milhotildees seriam oriundos do FNDCT CNPq e CAPES)26 eacute provaacutevel que o montante a ser executado fique bem abaixo disso Embora 252 das 345 propostas submetidas tenham sido recomendadas na etapa de anaacutelise de meacuterito teacutecnico-cientiacutefico27 somente 101 foram finalmente homologadas Conforme divulgado pelo CNPq aos demais 151 projetos restaraacute a possibilidade de ldquosolicitar um lsquoSelo INCTrsquo que os credenciaraacute para busca de financiamentordquo28 (leia-se financiamento privado)

(24) O CNPq prometeu ainda uma recomposiccedilatildeo das bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](25) Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](26) Os R$ 3417 milhotildees restantes deveriam vir de 14 FAPs Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](27)Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101574855210 [acesso 11112016]

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Os cortes se estendem ainda a instituiccedilotildees internacionalmente reconhecidas por seu papel de lideranccedila no avanccedilo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica brasileira Como devidamente destacadas por Mazzucato e Penna (2016) a Embrapa e a Fiocruz satildeo dois casos de ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia as quais tecircm tradicionalmente ajudado o paiacutes a enfrentar alguns dos principais problemas sociais e embientais de sua histoacuteria29 Vinculada ao Ministeacuterio da Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento a Embrapa desenvolve pesquisas voltadas por exemplo ao melhoramento geneacutetico de culturas agriacutecolas (a exemplo do milho soja e algodatildeo) e na pecuaacuteria Do ponto de vista do crescimento econocircmico cabe ressaltar que esses satildeo hoje itens principais na balanccedila comercial do agronegoacutecio brasileiro e dependem em grande medida de investimentos em PampD no setor A Embrapa tem realizado pesquisas importantes ainda sobre mudanccedilas climaacuteticas que eacute hoje um dos temas mais sensiacuteveis na agenda global do Desenvolvimento Sustentaacutevel Apesar disso o orccedilamento da Embrapa vem sofrendo cortes e contigenciamentos recorrentes nos uacuteltimos anos De acordo com dados apurados pela Sociedade Brasileira dos Especialistas em Resiacuteduos das Produccedilotildees Agropecuaacuteria e Agroindustrial (citada em Sbera 2015) 30 do orccedilamento da agecircncia para gastos de custeio e investimentos foram contigenciados em 2015 ndash uma reduccedilatildeo de R$ 2097 milhotildees em relaccedilatildeo agrave previsatildeo inicial orccedilada em R$ 6777 milhotildees Aleacutem de cortes orccedilamentaacuterios pesquisadores ligados agrave Embrapa tem sido prejudicados pelos cortes e atrasos em editais do CNPq sobretudo no acircmbito da Chamada Universal (Escobar 2015)

O mesmo ocorre com a Fiocruz Ligada ao Ministeacuterio da Sauacutede a Fiocruz executa projetos de PampD voltados a temas ligados agrave sauacutede coletiva e ao controle de doenccedilas como Aids malaacuteria Chagas tuberculose hanseniacutease sarampo rubeacuteola esquistossomose meningites hepatites e mais recentemente lidera tambeacutem pesquisas sobre o viacuterus Zika Principal instituiccedilatildeo natildeo-universitaacuteria de formaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo de recursos humanos para o sistema uacutenico de sauacutede e para o sistema de CTampI brasileiros a Fiocruz tem sido diretamente atingida pelo corte de bolsas do CNPq sobretudo com a suspensatildeo de bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica (Pibic) e iniciaccedilatildeo em desenvolvimento tecnoloacutegico e inovaccedilatildeo (Pibit) Segundo a Fundaccedilatildeo esses cortes trazem ldquoprejuiacutezo para a base do sistema de formaccedilatildeo de pesquisadores e recursos humanos qualificados no paiacutesrdquo (Fiocruz 2016b)

No que toca especificamente agrave PEC do Teto a Fiocruz se posicionou publicamente por meio da carta aberta ldquoA PEC 241 e os impactos sobre os direitos sociais a sauacutede e a vidardquo endereccedilada ao governo federal e ao Congresso Nacional no uacuteltimo dia 30 de setembro Na carta a instituiccedilatildeo salienta os efeitos negativos da proposta que ao lado de outros projetos em curso no Legislativo ldquoconformam um projeto de revisatildeo dos preceitos constitucionais de garantia do direito universal agrave sauacutede e o desenvolvimento da cidadania e que se aprovados implicariam danos significativos agrave sauacutede e agrave vida das pessoasrdquo Aleacutem de corroborar com as previsotildees divulgadas por pesquisadores do IPEA a Fiocruz questiona a possibilidade de assegurar o controle de epidemias como zika dengue e chikungunya diante do congelamento de recursos no longo prazo como proposto na PEC do Teto Particulamente a fundaccedilatildeo destaca que ldquoo impacto sobre as pesquisas fundamentais para novos produtos e novas soluccedilotildees que jaacute satildeo subfinanciadas em nosso paiacutes teraacute dimensatildeo incalculaacutevel comprometendo no longo prazo a capacidade de resposta e autonomia nacional (Fiocruz 2016a ecircnfase nossa)

(28) Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](29) Outros exemplos de instituiccedilotildees impactadas negativamente pelos cortes de recursos na aacuterea de CTampI incluem Laboratoacuterio Nacional de Luz Siacutencrotron (LNLS) Observatoacuterio Nacional (ON) Instituto Nacional de Pesquisas da Amazocircnia (Inpa) Laboratoacuterio Nacional de Computaccedilatildeo Cientiacutefica (LNCC) Instituto de Pesquisas Energeacuteticas e Nucleares (Ipen) e Centro Brasileiro de Pesquisas Fiacutesicas (CBPF) (cf Escobar 2016)

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Em outras palavras o enfrentamento dos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos incluindo questotildees emergenciais de sauacutede puacuteblica e questotildees ligadas agrave mudanccedila climaacutetica passam necessariamente pelo incentivo continuado e de longo prazo agrave pesquisa cientiacutefica e tecnoloacutegica sendo esta uma das dimensotildees baacutesicas do sistema de inovaccedilatildeo Como vimos na seccedilatildeo anterior o enfrentamento desse tipo de problema tem se dado historicamente atraveacutes do papel ativo do Estado na elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas agrave promoccedilatildeo da CTampI Mais do que isso o sucesso relativo dos paiacuteses de economia baseada na inovaccedilatildeo tem se mostrado uma funccedilatildeo da capacidade do Estado de agir de maneira mais ou menos empreendedora Como salientado por Mazzucato (2014 2015) tal capacidade estaacute intimamente relacionada agrave criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo estatal capaz de atrair e manter talentos de alto niacutevel No subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa essa ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo do Estado passa especificamente pelo fortalecimento das instituiccedilotildees puacuteblicas direcionadas tanto agrave formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de CTampI quanto agrave produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica em si

No caso do Brasil essas instituiccedilotildees incluem desde as agecircncias financiadoras como o CNPq e a CAPES agraves instituiccedilotildees produtoras de ciecircncia como as universidades federais e os institutos nacionais de pesquisa Lamentavelmente as evidecircncias apresentadas acima apontam ao contraacuterio para o enfraquecimento dessas instituiccedilotildees Tal enfraquecimento por sua vez implica na diminuiccedilatildeo da capacidade do Estado brasileiro para agir de maneira mais empreendedora Aleacutem da desestruturaccedilatildeo do setor da CTampI (podendo chegar agrave paralisia em algumas aacutereas) e da provaacutevel perda de qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica no meacutedio e longo prazo a PEC do Teto tende portanto a aprofundar essa perda de capacidade do Estado comprometendo drasticamente o funcionamento e o desenvolvimento do SNI brasileiro como um todo

33 Impactos sobre o subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

No acircmbito do subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo eacute de se esperar que o financiamento privado agrave inovaccedilatildeo se some em maior grau ao financiamento puacuteblico em especial nos contextos das economias de mercado No Brasil embora a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo tenha ao longo da uacuteltima deacutecada buscado estimular esse tipo de investimento o percentual de gastos privados em PampD (GERD) permanece notavelmente baixo no paiacutes refletindo-se na baixa taxa de inovaccedilatildeo das empresas privadas brasileiras (cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014) Como se pode observar na Figura 13 enquanto os dispecircndios puacuteblicos em PampD aumentaram continuamente desde 2006 tendo atingido 071 do PIB em 2013 (dado mais recente disponiacutevel) os valores investidos pelo setor privado apresentam pouca variaccedilatildeo natildeo tendo ultrapassado 052 ao longo do mesmo periacuteodo Na comparaccedilatildeo com outros paiacuteses embora o Brasil apresente investimentos empresariais superiores que os demais paiacuteses BRICS (com exceccedilatildeo da China) o percentual investido pelo setor empresarial no paiacutes (403) ainda eacute bastante baixo em relaccedilatildeo natildeo apenas a paiacuteses como Estados Unidos (609) Alemanha (652) e Japatildeo (755) mas tambeacutem a outros paiacuteses de industrializaccedilatildeo tardia como a proacutepria China (756) Cingapura (534) e Coreia do Sul (757) A respeito desse percentual eacute preciso observar ainda que no caso do Brasil (assim como o da China) satildeo incluiacutedos no setor empresarial a parcela significativa dos investimentos realizados pelas empresas estatais o que significa dizer que o percentual investido pelo setor privado eacute ainda menor do que o demonstrado no graacutefico abaixo (Figura 14)

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Figura 13 ndash Brasil Evoluccedilatildeo dos gastos puacuteblicos e privados em PampD (em PIB)

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview9138html [acesso 15112016]

Notas (1) Puacuteblico inclui empresas estatais (2) Dados preliminares

Figura 14 ndash Paiacuteses selecionados Dispecircndios em PampD por setor de financiamento em 2013 (em )

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview336709html [acesso em 15112016]

Notas (1) os percentuais natildeo soman 100 porque foram considerados apenas os setores de maior relevacircncia governo e empresas Natildeo foram considerados os demais setores ensino superior instituiccedilotildees privadas sem fins de lucro e estrangeiro

(2) no setor Governo inclui empresas estatais (3) natildeo foi considerada a poacutes-graduaccedilatildeo do setor empresas

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De fato a escasez de gastos privados em PampD no Brasil eacute apontada por Mazzucato e Penna (2016 94) como uma das principais debilidades do nosso SNI Os autores destacam ainda a existecircncia de uma fragmentaccedilatildeo entre o conhecimento demandado pelo setor empresarial e o conhecimento produzido nas universidades Por outro lado aspectos do financiamento puacuteblico agrave inovaccedilatildeo e iniciativas governamentais voltadas a uma maior articulaccedilatildeo entre os principais atores desse sistema satildeo apresentados como pontos positivos os quais deveriam ser fortalecidos e ampliados Nas palavras dos autores o SNI brasileiro demonstra

- uma baixa propensatildeo a inovar com os dispecircndios empresariais [privados] em PampD (GERD) tendo atingido meros 052 do PIB em 2013 ndash mesmo iacutendice registrado em praticamente toda a deacutecada anteriorrdquo (Fraqueza 1) e

- uma fragmentaccedilatildeo (ateacute mesmo antagonismo) entre os subsistemas de educaccedilatildeo e pesquisa e o subsistema de produccedilatildeo e inovaccedilatildeo devido agrave auto-orientaccedilatildeo da pesquisa cientiacutefica e agrave falta de demanda por parte do meio empresarial para o conhecimento produzido na academiardquo (Fraqueza 2)

Ao mesmo tempo poreacutem ele apresenta

- exemplos positivos de iniciativas de poliacuteticas sistecircmicas do tipo ldquomission-orientedrdquo explicitamente ou implicitamente focadas em inovaccedilatildeo as quais levam a interaccedilotildees positivas entre o Estado o setor empresarial e a academia Essas iniciativas incluem o programa Inova poliacuteticas de sauacutede e em menor medida iniciativas encabeccediladas pela Embrapa e Petrobraacutes (Fortaleza 5)

- fontes puacuteblicas de financiamento ldquopacienterdquo de longo prazo sobretudo atraveacutes de bancos puacuteblicos como o BNDES e agecircncias de inovaccedilatildeo como a FINEP ndash formas de financimento que muitas vezes inexistem em outros paiacuteses (Fortaleza 6) e

- recursos financeiros puacuteblicos para PampD e inovaccedilatildeo que (em princiacutepio) natildeo satildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes tais como os fundos setoriais e os financiamentos do BNDES que natildeo advecircm do Tesouro (Fortaleza 7)

A partir dessas caracteriacutesticas eacute possiacutevel tirar pelo menos trecircs conclusotildees principais a respeito do desenvolvimento futuro do SNI brasileiro (1) tal desenvolvimento demanda um aumento significativo do comprometimento do setor empresarial (sobretudo privado) no financiamento de atividades de PampD e inovaccedilatildeo este setor deve estar disposto a correr mais riscos e arcar com a socializaccedilatildeo natildeo apenas de riscos mas tambeacutem das recompensas geradas com o auxiacutelio de investimentos estatais (ver item Riscos e Recompensas acima) (2) iniciativas relativamente bem sucedidades do governo federal agraves quais visam promover uma maior articulaccedilatildeo entre o Estado o setor empresarial e as universidades tal como o programa Inova Empresa e a Embrapii devem ser ampliadas e replicadas tendo como objetivo a superaccedilatildeo da fragmentaccedilatildeo existente entre esses trecircs tipos fundamentais de atores do SNI (3) as fontes puacuteblicas de financiamento de longo prazo agrave inovaccedilatildeo no Brasil como os Fundos Setoriais e o BNDES estatildeo por traacutes dos avanccedilos realizados pelo SNI brasileiro ao longo das uacuteltimas deacutecadas e os desenvolvimentos futuros desse sistema dependem em grande medida da constacircncia e continuidade de disponibilidade desses recursos os quais devem estar efetivamente imunes a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias

A respeito da disponibilidade desse tipo de recursos embora se possa afirmar que o BNDES tem se mantido inabalado pela atual poliacutetica de austeridade do governo federal (tendo ao contraacuterio

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ajudado a minimizar o desfalque orccedilamentaacuterio na aacuterea da CTampI) como vimos o mesmo natildeo se pode afirmar em relaccedilatildeo aos Fundos Setoriais e consequentemente agrave administradora do FNDCT a FINEP ndash uacutenica agecircncia governamental brasileira responsaacutevel por operaccedilotildees de financiamento a planos de negoacutecios em inovaccedilatildeo (FINEP 2016b) Como jaacute dito desde 2014 o orccedilamento do FNDCT tem sofrido cortes contigenciamentos e desvios de finalidade mostrando que natildeo estaacute imune a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias Com efeito tecircm-se verificado reduccedilotildees expressivas na disponibilidade de recursos para financiamento de programas importantes da FINEP (Tabela 1) No que se refere somente aos investimentos em empresas inovadoras (incluindo investimentos em fundos de capital de risco e investimentos diretos em empresas) houve uma reduccedilatildeo de praticamente 50 de 2013 para 2014 As Figuras 15 e 16 mostram de maneira esquemaacutetica os tipos de incentivos estatais voltados agraves diferentes etapas da criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de empresas inovadoras Como se pode depreender os cortes orccedilamentaacuterios no FNDCT e demais instituiccedilotildees governamentais voltadas ao fomento da CTampI no paiacutes afetam praticamente todas essas etapas com impactos ainda mais severos sobre as empresas emergentes e pequenas empresas inovadoras as quais dependem em maior grau dos programas da FINEP e de modo mais amplo do poder de compra do Estado nos seus processos de iniciaccedilatildeo maturaccedilatildeo e expansatildeo

Tabela 1 ndash FNDCT Reduccedilatildeo de orccedilamento para programas da FINEP (em R$ milhotildees)

2013 2014

Fomento a projetos de implantaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da infraestrutura de pesquisa das instituiccedilotildees puacuteblicas (CT-Infra)

4049 3050

Fomento a PampD em aacutereas baacutesicas e estrateacutegicas 12000 6739

Subvenccedilatildeo econocircmica a projetos de desenvolvimento tecnoloacutegico 3658 2661

Equalizaccedilatildeo de taxa de juros em financiamento agrave inovaccedilatildeo tecnoloacutegica 3083 2090

Investimento em empresas inovadoras 1003 503

Fonte Wongtschowski (2014)

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Figura 15 ndash FINEP Instrumentos de fomento agrave CTampI

Fonte MEI (2015 34)

Figura 16 ndash Instrumentos de fomento agrave inovaccedilatildeo empresarial e sua aplicaccedilatildeo

Fonte MEI (2015 34)

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A tendecircncia de diminuiccedilatildeo dos investimentos em PDampI no setor empresarial se repetiu em 2016 Em janeiro a FINEP divulgou em nota que graccedilas a uma operaccedilatildeo firmada entre o MCTI Ministeacuterio da Fazenda e o BNDES no acircmbito do Programa de Sustentaccedilatildeo do Investimento (PSI) a agecircncia disporia de R$ 4 bilhotildees de recursos reembolsaacuteveis (creacutedito) para financiar projetos de inovaccedilatildeo de empresas brasileiras Desse modo a expectativa era de recomposiccedilatildeo da sua disponibilidade de recursos ldquotanto para novos projetos quanto para os jaacute contratadosrdquo (FINEP 2016c) Entretanto segundo apurado pela Agecircncia Brasil em agosto o limite de empenho da FINEP previa R$ 25421 milhotildees a menos do que o total inicialmente aprovado (Oliveira 2016) Aleacutem disso a FINEP acumularia um saldo a pagar de R$ 2 bilhotildees referente a projetos contratados em editais passados (Escobar 2016) Esse deacuteficit teria implicado numa reduccedilatildeo expressiva de novas contrataccedilotildees aleacutem do atraso de mais de um ano na divulgaccedilatildeo do resultado do edital Proinfa 2014 que eacute destinado agrave compra e manutenccedilatildeo de equipamentos de pesquisa (Escobar 2016)

Diante desse quadro deploraacutevel em setembro a SBPC em conjunto com a Academia Brasileira de Ciecircncias e com a Associaccedilatildeo Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento das Empresas Inovadoras (Anpei) aleacutem de outras entidades do setor enviaram carta ao Congresso Nacional pedindo o descontigenciamento do FNDCT em 2017 Na carta essas entidades ressaltam a necessidade de se fazer cumprir os fins legais e legiacutetimos dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais e do FNDCT ou seja financiamento de ldquoprojetos de pesquisa do interesse do Paiacutes manutenccedilatildeo e aperfeiccediloamento da infraestrutura de pesquisa concessatildeo de bolsas de pesquisa financiamento agraves atividades de inovaccedilatildeo de empresas brasileirasrdquo (citado em Escobar 2016) Ainda assim conforme mostramos no final da seccedilatildeo 31 a proposta do governo para o orccedilamento do FNDCT em 2017 revela um decreacutescimo de 20 em relaccedilatildeo ao orccedilamento inicial de 2016 aleacutem de destinar 525 do total para a reserva de contingecircncia

Quanto agrave atuaccedilatildeo do BNDES eacute importante ressaltar que apesar de ser uma fonte complementar de grande relevacircncia no cenaacuterio atual de financiamento agrave inovaccedilatildeo no Brasil o banco possui um leque amplo de linhas de accedilatildeo Isso significa que diante dos cortes orccedilamentaacuterios e congelamentos de investimentos puacuteblicos igualmente severos em outras aacutereas a tendecircncia eacute que a demanda pelos recursos do BNDES aumente consideravelmente nos proacuteximos anos Tendo em vista o horizonte de vinte anos traccedilado pela PEC do Teto essa tendecircncia implica seacuterios riscos agrave manutenccedilatildeo dos investimentos atuais do Banco em inovaccedilatildeo Esse quadro tende a se agravar ainda em funccedilatildeo da natureza incerta cumulativa e coletiva que como vimos eacute intriacutenseca aos processos inovativos (cf seccedilatildeo 2 nota 8) Dito de maneira simples com o acirramento da competiccedilatildeo por recursos do BNDES eacute plausiacutevel supor que o imediatismo de resultados passe a ser utilizado como criteacuterio ndash senatildeo expliacutecito impliacutecito ndash na escolha das aacutereas e projetos a serem finalmente financiados A pressatildeo popular somada agrave tendecircncia poliacutetico-partidaacuteria de buscar resultados raacutepidos (independentemente da efetividade desses resultados no meacutedio e longo prazos) deve intensificar essa tendecircncia com efeitos devastadores sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo

Em relaccedilatildeo aos investimentos privados poder-se-ia argumentar que a imposiccedilatildeo de teto de gastos puacuteblicos serviria em uacuteltima instacircncia para ldquoempurrarrdquo o setor empresarial a investir mais em inovaccedilatildeo Entretanto como vimos na seccedilatildeo 2 a hipoacutetese de que o financiamento privado possa eventualmente substituir o financiamento puacuteblico nessa esfera carece de comprovaccedilatildeo empiacuterica Mazzucato (2013) mostra que ateacute hoje isso natildeo se comprovou sequer nos casos de paiacuteses com padratildeo de investimento privado em PampD superior ao investimento puacuteblico e com niacutevel elevado de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo Portanto ainda que a PEC do Teto possa em tese natildeo impactar negativamente o volume atual de investimentos privados em inovaccedilatildeo no Brasil ela tampouco tende a aumentar esses investimentos Por outro lado os efeitos sobre os investimentos puacuteblicos satildeo inegaacuteveis pois tendem a prolongar e intensificar problemas jaacute identificados nos uacuteltimos anos tanto nos acircmbitos das universidades federais e institutos puacuteblicos

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de pesquisa quanto no acircmbito das empresas que ainda dependem de recursos puacuteblicos para investir na geraccedilatildeo e oferta de produtos e serviccedilos inovativos

Ao estender os patamares atuais ndash jaacute significativamente reduzidos ndash de investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo pelos proacuteximos vinte anos caso aprovada a PEC do Teto prejudicaraacute portanto programas voltados agrave geraccedilatildeo de CTampI natildeo apenas no subsistema de educaccedilatildeo e pesquisa mas tambeacutem no acircmbito da esfera produtiva Em uacuteltima instacircncia a PEC do Teto tende a reduzir exponencialmente as chances do Estado brasileiro de adotar uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo minando o desenvolvimento de programas que a exemplo do Inova Empresa e da Embrapii tem sido relativamente bem sucedidos na promoccedilatildeo de uma maior e necessaacuteria articulaccedilatildeo entre os principais atores dos subsistemas de Educaccedilatildeo amp Pesquisa e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo Com efeito a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais empreendedor tende a ser substancialmente dificultada afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo

34 Impactos sobre o subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo

Aleacutem dos trecircs subsistemas tratados acima o bom funcionamento do subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo eacute igualmente imprescindiacutevel para o bom funcionamento do SNI brasileiro como um todo Como vimos as poliacuteticas de inovaccedilatildeo podem ser classificadas como poliacuteticas expliacutecitas ou impliacutecitas (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Dissemos ainda que os impactos diretos da politica de austeridade do governo federal relacionam-se mais especificamente com a poliacutetica de inovaccedilatildeo expliacutecita enquanto os impactos indiretos estatildeo mais intimamente associados agraves poliacuteticas impliacutecitas Sem pretensatildeo alguma de analisar em profundidade todos os impactos diretos e indiretos da poliacutetica de corte de gastos sobre o SNI brasileiro nosso objetivo neste item eacute tatildeo somente tecer algumas consideraccedilotildees relevantes sobre tais impactos de modo a complementar o que jaacute foi dito ateacute aqui

Poliacuteticas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente

Dentre as poliacuteticas prejudicadas pelas medidas de austeridade visadas na PEC do Teto e com impactos indiretos significativos sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo destacam-se as perdas reais de investimentos puacuteblicos nas aacutereas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente Poliacuteticas voltadas a essas aacutereas relacionam-se tanto com as Fortalezas 3 e 5 (apresentadas anteriormente) quanto com outras duas fortalezas do SNI brasileiro Nesse sentido Mazzucato e Penna (2016 94) avaliam que o SNI do Brasil beneficia-se de

- poliacuteticas complementares que podem funcionar como facilitadoras de programas de poliacuteticas do tipo mission-oriented nas aacutereas de defesa nacional e seguranccedila e clima meio ambiente e energia (Fortaleza 8) e

- um mercado domeacutestico de consumo de massa forte que tem crescido como resultado de poliacuteticas de inclusatildeo social (Fortaleza 9)

A estas fortalezas podemos somar poreacutem uma fraqueza significativa a qual foi identificada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) em relatoacuterio publicado pelo Banco Mundial em 2008 mas que permanece atual nos dias de hoje De acordo com os pesquisadores o SNI brasileiro eacute deficiente entre outras coisas pela ldquobaixa qualidade educacional [a qual] estaacute associada a elevadas taxas de repetecircncia e evasatildeo escolarrdquo (2008 213) Com efeito dentre suas recomendaccedilotildees para estimular

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a inovaccedilatildeo no Brasil os autores apontam para a necessidade de mais investimentos na educaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo baacutesica afirmando que ldquo[o] sistema educacional do Paiacutes e natildeo os empregadores deveria se responsabilizar pela formaccedilatildeo baacutesicardquo (2008 212)

Alguns dos efeitos do ldquoNovo Regime Fiscalrdquo proposto na PEC do Teto sobre a poliacutetica de educaccedilatildeo foram apurados por Tokarnia (2016a 2016b) segundo a qual a demanda eacute de R$ 225 bilhotildees para que o Brasil atinja a meta estipulada no Plano Nacional de Educaccedilatildeo (PNE) de investir pelo menos 10 do seu PIB em educaccedilatildeo ateacute 2024 Com a aprovaccedilatildeo da PEC do Teto o cumprimento dessa meta torna-se evidentemente inviaacutevel Para aleacutem dos danos em termos de desenvolvimento humano o natildeo-cumprimento das metas estabelecidas no PNE pode ser visto ainda como impecilho adicional ao enfrentamento da fragilidade observada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) quanto agrave falta de formaccedilatildeo educacional baacutesica necessaacuteria a uma maior geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo no paiacutes No tocante agrave assistecircncia social pode-se antever que ao restringir a oferta de programas sociais e ao congelar o salaacuterio miacutenimo a PEC do Teto tende de modo geral a ameaccedilar a continuidade do processo que tem levado agrave reduccedilatildeo da extrema pobreza no Brasil Em particular ao enfraquecer o mercado de consumo brasileiro tende a reduzir indiretamente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo

No caso da sauacutede (cf Fortalezas 3 e 5 acima) vale ressaltar que este tem sido considerado o setor cujo sistema de inovaccedilatildeo tecircm funcionado de maneira mais coordenada e virtuosa no Brasil com potencial para influenciar positivamente a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo em outras aacutereas (Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Cassiolato e Soares 2015 Mazzucato e Penna 2016) Entretanto a insuficiecircncia continuada de investimentos puacuteblicos na aacuterea pode colocar em risco tanto o desempenho inovativo do Complexo Industrial da Sauacutede quanto a capacidade de outras aacutereas de absorver e implementar poliacuteticas de inovaccedilatildeo igualmente sistecircmicas e bem sucedidas Poderaacute ser o caso por exemplo da Poliacutetica Nacional sobre Mudanccedila do Clima e das poliacuteticas ambientais e energeacuteticas a ela associadas Embora na avaliaccedilatildeo de Mazzucato e Penna (2016) essas poliacuteticas natildeo apresentem um desenho sistecircmico como no caso da sauacutede elas constituem instrumentos promissores para o estabelecimento de programas inovativos do tipo ldquomission orientedrdquo os quais caso explorados podem ser orientados agrave superaccedilatildeo de desafios ambientais cruciais no contexto global hodierno

Como vimos um modelo de crescimento que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo socialmente inclusivo e financeira e ambientalmente sustentaacutevel requer investimentos puacuteblicos em diferentes etapas do processo inovativo e em diferentes dimensotildees do (ecos)sistema de inovaccedilatildeo Natildeo apenas a diponibilidade desses recursos mas sua continuidade no meacutedio e longo prazo satildeo fundamentais na busca por esse modelo No contexto atual da economia brasileira os desafios para a implementaccedilatildeo desse modelo satildeo diversos O passo mais imediato poreacutem refere-se agrave natildeo aprovaccedilatildeo da PEC do Teto pelo Senado Federal seguida do debate amplo transparente e democraacutetico sobre o conjunto de reformas institucionais necessaacuterias ao desenvolvimento socioeconocircmico do paiacutes Isso se conecta diretamente com o uacuteltimo ponto a ser considerado aqui a relaccedilatildeo entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica expliacutecita de inovaccedilatildeo

Poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo

As relaccedilotildees entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo permearam as anaacutelises realizadas ao longo de todo este Policy Brief Em face ao que foi dito ateacute aqui quatro das seis fraquezas identificadas por Mazzucato e Penna parecem fazer ainda mais sentido oito meses passados desde a sua publicaccedilatildeo ndash e sobretudo tendo em vista as atuais projeccedilotildees para o futuro do SNI brasileiro Conforme observado pelos economistas (2016 94-95) esse sistema

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- carece de uma agenda estrateacutegica de longo prazo (uma visatildeo) que decirc coerecircncia agraves poliacuteticas puacuteblicas executadas por diferentes instituiccedilotildees e que oriente a pesquisa cientiacutefica e os agentes privados em seus esforccedilos inovativos (Fraqueza 3)

Isso decorre em grande medida do fato de que ele

- sofre de ineficiecircncias no subsistema de poliacutetica e regulaccedilatildeo especificamente sobreposiccedilatildeo de responsabilidades competiccedilatildeo por e uso natildeo-estrateacutegico de recursos descontinuidade de investimentos e programas burocracia e controle (auditoria) excessivos de poliacuteticas e programas de inovaccedilatildeo incluindo compras governamentais (Fraqueza 4)

- requer reformas institucionais importantes na taxaccedilatildeo e regulaccedilatildeo de empresas (Fraqueza 5) e

- eacute constantemente afetado negativamente por poliacuteticas impliacutecitas representadas pela agenda macroeconocircmica (Fraqueza 6)

A atual poliacutetica macroeconocircmica austera do governo federal encarna diversos aspectos dessas fraquezas ao mesmo tempo em que aprofunda seus efeitos deleteacuterios sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo Em especial a PEC do Teto tende a contribuir para a descontinuidade de investimentos e programas a acirrar a competiccedilatildeo por recursos podendo resultar em escolhas natildeo-estrateacutegicas baseadas em resutados de curto prazo e a limitar drasticamente o uso de compras governamentais as quais constituem estrateacutegias importantes de financiamento puacuteblico indireto agraves novas empresas inovadoras Aleacutem disso as medidas propostas pelo governo Temer para os proacuteximos vinte anos embora apresentadas e termos de um ldquoNove Regime Fiscalrdquo natildeo tocam em pontos fundamentais para uma reforma efetiva nesse sentido Entre suas inuacutemeras lacunas destaca-se a necessidade de uma reforma tributaacuteria no Brasil que revise a taxaccedilatildeo excessiva de pequenas e meacutedias empresas e empresas emergentes (ver Tabela 2) e que esteja associada a instrumentos de fiscalizaccedilatildeo efetivos no combate agrave evasatildeo de divisas e agrave sonegaccedilatildeo de impostos sobretudo por parte das grandes empresas brasileiras ndash incluindo as multinacionais com sede no paiacutes

Tabela 2 ndash Tratamento fiscal das startups em paiacuteses selecionados

Estados Unidos Deduccedilatildeo de IR de 10 a 100 (conforme a UF) do total investido

Franccedila Deduccedilatildeo de IR de 25 do total investido

Inglaterra Deduccedilatildeo de IR de 30 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Portugal Deduccedilatildeo de IR de 20 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Itaacutelia Isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

BrasilTributaccedilatildeo de 15 no ganho de capital para pessoa fiacutesica e

superior a 275 para pessoa juriacutedicaFonte MEI (2015 262)

Diversos outros pontos poderiam ser somados a esses na recomendaccedilatildeo por reformas institucionais urgentes no Brasil hoje (cf Piketty 2014)30 Esse objetivo transcende poreacutem aos

(30) Recomendamos ainda a entrevista concedida por Piketty ao Programa Roda Viva exibido pela TVE em 09022015 Disponivel em httpswwwyoutubecomwatchv=6pcGuqxyVJs [acesso em 20112016]

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almejados neste Policy Brief A este respeito basta enfatizar que a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo pode ndash e deve ndash ser vista como poliacutetica de crescimento econocircmico (cf Mazzucato e Perez 2014) inclusive como estrateacutegia de superaccedilatildeo em momentos de crise como o atual no Brasil Tal como tem sido adotada em paiacuteses europeus (como a Alemanha) e outros paiacuteses BRICS (sobretudo a China) diante da recente crise econocircmica e financeira internacional eacute imperativo no Brasil que o governo federal renove seu compromisso com o financiamento puacuteblico agrave CTampI e adote uma estrateacutegia de recuperaccedilatildeo econocircmica baseada no incentivo constante e de longo prazo agrave inovaccedilatildeo O desenvolvimento futuro do SNI brasileiro depende portanto da reversatildeo da atual poliacutetica de austeridade assim como da tentativa de recrudescimento da mesma atraveacutes da PEC do Teto Mais do que salvar o SNI brasileiro em si o que estaacute em jogo hoje eacute a capacidade do paiacutes de avanccedilar no sentido da sua autonomia cientiacutefica e tecnoloacutegica ndash requisito baacutesico para o desenvolvimento socioeconocircmico de qualquer naccedilatildeo (cf Chang 2002 Landes 1990 1998 Mazzucato 2013)

4 Conclusatildeo e recomendaccedilotildeesSe a poliacutetica de austeridade imposta ao final do governo Dilma jaacute impunha desafios ao

desenvolvimento futuro do SNI brasileiro o recrudescimento dessa poliacutetica pelo governo Temer sobretudo atraveacutes da proposta de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos coloca em xeque a capacidade do Estado brasileiro de desempenhar seu papel central na busca por um tipo de crescimento econocircmico que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel Como vimos ao longo desse Policy Brief aleacutem de aprofundar os efeitos negativos da poliacutetica de austeridade jaacute identificados nos uacuteltimos dois anos a PEC do Teto tende

bull a enfraquecer a capacidade de organizaccedilatildeo interna e de gestatildeo (capacidade de absorccedilatildeo) do Estado brasileiro para enfrentar desafios sociais ambientais e econocircmicos atraveacutes de soluccedilotildees inovativas

bull a dificultar a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo ao financiamento da inovaccedilatildeo no

paiacutes comprometendo a sustentabilidade dos financiamentos puacuteblicos de longo prazo bull a reduzir progressivamente os investimentos em inovaccedilatildeo por parte de outras fontes de

recursos tendo em vista o caraacuteter incerto cumulativo e coletivo dos processos inovativos versus o aumento da competiccedilatildeo por recursos natildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes (particularmente o BNDES)

bull a limitar a capacidade do Estado de executar compras governamentais impactando

drasticamente novos empreendimentos inovativos que em grande parte sobrevivem dessa fonte de receita

bull a debilitar o funcionamento de organizaccedilotildees (como a Embrapa e a Fiocruz) programas

federais (como o Inova) e de sistemas de inovaccedilatildeo setoriais (como o Complexo Industrial da Sauacutede) relativamente bem sucedidos que poderiam servir de exemplo para a ampliaccedilatildeo e fortalecimento do SNI brasileiro como um todo

bull a aprofundar a situaccedilatildeo atual de baixa qualidade educacional baacutesica com impactos de

longo prazo agrave oferta de recursos humanos ao SNI bull a prolongar e aprofundar os efeitos sociais da crise afetando negativamente o poder de

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

compra da populaccedilatildeo e consequentemente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo ndash o que tende a retroalimentar a tendecircncia de reduccedilatildeo de investimentos em inovaccedilatildeo

Com efeito caso aprovada a PEC do Teto bull dificultaraacute sobremaneira a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais

empreendedor o qual possa estar orientado agrave consecuccedilatildeo de missotildees tecnoloacutegicas e inovativas (a serem democraticamente definidas) e ao mesmo tempo comprometido com a adoccedilatildeo de um modelo de crescimento sustentaacutevel e inclusivo

Diante da magnitude de tais impactos nossa recomendaccedilatildeo de curtiacutessimo prazo refere-se agrave reversatildeo do processo de tramitaccedilatildeo da PEC do Teto no acircmbito do Congresso Nacional atraveacutes da rejeiccedilatildeo da PEC 55 pelo Senado Federal no proacuteximo dia 13 de dezembro Somente a partir de entatildeo um diaacutelogo amplo transparente e efetivamente democraacutetico poderaacute ser instalado e com sucesso garantir as condiccedilotildees miacutenimas para o desenvolvimento futuro do SNI em particular e para o desenvolvimento socioeconocircmico do Brasil em geral Tais condiccedilotildees miacutenimas devem incluir inter alia (i) a recomposiccedilatildeo integral dos orccedilamentos (corrigidos aos valores correntes) dos diversos atores do subsistema de financiamento puacuteblico agrave CTampI e (ii) a salvaguarda incondicional dos direitos sociais da populaccedilatildeo brasileira tal como garantidos pela Constituiccedilatildeo Federal de 1988

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Sobre os Autores

Paula R Cruz eacute doutoranda em Relaccedilotildees Internacionais pela PUC-Rio e pesquisadora do nuacutecleo ldquoSistemas de Inovaccedilatildeo e Governanccedila do Desenvolvimentordquo do BRICS Policy Center Atualmente eacute pesquisadora visitante na Universidade de Wisconsin-Madison Estados Unidos e atua como assistente editorial na revista Contexto Internacional Seus principais temas de pesquisa incluem Economia Poliacutetica Global da ProduccedilatildeoCirculaccedilatildeo de Conhecimento Propriedade Intelectual e Ciecircncia Tecnolocia e Inovaccedilatildeo Sua pesquisa de doutoramento trata das implicaccedilotildees sociopoliacuteticas da participaccedilatildeo das universidades nas redes transnacionais de inovaccedilatildeoempreendedorismo social

Rua Dona Mariana 63 - Botafogo - Rio de JaneiroRJTelefone (21) 2535-0447 CEPZIP CODE 22280-020wwwbricspolicycenterorg bpcbricspolicycenterorg

BRICS Policy Center Centro de Estudos e Pesquisas - BRICS

Sumaacuterio

1 Introduccedilatildeo

2 Inovaccedilatildeo crescimento econocircmico e o Estado empreendedor

21 Princiacutepios norteadores do Estado empreendedor

3 Impactos da poliacutetica de austeridade sobre o SNI brasileiro

31 Impactos sobre o subsistema de Financiamento

32 Impactos sobre o subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa

33 Impactos sobre o subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

34 Impactos sobre o subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo

4 Conclusatildeo e recomendaccedilotildees

5 Referecircncias

5

7

9

12

14

25

30

36

39

40

4

Sumaacuterio Executivo

Neste Policy Paper identificamos alguns dos principais efeitos da poliacutetica de austeridade atualmente imposta pelo governo federal sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo (SNI) brasileiro incluindo a Proposta de Emenda agrave Constituiccedilatildeo nordm 552016 (PEC do Teto) apresentada pelo governo Temer ao Congresso Nacional Com base no trabalho da economista Mariana Mazzucato primeiramente apresentamos as relaccedilotildees entre inovaccedilatildeo e crescimento econocircmico destacando o papel central desempenhado historicamente pelo Estado nas economias baseadas em inovaccedilatildeo Em seguida analisamos alguns os impactos das atuais medidas de austeridade sobre quatro subsistemas do SNI brasileiro (i) Financiamento (ii) Educaccedilatildeo amp Pesquisa (iii) Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo e (iv) Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo Concluiacutemos que caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute o desenvolvimento futuro do SNI brasileiro e com efeito tenderaacute a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel Por fim recomendamos a rejeiccedilatildeo da Proposta por parte do Senado Federal e argumentamos que o desenvolvimento socioeconocircmico brasileiro depende da recomposiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em CTampI e de reformas institucionais que se coadunem tanto com a adoccedilatildeo de uma poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented quanto com o respeito inabalaacutevel aos direitos sociais da populaccedilatildeo brasileira tal como garantidos pela Constituiccedilatildeo Federal de 1988

Palavras-chave

Poliacutetica de Austeridade PEC do Teto Sistema de Inovaccedilatildeo CTampI Estado Empreendedor

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

Paula R Cruz

1 Introduccedilatildeo1

A sociedade brasileira vive hoje um dos momentos mais dramaacuteticos da sua histoacuteria recente Na esteira da atual crise poliacutetico-institucional que antecedeu e permanece em curso apoacutes a deposiccedilatildeo da presidente eleita Dilma Rouseff a retomada do crescimento econocircmico eacute apresentada como justificativa suficiente para a imposiccedilatildeo de medidas de austeridade severas tal como anunciadas pelo receacutem-empossado presidente Michel Temer Dentre tais medidas a Proposta de Emenda agrave Constituiccedilatildeo nordm 552016 (antiga PEC 241 apelidada de PEC do Teto2) tem gerado reaccedilotildees adversas nos mais diversos espaccedilos de construccedilatildeo democraacutetica brasileiros incluindo desde universidades movimentos sociais e meios de comunicaccedilatildeo a entidades ligadas agrave proacutepria administraccedilatildeo puacuteblica federal ndash a exemplo do Conselho Federal de Economia (cf Cofecon 2016) do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (cf Consultor Juriacutedico 2016) da Fundaccedilatildeo Oswaldo Cruz (cf Fiocruz 2016) e do Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada (cf IPEA 2016a 2016b)

Aleacutem do caraacuteter impositivo da tramitaccedilatildeo do processo relativo agrave PEC do Teto (que tem ignorado as reivindicaccedilotildees populares e se furtado de estabeler um diaacutelogo com os mais diversos segmentos

(1) A autora gostaria de agradecer imensamente a Luis Manuel R Fernandes pelos comentaacuterios e sug-estotildees na finalizaccedilatildeo deste trabalho e por endossar os argumentos e dados aqui apresentados(2) No momento de finalizaccedilatildeo desse texto a PEC 241 passou a se chamar PEC 55 em atual tramitaccedilatildeo no Senado Federal A PEC 241 foi aprovada em segundo turno pela Cacircmara dos Deputados em 25 de ou-tubro de 2016 No uacuteltimo dia 16 de novembro Senado definiu as datas de votaccedilatildeo da PEC 55 a proposta seraacute analisada em primeiro turno no dia 29 de novembro e em turno definitivo em 13 de dezembro A expectativa eacute que a promulgaccedilatildeo ocorra em 15 de dezembro Disponiacutevel em httpwww12senadolegbrnoticiasmaterias20161116definidas-votacoes-ate-o-final-do-ano-1 [acesso 16112016]

BPC Policy Brief - V6 N6

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

da sociedade brasileira3) o ponto mais criticado da proposta refere-se aos efeitos deleteacuterios do congelamento real de investimentos puacuteblicos federais em sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social ndash congelamento este previsto para os proacuteximos vinte anos com correccedilatildeo anual apenas pela inflaccedilatildeo4 (artigos 101 e 102) Neste Policy Brief argumentamos que aleacutem de comprometer o acesso e a qualidade desses sistemas caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute ainda o desenvolvimento futuro do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) brasileiro Com efeito a Proposta tende a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel

Medidas de austeridade como aquelas visadas atualmente pelo governo Temer tecircm sido amplamente criticadas e desestimuladas por economistas de diversas partes do mundo Evidecircncias do fracasso desse tipo de medida tecircm sido reportadas inclusive por organizaccedilotildees tradicionalmente comprometidas com o avanccedilo global de poliacuteticas neoliberais a exemplo do Fundo Monetaacuterio Internacional (FMI 2012) Embora se possa argumentar que a despeito das criacuteticas e evidecircncias paiacuteses que adotaram teto de gastos em cenaacuterios de crise recuperaram sua economia eacute importante observar que as regras fiscais adotadas por esses paiacuteses apresentam diferenccedilas significativas entre si e que nenhum deles chegou a adotar teto de gastos como o proposto no Brasil (Medeiros 2016) Aleacutem disso cabe salientar que faltam evidecircncias que comprovem a existecircncia de uma correlaccedilatildeo direta entre endividamento puacuteblico e crise econocircmica Conforme revela Mazzucato (2013 44-45) paiacuteses com diacutevida acima de 90 do PIB a exemplo do Canadaacute Nova Zelacircndia e Austraacutelia apresentaram crescimento estaacutevel apoacutes a crise global de 2008 ndash crise esta que ao contraacuterio decorreu da escalada de deacutebitos privados

No que se refere especificamente ao tema da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica as reformas almejadas pelo governo Temer vatildeo de encontro a certos princiacutepios fundamentais que historicamente levaram ao crescimento sustentaacutevel das economias ldquointeligentesrdquo mais virtuosas do mundo hoje (cf Mazzucato 2013 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) No caso do Brasil Mazzucato e Penna (2016) avaliam que embora com deficiecircncias e desafios importantes experiecircncias recentes do SNI brasileiro revelam pontos positivos que caso devidamente explorados podem orientar a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo efetivas que levem ao crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Entretanto conforme buscamos argumentar neste Policy Brief a agenda poliacutetica de austeridade anunciada pelo governo Temer potildee em risco a consecuccedilatildeo desses objetivos

Nossa anaacutelise eacute baseada sobretudo no trabalho de Mariana Mazzucato ndash economista considerada ldquoum dos trecircs mais importantes pensadores sobre inovaccedilatildeordquo da atualidade5 e cujo trabalho tem servido de guia para a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas no Reino Unido Uniatildeo Europeia entre outros Na proacutexima seccedilatildeo apresentamos as relaccedilotildees entre inovaccedilatildeo tecnoloacutegica e crescimento econocircmico destacando o papel central do Estado nesta equaccedilatildeo Em seguida analisamos alguns impactos da atual poliacutetica de austeridade do governo federal ndash e de seu provaacutevel recrudescimento atraveacutes da PEC do Teto ndash sobre o SNI brasileiro Concluiacutemos que caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute o desenvolvimento futuro desse sistema e com efeito tenderaacute a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo inclusivo

(3) Ao que pudemos identificar a uacutenica forma de diaacutelogo estabelecida ateacute o momento se deu atraveacutes da abertura de uma consulta puacuteblica online na paacutegina do Senado na Internet ndash ou seja jaacute na fase final da raacutepida tramitaccedilatildeo do processo no Congresso Nacional A consulta puacuteblica estaacute disponiacutevel em httpsgoogl5Rl6M4 [acesso em 09112016](4)De acordo com a proposta somente apoacutes o deacutecimo ano de vigecircncia o modo de correccedilatildeo dos limites fixados em 2016 (2018 nos casos da sauacutede e da educaccedilatildeo) poderaacute ser revisto caso seja apresentado peloa Presidente da Repuacuteblica projeto de lei com esta finalidade (Art 102)(5) Disponiacutevel em httpsnewrepubliccomarticle114395three-most-important-thinkers-about-innova-tion-you-dont-know [acesso em 25102016]

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

e sustentaacutevel Por fim recomendamos a rejeiccedilatildeo da Proposta por parte do Senado Federal e argumentamos que o desenvolvimento socioeconocircmico brasileiro depende da recomposiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em CTampI e de reformas institucionais que se coadunem tanto com a adoccedilatildeo de uma poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented quanto com a observacircncia aos direitos sociais garantidos pela Constituiccedilatildeo de 1988

2 Inovaccedilatildeo crescimento econocircmico e o Estado empreendedor

Passados sessenta anos desde as publicaccedilatildeo dos artigos de Robert Solow e Trevor Swan6 que deram origem ao modelo de crescimento neoclaacutessico e a despeito das criacuteticas contundentes a respeito de suas fragilidades e ineficaacutecia esse modelo demonstra sobreviver na mente de governantes mundo afora servindo de guia para a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas que buscam limitar a atuaccedilatildeo do Estado a basicamente prover as condiccedilotildees miacutenimas necessaacuterias agrave ldquolivrerdquo atuaccedilatildeo dos mercados e a atuar na correccedilatildeo das chamadas ldquofalhas de mercadordquo Por outro lado criacuteticas a esse modelo tendem a destacar sua insuficiecircncia para explicar os processos de crescimento econocircmico tendo em vista que tal modelo desconsidera a centralidade da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica em tais processos (Nelson e Winter 1982) Aleacutem disso economistas heterodoxos enfatizam que o crescimento econocircmico deve ser compreendido a partir de uma perspectiva histoacuterica tendo como base a anaacutelise de casos empiacutericos ndash natildeo apenas formulaccedilotildees abstratas e pretensamente universais (Freeman 1982 1995 Lundvall 2004) De fato anaacutelises baseadas em evidecircncias histoacutericas como as de David Landes (1990 1998) e Ha-Joon Chang (2002) corroboram com a tese de que ao longo da histoacuteria do capitalismo o crescimento econocircmico sempre esteve ligado a processos de criaccedilatildeo e transformaccedilatildeo tecnoacutelogica (Schumpeter 1942)

Com efeito o reconhecimento da inovaccedilatildeo como fator propulsor do crescimento econocircmico tem aumentado exponencialmente nas uacuteltimas deacutecadas (cf Freeman 2003) tendo resultado num amplo consenso acerca da importacircncia estrateacutegica da criaccedilatildeo e desenvolvimento de sistemas de inovaccedilatildeo tanto nos niacuteveis setorial e regional quanto nacional De fato organizaccedilotildees internacionais como o Banco Mundial e a OCDE por exemplo tecircm enfatizado a importacircncia da inovaccedilatildeo para o desenvolvimento socioeconocircmico e recomendado accedilotildees para a criaccedilatildeo de sistemas de inovaccedilatildeo em paiacuteses em diferentes patamares econocircmicos Entretanto ao mesmo tempo em que se verifica um uso crescente do termo ldquosistema de inovaccedilatildeordquo um ldquoabusordquo igualmente crescente na utilizaccedilatildeo desse termo pode ser observado (Lundvall 2004) Entre tais ldquoabusosrdquo eacute possiacutevel incluir a desconsideraccedilatildeo (ou ateacute mesmo negaccedilatildeo) do papel fundamental que o Estado tem historicamente desempenhado na geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo e nos processos de crescimento econocircmico mais amplamente

Esse aspecto eacute precisamente o foco dos trabalhos recentes da economista Mariana Mazzucato (cf Mazzucato 2013 2014 2015 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) Mazzucato oferece uma das perspectivas mais avanccediladas e bem elaboradas da atualidade no que se refere agraves relaccedilotildees entre setor puacuteblico e setor privado na geraccedilatildeo de crescimento econocircmico baseado em inovaccedilatildeo Partindo dos conceitos-chave de economistas heterodoxos mas sobretudo com base em sua proacutepria pesquisa empiacuterica ndash que resultou no livro O Estado Empreendedor desmascarando

(6) Ambos os artigos ldquoA contribution to the theory of economic growthrdquo de Solow e ldquoEconomic Growth And Capital Accumulationrdquo de Swan foram publicados originalmente em 1956 dando origem ao cham-ado modelo de crescimento Solow-Swan

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o mito do setor puacuteblico vs setor privado (2013) ndash a economista (2014 2015) propotildee um novo quadro conceitual com o objetivo de guiar a atuaccedilatildeo do Estado em processos de crescimento econocircmico que sejam ao mesmo tempo ldquointeligentesrdquo sustentaacuteveis e inclusivos

Mazzucato argumenta que o papel do Estado vai muito aleacutem da chamada ldquocorreccedilatildeo de falhas de mercadordquo tendo consistido historicamente na efetiva criaccedilatildeo de mercados Essa constataccedilatildeo tem implicaccedilotildees importantes para paiacuteses em desenvolvimento que ndash como o Brasil ndash tecircm se espelhado no sucesso da economia norte-americana

Em todo o mundo paiacuteses incluindo no mundo em desenvolvimento buscam emular o sucesso da economia dos Estados Unidos Ao fazecirc-lo eles olham para o poder dos mecanismos ldquodirigidos pelo mercadordquo versus aquilo que parecem ser mecanismos antigos dirigidos pelo Estado de lugares como a Europa ou a ex-Uniatildeo Sovieacutetica Mas os Estados Unidos natildeo satildeo o que parecem ser O pregador do Estado miacutenimo da doutrina do livre mercado tem por deacutecadas dirigido grandes programas de investimento puacuteblico em tecnologia e inovaccedilatildeo os quais subjazem seu sucesso econocircmico passado e atual Da Internet agrave biotecnologia e ateacute o gaacutes de xisto o Estado norte-americano tem sido o fator-chave do seu crescimento baseado em inovaccedilatildeomdashtendo estado disposto a investir na fase mais incerta do ciclo de inovaccedilatildeo e a permitir que empresas se juntem ao processo na parte mais faacutecil do caminho Se o resto do mundo deseja imitar o modelo norte-americano eles deveriam fazer como o Estados Unidos de fato fizeram natildeo como eles dizem que fizeram mais Estado natildeo menos (Mazzucato 2013 1 ecircnfase no original)7

Tal constataccedilatildeo eacute ainda mais importante em momentos de crise tal como o vivido pelo Brasil hoje Mazzucato (2013 41-43) contra-argumenta a suposiccedilatildeo de que para promover a recuperaccedilatildeo da economia o Estado deve (i) cortar gastos puacuteblicos e (ii) assumir uma posiccedilatildeo secundaacuteria e assim ldquoliberar a forccedila do empreendedorismo e da iniciativa privadardquo Ela mostra que na verdade a superaccedilatildeo da crise depende em grande medida da (re)avaliaccedilatildeo do tipo de gastos despendidos pelo setor puacuteblico e natildeo da limitaccedilatildeo da quantidade de gastos puacuteblicos A economista afirma que eacute preciso considerar que o grau de endividamento puacuteblico natildeo necessariamente leva agrave falta de crescimento econocircmico Reciprocamente medidas de austeridade natildeo necessariamente resultam na retomada do crescimento Ao contraacuterio tais medidas tendem a agravar o cenaacuterio de recessatildeo Tomando como exemplo o caso dos paiacuteses europeus economicamente mais fraacutegeis no poacutes-crise de 2007-2008 Mazzucato afirma

Apesar de existirem eacute claro paiacuteses de baixo crescimento com grandes diacutevidas puacuteblicas a questatildeo de saber o que provoca o quecirc eacute altamente discutiacutevel o aspecto mais chocante dessa discussatildeo [sobre a crise financeira que teve iniacutecio em 2007] foi natildeo apenas constatar que o trabalho estatiacutestico foi feito de maneira incorreta (e descuidada) mas a rapidez com que as pessoas acreditaram na questatildeo central que a diacutevida acima de 90 do PIB iraacute necessariamente derrubar o crescimento O corolaacuterio tornou-se o novo dogma a austeridade traraacute necessariamente (e suficientemente) o crescimento de volta E ainda assim existem muitos paiacuteses com diacutevida mais alta que cresceram de forma estaacutevel (como o Canadaacute a Nova Zelacircndia e a Austraacutelia mdash todos ignorados) Ainda mais oacutebvia eacute a questatildeo de que aquilo que importa com certeza natildeo eacute o tamanho agregado do setor puacuteblico mas no que ele estaacute gastando Gastos com papelada inuacutetil ou comissotildees certamente natildeo podem ser comparados agravequeles com um sistema de sauacutede mais funcional e eficiente com os gastos em educaccedilatildeo de qualidade ou com pesquisas inovadoras que podem contribuir para a formaccedilatildeo do capital humano e tecnologias futuras as medidas de austeridade que estatildeo sendo atualmente impostas [aos paiacuteses mais fracos da Europa] soacute iratildeo agravar o problema (2013 44-45 ecircnfase nossa)

(7) Ao contraacuterio das demais citaccedilotildees de O Estado Empreendedor a presente citaccedilatildeo baseia-se na versatildeo revisada de The Entrepreneurial State publicada em inglecircs pela editora Public Affairs em 2015 Esta e as demais citaccedilotildees extraiacutedas de textos publicados em inglecircs foram traduzidas livremente pela autora

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Consideremos o caso da Alemanha Conforme observam Mazzucato e Penna (2016 18) o governo alematildeo tem aumentado o orccedilamento da educaccedilatildeo pesquisa e ciecircncia a 10 bilhotildees de euros por ano desde 2009 tendo atingido quase 10 do PIB em 2013 Aleacutem disso como parte de sua poliacutetica de inovaccedilatildeo o governo alematildeo tem implementado uma poliacutetica industrial ativa cuja missatildeo eacute transformar seu sistema energeacutetico de um sistema baseado em combustiacuteveis foacutesseis e energia nuclear para um modelo baseado em energias renovaacuteveis Embora a virtuosidade da economia alematilde seja de difiacutecil comparaccedilatildeo sua experiecircncia mostra como crescimento econocircmico e capacidade de transformaccedilatildeo e criaccedilatildeo de novas tecnologias estatildeo intimamente relacionados Mais do isso demonstra como esse crescimento tem dependido largamente de investimentos diretos por parte do setor puacuteblico em aacutereas como educaccedilatildeo e treinamento (capital humano) ciecircncia e tecnologia (incluindo PampD) e investimentos de risco em novos empreendimentos voltados agrave inovaccedilatildeo Esse aspecto estaacute na essecircncia do conceito do ldquoEstado empreendedorrdquo

Segundo Mazzucato (2013) o Estado empreendedor eacute um Estado disposto a investir em aacutereas de extrema incerterza preocupando-se natildeo somente com a taxa de inovaccedilatildeo mas igualmente com a direccedilatildeo da mudanccedila tecnoloacutegica Com base em evidecircncias empiacutericas Mazzucato (2013) mostra que o Estado norte-americano esteve por traacutes atuando de maneira empreendedora8 tanto nos processos que levaram agrave criaccedilatildeo de tecnlogias como a Internet biotecnologia nanotecnologia e tecnologias limpas quanto viabilizando o desenvolvimento do Vale do Siciliacutecio e do iPhone ndash casos frequentemente apontados ao contraacuterio como exemplos bem sucedidos do empreendedorismo empresarial Diante dessas constataccedilotildees a pergunta que se segue eacute como entatildeo transformar o Estado num Estado empreendedor que seja capaz de criar as condiccedilotildees favoraacuteveis ao crescimento inteligente sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo e adequado aos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos

O referencial proposto por Mazzucato (2014 2015) para guiar a atuaccedilatildeo do Estado nesse sentido basea-se em quatro dimensotildees fundamentais Direcionalidade Avaliaccedilatildeo Organizaccedilatildeo e Riscos e Recompensas

21 Princiacutepios norteadores do Estado empreendedor

(A) Direcionalidade

Ao contraacuterio da perspectiva de que uma vez corrigida determinada falha de mercado o Estado deve recuar e deixar que a ldquomatildeo invisiacutevelrdquo do mercado conduza a economia para o ponto oacutetimo de crescimento Mazzucato (2014 16) argumenta que ndash sendo o mercado ldquocegordquo ndash a direccedilatildeo da mudanccedila oferecida pelo mercado frequentemente leva a resultados suboacutetimos do ponto de vista social e ambiental De fato ao longo da histoacuteria o Estado tem sido o maior responsaacutevel por conduzir a economia na direccedilatildeo de novos paradigmas tecno-econocircmicos incluindo a revoluccedilatildeo das TICs e a emergente revoluccedilatildeo das tecnologias limpas Isso tem se dado sobretudo atraveacutes da adoccedilatildeo de modelos de financiamento agrave inovaccedilatildeo orientados para a realizaccedilatildeo de missotildees (poliacuteticas do tipo ldquomission orientedrdquo)

As regiotildees e paiacuteses que foram bem sucedidos em alcanccedilar crecimento inteligente baseado em inovaccedilatildeo se beneficiram de visionaacuterias poliacuteticas de longo prazo e orientadas agrave realizaccedilatildeo de missotildees ndash desde colocar o homem na lua ateacute enfrentar desafios societaacuterios como a mudanccedila

(8) O Estado atua empreendedoramente atraveacutes de instituiccedilotildees puacuteblicas chave como agecircncias e ban-cos estatais de investimento Sobre a importacircncia de algumas dessas instituiccedilotildees no financiamento agrave inovaccedilatildeo nos Estados Unidos Alemanha Sueacutecia e Reino Unido aleacutem do Brasil ver Mazzucato e Penna (2015)

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climaacutetica Ao tratar dessas missotildees as agecircncias do setor puacuteblico lideraram o caminho investindo natildeo somente em ldquobens puacuteblicosrdquo claacutessicos como pesquisa baacutesica mas tambeacutem ao longo de toda a cadeia de inovaccedilatildeo (pesquisa baacutesica pesquisa aplicada financiamento na fase inicial de empresas) e definiram corajosamente novas direccedilotildees de alto risco [sem isso] natildeo teria havido nenhuma internet nenhuma biotecnologia nenhuma nanotecnologia e nenhuma tecnologia limpa hoje (Mazzucato e Penna 2015 2-3)

Mazzucato (2014 2015) conclui que natildeo se trata portanto de decidir se os governos devem ou natildeo escolher uma direccedilatildeo ndash afinal eacute assim que os governos das economias mais fortes do mundo tecircm se comportado ateacute hoje Trata-se ao contraacuterio de identificar de que maneira eacute possiacutevel ldquoaprender com as escolhas bem sucedidas do passado e possibilitar que as direccedilotildees escolhidas sejam amplas o suficiente para viabilizar o surgimento de baixo para cima de processos de exploraccedilatildeo descoberta e aprendizagemrdquo (Mazzucato 2014 16) Em paiacuteses democraacuteticos o debate sobre essas escolhas e a definiccedilatildeo sobre que direccedilatildeo tomar requerem poreacutem um amplo e contiacutenuo envolvimento da sociedade civil de modo a garantir que o Estado empreendedor seja um Estado efetivamente democraacutetico (Laplane 2015 Mazzucato 2015)

(B) Avaliaccedilatildeo

Mazzucato (2014 2015) identifica uma discrepacircncia entre o caraacuteter intrinsecamente dinacircmico do desenvolvimento econocircmico e as ferramentas tradicionais usadas para avaliar o papel do Estado nesse processo Segundo a economista isso se deve ao fato de que tais ferramentas satildeo estaacuteticas e consequentemente incapazes de avaliar para aleacutem da correccedilatildeo de falhas de mercado os efeitos da atuaccedilatildeo do setor puacuteblico na transformaccedilatildeo e na criaccedilatildeo de mercados Contra as criacuteticas frequentes agrave criaccedilatildeo de mercados pelo Estado (como o argumento de que isso leva a efeitos indesejaacuteveis como ldquocrowding-inrdquo) Mazzucato observa que devido ao seu altiacutessimo grau de risco e incerteza os mercados baseados em inovaccedilatildeo dificilmente teriam sido criados pela iniciativa privada Com efeito indicadores e ferramentas adequados agrave avaliaccedilatildeo do papel ativo do Estado nesses processos satildeo fundamentais pois

[a]o natildeo dispor de indicadores para [avaliar] accedilotildees transformativas o kit de ferramentas da teoria de falha de mercado afeta a capacidade do governo de saber se ele estaacute operando em espaccedilos existentes ou se ele estaacute fazendo com que novas coisas aconteccedilam coisas essas que natildeo teriam acontecido de qualquer forma [devido agrave aversatildeo ao risco que caracteriza o setor empresarial] (Mazzucato 2015 153)

(C) Organizaccedilatildeo

A transformaccedilatildeo da economia a partir da criaccedilatildeo de novas tecnologias setores e mercados requer entretanto que Estado se organize internamente de modo a dispor da capacidade poliacutetica de ldquopensar granderdquo e formular poliacuteticas arrojadas (Mazzucato 2015 153) Mazzucato avalia que tal organizaccedilatildeo deve afastar-se de praacuteticas que visam minimizar a atuaccedilatildeo do Estado na economia as quais tecircm resultado no insulamento do setor puacuteblico vis-agrave-vis o setor privado e no recrudescimento da tendecircncia agrave terceirizaccedilatildeo

Com base nas conclusotildees de estudos empiacutericos sobre os efeitos da terceirizaccedilatildeo no setor puacuteblico a economista ressalta que essa praacutetica tem levado agrave perda da capacidade do Estado de atrair talentos de alto niacutevel com conhecimento e qualidades necessaacuterios agrave gestatildeo de poliacuteticas do tipo mission-oriented (2014 2015) Consequentemente com a perda da sua ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo torna-se ainda mais dificiacutel para o Estado coordenar e orientar esforccedilos na formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo ousadas que busquem explorar novas oportunidades tecnoloacutegicas e enfrentar os desafios sociais e ambientais do nosso tempo

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Dois aspectos principais devem ser observados na organizaccedilatildeo do Estado para tornaacute-lo mais empreendedor (i) ldquoestabelecer quais qualidadesrecursos capacidades e estruturas satildeo uacuteteis para aumentar [suas] chances de ser efetivo tanto no aprendizado quanto no estabelecimento de parcerias simbioacuteticas com o setor privadordquo e (ii) ldquoexplorar meios alternativos atraveacutes dos quais o Estado possa se engajar e assumir riscosrdquo (Mazzucato 2014 17)

Com relaccedilatildeo a esse uacuteltimo ponto Mazzucato propotildee a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo para os investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo Esse ponto eacute detalhado no item a seguir que trata da socializaccedilatildeo natildeo somente dos riscos mas tambeacutem das recompensas geradas a partir dos gastos puacuteblicos em Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (CTampI)

(D) Riscos e Recompensas

Quando o Estado assume o papel de principal investidor e assumidor de riscos a questatildeo de quem deve se beneficiar com os frutos de tais investimentos torna-se central Quase sempre o que se observa eacute uma tendecircncia agrave socializaccedilatildeo de riscos (e perdas) acompanhada da privatizaccedilatildeo de lucros e recompensas Poreacutem uma vez que os investimentos aplicados na geraccedilatildeo de novas tecnologias e inovaccedilotildees advecircm dos cofres puacuteblicos natildeo parece loacutegico justo ou sequer razoaacutevel que a socializaccedilatildeo dos lucros e recompensas seja um tema sistematizamente ignorado9 Afinal como lembram Mazzucato e Penna ldquo[d]esequiliacutebrios entre o ldquonexo risco-recompensardquo podem resultar em desigualdaderdquo (2016 26)

Entretanto sendo os processos inovativos intrinsecamente incertos cumulativos e coletivos10 a inovaccedilatildeo requer um tipo especial de financiamento que garanta retornos suficientes para abastecer novas rodadas de investimentos Especificamente o financiamento agrave inovaccedilatildeo deve ser ldquopacienterdquo e de longo prazo No caso do financiamento estatal este pode assumir formas como fundos puacuteblicos de capital de risco compras governamentais bancos puacuteblicos de investimento etc (Mazzucato e Penna 2016 27) Ainda assim cabe indagar de que modo eacute possiacutevel garantir uma atuaccedilatildeo do Estado empreendedor que seja sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo ou seja de que modo eacute possiacutevel evitar que os prejuiacutezos (inevitaacuteveis na aacuterea de inovaccedilatildeo) inviabilizem a disponibilidade de recursos para futuros de investimentos estatais em inovaccedilatildeo

A este respeito Mazzucato (2013 2014 2015) propotildee a adoccedilatildeo uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo Segundo a economista tal abordagem permite que Estado possa natildeo apenas arcar com os custos

(9) Embora se possa argumentar que o retorno dos investimentos puacuteblicos satildeo revertidos ao Estado atraveacutes da cobranccedila de impostos Mazzucato (2013 2014 2015) mostra que na praacutetica o pagamento de impostos eacute frequentemente evitado e evadido por grandes empresas que (como Apple e Google) se beneficiaram de investimentos puacuteblicos na criaccedilatildeo de seus produtos e serviccedilos intensivos em tecnologia e inovaccedilatildeo Mesmo em situaccedilotildees de regularidade fiscal a economista argumenta que a tendecircncia atual de reduccedilatildeo de taxas de impostos (como aquelas sobre ganhos de capital) acompanhada do aumento da financeirizaccedilatildeo do setor privado tem levado muitas grandes empresas a gastarem mais na recompra de accedilotildees do que em atividades de PampD Mazzucato afirma que esse fenocircmeno tem posto em risco o de-senvolvimento de eco-sistemas de inovaccedilatildeo em aacutereas centrais ao desenvolvimento socioeconocircmico nos dias hoje como TI energia e medicamentos(10) ldquoIncerteza significa que os agentes preocupados com a inovaccedilatildeo natildeo podem calcular previamente as chances de serem bem sucedidos ndash isto eacute os resultados satildeo incertos ndash e portanto para que obtenham sucesso devem aceitar fracassos ocasionais e desvios nas rotas planejadas Cumulativo significa que os agentes precisam ser pacientes e agir estrategicamente para acumular competecircncias e capacidades (aprender) com uma visatildeo de longo prazo Coletivo significa que todos os agentes precisam trabalhar conjuntamente e portanto assumir certos graus de risco eles tecircm portanto direito tambeacutem a dividir as recompensasrdquo (Mazzucato e Penna 2016 26 ecircnfases no original)

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da inovaccedilatildeo mas igualmente beneficiar-se com os ganhos gerados por iniciativas bem sucedidas que por sua vez tenham sido financiadas com recursos puacuteblicos Em poucas palavras adotar uma estrateacutegia de financiamento de portfoacutelio significa permitir que os ganhos gerados a partir dos poucos projetos inovatidos ldquovencedoresrdquo possam compensar os prejuiacutezos decorrentes dos muitos projetos ldquofracassadosrdquo garantindo assim a disponibilidade de recursos para a ldquoproacutexima rodadardquo de investimentos Dentre os mecanismos de geraccedilatildeo de retorno direto que segundo Mazzucato (2014 19) poderiam ser explorados nesse sentido incluem-se retenccedilatildeo de capital golden share de direitos de propriedade intelectual e empreacutestimos contigentes agrave renda

Outros aspectos chave para a adoccedilatildeo de uma abordagem de portfoacutelio bem sucedida referem-se agrave manutenccedilatildeo de um conjunto diverso de fontes de investimentos para esses portfoacutelios financeiros (Mazzucato e Penna 2016 27) e a um comprometimento maior por parte do setor empresarial com a geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo Como avalia Mazzucato este ponto eacute fundamental para a criaccedilatildeo de uma maior sinergia entre setores puacuteblico e privado

[p]arte do equiliacutebrio justo entre risco e recompensa deve portanto consistir natildeo apenas em permitir ao setor puacuteblico colher suas recompensas merecidas provenientes de investimentos bem sucedidos (para cobrir as perdas inevitaacuteveis e [garantir] a proacutexima rodada de investimentos) mas tambeacutem aumentar os riscos reais assumidos pelas grandes empresas no processo de inovaccedilatildeo Isso significa que poliacutetica de inovaccedilatildeo e poliacuteticas sobre reforma fiscal e governanccedila corporativa devem ser colocadas lado a lado de modo que os eco-sistemas de inovaccedilatildeo (e as parcerias puacuteblico-privadas a eles associadas) que construiacutemos sejam mais simbioacuteticos e menos parasitaacuterios (Mazzucato 2014 19 ecircnfase nossa)

Essa articulaccedilatildeo entre poliacutetica de inovaccedilatildeo reforma fiscal e governanccedila corporativa eacute crucial para a superaccedilatildeo da crise poliacutetico-econocircmica ora em curso no Brasil Conforme avaliam Mazzucato e Penna (2016) embora com desafios importantes o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro apresenta hoje uma seacuterie de avanccedilos e iniciativas positivas que se forem devidamente explorados podem levar agrave realizaccedilatildeo de missotildees inovativas bem sucedidas e criar condiccedilotildees favoraacuteveis para a consolidaccedilatildeo de um modelo de crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Para tanto poreacutem os princiacutepios discutidos acima devem ser observados e transformados em uma agenda poliacutetica de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented a qual depende da ampliaccedilatildeo ndash ou pelo menos da manutenccedilatildeo ndash de uma abordagem ldquode portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo no paiacutes A seguir analisamos como a poliacutetica de austeridade hoje em curso no Brasil e a tentativa de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos potildeem em risco as condiccedilotildees necessaacuterias para essa transformaccedilatildeo

3 Impactos da poliacutetica de austeridade sobre o SNI brasileiro

Seguindo a tendecircncia de cortes de gastos puacuteblicos e contigenciamentos que marcaram o ano de 2015 a PEC do Teto (antiga PEC 241 e atual PEC 55) foi proposta em meados de 2016 e prevecirc o congelamento real de longo prazo dos investimentos puacuteblicos nas mais diversas aacutereas de administraccedilatildeo federal com impactos desastrosos sobre a garantia dos direitos sociais11 da populaccedilatildeo brasileira Alguns desses impactos foram simulados por teacutecnicos do IPEA (2016a

(11) A Constituiccedilatildeo Federal brasileira de 1988 define direitos sociais como ldquoa educaccedilatildeo a sauacutede a ali-mentaccedilatildeo o trabalho a moradia o transporte o lazer a seguranccedila a previdecircncia social a proteccedilatildeo agrave maternidade e agrave infacircncia a assistecircncia aos desamparadosrdquo (Art 6 do Ato das Disposiccedilotildees Constitucionais Transitoacuterias)

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2016b) os quais apontam perdas reais na ordem de R$ 654 bilhotildees podendo chegar a R$ 1 trilhatildeo somente no caso da sauacutede Para aleacutem dos efeitos nocivos sobre os sistemas de sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social os impactos da perda real de investimentos a longo prazo estendem-se ao Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) do Brasil resultando em provaacuteveis reveses agrave retomada ndash e posterior sustentabilidade ndash do crescimento econocircmico no paiacutes

Tais impactos podem ser classicados como diretos ou indiretos Impactos diretos referem-se aos efeitos da perda real de investimentos puacuteblicos em atividades tradicionalmente vinculadas agrave aacuterea de CTampI stricto sensu ndash a exemplo de gastos em PampD e programas de apoio agrave criaccedilatildeo de empreendimentos inovativos Essa categoria estaacute relacionada agrave chamada poliacutetica expliacutecita de CTampI (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Jaacute os impactos indiretos relacionam-se agraves politicas impliacutecitas de tecnologia e inovaccedilatildeo e partem do reconhecimento de que o (ecos)sistema de inovaccedilatildeo extrapola os subsistemas de Ciecircncia amp Tecnologia e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo incluindo para aleacutem deles uma gama de subsistemas que se interconectam e influenciam mutuamente ndash aleacutem de serem influenciados pelos contextos geopoliacutetico institucional macroeconocircmico social cultural etc nos quais estatildeo inseridos (Cassiolato e Lastres 2014) As evidecircncias empiacutericas analisadas por Mazzucato (2013) indicam que a atuaccedilatildeo do Estado empreendedor ocorre sobretudo atraveacutes da articulaccedilatildeo e coordenaccedilatildeo dessas variadas dimensotildees do sistema de inovaccedilatildeo entendido de maneira ampla

Crescimento baseado em inovaccedilatildeo requer investimentos em fatores-chave agrave inovaccedilatildeo como Pesquisa amp Desenvolvimento (PampD) e a construccedilatildeo de ldquosistemasrdquo de inovaccedilatildeo dinacircmicos que permitam a difusatildeo de novos conhecimentos e inovaccedilotildees por toda a economia Sistemas e eco-sistemas de inovaccedilatildeo (setoriais regionais e nacionais) incluem ligaccedilotildees dinacircmicas entre diferentes atores e instituiccedilotildees (firmas instituiccedilotildees financiadoras pesquisaeducaccedilatildeo fundos setoriais puacuteblicos instituiccedilotildees intermediaacuterias) bem como ligaccedilotildees horizontais entre organizaccedilotildees e instituiccedilotildees Em paiacuteses que alcanccedilaram crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo essas instituiccedilotildees foram essenciais natildeo apenas para corrigir ldquofalhas de mercadordquo e ldquofalhas de sistemardquo mas tambeacutem para dar forma e criar ativamente novos mercados (Mazzucato 2014 2 ecircnfases no original)

Por essa razatildeo ao analisar os efeitos da PEC do Teto sobre o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro eacute necessaacuterio levar em consideraccedilatildeo natildeo somente o congelamento dos investimentos puacuteblicos em atividades mais diretamente relacionadas agrave CTampI mas tambeacutem os congelamentos em outras aacutereas que de maneira mais ou menos direta interferem no sistema de inovaccedilatildeo como um todo

Mazzucato e Penna (2016 93-94) identificam dez fortalezas e seis principais fraquezas do SNI brasileiro na atualidade Tais fortalezas e fraquezas serviratildeo de fio condutor agrave anaacutelise pretendida nessa seccedilatildeo12 A primeira fortaleza relaciona-se precisamete ao caraacuteter mutifacetado do SNI brasileiro Segundo Mazzucato e Penna (2016 93) este sistema apresenta ldquotodos os elementos de um sistema de inovaccedilatildeo desenvolvidordquo (Fortaleza 1) Natildeo cabe aqui detalhar todos os elementos desse sistema ao contraacuterio focaremos naqueles aspectos que no nosso entendimento encontram-se atualmente mais suscetiacuteveis agrave poliacutetica de austeridade do governo federal Por ora basta destacar que esse sistema eacute composto por uma rede complexa de muacuteltiplos atores puacuteblicos e privados os quais pode ser organizados em quatro subsistemas principais (i) Educaccedilatildeo amp Pesquisa (ii) Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo (iii) Financiamento e (iv) Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo (Figura 1)

(12) Apenas uma fortaleza natildeo seraacute considerada nessa anaacutelise a saber a existecircncia de ldquoativos naturais estrateacutegicos (por exemplo recursos hiacutedricos e minerais aleacutem da biodiversidade dos seis biomas ter-restres do Brasil e seus biomas mariacutetimos) que no longo prazo seratildeo crescentemente demandados agrave medida que o processo de inclusatildeo social avanccedila nas economias emergentesrdquo (Mazzucato e Penna 2016 94)

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Como veremos a seguir ao afetar negativamente o subsistema de Financiamento os impactos da poliacutetica de austeridade adotada atualmente no Brasil estendem-se aos demais subsistemas produzindo efeitos negativos ao SNI brasileiro como um todo A PEC do Teto ao prever o prolongamento dessa poliacutetica pelos proacuteximos vinte anos tende a aprofundar e multiplicar esses impactos

Figura 1 ndash Subsistemas do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo Brasileiro

Educaccedilatildeo amp Pesquisa

bull Universidades

bull Institutos puacuteblicos de pesquisa ITA DCTA CENPES Embrapa INPE AEB

CNEN Fiocruz CPqD

bull Instituiccedilotildees de educaccedilatildeo vocacional SENAI SEBRAE SENAC

Instituto Euvaldo Lodi

Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

bull Empresas privadas Natura Bradesco Totvs WEG Gerdau Vale Embraer etc

bull Empresas estatais Petrobras Eletrobrasbull Start-ups e PMEs

bull Associaccedilotildees industrais CNI ANPEI

Financiamento

bull Instituiccedilotildees puacuteblicas de financiamento FINEP BNDES CNPq CAPES FAPs

bull Bancos privados capital de risco privado e mercado de capitais

Poliacuteticas amp Regulaccedilotildees

bull Governo federal MCTI MEC MDIC MAPA Fazenda Sauacutede Defesa Minas e Energia

Meio Ambiente e suas agecircncias e institutos

bull Agecircncias reguladoras ANP Aneel Anvisa ANA ANS Antaq ANTT Ancine

bull Propriedade intelectual INPI NITs

bull Organizaccedilotildees sociais ABDI CGEE Embrapii

Fonte Adaptado de Mazzucato e Penna (2016)

31 Impactos sobre o subsistema de Financiamento

Tradicionalmente no Brasil os investimentos puacuteblicos federais em CTampI satildeo realizados principalmente atraveacutes da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico e Tecnoloacutegico (CNPq) e da Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel Superior (CAPES) ndash as duas primeiras estando vinculadas ao Ministeacuterio da Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (MCTI)13 e a uacuteltima ao Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) Mais recentemente a aacuterea passou a receber recursos importantes ainda do Banco Nacional de Desenvolvimento

(13) Como resultado da reforma ministerial imposta pelo (entatildeo interino) governo Temer em maio de 2016 o MCTI foi fundido ao Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees atendendo desde entatildeo pelo acrocircnimo MCTIC

A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

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(BNDES) que eacute ligado ao Ministeacuterio do Desenvolvimento Induacutestria e Comeacutercio Exterior (MDIC) Somadas sobretudo agraves Fundaccedilotildees de Amparo agrave Pesquisa (FAPs) que satildeo vinculadas aos governos estaduais essas instituiccedilotildees formam um cenaacuterio diverso para o financiamento puacuteblico agrave CTampI De fato tal caracteriacutestica eacute destacada por Mazzucato e Penna (2016) como uma das dez principais virtudes do SNI brasileiro Segundo os economistas (2016 94) o SNI apresenta ldquoum aparato estatal multifacetado de agecircncias voltadas agrave promoccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas de ciecircncia tecnologia e inovaccedilatildeo incluindo uma caixa de ferramentas completa de instrumentos de fomento pelos lados tanto da oferta quanto da demandardquo (Fortaleza 2)

Essa caracteriacutestica ndash essencial ao bom funcionamento de qualquer sistema de inovaccedilatildeo ndash tem sido entretanto radicalmente ameaccedilada pela poliacutetica de austeridade imposta pelo governo federal nos uacuteltimos anos No caso da FINEP o financiamento a projetos cientiacuteficos tecnoloacutegicos e inovativos tem sofrido em grande medida com mudanccedilas recentes na gestatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico (FNDCT) o qual constitui sua principal fonte de recursos A maior parte da arrecadaccedilatildeo do FNDCT adveacutem dos Fundos Setoriais que desde sua criaccedilatildeo em 1999 funcionam como fontes complementares de financiamento a projetos ligados a setores estrateacutegicos para o desenvolvimento do paiacutes como energia sauacutede petroacuteleo informaacutetica agronegoacutecio aeronaacuteutica etc Segundo a FINEP (2016b) ateacute 2013 a maior parte dos recursos repassados ao FNDCT pelos Fundos Setoriais vinha do CT-Petro (788 em 2013) Entretanto com a nova poliacutetica de distribuiccedilatildeo dos royalties do petroacuteleo a arrecadaccedilatildeo do CT-Petro passou a ser canalizada para o Fundo Social do Preacute-Sal afastando o CT-Petro do seu compromisso original de financiamento agrave CTampI na aacuterea de petroacuteleo e gaacutes

Como mostra a Figura 2 em valores correntes de outubro de 2016 a parcela dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais na composiccedilatildeo geral da arrecadaccedilatildeo do FNDCT manteve-se ascendente durante todo o periacuteodo 2011-2013 tendo atingido o patamar histoacuterico de R$ 5642 milhotildees em 2013 Essa trajetoacuteria ascendente sofreu no entanto uma inflexatildeo acentuada em 2014 como resultado da saiacuteda do CT-Petro Esse quadro se aprofundou em 2015 quando os recursos repassados pelos Fundos Setoriais registraram nova queda totalizando um aporte de natildeo mais do que R$ 3693 milhotildees Em apenas dois anos o volume de recursos oriundos dos Fundos Setoriais repassados ao FNDCT sofreu portanto uma reduccedilatildeo de 3455 equivalente a cerca de R$ 195 bilhatildeo No cocircmputo geral observa-se que essa retraccedilatildeo foi em parte compensada em 2015 pelos aumentos nos recursos oriundos da proacutepria FINEP (repassadas ao FNDCT como pagamentos de juros e amortizaccedilotildees por empreacutestimos concedidos) e do Tesouro Nacional os quais chegaram a pouco mais de R$ 484 milhotildees e R$ 554 milhotildees respectivamente Entretanto ainda assim verifica-se uma reduccedilatildeo orccedilamentaacuteria de 197 (mais de R$ 11 bilhatildeo) entre os montantes arrecadados pelo FNDCT no periacuteodo 2013-2015 ndash um patamar abaixo do registrado em 2011 (ano em que a crise internacional atingiu o Brasil mais fortemente)

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Figura 2 ndash Evoluccedilatildeo dos recursos do FNDCT por fonte de arrecadaccedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Adaptado de FINEP (2016a)Nota Valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

Aleacutem da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo os investimentos em CTampI realizados atraveacutes da FINEP tecircm sido drasticamente afetados por desvios de finalidade na aplicaccedilatildeo dos recursos oriundos do FNDCT Segundo o Art 11 da Lei 115402007 que dispotildee sobre o FNDCT constitui objeto da destinaccedilatildeo desses recursos

o apoio a programas projetos e atividades de Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo - CTampI compreendendo a pesquisa baacutesica ou aplicada a inovaccedilatildeo a transferecircncia de tecnologia e o desenvolvimento de novas tecnologias de produtos e processos de bens e de serviccedilos bem como a capacitaccedilatildeo de recursos humanos intercacircmbio cientiacutefico e tecnoloacutegico e a implementaccedilatildeo manutenccedilatildeo e recuperaccedilatildeo de infra-estrutura de pesquisa de CTampI

Apesar das finalidades especiacuteficamente definidas em lei os recursos do FNDCT tecircm sido sistematicamente contingenciados nos uacuteltimos anos para fins de manutenccedilatildeo de superaacutevit primaacuterio (Escobar 2016) Aleacutem disso desde 2014 boa parte desses recursos tem sido canalizada para pagamentos de bolsas de estudo concedidas no acircmbito do programa Ciecircncia sem Fronteiras (CsF) ndash programa este que originalmente seria custeado com recursos novos (FINEP 2016a) Segundo o relatoacuterio de gestatildeo do FNDCT somente em 2015 40 do total disponiacutevel para empenhos do ano (R$ 5013 milhotildees) foram transferidos para o CNPq com essa finalidade14 (FINEP 2016a)

(14) Embora o programa integre a aacuterea de CTampI de maneira mais ampla oito em cada dez beneficiados pelo CsF satildeo estudantes de graduaccedilatildeo o que natildeo necessariamente se reverte em avanccedilos em CTampI stricto sensu Segundo o site do CsF um total de 92880 bolsas foram implementadas no acircmbito do pro-grama das quais 4257 ainda estatildeo vigentes 78 do total das bolsas implementadas integram a modali-dade de graduaccedilatildeo sanduiacuteche no exterior Apesar dos recursos repassados pelo FNDCT o CsF tambeacutem tem sido afetado pela atual poliacutetica de corte de gastos puacuteblicos aleacutem de natildeo ter concedido novas bolsas em 2015 e 2016 (G1 2016c) o MEC informou no final desse ano que a partir de 2017 o CsF extinguiraacute o intercacircmbio internacional de estudantes de graduaccedilatildeo beneficiando apenas estudantes de doutorado (cf Estadatildeo 2016)

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Com efeito dos R$ 899 milhotildees liberados ao FNCDT para empenhos no ano apenas R$ 3512 milhotildees (152) chegaram agrave FINEP para o financiamento das accedilotildees dos Fundos Setoriais em si ou seja para investimentos nas aacutereas mais especificamente consideradas estrateacutegicas para o desenvolvimento cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo do paiacutes15

Tais cortes e contigenciamentos tecircm gerado descompassos entre a arrecadaccedilatildeo do FNDCT o orccedilamento aprovado e o montante de recursos empenhados anualmente Essa variaccedilatildeo pode decorrer tanto da concretizaccedilatildeo de contigenciamentos jaacute previstos no orccedilamento inicial quanto da realizaccedilatildeo de novos cortes e contigenciamentos anunciados pelo governo federal ao longo do ano fiscal Em ambos os casos tais reduccedilotildees impactam negativamente o limite de pagamento autorizado pelo governo e refletem-se na execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria do Fundo A Figura 3 ilustra em valores correntes como esses descompassos tecircm ocorrido Em primeiro lugar observa-se que foram efetuados cortes orccedilamentaacuterios sucessivos desde 2014 Embora o corte registrado em 2014 possa ser parcialmente justificado como reflexo da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo (decorrente da saiacuteda do CT-Petro) o mesmo natildeo se pode dizer em relaccedilatildeo aos cortes realizados nos anos seguintes Ainda assim em comparaccedilatildeo ao ano de 2013 o orccedilamento de 2016 apresenta uma perda acumulada de R$ 183 bilhatildeo dos quais 847 (R$ 155 bilhatildeo) foram diminuiacutedos nos dois uacuteltimos anos Em relaccedilatildeo agrave evoluccedilatildeo do orccedilamento executado verifica-se uma queda de 418 entre os recursos empenhados em 2015 em relaccedilatildeo ao ano anterior Se forem consideradas as projeccedilotildees de empenho para 2016 eacute possiacutevel que esse percentual chegue a 559 representando um volume de empenho abaixo da metade do que foi empenhado em 2014 Quando comparados aos recursos arrecadados e finalmente empenhados essas diminuiccedilotildees satildeo ainda mais expressivas enquanto 76 dos recursos arrecadados em 2014 foram efetivamente investidos em 2015 esse percentual natildeo passou de 42 ou seja R$ 275 bilhotildees arrecados pelo FNDCT naquele natildeo foram revertidos em investimentos na aacuterea de CTampI Em 2016 a previsatildeo eacute que a diferenccedila entre recursos arrecadados e executados fique em torno de R$ 2 bilhotildees Se isso se efetivar o FNDCT teraacute deixado de investir o equivalente a mais do que sua arrecadaccedilatildeo total de 2015

Por fim cabe destacar que dos R$ 282 bilhotildees aprovados em 2016 R$ 1767 bilhatildeo jaacute estavam destinados agrave reserva de contingecircncia Ou seja 624 do total de recursos inicialmente autorizados ao FNDCT para execuccedilatildeo neste ano jaacute encontravam-se potencialmente contigenciados no momento de aprovaccedilatildeo do orccedilamento Apenas R$ 1062 bilhatildeo estavam garantidos para investimentos em CTampI Como veremos adiante para 2017 a proposta do governo eacute dar continuidade agrave poliacutetica de cortes mantendo a reserva de contingecircncia do FNDCT em mais da metade do seu orccedilamento total Diante disso as pespectivas satildeo desanimadoras Como revela a FINEP (citada em Escobar 2016) ldquo[o] orccedilamento de 2016 e a proposta orccedilamentaacuteria para 2017 natildeo satildeo suficientes para fazer frente aos compromissos jaacute assumidos mdash projetos contratados em 2016 e em anos anteriores Neste cenaacuterio natildeo haacute espaccedilo para novas iniciativasrdquo

(15) O restante (R$ 464 milhotildees) foi repassado a outras unidades (FINEP 2016a)

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Figura 3 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo da arrecadaccedilatildeo X orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016) Notas Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Primeiro ano sem arrecadaccedilatildeo do CT-Petro (2) Orccedilamento de 2016 reproduz o valor aprovado na LOA arrecaccedilatildeo e empenhos seguem projeccedilotildees

da FINEP

Do ponto de vista da poliacutetica nacional de financiamento da CTampI o contigenciamento de boa parte dos recursos do FNDCT somado aos desvios de finalidade mencionados acima tecircm imposto desafios ainda maiores para o avanccedilo cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo no paiacutes Conforme reconhe a FINEP]

Esse cenaacuterio sinaliza para a necessidade de descontigenciamento dos recursos FNDCT uma vez que o limite de pagamento foi R$ 23233 milhotildees inferior agrave arrecadaccedilatildeo do FNDCT e apesar do baixo comprometimento de recursos orccedilamentaacuterios e financeiros com accedilotildees lanccediladas em 2015 natildeo foi possiacutevel arcar com grande parte dos compromissos assumidos em anos anteriores com efeitos diretos tanto sobre o apoio a novos projetos estruturantes de CTampI capazes de dinamizar a economia e trazer benefiacutecios para a sociedade como um todo quanto sobre a manutenccedilatildeo das atividades de CTampI realizadas em universidades institutos de pesquisa empresas e outras instituiccedilotildees (FINEP 2016a 9 ecircnfase nossa)

A escassez de recursos tem implicado em mudanccedilas no perfil de investimentos do FNDCT Nos dois uacuteltimos anos boa parte desses recursos tem sido canalizada para o pagamento de restos a pagar de projetos contratados em anos anteriores Como mostra a Figura 4 com exceccedilatildeo de 2011 durante todo o periacuteodo de 2008 a 2012 os desembolsos referentes a pagamentos de restos se mantiveram entre 209 e 275 do total de dispecircndios Em contraste em 2015 mais da metade dos recursos do FNDCT foi destinada ao pagamento de restos e apenas 453 para empenhos do ano O efeito cumulativo dessa tendecircncia tem sido um decliacutenio acentuado de novas contrataccedilotildees tanto em termos da quantidade de projetos quanto de novos valores contratados A Figura 5 mostra que de 2013 a 2015 houve uma reduccedilatildeo de 998 no nuacutemero de novos projetos contratados ndash tendo passado de mil para apenas dois Tal reduccedilatildeo foi acompanhada na mesma

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medida por uma queda acentuada no valor total contratado de mais de R$ 19 bilhatildeo em 2013 passou-se a meros R$ 87 milhotildees em 2015 (em valores correntes)

Figura 4 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do perfil de investimento (restos + ano)

Fonte Adaptado de Finep (2016)

Figura 5 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do nuacutemero e valor dos projetos contratados

Fonte Adaptado de MCTI ndash Plataforma Aquarius Disponiacutevel em httpsgoogl9vqJmK [acesso em 12112016]

Nota Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

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Embora o cenaacuterio da CTampI em 2015 tenha sido considerado pela atual presidente da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciecircncia (SBPC) ldquoo pior dos uacuteltimos 20 anosrdquo (Nader citada em Escobar 2015) como jaacute dito os cortes e contigenciamentos continuaram avanccedilando no ano de 2016 De fevereiro a marccedilo deste ano foram anunciados dois cortes no orccedilamento geral do governo federal perfazendo um total de R$ 4465 bilhotildees Segundo o governo quase a metade desse montante (R$ 212 bilhotildees) seraacute destinada para o pagamento de juros da diacutevida puacuteblica com vistas ao cumprimeiro da meta de superaacutevit primaacuterio (G1 2016b) Resultado disso tem sido o recrudescimento da poliacutetica de austeridade e de seus impactos negativos sobre o subsistema de Financiamento do SNI brasileiro

Aleacutem do FNDCT os orccedilamentos de duas outras importantes instituiccedilotildees de fomento agrave CTampI no Brasil tecircm sido afetados por essa poliacutetica o CNPq e a CAPES Estas agecircncias satildeo voltadas agrave promoccedilatildeo da educaccedilatildeo e pesquisa realizada principalmente ndash mas natildeo somente ndash no acircmbito das instituiccedilotildees de ensino superior (IES) sobretudo atraveacutes dos programas de poacutes-graduaccedilatildeo e laboratoacuterios de pesquisa Como se pode observar na Figura 6 apoacutes aumentos consecutivos seus orccedilamentos sofreram reduccedilotildees significativas em 2015 e 2016 Considerando-se a soma dos seus orccedilamentos individuais o total aprovado em 2016 eacute 264 menor do que o de 2015 uma diminuiccedilatildeo de mais de R$ 27 bilhotildees em valores correntes O montante atual de cerca de R$ 76 bilhotildees eacute o pior autorizado agraves duas agecircncias desde 2012 Ainda assim esses orccedilamentos jaacute desfalcados sofreram novos cortes e contigenciamentos ao longo do ano

Figura 6 ndash CNPq e CAPES Evoluccedilatildeo orccedilamentaacuteria (em R$ milhotildees)

Fonte Elaborado proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016)Nota Valores constantes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamentos de 2016 reproduzem os valores aprovados na LOA Os orccedilamentos dos demais

anos referem-se aos orccedilamentos autorizados jaacute incluindo possiacuteveis creacuteditos suplementares (Lei+Creacuteditos)

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Nos casos da CAPES e do CNPq os novos cortes anunciados no primeiro semestre de 2016 pelo (entatildeo interino) governo Temer levaram a um cenaacuterio marcado entre outras coisas por cortes e congelamentos de bolsas cancelamentos e suspensotildees de editais e atrasos em pagamentos de projetos jaacute contemplados Em 2015 a tradicional a Chamada Universal do CNPq jaacute havia sido cancelada prejudicando uma gama de projetos e laboratoacuterios de pesquisa que dependem da continuidade deste edital Diante dos contigenciamentos de 2016 ainda natildeo foram divulgados os resultados da ediccedilatildeo lanccedilada este ano Especificamente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas em abril a CAPES anunciou o bloqueio de 7408 bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo16 (9 do total de 80906 bolsas de mestrado doutorado e poacutes-doutorado pagas atualmente pela agecircncia) aleacutem de outras modalidades como iniciaccedilatildeo cientiacutefica professor visitante secircnior iniciaccedilatildeo agrave docecircncia formaccedilatildeo de professores entre outras No que se refere somente agraves bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo embora 2295 das 7408 tenham sido posteriormente reinseridas no sistema 5113 permaneceram bloqueadas (cf G1 2016a)17 No caso do CNPq somente em 2016 houve uma reduccedilatildeo na concessatildeo de novas bolsas equivalente a quase 116 vezes em relaccedilatildeo ao ano anterior tendo passado de 7883 novas concessotildees em 2015 para apenas 68 em 2016 ndash e o nuacutemero de 2015 jaacute equivalia a quase metade do total concedido em 2014 (G1 2016c)

A Figura 7 destricha os investimentos realizados pelo CNPq nos uacuteltimos dez anos em valores corrigidos Como se pode ver o montante investido em 2016 eacute o mais baixo dos uacuteltimos nove anos estando proacuteximo apenas do investimento total realizado em 2006 As quedas mais acentuadas ocorreram entretanto nos dois uacuteltimos anos de aproximadamente R$ 3337 bilhotildees investidos em 2014 reduziu-se a praticamente a metade disso em 2016 (R$ 1714 bilhatildeo) Somente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas houve uma reduccedilatildeo de 40 no mesmo periacuteodo (325 somente em 2016) No caso dos auxiacutelios agrave pesquisa a queda atingiu 73 (46 somente em 2016) De fato segundo informaccedilotildees apuradas pelo Estadatildeo (Escobar 2016) a situaccedilatildeo do CNPq no ano corrente inclui

bull reduccedilatildeo do limite de empenho em decorrecircncia de contigenciamentos a agecircncia dispotildee de cerca de um terccedilo do orccedilamento aprovado inicialmente para execuccedilatildeo este ano (R$ 1 bilhatildeo) (excluindo-se os gastos com o programa CsF) Este montante eacute 63 menor do que o orccedilamento de 2010 e 46 menor do que o de 2006 (em valores corrigidos)

bull reduccedilatildeo de investimentos em auxiacutelio agrave pesquisa dos R$ 594 milhotildees executados no primeiro semestre apenas 15 foram destinados a accedilotildees de fomento A agecircncia tem um saldo a pagar na ordem de R$ 230 milhotildees referente a parcelas de projetos aprovados nos mais de 40 editais lanccedilados desde 2010

bull cortes e congelamentos de bolsas no paiacutes e no exterior embora 985 dos recursos executados no primeiro semestre tenham sido destinados ao pagamento de bolsas ainda assim houve suspensotildees na modalidade bolsa de poacutes-graduaccedilatildeo no exterior e corte de 20 nas bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica

bull falta de recursos humanos a agecircncia perdeu cerca de 120 funcionaacuterios nos uacuteltimos cinco anos Considerando-se a meacutedia de aposentadorias de 15 a 20 por ano e a natildeo-perspectiva de novas contrataccedilotildees o CNPq poderaacute chegar a um colapso nos proacuteximos dois anos caso este quadro natildeo seja revertido

(16) Embora a agecircncia tenha buscado justificar o bloqueio dessas bolsas com o argumento de que as mesmas estavam ociosas o fato eacute constestado pela comunidade acadecircmica (cf Mariz 2016)(17) Sobre o histoacuterico de contigenciamentos e descontigenciamentos parciais de bolsas ao longo de 2016 cf G1 (2016a 2016c) Mariz (2016) e Portal Brasil (2016) No dia 6 de setembro o MEC declarou ter descontigenciado R$ 29736 milhotildees para o custeio de 190 mil bolsas da CAPES incluindo bolsas do CsF e outras modalidades (Portal Brasil 2016)

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Figura 7 ndash CNPq Evoluccedilatildeo dos investimentos por linha de accedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados do CNPq Disponiacutevel em httpcnpqbrpainel-de-investimentos [acesso em 10112016]

Nota Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

No niacutevel ministerial os impactos da poliacutetica de corte de gastos na aacuterea da CTampI tecircm se refletido no orccedilamento do MCTI18 Como mostra a Figura 8 a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da pasta tem declinado desde 2014 tendo resultado em 2016 na aprovaccedilatildeo de um orccedilamento cerca de um quarto menor do que o aprovado em 2013 ndash uma perda de mais de R$ 347 bilhotildees em valores correntes No que se refere ao orccedilamento executado diante dos novos contigenciamentos anunciados pelo governo Temer no iniacutecio de 2016 o limite de empenho previsto ateacute o final de agosto era de R$ 4597 bilhotildees (Escobar 2016) A crescente diferenccedila entre os valores dos orccedilamentos e do empenhado pelo MCTI e seus oacutergatildeos em 2015 e 2016 reflete ao lado do contingenciamento formal e expliacutecito de parcelas do orccedilamento uma espeacutecie de contingenciamento ldquoinformalrdquo determinado pela aacuterea econocircmica do governo no contexto das medidas de ajuste via determinaccedilatildeo de um teto para o empenho de recursos orccedilamentaacuterios previstos na Lei Orccedilamentaacuteria Trata-se portanto de uma espeacutecie de ldquocontingenciamento brancordquo adicional e complementar ao contingenciamento expliacutecito19

No que poderia parecer uma tentativa de recuperar a pasta em reuniatildeo realizada no dia 10 de novembro com o Conselho de Ciecircncia e Tecnologia e representantes da aacuterea Temer anunciou uma injeccedilatildeo de R$ 15 bilhotildees para quitar restos a pagar do MCTIC (cf FINEP 2016c) Entretanto conforme mostra a uacuteltima coluna do graacutefico abaixo mesmo com este descontigenciamento o volume de empenhos totais do MCTI tende a ficar abaixo do orccedilamento aprovado no iniacutecio do

(18) Aleacutem deste cortes e contigenciamentos no orccedilamento do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) tambeacutem tecircm prejudicado o desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico no Brasil Ateacute aqui tratamos dos desdobra-mentos disso na dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da CAPES No seccedilatildeo 32 trataremos dos prejuiacutezos causados agraves universidades e institutos federais cujos orccedilamentos tambeacutem estatildeo atrelados ao orccedilamento geral do MEC(19) A autora agradece a Luis Manuel R Fernandes por salientar este ponto

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ano Cabe ressaltar ainda que assim como o FNDCT parte da dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MCTI este ano jaacute estava potencialmente contigenciada desde a sua aprovaccedilatildeo em contraste aos anos anteriores a reserva de contigecircncia em 2016 equivaleu a quase 20 do orccedilamento total (mais de R$ 1925 bilhatildeo) Portanto embora a ldquodevoluccedilatildeordquo de R$ 15 bilhatildeo seja uma conquista importante do MCTI diante do cenaacuterio atual essa cifra eacute insuficiente para equiparar o limite de empenho ao orccedilamento inicial da pasta Evidentemente tal devoluccedilatildeo eacute tampouco capaz de reestabelecer o patamar de investimentos que foram perdidos pelo MCTI ao longo dos uacuteltimos anos A tiacutetulo de comparaccedilatildeo basta mencionar que como revelou o presidente do CNPq somente esta agecircncia precisaria atualmente de R$ 37 bilhotildees para ldquoestimular a ciecircncia e ser felizrdquo (Chaimovich citado em Escobar 2016)

Figura 8 ndash MCTI Evoluccedilatildeo orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2013 2014 2015 2016 2017) Notas Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamento de 2016 reproduz valor aprovado na LOA empenho de 2016 foi estimado com base

em informaccedilotildees divulgadas em notiacutecias (cf Escobar 2016 FINEP 2016c)

Proposta orccedilamentaacuteria do governo federal para 2017

Ateacute aqui buscamos evidenciar a situaccedilatildeo de defasagem orccedilamentaacuteria em que se encontram as mais importantes instituiccedilotildees federais voltadas ao financiamento puacuteblico da CTampI no Brasil Mesmo diante do quadro deploraacutevel acima apresentado a proposta do governo Temer para 2017 eacute de mais cortes na aacuterea Embora o governo tenha divulgado que uma seacuterie de ministeacuterios teraacute orccedilamento maior no ano que vem em comparaccedilatildeo a 201620 nossa anaacutelise aponta para o contraacuterio ndash pelo menos no caso da CTampI O motivo principal disso parece decorrer do fato de a projeccedilatildeo do governo aparenta natildeo levar em conta a inflaccedilatildeo do proacuteprio ano de 2016 na comparaccedilatildeo com o previsto para 2017 ndash valor a ser aprovado no iniacutecio do ano que vem Entretanto para que

(20) Cf por exemplo httpwww2planaltogovbracompanhe-planaltonoticias201609governo-eleva-orcamento-de-2017-para-saude-e-educacao [acesso em 07112016]

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a comparaccedilatildeo possa ser realizada com o miacutenimo possiacutevel de distorccedilatildeo os valores aprovados em janeiro de 2016 devem ser devidamente corrigidos pela inflaccedilatildeo projetada para este ano ndash atualmente estimada em 706 pelo iacutendice IGP-DI conforme consta no boletim Focus mais recente (Banco Central 2016)

Considerando essa projeccedilatildeo comparamos abaixo os orccedilamentos de 2016 e 2017 em valores corrigidos (Figura 9) Percebe-se que nos casos de todas as instituiccedilotildees tratadas nesta seccedilatildeo incluindo o MCTIC a proposta para 2017 revela um quadro de reduccedilatildeo nas dotaccedilotildees orccedilamentaacuterias e natildeo de manutenccedilatildeo ndash quiccedilaacute de aumento real ndash em relaccedilatildeo ao ano de 2016 Embora no graacutefico essa diferenccedila possa parecer sutil em termos de volume de recursos as perdas satildeo significativas chegando a mais de R$ 1228 bilhatildeo caso sejam somadas as perdas do FNDC (R$ 153 milhotildees) CNPq (R$ 370 milhotildees) e CAPES (R$ 705 milhotildees) No caso do MCTIC a perda estimada eacute de mais de R$ 1065 bilhatildeo

Outro agravante refere-se agrave proposta de manutenccedilatildeo de reservas de contigecircncia do FNDCT e do MCTIC em patamares elevados No caso do FNDCT essa reserva comprometeraacute mais da metade (525) do orccedilamento inicial ndash um equivalente a R$ 2698 bilhotildees Para o MCTIC a proposta eacute de destinar R$ 5098 bilhotildees para a reserva de contingecircncia ou seja 328 do orccedilamento inicial total Esse quadro aponta para uma propensatildeo antecipada por parte do governo federal de reduccedilatildeo dos limites de empenho ao longo de 2017 Eacute preciso ressaltar ainda que no agregado as perdas orccedilamentaacuterias e contigenciamentos propostos para o ano que vem se somam aos cortes efetuados nos anos anteriores (conforme demonstramos acima) Isso significa que a PEC do Teto pretende congelar natildeo os orccedilamentos reais de 2016 mas orccedilamentos mais baixos do que este e expressivamente desfalcados haacute pelo menos dois anos As consequecircncias disso sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro tendem a ser desastrosas como mostramos nas seccedilotildees seguintes

Figura 9 ndash FNDCT CAPES CNPq Projeccedilatildeo orccedilamento 2016 corrigido pela inflaccedilatildeo(1) X proposta orccedilamentaacuteria 2017 (em R$ milhotildees)

Fontes Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2016) e Banco Central (2016)Notas (1) Orccedilamentos de 2016 foram corrigidos com base na projeccedilatildeo mais recente para a inflaccedilatildeo de

2016 pelo Iacutendice IGP-DI (2) O valor referente ao orccedilamento do MCTIC para 2016 foi calculado com base na soma dos

valores aprovados para o MCTI e Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees nesse mesmo ano

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32 Impactos sobre o subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa

Os cortes e congelamentos orccedilamentaacuterios que hoje afetam o subsistema de financiamento puacuteblico federal agrave CTampI se desdobram sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro No que se refere ao subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa tomamos como ponto de partida duas outras fortalezas identificadas por Mazzucato e Penna (2016 93-94) Na avaliaccedilatildeo destes economistas o SNI do Brasil apresenta

- um subsistema de pesquisa cientiacutefica que tem se aprimorado substancialmente nas uacuteltimas deacutecadas e que estaacute produzindo conhecimento de ponta em algumas aacutereas com ldquoilhas de excelecircncia produtivardquo em setores como petroacuteleo e gaacutes aviaccedilatildeo agricultura sauacutede e em menor medida automaccedilatildeo bancaacuteria (Fortaleza 3) e

- ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia em suas aacutereas a exemplo da Embrapa e Fiocruz que desenvolveram sistemas de avaliaccedilatildeo contiacutenua especiacuteficos que as possibilitam aprender tanto com seus sucessos quanto com seus fracassos e assim aprimorar seus processos na busca de maior efetividade (Fortaleza 4)

Conforme mostramos a seguir essa estrutura institucional relativamente bem sucedida encontra-se entretanto fortemente abalada pela poliacutetica de cortes orccedilamentaacuterios do governo federal No meacutedio prazo tal poliacutetica tende a ameaccedilar a qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica desenvolvida no Brasil hoje seja no acircmbito das universidades federais quanto em institutos de pesquisa internacionalmente reconhecidos por sua lideranccedila em aacutereas estrateacutegicas ao desenvolvimento social e econocircmico brasileiro

Universidades e institutos federais

Afetadas principalmente pelos cortes nos orccedilamentos do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo ndash MEC (incluindo a CAPES) e do MCTIC (sobretudo a parcela do CNPq) as instituticcedilotildees de ensino superior e teacutecnico tecircm vivido num cenaacuterio de escassez insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo No caso das universidades federais de acordo com informaccedilotildees apuradas pelo G1 (2016d) em decorrecircncia do contigenciamento de R$ 942 bilhotildees no orccedilamento de 2015 do MEC os repasses de recursos foram reduzidos agrave metade do inicialmente previsto naquele ano Segundo levantamento realizado pelo portal de notiacutecias com as 15 maiores universidades brasileiras (em termos da oferta de nuacutemero de vagas)21 o deacuteficit formado por somente nove delas em 2015 foi de R$ 3938 milhotildees (Figura 10) O deacuteficit da Universidade Tecnoloacutegica Federal do Paranaacute (UTFP) por exemplo quase triplicou em apenas um ano tendo passado de R$ 289 milhotildees em 2014 para R$ 835 milhotildees em 2015 Considerando-se o universo das 39 universidades federais22 que integram o sistema de educaccedilatildeo superior do paiacutes esse montante representa apenas uma amostra dos prejuiacutezos recentemente causados na ciecircncia produzida no acircmbito das universidades federais brasileiras No geral pelo menos um terccedilo dessas universidades solicitou complementaccedilatildeo orccedilamentaacuteria ao MEC em 2015 (G1 2016d)

(21) Satildeo elas UFF UFRJ UFPB UFPA UNB UFRN UFBA UFSC UFPE UTFPR UFMG UFG UFPR UFAM UFMS UEMA USP UNESP UERJ e UEG(22) O Brasil tem hoje 63 instituiccedilotildees puacuteblicas federais de ensino superior das quais 39 satildeo universidades

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Figura 10 ndash Deacuteficit acumulado pelas nove maiores universidades federais em 2015 (em Reais)

Fonte Adaptado de G1 (2016d)Nota ldquoMaioresrdquo refere-se agraves universidades federais com maior nuacutemero de oferta de vagas

Em 2016 a situaccedilatildeo natildeo tem sido diferente De acordo com dados recentemente divulgados pelo MEC (2016a) embora inicialmente previsto em R$ 64 bilhotildees o corte no orccedilamento total da pasta deve ficar em R$ 17 bilhatildeo este ano Destes R$ 12 bilhatildeo seratildeo cortes nas universidades e R$ 359 milhotildees nos institutos federais No total apesar de corresponderem a apenas 11 do orccedilamento inicialmente aprovado para a pasta em 2016 (R$ 10990 bilhotildees dos R$ 99800 bilhotildees totais) essas instituiccedilotildees arcaratildeo com 92 dos cortes efetuados no orccedilamento do MEC neste mesmo ano (Figura 11) Isso demonstra um acentuado desequiliacutebrio na gestatildeo dos danos decorrentes da atual poliacutetica de austeridade do governo federal e aponta para uma tendecircncia de sucateamento dessas instituiccedilotildees no meacutedio prazo ndash tendecircncia esta que diante da possibilidade de aprovaccedilatildeo da PEC do Teto tende a ser agravada nos proacuteximos vinte anos Os cortes de 2016 tecircm impactado entre outras coisas a disponibilidade de recursos para investimentos por parte das universidades e institutos federais tendo correspondido a 23 do total de cortes realizados nessas instituiccedilotildees em 2016 (Figura 12)

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Figura 11 ndash MEC Dotaccedilatildeo X cortes orccedilamentaacuterios 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Figura 12 ndash Universidades e institutos federais percentual de corte em investimentos 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Aleacutem dos cortes e congelamentos de bolsas os efeitos dos cortes orccedilamentaacuterios tecircm se refletido no dia-a-dia das universidades federais afetando negativamente a oferta e o funcionamento de serviccedilos e atividades baacutesicos incluindo a disponibilidade de materiais e a manutenccedilatildeo da infraestrutura23 Esses problemas satildeo agravados ainda pela alta do dolar que tem dificultado a importaccedilatildeo de equipamentos para pesquisa (G1 2016d) Diante desse quadro dramaacutetico e visando evitar a paralisaccedilatildeo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica medidas paliativas tecircm sido adotadas

(23) Isso se estende aos serviccedilos puacuteblicos oferecidos por exemplo pelos hospitais universitaacuterios A falta de materiais baacutesicos e de manutenccedilatildeo da infraestrutura tem resultado por exemplo no cancelamento de consultas meacutedicas e odontoloacutegicas tendo chegado agrave suspensatildeo de cirurgias como ocorrido no Hospital Universitaacuterio Clementino Fraga Filho que eacute ligado agrave UFRJ (G1 2016d)

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pelas proacuteprias universidades incluindo iniciativas individuais por parte de pesquisadores Como revelam as reportagens especiais ldquoCiecircncia brasileira entra em crise com perda de recursosrdquo e ldquoA Ciecircncia Brasileira na UTIrdquo publicadas pelo Estadatildeo em agosto de 2015 e agosto de 2016 respectivamente alguns pesquisadores tecircm chegado a desembolsar recursos proacuteprios para manter projetos e laboratoacuterios em atividade

Guido Lenz da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) soacute recebeu R$ 8 mil dos R$ 63 mil que foram aprovados para um projeto de pesquisa da resistecircncia de tumores a quimioterapia ldquoSe dependesse soacute disso teria que fechar o laboratoacuteriordquo conta ldquoFelizmente fui econocircmico e guardei dinheiro de outros projetos que estou usando neste momentordquo

A neurocientista Suzana Herculano-Houzel da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) eacute uma dos milhares de cientistas aguardando pagamento ldquoO jeito eacute tirar dinheiro do proacuteprio bolso para manter o laboratoacuterio funcionandordquo diz Suzana ldquoEu jaacute me devo uns R$ 15 mil pelo menosrdquo (Escobar 2015)

Por razotildees oacutebvias este tipo de soluccedilatildeo alternativa eacute insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo Natildeo obstante isso tambeacutem no caso do MEC a proposta do governo federal para 2017 eacute de reduccedilatildeo do orccedilamento em comparaccedilatildeo ao orccedilamento aprovado em 2016 Em valores corrigidos pelo percentual de inflaccedilatildeo projetado para 2016 pelo iacutendice IGP-DI (Banco Central 2016) a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MEC para o ano que vem deve registrar um corte de R$ 1181 bilhatildeo em comparaccedilatildeo com o orccedilamento aprovado neste ano caindo de R$ 106833 bilhotildees para R$ 105652 bilhotildees A proposta prevecirc ainda uma reserva de contigecircncia na ordem de R$ 15 bilhatildeo

Institutos nacionais de pesquisa

Para aleacutem das universidades e institutos federais a crise orccedilamentaacuteria da CTampI estende-se a outros atores importantes do subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa Exemplo disso eacute a situaccedilatildeo atual dos Institutos Nacionais de Ciecircncia e Tecnlogia (INCTs)24 Criado com o objetivo de estimular o desenvolvimento da pesquisa baacutesica e de ponta em aacutereas estrateacutegicas para o desenvolvimento sustentaacutevel do paiacutes ndash incluindo ciecircncias agraacuterias energia engenharia e tecnologia da informaccedilatildeo sauacutede nanotecnologia ecologia e meio ambiente ente outros ndash o programa dos INCTs deveria ser custeado com recursos orccedilamentaacuterios do FNDCT (a serem repassados pela FINEP ao CNPq) aleacutem do apoio das FAPs e do BNDES25 O edital mais recente com foco nos INCTs foi lanccedilado ainda em 2014 com previsatildeo para pagamentos a partir de abril de 2015 Entretanto o resultado foi divulgado somente 14 meses apoacutes o previsto (Escobar 2016) e ateacute entatildeo os pagamentos natildeo foram liberados Com recursos financeiros estimados em R$ 6417 milhotildees (dos quais R$ 300 milhotildees seriam oriundos do FNDCT CNPq e CAPES)26 eacute provaacutevel que o montante a ser executado fique bem abaixo disso Embora 252 das 345 propostas submetidas tenham sido recomendadas na etapa de anaacutelise de meacuterito teacutecnico-cientiacutefico27 somente 101 foram finalmente homologadas Conforme divulgado pelo CNPq aos demais 151 projetos restaraacute a possibilidade de ldquosolicitar um lsquoSelo INCTrsquo que os credenciaraacute para busca de financiamentordquo28 (leia-se financiamento privado)

(24) O CNPq prometeu ainda uma recomposiccedilatildeo das bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](25) Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](26) Os R$ 3417 milhotildees restantes deveriam vir de 14 FAPs Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](27)Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101574855210 [acesso 11112016]

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Os cortes se estendem ainda a instituiccedilotildees internacionalmente reconhecidas por seu papel de lideranccedila no avanccedilo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica brasileira Como devidamente destacadas por Mazzucato e Penna (2016) a Embrapa e a Fiocruz satildeo dois casos de ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia as quais tecircm tradicionalmente ajudado o paiacutes a enfrentar alguns dos principais problemas sociais e embientais de sua histoacuteria29 Vinculada ao Ministeacuterio da Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento a Embrapa desenvolve pesquisas voltadas por exemplo ao melhoramento geneacutetico de culturas agriacutecolas (a exemplo do milho soja e algodatildeo) e na pecuaacuteria Do ponto de vista do crescimento econocircmico cabe ressaltar que esses satildeo hoje itens principais na balanccedila comercial do agronegoacutecio brasileiro e dependem em grande medida de investimentos em PampD no setor A Embrapa tem realizado pesquisas importantes ainda sobre mudanccedilas climaacuteticas que eacute hoje um dos temas mais sensiacuteveis na agenda global do Desenvolvimento Sustentaacutevel Apesar disso o orccedilamento da Embrapa vem sofrendo cortes e contigenciamentos recorrentes nos uacuteltimos anos De acordo com dados apurados pela Sociedade Brasileira dos Especialistas em Resiacuteduos das Produccedilotildees Agropecuaacuteria e Agroindustrial (citada em Sbera 2015) 30 do orccedilamento da agecircncia para gastos de custeio e investimentos foram contigenciados em 2015 ndash uma reduccedilatildeo de R$ 2097 milhotildees em relaccedilatildeo agrave previsatildeo inicial orccedilada em R$ 6777 milhotildees Aleacutem de cortes orccedilamentaacuterios pesquisadores ligados agrave Embrapa tem sido prejudicados pelos cortes e atrasos em editais do CNPq sobretudo no acircmbito da Chamada Universal (Escobar 2015)

O mesmo ocorre com a Fiocruz Ligada ao Ministeacuterio da Sauacutede a Fiocruz executa projetos de PampD voltados a temas ligados agrave sauacutede coletiva e ao controle de doenccedilas como Aids malaacuteria Chagas tuberculose hanseniacutease sarampo rubeacuteola esquistossomose meningites hepatites e mais recentemente lidera tambeacutem pesquisas sobre o viacuterus Zika Principal instituiccedilatildeo natildeo-universitaacuteria de formaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo de recursos humanos para o sistema uacutenico de sauacutede e para o sistema de CTampI brasileiros a Fiocruz tem sido diretamente atingida pelo corte de bolsas do CNPq sobretudo com a suspensatildeo de bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica (Pibic) e iniciaccedilatildeo em desenvolvimento tecnoloacutegico e inovaccedilatildeo (Pibit) Segundo a Fundaccedilatildeo esses cortes trazem ldquoprejuiacutezo para a base do sistema de formaccedilatildeo de pesquisadores e recursos humanos qualificados no paiacutesrdquo (Fiocruz 2016b)

No que toca especificamente agrave PEC do Teto a Fiocruz se posicionou publicamente por meio da carta aberta ldquoA PEC 241 e os impactos sobre os direitos sociais a sauacutede e a vidardquo endereccedilada ao governo federal e ao Congresso Nacional no uacuteltimo dia 30 de setembro Na carta a instituiccedilatildeo salienta os efeitos negativos da proposta que ao lado de outros projetos em curso no Legislativo ldquoconformam um projeto de revisatildeo dos preceitos constitucionais de garantia do direito universal agrave sauacutede e o desenvolvimento da cidadania e que se aprovados implicariam danos significativos agrave sauacutede e agrave vida das pessoasrdquo Aleacutem de corroborar com as previsotildees divulgadas por pesquisadores do IPEA a Fiocruz questiona a possibilidade de assegurar o controle de epidemias como zika dengue e chikungunya diante do congelamento de recursos no longo prazo como proposto na PEC do Teto Particulamente a fundaccedilatildeo destaca que ldquoo impacto sobre as pesquisas fundamentais para novos produtos e novas soluccedilotildees que jaacute satildeo subfinanciadas em nosso paiacutes teraacute dimensatildeo incalculaacutevel comprometendo no longo prazo a capacidade de resposta e autonomia nacional (Fiocruz 2016a ecircnfase nossa)

(28) Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](29) Outros exemplos de instituiccedilotildees impactadas negativamente pelos cortes de recursos na aacuterea de CTampI incluem Laboratoacuterio Nacional de Luz Siacutencrotron (LNLS) Observatoacuterio Nacional (ON) Instituto Nacional de Pesquisas da Amazocircnia (Inpa) Laboratoacuterio Nacional de Computaccedilatildeo Cientiacutefica (LNCC) Instituto de Pesquisas Energeacuteticas e Nucleares (Ipen) e Centro Brasileiro de Pesquisas Fiacutesicas (CBPF) (cf Escobar 2016)

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Em outras palavras o enfrentamento dos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos incluindo questotildees emergenciais de sauacutede puacuteblica e questotildees ligadas agrave mudanccedila climaacutetica passam necessariamente pelo incentivo continuado e de longo prazo agrave pesquisa cientiacutefica e tecnoloacutegica sendo esta uma das dimensotildees baacutesicas do sistema de inovaccedilatildeo Como vimos na seccedilatildeo anterior o enfrentamento desse tipo de problema tem se dado historicamente atraveacutes do papel ativo do Estado na elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas agrave promoccedilatildeo da CTampI Mais do que isso o sucesso relativo dos paiacuteses de economia baseada na inovaccedilatildeo tem se mostrado uma funccedilatildeo da capacidade do Estado de agir de maneira mais ou menos empreendedora Como salientado por Mazzucato (2014 2015) tal capacidade estaacute intimamente relacionada agrave criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo estatal capaz de atrair e manter talentos de alto niacutevel No subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa essa ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo do Estado passa especificamente pelo fortalecimento das instituiccedilotildees puacuteblicas direcionadas tanto agrave formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de CTampI quanto agrave produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica em si

No caso do Brasil essas instituiccedilotildees incluem desde as agecircncias financiadoras como o CNPq e a CAPES agraves instituiccedilotildees produtoras de ciecircncia como as universidades federais e os institutos nacionais de pesquisa Lamentavelmente as evidecircncias apresentadas acima apontam ao contraacuterio para o enfraquecimento dessas instituiccedilotildees Tal enfraquecimento por sua vez implica na diminuiccedilatildeo da capacidade do Estado brasileiro para agir de maneira mais empreendedora Aleacutem da desestruturaccedilatildeo do setor da CTampI (podendo chegar agrave paralisia em algumas aacutereas) e da provaacutevel perda de qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica no meacutedio e longo prazo a PEC do Teto tende portanto a aprofundar essa perda de capacidade do Estado comprometendo drasticamente o funcionamento e o desenvolvimento do SNI brasileiro como um todo

33 Impactos sobre o subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

No acircmbito do subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo eacute de se esperar que o financiamento privado agrave inovaccedilatildeo se some em maior grau ao financiamento puacuteblico em especial nos contextos das economias de mercado No Brasil embora a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo tenha ao longo da uacuteltima deacutecada buscado estimular esse tipo de investimento o percentual de gastos privados em PampD (GERD) permanece notavelmente baixo no paiacutes refletindo-se na baixa taxa de inovaccedilatildeo das empresas privadas brasileiras (cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014) Como se pode observar na Figura 13 enquanto os dispecircndios puacuteblicos em PampD aumentaram continuamente desde 2006 tendo atingido 071 do PIB em 2013 (dado mais recente disponiacutevel) os valores investidos pelo setor privado apresentam pouca variaccedilatildeo natildeo tendo ultrapassado 052 ao longo do mesmo periacuteodo Na comparaccedilatildeo com outros paiacuteses embora o Brasil apresente investimentos empresariais superiores que os demais paiacuteses BRICS (com exceccedilatildeo da China) o percentual investido pelo setor empresarial no paiacutes (403) ainda eacute bastante baixo em relaccedilatildeo natildeo apenas a paiacuteses como Estados Unidos (609) Alemanha (652) e Japatildeo (755) mas tambeacutem a outros paiacuteses de industrializaccedilatildeo tardia como a proacutepria China (756) Cingapura (534) e Coreia do Sul (757) A respeito desse percentual eacute preciso observar ainda que no caso do Brasil (assim como o da China) satildeo incluiacutedos no setor empresarial a parcela significativa dos investimentos realizados pelas empresas estatais o que significa dizer que o percentual investido pelo setor privado eacute ainda menor do que o demonstrado no graacutefico abaixo (Figura 14)

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Figura 13 ndash Brasil Evoluccedilatildeo dos gastos puacuteblicos e privados em PampD (em PIB)

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview9138html [acesso 15112016]

Notas (1) Puacuteblico inclui empresas estatais (2) Dados preliminares

Figura 14 ndash Paiacuteses selecionados Dispecircndios em PampD por setor de financiamento em 2013 (em )

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview336709html [acesso em 15112016]

Notas (1) os percentuais natildeo soman 100 porque foram considerados apenas os setores de maior relevacircncia governo e empresas Natildeo foram considerados os demais setores ensino superior instituiccedilotildees privadas sem fins de lucro e estrangeiro

(2) no setor Governo inclui empresas estatais (3) natildeo foi considerada a poacutes-graduaccedilatildeo do setor empresas

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De fato a escasez de gastos privados em PampD no Brasil eacute apontada por Mazzucato e Penna (2016 94) como uma das principais debilidades do nosso SNI Os autores destacam ainda a existecircncia de uma fragmentaccedilatildeo entre o conhecimento demandado pelo setor empresarial e o conhecimento produzido nas universidades Por outro lado aspectos do financiamento puacuteblico agrave inovaccedilatildeo e iniciativas governamentais voltadas a uma maior articulaccedilatildeo entre os principais atores desse sistema satildeo apresentados como pontos positivos os quais deveriam ser fortalecidos e ampliados Nas palavras dos autores o SNI brasileiro demonstra

- uma baixa propensatildeo a inovar com os dispecircndios empresariais [privados] em PampD (GERD) tendo atingido meros 052 do PIB em 2013 ndash mesmo iacutendice registrado em praticamente toda a deacutecada anteriorrdquo (Fraqueza 1) e

- uma fragmentaccedilatildeo (ateacute mesmo antagonismo) entre os subsistemas de educaccedilatildeo e pesquisa e o subsistema de produccedilatildeo e inovaccedilatildeo devido agrave auto-orientaccedilatildeo da pesquisa cientiacutefica e agrave falta de demanda por parte do meio empresarial para o conhecimento produzido na academiardquo (Fraqueza 2)

Ao mesmo tempo poreacutem ele apresenta

- exemplos positivos de iniciativas de poliacuteticas sistecircmicas do tipo ldquomission-orientedrdquo explicitamente ou implicitamente focadas em inovaccedilatildeo as quais levam a interaccedilotildees positivas entre o Estado o setor empresarial e a academia Essas iniciativas incluem o programa Inova poliacuteticas de sauacutede e em menor medida iniciativas encabeccediladas pela Embrapa e Petrobraacutes (Fortaleza 5)

- fontes puacuteblicas de financiamento ldquopacienterdquo de longo prazo sobretudo atraveacutes de bancos puacuteblicos como o BNDES e agecircncias de inovaccedilatildeo como a FINEP ndash formas de financimento que muitas vezes inexistem em outros paiacuteses (Fortaleza 6) e

- recursos financeiros puacuteblicos para PampD e inovaccedilatildeo que (em princiacutepio) natildeo satildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes tais como os fundos setoriais e os financiamentos do BNDES que natildeo advecircm do Tesouro (Fortaleza 7)

A partir dessas caracteriacutesticas eacute possiacutevel tirar pelo menos trecircs conclusotildees principais a respeito do desenvolvimento futuro do SNI brasileiro (1) tal desenvolvimento demanda um aumento significativo do comprometimento do setor empresarial (sobretudo privado) no financiamento de atividades de PampD e inovaccedilatildeo este setor deve estar disposto a correr mais riscos e arcar com a socializaccedilatildeo natildeo apenas de riscos mas tambeacutem das recompensas geradas com o auxiacutelio de investimentos estatais (ver item Riscos e Recompensas acima) (2) iniciativas relativamente bem sucedidades do governo federal agraves quais visam promover uma maior articulaccedilatildeo entre o Estado o setor empresarial e as universidades tal como o programa Inova Empresa e a Embrapii devem ser ampliadas e replicadas tendo como objetivo a superaccedilatildeo da fragmentaccedilatildeo existente entre esses trecircs tipos fundamentais de atores do SNI (3) as fontes puacuteblicas de financiamento de longo prazo agrave inovaccedilatildeo no Brasil como os Fundos Setoriais e o BNDES estatildeo por traacutes dos avanccedilos realizados pelo SNI brasileiro ao longo das uacuteltimas deacutecadas e os desenvolvimentos futuros desse sistema dependem em grande medida da constacircncia e continuidade de disponibilidade desses recursos os quais devem estar efetivamente imunes a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias

A respeito da disponibilidade desse tipo de recursos embora se possa afirmar que o BNDES tem se mantido inabalado pela atual poliacutetica de austeridade do governo federal (tendo ao contraacuterio

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ajudado a minimizar o desfalque orccedilamentaacuterio na aacuterea da CTampI) como vimos o mesmo natildeo se pode afirmar em relaccedilatildeo aos Fundos Setoriais e consequentemente agrave administradora do FNDCT a FINEP ndash uacutenica agecircncia governamental brasileira responsaacutevel por operaccedilotildees de financiamento a planos de negoacutecios em inovaccedilatildeo (FINEP 2016b) Como jaacute dito desde 2014 o orccedilamento do FNDCT tem sofrido cortes contigenciamentos e desvios de finalidade mostrando que natildeo estaacute imune a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias Com efeito tecircm-se verificado reduccedilotildees expressivas na disponibilidade de recursos para financiamento de programas importantes da FINEP (Tabela 1) No que se refere somente aos investimentos em empresas inovadoras (incluindo investimentos em fundos de capital de risco e investimentos diretos em empresas) houve uma reduccedilatildeo de praticamente 50 de 2013 para 2014 As Figuras 15 e 16 mostram de maneira esquemaacutetica os tipos de incentivos estatais voltados agraves diferentes etapas da criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de empresas inovadoras Como se pode depreender os cortes orccedilamentaacuterios no FNDCT e demais instituiccedilotildees governamentais voltadas ao fomento da CTampI no paiacutes afetam praticamente todas essas etapas com impactos ainda mais severos sobre as empresas emergentes e pequenas empresas inovadoras as quais dependem em maior grau dos programas da FINEP e de modo mais amplo do poder de compra do Estado nos seus processos de iniciaccedilatildeo maturaccedilatildeo e expansatildeo

Tabela 1 ndash FNDCT Reduccedilatildeo de orccedilamento para programas da FINEP (em R$ milhotildees)

2013 2014

Fomento a projetos de implantaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da infraestrutura de pesquisa das instituiccedilotildees puacuteblicas (CT-Infra)

4049 3050

Fomento a PampD em aacutereas baacutesicas e estrateacutegicas 12000 6739

Subvenccedilatildeo econocircmica a projetos de desenvolvimento tecnoloacutegico 3658 2661

Equalizaccedilatildeo de taxa de juros em financiamento agrave inovaccedilatildeo tecnoloacutegica 3083 2090

Investimento em empresas inovadoras 1003 503

Fonte Wongtschowski (2014)

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Figura 15 ndash FINEP Instrumentos de fomento agrave CTampI

Fonte MEI (2015 34)

Figura 16 ndash Instrumentos de fomento agrave inovaccedilatildeo empresarial e sua aplicaccedilatildeo

Fonte MEI (2015 34)

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A tendecircncia de diminuiccedilatildeo dos investimentos em PDampI no setor empresarial se repetiu em 2016 Em janeiro a FINEP divulgou em nota que graccedilas a uma operaccedilatildeo firmada entre o MCTI Ministeacuterio da Fazenda e o BNDES no acircmbito do Programa de Sustentaccedilatildeo do Investimento (PSI) a agecircncia disporia de R$ 4 bilhotildees de recursos reembolsaacuteveis (creacutedito) para financiar projetos de inovaccedilatildeo de empresas brasileiras Desse modo a expectativa era de recomposiccedilatildeo da sua disponibilidade de recursos ldquotanto para novos projetos quanto para os jaacute contratadosrdquo (FINEP 2016c) Entretanto segundo apurado pela Agecircncia Brasil em agosto o limite de empenho da FINEP previa R$ 25421 milhotildees a menos do que o total inicialmente aprovado (Oliveira 2016) Aleacutem disso a FINEP acumularia um saldo a pagar de R$ 2 bilhotildees referente a projetos contratados em editais passados (Escobar 2016) Esse deacuteficit teria implicado numa reduccedilatildeo expressiva de novas contrataccedilotildees aleacutem do atraso de mais de um ano na divulgaccedilatildeo do resultado do edital Proinfa 2014 que eacute destinado agrave compra e manutenccedilatildeo de equipamentos de pesquisa (Escobar 2016)

Diante desse quadro deploraacutevel em setembro a SBPC em conjunto com a Academia Brasileira de Ciecircncias e com a Associaccedilatildeo Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento das Empresas Inovadoras (Anpei) aleacutem de outras entidades do setor enviaram carta ao Congresso Nacional pedindo o descontigenciamento do FNDCT em 2017 Na carta essas entidades ressaltam a necessidade de se fazer cumprir os fins legais e legiacutetimos dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais e do FNDCT ou seja financiamento de ldquoprojetos de pesquisa do interesse do Paiacutes manutenccedilatildeo e aperfeiccediloamento da infraestrutura de pesquisa concessatildeo de bolsas de pesquisa financiamento agraves atividades de inovaccedilatildeo de empresas brasileirasrdquo (citado em Escobar 2016) Ainda assim conforme mostramos no final da seccedilatildeo 31 a proposta do governo para o orccedilamento do FNDCT em 2017 revela um decreacutescimo de 20 em relaccedilatildeo ao orccedilamento inicial de 2016 aleacutem de destinar 525 do total para a reserva de contingecircncia

Quanto agrave atuaccedilatildeo do BNDES eacute importante ressaltar que apesar de ser uma fonte complementar de grande relevacircncia no cenaacuterio atual de financiamento agrave inovaccedilatildeo no Brasil o banco possui um leque amplo de linhas de accedilatildeo Isso significa que diante dos cortes orccedilamentaacuterios e congelamentos de investimentos puacuteblicos igualmente severos em outras aacutereas a tendecircncia eacute que a demanda pelos recursos do BNDES aumente consideravelmente nos proacuteximos anos Tendo em vista o horizonte de vinte anos traccedilado pela PEC do Teto essa tendecircncia implica seacuterios riscos agrave manutenccedilatildeo dos investimentos atuais do Banco em inovaccedilatildeo Esse quadro tende a se agravar ainda em funccedilatildeo da natureza incerta cumulativa e coletiva que como vimos eacute intriacutenseca aos processos inovativos (cf seccedilatildeo 2 nota 8) Dito de maneira simples com o acirramento da competiccedilatildeo por recursos do BNDES eacute plausiacutevel supor que o imediatismo de resultados passe a ser utilizado como criteacuterio ndash senatildeo expliacutecito impliacutecito ndash na escolha das aacutereas e projetos a serem finalmente financiados A pressatildeo popular somada agrave tendecircncia poliacutetico-partidaacuteria de buscar resultados raacutepidos (independentemente da efetividade desses resultados no meacutedio e longo prazos) deve intensificar essa tendecircncia com efeitos devastadores sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo

Em relaccedilatildeo aos investimentos privados poder-se-ia argumentar que a imposiccedilatildeo de teto de gastos puacuteblicos serviria em uacuteltima instacircncia para ldquoempurrarrdquo o setor empresarial a investir mais em inovaccedilatildeo Entretanto como vimos na seccedilatildeo 2 a hipoacutetese de que o financiamento privado possa eventualmente substituir o financiamento puacuteblico nessa esfera carece de comprovaccedilatildeo empiacuterica Mazzucato (2013) mostra que ateacute hoje isso natildeo se comprovou sequer nos casos de paiacuteses com padratildeo de investimento privado em PampD superior ao investimento puacuteblico e com niacutevel elevado de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo Portanto ainda que a PEC do Teto possa em tese natildeo impactar negativamente o volume atual de investimentos privados em inovaccedilatildeo no Brasil ela tampouco tende a aumentar esses investimentos Por outro lado os efeitos sobre os investimentos puacuteblicos satildeo inegaacuteveis pois tendem a prolongar e intensificar problemas jaacute identificados nos uacuteltimos anos tanto nos acircmbitos das universidades federais e institutos puacuteblicos

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de pesquisa quanto no acircmbito das empresas que ainda dependem de recursos puacuteblicos para investir na geraccedilatildeo e oferta de produtos e serviccedilos inovativos

Ao estender os patamares atuais ndash jaacute significativamente reduzidos ndash de investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo pelos proacuteximos vinte anos caso aprovada a PEC do Teto prejudicaraacute portanto programas voltados agrave geraccedilatildeo de CTampI natildeo apenas no subsistema de educaccedilatildeo e pesquisa mas tambeacutem no acircmbito da esfera produtiva Em uacuteltima instacircncia a PEC do Teto tende a reduzir exponencialmente as chances do Estado brasileiro de adotar uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo minando o desenvolvimento de programas que a exemplo do Inova Empresa e da Embrapii tem sido relativamente bem sucedidos na promoccedilatildeo de uma maior e necessaacuteria articulaccedilatildeo entre os principais atores dos subsistemas de Educaccedilatildeo amp Pesquisa e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo Com efeito a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais empreendedor tende a ser substancialmente dificultada afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo

34 Impactos sobre o subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo

Aleacutem dos trecircs subsistemas tratados acima o bom funcionamento do subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo eacute igualmente imprescindiacutevel para o bom funcionamento do SNI brasileiro como um todo Como vimos as poliacuteticas de inovaccedilatildeo podem ser classificadas como poliacuteticas expliacutecitas ou impliacutecitas (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Dissemos ainda que os impactos diretos da politica de austeridade do governo federal relacionam-se mais especificamente com a poliacutetica de inovaccedilatildeo expliacutecita enquanto os impactos indiretos estatildeo mais intimamente associados agraves poliacuteticas impliacutecitas Sem pretensatildeo alguma de analisar em profundidade todos os impactos diretos e indiretos da poliacutetica de corte de gastos sobre o SNI brasileiro nosso objetivo neste item eacute tatildeo somente tecer algumas consideraccedilotildees relevantes sobre tais impactos de modo a complementar o que jaacute foi dito ateacute aqui

Poliacuteticas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente

Dentre as poliacuteticas prejudicadas pelas medidas de austeridade visadas na PEC do Teto e com impactos indiretos significativos sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo destacam-se as perdas reais de investimentos puacuteblicos nas aacutereas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente Poliacuteticas voltadas a essas aacutereas relacionam-se tanto com as Fortalezas 3 e 5 (apresentadas anteriormente) quanto com outras duas fortalezas do SNI brasileiro Nesse sentido Mazzucato e Penna (2016 94) avaliam que o SNI do Brasil beneficia-se de

- poliacuteticas complementares que podem funcionar como facilitadoras de programas de poliacuteticas do tipo mission-oriented nas aacutereas de defesa nacional e seguranccedila e clima meio ambiente e energia (Fortaleza 8) e

- um mercado domeacutestico de consumo de massa forte que tem crescido como resultado de poliacuteticas de inclusatildeo social (Fortaleza 9)

A estas fortalezas podemos somar poreacutem uma fraqueza significativa a qual foi identificada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) em relatoacuterio publicado pelo Banco Mundial em 2008 mas que permanece atual nos dias de hoje De acordo com os pesquisadores o SNI brasileiro eacute deficiente entre outras coisas pela ldquobaixa qualidade educacional [a qual] estaacute associada a elevadas taxas de repetecircncia e evasatildeo escolarrdquo (2008 213) Com efeito dentre suas recomendaccedilotildees para estimular

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a inovaccedilatildeo no Brasil os autores apontam para a necessidade de mais investimentos na educaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo baacutesica afirmando que ldquo[o] sistema educacional do Paiacutes e natildeo os empregadores deveria se responsabilizar pela formaccedilatildeo baacutesicardquo (2008 212)

Alguns dos efeitos do ldquoNovo Regime Fiscalrdquo proposto na PEC do Teto sobre a poliacutetica de educaccedilatildeo foram apurados por Tokarnia (2016a 2016b) segundo a qual a demanda eacute de R$ 225 bilhotildees para que o Brasil atinja a meta estipulada no Plano Nacional de Educaccedilatildeo (PNE) de investir pelo menos 10 do seu PIB em educaccedilatildeo ateacute 2024 Com a aprovaccedilatildeo da PEC do Teto o cumprimento dessa meta torna-se evidentemente inviaacutevel Para aleacutem dos danos em termos de desenvolvimento humano o natildeo-cumprimento das metas estabelecidas no PNE pode ser visto ainda como impecilho adicional ao enfrentamento da fragilidade observada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) quanto agrave falta de formaccedilatildeo educacional baacutesica necessaacuteria a uma maior geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo no paiacutes No tocante agrave assistecircncia social pode-se antever que ao restringir a oferta de programas sociais e ao congelar o salaacuterio miacutenimo a PEC do Teto tende de modo geral a ameaccedilar a continuidade do processo que tem levado agrave reduccedilatildeo da extrema pobreza no Brasil Em particular ao enfraquecer o mercado de consumo brasileiro tende a reduzir indiretamente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo

No caso da sauacutede (cf Fortalezas 3 e 5 acima) vale ressaltar que este tem sido considerado o setor cujo sistema de inovaccedilatildeo tecircm funcionado de maneira mais coordenada e virtuosa no Brasil com potencial para influenciar positivamente a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo em outras aacutereas (Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Cassiolato e Soares 2015 Mazzucato e Penna 2016) Entretanto a insuficiecircncia continuada de investimentos puacuteblicos na aacuterea pode colocar em risco tanto o desempenho inovativo do Complexo Industrial da Sauacutede quanto a capacidade de outras aacutereas de absorver e implementar poliacuteticas de inovaccedilatildeo igualmente sistecircmicas e bem sucedidas Poderaacute ser o caso por exemplo da Poliacutetica Nacional sobre Mudanccedila do Clima e das poliacuteticas ambientais e energeacuteticas a ela associadas Embora na avaliaccedilatildeo de Mazzucato e Penna (2016) essas poliacuteticas natildeo apresentem um desenho sistecircmico como no caso da sauacutede elas constituem instrumentos promissores para o estabelecimento de programas inovativos do tipo ldquomission orientedrdquo os quais caso explorados podem ser orientados agrave superaccedilatildeo de desafios ambientais cruciais no contexto global hodierno

Como vimos um modelo de crescimento que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo socialmente inclusivo e financeira e ambientalmente sustentaacutevel requer investimentos puacuteblicos em diferentes etapas do processo inovativo e em diferentes dimensotildees do (ecos)sistema de inovaccedilatildeo Natildeo apenas a diponibilidade desses recursos mas sua continuidade no meacutedio e longo prazo satildeo fundamentais na busca por esse modelo No contexto atual da economia brasileira os desafios para a implementaccedilatildeo desse modelo satildeo diversos O passo mais imediato poreacutem refere-se agrave natildeo aprovaccedilatildeo da PEC do Teto pelo Senado Federal seguida do debate amplo transparente e democraacutetico sobre o conjunto de reformas institucionais necessaacuterias ao desenvolvimento socioeconocircmico do paiacutes Isso se conecta diretamente com o uacuteltimo ponto a ser considerado aqui a relaccedilatildeo entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica expliacutecita de inovaccedilatildeo

Poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo

As relaccedilotildees entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo permearam as anaacutelises realizadas ao longo de todo este Policy Brief Em face ao que foi dito ateacute aqui quatro das seis fraquezas identificadas por Mazzucato e Penna parecem fazer ainda mais sentido oito meses passados desde a sua publicaccedilatildeo ndash e sobretudo tendo em vista as atuais projeccedilotildees para o futuro do SNI brasileiro Conforme observado pelos economistas (2016 94-95) esse sistema

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- carece de uma agenda estrateacutegica de longo prazo (uma visatildeo) que decirc coerecircncia agraves poliacuteticas puacuteblicas executadas por diferentes instituiccedilotildees e que oriente a pesquisa cientiacutefica e os agentes privados em seus esforccedilos inovativos (Fraqueza 3)

Isso decorre em grande medida do fato de que ele

- sofre de ineficiecircncias no subsistema de poliacutetica e regulaccedilatildeo especificamente sobreposiccedilatildeo de responsabilidades competiccedilatildeo por e uso natildeo-estrateacutegico de recursos descontinuidade de investimentos e programas burocracia e controle (auditoria) excessivos de poliacuteticas e programas de inovaccedilatildeo incluindo compras governamentais (Fraqueza 4)

- requer reformas institucionais importantes na taxaccedilatildeo e regulaccedilatildeo de empresas (Fraqueza 5) e

- eacute constantemente afetado negativamente por poliacuteticas impliacutecitas representadas pela agenda macroeconocircmica (Fraqueza 6)

A atual poliacutetica macroeconocircmica austera do governo federal encarna diversos aspectos dessas fraquezas ao mesmo tempo em que aprofunda seus efeitos deleteacuterios sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo Em especial a PEC do Teto tende a contribuir para a descontinuidade de investimentos e programas a acirrar a competiccedilatildeo por recursos podendo resultar em escolhas natildeo-estrateacutegicas baseadas em resutados de curto prazo e a limitar drasticamente o uso de compras governamentais as quais constituem estrateacutegias importantes de financiamento puacuteblico indireto agraves novas empresas inovadoras Aleacutem disso as medidas propostas pelo governo Temer para os proacuteximos vinte anos embora apresentadas e termos de um ldquoNove Regime Fiscalrdquo natildeo tocam em pontos fundamentais para uma reforma efetiva nesse sentido Entre suas inuacutemeras lacunas destaca-se a necessidade de uma reforma tributaacuteria no Brasil que revise a taxaccedilatildeo excessiva de pequenas e meacutedias empresas e empresas emergentes (ver Tabela 2) e que esteja associada a instrumentos de fiscalizaccedilatildeo efetivos no combate agrave evasatildeo de divisas e agrave sonegaccedilatildeo de impostos sobretudo por parte das grandes empresas brasileiras ndash incluindo as multinacionais com sede no paiacutes

Tabela 2 ndash Tratamento fiscal das startups em paiacuteses selecionados

Estados Unidos Deduccedilatildeo de IR de 10 a 100 (conforme a UF) do total investido

Franccedila Deduccedilatildeo de IR de 25 do total investido

Inglaterra Deduccedilatildeo de IR de 30 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Portugal Deduccedilatildeo de IR de 20 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Itaacutelia Isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

BrasilTributaccedilatildeo de 15 no ganho de capital para pessoa fiacutesica e

superior a 275 para pessoa juriacutedicaFonte MEI (2015 262)

Diversos outros pontos poderiam ser somados a esses na recomendaccedilatildeo por reformas institucionais urgentes no Brasil hoje (cf Piketty 2014)30 Esse objetivo transcende poreacutem aos

(30) Recomendamos ainda a entrevista concedida por Piketty ao Programa Roda Viva exibido pela TVE em 09022015 Disponivel em httpswwwyoutubecomwatchv=6pcGuqxyVJs [acesso em 20112016]

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almejados neste Policy Brief A este respeito basta enfatizar que a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo pode ndash e deve ndash ser vista como poliacutetica de crescimento econocircmico (cf Mazzucato e Perez 2014) inclusive como estrateacutegia de superaccedilatildeo em momentos de crise como o atual no Brasil Tal como tem sido adotada em paiacuteses europeus (como a Alemanha) e outros paiacuteses BRICS (sobretudo a China) diante da recente crise econocircmica e financeira internacional eacute imperativo no Brasil que o governo federal renove seu compromisso com o financiamento puacuteblico agrave CTampI e adote uma estrateacutegia de recuperaccedilatildeo econocircmica baseada no incentivo constante e de longo prazo agrave inovaccedilatildeo O desenvolvimento futuro do SNI brasileiro depende portanto da reversatildeo da atual poliacutetica de austeridade assim como da tentativa de recrudescimento da mesma atraveacutes da PEC do Teto Mais do que salvar o SNI brasileiro em si o que estaacute em jogo hoje eacute a capacidade do paiacutes de avanccedilar no sentido da sua autonomia cientiacutefica e tecnoloacutegica ndash requisito baacutesico para o desenvolvimento socioeconocircmico de qualquer naccedilatildeo (cf Chang 2002 Landes 1990 1998 Mazzucato 2013)

4 Conclusatildeo e recomendaccedilotildeesSe a poliacutetica de austeridade imposta ao final do governo Dilma jaacute impunha desafios ao

desenvolvimento futuro do SNI brasileiro o recrudescimento dessa poliacutetica pelo governo Temer sobretudo atraveacutes da proposta de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos coloca em xeque a capacidade do Estado brasileiro de desempenhar seu papel central na busca por um tipo de crescimento econocircmico que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel Como vimos ao longo desse Policy Brief aleacutem de aprofundar os efeitos negativos da poliacutetica de austeridade jaacute identificados nos uacuteltimos dois anos a PEC do Teto tende

bull a enfraquecer a capacidade de organizaccedilatildeo interna e de gestatildeo (capacidade de absorccedilatildeo) do Estado brasileiro para enfrentar desafios sociais ambientais e econocircmicos atraveacutes de soluccedilotildees inovativas

bull a dificultar a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo ao financiamento da inovaccedilatildeo no

paiacutes comprometendo a sustentabilidade dos financiamentos puacuteblicos de longo prazo bull a reduzir progressivamente os investimentos em inovaccedilatildeo por parte de outras fontes de

recursos tendo em vista o caraacuteter incerto cumulativo e coletivo dos processos inovativos versus o aumento da competiccedilatildeo por recursos natildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes (particularmente o BNDES)

bull a limitar a capacidade do Estado de executar compras governamentais impactando

drasticamente novos empreendimentos inovativos que em grande parte sobrevivem dessa fonte de receita

bull a debilitar o funcionamento de organizaccedilotildees (como a Embrapa e a Fiocruz) programas

federais (como o Inova) e de sistemas de inovaccedilatildeo setoriais (como o Complexo Industrial da Sauacutede) relativamente bem sucedidos que poderiam servir de exemplo para a ampliaccedilatildeo e fortalecimento do SNI brasileiro como um todo

bull a aprofundar a situaccedilatildeo atual de baixa qualidade educacional baacutesica com impactos de

longo prazo agrave oferta de recursos humanos ao SNI bull a prolongar e aprofundar os efeitos sociais da crise afetando negativamente o poder de

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compra da populaccedilatildeo e consequentemente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo ndash o que tende a retroalimentar a tendecircncia de reduccedilatildeo de investimentos em inovaccedilatildeo

Com efeito caso aprovada a PEC do Teto bull dificultaraacute sobremaneira a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais

empreendedor o qual possa estar orientado agrave consecuccedilatildeo de missotildees tecnoloacutegicas e inovativas (a serem democraticamente definidas) e ao mesmo tempo comprometido com a adoccedilatildeo de um modelo de crescimento sustentaacutevel e inclusivo

Diante da magnitude de tais impactos nossa recomendaccedilatildeo de curtiacutessimo prazo refere-se agrave reversatildeo do processo de tramitaccedilatildeo da PEC do Teto no acircmbito do Congresso Nacional atraveacutes da rejeiccedilatildeo da PEC 55 pelo Senado Federal no proacuteximo dia 13 de dezembro Somente a partir de entatildeo um diaacutelogo amplo transparente e efetivamente democraacutetico poderaacute ser instalado e com sucesso garantir as condiccedilotildees miacutenimas para o desenvolvimento futuro do SNI em particular e para o desenvolvimento socioeconocircmico do Brasil em geral Tais condiccedilotildees miacutenimas devem incluir inter alia (i) a recomposiccedilatildeo integral dos orccedilamentos (corrigidos aos valores correntes) dos diversos atores do subsistema de financiamento puacuteblico agrave CTampI e (ii) a salvaguarda incondicional dos direitos sociais da populaccedilatildeo brasileira tal como garantidos pela Constituiccedilatildeo Federal de 1988

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

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Sobre os Autores

Paula R Cruz eacute doutoranda em Relaccedilotildees Internacionais pela PUC-Rio e pesquisadora do nuacutecleo ldquoSistemas de Inovaccedilatildeo e Governanccedila do Desenvolvimentordquo do BRICS Policy Center Atualmente eacute pesquisadora visitante na Universidade de Wisconsin-Madison Estados Unidos e atua como assistente editorial na revista Contexto Internacional Seus principais temas de pesquisa incluem Economia Poliacutetica Global da ProduccedilatildeoCirculaccedilatildeo de Conhecimento Propriedade Intelectual e Ciecircncia Tecnolocia e Inovaccedilatildeo Sua pesquisa de doutoramento trata das implicaccedilotildees sociopoliacuteticas da participaccedilatildeo das universidades nas redes transnacionais de inovaccedilatildeoempreendedorismo social

Rua Dona Mariana 63 - Botafogo - Rio de JaneiroRJTelefone (21) 2535-0447 CEPZIP CODE 22280-020wwwbricspolicycenterorg bpcbricspolicycenterorg

BRICS Policy Center Centro de Estudos e Pesquisas - BRICS

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Sumaacuterio Executivo

Neste Policy Paper identificamos alguns dos principais efeitos da poliacutetica de austeridade atualmente imposta pelo governo federal sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo (SNI) brasileiro incluindo a Proposta de Emenda agrave Constituiccedilatildeo nordm 552016 (PEC do Teto) apresentada pelo governo Temer ao Congresso Nacional Com base no trabalho da economista Mariana Mazzucato primeiramente apresentamos as relaccedilotildees entre inovaccedilatildeo e crescimento econocircmico destacando o papel central desempenhado historicamente pelo Estado nas economias baseadas em inovaccedilatildeo Em seguida analisamos alguns os impactos das atuais medidas de austeridade sobre quatro subsistemas do SNI brasileiro (i) Financiamento (ii) Educaccedilatildeo amp Pesquisa (iii) Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo e (iv) Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo Concluiacutemos que caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute o desenvolvimento futuro do SNI brasileiro e com efeito tenderaacute a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel Por fim recomendamos a rejeiccedilatildeo da Proposta por parte do Senado Federal e argumentamos que o desenvolvimento socioeconocircmico brasileiro depende da recomposiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em CTampI e de reformas institucionais que se coadunem tanto com a adoccedilatildeo de uma poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented quanto com o respeito inabalaacutevel aos direitos sociais da populaccedilatildeo brasileira tal como garantidos pela Constituiccedilatildeo Federal de 1988

Palavras-chave

Poliacutetica de Austeridade PEC do Teto Sistema de Inovaccedilatildeo CTampI Estado Empreendedor

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

Paula R Cruz

1 Introduccedilatildeo1

A sociedade brasileira vive hoje um dos momentos mais dramaacuteticos da sua histoacuteria recente Na esteira da atual crise poliacutetico-institucional que antecedeu e permanece em curso apoacutes a deposiccedilatildeo da presidente eleita Dilma Rouseff a retomada do crescimento econocircmico eacute apresentada como justificativa suficiente para a imposiccedilatildeo de medidas de austeridade severas tal como anunciadas pelo receacutem-empossado presidente Michel Temer Dentre tais medidas a Proposta de Emenda agrave Constituiccedilatildeo nordm 552016 (antiga PEC 241 apelidada de PEC do Teto2) tem gerado reaccedilotildees adversas nos mais diversos espaccedilos de construccedilatildeo democraacutetica brasileiros incluindo desde universidades movimentos sociais e meios de comunicaccedilatildeo a entidades ligadas agrave proacutepria administraccedilatildeo puacuteblica federal ndash a exemplo do Conselho Federal de Economia (cf Cofecon 2016) do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (cf Consultor Juriacutedico 2016) da Fundaccedilatildeo Oswaldo Cruz (cf Fiocruz 2016) e do Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada (cf IPEA 2016a 2016b)

Aleacutem do caraacuteter impositivo da tramitaccedilatildeo do processo relativo agrave PEC do Teto (que tem ignorado as reivindicaccedilotildees populares e se furtado de estabeler um diaacutelogo com os mais diversos segmentos

(1) A autora gostaria de agradecer imensamente a Luis Manuel R Fernandes pelos comentaacuterios e sug-estotildees na finalizaccedilatildeo deste trabalho e por endossar os argumentos e dados aqui apresentados(2) No momento de finalizaccedilatildeo desse texto a PEC 241 passou a se chamar PEC 55 em atual tramitaccedilatildeo no Senado Federal A PEC 241 foi aprovada em segundo turno pela Cacircmara dos Deputados em 25 de ou-tubro de 2016 No uacuteltimo dia 16 de novembro Senado definiu as datas de votaccedilatildeo da PEC 55 a proposta seraacute analisada em primeiro turno no dia 29 de novembro e em turno definitivo em 13 de dezembro A expectativa eacute que a promulgaccedilatildeo ocorra em 15 de dezembro Disponiacutevel em httpwww12senadolegbrnoticiasmaterias20161116definidas-votacoes-ate-o-final-do-ano-1 [acesso 16112016]

BPC Policy Brief - V6 N6

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

da sociedade brasileira3) o ponto mais criticado da proposta refere-se aos efeitos deleteacuterios do congelamento real de investimentos puacuteblicos federais em sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social ndash congelamento este previsto para os proacuteximos vinte anos com correccedilatildeo anual apenas pela inflaccedilatildeo4 (artigos 101 e 102) Neste Policy Brief argumentamos que aleacutem de comprometer o acesso e a qualidade desses sistemas caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute ainda o desenvolvimento futuro do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) brasileiro Com efeito a Proposta tende a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel

Medidas de austeridade como aquelas visadas atualmente pelo governo Temer tecircm sido amplamente criticadas e desestimuladas por economistas de diversas partes do mundo Evidecircncias do fracasso desse tipo de medida tecircm sido reportadas inclusive por organizaccedilotildees tradicionalmente comprometidas com o avanccedilo global de poliacuteticas neoliberais a exemplo do Fundo Monetaacuterio Internacional (FMI 2012) Embora se possa argumentar que a despeito das criacuteticas e evidecircncias paiacuteses que adotaram teto de gastos em cenaacuterios de crise recuperaram sua economia eacute importante observar que as regras fiscais adotadas por esses paiacuteses apresentam diferenccedilas significativas entre si e que nenhum deles chegou a adotar teto de gastos como o proposto no Brasil (Medeiros 2016) Aleacutem disso cabe salientar que faltam evidecircncias que comprovem a existecircncia de uma correlaccedilatildeo direta entre endividamento puacuteblico e crise econocircmica Conforme revela Mazzucato (2013 44-45) paiacuteses com diacutevida acima de 90 do PIB a exemplo do Canadaacute Nova Zelacircndia e Austraacutelia apresentaram crescimento estaacutevel apoacutes a crise global de 2008 ndash crise esta que ao contraacuterio decorreu da escalada de deacutebitos privados

No que se refere especificamente ao tema da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica as reformas almejadas pelo governo Temer vatildeo de encontro a certos princiacutepios fundamentais que historicamente levaram ao crescimento sustentaacutevel das economias ldquointeligentesrdquo mais virtuosas do mundo hoje (cf Mazzucato 2013 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) No caso do Brasil Mazzucato e Penna (2016) avaliam que embora com deficiecircncias e desafios importantes experiecircncias recentes do SNI brasileiro revelam pontos positivos que caso devidamente explorados podem orientar a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo efetivas que levem ao crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Entretanto conforme buscamos argumentar neste Policy Brief a agenda poliacutetica de austeridade anunciada pelo governo Temer potildee em risco a consecuccedilatildeo desses objetivos

Nossa anaacutelise eacute baseada sobretudo no trabalho de Mariana Mazzucato ndash economista considerada ldquoum dos trecircs mais importantes pensadores sobre inovaccedilatildeordquo da atualidade5 e cujo trabalho tem servido de guia para a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas no Reino Unido Uniatildeo Europeia entre outros Na proacutexima seccedilatildeo apresentamos as relaccedilotildees entre inovaccedilatildeo tecnoloacutegica e crescimento econocircmico destacando o papel central do Estado nesta equaccedilatildeo Em seguida analisamos alguns impactos da atual poliacutetica de austeridade do governo federal ndash e de seu provaacutevel recrudescimento atraveacutes da PEC do Teto ndash sobre o SNI brasileiro Concluiacutemos que caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute o desenvolvimento futuro desse sistema e com efeito tenderaacute a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo inclusivo

(3) Ao que pudemos identificar a uacutenica forma de diaacutelogo estabelecida ateacute o momento se deu atraveacutes da abertura de uma consulta puacuteblica online na paacutegina do Senado na Internet ndash ou seja jaacute na fase final da raacutepida tramitaccedilatildeo do processo no Congresso Nacional A consulta puacuteblica estaacute disponiacutevel em httpsgoogl5Rl6M4 [acesso em 09112016](4)De acordo com a proposta somente apoacutes o deacutecimo ano de vigecircncia o modo de correccedilatildeo dos limites fixados em 2016 (2018 nos casos da sauacutede e da educaccedilatildeo) poderaacute ser revisto caso seja apresentado peloa Presidente da Repuacuteblica projeto de lei com esta finalidade (Art 102)(5) Disponiacutevel em httpsnewrepubliccomarticle114395three-most-important-thinkers-about-innova-tion-you-dont-know [acesso em 25102016]

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

e sustentaacutevel Por fim recomendamos a rejeiccedilatildeo da Proposta por parte do Senado Federal e argumentamos que o desenvolvimento socioeconocircmico brasileiro depende da recomposiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em CTampI e de reformas institucionais que se coadunem tanto com a adoccedilatildeo de uma poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented quanto com a observacircncia aos direitos sociais garantidos pela Constituiccedilatildeo de 1988

2 Inovaccedilatildeo crescimento econocircmico e o Estado empreendedor

Passados sessenta anos desde as publicaccedilatildeo dos artigos de Robert Solow e Trevor Swan6 que deram origem ao modelo de crescimento neoclaacutessico e a despeito das criacuteticas contundentes a respeito de suas fragilidades e ineficaacutecia esse modelo demonstra sobreviver na mente de governantes mundo afora servindo de guia para a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas que buscam limitar a atuaccedilatildeo do Estado a basicamente prover as condiccedilotildees miacutenimas necessaacuterias agrave ldquolivrerdquo atuaccedilatildeo dos mercados e a atuar na correccedilatildeo das chamadas ldquofalhas de mercadordquo Por outro lado criacuteticas a esse modelo tendem a destacar sua insuficiecircncia para explicar os processos de crescimento econocircmico tendo em vista que tal modelo desconsidera a centralidade da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica em tais processos (Nelson e Winter 1982) Aleacutem disso economistas heterodoxos enfatizam que o crescimento econocircmico deve ser compreendido a partir de uma perspectiva histoacuterica tendo como base a anaacutelise de casos empiacutericos ndash natildeo apenas formulaccedilotildees abstratas e pretensamente universais (Freeman 1982 1995 Lundvall 2004) De fato anaacutelises baseadas em evidecircncias histoacutericas como as de David Landes (1990 1998) e Ha-Joon Chang (2002) corroboram com a tese de que ao longo da histoacuteria do capitalismo o crescimento econocircmico sempre esteve ligado a processos de criaccedilatildeo e transformaccedilatildeo tecnoacutelogica (Schumpeter 1942)

Com efeito o reconhecimento da inovaccedilatildeo como fator propulsor do crescimento econocircmico tem aumentado exponencialmente nas uacuteltimas deacutecadas (cf Freeman 2003) tendo resultado num amplo consenso acerca da importacircncia estrateacutegica da criaccedilatildeo e desenvolvimento de sistemas de inovaccedilatildeo tanto nos niacuteveis setorial e regional quanto nacional De fato organizaccedilotildees internacionais como o Banco Mundial e a OCDE por exemplo tecircm enfatizado a importacircncia da inovaccedilatildeo para o desenvolvimento socioeconocircmico e recomendado accedilotildees para a criaccedilatildeo de sistemas de inovaccedilatildeo em paiacuteses em diferentes patamares econocircmicos Entretanto ao mesmo tempo em que se verifica um uso crescente do termo ldquosistema de inovaccedilatildeordquo um ldquoabusordquo igualmente crescente na utilizaccedilatildeo desse termo pode ser observado (Lundvall 2004) Entre tais ldquoabusosrdquo eacute possiacutevel incluir a desconsideraccedilatildeo (ou ateacute mesmo negaccedilatildeo) do papel fundamental que o Estado tem historicamente desempenhado na geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo e nos processos de crescimento econocircmico mais amplamente

Esse aspecto eacute precisamente o foco dos trabalhos recentes da economista Mariana Mazzucato (cf Mazzucato 2013 2014 2015 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) Mazzucato oferece uma das perspectivas mais avanccediladas e bem elaboradas da atualidade no que se refere agraves relaccedilotildees entre setor puacuteblico e setor privado na geraccedilatildeo de crescimento econocircmico baseado em inovaccedilatildeo Partindo dos conceitos-chave de economistas heterodoxos mas sobretudo com base em sua proacutepria pesquisa empiacuterica ndash que resultou no livro O Estado Empreendedor desmascarando

(6) Ambos os artigos ldquoA contribution to the theory of economic growthrdquo de Solow e ldquoEconomic Growth And Capital Accumulationrdquo de Swan foram publicados originalmente em 1956 dando origem ao cham-ado modelo de crescimento Solow-Swan

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o mito do setor puacuteblico vs setor privado (2013) ndash a economista (2014 2015) propotildee um novo quadro conceitual com o objetivo de guiar a atuaccedilatildeo do Estado em processos de crescimento econocircmico que sejam ao mesmo tempo ldquointeligentesrdquo sustentaacuteveis e inclusivos

Mazzucato argumenta que o papel do Estado vai muito aleacutem da chamada ldquocorreccedilatildeo de falhas de mercadordquo tendo consistido historicamente na efetiva criaccedilatildeo de mercados Essa constataccedilatildeo tem implicaccedilotildees importantes para paiacuteses em desenvolvimento que ndash como o Brasil ndash tecircm se espelhado no sucesso da economia norte-americana

Em todo o mundo paiacuteses incluindo no mundo em desenvolvimento buscam emular o sucesso da economia dos Estados Unidos Ao fazecirc-lo eles olham para o poder dos mecanismos ldquodirigidos pelo mercadordquo versus aquilo que parecem ser mecanismos antigos dirigidos pelo Estado de lugares como a Europa ou a ex-Uniatildeo Sovieacutetica Mas os Estados Unidos natildeo satildeo o que parecem ser O pregador do Estado miacutenimo da doutrina do livre mercado tem por deacutecadas dirigido grandes programas de investimento puacuteblico em tecnologia e inovaccedilatildeo os quais subjazem seu sucesso econocircmico passado e atual Da Internet agrave biotecnologia e ateacute o gaacutes de xisto o Estado norte-americano tem sido o fator-chave do seu crescimento baseado em inovaccedilatildeomdashtendo estado disposto a investir na fase mais incerta do ciclo de inovaccedilatildeo e a permitir que empresas se juntem ao processo na parte mais faacutecil do caminho Se o resto do mundo deseja imitar o modelo norte-americano eles deveriam fazer como o Estados Unidos de fato fizeram natildeo como eles dizem que fizeram mais Estado natildeo menos (Mazzucato 2013 1 ecircnfase no original)7

Tal constataccedilatildeo eacute ainda mais importante em momentos de crise tal como o vivido pelo Brasil hoje Mazzucato (2013 41-43) contra-argumenta a suposiccedilatildeo de que para promover a recuperaccedilatildeo da economia o Estado deve (i) cortar gastos puacuteblicos e (ii) assumir uma posiccedilatildeo secundaacuteria e assim ldquoliberar a forccedila do empreendedorismo e da iniciativa privadardquo Ela mostra que na verdade a superaccedilatildeo da crise depende em grande medida da (re)avaliaccedilatildeo do tipo de gastos despendidos pelo setor puacuteblico e natildeo da limitaccedilatildeo da quantidade de gastos puacuteblicos A economista afirma que eacute preciso considerar que o grau de endividamento puacuteblico natildeo necessariamente leva agrave falta de crescimento econocircmico Reciprocamente medidas de austeridade natildeo necessariamente resultam na retomada do crescimento Ao contraacuterio tais medidas tendem a agravar o cenaacuterio de recessatildeo Tomando como exemplo o caso dos paiacuteses europeus economicamente mais fraacutegeis no poacutes-crise de 2007-2008 Mazzucato afirma

Apesar de existirem eacute claro paiacuteses de baixo crescimento com grandes diacutevidas puacuteblicas a questatildeo de saber o que provoca o quecirc eacute altamente discutiacutevel o aspecto mais chocante dessa discussatildeo [sobre a crise financeira que teve iniacutecio em 2007] foi natildeo apenas constatar que o trabalho estatiacutestico foi feito de maneira incorreta (e descuidada) mas a rapidez com que as pessoas acreditaram na questatildeo central que a diacutevida acima de 90 do PIB iraacute necessariamente derrubar o crescimento O corolaacuterio tornou-se o novo dogma a austeridade traraacute necessariamente (e suficientemente) o crescimento de volta E ainda assim existem muitos paiacuteses com diacutevida mais alta que cresceram de forma estaacutevel (como o Canadaacute a Nova Zelacircndia e a Austraacutelia mdash todos ignorados) Ainda mais oacutebvia eacute a questatildeo de que aquilo que importa com certeza natildeo eacute o tamanho agregado do setor puacuteblico mas no que ele estaacute gastando Gastos com papelada inuacutetil ou comissotildees certamente natildeo podem ser comparados agravequeles com um sistema de sauacutede mais funcional e eficiente com os gastos em educaccedilatildeo de qualidade ou com pesquisas inovadoras que podem contribuir para a formaccedilatildeo do capital humano e tecnologias futuras as medidas de austeridade que estatildeo sendo atualmente impostas [aos paiacuteses mais fracos da Europa] soacute iratildeo agravar o problema (2013 44-45 ecircnfase nossa)

(7) Ao contraacuterio das demais citaccedilotildees de O Estado Empreendedor a presente citaccedilatildeo baseia-se na versatildeo revisada de The Entrepreneurial State publicada em inglecircs pela editora Public Affairs em 2015 Esta e as demais citaccedilotildees extraiacutedas de textos publicados em inglecircs foram traduzidas livremente pela autora

A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

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Consideremos o caso da Alemanha Conforme observam Mazzucato e Penna (2016 18) o governo alematildeo tem aumentado o orccedilamento da educaccedilatildeo pesquisa e ciecircncia a 10 bilhotildees de euros por ano desde 2009 tendo atingido quase 10 do PIB em 2013 Aleacutem disso como parte de sua poliacutetica de inovaccedilatildeo o governo alematildeo tem implementado uma poliacutetica industrial ativa cuja missatildeo eacute transformar seu sistema energeacutetico de um sistema baseado em combustiacuteveis foacutesseis e energia nuclear para um modelo baseado em energias renovaacuteveis Embora a virtuosidade da economia alematilde seja de difiacutecil comparaccedilatildeo sua experiecircncia mostra como crescimento econocircmico e capacidade de transformaccedilatildeo e criaccedilatildeo de novas tecnologias estatildeo intimamente relacionados Mais do isso demonstra como esse crescimento tem dependido largamente de investimentos diretos por parte do setor puacuteblico em aacutereas como educaccedilatildeo e treinamento (capital humano) ciecircncia e tecnologia (incluindo PampD) e investimentos de risco em novos empreendimentos voltados agrave inovaccedilatildeo Esse aspecto estaacute na essecircncia do conceito do ldquoEstado empreendedorrdquo

Segundo Mazzucato (2013) o Estado empreendedor eacute um Estado disposto a investir em aacutereas de extrema incerterza preocupando-se natildeo somente com a taxa de inovaccedilatildeo mas igualmente com a direccedilatildeo da mudanccedila tecnoloacutegica Com base em evidecircncias empiacutericas Mazzucato (2013) mostra que o Estado norte-americano esteve por traacutes atuando de maneira empreendedora8 tanto nos processos que levaram agrave criaccedilatildeo de tecnlogias como a Internet biotecnologia nanotecnologia e tecnologias limpas quanto viabilizando o desenvolvimento do Vale do Siciliacutecio e do iPhone ndash casos frequentemente apontados ao contraacuterio como exemplos bem sucedidos do empreendedorismo empresarial Diante dessas constataccedilotildees a pergunta que se segue eacute como entatildeo transformar o Estado num Estado empreendedor que seja capaz de criar as condiccedilotildees favoraacuteveis ao crescimento inteligente sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo e adequado aos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos

O referencial proposto por Mazzucato (2014 2015) para guiar a atuaccedilatildeo do Estado nesse sentido basea-se em quatro dimensotildees fundamentais Direcionalidade Avaliaccedilatildeo Organizaccedilatildeo e Riscos e Recompensas

21 Princiacutepios norteadores do Estado empreendedor

(A) Direcionalidade

Ao contraacuterio da perspectiva de que uma vez corrigida determinada falha de mercado o Estado deve recuar e deixar que a ldquomatildeo invisiacutevelrdquo do mercado conduza a economia para o ponto oacutetimo de crescimento Mazzucato (2014 16) argumenta que ndash sendo o mercado ldquocegordquo ndash a direccedilatildeo da mudanccedila oferecida pelo mercado frequentemente leva a resultados suboacutetimos do ponto de vista social e ambiental De fato ao longo da histoacuteria o Estado tem sido o maior responsaacutevel por conduzir a economia na direccedilatildeo de novos paradigmas tecno-econocircmicos incluindo a revoluccedilatildeo das TICs e a emergente revoluccedilatildeo das tecnologias limpas Isso tem se dado sobretudo atraveacutes da adoccedilatildeo de modelos de financiamento agrave inovaccedilatildeo orientados para a realizaccedilatildeo de missotildees (poliacuteticas do tipo ldquomission orientedrdquo)

As regiotildees e paiacuteses que foram bem sucedidos em alcanccedilar crecimento inteligente baseado em inovaccedilatildeo se beneficiram de visionaacuterias poliacuteticas de longo prazo e orientadas agrave realizaccedilatildeo de missotildees ndash desde colocar o homem na lua ateacute enfrentar desafios societaacuterios como a mudanccedila

(8) O Estado atua empreendedoramente atraveacutes de instituiccedilotildees puacuteblicas chave como agecircncias e ban-cos estatais de investimento Sobre a importacircncia de algumas dessas instituiccedilotildees no financiamento agrave inovaccedilatildeo nos Estados Unidos Alemanha Sueacutecia e Reino Unido aleacutem do Brasil ver Mazzucato e Penna (2015)

A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

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climaacutetica Ao tratar dessas missotildees as agecircncias do setor puacuteblico lideraram o caminho investindo natildeo somente em ldquobens puacuteblicosrdquo claacutessicos como pesquisa baacutesica mas tambeacutem ao longo de toda a cadeia de inovaccedilatildeo (pesquisa baacutesica pesquisa aplicada financiamento na fase inicial de empresas) e definiram corajosamente novas direccedilotildees de alto risco [sem isso] natildeo teria havido nenhuma internet nenhuma biotecnologia nenhuma nanotecnologia e nenhuma tecnologia limpa hoje (Mazzucato e Penna 2015 2-3)

Mazzucato (2014 2015) conclui que natildeo se trata portanto de decidir se os governos devem ou natildeo escolher uma direccedilatildeo ndash afinal eacute assim que os governos das economias mais fortes do mundo tecircm se comportado ateacute hoje Trata-se ao contraacuterio de identificar de que maneira eacute possiacutevel ldquoaprender com as escolhas bem sucedidas do passado e possibilitar que as direccedilotildees escolhidas sejam amplas o suficiente para viabilizar o surgimento de baixo para cima de processos de exploraccedilatildeo descoberta e aprendizagemrdquo (Mazzucato 2014 16) Em paiacuteses democraacuteticos o debate sobre essas escolhas e a definiccedilatildeo sobre que direccedilatildeo tomar requerem poreacutem um amplo e contiacutenuo envolvimento da sociedade civil de modo a garantir que o Estado empreendedor seja um Estado efetivamente democraacutetico (Laplane 2015 Mazzucato 2015)

(B) Avaliaccedilatildeo

Mazzucato (2014 2015) identifica uma discrepacircncia entre o caraacuteter intrinsecamente dinacircmico do desenvolvimento econocircmico e as ferramentas tradicionais usadas para avaliar o papel do Estado nesse processo Segundo a economista isso se deve ao fato de que tais ferramentas satildeo estaacuteticas e consequentemente incapazes de avaliar para aleacutem da correccedilatildeo de falhas de mercado os efeitos da atuaccedilatildeo do setor puacuteblico na transformaccedilatildeo e na criaccedilatildeo de mercados Contra as criacuteticas frequentes agrave criaccedilatildeo de mercados pelo Estado (como o argumento de que isso leva a efeitos indesejaacuteveis como ldquocrowding-inrdquo) Mazzucato observa que devido ao seu altiacutessimo grau de risco e incerteza os mercados baseados em inovaccedilatildeo dificilmente teriam sido criados pela iniciativa privada Com efeito indicadores e ferramentas adequados agrave avaliaccedilatildeo do papel ativo do Estado nesses processos satildeo fundamentais pois

[a]o natildeo dispor de indicadores para [avaliar] accedilotildees transformativas o kit de ferramentas da teoria de falha de mercado afeta a capacidade do governo de saber se ele estaacute operando em espaccedilos existentes ou se ele estaacute fazendo com que novas coisas aconteccedilam coisas essas que natildeo teriam acontecido de qualquer forma [devido agrave aversatildeo ao risco que caracteriza o setor empresarial] (Mazzucato 2015 153)

(C) Organizaccedilatildeo

A transformaccedilatildeo da economia a partir da criaccedilatildeo de novas tecnologias setores e mercados requer entretanto que Estado se organize internamente de modo a dispor da capacidade poliacutetica de ldquopensar granderdquo e formular poliacuteticas arrojadas (Mazzucato 2015 153) Mazzucato avalia que tal organizaccedilatildeo deve afastar-se de praacuteticas que visam minimizar a atuaccedilatildeo do Estado na economia as quais tecircm resultado no insulamento do setor puacuteblico vis-agrave-vis o setor privado e no recrudescimento da tendecircncia agrave terceirizaccedilatildeo

Com base nas conclusotildees de estudos empiacutericos sobre os efeitos da terceirizaccedilatildeo no setor puacuteblico a economista ressalta que essa praacutetica tem levado agrave perda da capacidade do Estado de atrair talentos de alto niacutevel com conhecimento e qualidades necessaacuterios agrave gestatildeo de poliacuteticas do tipo mission-oriented (2014 2015) Consequentemente com a perda da sua ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo torna-se ainda mais dificiacutel para o Estado coordenar e orientar esforccedilos na formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo ousadas que busquem explorar novas oportunidades tecnoloacutegicas e enfrentar os desafios sociais e ambientais do nosso tempo

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Dois aspectos principais devem ser observados na organizaccedilatildeo do Estado para tornaacute-lo mais empreendedor (i) ldquoestabelecer quais qualidadesrecursos capacidades e estruturas satildeo uacuteteis para aumentar [suas] chances de ser efetivo tanto no aprendizado quanto no estabelecimento de parcerias simbioacuteticas com o setor privadordquo e (ii) ldquoexplorar meios alternativos atraveacutes dos quais o Estado possa se engajar e assumir riscosrdquo (Mazzucato 2014 17)

Com relaccedilatildeo a esse uacuteltimo ponto Mazzucato propotildee a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo para os investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo Esse ponto eacute detalhado no item a seguir que trata da socializaccedilatildeo natildeo somente dos riscos mas tambeacutem das recompensas geradas a partir dos gastos puacuteblicos em Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (CTampI)

(D) Riscos e Recompensas

Quando o Estado assume o papel de principal investidor e assumidor de riscos a questatildeo de quem deve se beneficiar com os frutos de tais investimentos torna-se central Quase sempre o que se observa eacute uma tendecircncia agrave socializaccedilatildeo de riscos (e perdas) acompanhada da privatizaccedilatildeo de lucros e recompensas Poreacutem uma vez que os investimentos aplicados na geraccedilatildeo de novas tecnologias e inovaccedilotildees advecircm dos cofres puacuteblicos natildeo parece loacutegico justo ou sequer razoaacutevel que a socializaccedilatildeo dos lucros e recompensas seja um tema sistematizamente ignorado9 Afinal como lembram Mazzucato e Penna ldquo[d]esequiliacutebrios entre o ldquonexo risco-recompensardquo podem resultar em desigualdaderdquo (2016 26)

Entretanto sendo os processos inovativos intrinsecamente incertos cumulativos e coletivos10 a inovaccedilatildeo requer um tipo especial de financiamento que garanta retornos suficientes para abastecer novas rodadas de investimentos Especificamente o financiamento agrave inovaccedilatildeo deve ser ldquopacienterdquo e de longo prazo No caso do financiamento estatal este pode assumir formas como fundos puacuteblicos de capital de risco compras governamentais bancos puacuteblicos de investimento etc (Mazzucato e Penna 2016 27) Ainda assim cabe indagar de que modo eacute possiacutevel garantir uma atuaccedilatildeo do Estado empreendedor que seja sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo ou seja de que modo eacute possiacutevel evitar que os prejuiacutezos (inevitaacuteveis na aacuterea de inovaccedilatildeo) inviabilizem a disponibilidade de recursos para futuros de investimentos estatais em inovaccedilatildeo

A este respeito Mazzucato (2013 2014 2015) propotildee a adoccedilatildeo uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo Segundo a economista tal abordagem permite que Estado possa natildeo apenas arcar com os custos

(9) Embora se possa argumentar que o retorno dos investimentos puacuteblicos satildeo revertidos ao Estado atraveacutes da cobranccedila de impostos Mazzucato (2013 2014 2015) mostra que na praacutetica o pagamento de impostos eacute frequentemente evitado e evadido por grandes empresas que (como Apple e Google) se beneficiaram de investimentos puacuteblicos na criaccedilatildeo de seus produtos e serviccedilos intensivos em tecnologia e inovaccedilatildeo Mesmo em situaccedilotildees de regularidade fiscal a economista argumenta que a tendecircncia atual de reduccedilatildeo de taxas de impostos (como aquelas sobre ganhos de capital) acompanhada do aumento da financeirizaccedilatildeo do setor privado tem levado muitas grandes empresas a gastarem mais na recompra de accedilotildees do que em atividades de PampD Mazzucato afirma que esse fenocircmeno tem posto em risco o de-senvolvimento de eco-sistemas de inovaccedilatildeo em aacutereas centrais ao desenvolvimento socioeconocircmico nos dias hoje como TI energia e medicamentos(10) ldquoIncerteza significa que os agentes preocupados com a inovaccedilatildeo natildeo podem calcular previamente as chances de serem bem sucedidos ndash isto eacute os resultados satildeo incertos ndash e portanto para que obtenham sucesso devem aceitar fracassos ocasionais e desvios nas rotas planejadas Cumulativo significa que os agentes precisam ser pacientes e agir estrategicamente para acumular competecircncias e capacidades (aprender) com uma visatildeo de longo prazo Coletivo significa que todos os agentes precisam trabalhar conjuntamente e portanto assumir certos graus de risco eles tecircm portanto direito tambeacutem a dividir as recompensasrdquo (Mazzucato e Penna 2016 26 ecircnfases no original)

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da inovaccedilatildeo mas igualmente beneficiar-se com os ganhos gerados por iniciativas bem sucedidas que por sua vez tenham sido financiadas com recursos puacuteblicos Em poucas palavras adotar uma estrateacutegia de financiamento de portfoacutelio significa permitir que os ganhos gerados a partir dos poucos projetos inovatidos ldquovencedoresrdquo possam compensar os prejuiacutezos decorrentes dos muitos projetos ldquofracassadosrdquo garantindo assim a disponibilidade de recursos para a ldquoproacutexima rodadardquo de investimentos Dentre os mecanismos de geraccedilatildeo de retorno direto que segundo Mazzucato (2014 19) poderiam ser explorados nesse sentido incluem-se retenccedilatildeo de capital golden share de direitos de propriedade intelectual e empreacutestimos contigentes agrave renda

Outros aspectos chave para a adoccedilatildeo de uma abordagem de portfoacutelio bem sucedida referem-se agrave manutenccedilatildeo de um conjunto diverso de fontes de investimentos para esses portfoacutelios financeiros (Mazzucato e Penna 2016 27) e a um comprometimento maior por parte do setor empresarial com a geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo Como avalia Mazzucato este ponto eacute fundamental para a criaccedilatildeo de uma maior sinergia entre setores puacuteblico e privado

[p]arte do equiliacutebrio justo entre risco e recompensa deve portanto consistir natildeo apenas em permitir ao setor puacuteblico colher suas recompensas merecidas provenientes de investimentos bem sucedidos (para cobrir as perdas inevitaacuteveis e [garantir] a proacutexima rodada de investimentos) mas tambeacutem aumentar os riscos reais assumidos pelas grandes empresas no processo de inovaccedilatildeo Isso significa que poliacutetica de inovaccedilatildeo e poliacuteticas sobre reforma fiscal e governanccedila corporativa devem ser colocadas lado a lado de modo que os eco-sistemas de inovaccedilatildeo (e as parcerias puacuteblico-privadas a eles associadas) que construiacutemos sejam mais simbioacuteticos e menos parasitaacuterios (Mazzucato 2014 19 ecircnfase nossa)

Essa articulaccedilatildeo entre poliacutetica de inovaccedilatildeo reforma fiscal e governanccedila corporativa eacute crucial para a superaccedilatildeo da crise poliacutetico-econocircmica ora em curso no Brasil Conforme avaliam Mazzucato e Penna (2016) embora com desafios importantes o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro apresenta hoje uma seacuterie de avanccedilos e iniciativas positivas que se forem devidamente explorados podem levar agrave realizaccedilatildeo de missotildees inovativas bem sucedidas e criar condiccedilotildees favoraacuteveis para a consolidaccedilatildeo de um modelo de crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Para tanto poreacutem os princiacutepios discutidos acima devem ser observados e transformados em uma agenda poliacutetica de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented a qual depende da ampliaccedilatildeo ndash ou pelo menos da manutenccedilatildeo ndash de uma abordagem ldquode portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo no paiacutes A seguir analisamos como a poliacutetica de austeridade hoje em curso no Brasil e a tentativa de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos potildeem em risco as condiccedilotildees necessaacuterias para essa transformaccedilatildeo

3 Impactos da poliacutetica de austeridade sobre o SNI brasileiro

Seguindo a tendecircncia de cortes de gastos puacuteblicos e contigenciamentos que marcaram o ano de 2015 a PEC do Teto (antiga PEC 241 e atual PEC 55) foi proposta em meados de 2016 e prevecirc o congelamento real de longo prazo dos investimentos puacuteblicos nas mais diversas aacutereas de administraccedilatildeo federal com impactos desastrosos sobre a garantia dos direitos sociais11 da populaccedilatildeo brasileira Alguns desses impactos foram simulados por teacutecnicos do IPEA (2016a

(11) A Constituiccedilatildeo Federal brasileira de 1988 define direitos sociais como ldquoa educaccedilatildeo a sauacutede a ali-mentaccedilatildeo o trabalho a moradia o transporte o lazer a seguranccedila a previdecircncia social a proteccedilatildeo agrave maternidade e agrave infacircncia a assistecircncia aos desamparadosrdquo (Art 6 do Ato das Disposiccedilotildees Constitucionais Transitoacuterias)

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2016b) os quais apontam perdas reais na ordem de R$ 654 bilhotildees podendo chegar a R$ 1 trilhatildeo somente no caso da sauacutede Para aleacutem dos efeitos nocivos sobre os sistemas de sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social os impactos da perda real de investimentos a longo prazo estendem-se ao Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) do Brasil resultando em provaacuteveis reveses agrave retomada ndash e posterior sustentabilidade ndash do crescimento econocircmico no paiacutes

Tais impactos podem ser classicados como diretos ou indiretos Impactos diretos referem-se aos efeitos da perda real de investimentos puacuteblicos em atividades tradicionalmente vinculadas agrave aacuterea de CTampI stricto sensu ndash a exemplo de gastos em PampD e programas de apoio agrave criaccedilatildeo de empreendimentos inovativos Essa categoria estaacute relacionada agrave chamada poliacutetica expliacutecita de CTampI (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Jaacute os impactos indiretos relacionam-se agraves politicas impliacutecitas de tecnologia e inovaccedilatildeo e partem do reconhecimento de que o (ecos)sistema de inovaccedilatildeo extrapola os subsistemas de Ciecircncia amp Tecnologia e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo incluindo para aleacutem deles uma gama de subsistemas que se interconectam e influenciam mutuamente ndash aleacutem de serem influenciados pelos contextos geopoliacutetico institucional macroeconocircmico social cultural etc nos quais estatildeo inseridos (Cassiolato e Lastres 2014) As evidecircncias empiacutericas analisadas por Mazzucato (2013) indicam que a atuaccedilatildeo do Estado empreendedor ocorre sobretudo atraveacutes da articulaccedilatildeo e coordenaccedilatildeo dessas variadas dimensotildees do sistema de inovaccedilatildeo entendido de maneira ampla

Crescimento baseado em inovaccedilatildeo requer investimentos em fatores-chave agrave inovaccedilatildeo como Pesquisa amp Desenvolvimento (PampD) e a construccedilatildeo de ldquosistemasrdquo de inovaccedilatildeo dinacircmicos que permitam a difusatildeo de novos conhecimentos e inovaccedilotildees por toda a economia Sistemas e eco-sistemas de inovaccedilatildeo (setoriais regionais e nacionais) incluem ligaccedilotildees dinacircmicas entre diferentes atores e instituiccedilotildees (firmas instituiccedilotildees financiadoras pesquisaeducaccedilatildeo fundos setoriais puacuteblicos instituiccedilotildees intermediaacuterias) bem como ligaccedilotildees horizontais entre organizaccedilotildees e instituiccedilotildees Em paiacuteses que alcanccedilaram crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo essas instituiccedilotildees foram essenciais natildeo apenas para corrigir ldquofalhas de mercadordquo e ldquofalhas de sistemardquo mas tambeacutem para dar forma e criar ativamente novos mercados (Mazzucato 2014 2 ecircnfases no original)

Por essa razatildeo ao analisar os efeitos da PEC do Teto sobre o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro eacute necessaacuterio levar em consideraccedilatildeo natildeo somente o congelamento dos investimentos puacuteblicos em atividades mais diretamente relacionadas agrave CTampI mas tambeacutem os congelamentos em outras aacutereas que de maneira mais ou menos direta interferem no sistema de inovaccedilatildeo como um todo

Mazzucato e Penna (2016 93-94) identificam dez fortalezas e seis principais fraquezas do SNI brasileiro na atualidade Tais fortalezas e fraquezas serviratildeo de fio condutor agrave anaacutelise pretendida nessa seccedilatildeo12 A primeira fortaleza relaciona-se precisamete ao caraacuteter mutifacetado do SNI brasileiro Segundo Mazzucato e Penna (2016 93) este sistema apresenta ldquotodos os elementos de um sistema de inovaccedilatildeo desenvolvidordquo (Fortaleza 1) Natildeo cabe aqui detalhar todos os elementos desse sistema ao contraacuterio focaremos naqueles aspectos que no nosso entendimento encontram-se atualmente mais suscetiacuteveis agrave poliacutetica de austeridade do governo federal Por ora basta destacar que esse sistema eacute composto por uma rede complexa de muacuteltiplos atores puacuteblicos e privados os quais pode ser organizados em quatro subsistemas principais (i) Educaccedilatildeo amp Pesquisa (ii) Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo (iii) Financiamento e (iv) Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo (Figura 1)

(12) Apenas uma fortaleza natildeo seraacute considerada nessa anaacutelise a saber a existecircncia de ldquoativos naturais estrateacutegicos (por exemplo recursos hiacutedricos e minerais aleacutem da biodiversidade dos seis biomas ter-restres do Brasil e seus biomas mariacutetimos) que no longo prazo seratildeo crescentemente demandados agrave medida que o processo de inclusatildeo social avanccedila nas economias emergentesrdquo (Mazzucato e Penna 2016 94)

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Como veremos a seguir ao afetar negativamente o subsistema de Financiamento os impactos da poliacutetica de austeridade adotada atualmente no Brasil estendem-se aos demais subsistemas produzindo efeitos negativos ao SNI brasileiro como um todo A PEC do Teto ao prever o prolongamento dessa poliacutetica pelos proacuteximos vinte anos tende a aprofundar e multiplicar esses impactos

Figura 1 ndash Subsistemas do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo Brasileiro

Educaccedilatildeo amp Pesquisa

bull Universidades

bull Institutos puacuteblicos de pesquisa ITA DCTA CENPES Embrapa INPE AEB

CNEN Fiocruz CPqD

bull Instituiccedilotildees de educaccedilatildeo vocacional SENAI SEBRAE SENAC

Instituto Euvaldo Lodi

Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

bull Empresas privadas Natura Bradesco Totvs WEG Gerdau Vale Embraer etc

bull Empresas estatais Petrobras Eletrobrasbull Start-ups e PMEs

bull Associaccedilotildees industrais CNI ANPEI

Financiamento

bull Instituiccedilotildees puacuteblicas de financiamento FINEP BNDES CNPq CAPES FAPs

bull Bancos privados capital de risco privado e mercado de capitais

Poliacuteticas amp Regulaccedilotildees

bull Governo federal MCTI MEC MDIC MAPA Fazenda Sauacutede Defesa Minas e Energia

Meio Ambiente e suas agecircncias e institutos

bull Agecircncias reguladoras ANP Aneel Anvisa ANA ANS Antaq ANTT Ancine

bull Propriedade intelectual INPI NITs

bull Organizaccedilotildees sociais ABDI CGEE Embrapii

Fonte Adaptado de Mazzucato e Penna (2016)

31 Impactos sobre o subsistema de Financiamento

Tradicionalmente no Brasil os investimentos puacuteblicos federais em CTampI satildeo realizados principalmente atraveacutes da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico e Tecnoloacutegico (CNPq) e da Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel Superior (CAPES) ndash as duas primeiras estando vinculadas ao Ministeacuterio da Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (MCTI)13 e a uacuteltima ao Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) Mais recentemente a aacuterea passou a receber recursos importantes ainda do Banco Nacional de Desenvolvimento

(13) Como resultado da reforma ministerial imposta pelo (entatildeo interino) governo Temer em maio de 2016 o MCTI foi fundido ao Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees atendendo desde entatildeo pelo acrocircnimo MCTIC

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(BNDES) que eacute ligado ao Ministeacuterio do Desenvolvimento Induacutestria e Comeacutercio Exterior (MDIC) Somadas sobretudo agraves Fundaccedilotildees de Amparo agrave Pesquisa (FAPs) que satildeo vinculadas aos governos estaduais essas instituiccedilotildees formam um cenaacuterio diverso para o financiamento puacuteblico agrave CTampI De fato tal caracteriacutestica eacute destacada por Mazzucato e Penna (2016) como uma das dez principais virtudes do SNI brasileiro Segundo os economistas (2016 94) o SNI apresenta ldquoum aparato estatal multifacetado de agecircncias voltadas agrave promoccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas de ciecircncia tecnologia e inovaccedilatildeo incluindo uma caixa de ferramentas completa de instrumentos de fomento pelos lados tanto da oferta quanto da demandardquo (Fortaleza 2)

Essa caracteriacutestica ndash essencial ao bom funcionamento de qualquer sistema de inovaccedilatildeo ndash tem sido entretanto radicalmente ameaccedilada pela poliacutetica de austeridade imposta pelo governo federal nos uacuteltimos anos No caso da FINEP o financiamento a projetos cientiacuteficos tecnoloacutegicos e inovativos tem sofrido em grande medida com mudanccedilas recentes na gestatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico (FNDCT) o qual constitui sua principal fonte de recursos A maior parte da arrecadaccedilatildeo do FNDCT adveacutem dos Fundos Setoriais que desde sua criaccedilatildeo em 1999 funcionam como fontes complementares de financiamento a projetos ligados a setores estrateacutegicos para o desenvolvimento do paiacutes como energia sauacutede petroacuteleo informaacutetica agronegoacutecio aeronaacuteutica etc Segundo a FINEP (2016b) ateacute 2013 a maior parte dos recursos repassados ao FNDCT pelos Fundos Setoriais vinha do CT-Petro (788 em 2013) Entretanto com a nova poliacutetica de distribuiccedilatildeo dos royalties do petroacuteleo a arrecadaccedilatildeo do CT-Petro passou a ser canalizada para o Fundo Social do Preacute-Sal afastando o CT-Petro do seu compromisso original de financiamento agrave CTampI na aacuterea de petroacuteleo e gaacutes

Como mostra a Figura 2 em valores correntes de outubro de 2016 a parcela dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais na composiccedilatildeo geral da arrecadaccedilatildeo do FNDCT manteve-se ascendente durante todo o periacuteodo 2011-2013 tendo atingido o patamar histoacuterico de R$ 5642 milhotildees em 2013 Essa trajetoacuteria ascendente sofreu no entanto uma inflexatildeo acentuada em 2014 como resultado da saiacuteda do CT-Petro Esse quadro se aprofundou em 2015 quando os recursos repassados pelos Fundos Setoriais registraram nova queda totalizando um aporte de natildeo mais do que R$ 3693 milhotildees Em apenas dois anos o volume de recursos oriundos dos Fundos Setoriais repassados ao FNDCT sofreu portanto uma reduccedilatildeo de 3455 equivalente a cerca de R$ 195 bilhatildeo No cocircmputo geral observa-se que essa retraccedilatildeo foi em parte compensada em 2015 pelos aumentos nos recursos oriundos da proacutepria FINEP (repassadas ao FNDCT como pagamentos de juros e amortizaccedilotildees por empreacutestimos concedidos) e do Tesouro Nacional os quais chegaram a pouco mais de R$ 484 milhotildees e R$ 554 milhotildees respectivamente Entretanto ainda assim verifica-se uma reduccedilatildeo orccedilamentaacuteria de 197 (mais de R$ 11 bilhatildeo) entre os montantes arrecadados pelo FNDCT no periacuteodo 2013-2015 ndash um patamar abaixo do registrado em 2011 (ano em que a crise internacional atingiu o Brasil mais fortemente)

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Figura 2 ndash Evoluccedilatildeo dos recursos do FNDCT por fonte de arrecadaccedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Adaptado de FINEP (2016a)Nota Valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

Aleacutem da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo os investimentos em CTampI realizados atraveacutes da FINEP tecircm sido drasticamente afetados por desvios de finalidade na aplicaccedilatildeo dos recursos oriundos do FNDCT Segundo o Art 11 da Lei 115402007 que dispotildee sobre o FNDCT constitui objeto da destinaccedilatildeo desses recursos

o apoio a programas projetos e atividades de Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo - CTampI compreendendo a pesquisa baacutesica ou aplicada a inovaccedilatildeo a transferecircncia de tecnologia e o desenvolvimento de novas tecnologias de produtos e processos de bens e de serviccedilos bem como a capacitaccedilatildeo de recursos humanos intercacircmbio cientiacutefico e tecnoloacutegico e a implementaccedilatildeo manutenccedilatildeo e recuperaccedilatildeo de infra-estrutura de pesquisa de CTampI

Apesar das finalidades especiacuteficamente definidas em lei os recursos do FNDCT tecircm sido sistematicamente contingenciados nos uacuteltimos anos para fins de manutenccedilatildeo de superaacutevit primaacuterio (Escobar 2016) Aleacutem disso desde 2014 boa parte desses recursos tem sido canalizada para pagamentos de bolsas de estudo concedidas no acircmbito do programa Ciecircncia sem Fronteiras (CsF) ndash programa este que originalmente seria custeado com recursos novos (FINEP 2016a) Segundo o relatoacuterio de gestatildeo do FNDCT somente em 2015 40 do total disponiacutevel para empenhos do ano (R$ 5013 milhotildees) foram transferidos para o CNPq com essa finalidade14 (FINEP 2016a)

(14) Embora o programa integre a aacuterea de CTampI de maneira mais ampla oito em cada dez beneficiados pelo CsF satildeo estudantes de graduaccedilatildeo o que natildeo necessariamente se reverte em avanccedilos em CTampI stricto sensu Segundo o site do CsF um total de 92880 bolsas foram implementadas no acircmbito do pro-grama das quais 4257 ainda estatildeo vigentes 78 do total das bolsas implementadas integram a modali-dade de graduaccedilatildeo sanduiacuteche no exterior Apesar dos recursos repassados pelo FNDCT o CsF tambeacutem tem sido afetado pela atual poliacutetica de corte de gastos puacuteblicos aleacutem de natildeo ter concedido novas bolsas em 2015 e 2016 (G1 2016c) o MEC informou no final desse ano que a partir de 2017 o CsF extinguiraacute o intercacircmbio internacional de estudantes de graduaccedilatildeo beneficiando apenas estudantes de doutorado (cf Estadatildeo 2016)

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Com efeito dos R$ 899 milhotildees liberados ao FNCDT para empenhos no ano apenas R$ 3512 milhotildees (152) chegaram agrave FINEP para o financiamento das accedilotildees dos Fundos Setoriais em si ou seja para investimentos nas aacutereas mais especificamente consideradas estrateacutegicas para o desenvolvimento cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo do paiacutes15

Tais cortes e contigenciamentos tecircm gerado descompassos entre a arrecadaccedilatildeo do FNDCT o orccedilamento aprovado e o montante de recursos empenhados anualmente Essa variaccedilatildeo pode decorrer tanto da concretizaccedilatildeo de contigenciamentos jaacute previstos no orccedilamento inicial quanto da realizaccedilatildeo de novos cortes e contigenciamentos anunciados pelo governo federal ao longo do ano fiscal Em ambos os casos tais reduccedilotildees impactam negativamente o limite de pagamento autorizado pelo governo e refletem-se na execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria do Fundo A Figura 3 ilustra em valores correntes como esses descompassos tecircm ocorrido Em primeiro lugar observa-se que foram efetuados cortes orccedilamentaacuterios sucessivos desde 2014 Embora o corte registrado em 2014 possa ser parcialmente justificado como reflexo da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo (decorrente da saiacuteda do CT-Petro) o mesmo natildeo se pode dizer em relaccedilatildeo aos cortes realizados nos anos seguintes Ainda assim em comparaccedilatildeo ao ano de 2013 o orccedilamento de 2016 apresenta uma perda acumulada de R$ 183 bilhatildeo dos quais 847 (R$ 155 bilhatildeo) foram diminuiacutedos nos dois uacuteltimos anos Em relaccedilatildeo agrave evoluccedilatildeo do orccedilamento executado verifica-se uma queda de 418 entre os recursos empenhados em 2015 em relaccedilatildeo ao ano anterior Se forem consideradas as projeccedilotildees de empenho para 2016 eacute possiacutevel que esse percentual chegue a 559 representando um volume de empenho abaixo da metade do que foi empenhado em 2014 Quando comparados aos recursos arrecadados e finalmente empenhados essas diminuiccedilotildees satildeo ainda mais expressivas enquanto 76 dos recursos arrecadados em 2014 foram efetivamente investidos em 2015 esse percentual natildeo passou de 42 ou seja R$ 275 bilhotildees arrecados pelo FNDCT naquele natildeo foram revertidos em investimentos na aacuterea de CTampI Em 2016 a previsatildeo eacute que a diferenccedila entre recursos arrecadados e executados fique em torno de R$ 2 bilhotildees Se isso se efetivar o FNDCT teraacute deixado de investir o equivalente a mais do que sua arrecadaccedilatildeo total de 2015

Por fim cabe destacar que dos R$ 282 bilhotildees aprovados em 2016 R$ 1767 bilhatildeo jaacute estavam destinados agrave reserva de contingecircncia Ou seja 624 do total de recursos inicialmente autorizados ao FNDCT para execuccedilatildeo neste ano jaacute encontravam-se potencialmente contigenciados no momento de aprovaccedilatildeo do orccedilamento Apenas R$ 1062 bilhatildeo estavam garantidos para investimentos em CTampI Como veremos adiante para 2017 a proposta do governo eacute dar continuidade agrave poliacutetica de cortes mantendo a reserva de contingecircncia do FNDCT em mais da metade do seu orccedilamento total Diante disso as pespectivas satildeo desanimadoras Como revela a FINEP (citada em Escobar 2016) ldquo[o] orccedilamento de 2016 e a proposta orccedilamentaacuteria para 2017 natildeo satildeo suficientes para fazer frente aos compromissos jaacute assumidos mdash projetos contratados em 2016 e em anos anteriores Neste cenaacuterio natildeo haacute espaccedilo para novas iniciativasrdquo

(15) O restante (R$ 464 milhotildees) foi repassado a outras unidades (FINEP 2016a)

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Figura 3 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo da arrecadaccedilatildeo X orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016) Notas Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Primeiro ano sem arrecadaccedilatildeo do CT-Petro (2) Orccedilamento de 2016 reproduz o valor aprovado na LOA arrecaccedilatildeo e empenhos seguem projeccedilotildees

da FINEP

Do ponto de vista da poliacutetica nacional de financiamento da CTampI o contigenciamento de boa parte dos recursos do FNDCT somado aos desvios de finalidade mencionados acima tecircm imposto desafios ainda maiores para o avanccedilo cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo no paiacutes Conforme reconhe a FINEP]

Esse cenaacuterio sinaliza para a necessidade de descontigenciamento dos recursos FNDCT uma vez que o limite de pagamento foi R$ 23233 milhotildees inferior agrave arrecadaccedilatildeo do FNDCT e apesar do baixo comprometimento de recursos orccedilamentaacuterios e financeiros com accedilotildees lanccediladas em 2015 natildeo foi possiacutevel arcar com grande parte dos compromissos assumidos em anos anteriores com efeitos diretos tanto sobre o apoio a novos projetos estruturantes de CTampI capazes de dinamizar a economia e trazer benefiacutecios para a sociedade como um todo quanto sobre a manutenccedilatildeo das atividades de CTampI realizadas em universidades institutos de pesquisa empresas e outras instituiccedilotildees (FINEP 2016a 9 ecircnfase nossa)

A escassez de recursos tem implicado em mudanccedilas no perfil de investimentos do FNDCT Nos dois uacuteltimos anos boa parte desses recursos tem sido canalizada para o pagamento de restos a pagar de projetos contratados em anos anteriores Como mostra a Figura 4 com exceccedilatildeo de 2011 durante todo o periacuteodo de 2008 a 2012 os desembolsos referentes a pagamentos de restos se mantiveram entre 209 e 275 do total de dispecircndios Em contraste em 2015 mais da metade dos recursos do FNDCT foi destinada ao pagamento de restos e apenas 453 para empenhos do ano O efeito cumulativo dessa tendecircncia tem sido um decliacutenio acentuado de novas contrataccedilotildees tanto em termos da quantidade de projetos quanto de novos valores contratados A Figura 5 mostra que de 2013 a 2015 houve uma reduccedilatildeo de 998 no nuacutemero de novos projetos contratados ndash tendo passado de mil para apenas dois Tal reduccedilatildeo foi acompanhada na mesma

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medida por uma queda acentuada no valor total contratado de mais de R$ 19 bilhatildeo em 2013 passou-se a meros R$ 87 milhotildees em 2015 (em valores correntes)

Figura 4 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do perfil de investimento (restos + ano)

Fonte Adaptado de Finep (2016)

Figura 5 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do nuacutemero e valor dos projetos contratados

Fonte Adaptado de MCTI ndash Plataforma Aquarius Disponiacutevel em httpsgoogl9vqJmK [acesso em 12112016]

Nota Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

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Embora o cenaacuterio da CTampI em 2015 tenha sido considerado pela atual presidente da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciecircncia (SBPC) ldquoo pior dos uacuteltimos 20 anosrdquo (Nader citada em Escobar 2015) como jaacute dito os cortes e contigenciamentos continuaram avanccedilando no ano de 2016 De fevereiro a marccedilo deste ano foram anunciados dois cortes no orccedilamento geral do governo federal perfazendo um total de R$ 4465 bilhotildees Segundo o governo quase a metade desse montante (R$ 212 bilhotildees) seraacute destinada para o pagamento de juros da diacutevida puacuteblica com vistas ao cumprimeiro da meta de superaacutevit primaacuterio (G1 2016b) Resultado disso tem sido o recrudescimento da poliacutetica de austeridade e de seus impactos negativos sobre o subsistema de Financiamento do SNI brasileiro

Aleacutem do FNDCT os orccedilamentos de duas outras importantes instituiccedilotildees de fomento agrave CTampI no Brasil tecircm sido afetados por essa poliacutetica o CNPq e a CAPES Estas agecircncias satildeo voltadas agrave promoccedilatildeo da educaccedilatildeo e pesquisa realizada principalmente ndash mas natildeo somente ndash no acircmbito das instituiccedilotildees de ensino superior (IES) sobretudo atraveacutes dos programas de poacutes-graduaccedilatildeo e laboratoacuterios de pesquisa Como se pode observar na Figura 6 apoacutes aumentos consecutivos seus orccedilamentos sofreram reduccedilotildees significativas em 2015 e 2016 Considerando-se a soma dos seus orccedilamentos individuais o total aprovado em 2016 eacute 264 menor do que o de 2015 uma diminuiccedilatildeo de mais de R$ 27 bilhotildees em valores correntes O montante atual de cerca de R$ 76 bilhotildees eacute o pior autorizado agraves duas agecircncias desde 2012 Ainda assim esses orccedilamentos jaacute desfalcados sofreram novos cortes e contigenciamentos ao longo do ano

Figura 6 ndash CNPq e CAPES Evoluccedilatildeo orccedilamentaacuteria (em R$ milhotildees)

Fonte Elaborado proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016)Nota Valores constantes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamentos de 2016 reproduzem os valores aprovados na LOA Os orccedilamentos dos demais

anos referem-se aos orccedilamentos autorizados jaacute incluindo possiacuteveis creacuteditos suplementares (Lei+Creacuteditos)

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Nos casos da CAPES e do CNPq os novos cortes anunciados no primeiro semestre de 2016 pelo (entatildeo interino) governo Temer levaram a um cenaacuterio marcado entre outras coisas por cortes e congelamentos de bolsas cancelamentos e suspensotildees de editais e atrasos em pagamentos de projetos jaacute contemplados Em 2015 a tradicional a Chamada Universal do CNPq jaacute havia sido cancelada prejudicando uma gama de projetos e laboratoacuterios de pesquisa que dependem da continuidade deste edital Diante dos contigenciamentos de 2016 ainda natildeo foram divulgados os resultados da ediccedilatildeo lanccedilada este ano Especificamente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas em abril a CAPES anunciou o bloqueio de 7408 bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo16 (9 do total de 80906 bolsas de mestrado doutorado e poacutes-doutorado pagas atualmente pela agecircncia) aleacutem de outras modalidades como iniciaccedilatildeo cientiacutefica professor visitante secircnior iniciaccedilatildeo agrave docecircncia formaccedilatildeo de professores entre outras No que se refere somente agraves bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo embora 2295 das 7408 tenham sido posteriormente reinseridas no sistema 5113 permaneceram bloqueadas (cf G1 2016a)17 No caso do CNPq somente em 2016 houve uma reduccedilatildeo na concessatildeo de novas bolsas equivalente a quase 116 vezes em relaccedilatildeo ao ano anterior tendo passado de 7883 novas concessotildees em 2015 para apenas 68 em 2016 ndash e o nuacutemero de 2015 jaacute equivalia a quase metade do total concedido em 2014 (G1 2016c)

A Figura 7 destricha os investimentos realizados pelo CNPq nos uacuteltimos dez anos em valores corrigidos Como se pode ver o montante investido em 2016 eacute o mais baixo dos uacuteltimos nove anos estando proacuteximo apenas do investimento total realizado em 2006 As quedas mais acentuadas ocorreram entretanto nos dois uacuteltimos anos de aproximadamente R$ 3337 bilhotildees investidos em 2014 reduziu-se a praticamente a metade disso em 2016 (R$ 1714 bilhatildeo) Somente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas houve uma reduccedilatildeo de 40 no mesmo periacuteodo (325 somente em 2016) No caso dos auxiacutelios agrave pesquisa a queda atingiu 73 (46 somente em 2016) De fato segundo informaccedilotildees apuradas pelo Estadatildeo (Escobar 2016) a situaccedilatildeo do CNPq no ano corrente inclui

bull reduccedilatildeo do limite de empenho em decorrecircncia de contigenciamentos a agecircncia dispotildee de cerca de um terccedilo do orccedilamento aprovado inicialmente para execuccedilatildeo este ano (R$ 1 bilhatildeo) (excluindo-se os gastos com o programa CsF) Este montante eacute 63 menor do que o orccedilamento de 2010 e 46 menor do que o de 2006 (em valores corrigidos)

bull reduccedilatildeo de investimentos em auxiacutelio agrave pesquisa dos R$ 594 milhotildees executados no primeiro semestre apenas 15 foram destinados a accedilotildees de fomento A agecircncia tem um saldo a pagar na ordem de R$ 230 milhotildees referente a parcelas de projetos aprovados nos mais de 40 editais lanccedilados desde 2010

bull cortes e congelamentos de bolsas no paiacutes e no exterior embora 985 dos recursos executados no primeiro semestre tenham sido destinados ao pagamento de bolsas ainda assim houve suspensotildees na modalidade bolsa de poacutes-graduaccedilatildeo no exterior e corte de 20 nas bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica

bull falta de recursos humanos a agecircncia perdeu cerca de 120 funcionaacuterios nos uacuteltimos cinco anos Considerando-se a meacutedia de aposentadorias de 15 a 20 por ano e a natildeo-perspectiva de novas contrataccedilotildees o CNPq poderaacute chegar a um colapso nos proacuteximos dois anos caso este quadro natildeo seja revertido

(16) Embora a agecircncia tenha buscado justificar o bloqueio dessas bolsas com o argumento de que as mesmas estavam ociosas o fato eacute constestado pela comunidade acadecircmica (cf Mariz 2016)(17) Sobre o histoacuterico de contigenciamentos e descontigenciamentos parciais de bolsas ao longo de 2016 cf G1 (2016a 2016c) Mariz (2016) e Portal Brasil (2016) No dia 6 de setembro o MEC declarou ter descontigenciado R$ 29736 milhotildees para o custeio de 190 mil bolsas da CAPES incluindo bolsas do CsF e outras modalidades (Portal Brasil 2016)

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Figura 7 ndash CNPq Evoluccedilatildeo dos investimentos por linha de accedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados do CNPq Disponiacutevel em httpcnpqbrpainel-de-investimentos [acesso em 10112016]

Nota Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

No niacutevel ministerial os impactos da poliacutetica de corte de gastos na aacuterea da CTampI tecircm se refletido no orccedilamento do MCTI18 Como mostra a Figura 8 a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da pasta tem declinado desde 2014 tendo resultado em 2016 na aprovaccedilatildeo de um orccedilamento cerca de um quarto menor do que o aprovado em 2013 ndash uma perda de mais de R$ 347 bilhotildees em valores correntes No que se refere ao orccedilamento executado diante dos novos contigenciamentos anunciados pelo governo Temer no iniacutecio de 2016 o limite de empenho previsto ateacute o final de agosto era de R$ 4597 bilhotildees (Escobar 2016) A crescente diferenccedila entre os valores dos orccedilamentos e do empenhado pelo MCTI e seus oacutergatildeos em 2015 e 2016 reflete ao lado do contingenciamento formal e expliacutecito de parcelas do orccedilamento uma espeacutecie de contingenciamento ldquoinformalrdquo determinado pela aacuterea econocircmica do governo no contexto das medidas de ajuste via determinaccedilatildeo de um teto para o empenho de recursos orccedilamentaacuterios previstos na Lei Orccedilamentaacuteria Trata-se portanto de uma espeacutecie de ldquocontingenciamento brancordquo adicional e complementar ao contingenciamento expliacutecito19

No que poderia parecer uma tentativa de recuperar a pasta em reuniatildeo realizada no dia 10 de novembro com o Conselho de Ciecircncia e Tecnologia e representantes da aacuterea Temer anunciou uma injeccedilatildeo de R$ 15 bilhotildees para quitar restos a pagar do MCTIC (cf FINEP 2016c) Entretanto conforme mostra a uacuteltima coluna do graacutefico abaixo mesmo com este descontigenciamento o volume de empenhos totais do MCTI tende a ficar abaixo do orccedilamento aprovado no iniacutecio do

(18) Aleacutem deste cortes e contigenciamentos no orccedilamento do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) tambeacutem tecircm prejudicado o desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico no Brasil Ateacute aqui tratamos dos desdobra-mentos disso na dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da CAPES No seccedilatildeo 32 trataremos dos prejuiacutezos causados agraves universidades e institutos federais cujos orccedilamentos tambeacutem estatildeo atrelados ao orccedilamento geral do MEC(19) A autora agradece a Luis Manuel R Fernandes por salientar este ponto

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ano Cabe ressaltar ainda que assim como o FNDCT parte da dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MCTI este ano jaacute estava potencialmente contigenciada desde a sua aprovaccedilatildeo em contraste aos anos anteriores a reserva de contigecircncia em 2016 equivaleu a quase 20 do orccedilamento total (mais de R$ 1925 bilhatildeo) Portanto embora a ldquodevoluccedilatildeordquo de R$ 15 bilhatildeo seja uma conquista importante do MCTI diante do cenaacuterio atual essa cifra eacute insuficiente para equiparar o limite de empenho ao orccedilamento inicial da pasta Evidentemente tal devoluccedilatildeo eacute tampouco capaz de reestabelecer o patamar de investimentos que foram perdidos pelo MCTI ao longo dos uacuteltimos anos A tiacutetulo de comparaccedilatildeo basta mencionar que como revelou o presidente do CNPq somente esta agecircncia precisaria atualmente de R$ 37 bilhotildees para ldquoestimular a ciecircncia e ser felizrdquo (Chaimovich citado em Escobar 2016)

Figura 8 ndash MCTI Evoluccedilatildeo orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2013 2014 2015 2016 2017) Notas Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamento de 2016 reproduz valor aprovado na LOA empenho de 2016 foi estimado com base

em informaccedilotildees divulgadas em notiacutecias (cf Escobar 2016 FINEP 2016c)

Proposta orccedilamentaacuteria do governo federal para 2017

Ateacute aqui buscamos evidenciar a situaccedilatildeo de defasagem orccedilamentaacuteria em que se encontram as mais importantes instituiccedilotildees federais voltadas ao financiamento puacuteblico da CTampI no Brasil Mesmo diante do quadro deploraacutevel acima apresentado a proposta do governo Temer para 2017 eacute de mais cortes na aacuterea Embora o governo tenha divulgado que uma seacuterie de ministeacuterios teraacute orccedilamento maior no ano que vem em comparaccedilatildeo a 201620 nossa anaacutelise aponta para o contraacuterio ndash pelo menos no caso da CTampI O motivo principal disso parece decorrer do fato de a projeccedilatildeo do governo aparenta natildeo levar em conta a inflaccedilatildeo do proacuteprio ano de 2016 na comparaccedilatildeo com o previsto para 2017 ndash valor a ser aprovado no iniacutecio do ano que vem Entretanto para que

(20) Cf por exemplo httpwww2planaltogovbracompanhe-planaltonoticias201609governo-eleva-orcamento-de-2017-para-saude-e-educacao [acesso em 07112016]

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a comparaccedilatildeo possa ser realizada com o miacutenimo possiacutevel de distorccedilatildeo os valores aprovados em janeiro de 2016 devem ser devidamente corrigidos pela inflaccedilatildeo projetada para este ano ndash atualmente estimada em 706 pelo iacutendice IGP-DI conforme consta no boletim Focus mais recente (Banco Central 2016)

Considerando essa projeccedilatildeo comparamos abaixo os orccedilamentos de 2016 e 2017 em valores corrigidos (Figura 9) Percebe-se que nos casos de todas as instituiccedilotildees tratadas nesta seccedilatildeo incluindo o MCTIC a proposta para 2017 revela um quadro de reduccedilatildeo nas dotaccedilotildees orccedilamentaacuterias e natildeo de manutenccedilatildeo ndash quiccedilaacute de aumento real ndash em relaccedilatildeo ao ano de 2016 Embora no graacutefico essa diferenccedila possa parecer sutil em termos de volume de recursos as perdas satildeo significativas chegando a mais de R$ 1228 bilhatildeo caso sejam somadas as perdas do FNDC (R$ 153 milhotildees) CNPq (R$ 370 milhotildees) e CAPES (R$ 705 milhotildees) No caso do MCTIC a perda estimada eacute de mais de R$ 1065 bilhatildeo

Outro agravante refere-se agrave proposta de manutenccedilatildeo de reservas de contigecircncia do FNDCT e do MCTIC em patamares elevados No caso do FNDCT essa reserva comprometeraacute mais da metade (525) do orccedilamento inicial ndash um equivalente a R$ 2698 bilhotildees Para o MCTIC a proposta eacute de destinar R$ 5098 bilhotildees para a reserva de contingecircncia ou seja 328 do orccedilamento inicial total Esse quadro aponta para uma propensatildeo antecipada por parte do governo federal de reduccedilatildeo dos limites de empenho ao longo de 2017 Eacute preciso ressaltar ainda que no agregado as perdas orccedilamentaacuterias e contigenciamentos propostos para o ano que vem se somam aos cortes efetuados nos anos anteriores (conforme demonstramos acima) Isso significa que a PEC do Teto pretende congelar natildeo os orccedilamentos reais de 2016 mas orccedilamentos mais baixos do que este e expressivamente desfalcados haacute pelo menos dois anos As consequecircncias disso sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro tendem a ser desastrosas como mostramos nas seccedilotildees seguintes

Figura 9 ndash FNDCT CAPES CNPq Projeccedilatildeo orccedilamento 2016 corrigido pela inflaccedilatildeo(1) X proposta orccedilamentaacuteria 2017 (em R$ milhotildees)

Fontes Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2016) e Banco Central (2016)Notas (1) Orccedilamentos de 2016 foram corrigidos com base na projeccedilatildeo mais recente para a inflaccedilatildeo de

2016 pelo Iacutendice IGP-DI (2) O valor referente ao orccedilamento do MCTIC para 2016 foi calculado com base na soma dos

valores aprovados para o MCTI e Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees nesse mesmo ano

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32 Impactos sobre o subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa

Os cortes e congelamentos orccedilamentaacuterios que hoje afetam o subsistema de financiamento puacuteblico federal agrave CTampI se desdobram sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro No que se refere ao subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa tomamos como ponto de partida duas outras fortalezas identificadas por Mazzucato e Penna (2016 93-94) Na avaliaccedilatildeo destes economistas o SNI do Brasil apresenta

- um subsistema de pesquisa cientiacutefica que tem se aprimorado substancialmente nas uacuteltimas deacutecadas e que estaacute produzindo conhecimento de ponta em algumas aacutereas com ldquoilhas de excelecircncia produtivardquo em setores como petroacuteleo e gaacutes aviaccedilatildeo agricultura sauacutede e em menor medida automaccedilatildeo bancaacuteria (Fortaleza 3) e

- ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia em suas aacutereas a exemplo da Embrapa e Fiocruz que desenvolveram sistemas de avaliaccedilatildeo contiacutenua especiacuteficos que as possibilitam aprender tanto com seus sucessos quanto com seus fracassos e assim aprimorar seus processos na busca de maior efetividade (Fortaleza 4)

Conforme mostramos a seguir essa estrutura institucional relativamente bem sucedida encontra-se entretanto fortemente abalada pela poliacutetica de cortes orccedilamentaacuterios do governo federal No meacutedio prazo tal poliacutetica tende a ameaccedilar a qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica desenvolvida no Brasil hoje seja no acircmbito das universidades federais quanto em institutos de pesquisa internacionalmente reconhecidos por sua lideranccedila em aacutereas estrateacutegicas ao desenvolvimento social e econocircmico brasileiro

Universidades e institutos federais

Afetadas principalmente pelos cortes nos orccedilamentos do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo ndash MEC (incluindo a CAPES) e do MCTIC (sobretudo a parcela do CNPq) as instituticcedilotildees de ensino superior e teacutecnico tecircm vivido num cenaacuterio de escassez insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo No caso das universidades federais de acordo com informaccedilotildees apuradas pelo G1 (2016d) em decorrecircncia do contigenciamento de R$ 942 bilhotildees no orccedilamento de 2015 do MEC os repasses de recursos foram reduzidos agrave metade do inicialmente previsto naquele ano Segundo levantamento realizado pelo portal de notiacutecias com as 15 maiores universidades brasileiras (em termos da oferta de nuacutemero de vagas)21 o deacuteficit formado por somente nove delas em 2015 foi de R$ 3938 milhotildees (Figura 10) O deacuteficit da Universidade Tecnoloacutegica Federal do Paranaacute (UTFP) por exemplo quase triplicou em apenas um ano tendo passado de R$ 289 milhotildees em 2014 para R$ 835 milhotildees em 2015 Considerando-se o universo das 39 universidades federais22 que integram o sistema de educaccedilatildeo superior do paiacutes esse montante representa apenas uma amostra dos prejuiacutezos recentemente causados na ciecircncia produzida no acircmbito das universidades federais brasileiras No geral pelo menos um terccedilo dessas universidades solicitou complementaccedilatildeo orccedilamentaacuteria ao MEC em 2015 (G1 2016d)

(21) Satildeo elas UFF UFRJ UFPB UFPA UNB UFRN UFBA UFSC UFPE UTFPR UFMG UFG UFPR UFAM UFMS UEMA USP UNESP UERJ e UEG(22) O Brasil tem hoje 63 instituiccedilotildees puacuteblicas federais de ensino superior das quais 39 satildeo universidades

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Figura 10 ndash Deacuteficit acumulado pelas nove maiores universidades federais em 2015 (em Reais)

Fonte Adaptado de G1 (2016d)Nota ldquoMaioresrdquo refere-se agraves universidades federais com maior nuacutemero de oferta de vagas

Em 2016 a situaccedilatildeo natildeo tem sido diferente De acordo com dados recentemente divulgados pelo MEC (2016a) embora inicialmente previsto em R$ 64 bilhotildees o corte no orccedilamento total da pasta deve ficar em R$ 17 bilhatildeo este ano Destes R$ 12 bilhatildeo seratildeo cortes nas universidades e R$ 359 milhotildees nos institutos federais No total apesar de corresponderem a apenas 11 do orccedilamento inicialmente aprovado para a pasta em 2016 (R$ 10990 bilhotildees dos R$ 99800 bilhotildees totais) essas instituiccedilotildees arcaratildeo com 92 dos cortes efetuados no orccedilamento do MEC neste mesmo ano (Figura 11) Isso demonstra um acentuado desequiliacutebrio na gestatildeo dos danos decorrentes da atual poliacutetica de austeridade do governo federal e aponta para uma tendecircncia de sucateamento dessas instituiccedilotildees no meacutedio prazo ndash tendecircncia esta que diante da possibilidade de aprovaccedilatildeo da PEC do Teto tende a ser agravada nos proacuteximos vinte anos Os cortes de 2016 tecircm impactado entre outras coisas a disponibilidade de recursos para investimentos por parte das universidades e institutos federais tendo correspondido a 23 do total de cortes realizados nessas instituiccedilotildees em 2016 (Figura 12)

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Figura 11 ndash MEC Dotaccedilatildeo X cortes orccedilamentaacuterios 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Figura 12 ndash Universidades e institutos federais percentual de corte em investimentos 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Aleacutem dos cortes e congelamentos de bolsas os efeitos dos cortes orccedilamentaacuterios tecircm se refletido no dia-a-dia das universidades federais afetando negativamente a oferta e o funcionamento de serviccedilos e atividades baacutesicos incluindo a disponibilidade de materiais e a manutenccedilatildeo da infraestrutura23 Esses problemas satildeo agravados ainda pela alta do dolar que tem dificultado a importaccedilatildeo de equipamentos para pesquisa (G1 2016d) Diante desse quadro dramaacutetico e visando evitar a paralisaccedilatildeo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica medidas paliativas tecircm sido adotadas

(23) Isso se estende aos serviccedilos puacuteblicos oferecidos por exemplo pelos hospitais universitaacuterios A falta de materiais baacutesicos e de manutenccedilatildeo da infraestrutura tem resultado por exemplo no cancelamento de consultas meacutedicas e odontoloacutegicas tendo chegado agrave suspensatildeo de cirurgias como ocorrido no Hospital Universitaacuterio Clementino Fraga Filho que eacute ligado agrave UFRJ (G1 2016d)

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pelas proacuteprias universidades incluindo iniciativas individuais por parte de pesquisadores Como revelam as reportagens especiais ldquoCiecircncia brasileira entra em crise com perda de recursosrdquo e ldquoA Ciecircncia Brasileira na UTIrdquo publicadas pelo Estadatildeo em agosto de 2015 e agosto de 2016 respectivamente alguns pesquisadores tecircm chegado a desembolsar recursos proacuteprios para manter projetos e laboratoacuterios em atividade

Guido Lenz da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) soacute recebeu R$ 8 mil dos R$ 63 mil que foram aprovados para um projeto de pesquisa da resistecircncia de tumores a quimioterapia ldquoSe dependesse soacute disso teria que fechar o laboratoacuteriordquo conta ldquoFelizmente fui econocircmico e guardei dinheiro de outros projetos que estou usando neste momentordquo

A neurocientista Suzana Herculano-Houzel da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) eacute uma dos milhares de cientistas aguardando pagamento ldquoO jeito eacute tirar dinheiro do proacuteprio bolso para manter o laboratoacuterio funcionandordquo diz Suzana ldquoEu jaacute me devo uns R$ 15 mil pelo menosrdquo (Escobar 2015)

Por razotildees oacutebvias este tipo de soluccedilatildeo alternativa eacute insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo Natildeo obstante isso tambeacutem no caso do MEC a proposta do governo federal para 2017 eacute de reduccedilatildeo do orccedilamento em comparaccedilatildeo ao orccedilamento aprovado em 2016 Em valores corrigidos pelo percentual de inflaccedilatildeo projetado para 2016 pelo iacutendice IGP-DI (Banco Central 2016) a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MEC para o ano que vem deve registrar um corte de R$ 1181 bilhatildeo em comparaccedilatildeo com o orccedilamento aprovado neste ano caindo de R$ 106833 bilhotildees para R$ 105652 bilhotildees A proposta prevecirc ainda uma reserva de contigecircncia na ordem de R$ 15 bilhatildeo

Institutos nacionais de pesquisa

Para aleacutem das universidades e institutos federais a crise orccedilamentaacuteria da CTampI estende-se a outros atores importantes do subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa Exemplo disso eacute a situaccedilatildeo atual dos Institutos Nacionais de Ciecircncia e Tecnlogia (INCTs)24 Criado com o objetivo de estimular o desenvolvimento da pesquisa baacutesica e de ponta em aacutereas estrateacutegicas para o desenvolvimento sustentaacutevel do paiacutes ndash incluindo ciecircncias agraacuterias energia engenharia e tecnologia da informaccedilatildeo sauacutede nanotecnologia ecologia e meio ambiente ente outros ndash o programa dos INCTs deveria ser custeado com recursos orccedilamentaacuterios do FNDCT (a serem repassados pela FINEP ao CNPq) aleacutem do apoio das FAPs e do BNDES25 O edital mais recente com foco nos INCTs foi lanccedilado ainda em 2014 com previsatildeo para pagamentos a partir de abril de 2015 Entretanto o resultado foi divulgado somente 14 meses apoacutes o previsto (Escobar 2016) e ateacute entatildeo os pagamentos natildeo foram liberados Com recursos financeiros estimados em R$ 6417 milhotildees (dos quais R$ 300 milhotildees seriam oriundos do FNDCT CNPq e CAPES)26 eacute provaacutevel que o montante a ser executado fique bem abaixo disso Embora 252 das 345 propostas submetidas tenham sido recomendadas na etapa de anaacutelise de meacuterito teacutecnico-cientiacutefico27 somente 101 foram finalmente homologadas Conforme divulgado pelo CNPq aos demais 151 projetos restaraacute a possibilidade de ldquosolicitar um lsquoSelo INCTrsquo que os credenciaraacute para busca de financiamentordquo28 (leia-se financiamento privado)

(24) O CNPq prometeu ainda uma recomposiccedilatildeo das bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](25) Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](26) Os R$ 3417 milhotildees restantes deveriam vir de 14 FAPs Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](27)Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101574855210 [acesso 11112016]

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Os cortes se estendem ainda a instituiccedilotildees internacionalmente reconhecidas por seu papel de lideranccedila no avanccedilo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica brasileira Como devidamente destacadas por Mazzucato e Penna (2016) a Embrapa e a Fiocruz satildeo dois casos de ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia as quais tecircm tradicionalmente ajudado o paiacutes a enfrentar alguns dos principais problemas sociais e embientais de sua histoacuteria29 Vinculada ao Ministeacuterio da Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento a Embrapa desenvolve pesquisas voltadas por exemplo ao melhoramento geneacutetico de culturas agriacutecolas (a exemplo do milho soja e algodatildeo) e na pecuaacuteria Do ponto de vista do crescimento econocircmico cabe ressaltar que esses satildeo hoje itens principais na balanccedila comercial do agronegoacutecio brasileiro e dependem em grande medida de investimentos em PampD no setor A Embrapa tem realizado pesquisas importantes ainda sobre mudanccedilas climaacuteticas que eacute hoje um dos temas mais sensiacuteveis na agenda global do Desenvolvimento Sustentaacutevel Apesar disso o orccedilamento da Embrapa vem sofrendo cortes e contigenciamentos recorrentes nos uacuteltimos anos De acordo com dados apurados pela Sociedade Brasileira dos Especialistas em Resiacuteduos das Produccedilotildees Agropecuaacuteria e Agroindustrial (citada em Sbera 2015) 30 do orccedilamento da agecircncia para gastos de custeio e investimentos foram contigenciados em 2015 ndash uma reduccedilatildeo de R$ 2097 milhotildees em relaccedilatildeo agrave previsatildeo inicial orccedilada em R$ 6777 milhotildees Aleacutem de cortes orccedilamentaacuterios pesquisadores ligados agrave Embrapa tem sido prejudicados pelos cortes e atrasos em editais do CNPq sobretudo no acircmbito da Chamada Universal (Escobar 2015)

O mesmo ocorre com a Fiocruz Ligada ao Ministeacuterio da Sauacutede a Fiocruz executa projetos de PampD voltados a temas ligados agrave sauacutede coletiva e ao controle de doenccedilas como Aids malaacuteria Chagas tuberculose hanseniacutease sarampo rubeacuteola esquistossomose meningites hepatites e mais recentemente lidera tambeacutem pesquisas sobre o viacuterus Zika Principal instituiccedilatildeo natildeo-universitaacuteria de formaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo de recursos humanos para o sistema uacutenico de sauacutede e para o sistema de CTampI brasileiros a Fiocruz tem sido diretamente atingida pelo corte de bolsas do CNPq sobretudo com a suspensatildeo de bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica (Pibic) e iniciaccedilatildeo em desenvolvimento tecnoloacutegico e inovaccedilatildeo (Pibit) Segundo a Fundaccedilatildeo esses cortes trazem ldquoprejuiacutezo para a base do sistema de formaccedilatildeo de pesquisadores e recursos humanos qualificados no paiacutesrdquo (Fiocruz 2016b)

No que toca especificamente agrave PEC do Teto a Fiocruz se posicionou publicamente por meio da carta aberta ldquoA PEC 241 e os impactos sobre os direitos sociais a sauacutede e a vidardquo endereccedilada ao governo federal e ao Congresso Nacional no uacuteltimo dia 30 de setembro Na carta a instituiccedilatildeo salienta os efeitos negativos da proposta que ao lado de outros projetos em curso no Legislativo ldquoconformam um projeto de revisatildeo dos preceitos constitucionais de garantia do direito universal agrave sauacutede e o desenvolvimento da cidadania e que se aprovados implicariam danos significativos agrave sauacutede e agrave vida das pessoasrdquo Aleacutem de corroborar com as previsotildees divulgadas por pesquisadores do IPEA a Fiocruz questiona a possibilidade de assegurar o controle de epidemias como zika dengue e chikungunya diante do congelamento de recursos no longo prazo como proposto na PEC do Teto Particulamente a fundaccedilatildeo destaca que ldquoo impacto sobre as pesquisas fundamentais para novos produtos e novas soluccedilotildees que jaacute satildeo subfinanciadas em nosso paiacutes teraacute dimensatildeo incalculaacutevel comprometendo no longo prazo a capacidade de resposta e autonomia nacional (Fiocruz 2016a ecircnfase nossa)

(28) Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](29) Outros exemplos de instituiccedilotildees impactadas negativamente pelos cortes de recursos na aacuterea de CTampI incluem Laboratoacuterio Nacional de Luz Siacutencrotron (LNLS) Observatoacuterio Nacional (ON) Instituto Nacional de Pesquisas da Amazocircnia (Inpa) Laboratoacuterio Nacional de Computaccedilatildeo Cientiacutefica (LNCC) Instituto de Pesquisas Energeacuteticas e Nucleares (Ipen) e Centro Brasileiro de Pesquisas Fiacutesicas (CBPF) (cf Escobar 2016)

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Em outras palavras o enfrentamento dos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos incluindo questotildees emergenciais de sauacutede puacuteblica e questotildees ligadas agrave mudanccedila climaacutetica passam necessariamente pelo incentivo continuado e de longo prazo agrave pesquisa cientiacutefica e tecnoloacutegica sendo esta uma das dimensotildees baacutesicas do sistema de inovaccedilatildeo Como vimos na seccedilatildeo anterior o enfrentamento desse tipo de problema tem se dado historicamente atraveacutes do papel ativo do Estado na elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas agrave promoccedilatildeo da CTampI Mais do que isso o sucesso relativo dos paiacuteses de economia baseada na inovaccedilatildeo tem se mostrado uma funccedilatildeo da capacidade do Estado de agir de maneira mais ou menos empreendedora Como salientado por Mazzucato (2014 2015) tal capacidade estaacute intimamente relacionada agrave criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo estatal capaz de atrair e manter talentos de alto niacutevel No subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa essa ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo do Estado passa especificamente pelo fortalecimento das instituiccedilotildees puacuteblicas direcionadas tanto agrave formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de CTampI quanto agrave produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica em si

No caso do Brasil essas instituiccedilotildees incluem desde as agecircncias financiadoras como o CNPq e a CAPES agraves instituiccedilotildees produtoras de ciecircncia como as universidades federais e os institutos nacionais de pesquisa Lamentavelmente as evidecircncias apresentadas acima apontam ao contraacuterio para o enfraquecimento dessas instituiccedilotildees Tal enfraquecimento por sua vez implica na diminuiccedilatildeo da capacidade do Estado brasileiro para agir de maneira mais empreendedora Aleacutem da desestruturaccedilatildeo do setor da CTampI (podendo chegar agrave paralisia em algumas aacutereas) e da provaacutevel perda de qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica no meacutedio e longo prazo a PEC do Teto tende portanto a aprofundar essa perda de capacidade do Estado comprometendo drasticamente o funcionamento e o desenvolvimento do SNI brasileiro como um todo

33 Impactos sobre o subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

No acircmbito do subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo eacute de se esperar que o financiamento privado agrave inovaccedilatildeo se some em maior grau ao financiamento puacuteblico em especial nos contextos das economias de mercado No Brasil embora a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo tenha ao longo da uacuteltima deacutecada buscado estimular esse tipo de investimento o percentual de gastos privados em PampD (GERD) permanece notavelmente baixo no paiacutes refletindo-se na baixa taxa de inovaccedilatildeo das empresas privadas brasileiras (cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014) Como se pode observar na Figura 13 enquanto os dispecircndios puacuteblicos em PampD aumentaram continuamente desde 2006 tendo atingido 071 do PIB em 2013 (dado mais recente disponiacutevel) os valores investidos pelo setor privado apresentam pouca variaccedilatildeo natildeo tendo ultrapassado 052 ao longo do mesmo periacuteodo Na comparaccedilatildeo com outros paiacuteses embora o Brasil apresente investimentos empresariais superiores que os demais paiacuteses BRICS (com exceccedilatildeo da China) o percentual investido pelo setor empresarial no paiacutes (403) ainda eacute bastante baixo em relaccedilatildeo natildeo apenas a paiacuteses como Estados Unidos (609) Alemanha (652) e Japatildeo (755) mas tambeacutem a outros paiacuteses de industrializaccedilatildeo tardia como a proacutepria China (756) Cingapura (534) e Coreia do Sul (757) A respeito desse percentual eacute preciso observar ainda que no caso do Brasil (assim como o da China) satildeo incluiacutedos no setor empresarial a parcela significativa dos investimentos realizados pelas empresas estatais o que significa dizer que o percentual investido pelo setor privado eacute ainda menor do que o demonstrado no graacutefico abaixo (Figura 14)

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Figura 13 ndash Brasil Evoluccedilatildeo dos gastos puacuteblicos e privados em PampD (em PIB)

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview9138html [acesso 15112016]

Notas (1) Puacuteblico inclui empresas estatais (2) Dados preliminares

Figura 14 ndash Paiacuteses selecionados Dispecircndios em PampD por setor de financiamento em 2013 (em )

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview336709html [acesso em 15112016]

Notas (1) os percentuais natildeo soman 100 porque foram considerados apenas os setores de maior relevacircncia governo e empresas Natildeo foram considerados os demais setores ensino superior instituiccedilotildees privadas sem fins de lucro e estrangeiro

(2) no setor Governo inclui empresas estatais (3) natildeo foi considerada a poacutes-graduaccedilatildeo do setor empresas

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De fato a escasez de gastos privados em PampD no Brasil eacute apontada por Mazzucato e Penna (2016 94) como uma das principais debilidades do nosso SNI Os autores destacam ainda a existecircncia de uma fragmentaccedilatildeo entre o conhecimento demandado pelo setor empresarial e o conhecimento produzido nas universidades Por outro lado aspectos do financiamento puacuteblico agrave inovaccedilatildeo e iniciativas governamentais voltadas a uma maior articulaccedilatildeo entre os principais atores desse sistema satildeo apresentados como pontos positivos os quais deveriam ser fortalecidos e ampliados Nas palavras dos autores o SNI brasileiro demonstra

- uma baixa propensatildeo a inovar com os dispecircndios empresariais [privados] em PampD (GERD) tendo atingido meros 052 do PIB em 2013 ndash mesmo iacutendice registrado em praticamente toda a deacutecada anteriorrdquo (Fraqueza 1) e

- uma fragmentaccedilatildeo (ateacute mesmo antagonismo) entre os subsistemas de educaccedilatildeo e pesquisa e o subsistema de produccedilatildeo e inovaccedilatildeo devido agrave auto-orientaccedilatildeo da pesquisa cientiacutefica e agrave falta de demanda por parte do meio empresarial para o conhecimento produzido na academiardquo (Fraqueza 2)

Ao mesmo tempo poreacutem ele apresenta

- exemplos positivos de iniciativas de poliacuteticas sistecircmicas do tipo ldquomission-orientedrdquo explicitamente ou implicitamente focadas em inovaccedilatildeo as quais levam a interaccedilotildees positivas entre o Estado o setor empresarial e a academia Essas iniciativas incluem o programa Inova poliacuteticas de sauacutede e em menor medida iniciativas encabeccediladas pela Embrapa e Petrobraacutes (Fortaleza 5)

- fontes puacuteblicas de financiamento ldquopacienterdquo de longo prazo sobretudo atraveacutes de bancos puacuteblicos como o BNDES e agecircncias de inovaccedilatildeo como a FINEP ndash formas de financimento que muitas vezes inexistem em outros paiacuteses (Fortaleza 6) e

- recursos financeiros puacuteblicos para PampD e inovaccedilatildeo que (em princiacutepio) natildeo satildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes tais como os fundos setoriais e os financiamentos do BNDES que natildeo advecircm do Tesouro (Fortaleza 7)

A partir dessas caracteriacutesticas eacute possiacutevel tirar pelo menos trecircs conclusotildees principais a respeito do desenvolvimento futuro do SNI brasileiro (1) tal desenvolvimento demanda um aumento significativo do comprometimento do setor empresarial (sobretudo privado) no financiamento de atividades de PampD e inovaccedilatildeo este setor deve estar disposto a correr mais riscos e arcar com a socializaccedilatildeo natildeo apenas de riscos mas tambeacutem das recompensas geradas com o auxiacutelio de investimentos estatais (ver item Riscos e Recompensas acima) (2) iniciativas relativamente bem sucedidades do governo federal agraves quais visam promover uma maior articulaccedilatildeo entre o Estado o setor empresarial e as universidades tal como o programa Inova Empresa e a Embrapii devem ser ampliadas e replicadas tendo como objetivo a superaccedilatildeo da fragmentaccedilatildeo existente entre esses trecircs tipos fundamentais de atores do SNI (3) as fontes puacuteblicas de financiamento de longo prazo agrave inovaccedilatildeo no Brasil como os Fundos Setoriais e o BNDES estatildeo por traacutes dos avanccedilos realizados pelo SNI brasileiro ao longo das uacuteltimas deacutecadas e os desenvolvimentos futuros desse sistema dependem em grande medida da constacircncia e continuidade de disponibilidade desses recursos os quais devem estar efetivamente imunes a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias

A respeito da disponibilidade desse tipo de recursos embora se possa afirmar que o BNDES tem se mantido inabalado pela atual poliacutetica de austeridade do governo federal (tendo ao contraacuterio

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ajudado a minimizar o desfalque orccedilamentaacuterio na aacuterea da CTampI) como vimos o mesmo natildeo se pode afirmar em relaccedilatildeo aos Fundos Setoriais e consequentemente agrave administradora do FNDCT a FINEP ndash uacutenica agecircncia governamental brasileira responsaacutevel por operaccedilotildees de financiamento a planos de negoacutecios em inovaccedilatildeo (FINEP 2016b) Como jaacute dito desde 2014 o orccedilamento do FNDCT tem sofrido cortes contigenciamentos e desvios de finalidade mostrando que natildeo estaacute imune a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias Com efeito tecircm-se verificado reduccedilotildees expressivas na disponibilidade de recursos para financiamento de programas importantes da FINEP (Tabela 1) No que se refere somente aos investimentos em empresas inovadoras (incluindo investimentos em fundos de capital de risco e investimentos diretos em empresas) houve uma reduccedilatildeo de praticamente 50 de 2013 para 2014 As Figuras 15 e 16 mostram de maneira esquemaacutetica os tipos de incentivos estatais voltados agraves diferentes etapas da criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de empresas inovadoras Como se pode depreender os cortes orccedilamentaacuterios no FNDCT e demais instituiccedilotildees governamentais voltadas ao fomento da CTampI no paiacutes afetam praticamente todas essas etapas com impactos ainda mais severos sobre as empresas emergentes e pequenas empresas inovadoras as quais dependem em maior grau dos programas da FINEP e de modo mais amplo do poder de compra do Estado nos seus processos de iniciaccedilatildeo maturaccedilatildeo e expansatildeo

Tabela 1 ndash FNDCT Reduccedilatildeo de orccedilamento para programas da FINEP (em R$ milhotildees)

2013 2014

Fomento a projetos de implantaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da infraestrutura de pesquisa das instituiccedilotildees puacuteblicas (CT-Infra)

4049 3050

Fomento a PampD em aacutereas baacutesicas e estrateacutegicas 12000 6739

Subvenccedilatildeo econocircmica a projetos de desenvolvimento tecnoloacutegico 3658 2661

Equalizaccedilatildeo de taxa de juros em financiamento agrave inovaccedilatildeo tecnoloacutegica 3083 2090

Investimento em empresas inovadoras 1003 503

Fonte Wongtschowski (2014)

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Figura 15 ndash FINEP Instrumentos de fomento agrave CTampI

Fonte MEI (2015 34)

Figura 16 ndash Instrumentos de fomento agrave inovaccedilatildeo empresarial e sua aplicaccedilatildeo

Fonte MEI (2015 34)

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A tendecircncia de diminuiccedilatildeo dos investimentos em PDampI no setor empresarial se repetiu em 2016 Em janeiro a FINEP divulgou em nota que graccedilas a uma operaccedilatildeo firmada entre o MCTI Ministeacuterio da Fazenda e o BNDES no acircmbito do Programa de Sustentaccedilatildeo do Investimento (PSI) a agecircncia disporia de R$ 4 bilhotildees de recursos reembolsaacuteveis (creacutedito) para financiar projetos de inovaccedilatildeo de empresas brasileiras Desse modo a expectativa era de recomposiccedilatildeo da sua disponibilidade de recursos ldquotanto para novos projetos quanto para os jaacute contratadosrdquo (FINEP 2016c) Entretanto segundo apurado pela Agecircncia Brasil em agosto o limite de empenho da FINEP previa R$ 25421 milhotildees a menos do que o total inicialmente aprovado (Oliveira 2016) Aleacutem disso a FINEP acumularia um saldo a pagar de R$ 2 bilhotildees referente a projetos contratados em editais passados (Escobar 2016) Esse deacuteficit teria implicado numa reduccedilatildeo expressiva de novas contrataccedilotildees aleacutem do atraso de mais de um ano na divulgaccedilatildeo do resultado do edital Proinfa 2014 que eacute destinado agrave compra e manutenccedilatildeo de equipamentos de pesquisa (Escobar 2016)

Diante desse quadro deploraacutevel em setembro a SBPC em conjunto com a Academia Brasileira de Ciecircncias e com a Associaccedilatildeo Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento das Empresas Inovadoras (Anpei) aleacutem de outras entidades do setor enviaram carta ao Congresso Nacional pedindo o descontigenciamento do FNDCT em 2017 Na carta essas entidades ressaltam a necessidade de se fazer cumprir os fins legais e legiacutetimos dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais e do FNDCT ou seja financiamento de ldquoprojetos de pesquisa do interesse do Paiacutes manutenccedilatildeo e aperfeiccediloamento da infraestrutura de pesquisa concessatildeo de bolsas de pesquisa financiamento agraves atividades de inovaccedilatildeo de empresas brasileirasrdquo (citado em Escobar 2016) Ainda assim conforme mostramos no final da seccedilatildeo 31 a proposta do governo para o orccedilamento do FNDCT em 2017 revela um decreacutescimo de 20 em relaccedilatildeo ao orccedilamento inicial de 2016 aleacutem de destinar 525 do total para a reserva de contingecircncia

Quanto agrave atuaccedilatildeo do BNDES eacute importante ressaltar que apesar de ser uma fonte complementar de grande relevacircncia no cenaacuterio atual de financiamento agrave inovaccedilatildeo no Brasil o banco possui um leque amplo de linhas de accedilatildeo Isso significa que diante dos cortes orccedilamentaacuterios e congelamentos de investimentos puacuteblicos igualmente severos em outras aacutereas a tendecircncia eacute que a demanda pelos recursos do BNDES aumente consideravelmente nos proacuteximos anos Tendo em vista o horizonte de vinte anos traccedilado pela PEC do Teto essa tendecircncia implica seacuterios riscos agrave manutenccedilatildeo dos investimentos atuais do Banco em inovaccedilatildeo Esse quadro tende a se agravar ainda em funccedilatildeo da natureza incerta cumulativa e coletiva que como vimos eacute intriacutenseca aos processos inovativos (cf seccedilatildeo 2 nota 8) Dito de maneira simples com o acirramento da competiccedilatildeo por recursos do BNDES eacute plausiacutevel supor que o imediatismo de resultados passe a ser utilizado como criteacuterio ndash senatildeo expliacutecito impliacutecito ndash na escolha das aacutereas e projetos a serem finalmente financiados A pressatildeo popular somada agrave tendecircncia poliacutetico-partidaacuteria de buscar resultados raacutepidos (independentemente da efetividade desses resultados no meacutedio e longo prazos) deve intensificar essa tendecircncia com efeitos devastadores sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo

Em relaccedilatildeo aos investimentos privados poder-se-ia argumentar que a imposiccedilatildeo de teto de gastos puacuteblicos serviria em uacuteltima instacircncia para ldquoempurrarrdquo o setor empresarial a investir mais em inovaccedilatildeo Entretanto como vimos na seccedilatildeo 2 a hipoacutetese de que o financiamento privado possa eventualmente substituir o financiamento puacuteblico nessa esfera carece de comprovaccedilatildeo empiacuterica Mazzucato (2013) mostra que ateacute hoje isso natildeo se comprovou sequer nos casos de paiacuteses com padratildeo de investimento privado em PampD superior ao investimento puacuteblico e com niacutevel elevado de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo Portanto ainda que a PEC do Teto possa em tese natildeo impactar negativamente o volume atual de investimentos privados em inovaccedilatildeo no Brasil ela tampouco tende a aumentar esses investimentos Por outro lado os efeitos sobre os investimentos puacuteblicos satildeo inegaacuteveis pois tendem a prolongar e intensificar problemas jaacute identificados nos uacuteltimos anos tanto nos acircmbitos das universidades federais e institutos puacuteblicos

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de pesquisa quanto no acircmbito das empresas que ainda dependem de recursos puacuteblicos para investir na geraccedilatildeo e oferta de produtos e serviccedilos inovativos

Ao estender os patamares atuais ndash jaacute significativamente reduzidos ndash de investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo pelos proacuteximos vinte anos caso aprovada a PEC do Teto prejudicaraacute portanto programas voltados agrave geraccedilatildeo de CTampI natildeo apenas no subsistema de educaccedilatildeo e pesquisa mas tambeacutem no acircmbito da esfera produtiva Em uacuteltima instacircncia a PEC do Teto tende a reduzir exponencialmente as chances do Estado brasileiro de adotar uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo minando o desenvolvimento de programas que a exemplo do Inova Empresa e da Embrapii tem sido relativamente bem sucedidos na promoccedilatildeo de uma maior e necessaacuteria articulaccedilatildeo entre os principais atores dos subsistemas de Educaccedilatildeo amp Pesquisa e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo Com efeito a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais empreendedor tende a ser substancialmente dificultada afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo

34 Impactos sobre o subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo

Aleacutem dos trecircs subsistemas tratados acima o bom funcionamento do subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo eacute igualmente imprescindiacutevel para o bom funcionamento do SNI brasileiro como um todo Como vimos as poliacuteticas de inovaccedilatildeo podem ser classificadas como poliacuteticas expliacutecitas ou impliacutecitas (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Dissemos ainda que os impactos diretos da politica de austeridade do governo federal relacionam-se mais especificamente com a poliacutetica de inovaccedilatildeo expliacutecita enquanto os impactos indiretos estatildeo mais intimamente associados agraves poliacuteticas impliacutecitas Sem pretensatildeo alguma de analisar em profundidade todos os impactos diretos e indiretos da poliacutetica de corte de gastos sobre o SNI brasileiro nosso objetivo neste item eacute tatildeo somente tecer algumas consideraccedilotildees relevantes sobre tais impactos de modo a complementar o que jaacute foi dito ateacute aqui

Poliacuteticas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente

Dentre as poliacuteticas prejudicadas pelas medidas de austeridade visadas na PEC do Teto e com impactos indiretos significativos sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo destacam-se as perdas reais de investimentos puacuteblicos nas aacutereas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente Poliacuteticas voltadas a essas aacutereas relacionam-se tanto com as Fortalezas 3 e 5 (apresentadas anteriormente) quanto com outras duas fortalezas do SNI brasileiro Nesse sentido Mazzucato e Penna (2016 94) avaliam que o SNI do Brasil beneficia-se de

- poliacuteticas complementares que podem funcionar como facilitadoras de programas de poliacuteticas do tipo mission-oriented nas aacutereas de defesa nacional e seguranccedila e clima meio ambiente e energia (Fortaleza 8) e

- um mercado domeacutestico de consumo de massa forte que tem crescido como resultado de poliacuteticas de inclusatildeo social (Fortaleza 9)

A estas fortalezas podemos somar poreacutem uma fraqueza significativa a qual foi identificada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) em relatoacuterio publicado pelo Banco Mundial em 2008 mas que permanece atual nos dias de hoje De acordo com os pesquisadores o SNI brasileiro eacute deficiente entre outras coisas pela ldquobaixa qualidade educacional [a qual] estaacute associada a elevadas taxas de repetecircncia e evasatildeo escolarrdquo (2008 213) Com efeito dentre suas recomendaccedilotildees para estimular

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a inovaccedilatildeo no Brasil os autores apontam para a necessidade de mais investimentos na educaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo baacutesica afirmando que ldquo[o] sistema educacional do Paiacutes e natildeo os empregadores deveria se responsabilizar pela formaccedilatildeo baacutesicardquo (2008 212)

Alguns dos efeitos do ldquoNovo Regime Fiscalrdquo proposto na PEC do Teto sobre a poliacutetica de educaccedilatildeo foram apurados por Tokarnia (2016a 2016b) segundo a qual a demanda eacute de R$ 225 bilhotildees para que o Brasil atinja a meta estipulada no Plano Nacional de Educaccedilatildeo (PNE) de investir pelo menos 10 do seu PIB em educaccedilatildeo ateacute 2024 Com a aprovaccedilatildeo da PEC do Teto o cumprimento dessa meta torna-se evidentemente inviaacutevel Para aleacutem dos danos em termos de desenvolvimento humano o natildeo-cumprimento das metas estabelecidas no PNE pode ser visto ainda como impecilho adicional ao enfrentamento da fragilidade observada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) quanto agrave falta de formaccedilatildeo educacional baacutesica necessaacuteria a uma maior geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo no paiacutes No tocante agrave assistecircncia social pode-se antever que ao restringir a oferta de programas sociais e ao congelar o salaacuterio miacutenimo a PEC do Teto tende de modo geral a ameaccedilar a continuidade do processo que tem levado agrave reduccedilatildeo da extrema pobreza no Brasil Em particular ao enfraquecer o mercado de consumo brasileiro tende a reduzir indiretamente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo

No caso da sauacutede (cf Fortalezas 3 e 5 acima) vale ressaltar que este tem sido considerado o setor cujo sistema de inovaccedilatildeo tecircm funcionado de maneira mais coordenada e virtuosa no Brasil com potencial para influenciar positivamente a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo em outras aacutereas (Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Cassiolato e Soares 2015 Mazzucato e Penna 2016) Entretanto a insuficiecircncia continuada de investimentos puacuteblicos na aacuterea pode colocar em risco tanto o desempenho inovativo do Complexo Industrial da Sauacutede quanto a capacidade de outras aacutereas de absorver e implementar poliacuteticas de inovaccedilatildeo igualmente sistecircmicas e bem sucedidas Poderaacute ser o caso por exemplo da Poliacutetica Nacional sobre Mudanccedila do Clima e das poliacuteticas ambientais e energeacuteticas a ela associadas Embora na avaliaccedilatildeo de Mazzucato e Penna (2016) essas poliacuteticas natildeo apresentem um desenho sistecircmico como no caso da sauacutede elas constituem instrumentos promissores para o estabelecimento de programas inovativos do tipo ldquomission orientedrdquo os quais caso explorados podem ser orientados agrave superaccedilatildeo de desafios ambientais cruciais no contexto global hodierno

Como vimos um modelo de crescimento que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo socialmente inclusivo e financeira e ambientalmente sustentaacutevel requer investimentos puacuteblicos em diferentes etapas do processo inovativo e em diferentes dimensotildees do (ecos)sistema de inovaccedilatildeo Natildeo apenas a diponibilidade desses recursos mas sua continuidade no meacutedio e longo prazo satildeo fundamentais na busca por esse modelo No contexto atual da economia brasileira os desafios para a implementaccedilatildeo desse modelo satildeo diversos O passo mais imediato poreacutem refere-se agrave natildeo aprovaccedilatildeo da PEC do Teto pelo Senado Federal seguida do debate amplo transparente e democraacutetico sobre o conjunto de reformas institucionais necessaacuterias ao desenvolvimento socioeconocircmico do paiacutes Isso se conecta diretamente com o uacuteltimo ponto a ser considerado aqui a relaccedilatildeo entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica expliacutecita de inovaccedilatildeo

Poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo

As relaccedilotildees entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo permearam as anaacutelises realizadas ao longo de todo este Policy Brief Em face ao que foi dito ateacute aqui quatro das seis fraquezas identificadas por Mazzucato e Penna parecem fazer ainda mais sentido oito meses passados desde a sua publicaccedilatildeo ndash e sobretudo tendo em vista as atuais projeccedilotildees para o futuro do SNI brasileiro Conforme observado pelos economistas (2016 94-95) esse sistema

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- carece de uma agenda estrateacutegica de longo prazo (uma visatildeo) que decirc coerecircncia agraves poliacuteticas puacuteblicas executadas por diferentes instituiccedilotildees e que oriente a pesquisa cientiacutefica e os agentes privados em seus esforccedilos inovativos (Fraqueza 3)

Isso decorre em grande medida do fato de que ele

- sofre de ineficiecircncias no subsistema de poliacutetica e regulaccedilatildeo especificamente sobreposiccedilatildeo de responsabilidades competiccedilatildeo por e uso natildeo-estrateacutegico de recursos descontinuidade de investimentos e programas burocracia e controle (auditoria) excessivos de poliacuteticas e programas de inovaccedilatildeo incluindo compras governamentais (Fraqueza 4)

- requer reformas institucionais importantes na taxaccedilatildeo e regulaccedilatildeo de empresas (Fraqueza 5) e

- eacute constantemente afetado negativamente por poliacuteticas impliacutecitas representadas pela agenda macroeconocircmica (Fraqueza 6)

A atual poliacutetica macroeconocircmica austera do governo federal encarna diversos aspectos dessas fraquezas ao mesmo tempo em que aprofunda seus efeitos deleteacuterios sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo Em especial a PEC do Teto tende a contribuir para a descontinuidade de investimentos e programas a acirrar a competiccedilatildeo por recursos podendo resultar em escolhas natildeo-estrateacutegicas baseadas em resutados de curto prazo e a limitar drasticamente o uso de compras governamentais as quais constituem estrateacutegias importantes de financiamento puacuteblico indireto agraves novas empresas inovadoras Aleacutem disso as medidas propostas pelo governo Temer para os proacuteximos vinte anos embora apresentadas e termos de um ldquoNove Regime Fiscalrdquo natildeo tocam em pontos fundamentais para uma reforma efetiva nesse sentido Entre suas inuacutemeras lacunas destaca-se a necessidade de uma reforma tributaacuteria no Brasil que revise a taxaccedilatildeo excessiva de pequenas e meacutedias empresas e empresas emergentes (ver Tabela 2) e que esteja associada a instrumentos de fiscalizaccedilatildeo efetivos no combate agrave evasatildeo de divisas e agrave sonegaccedilatildeo de impostos sobretudo por parte das grandes empresas brasileiras ndash incluindo as multinacionais com sede no paiacutes

Tabela 2 ndash Tratamento fiscal das startups em paiacuteses selecionados

Estados Unidos Deduccedilatildeo de IR de 10 a 100 (conforme a UF) do total investido

Franccedila Deduccedilatildeo de IR de 25 do total investido

Inglaterra Deduccedilatildeo de IR de 30 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Portugal Deduccedilatildeo de IR de 20 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Itaacutelia Isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

BrasilTributaccedilatildeo de 15 no ganho de capital para pessoa fiacutesica e

superior a 275 para pessoa juriacutedicaFonte MEI (2015 262)

Diversos outros pontos poderiam ser somados a esses na recomendaccedilatildeo por reformas institucionais urgentes no Brasil hoje (cf Piketty 2014)30 Esse objetivo transcende poreacutem aos

(30) Recomendamos ainda a entrevista concedida por Piketty ao Programa Roda Viva exibido pela TVE em 09022015 Disponivel em httpswwwyoutubecomwatchv=6pcGuqxyVJs [acesso em 20112016]

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almejados neste Policy Brief A este respeito basta enfatizar que a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo pode ndash e deve ndash ser vista como poliacutetica de crescimento econocircmico (cf Mazzucato e Perez 2014) inclusive como estrateacutegia de superaccedilatildeo em momentos de crise como o atual no Brasil Tal como tem sido adotada em paiacuteses europeus (como a Alemanha) e outros paiacuteses BRICS (sobretudo a China) diante da recente crise econocircmica e financeira internacional eacute imperativo no Brasil que o governo federal renove seu compromisso com o financiamento puacuteblico agrave CTampI e adote uma estrateacutegia de recuperaccedilatildeo econocircmica baseada no incentivo constante e de longo prazo agrave inovaccedilatildeo O desenvolvimento futuro do SNI brasileiro depende portanto da reversatildeo da atual poliacutetica de austeridade assim como da tentativa de recrudescimento da mesma atraveacutes da PEC do Teto Mais do que salvar o SNI brasileiro em si o que estaacute em jogo hoje eacute a capacidade do paiacutes de avanccedilar no sentido da sua autonomia cientiacutefica e tecnoloacutegica ndash requisito baacutesico para o desenvolvimento socioeconocircmico de qualquer naccedilatildeo (cf Chang 2002 Landes 1990 1998 Mazzucato 2013)

4 Conclusatildeo e recomendaccedilotildeesSe a poliacutetica de austeridade imposta ao final do governo Dilma jaacute impunha desafios ao

desenvolvimento futuro do SNI brasileiro o recrudescimento dessa poliacutetica pelo governo Temer sobretudo atraveacutes da proposta de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos coloca em xeque a capacidade do Estado brasileiro de desempenhar seu papel central na busca por um tipo de crescimento econocircmico que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel Como vimos ao longo desse Policy Brief aleacutem de aprofundar os efeitos negativos da poliacutetica de austeridade jaacute identificados nos uacuteltimos dois anos a PEC do Teto tende

bull a enfraquecer a capacidade de organizaccedilatildeo interna e de gestatildeo (capacidade de absorccedilatildeo) do Estado brasileiro para enfrentar desafios sociais ambientais e econocircmicos atraveacutes de soluccedilotildees inovativas

bull a dificultar a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo ao financiamento da inovaccedilatildeo no

paiacutes comprometendo a sustentabilidade dos financiamentos puacuteblicos de longo prazo bull a reduzir progressivamente os investimentos em inovaccedilatildeo por parte de outras fontes de

recursos tendo em vista o caraacuteter incerto cumulativo e coletivo dos processos inovativos versus o aumento da competiccedilatildeo por recursos natildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes (particularmente o BNDES)

bull a limitar a capacidade do Estado de executar compras governamentais impactando

drasticamente novos empreendimentos inovativos que em grande parte sobrevivem dessa fonte de receita

bull a debilitar o funcionamento de organizaccedilotildees (como a Embrapa e a Fiocruz) programas

federais (como o Inova) e de sistemas de inovaccedilatildeo setoriais (como o Complexo Industrial da Sauacutede) relativamente bem sucedidos que poderiam servir de exemplo para a ampliaccedilatildeo e fortalecimento do SNI brasileiro como um todo

bull a aprofundar a situaccedilatildeo atual de baixa qualidade educacional baacutesica com impactos de

longo prazo agrave oferta de recursos humanos ao SNI bull a prolongar e aprofundar os efeitos sociais da crise afetando negativamente o poder de

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compra da populaccedilatildeo e consequentemente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo ndash o que tende a retroalimentar a tendecircncia de reduccedilatildeo de investimentos em inovaccedilatildeo

Com efeito caso aprovada a PEC do Teto bull dificultaraacute sobremaneira a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais

empreendedor o qual possa estar orientado agrave consecuccedilatildeo de missotildees tecnoloacutegicas e inovativas (a serem democraticamente definidas) e ao mesmo tempo comprometido com a adoccedilatildeo de um modelo de crescimento sustentaacutevel e inclusivo

Diante da magnitude de tais impactos nossa recomendaccedilatildeo de curtiacutessimo prazo refere-se agrave reversatildeo do processo de tramitaccedilatildeo da PEC do Teto no acircmbito do Congresso Nacional atraveacutes da rejeiccedilatildeo da PEC 55 pelo Senado Federal no proacuteximo dia 13 de dezembro Somente a partir de entatildeo um diaacutelogo amplo transparente e efetivamente democraacutetico poderaacute ser instalado e com sucesso garantir as condiccedilotildees miacutenimas para o desenvolvimento futuro do SNI em particular e para o desenvolvimento socioeconocircmico do Brasil em geral Tais condiccedilotildees miacutenimas devem incluir inter alia (i) a recomposiccedilatildeo integral dos orccedilamentos (corrigidos aos valores correntes) dos diversos atores do subsistema de financiamento puacuteblico agrave CTampI e (ii) a salvaguarda incondicional dos direitos sociais da populaccedilatildeo brasileira tal como garantidos pela Constituiccedilatildeo Federal de 1988

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Sobre os Autores

Paula R Cruz eacute doutoranda em Relaccedilotildees Internacionais pela PUC-Rio e pesquisadora do nuacutecleo ldquoSistemas de Inovaccedilatildeo e Governanccedila do Desenvolvimentordquo do BRICS Policy Center Atualmente eacute pesquisadora visitante na Universidade de Wisconsin-Madison Estados Unidos e atua como assistente editorial na revista Contexto Internacional Seus principais temas de pesquisa incluem Economia Poliacutetica Global da ProduccedilatildeoCirculaccedilatildeo de Conhecimento Propriedade Intelectual e Ciecircncia Tecnolocia e Inovaccedilatildeo Sua pesquisa de doutoramento trata das implicaccedilotildees sociopoliacuteticas da participaccedilatildeo das universidades nas redes transnacionais de inovaccedilatildeoempreendedorismo social

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

Paula R Cruz

1 Introduccedilatildeo1

A sociedade brasileira vive hoje um dos momentos mais dramaacuteticos da sua histoacuteria recente Na esteira da atual crise poliacutetico-institucional que antecedeu e permanece em curso apoacutes a deposiccedilatildeo da presidente eleita Dilma Rouseff a retomada do crescimento econocircmico eacute apresentada como justificativa suficiente para a imposiccedilatildeo de medidas de austeridade severas tal como anunciadas pelo receacutem-empossado presidente Michel Temer Dentre tais medidas a Proposta de Emenda agrave Constituiccedilatildeo nordm 552016 (antiga PEC 241 apelidada de PEC do Teto2) tem gerado reaccedilotildees adversas nos mais diversos espaccedilos de construccedilatildeo democraacutetica brasileiros incluindo desde universidades movimentos sociais e meios de comunicaccedilatildeo a entidades ligadas agrave proacutepria administraccedilatildeo puacuteblica federal ndash a exemplo do Conselho Federal de Economia (cf Cofecon 2016) do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (cf Consultor Juriacutedico 2016) da Fundaccedilatildeo Oswaldo Cruz (cf Fiocruz 2016) e do Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada (cf IPEA 2016a 2016b)

Aleacutem do caraacuteter impositivo da tramitaccedilatildeo do processo relativo agrave PEC do Teto (que tem ignorado as reivindicaccedilotildees populares e se furtado de estabeler um diaacutelogo com os mais diversos segmentos

(1) A autora gostaria de agradecer imensamente a Luis Manuel R Fernandes pelos comentaacuterios e sug-estotildees na finalizaccedilatildeo deste trabalho e por endossar os argumentos e dados aqui apresentados(2) No momento de finalizaccedilatildeo desse texto a PEC 241 passou a se chamar PEC 55 em atual tramitaccedilatildeo no Senado Federal A PEC 241 foi aprovada em segundo turno pela Cacircmara dos Deputados em 25 de ou-tubro de 2016 No uacuteltimo dia 16 de novembro Senado definiu as datas de votaccedilatildeo da PEC 55 a proposta seraacute analisada em primeiro turno no dia 29 de novembro e em turno definitivo em 13 de dezembro A expectativa eacute que a promulgaccedilatildeo ocorra em 15 de dezembro Disponiacutevel em httpwww12senadolegbrnoticiasmaterias20161116definidas-votacoes-ate-o-final-do-ano-1 [acesso 16112016]

BPC Policy Brief - V6 N6

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da sociedade brasileira3) o ponto mais criticado da proposta refere-se aos efeitos deleteacuterios do congelamento real de investimentos puacuteblicos federais em sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social ndash congelamento este previsto para os proacuteximos vinte anos com correccedilatildeo anual apenas pela inflaccedilatildeo4 (artigos 101 e 102) Neste Policy Brief argumentamos que aleacutem de comprometer o acesso e a qualidade desses sistemas caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute ainda o desenvolvimento futuro do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) brasileiro Com efeito a Proposta tende a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel

Medidas de austeridade como aquelas visadas atualmente pelo governo Temer tecircm sido amplamente criticadas e desestimuladas por economistas de diversas partes do mundo Evidecircncias do fracasso desse tipo de medida tecircm sido reportadas inclusive por organizaccedilotildees tradicionalmente comprometidas com o avanccedilo global de poliacuteticas neoliberais a exemplo do Fundo Monetaacuterio Internacional (FMI 2012) Embora se possa argumentar que a despeito das criacuteticas e evidecircncias paiacuteses que adotaram teto de gastos em cenaacuterios de crise recuperaram sua economia eacute importante observar que as regras fiscais adotadas por esses paiacuteses apresentam diferenccedilas significativas entre si e que nenhum deles chegou a adotar teto de gastos como o proposto no Brasil (Medeiros 2016) Aleacutem disso cabe salientar que faltam evidecircncias que comprovem a existecircncia de uma correlaccedilatildeo direta entre endividamento puacuteblico e crise econocircmica Conforme revela Mazzucato (2013 44-45) paiacuteses com diacutevida acima de 90 do PIB a exemplo do Canadaacute Nova Zelacircndia e Austraacutelia apresentaram crescimento estaacutevel apoacutes a crise global de 2008 ndash crise esta que ao contraacuterio decorreu da escalada de deacutebitos privados

No que se refere especificamente ao tema da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica as reformas almejadas pelo governo Temer vatildeo de encontro a certos princiacutepios fundamentais que historicamente levaram ao crescimento sustentaacutevel das economias ldquointeligentesrdquo mais virtuosas do mundo hoje (cf Mazzucato 2013 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) No caso do Brasil Mazzucato e Penna (2016) avaliam que embora com deficiecircncias e desafios importantes experiecircncias recentes do SNI brasileiro revelam pontos positivos que caso devidamente explorados podem orientar a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo efetivas que levem ao crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Entretanto conforme buscamos argumentar neste Policy Brief a agenda poliacutetica de austeridade anunciada pelo governo Temer potildee em risco a consecuccedilatildeo desses objetivos

Nossa anaacutelise eacute baseada sobretudo no trabalho de Mariana Mazzucato ndash economista considerada ldquoum dos trecircs mais importantes pensadores sobre inovaccedilatildeordquo da atualidade5 e cujo trabalho tem servido de guia para a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas no Reino Unido Uniatildeo Europeia entre outros Na proacutexima seccedilatildeo apresentamos as relaccedilotildees entre inovaccedilatildeo tecnoloacutegica e crescimento econocircmico destacando o papel central do Estado nesta equaccedilatildeo Em seguida analisamos alguns impactos da atual poliacutetica de austeridade do governo federal ndash e de seu provaacutevel recrudescimento atraveacutes da PEC do Teto ndash sobre o SNI brasileiro Concluiacutemos que caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute o desenvolvimento futuro desse sistema e com efeito tenderaacute a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo inclusivo

(3) Ao que pudemos identificar a uacutenica forma de diaacutelogo estabelecida ateacute o momento se deu atraveacutes da abertura de uma consulta puacuteblica online na paacutegina do Senado na Internet ndash ou seja jaacute na fase final da raacutepida tramitaccedilatildeo do processo no Congresso Nacional A consulta puacuteblica estaacute disponiacutevel em httpsgoogl5Rl6M4 [acesso em 09112016](4)De acordo com a proposta somente apoacutes o deacutecimo ano de vigecircncia o modo de correccedilatildeo dos limites fixados em 2016 (2018 nos casos da sauacutede e da educaccedilatildeo) poderaacute ser revisto caso seja apresentado peloa Presidente da Repuacuteblica projeto de lei com esta finalidade (Art 102)(5) Disponiacutevel em httpsnewrepubliccomarticle114395three-most-important-thinkers-about-innova-tion-you-dont-know [acesso em 25102016]

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e sustentaacutevel Por fim recomendamos a rejeiccedilatildeo da Proposta por parte do Senado Federal e argumentamos que o desenvolvimento socioeconocircmico brasileiro depende da recomposiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em CTampI e de reformas institucionais que se coadunem tanto com a adoccedilatildeo de uma poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented quanto com a observacircncia aos direitos sociais garantidos pela Constituiccedilatildeo de 1988

2 Inovaccedilatildeo crescimento econocircmico e o Estado empreendedor

Passados sessenta anos desde as publicaccedilatildeo dos artigos de Robert Solow e Trevor Swan6 que deram origem ao modelo de crescimento neoclaacutessico e a despeito das criacuteticas contundentes a respeito de suas fragilidades e ineficaacutecia esse modelo demonstra sobreviver na mente de governantes mundo afora servindo de guia para a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas que buscam limitar a atuaccedilatildeo do Estado a basicamente prover as condiccedilotildees miacutenimas necessaacuterias agrave ldquolivrerdquo atuaccedilatildeo dos mercados e a atuar na correccedilatildeo das chamadas ldquofalhas de mercadordquo Por outro lado criacuteticas a esse modelo tendem a destacar sua insuficiecircncia para explicar os processos de crescimento econocircmico tendo em vista que tal modelo desconsidera a centralidade da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica em tais processos (Nelson e Winter 1982) Aleacutem disso economistas heterodoxos enfatizam que o crescimento econocircmico deve ser compreendido a partir de uma perspectiva histoacuterica tendo como base a anaacutelise de casos empiacutericos ndash natildeo apenas formulaccedilotildees abstratas e pretensamente universais (Freeman 1982 1995 Lundvall 2004) De fato anaacutelises baseadas em evidecircncias histoacutericas como as de David Landes (1990 1998) e Ha-Joon Chang (2002) corroboram com a tese de que ao longo da histoacuteria do capitalismo o crescimento econocircmico sempre esteve ligado a processos de criaccedilatildeo e transformaccedilatildeo tecnoacutelogica (Schumpeter 1942)

Com efeito o reconhecimento da inovaccedilatildeo como fator propulsor do crescimento econocircmico tem aumentado exponencialmente nas uacuteltimas deacutecadas (cf Freeman 2003) tendo resultado num amplo consenso acerca da importacircncia estrateacutegica da criaccedilatildeo e desenvolvimento de sistemas de inovaccedilatildeo tanto nos niacuteveis setorial e regional quanto nacional De fato organizaccedilotildees internacionais como o Banco Mundial e a OCDE por exemplo tecircm enfatizado a importacircncia da inovaccedilatildeo para o desenvolvimento socioeconocircmico e recomendado accedilotildees para a criaccedilatildeo de sistemas de inovaccedilatildeo em paiacuteses em diferentes patamares econocircmicos Entretanto ao mesmo tempo em que se verifica um uso crescente do termo ldquosistema de inovaccedilatildeordquo um ldquoabusordquo igualmente crescente na utilizaccedilatildeo desse termo pode ser observado (Lundvall 2004) Entre tais ldquoabusosrdquo eacute possiacutevel incluir a desconsideraccedilatildeo (ou ateacute mesmo negaccedilatildeo) do papel fundamental que o Estado tem historicamente desempenhado na geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo e nos processos de crescimento econocircmico mais amplamente

Esse aspecto eacute precisamente o foco dos trabalhos recentes da economista Mariana Mazzucato (cf Mazzucato 2013 2014 2015 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) Mazzucato oferece uma das perspectivas mais avanccediladas e bem elaboradas da atualidade no que se refere agraves relaccedilotildees entre setor puacuteblico e setor privado na geraccedilatildeo de crescimento econocircmico baseado em inovaccedilatildeo Partindo dos conceitos-chave de economistas heterodoxos mas sobretudo com base em sua proacutepria pesquisa empiacuterica ndash que resultou no livro O Estado Empreendedor desmascarando

(6) Ambos os artigos ldquoA contribution to the theory of economic growthrdquo de Solow e ldquoEconomic Growth And Capital Accumulationrdquo de Swan foram publicados originalmente em 1956 dando origem ao cham-ado modelo de crescimento Solow-Swan

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o mito do setor puacuteblico vs setor privado (2013) ndash a economista (2014 2015) propotildee um novo quadro conceitual com o objetivo de guiar a atuaccedilatildeo do Estado em processos de crescimento econocircmico que sejam ao mesmo tempo ldquointeligentesrdquo sustentaacuteveis e inclusivos

Mazzucato argumenta que o papel do Estado vai muito aleacutem da chamada ldquocorreccedilatildeo de falhas de mercadordquo tendo consistido historicamente na efetiva criaccedilatildeo de mercados Essa constataccedilatildeo tem implicaccedilotildees importantes para paiacuteses em desenvolvimento que ndash como o Brasil ndash tecircm se espelhado no sucesso da economia norte-americana

Em todo o mundo paiacuteses incluindo no mundo em desenvolvimento buscam emular o sucesso da economia dos Estados Unidos Ao fazecirc-lo eles olham para o poder dos mecanismos ldquodirigidos pelo mercadordquo versus aquilo que parecem ser mecanismos antigos dirigidos pelo Estado de lugares como a Europa ou a ex-Uniatildeo Sovieacutetica Mas os Estados Unidos natildeo satildeo o que parecem ser O pregador do Estado miacutenimo da doutrina do livre mercado tem por deacutecadas dirigido grandes programas de investimento puacuteblico em tecnologia e inovaccedilatildeo os quais subjazem seu sucesso econocircmico passado e atual Da Internet agrave biotecnologia e ateacute o gaacutes de xisto o Estado norte-americano tem sido o fator-chave do seu crescimento baseado em inovaccedilatildeomdashtendo estado disposto a investir na fase mais incerta do ciclo de inovaccedilatildeo e a permitir que empresas se juntem ao processo na parte mais faacutecil do caminho Se o resto do mundo deseja imitar o modelo norte-americano eles deveriam fazer como o Estados Unidos de fato fizeram natildeo como eles dizem que fizeram mais Estado natildeo menos (Mazzucato 2013 1 ecircnfase no original)7

Tal constataccedilatildeo eacute ainda mais importante em momentos de crise tal como o vivido pelo Brasil hoje Mazzucato (2013 41-43) contra-argumenta a suposiccedilatildeo de que para promover a recuperaccedilatildeo da economia o Estado deve (i) cortar gastos puacuteblicos e (ii) assumir uma posiccedilatildeo secundaacuteria e assim ldquoliberar a forccedila do empreendedorismo e da iniciativa privadardquo Ela mostra que na verdade a superaccedilatildeo da crise depende em grande medida da (re)avaliaccedilatildeo do tipo de gastos despendidos pelo setor puacuteblico e natildeo da limitaccedilatildeo da quantidade de gastos puacuteblicos A economista afirma que eacute preciso considerar que o grau de endividamento puacuteblico natildeo necessariamente leva agrave falta de crescimento econocircmico Reciprocamente medidas de austeridade natildeo necessariamente resultam na retomada do crescimento Ao contraacuterio tais medidas tendem a agravar o cenaacuterio de recessatildeo Tomando como exemplo o caso dos paiacuteses europeus economicamente mais fraacutegeis no poacutes-crise de 2007-2008 Mazzucato afirma

Apesar de existirem eacute claro paiacuteses de baixo crescimento com grandes diacutevidas puacuteblicas a questatildeo de saber o que provoca o quecirc eacute altamente discutiacutevel o aspecto mais chocante dessa discussatildeo [sobre a crise financeira que teve iniacutecio em 2007] foi natildeo apenas constatar que o trabalho estatiacutestico foi feito de maneira incorreta (e descuidada) mas a rapidez com que as pessoas acreditaram na questatildeo central que a diacutevida acima de 90 do PIB iraacute necessariamente derrubar o crescimento O corolaacuterio tornou-se o novo dogma a austeridade traraacute necessariamente (e suficientemente) o crescimento de volta E ainda assim existem muitos paiacuteses com diacutevida mais alta que cresceram de forma estaacutevel (como o Canadaacute a Nova Zelacircndia e a Austraacutelia mdash todos ignorados) Ainda mais oacutebvia eacute a questatildeo de que aquilo que importa com certeza natildeo eacute o tamanho agregado do setor puacuteblico mas no que ele estaacute gastando Gastos com papelada inuacutetil ou comissotildees certamente natildeo podem ser comparados agravequeles com um sistema de sauacutede mais funcional e eficiente com os gastos em educaccedilatildeo de qualidade ou com pesquisas inovadoras que podem contribuir para a formaccedilatildeo do capital humano e tecnologias futuras as medidas de austeridade que estatildeo sendo atualmente impostas [aos paiacuteses mais fracos da Europa] soacute iratildeo agravar o problema (2013 44-45 ecircnfase nossa)

(7) Ao contraacuterio das demais citaccedilotildees de O Estado Empreendedor a presente citaccedilatildeo baseia-se na versatildeo revisada de The Entrepreneurial State publicada em inglecircs pela editora Public Affairs em 2015 Esta e as demais citaccedilotildees extraiacutedas de textos publicados em inglecircs foram traduzidas livremente pela autora

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Consideremos o caso da Alemanha Conforme observam Mazzucato e Penna (2016 18) o governo alematildeo tem aumentado o orccedilamento da educaccedilatildeo pesquisa e ciecircncia a 10 bilhotildees de euros por ano desde 2009 tendo atingido quase 10 do PIB em 2013 Aleacutem disso como parte de sua poliacutetica de inovaccedilatildeo o governo alematildeo tem implementado uma poliacutetica industrial ativa cuja missatildeo eacute transformar seu sistema energeacutetico de um sistema baseado em combustiacuteveis foacutesseis e energia nuclear para um modelo baseado em energias renovaacuteveis Embora a virtuosidade da economia alematilde seja de difiacutecil comparaccedilatildeo sua experiecircncia mostra como crescimento econocircmico e capacidade de transformaccedilatildeo e criaccedilatildeo de novas tecnologias estatildeo intimamente relacionados Mais do isso demonstra como esse crescimento tem dependido largamente de investimentos diretos por parte do setor puacuteblico em aacutereas como educaccedilatildeo e treinamento (capital humano) ciecircncia e tecnologia (incluindo PampD) e investimentos de risco em novos empreendimentos voltados agrave inovaccedilatildeo Esse aspecto estaacute na essecircncia do conceito do ldquoEstado empreendedorrdquo

Segundo Mazzucato (2013) o Estado empreendedor eacute um Estado disposto a investir em aacutereas de extrema incerterza preocupando-se natildeo somente com a taxa de inovaccedilatildeo mas igualmente com a direccedilatildeo da mudanccedila tecnoloacutegica Com base em evidecircncias empiacutericas Mazzucato (2013) mostra que o Estado norte-americano esteve por traacutes atuando de maneira empreendedora8 tanto nos processos que levaram agrave criaccedilatildeo de tecnlogias como a Internet biotecnologia nanotecnologia e tecnologias limpas quanto viabilizando o desenvolvimento do Vale do Siciliacutecio e do iPhone ndash casos frequentemente apontados ao contraacuterio como exemplos bem sucedidos do empreendedorismo empresarial Diante dessas constataccedilotildees a pergunta que se segue eacute como entatildeo transformar o Estado num Estado empreendedor que seja capaz de criar as condiccedilotildees favoraacuteveis ao crescimento inteligente sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo e adequado aos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos

O referencial proposto por Mazzucato (2014 2015) para guiar a atuaccedilatildeo do Estado nesse sentido basea-se em quatro dimensotildees fundamentais Direcionalidade Avaliaccedilatildeo Organizaccedilatildeo e Riscos e Recompensas

21 Princiacutepios norteadores do Estado empreendedor

(A) Direcionalidade

Ao contraacuterio da perspectiva de que uma vez corrigida determinada falha de mercado o Estado deve recuar e deixar que a ldquomatildeo invisiacutevelrdquo do mercado conduza a economia para o ponto oacutetimo de crescimento Mazzucato (2014 16) argumenta que ndash sendo o mercado ldquocegordquo ndash a direccedilatildeo da mudanccedila oferecida pelo mercado frequentemente leva a resultados suboacutetimos do ponto de vista social e ambiental De fato ao longo da histoacuteria o Estado tem sido o maior responsaacutevel por conduzir a economia na direccedilatildeo de novos paradigmas tecno-econocircmicos incluindo a revoluccedilatildeo das TICs e a emergente revoluccedilatildeo das tecnologias limpas Isso tem se dado sobretudo atraveacutes da adoccedilatildeo de modelos de financiamento agrave inovaccedilatildeo orientados para a realizaccedilatildeo de missotildees (poliacuteticas do tipo ldquomission orientedrdquo)

As regiotildees e paiacuteses que foram bem sucedidos em alcanccedilar crecimento inteligente baseado em inovaccedilatildeo se beneficiram de visionaacuterias poliacuteticas de longo prazo e orientadas agrave realizaccedilatildeo de missotildees ndash desde colocar o homem na lua ateacute enfrentar desafios societaacuterios como a mudanccedila

(8) O Estado atua empreendedoramente atraveacutes de instituiccedilotildees puacuteblicas chave como agecircncias e ban-cos estatais de investimento Sobre a importacircncia de algumas dessas instituiccedilotildees no financiamento agrave inovaccedilatildeo nos Estados Unidos Alemanha Sueacutecia e Reino Unido aleacutem do Brasil ver Mazzucato e Penna (2015)

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climaacutetica Ao tratar dessas missotildees as agecircncias do setor puacuteblico lideraram o caminho investindo natildeo somente em ldquobens puacuteblicosrdquo claacutessicos como pesquisa baacutesica mas tambeacutem ao longo de toda a cadeia de inovaccedilatildeo (pesquisa baacutesica pesquisa aplicada financiamento na fase inicial de empresas) e definiram corajosamente novas direccedilotildees de alto risco [sem isso] natildeo teria havido nenhuma internet nenhuma biotecnologia nenhuma nanotecnologia e nenhuma tecnologia limpa hoje (Mazzucato e Penna 2015 2-3)

Mazzucato (2014 2015) conclui que natildeo se trata portanto de decidir se os governos devem ou natildeo escolher uma direccedilatildeo ndash afinal eacute assim que os governos das economias mais fortes do mundo tecircm se comportado ateacute hoje Trata-se ao contraacuterio de identificar de que maneira eacute possiacutevel ldquoaprender com as escolhas bem sucedidas do passado e possibilitar que as direccedilotildees escolhidas sejam amplas o suficiente para viabilizar o surgimento de baixo para cima de processos de exploraccedilatildeo descoberta e aprendizagemrdquo (Mazzucato 2014 16) Em paiacuteses democraacuteticos o debate sobre essas escolhas e a definiccedilatildeo sobre que direccedilatildeo tomar requerem poreacutem um amplo e contiacutenuo envolvimento da sociedade civil de modo a garantir que o Estado empreendedor seja um Estado efetivamente democraacutetico (Laplane 2015 Mazzucato 2015)

(B) Avaliaccedilatildeo

Mazzucato (2014 2015) identifica uma discrepacircncia entre o caraacuteter intrinsecamente dinacircmico do desenvolvimento econocircmico e as ferramentas tradicionais usadas para avaliar o papel do Estado nesse processo Segundo a economista isso se deve ao fato de que tais ferramentas satildeo estaacuteticas e consequentemente incapazes de avaliar para aleacutem da correccedilatildeo de falhas de mercado os efeitos da atuaccedilatildeo do setor puacuteblico na transformaccedilatildeo e na criaccedilatildeo de mercados Contra as criacuteticas frequentes agrave criaccedilatildeo de mercados pelo Estado (como o argumento de que isso leva a efeitos indesejaacuteveis como ldquocrowding-inrdquo) Mazzucato observa que devido ao seu altiacutessimo grau de risco e incerteza os mercados baseados em inovaccedilatildeo dificilmente teriam sido criados pela iniciativa privada Com efeito indicadores e ferramentas adequados agrave avaliaccedilatildeo do papel ativo do Estado nesses processos satildeo fundamentais pois

[a]o natildeo dispor de indicadores para [avaliar] accedilotildees transformativas o kit de ferramentas da teoria de falha de mercado afeta a capacidade do governo de saber se ele estaacute operando em espaccedilos existentes ou se ele estaacute fazendo com que novas coisas aconteccedilam coisas essas que natildeo teriam acontecido de qualquer forma [devido agrave aversatildeo ao risco que caracteriza o setor empresarial] (Mazzucato 2015 153)

(C) Organizaccedilatildeo

A transformaccedilatildeo da economia a partir da criaccedilatildeo de novas tecnologias setores e mercados requer entretanto que Estado se organize internamente de modo a dispor da capacidade poliacutetica de ldquopensar granderdquo e formular poliacuteticas arrojadas (Mazzucato 2015 153) Mazzucato avalia que tal organizaccedilatildeo deve afastar-se de praacuteticas que visam minimizar a atuaccedilatildeo do Estado na economia as quais tecircm resultado no insulamento do setor puacuteblico vis-agrave-vis o setor privado e no recrudescimento da tendecircncia agrave terceirizaccedilatildeo

Com base nas conclusotildees de estudos empiacutericos sobre os efeitos da terceirizaccedilatildeo no setor puacuteblico a economista ressalta que essa praacutetica tem levado agrave perda da capacidade do Estado de atrair talentos de alto niacutevel com conhecimento e qualidades necessaacuterios agrave gestatildeo de poliacuteticas do tipo mission-oriented (2014 2015) Consequentemente com a perda da sua ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo torna-se ainda mais dificiacutel para o Estado coordenar e orientar esforccedilos na formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo ousadas que busquem explorar novas oportunidades tecnoloacutegicas e enfrentar os desafios sociais e ambientais do nosso tempo

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Dois aspectos principais devem ser observados na organizaccedilatildeo do Estado para tornaacute-lo mais empreendedor (i) ldquoestabelecer quais qualidadesrecursos capacidades e estruturas satildeo uacuteteis para aumentar [suas] chances de ser efetivo tanto no aprendizado quanto no estabelecimento de parcerias simbioacuteticas com o setor privadordquo e (ii) ldquoexplorar meios alternativos atraveacutes dos quais o Estado possa se engajar e assumir riscosrdquo (Mazzucato 2014 17)

Com relaccedilatildeo a esse uacuteltimo ponto Mazzucato propotildee a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo para os investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo Esse ponto eacute detalhado no item a seguir que trata da socializaccedilatildeo natildeo somente dos riscos mas tambeacutem das recompensas geradas a partir dos gastos puacuteblicos em Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (CTampI)

(D) Riscos e Recompensas

Quando o Estado assume o papel de principal investidor e assumidor de riscos a questatildeo de quem deve se beneficiar com os frutos de tais investimentos torna-se central Quase sempre o que se observa eacute uma tendecircncia agrave socializaccedilatildeo de riscos (e perdas) acompanhada da privatizaccedilatildeo de lucros e recompensas Poreacutem uma vez que os investimentos aplicados na geraccedilatildeo de novas tecnologias e inovaccedilotildees advecircm dos cofres puacuteblicos natildeo parece loacutegico justo ou sequer razoaacutevel que a socializaccedilatildeo dos lucros e recompensas seja um tema sistematizamente ignorado9 Afinal como lembram Mazzucato e Penna ldquo[d]esequiliacutebrios entre o ldquonexo risco-recompensardquo podem resultar em desigualdaderdquo (2016 26)

Entretanto sendo os processos inovativos intrinsecamente incertos cumulativos e coletivos10 a inovaccedilatildeo requer um tipo especial de financiamento que garanta retornos suficientes para abastecer novas rodadas de investimentos Especificamente o financiamento agrave inovaccedilatildeo deve ser ldquopacienterdquo e de longo prazo No caso do financiamento estatal este pode assumir formas como fundos puacuteblicos de capital de risco compras governamentais bancos puacuteblicos de investimento etc (Mazzucato e Penna 2016 27) Ainda assim cabe indagar de que modo eacute possiacutevel garantir uma atuaccedilatildeo do Estado empreendedor que seja sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo ou seja de que modo eacute possiacutevel evitar que os prejuiacutezos (inevitaacuteveis na aacuterea de inovaccedilatildeo) inviabilizem a disponibilidade de recursos para futuros de investimentos estatais em inovaccedilatildeo

A este respeito Mazzucato (2013 2014 2015) propotildee a adoccedilatildeo uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo Segundo a economista tal abordagem permite que Estado possa natildeo apenas arcar com os custos

(9) Embora se possa argumentar que o retorno dos investimentos puacuteblicos satildeo revertidos ao Estado atraveacutes da cobranccedila de impostos Mazzucato (2013 2014 2015) mostra que na praacutetica o pagamento de impostos eacute frequentemente evitado e evadido por grandes empresas que (como Apple e Google) se beneficiaram de investimentos puacuteblicos na criaccedilatildeo de seus produtos e serviccedilos intensivos em tecnologia e inovaccedilatildeo Mesmo em situaccedilotildees de regularidade fiscal a economista argumenta que a tendecircncia atual de reduccedilatildeo de taxas de impostos (como aquelas sobre ganhos de capital) acompanhada do aumento da financeirizaccedilatildeo do setor privado tem levado muitas grandes empresas a gastarem mais na recompra de accedilotildees do que em atividades de PampD Mazzucato afirma que esse fenocircmeno tem posto em risco o de-senvolvimento de eco-sistemas de inovaccedilatildeo em aacutereas centrais ao desenvolvimento socioeconocircmico nos dias hoje como TI energia e medicamentos(10) ldquoIncerteza significa que os agentes preocupados com a inovaccedilatildeo natildeo podem calcular previamente as chances de serem bem sucedidos ndash isto eacute os resultados satildeo incertos ndash e portanto para que obtenham sucesso devem aceitar fracassos ocasionais e desvios nas rotas planejadas Cumulativo significa que os agentes precisam ser pacientes e agir estrategicamente para acumular competecircncias e capacidades (aprender) com uma visatildeo de longo prazo Coletivo significa que todos os agentes precisam trabalhar conjuntamente e portanto assumir certos graus de risco eles tecircm portanto direito tambeacutem a dividir as recompensasrdquo (Mazzucato e Penna 2016 26 ecircnfases no original)

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da inovaccedilatildeo mas igualmente beneficiar-se com os ganhos gerados por iniciativas bem sucedidas que por sua vez tenham sido financiadas com recursos puacuteblicos Em poucas palavras adotar uma estrateacutegia de financiamento de portfoacutelio significa permitir que os ganhos gerados a partir dos poucos projetos inovatidos ldquovencedoresrdquo possam compensar os prejuiacutezos decorrentes dos muitos projetos ldquofracassadosrdquo garantindo assim a disponibilidade de recursos para a ldquoproacutexima rodadardquo de investimentos Dentre os mecanismos de geraccedilatildeo de retorno direto que segundo Mazzucato (2014 19) poderiam ser explorados nesse sentido incluem-se retenccedilatildeo de capital golden share de direitos de propriedade intelectual e empreacutestimos contigentes agrave renda

Outros aspectos chave para a adoccedilatildeo de uma abordagem de portfoacutelio bem sucedida referem-se agrave manutenccedilatildeo de um conjunto diverso de fontes de investimentos para esses portfoacutelios financeiros (Mazzucato e Penna 2016 27) e a um comprometimento maior por parte do setor empresarial com a geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo Como avalia Mazzucato este ponto eacute fundamental para a criaccedilatildeo de uma maior sinergia entre setores puacuteblico e privado

[p]arte do equiliacutebrio justo entre risco e recompensa deve portanto consistir natildeo apenas em permitir ao setor puacuteblico colher suas recompensas merecidas provenientes de investimentos bem sucedidos (para cobrir as perdas inevitaacuteveis e [garantir] a proacutexima rodada de investimentos) mas tambeacutem aumentar os riscos reais assumidos pelas grandes empresas no processo de inovaccedilatildeo Isso significa que poliacutetica de inovaccedilatildeo e poliacuteticas sobre reforma fiscal e governanccedila corporativa devem ser colocadas lado a lado de modo que os eco-sistemas de inovaccedilatildeo (e as parcerias puacuteblico-privadas a eles associadas) que construiacutemos sejam mais simbioacuteticos e menos parasitaacuterios (Mazzucato 2014 19 ecircnfase nossa)

Essa articulaccedilatildeo entre poliacutetica de inovaccedilatildeo reforma fiscal e governanccedila corporativa eacute crucial para a superaccedilatildeo da crise poliacutetico-econocircmica ora em curso no Brasil Conforme avaliam Mazzucato e Penna (2016) embora com desafios importantes o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro apresenta hoje uma seacuterie de avanccedilos e iniciativas positivas que se forem devidamente explorados podem levar agrave realizaccedilatildeo de missotildees inovativas bem sucedidas e criar condiccedilotildees favoraacuteveis para a consolidaccedilatildeo de um modelo de crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Para tanto poreacutem os princiacutepios discutidos acima devem ser observados e transformados em uma agenda poliacutetica de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented a qual depende da ampliaccedilatildeo ndash ou pelo menos da manutenccedilatildeo ndash de uma abordagem ldquode portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo no paiacutes A seguir analisamos como a poliacutetica de austeridade hoje em curso no Brasil e a tentativa de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos potildeem em risco as condiccedilotildees necessaacuterias para essa transformaccedilatildeo

3 Impactos da poliacutetica de austeridade sobre o SNI brasileiro

Seguindo a tendecircncia de cortes de gastos puacuteblicos e contigenciamentos que marcaram o ano de 2015 a PEC do Teto (antiga PEC 241 e atual PEC 55) foi proposta em meados de 2016 e prevecirc o congelamento real de longo prazo dos investimentos puacuteblicos nas mais diversas aacutereas de administraccedilatildeo federal com impactos desastrosos sobre a garantia dos direitos sociais11 da populaccedilatildeo brasileira Alguns desses impactos foram simulados por teacutecnicos do IPEA (2016a

(11) A Constituiccedilatildeo Federal brasileira de 1988 define direitos sociais como ldquoa educaccedilatildeo a sauacutede a ali-mentaccedilatildeo o trabalho a moradia o transporte o lazer a seguranccedila a previdecircncia social a proteccedilatildeo agrave maternidade e agrave infacircncia a assistecircncia aos desamparadosrdquo (Art 6 do Ato das Disposiccedilotildees Constitucionais Transitoacuterias)

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2016b) os quais apontam perdas reais na ordem de R$ 654 bilhotildees podendo chegar a R$ 1 trilhatildeo somente no caso da sauacutede Para aleacutem dos efeitos nocivos sobre os sistemas de sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social os impactos da perda real de investimentos a longo prazo estendem-se ao Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) do Brasil resultando em provaacuteveis reveses agrave retomada ndash e posterior sustentabilidade ndash do crescimento econocircmico no paiacutes

Tais impactos podem ser classicados como diretos ou indiretos Impactos diretos referem-se aos efeitos da perda real de investimentos puacuteblicos em atividades tradicionalmente vinculadas agrave aacuterea de CTampI stricto sensu ndash a exemplo de gastos em PampD e programas de apoio agrave criaccedilatildeo de empreendimentos inovativos Essa categoria estaacute relacionada agrave chamada poliacutetica expliacutecita de CTampI (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Jaacute os impactos indiretos relacionam-se agraves politicas impliacutecitas de tecnologia e inovaccedilatildeo e partem do reconhecimento de que o (ecos)sistema de inovaccedilatildeo extrapola os subsistemas de Ciecircncia amp Tecnologia e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo incluindo para aleacutem deles uma gama de subsistemas que se interconectam e influenciam mutuamente ndash aleacutem de serem influenciados pelos contextos geopoliacutetico institucional macroeconocircmico social cultural etc nos quais estatildeo inseridos (Cassiolato e Lastres 2014) As evidecircncias empiacutericas analisadas por Mazzucato (2013) indicam que a atuaccedilatildeo do Estado empreendedor ocorre sobretudo atraveacutes da articulaccedilatildeo e coordenaccedilatildeo dessas variadas dimensotildees do sistema de inovaccedilatildeo entendido de maneira ampla

Crescimento baseado em inovaccedilatildeo requer investimentos em fatores-chave agrave inovaccedilatildeo como Pesquisa amp Desenvolvimento (PampD) e a construccedilatildeo de ldquosistemasrdquo de inovaccedilatildeo dinacircmicos que permitam a difusatildeo de novos conhecimentos e inovaccedilotildees por toda a economia Sistemas e eco-sistemas de inovaccedilatildeo (setoriais regionais e nacionais) incluem ligaccedilotildees dinacircmicas entre diferentes atores e instituiccedilotildees (firmas instituiccedilotildees financiadoras pesquisaeducaccedilatildeo fundos setoriais puacuteblicos instituiccedilotildees intermediaacuterias) bem como ligaccedilotildees horizontais entre organizaccedilotildees e instituiccedilotildees Em paiacuteses que alcanccedilaram crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo essas instituiccedilotildees foram essenciais natildeo apenas para corrigir ldquofalhas de mercadordquo e ldquofalhas de sistemardquo mas tambeacutem para dar forma e criar ativamente novos mercados (Mazzucato 2014 2 ecircnfases no original)

Por essa razatildeo ao analisar os efeitos da PEC do Teto sobre o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro eacute necessaacuterio levar em consideraccedilatildeo natildeo somente o congelamento dos investimentos puacuteblicos em atividades mais diretamente relacionadas agrave CTampI mas tambeacutem os congelamentos em outras aacutereas que de maneira mais ou menos direta interferem no sistema de inovaccedilatildeo como um todo

Mazzucato e Penna (2016 93-94) identificam dez fortalezas e seis principais fraquezas do SNI brasileiro na atualidade Tais fortalezas e fraquezas serviratildeo de fio condutor agrave anaacutelise pretendida nessa seccedilatildeo12 A primeira fortaleza relaciona-se precisamete ao caraacuteter mutifacetado do SNI brasileiro Segundo Mazzucato e Penna (2016 93) este sistema apresenta ldquotodos os elementos de um sistema de inovaccedilatildeo desenvolvidordquo (Fortaleza 1) Natildeo cabe aqui detalhar todos os elementos desse sistema ao contraacuterio focaremos naqueles aspectos que no nosso entendimento encontram-se atualmente mais suscetiacuteveis agrave poliacutetica de austeridade do governo federal Por ora basta destacar que esse sistema eacute composto por uma rede complexa de muacuteltiplos atores puacuteblicos e privados os quais pode ser organizados em quatro subsistemas principais (i) Educaccedilatildeo amp Pesquisa (ii) Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo (iii) Financiamento e (iv) Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo (Figura 1)

(12) Apenas uma fortaleza natildeo seraacute considerada nessa anaacutelise a saber a existecircncia de ldquoativos naturais estrateacutegicos (por exemplo recursos hiacutedricos e minerais aleacutem da biodiversidade dos seis biomas ter-restres do Brasil e seus biomas mariacutetimos) que no longo prazo seratildeo crescentemente demandados agrave medida que o processo de inclusatildeo social avanccedila nas economias emergentesrdquo (Mazzucato e Penna 2016 94)

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Como veremos a seguir ao afetar negativamente o subsistema de Financiamento os impactos da poliacutetica de austeridade adotada atualmente no Brasil estendem-se aos demais subsistemas produzindo efeitos negativos ao SNI brasileiro como um todo A PEC do Teto ao prever o prolongamento dessa poliacutetica pelos proacuteximos vinte anos tende a aprofundar e multiplicar esses impactos

Figura 1 ndash Subsistemas do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo Brasileiro

Educaccedilatildeo amp Pesquisa

bull Universidades

bull Institutos puacuteblicos de pesquisa ITA DCTA CENPES Embrapa INPE AEB

CNEN Fiocruz CPqD

bull Instituiccedilotildees de educaccedilatildeo vocacional SENAI SEBRAE SENAC

Instituto Euvaldo Lodi

Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

bull Empresas privadas Natura Bradesco Totvs WEG Gerdau Vale Embraer etc

bull Empresas estatais Petrobras Eletrobrasbull Start-ups e PMEs

bull Associaccedilotildees industrais CNI ANPEI

Financiamento

bull Instituiccedilotildees puacuteblicas de financiamento FINEP BNDES CNPq CAPES FAPs

bull Bancos privados capital de risco privado e mercado de capitais

Poliacuteticas amp Regulaccedilotildees

bull Governo federal MCTI MEC MDIC MAPA Fazenda Sauacutede Defesa Minas e Energia

Meio Ambiente e suas agecircncias e institutos

bull Agecircncias reguladoras ANP Aneel Anvisa ANA ANS Antaq ANTT Ancine

bull Propriedade intelectual INPI NITs

bull Organizaccedilotildees sociais ABDI CGEE Embrapii

Fonte Adaptado de Mazzucato e Penna (2016)

31 Impactos sobre o subsistema de Financiamento

Tradicionalmente no Brasil os investimentos puacuteblicos federais em CTampI satildeo realizados principalmente atraveacutes da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico e Tecnoloacutegico (CNPq) e da Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel Superior (CAPES) ndash as duas primeiras estando vinculadas ao Ministeacuterio da Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (MCTI)13 e a uacuteltima ao Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) Mais recentemente a aacuterea passou a receber recursos importantes ainda do Banco Nacional de Desenvolvimento

(13) Como resultado da reforma ministerial imposta pelo (entatildeo interino) governo Temer em maio de 2016 o MCTI foi fundido ao Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees atendendo desde entatildeo pelo acrocircnimo MCTIC

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(BNDES) que eacute ligado ao Ministeacuterio do Desenvolvimento Induacutestria e Comeacutercio Exterior (MDIC) Somadas sobretudo agraves Fundaccedilotildees de Amparo agrave Pesquisa (FAPs) que satildeo vinculadas aos governos estaduais essas instituiccedilotildees formam um cenaacuterio diverso para o financiamento puacuteblico agrave CTampI De fato tal caracteriacutestica eacute destacada por Mazzucato e Penna (2016) como uma das dez principais virtudes do SNI brasileiro Segundo os economistas (2016 94) o SNI apresenta ldquoum aparato estatal multifacetado de agecircncias voltadas agrave promoccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas de ciecircncia tecnologia e inovaccedilatildeo incluindo uma caixa de ferramentas completa de instrumentos de fomento pelos lados tanto da oferta quanto da demandardquo (Fortaleza 2)

Essa caracteriacutestica ndash essencial ao bom funcionamento de qualquer sistema de inovaccedilatildeo ndash tem sido entretanto radicalmente ameaccedilada pela poliacutetica de austeridade imposta pelo governo federal nos uacuteltimos anos No caso da FINEP o financiamento a projetos cientiacuteficos tecnoloacutegicos e inovativos tem sofrido em grande medida com mudanccedilas recentes na gestatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico (FNDCT) o qual constitui sua principal fonte de recursos A maior parte da arrecadaccedilatildeo do FNDCT adveacutem dos Fundos Setoriais que desde sua criaccedilatildeo em 1999 funcionam como fontes complementares de financiamento a projetos ligados a setores estrateacutegicos para o desenvolvimento do paiacutes como energia sauacutede petroacuteleo informaacutetica agronegoacutecio aeronaacuteutica etc Segundo a FINEP (2016b) ateacute 2013 a maior parte dos recursos repassados ao FNDCT pelos Fundos Setoriais vinha do CT-Petro (788 em 2013) Entretanto com a nova poliacutetica de distribuiccedilatildeo dos royalties do petroacuteleo a arrecadaccedilatildeo do CT-Petro passou a ser canalizada para o Fundo Social do Preacute-Sal afastando o CT-Petro do seu compromisso original de financiamento agrave CTampI na aacuterea de petroacuteleo e gaacutes

Como mostra a Figura 2 em valores correntes de outubro de 2016 a parcela dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais na composiccedilatildeo geral da arrecadaccedilatildeo do FNDCT manteve-se ascendente durante todo o periacuteodo 2011-2013 tendo atingido o patamar histoacuterico de R$ 5642 milhotildees em 2013 Essa trajetoacuteria ascendente sofreu no entanto uma inflexatildeo acentuada em 2014 como resultado da saiacuteda do CT-Petro Esse quadro se aprofundou em 2015 quando os recursos repassados pelos Fundos Setoriais registraram nova queda totalizando um aporte de natildeo mais do que R$ 3693 milhotildees Em apenas dois anos o volume de recursos oriundos dos Fundos Setoriais repassados ao FNDCT sofreu portanto uma reduccedilatildeo de 3455 equivalente a cerca de R$ 195 bilhatildeo No cocircmputo geral observa-se que essa retraccedilatildeo foi em parte compensada em 2015 pelos aumentos nos recursos oriundos da proacutepria FINEP (repassadas ao FNDCT como pagamentos de juros e amortizaccedilotildees por empreacutestimos concedidos) e do Tesouro Nacional os quais chegaram a pouco mais de R$ 484 milhotildees e R$ 554 milhotildees respectivamente Entretanto ainda assim verifica-se uma reduccedilatildeo orccedilamentaacuteria de 197 (mais de R$ 11 bilhatildeo) entre os montantes arrecadados pelo FNDCT no periacuteodo 2013-2015 ndash um patamar abaixo do registrado em 2011 (ano em que a crise internacional atingiu o Brasil mais fortemente)

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Figura 2 ndash Evoluccedilatildeo dos recursos do FNDCT por fonte de arrecadaccedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Adaptado de FINEP (2016a)Nota Valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

Aleacutem da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo os investimentos em CTampI realizados atraveacutes da FINEP tecircm sido drasticamente afetados por desvios de finalidade na aplicaccedilatildeo dos recursos oriundos do FNDCT Segundo o Art 11 da Lei 115402007 que dispotildee sobre o FNDCT constitui objeto da destinaccedilatildeo desses recursos

o apoio a programas projetos e atividades de Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo - CTampI compreendendo a pesquisa baacutesica ou aplicada a inovaccedilatildeo a transferecircncia de tecnologia e o desenvolvimento de novas tecnologias de produtos e processos de bens e de serviccedilos bem como a capacitaccedilatildeo de recursos humanos intercacircmbio cientiacutefico e tecnoloacutegico e a implementaccedilatildeo manutenccedilatildeo e recuperaccedilatildeo de infra-estrutura de pesquisa de CTampI

Apesar das finalidades especiacuteficamente definidas em lei os recursos do FNDCT tecircm sido sistematicamente contingenciados nos uacuteltimos anos para fins de manutenccedilatildeo de superaacutevit primaacuterio (Escobar 2016) Aleacutem disso desde 2014 boa parte desses recursos tem sido canalizada para pagamentos de bolsas de estudo concedidas no acircmbito do programa Ciecircncia sem Fronteiras (CsF) ndash programa este que originalmente seria custeado com recursos novos (FINEP 2016a) Segundo o relatoacuterio de gestatildeo do FNDCT somente em 2015 40 do total disponiacutevel para empenhos do ano (R$ 5013 milhotildees) foram transferidos para o CNPq com essa finalidade14 (FINEP 2016a)

(14) Embora o programa integre a aacuterea de CTampI de maneira mais ampla oito em cada dez beneficiados pelo CsF satildeo estudantes de graduaccedilatildeo o que natildeo necessariamente se reverte em avanccedilos em CTampI stricto sensu Segundo o site do CsF um total de 92880 bolsas foram implementadas no acircmbito do pro-grama das quais 4257 ainda estatildeo vigentes 78 do total das bolsas implementadas integram a modali-dade de graduaccedilatildeo sanduiacuteche no exterior Apesar dos recursos repassados pelo FNDCT o CsF tambeacutem tem sido afetado pela atual poliacutetica de corte de gastos puacuteblicos aleacutem de natildeo ter concedido novas bolsas em 2015 e 2016 (G1 2016c) o MEC informou no final desse ano que a partir de 2017 o CsF extinguiraacute o intercacircmbio internacional de estudantes de graduaccedilatildeo beneficiando apenas estudantes de doutorado (cf Estadatildeo 2016)

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Com efeito dos R$ 899 milhotildees liberados ao FNCDT para empenhos no ano apenas R$ 3512 milhotildees (152) chegaram agrave FINEP para o financiamento das accedilotildees dos Fundos Setoriais em si ou seja para investimentos nas aacutereas mais especificamente consideradas estrateacutegicas para o desenvolvimento cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo do paiacutes15

Tais cortes e contigenciamentos tecircm gerado descompassos entre a arrecadaccedilatildeo do FNDCT o orccedilamento aprovado e o montante de recursos empenhados anualmente Essa variaccedilatildeo pode decorrer tanto da concretizaccedilatildeo de contigenciamentos jaacute previstos no orccedilamento inicial quanto da realizaccedilatildeo de novos cortes e contigenciamentos anunciados pelo governo federal ao longo do ano fiscal Em ambos os casos tais reduccedilotildees impactam negativamente o limite de pagamento autorizado pelo governo e refletem-se na execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria do Fundo A Figura 3 ilustra em valores correntes como esses descompassos tecircm ocorrido Em primeiro lugar observa-se que foram efetuados cortes orccedilamentaacuterios sucessivos desde 2014 Embora o corte registrado em 2014 possa ser parcialmente justificado como reflexo da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo (decorrente da saiacuteda do CT-Petro) o mesmo natildeo se pode dizer em relaccedilatildeo aos cortes realizados nos anos seguintes Ainda assim em comparaccedilatildeo ao ano de 2013 o orccedilamento de 2016 apresenta uma perda acumulada de R$ 183 bilhatildeo dos quais 847 (R$ 155 bilhatildeo) foram diminuiacutedos nos dois uacuteltimos anos Em relaccedilatildeo agrave evoluccedilatildeo do orccedilamento executado verifica-se uma queda de 418 entre os recursos empenhados em 2015 em relaccedilatildeo ao ano anterior Se forem consideradas as projeccedilotildees de empenho para 2016 eacute possiacutevel que esse percentual chegue a 559 representando um volume de empenho abaixo da metade do que foi empenhado em 2014 Quando comparados aos recursos arrecadados e finalmente empenhados essas diminuiccedilotildees satildeo ainda mais expressivas enquanto 76 dos recursos arrecadados em 2014 foram efetivamente investidos em 2015 esse percentual natildeo passou de 42 ou seja R$ 275 bilhotildees arrecados pelo FNDCT naquele natildeo foram revertidos em investimentos na aacuterea de CTampI Em 2016 a previsatildeo eacute que a diferenccedila entre recursos arrecadados e executados fique em torno de R$ 2 bilhotildees Se isso se efetivar o FNDCT teraacute deixado de investir o equivalente a mais do que sua arrecadaccedilatildeo total de 2015

Por fim cabe destacar que dos R$ 282 bilhotildees aprovados em 2016 R$ 1767 bilhatildeo jaacute estavam destinados agrave reserva de contingecircncia Ou seja 624 do total de recursos inicialmente autorizados ao FNDCT para execuccedilatildeo neste ano jaacute encontravam-se potencialmente contigenciados no momento de aprovaccedilatildeo do orccedilamento Apenas R$ 1062 bilhatildeo estavam garantidos para investimentos em CTampI Como veremos adiante para 2017 a proposta do governo eacute dar continuidade agrave poliacutetica de cortes mantendo a reserva de contingecircncia do FNDCT em mais da metade do seu orccedilamento total Diante disso as pespectivas satildeo desanimadoras Como revela a FINEP (citada em Escobar 2016) ldquo[o] orccedilamento de 2016 e a proposta orccedilamentaacuteria para 2017 natildeo satildeo suficientes para fazer frente aos compromissos jaacute assumidos mdash projetos contratados em 2016 e em anos anteriores Neste cenaacuterio natildeo haacute espaccedilo para novas iniciativasrdquo

(15) O restante (R$ 464 milhotildees) foi repassado a outras unidades (FINEP 2016a)

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Figura 3 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo da arrecadaccedilatildeo X orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016) Notas Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Primeiro ano sem arrecadaccedilatildeo do CT-Petro (2) Orccedilamento de 2016 reproduz o valor aprovado na LOA arrecaccedilatildeo e empenhos seguem projeccedilotildees

da FINEP

Do ponto de vista da poliacutetica nacional de financiamento da CTampI o contigenciamento de boa parte dos recursos do FNDCT somado aos desvios de finalidade mencionados acima tecircm imposto desafios ainda maiores para o avanccedilo cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo no paiacutes Conforme reconhe a FINEP]

Esse cenaacuterio sinaliza para a necessidade de descontigenciamento dos recursos FNDCT uma vez que o limite de pagamento foi R$ 23233 milhotildees inferior agrave arrecadaccedilatildeo do FNDCT e apesar do baixo comprometimento de recursos orccedilamentaacuterios e financeiros com accedilotildees lanccediladas em 2015 natildeo foi possiacutevel arcar com grande parte dos compromissos assumidos em anos anteriores com efeitos diretos tanto sobre o apoio a novos projetos estruturantes de CTampI capazes de dinamizar a economia e trazer benefiacutecios para a sociedade como um todo quanto sobre a manutenccedilatildeo das atividades de CTampI realizadas em universidades institutos de pesquisa empresas e outras instituiccedilotildees (FINEP 2016a 9 ecircnfase nossa)

A escassez de recursos tem implicado em mudanccedilas no perfil de investimentos do FNDCT Nos dois uacuteltimos anos boa parte desses recursos tem sido canalizada para o pagamento de restos a pagar de projetos contratados em anos anteriores Como mostra a Figura 4 com exceccedilatildeo de 2011 durante todo o periacuteodo de 2008 a 2012 os desembolsos referentes a pagamentos de restos se mantiveram entre 209 e 275 do total de dispecircndios Em contraste em 2015 mais da metade dos recursos do FNDCT foi destinada ao pagamento de restos e apenas 453 para empenhos do ano O efeito cumulativo dessa tendecircncia tem sido um decliacutenio acentuado de novas contrataccedilotildees tanto em termos da quantidade de projetos quanto de novos valores contratados A Figura 5 mostra que de 2013 a 2015 houve uma reduccedilatildeo de 998 no nuacutemero de novos projetos contratados ndash tendo passado de mil para apenas dois Tal reduccedilatildeo foi acompanhada na mesma

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medida por uma queda acentuada no valor total contratado de mais de R$ 19 bilhatildeo em 2013 passou-se a meros R$ 87 milhotildees em 2015 (em valores correntes)

Figura 4 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do perfil de investimento (restos + ano)

Fonte Adaptado de Finep (2016)

Figura 5 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do nuacutemero e valor dos projetos contratados

Fonte Adaptado de MCTI ndash Plataforma Aquarius Disponiacutevel em httpsgoogl9vqJmK [acesso em 12112016]

Nota Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

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Embora o cenaacuterio da CTampI em 2015 tenha sido considerado pela atual presidente da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciecircncia (SBPC) ldquoo pior dos uacuteltimos 20 anosrdquo (Nader citada em Escobar 2015) como jaacute dito os cortes e contigenciamentos continuaram avanccedilando no ano de 2016 De fevereiro a marccedilo deste ano foram anunciados dois cortes no orccedilamento geral do governo federal perfazendo um total de R$ 4465 bilhotildees Segundo o governo quase a metade desse montante (R$ 212 bilhotildees) seraacute destinada para o pagamento de juros da diacutevida puacuteblica com vistas ao cumprimeiro da meta de superaacutevit primaacuterio (G1 2016b) Resultado disso tem sido o recrudescimento da poliacutetica de austeridade e de seus impactos negativos sobre o subsistema de Financiamento do SNI brasileiro

Aleacutem do FNDCT os orccedilamentos de duas outras importantes instituiccedilotildees de fomento agrave CTampI no Brasil tecircm sido afetados por essa poliacutetica o CNPq e a CAPES Estas agecircncias satildeo voltadas agrave promoccedilatildeo da educaccedilatildeo e pesquisa realizada principalmente ndash mas natildeo somente ndash no acircmbito das instituiccedilotildees de ensino superior (IES) sobretudo atraveacutes dos programas de poacutes-graduaccedilatildeo e laboratoacuterios de pesquisa Como se pode observar na Figura 6 apoacutes aumentos consecutivos seus orccedilamentos sofreram reduccedilotildees significativas em 2015 e 2016 Considerando-se a soma dos seus orccedilamentos individuais o total aprovado em 2016 eacute 264 menor do que o de 2015 uma diminuiccedilatildeo de mais de R$ 27 bilhotildees em valores correntes O montante atual de cerca de R$ 76 bilhotildees eacute o pior autorizado agraves duas agecircncias desde 2012 Ainda assim esses orccedilamentos jaacute desfalcados sofreram novos cortes e contigenciamentos ao longo do ano

Figura 6 ndash CNPq e CAPES Evoluccedilatildeo orccedilamentaacuteria (em R$ milhotildees)

Fonte Elaborado proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016)Nota Valores constantes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamentos de 2016 reproduzem os valores aprovados na LOA Os orccedilamentos dos demais

anos referem-se aos orccedilamentos autorizados jaacute incluindo possiacuteveis creacuteditos suplementares (Lei+Creacuteditos)

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Nos casos da CAPES e do CNPq os novos cortes anunciados no primeiro semestre de 2016 pelo (entatildeo interino) governo Temer levaram a um cenaacuterio marcado entre outras coisas por cortes e congelamentos de bolsas cancelamentos e suspensotildees de editais e atrasos em pagamentos de projetos jaacute contemplados Em 2015 a tradicional a Chamada Universal do CNPq jaacute havia sido cancelada prejudicando uma gama de projetos e laboratoacuterios de pesquisa que dependem da continuidade deste edital Diante dos contigenciamentos de 2016 ainda natildeo foram divulgados os resultados da ediccedilatildeo lanccedilada este ano Especificamente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas em abril a CAPES anunciou o bloqueio de 7408 bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo16 (9 do total de 80906 bolsas de mestrado doutorado e poacutes-doutorado pagas atualmente pela agecircncia) aleacutem de outras modalidades como iniciaccedilatildeo cientiacutefica professor visitante secircnior iniciaccedilatildeo agrave docecircncia formaccedilatildeo de professores entre outras No que se refere somente agraves bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo embora 2295 das 7408 tenham sido posteriormente reinseridas no sistema 5113 permaneceram bloqueadas (cf G1 2016a)17 No caso do CNPq somente em 2016 houve uma reduccedilatildeo na concessatildeo de novas bolsas equivalente a quase 116 vezes em relaccedilatildeo ao ano anterior tendo passado de 7883 novas concessotildees em 2015 para apenas 68 em 2016 ndash e o nuacutemero de 2015 jaacute equivalia a quase metade do total concedido em 2014 (G1 2016c)

A Figura 7 destricha os investimentos realizados pelo CNPq nos uacuteltimos dez anos em valores corrigidos Como se pode ver o montante investido em 2016 eacute o mais baixo dos uacuteltimos nove anos estando proacuteximo apenas do investimento total realizado em 2006 As quedas mais acentuadas ocorreram entretanto nos dois uacuteltimos anos de aproximadamente R$ 3337 bilhotildees investidos em 2014 reduziu-se a praticamente a metade disso em 2016 (R$ 1714 bilhatildeo) Somente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas houve uma reduccedilatildeo de 40 no mesmo periacuteodo (325 somente em 2016) No caso dos auxiacutelios agrave pesquisa a queda atingiu 73 (46 somente em 2016) De fato segundo informaccedilotildees apuradas pelo Estadatildeo (Escobar 2016) a situaccedilatildeo do CNPq no ano corrente inclui

bull reduccedilatildeo do limite de empenho em decorrecircncia de contigenciamentos a agecircncia dispotildee de cerca de um terccedilo do orccedilamento aprovado inicialmente para execuccedilatildeo este ano (R$ 1 bilhatildeo) (excluindo-se os gastos com o programa CsF) Este montante eacute 63 menor do que o orccedilamento de 2010 e 46 menor do que o de 2006 (em valores corrigidos)

bull reduccedilatildeo de investimentos em auxiacutelio agrave pesquisa dos R$ 594 milhotildees executados no primeiro semestre apenas 15 foram destinados a accedilotildees de fomento A agecircncia tem um saldo a pagar na ordem de R$ 230 milhotildees referente a parcelas de projetos aprovados nos mais de 40 editais lanccedilados desde 2010

bull cortes e congelamentos de bolsas no paiacutes e no exterior embora 985 dos recursos executados no primeiro semestre tenham sido destinados ao pagamento de bolsas ainda assim houve suspensotildees na modalidade bolsa de poacutes-graduaccedilatildeo no exterior e corte de 20 nas bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica

bull falta de recursos humanos a agecircncia perdeu cerca de 120 funcionaacuterios nos uacuteltimos cinco anos Considerando-se a meacutedia de aposentadorias de 15 a 20 por ano e a natildeo-perspectiva de novas contrataccedilotildees o CNPq poderaacute chegar a um colapso nos proacuteximos dois anos caso este quadro natildeo seja revertido

(16) Embora a agecircncia tenha buscado justificar o bloqueio dessas bolsas com o argumento de que as mesmas estavam ociosas o fato eacute constestado pela comunidade acadecircmica (cf Mariz 2016)(17) Sobre o histoacuterico de contigenciamentos e descontigenciamentos parciais de bolsas ao longo de 2016 cf G1 (2016a 2016c) Mariz (2016) e Portal Brasil (2016) No dia 6 de setembro o MEC declarou ter descontigenciado R$ 29736 milhotildees para o custeio de 190 mil bolsas da CAPES incluindo bolsas do CsF e outras modalidades (Portal Brasil 2016)

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Figura 7 ndash CNPq Evoluccedilatildeo dos investimentos por linha de accedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados do CNPq Disponiacutevel em httpcnpqbrpainel-de-investimentos [acesso em 10112016]

Nota Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

No niacutevel ministerial os impactos da poliacutetica de corte de gastos na aacuterea da CTampI tecircm se refletido no orccedilamento do MCTI18 Como mostra a Figura 8 a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da pasta tem declinado desde 2014 tendo resultado em 2016 na aprovaccedilatildeo de um orccedilamento cerca de um quarto menor do que o aprovado em 2013 ndash uma perda de mais de R$ 347 bilhotildees em valores correntes No que se refere ao orccedilamento executado diante dos novos contigenciamentos anunciados pelo governo Temer no iniacutecio de 2016 o limite de empenho previsto ateacute o final de agosto era de R$ 4597 bilhotildees (Escobar 2016) A crescente diferenccedila entre os valores dos orccedilamentos e do empenhado pelo MCTI e seus oacutergatildeos em 2015 e 2016 reflete ao lado do contingenciamento formal e expliacutecito de parcelas do orccedilamento uma espeacutecie de contingenciamento ldquoinformalrdquo determinado pela aacuterea econocircmica do governo no contexto das medidas de ajuste via determinaccedilatildeo de um teto para o empenho de recursos orccedilamentaacuterios previstos na Lei Orccedilamentaacuteria Trata-se portanto de uma espeacutecie de ldquocontingenciamento brancordquo adicional e complementar ao contingenciamento expliacutecito19

No que poderia parecer uma tentativa de recuperar a pasta em reuniatildeo realizada no dia 10 de novembro com o Conselho de Ciecircncia e Tecnologia e representantes da aacuterea Temer anunciou uma injeccedilatildeo de R$ 15 bilhotildees para quitar restos a pagar do MCTIC (cf FINEP 2016c) Entretanto conforme mostra a uacuteltima coluna do graacutefico abaixo mesmo com este descontigenciamento o volume de empenhos totais do MCTI tende a ficar abaixo do orccedilamento aprovado no iniacutecio do

(18) Aleacutem deste cortes e contigenciamentos no orccedilamento do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) tambeacutem tecircm prejudicado o desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico no Brasil Ateacute aqui tratamos dos desdobra-mentos disso na dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da CAPES No seccedilatildeo 32 trataremos dos prejuiacutezos causados agraves universidades e institutos federais cujos orccedilamentos tambeacutem estatildeo atrelados ao orccedilamento geral do MEC(19) A autora agradece a Luis Manuel R Fernandes por salientar este ponto

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ano Cabe ressaltar ainda que assim como o FNDCT parte da dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MCTI este ano jaacute estava potencialmente contigenciada desde a sua aprovaccedilatildeo em contraste aos anos anteriores a reserva de contigecircncia em 2016 equivaleu a quase 20 do orccedilamento total (mais de R$ 1925 bilhatildeo) Portanto embora a ldquodevoluccedilatildeordquo de R$ 15 bilhatildeo seja uma conquista importante do MCTI diante do cenaacuterio atual essa cifra eacute insuficiente para equiparar o limite de empenho ao orccedilamento inicial da pasta Evidentemente tal devoluccedilatildeo eacute tampouco capaz de reestabelecer o patamar de investimentos que foram perdidos pelo MCTI ao longo dos uacuteltimos anos A tiacutetulo de comparaccedilatildeo basta mencionar que como revelou o presidente do CNPq somente esta agecircncia precisaria atualmente de R$ 37 bilhotildees para ldquoestimular a ciecircncia e ser felizrdquo (Chaimovich citado em Escobar 2016)

Figura 8 ndash MCTI Evoluccedilatildeo orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2013 2014 2015 2016 2017) Notas Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamento de 2016 reproduz valor aprovado na LOA empenho de 2016 foi estimado com base

em informaccedilotildees divulgadas em notiacutecias (cf Escobar 2016 FINEP 2016c)

Proposta orccedilamentaacuteria do governo federal para 2017

Ateacute aqui buscamos evidenciar a situaccedilatildeo de defasagem orccedilamentaacuteria em que se encontram as mais importantes instituiccedilotildees federais voltadas ao financiamento puacuteblico da CTampI no Brasil Mesmo diante do quadro deploraacutevel acima apresentado a proposta do governo Temer para 2017 eacute de mais cortes na aacuterea Embora o governo tenha divulgado que uma seacuterie de ministeacuterios teraacute orccedilamento maior no ano que vem em comparaccedilatildeo a 201620 nossa anaacutelise aponta para o contraacuterio ndash pelo menos no caso da CTampI O motivo principal disso parece decorrer do fato de a projeccedilatildeo do governo aparenta natildeo levar em conta a inflaccedilatildeo do proacuteprio ano de 2016 na comparaccedilatildeo com o previsto para 2017 ndash valor a ser aprovado no iniacutecio do ano que vem Entretanto para que

(20) Cf por exemplo httpwww2planaltogovbracompanhe-planaltonoticias201609governo-eleva-orcamento-de-2017-para-saude-e-educacao [acesso em 07112016]

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a comparaccedilatildeo possa ser realizada com o miacutenimo possiacutevel de distorccedilatildeo os valores aprovados em janeiro de 2016 devem ser devidamente corrigidos pela inflaccedilatildeo projetada para este ano ndash atualmente estimada em 706 pelo iacutendice IGP-DI conforme consta no boletim Focus mais recente (Banco Central 2016)

Considerando essa projeccedilatildeo comparamos abaixo os orccedilamentos de 2016 e 2017 em valores corrigidos (Figura 9) Percebe-se que nos casos de todas as instituiccedilotildees tratadas nesta seccedilatildeo incluindo o MCTIC a proposta para 2017 revela um quadro de reduccedilatildeo nas dotaccedilotildees orccedilamentaacuterias e natildeo de manutenccedilatildeo ndash quiccedilaacute de aumento real ndash em relaccedilatildeo ao ano de 2016 Embora no graacutefico essa diferenccedila possa parecer sutil em termos de volume de recursos as perdas satildeo significativas chegando a mais de R$ 1228 bilhatildeo caso sejam somadas as perdas do FNDC (R$ 153 milhotildees) CNPq (R$ 370 milhotildees) e CAPES (R$ 705 milhotildees) No caso do MCTIC a perda estimada eacute de mais de R$ 1065 bilhatildeo

Outro agravante refere-se agrave proposta de manutenccedilatildeo de reservas de contigecircncia do FNDCT e do MCTIC em patamares elevados No caso do FNDCT essa reserva comprometeraacute mais da metade (525) do orccedilamento inicial ndash um equivalente a R$ 2698 bilhotildees Para o MCTIC a proposta eacute de destinar R$ 5098 bilhotildees para a reserva de contingecircncia ou seja 328 do orccedilamento inicial total Esse quadro aponta para uma propensatildeo antecipada por parte do governo federal de reduccedilatildeo dos limites de empenho ao longo de 2017 Eacute preciso ressaltar ainda que no agregado as perdas orccedilamentaacuterias e contigenciamentos propostos para o ano que vem se somam aos cortes efetuados nos anos anteriores (conforme demonstramos acima) Isso significa que a PEC do Teto pretende congelar natildeo os orccedilamentos reais de 2016 mas orccedilamentos mais baixos do que este e expressivamente desfalcados haacute pelo menos dois anos As consequecircncias disso sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro tendem a ser desastrosas como mostramos nas seccedilotildees seguintes

Figura 9 ndash FNDCT CAPES CNPq Projeccedilatildeo orccedilamento 2016 corrigido pela inflaccedilatildeo(1) X proposta orccedilamentaacuteria 2017 (em R$ milhotildees)

Fontes Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2016) e Banco Central (2016)Notas (1) Orccedilamentos de 2016 foram corrigidos com base na projeccedilatildeo mais recente para a inflaccedilatildeo de

2016 pelo Iacutendice IGP-DI (2) O valor referente ao orccedilamento do MCTIC para 2016 foi calculado com base na soma dos

valores aprovados para o MCTI e Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees nesse mesmo ano

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32 Impactos sobre o subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa

Os cortes e congelamentos orccedilamentaacuterios que hoje afetam o subsistema de financiamento puacuteblico federal agrave CTampI se desdobram sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro No que se refere ao subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa tomamos como ponto de partida duas outras fortalezas identificadas por Mazzucato e Penna (2016 93-94) Na avaliaccedilatildeo destes economistas o SNI do Brasil apresenta

- um subsistema de pesquisa cientiacutefica que tem se aprimorado substancialmente nas uacuteltimas deacutecadas e que estaacute produzindo conhecimento de ponta em algumas aacutereas com ldquoilhas de excelecircncia produtivardquo em setores como petroacuteleo e gaacutes aviaccedilatildeo agricultura sauacutede e em menor medida automaccedilatildeo bancaacuteria (Fortaleza 3) e

- ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia em suas aacutereas a exemplo da Embrapa e Fiocruz que desenvolveram sistemas de avaliaccedilatildeo contiacutenua especiacuteficos que as possibilitam aprender tanto com seus sucessos quanto com seus fracassos e assim aprimorar seus processos na busca de maior efetividade (Fortaleza 4)

Conforme mostramos a seguir essa estrutura institucional relativamente bem sucedida encontra-se entretanto fortemente abalada pela poliacutetica de cortes orccedilamentaacuterios do governo federal No meacutedio prazo tal poliacutetica tende a ameaccedilar a qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica desenvolvida no Brasil hoje seja no acircmbito das universidades federais quanto em institutos de pesquisa internacionalmente reconhecidos por sua lideranccedila em aacutereas estrateacutegicas ao desenvolvimento social e econocircmico brasileiro

Universidades e institutos federais

Afetadas principalmente pelos cortes nos orccedilamentos do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo ndash MEC (incluindo a CAPES) e do MCTIC (sobretudo a parcela do CNPq) as instituticcedilotildees de ensino superior e teacutecnico tecircm vivido num cenaacuterio de escassez insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo No caso das universidades federais de acordo com informaccedilotildees apuradas pelo G1 (2016d) em decorrecircncia do contigenciamento de R$ 942 bilhotildees no orccedilamento de 2015 do MEC os repasses de recursos foram reduzidos agrave metade do inicialmente previsto naquele ano Segundo levantamento realizado pelo portal de notiacutecias com as 15 maiores universidades brasileiras (em termos da oferta de nuacutemero de vagas)21 o deacuteficit formado por somente nove delas em 2015 foi de R$ 3938 milhotildees (Figura 10) O deacuteficit da Universidade Tecnoloacutegica Federal do Paranaacute (UTFP) por exemplo quase triplicou em apenas um ano tendo passado de R$ 289 milhotildees em 2014 para R$ 835 milhotildees em 2015 Considerando-se o universo das 39 universidades federais22 que integram o sistema de educaccedilatildeo superior do paiacutes esse montante representa apenas uma amostra dos prejuiacutezos recentemente causados na ciecircncia produzida no acircmbito das universidades federais brasileiras No geral pelo menos um terccedilo dessas universidades solicitou complementaccedilatildeo orccedilamentaacuteria ao MEC em 2015 (G1 2016d)

(21) Satildeo elas UFF UFRJ UFPB UFPA UNB UFRN UFBA UFSC UFPE UTFPR UFMG UFG UFPR UFAM UFMS UEMA USP UNESP UERJ e UEG(22) O Brasil tem hoje 63 instituiccedilotildees puacuteblicas federais de ensino superior das quais 39 satildeo universidades

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Figura 10 ndash Deacuteficit acumulado pelas nove maiores universidades federais em 2015 (em Reais)

Fonte Adaptado de G1 (2016d)Nota ldquoMaioresrdquo refere-se agraves universidades federais com maior nuacutemero de oferta de vagas

Em 2016 a situaccedilatildeo natildeo tem sido diferente De acordo com dados recentemente divulgados pelo MEC (2016a) embora inicialmente previsto em R$ 64 bilhotildees o corte no orccedilamento total da pasta deve ficar em R$ 17 bilhatildeo este ano Destes R$ 12 bilhatildeo seratildeo cortes nas universidades e R$ 359 milhotildees nos institutos federais No total apesar de corresponderem a apenas 11 do orccedilamento inicialmente aprovado para a pasta em 2016 (R$ 10990 bilhotildees dos R$ 99800 bilhotildees totais) essas instituiccedilotildees arcaratildeo com 92 dos cortes efetuados no orccedilamento do MEC neste mesmo ano (Figura 11) Isso demonstra um acentuado desequiliacutebrio na gestatildeo dos danos decorrentes da atual poliacutetica de austeridade do governo federal e aponta para uma tendecircncia de sucateamento dessas instituiccedilotildees no meacutedio prazo ndash tendecircncia esta que diante da possibilidade de aprovaccedilatildeo da PEC do Teto tende a ser agravada nos proacuteximos vinte anos Os cortes de 2016 tecircm impactado entre outras coisas a disponibilidade de recursos para investimentos por parte das universidades e institutos federais tendo correspondido a 23 do total de cortes realizados nessas instituiccedilotildees em 2016 (Figura 12)

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Figura 11 ndash MEC Dotaccedilatildeo X cortes orccedilamentaacuterios 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Figura 12 ndash Universidades e institutos federais percentual de corte em investimentos 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Aleacutem dos cortes e congelamentos de bolsas os efeitos dos cortes orccedilamentaacuterios tecircm se refletido no dia-a-dia das universidades federais afetando negativamente a oferta e o funcionamento de serviccedilos e atividades baacutesicos incluindo a disponibilidade de materiais e a manutenccedilatildeo da infraestrutura23 Esses problemas satildeo agravados ainda pela alta do dolar que tem dificultado a importaccedilatildeo de equipamentos para pesquisa (G1 2016d) Diante desse quadro dramaacutetico e visando evitar a paralisaccedilatildeo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica medidas paliativas tecircm sido adotadas

(23) Isso se estende aos serviccedilos puacuteblicos oferecidos por exemplo pelos hospitais universitaacuterios A falta de materiais baacutesicos e de manutenccedilatildeo da infraestrutura tem resultado por exemplo no cancelamento de consultas meacutedicas e odontoloacutegicas tendo chegado agrave suspensatildeo de cirurgias como ocorrido no Hospital Universitaacuterio Clementino Fraga Filho que eacute ligado agrave UFRJ (G1 2016d)

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pelas proacuteprias universidades incluindo iniciativas individuais por parte de pesquisadores Como revelam as reportagens especiais ldquoCiecircncia brasileira entra em crise com perda de recursosrdquo e ldquoA Ciecircncia Brasileira na UTIrdquo publicadas pelo Estadatildeo em agosto de 2015 e agosto de 2016 respectivamente alguns pesquisadores tecircm chegado a desembolsar recursos proacuteprios para manter projetos e laboratoacuterios em atividade

Guido Lenz da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) soacute recebeu R$ 8 mil dos R$ 63 mil que foram aprovados para um projeto de pesquisa da resistecircncia de tumores a quimioterapia ldquoSe dependesse soacute disso teria que fechar o laboratoacuteriordquo conta ldquoFelizmente fui econocircmico e guardei dinheiro de outros projetos que estou usando neste momentordquo

A neurocientista Suzana Herculano-Houzel da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) eacute uma dos milhares de cientistas aguardando pagamento ldquoO jeito eacute tirar dinheiro do proacuteprio bolso para manter o laboratoacuterio funcionandordquo diz Suzana ldquoEu jaacute me devo uns R$ 15 mil pelo menosrdquo (Escobar 2015)

Por razotildees oacutebvias este tipo de soluccedilatildeo alternativa eacute insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo Natildeo obstante isso tambeacutem no caso do MEC a proposta do governo federal para 2017 eacute de reduccedilatildeo do orccedilamento em comparaccedilatildeo ao orccedilamento aprovado em 2016 Em valores corrigidos pelo percentual de inflaccedilatildeo projetado para 2016 pelo iacutendice IGP-DI (Banco Central 2016) a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MEC para o ano que vem deve registrar um corte de R$ 1181 bilhatildeo em comparaccedilatildeo com o orccedilamento aprovado neste ano caindo de R$ 106833 bilhotildees para R$ 105652 bilhotildees A proposta prevecirc ainda uma reserva de contigecircncia na ordem de R$ 15 bilhatildeo

Institutos nacionais de pesquisa

Para aleacutem das universidades e institutos federais a crise orccedilamentaacuteria da CTampI estende-se a outros atores importantes do subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa Exemplo disso eacute a situaccedilatildeo atual dos Institutos Nacionais de Ciecircncia e Tecnlogia (INCTs)24 Criado com o objetivo de estimular o desenvolvimento da pesquisa baacutesica e de ponta em aacutereas estrateacutegicas para o desenvolvimento sustentaacutevel do paiacutes ndash incluindo ciecircncias agraacuterias energia engenharia e tecnologia da informaccedilatildeo sauacutede nanotecnologia ecologia e meio ambiente ente outros ndash o programa dos INCTs deveria ser custeado com recursos orccedilamentaacuterios do FNDCT (a serem repassados pela FINEP ao CNPq) aleacutem do apoio das FAPs e do BNDES25 O edital mais recente com foco nos INCTs foi lanccedilado ainda em 2014 com previsatildeo para pagamentos a partir de abril de 2015 Entretanto o resultado foi divulgado somente 14 meses apoacutes o previsto (Escobar 2016) e ateacute entatildeo os pagamentos natildeo foram liberados Com recursos financeiros estimados em R$ 6417 milhotildees (dos quais R$ 300 milhotildees seriam oriundos do FNDCT CNPq e CAPES)26 eacute provaacutevel que o montante a ser executado fique bem abaixo disso Embora 252 das 345 propostas submetidas tenham sido recomendadas na etapa de anaacutelise de meacuterito teacutecnico-cientiacutefico27 somente 101 foram finalmente homologadas Conforme divulgado pelo CNPq aos demais 151 projetos restaraacute a possibilidade de ldquosolicitar um lsquoSelo INCTrsquo que os credenciaraacute para busca de financiamentordquo28 (leia-se financiamento privado)

(24) O CNPq prometeu ainda uma recomposiccedilatildeo das bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](25) Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](26) Os R$ 3417 milhotildees restantes deveriam vir de 14 FAPs Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](27)Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101574855210 [acesso 11112016]

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Os cortes se estendem ainda a instituiccedilotildees internacionalmente reconhecidas por seu papel de lideranccedila no avanccedilo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica brasileira Como devidamente destacadas por Mazzucato e Penna (2016) a Embrapa e a Fiocruz satildeo dois casos de ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia as quais tecircm tradicionalmente ajudado o paiacutes a enfrentar alguns dos principais problemas sociais e embientais de sua histoacuteria29 Vinculada ao Ministeacuterio da Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento a Embrapa desenvolve pesquisas voltadas por exemplo ao melhoramento geneacutetico de culturas agriacutecolas (a exemplo do milho soja e algodatildeo) e na pecuaacuteria Do ponto de vista do crescimento econocircmico cabe ressaltar que esses satildeo hoje itens principais na balanccedila comercial do agronegoacutecio brasileiro e dependem em grande medida de investimentos em PampD no setor A Embrapa tem realizado pesquisas importantes ainda sobre mudanccedilas climaacuteticas que eacute hoje um dos temas mais sensiacuteveis na agenda global do Desenvolvimento Sustentaacutevel Apesar disso o orccedilamento da Embrapa vem sofrendo cortes e contigenciamentos recorrentes nos uacuteltimos anos De acordo com dados apurados pela Sociedade Brasileira dos Especialistas em Resiacuteduos das Produccedilotildees Agropecuaacuteria e Agroindustrial (citada em Sbera 2015) 30 do orccedilamento da agecircncia para gastos de custeio e investimentos foram contigenciados em 2015 ndash uma reduccedilatildeo de R$ 2097 milhotildees em relaccedilatildeo agrave previsatildeo inicial orccedilada em R$ 6777 milhotildees Aleacutem de cortes orccedilamentaacuterios pesquisadores ligados agrave Embrapa tem sido prejudicados pelos cortes e atrasos em editais do CNPq sobretudo no acircmbito da Chamada Universal (Escobar 2015)

O mesmo ocorre com a Fiocruz Ligada ao Ministeacuterio da Sauacutede a Fiocruz executa projetos de PampD voltados a temas ligados agrave sauacutede coletiva e ao controle de doenccedilas como Aids malaacuteria Chagas tuberculose hanseniacutease sarampo rubeacuteola esquistossomose meningites hepatites e mais recentemente lidera tambeacutem pesquisas sobre o viacuterus Zika Principal instituiccedilatildeo natildeo-universitaacuteria de formaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo de recursos humanos para o sistema uacutenico de sauacutede e para o sistema de CTampI brasileiros a Fiocruz tem sido diretamente atingida pelo corte de bolsas do CNPq sobretudo com a suspensatildeo de bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica (Pibic) e iniciaccedilatildeo em desenvolvimento tecnoloacutegico e inovaccedilatildeo (Pibit) Segundo a Fundaccedilatildeo esses cortes trazem ldquoprejuiacutezo para a base do sistema de formaccedilatildeo de pesquisadores e recursos humanos qualificados no paiacutesrdquo (Fiocruz 2016b)

No que toca especificamente agrave PEC do Teto a Fiocruz se posicionou publicamente por meio da carta aberta ldquoA PEC 241 e os impactos sobre os direitos sociais a sauacutede e a vidardquo endereccedilada ao governo federal e ao Congresso Nacional no uacuteltimo dia 30 de setembro Na carta a instituiccedilatildeo salienta os efeitos negativos da proposta que ao lado de outros projetos em curso no Legislativo ldquoconformam um projeto de revisatildeo dos preceitos constitucionais de garantia do direito universal agrave sauacutede e o desenvolvimento da cidadania e que se aprovados implicariam danos significativos agrave sauacutede e agrave vida das pessoasrdquo Aleacutem de corroborar com as previsotildees divulgadas por pesquisadores do IPEA a Fiocruz questiona a possibilidade de assegurar o controle de epidemias como zika dengue e chikungunya diante do congelamento de recursos no longo prazo como proposto na PEC do Teto Particulamente a fundaccedilatildeo destaca que ldquoo impacto sobre as pesquisas fundamentais para novos produtos e novas soluccedilotildees que jaacute satildeo subfinanciadas em nosso paiacutes teraacute dimensatildeo incalculaacutevel comprometendo no longo prazo a capacidade de resposta e autonomia nacional (Fiocruz 2016a ecircnfase nossa)

(28) Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](29) Outros exemplos de instituiccedilotildees impactadas negativamente pelos cortes de recursos na aacuterea de CTampI incluem Laboratoacuterio Nacional de Luz Siacutencrotron (LNLS) Observatoacuterio Nacional (ON) Instituto Nacional de Pesquisas da Amazocircnia (Inpa) Laboratoacuterio Nacional de Computaccedilatildeo Cientiacutefica (LNCC) Instituto de Pesquisas Energeacuteticas e Nucleares (Ipen) e Centro Brasileiro de Pesquisas Fiacutesicas (CBPF) (cf Escobar 2016)

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Em outras palavras o enfrentamento dos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos incluindo questotildees emergenciais de sauacutede puacuteblica e questotildees ligadas agrave mudanccedila climaacutetica passam necessariamente pelo incentivo continuado e de longo prazo agrave pesquisa cientiacutefica e tecnoloacutegica sendo esta uma das dimensotildees baacutesicas do sistema de inovaccedilatildeo Como vimos na seccedilatildeo anterior o enfrentamento desse tipo de problema tem se dado historicamente atraveacutes do papel ativo do Estado na elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas agrave promoccedilatildeo da CTampI Mais do que isso o sucesso relativo dos paiacuteses de economia baseada na inovaccedilatildeo tem se mostrado uma funccedilatildeo da capacidade do Estado de agir de maneira mais ou menos empreendedora Como salientado por Mazzucato (2014 2015) tal capacidade estaacute intimamente relacionada agrave criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo estatal capaz de atrair e manter talentos de alto niacutevel No subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa essa ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo do Estado passa especificamente pelo fortalecimento das instituiccedilotildees puacuteblicas direcionadas tanto agrave formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de CTampI quanto agrave produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica em si

No caso do Brasil essas instituiccedilotildees incluem desde as agecircncias financiadoras como o CNPq e a CAPES agraves instituiccedilotildees produtoras de ciecircncia como as universidades federais e os institutos nacionais de pesquisa Lamentavelmente as evidecircncias apresentadas acima apontam ao contraacuterio para o enfraquecimento dessas instituiccedilotildees Tal enfraquecimento por sua vez implica na diminuiccedilatildeo da capacidade do Estado brasileiro para agir de maneira mais empreendedora Aleacutem da desestruturaccedilatildeo do setor da CTampI (podendo chegar agrave paralisia em algumas aacutereas) e da provaacutevel perda de qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica no meacutedio e longo prazo a PEC do Teto tende portanto a aprofundar essa perda de capacidade do Estado comprometendo drasticamente o funcionamento e o desenvolvimento do SNI brasileiro como um todo

33 Impactos sobre o subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

No acircmbito do subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo eacute de se esperar que o financiamento privado agrave inovaccedilatildeo se some em maior grau ao financiamento puacuteblico em especial nos contextos das economias de mercado No Brasil embora a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo tenha ao longo da uacuteltima deacutecada buscado estimular esse tipo de investimento o percentual de gastos privados em PampD (GERD) permanece notavelmente baixo no paiacutes refletindo-se na baixa taxa de inovaccedilatildeo das empresas privadas brasileiras (cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014) Como se pode observar na Figura 13 enquanto os dispecircndios puacuteblicos em PampD aumentaram continuamente desde 2006 tendo atingido 071 do PIB em 2013 (dado mais recente disponiacutevel) os valores investidos pelo setor privado apresentam pouca variaccedilatildeo natildeo tendo ultrapassado 052 ao longo do mesmo periacuteodo Na comparaccedilatildeo com outros paiacuteses embora o Brasil apresente investimentos empresariais superiores que os demais paiacuteses BRICS (com exceccedilatildeo da China) o percentual investido pelo setor empresarial no paiacutes (403) ainda eacute bastante baixo em relaccedilatildeo natildeo apenas a paiacuteses como Estados Unidos (609) Alemanha (652) e Japatildeo (755) mas tambeacutem a outros paiacuteses de industrializaccedilatildeo tardia como a proacutepria China (756) Cingapura (534) e Coreia do Sul (757) A respeito desse percentual eacute preciso observar ainda que no caso do Brasil (assim como o da China) satildeo incluiacutedos no setor empresarial a parcela significativa dos investimentos realizados pelas empresas estatais o que significa dizer que o percentual investido pelo setor privado eacute ainda menor do que o demonstrado no graacutefico abaixo (Figura 14)

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Figura 13 ndash Brasil Evoluccedilatildeo dos gastos puacuteblicos e privados em PampD (em PIB)

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview9138html [acesso 15112016]

Notas (1) Puacuteblico inclui empresas estatais (2) Dados preliminares

Figura 14 ndash Paiacuteses selecionados Dispecircndios em PampD por setor de financiamento em 2013 (em )

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview336709html [acesso em 15112016]

Notas (1) os percentuais natildeo soman 100 porque foram considerados apenas os setores de maior relevacircncia governo e empresas Natildeo foram considerados os demais setores ensino superior instituiccedilotildees privadas sem fins de lucro e estrangeiro

(2) no setor Governo inclui empresas estatais (3) natildeo foi considerada a poacutes-graduaccedilatildeo do setor empresas

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De fato a escasez de gastos privados em PampD no Brasil eacute apontada por Mazzucato e Penna (2016 94) como uma das principais debilidades do nosso SNI Os autores destacam ainda a existecircncia de uma fragmentaccedilatildeo entre o conhecimento demandado pelo setor empresarial e o conhecimento produzido nas universidades Por outro lado aspectos do financiamento puacuteblico agrave inovaccedilatildeo e iniciativas governamentais voltadas a uma maior articulaccedilatildeo entre os principais atores desse sistema satildeo apresentados como pontos positivos os quais deveriam ser fortalecidos e ampliados Nas palavras dos autores o SNI brasileiro demonstra

- uma baixa propensatildeo a inovar com os dispecircndios empresariais [privados] em PampD (GERD) tendo atingido meros 052 do PIB em 2013 ndash mesmo iacutendice registrado em praticamente toda a deacutecada anteriorrdquo (Fraqueza 1) e

- uma fragmentaccedilatildeo (ateacute mesmo antagonismo) entre os subsistemas de educaccedilatildeo e pesquisa e o subsistema de produccedilatildeo e inovaccedilatildeo devido agrave auto-orientaccedilatildeo da pesquisa cientiacutefica e agrave falta de demanda por parte do meio empresarial para o conhecimento produzido na academiardquo (Fraqueza 2)

Ao mesmo tempo poreacutem ele apresenta

- exemplos positivos de iniciativas de poliacuteticas sistecircmicas do tipo ldquomission-orientedrdquo explicitamente ou implicitamente focadas em inovaccedilatildeo as quais levam a interaccedilotildees positivas entre o Estado o setor empresarial e a academia Essas iniciativas incluem o programa Inova poliacuteticas de sauacutede e em menor medida iniciativas encabeccediladas pela Embrapa e Petrobraacutes (Fortaleza 5)

- fontes puacuteblicas de financiamento ldquopacienterdquo de longo prazo sobretudo atraveacutes de bancos puacuteblicos como o BNDES e agecircncias de inovaccedilatildeo como a FINEP ndash formas de financimento que muitas vezes inexistem em outros paiacuteses (Fortaleza 6) e

- recursos financeiros puacuteblicos para PampD e inovaccedilatildeo que (em princiacutepio) natildeo satildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes tais como os fundos setoriais e os financiamentos do BNDES que natildeo advecircm do Tesouro (Fortaleza 7)

A partir dessas caracteriacutesticas eacute possiacutevel tirar pelo menos trecircs conclusotildees principais a respeito do desenvolvimento futuro do SNI brasileiro (1) tal desenvolvimento demanda um aumento significativo do comprometimento do setor empresarial (sobretudo privado) no financiamento de atividades de PampD e inovaccedilatildeo este setor deve estar disposto a correr mais riscos e arcar com a socializaccedilatildeo natildeo apenas de riscos mas tambeacutem das recompensas geradas com o auxiacutelio de investimentos estatais (ver item Riscos e Recompensas acima) (2) iniciativas relativamente bem sucedidades do governo federal agraves quais visam promover uma maior articulaccedilatildeo entre o Estado o setor empresarial e as universidades tal como o programa Inova Empresa e a Embrapii devem ser ampliadas e replicadas tendo como objetivo a superaccedilatildeo da fragmentaccedilatildeo existente entre esses trecircs tipos fundamentais de atores do SNI (3) as fontes puacuteblicas de financiamento de longo prazo agrave inovaccedilatildeo no Brasil como os Fundos Setoriais e o BNDES estatildeo por traacutes dos avanccedilos realizados pelo SNI brasileiro ao longo das uacuteltimas deacutecadas e os desenvolvimentos futuros desse sistema dependem em grande medida da constacircncia e continuidade de disponibilidade desses recursos os quais devem estar efetivamente imunes a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias

A respeito da disponibilidade desse tipo de recursos embora se possa afirmar que o BNDES tem se mantido inabalado pela atual poliacutetica de austeridade do governo federal (tendo ao contraacuterio

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ajudado a minimizar o desfalque orccedilamentaacuterio na aacuterea da CTampI) como vimos o mesmo natildeo se pode afirmar em relaccedilatildeo aos Fundos Setoriais e consequentemente agrave administradora do FNDCT a FINEP ndash uacutenica agecircncia governamental brasileira responsaacutevel por operaccedilotildees de financiamento a planos de negoacutecios em inovaccedilatildeo (FINEP 2016b) Como jaacute dito desde 2014 o orccedilamento do FNDCT tem sofrido cortes contigenciamentos e desvios de finalidade mostrando que natildeo estaacute imune a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias Com efeito tecircm-se verificado reduccedilotildees expressivas na disponibilidade de recursos para financiamento de programas importantes da FINEP (Tabela 1) No que se refere somente aos investimentos em empresas inovadoras (incluindo investimentos em fundos de capital de risco e investimentos diretos em empresas) houve uma reduccedilatildeo de praticamente 50 de 2013 para 2014 As Figuras 15 e 16 mostram de maneira esquemaacutetica os tipos de incentivos estatais voltados agraves diferentes etapas da criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de empresas inovadoras Como se pode depreender os cortes orccedilamentaacuterios no FNDCT e demais instituiccedilotildees governamentais voltadas ao fomento da CTampI no paiacutes afetam praticamente todas essas etapas com impactos ainda mais severos sobre as empresas emergentes e pequenas empresas inovadoras as quais dependem em maior grau dos programas da FINEP e de modo mais amplo do poder de compra do Estado nos seus processos de iniciaccedilatildeo maturaccedilatildeo e expansatildeo

Tabela 1 ndash FNDCT Reduccedilatildeo de orccedilamento para programas da FINEP (em R$ milhotildees)

2013 2014

Fomento a projetos de implantaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da infraestrutura de pesquisa das instituiccedilotildees puacuteblicas (CT-Infra)

4049 3050

Fomento a PampD em aacutereas baacutesicas e estrateacutegicas 12000 6739

Subvenccedilatildeo econocircmica a projetos de desenvolvimento tecnoloacutegico 3658 2661

Equalizaccedilatildeo de taxa de juros em financiamento agrave inovaccedilatildeo tecnoloacutegica 3083 2090

Investimento em empresas inovadoras 1003 503

Fonte Wongtschowski (2014)

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Figura 15 ndash FINEP Instrumentos de fomento agrave CTampI

Fonte MEI (2015 34)

Figura 16 ndash Instrumentos de fomento agrave inovaccedilatildeo empresarial e sua aplicaccedilatildeo

Fonte MEI (2015 34)

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A tendecircncia de diminuiccedilatildeo dos investimentos em PDampI no setor empresarial se repetiu em 2016 Em janeiro a FINEP divulgou em nota que graccedilas a uma operaccedilatildeo firmada entre o MCTI Ministeacuterio da Fazenda e o BNDES no acircmbito do Programa de Sustentaccedilatildeo do Investimento (PSI) a agecircncia disporia de R$ 4 bilhotildees de recursos reembolsaacuteveis (creacutedito) para financiar projetos de inovaccedilatildeo de empresas brasileiras Desse modo a expectativa era de recomposiccedilatildeo da sua disponibilidade de recursos ldquotanto para novos projetos quanto para os jaacute contratadosrdquo (FINEP 2016c) Entretanto segundo apurado pela Agecircncia Brasil em agosto o limite de empenho da FINEP previa R$ 25421 milhotildees a menos do que o total inicialmente aprovado (Oliveira 2016) Aleacutem disso a FINEP acumularia um saldo a pagar de R$ 2 bilhotildees referente a projetos contratados em editais passados (Escobar 2016) Esse deacuteficit teria implicado numa reduccedilatildeo expressiva de novas contrataccedilotildees aleacutem do atraso de mais de um ano na divulgaccedilatildeo do resultado do edital Proinfa 2014 que eacute destinado agrave compra e manutenccedilatildeo de equipamentos de pesquisa (Escobar 2016)

Diante desse quadro deploraacutevel em setembro a SBPC em conjunto com a Academia Brasileira de Ciecircncias e com a Associaccedilatildeo Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento das Empresas Inovadoras (Anpei) aleacutem de outras entidades do setor enviaram carta ao Congresso Nacional pedindo o descontigenciamento do FNDCT em 2017 Na carta essas entidades ressaltam a necessidade de se fazer cumprir os fins legais e legiacutetimos dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais e do FNDCT ou seja financiamento de ldquoprojetos de pesquisa do interesse do Paiacutes manutenccedilatildeo e aperfeiccediloamento da infraestrutura de pesquisa concessatildeo de bolsas de pesquisa financiamento agraves atividades de inovaccedilatildeo de empresas brasileirasrdquo (citado em Escobar 2016) Ainda assim conforme mostramos no final da seccedilatildeo 31 a proposta do governo para o orccedilamento do FNDCT em 2017 revela um decreacutescimo de 20 em relaccedilatildeo ao orccedilamento inicial de 2016 aleacutem de destinar 525 do total para a reserva de contingecircncia

Quanto agrave atuaccedilatildeo do BNDES eacute importante ressaltar que apesar de ser uma fonte complementar de grande relevacircncia no cenaacuterio atual de financiamento agrave inovaccedilatildeo no Brasil o banco possui um leque amplo de linhas de accedilatildeo Isso significa que diante dos cortes orccedilamentaacuterios e congelamentos de investimentos puacuteblicos igualmente severos em outras aacutereas a tendecircncia eacute que a demanda pelos recursos do BNDES aumente consideravelmente nos proacuteximos anos Tendo em vista o horizonte de vinte anos traccedilado pela PEC do Teto essa tendecircncia implica seacuterios riscos agrave manutenccedilatildeo dos investimentos atuais do Banco em inovaccedilatildeo Esse quadro tende a se agravar ainda em funccedilatildeo da natureza incerta cumulativa e coletiva que como vimos eacute intriacutenseca aos processos inovativos (cf seccedilatildeo 2 nota 8) Dito de maneira simples com o acirramento da competiccedilatildeo por recursos do BNDES eacute plausiacutevel supor que o imediatismo de resultados passe a ser utilizado como criteacuterio ndash senatildeo expliacutecito impliacutecito ndash na escolha das aacutereas e projetos a serem finalmente financiados A pressatildeo popular somada agrave tendecircncia poliacutetico-partidaacuteria de buscar resultados raacutepidos (independentemente da efetividade desses resultados no meacutedio e longo prazos) deve intensificar essa tendecircncia com efeitos devastadores sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo

Em relaccedilatildeo aos investimentos privados poder-se-ia argumentar que a imposiccedilatildeo de teto de gastos puacuteblicos serviria em uacuteltima instacircncia para ldquoempurrarrdquo o setor empresarial a investir mais em inovaccedilatildeo Entretanto como vimos na seccedilatildeo 2 a hipoacutetese de que o financiamento privado possa eventualmente substituir o financiamento puacuteblico nessa esfera carece de comprovaccedilatildeo empiacuterica Mazzucato (2013) mostra que ateacute hoje isso natildeo se comprovou sequer nos casos de paiacuteses com padratildeo de investimento privado em PampD superior ao investimento puacuteblico e com niacutevel elevado de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo Portanto ainda que a PEC do Teto possa em tese natildeo impactar negativamente o volume atual de investimentos privados em inovaccedilatildeo no Brasil ela tampouco tende a aumentar esses investimentos Por outro lado os efeitos sobre os investimentos puacuteblicos satildeo inegaacuteveis pois tendem a prolongar e intensificar problemas jaacute identificados nos uacuteltimos anos tanto nos acircmbitos das universidades federais e institutos puacuteblicos

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de pesquisa quanto no acircmbito das empresas que ainda dependem de recursos puacuteblicos para investir na geraccedilatildeo e oferta de produtos e serviccedilos inovativos

Ao estender os patamares atuais ndash jaacute significativamente reduzidos ndash de investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo pelos proacuteximos vinte anos caso aprovada a PEC do Teto prejudicaraacute portanto programas voltados agrave geraccedilatildeo de CTampI natildeo apenas no subsistema de educaccedilatildeo e pesquisa mas tambeacutem no acircmbito da esfera produtiva Em uacuteltima instacircncia a PEC do Teto tende a reduzir exponencialmente as chances do Estado brasileiro de adotar uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo minando o desenvolvimento de programas que a exemplo do Inova Empresa e da Embrapii tem sido relativamente bem sucedidos na promoccedilatildeo de uma maior e necessaacuteria articulaccedilatildeo entre os principais atores dos subsistemas de Educaccedilatildeo amp Pesquisa e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo Com efeito a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais empreendedor tende a ser substancialmente dificultada afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo

34 Impactos sobre o subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo

Aleacutem dos trecircs subsistemas tratados acima o bom funcionamento do subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo eacute igualmente imprescindiacutevel para o bom funcionamento do SNI brasileiro como um todo Como vimos as poliacuteticas de inovaccedilatildeo podem ser classificadas como poliacuteticas expliacutecitas ou impliacutecitas (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Dissemos ainda que os impactos diretos da politica de austeridade do governo federal relacionam-se mais especificamente com a poliacutetica de inovaccedilatildeo expliacutecita enquanto os impactos indiretos estatildeo mais intimamente associados agraves poliacuteticas impliacutecitas Sem pretensatildeo alguma de analisar em profundidade todos os impactos diretos e indiretos da poliacutetica de corte de gastos sobre o SNI brasileiro nosso objetivo neste item eacute tatildeo somente tecer algumas consideraccedilotildees relevantes sobre tais impactos de modo a complementar o que jaacute foi dito ateacute aqui

Poliacuteticas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente

Dentre as poliacuteticas prejudicadas pelas medidas de austeridade visadas na PEC do Teto e com impactos indiretos significativos sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo destacam-se as perdas reais de investimentos puacuteblicos nas aacutereas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente Poliacuteticas voltadas a essas aacutereas relacionam-se tanto com as Fortalezas 3 e 5 (apresentadas anteriormente) quanto com outras duas fortalezas do SNI brasileiro Nesse sentido Mazzucato e Penna (2016 94) avaliam que o SNI do Brasil beneficia-se de

- poliacuteticas complementares que podem funcionar como facilitadoras de programas de poliacuteticas do tipo mission-oriented nas aacutereas de defesa nacional e seguranccedila e clima meio ambiente e energia (Fortaleza 8) e

- um mercado domeacutestico de consumo de massa forte que tem crescido como resultado de poliacuteticas de inclusatildeo social (Fortaleza 9)

A estas fortalezas podemos somar poreacutem uma fraqueza significativa a qual foi identificada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) em relatoacuterio publicado pelo Banco Mundial em 2008 mas que permanece atual nos dias de hoje De acordo com os pesquisadores o SNI brasileiro eacute deficiente entre outras coisas pela ldquobaixa qualidade educacional [a qual] estaacute associada a elevadas taxas de repetecircncia e evasatildeo escolarrdquo (2008 213) Com efeito dentre suas recomendaccedilotildees para estimular

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a inovaccedilatildeo no Brasil os autores apontam para a necessidade de mais investimentos na educaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo baacutesica afirmando que ldquo[o] sistema educacional do Paiacutes e natildeo os empregadores deveria se responsabilizar pela formaccedilatildeo baacutesicardquo (2008 212)

Alguns dos efeitos do ldquoNovo Regime Fiscalrdquo proposto na PEC do Teto sobre a poliacutetica de educaccedilatildeo foram apurados por Tokarnia (2016a 2016b) segundo a qual a demanda eacute de R$ 225 bilhotildees para que o Brasil atinja a meta estipulada no Plano Nacional de Educaccedilatildeo (PNE) de investir pelo menos 10 do seu PIB em educaccedilatildeo ateacute 2024 Com a aprovaccedilatildeo da PEC do Teto o cumprimento dessa meta torna-se evidentemente inviaacutevel Para aleacutem dos danos em termos de desenvolvimento humano o natildeo-cumprimento das metas estabelecidas no PNE pode ser visto ainda como impecilho adicional ao enfrentamento da fragilidade observada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) quanto agrave falta de formaccedilatildeo educacional baacutesica necessaacuteria a uma maior geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo no paiacutes No tocante agrave assistecircncia social pode-se antever que ao restringir a oferta de programas sociais e ao congelar o salaacuterio miacutenimo a PEC do Teto tende de modo geral a ameaccedilar a continuidade do processo que tem levado agrave reduccedilatildeo da extrema pobreza no Brasil Em particular ao enfraquecer o mercado de consumo brasileiro tende a reduzir indiretamente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo

No caso da sauacutede (cf Fortalezas 3 e 5 acima) vale ressaltar que este tem sido considerado o setor cujo sistema de inovaccedilatildeo tecircm funcionado de maneira mais coordenada e virtuosa no Brasil com potencial para influenciar positivamente a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo em outras aacutereas (Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Cassiolato e Soares 2015 Mazzucato e Penna 2016) Entretanto a insuficiecircncia continuada de investimentos puacuteblicos na aacuterea pode colocar em risco tanto o desempenho inovativo do Complexo Industrial da Sauacutede quanto a capacidade de outras aacutereas de absorver e implementar poliacuteticas de inovaccedilatildeo igualmente sistecircmicas e bem sucedidas Poderaacute ser o caso por exemplo da Poliacutetica Nacional sobre Mudanccedila do Clima e das poliacuteticas ambientais e energeacuteticas a ela associadas Embora na avaliaccedilatildeo de Mazzucato e Penna (2016) essas poliacuteticas natildeo apresentem um desenho sistecircmico como no caso da sauacutede elas constituem instrumentos promissores para o estabelecimento de programas inovativos do tipo ldquomission orientedrdquo os quais caso explorados podem ser orientados agrave superaccedilatildeo de desafios ambientais cruciais no contexto global hodierno

Como vimos um modelo de crescimento que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo socialmente inclusivo e financeira e ambientalmente sustentaacutevel requer investimentos puacuteblicos em diferentes etapas do processo inovativo e em diferentes dimensotildees do (ecos)sistema de inovaccedilatildeo Natildeo apenas a diponibilidade desses recursos mas sua continuidade no meacutedio e longo prazo satildeo fundamentais na busca por esse modelo No contexto atual da economia brasileira os desafios para a implementaccedilatildeo desse modelo satildeo diversos O passo mais imediato poreacutem refere-se agrave natildeo aprovaccedilatildeo da PEC do Teto pelo Senado Federal seguida do debate amplo transparente e democraacutetico sobre o conjunto de reformas institucionais necessaacuterias ao desenvolvimento socioeconocircmico do paiacutes Isso se conecta diretamente com o uacuteltimo ponto a ser considerado aqui a relaccedilatildeo entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica expliacutecita de inovaccedilatildeo

Poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo

As relaccedilotildees entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo permearam as anaacutelises realizadas ao longo de todo este Policy Brief Em face ao que foi dito ateacute aqui quatro das seis fraquezas identificadas por Mazzucato e Penna parecem fazer ainda mais sentido oito meses passados desde a sua publicaccedilatildeo ndash e sobretudo tendo em vista as atuais projeccedilotildees para o futuro do SNI brasileiro Conforme observado pelos economistas (2016 94-95) esse sistema

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- carece de uma agenda estrateacutegica de longo prazo (uma visatildeo) que decirc coerecircncia agraves poliacuteticas puacuteblicas executadas por diferentes instituiccedilotildees e que oriente a pesquisa cientiacutefica e os agentes privados em seus esforccedilos inovativos (Fraqueza 3)

Isso decorre em grande medida do fato de que ele

- sofre de ineficiecircncias no subsistema de poliacutetica e regulaccedilatildeo especificamente sobreposiccedilatildeo de responsabilidades competiccedilatildeo por e uso natildeo-estrateacutegico de recursos descontinuidade de investimentos e programas burocracia e controle (auditoria) excessivos de poliacuteticas e programas de inovaccedilatildeo incluindo compras governamentais (Fraqueza 4)

- requer reformas institucionais importantes na taxaccedilatildeo e regulaccedilatildeo de empresas (Fraqueza 5) e

- eacute constantemente afetado negativamente por poliacuteticas impliacutecitas representadas pela agenda macroeconocircmica (Fraqueza 6)

A atual poliacutetica macroeconocircmica austera do governo federal encarna diversos aspectos dessas fraquezas ao mesmo tempo em que aprofunda seus efeitos deleteacuterios sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo Em especial a PEC do Teto tende a contribuir para a descontinuidade de investimentos e programas a acirrar a competiccedilatildeo por recursos podendo resultar em escolhas natildeo-estrateacutegicas baseadas em resutados de curto prazo e a limitar drasticamente o uso de compras governamentais as quais constituem estrateacutegias importantes de financiamento puacuteblico indireto agraves novas empresas inovadoras Aleacutem disso as medidas propostas pelo governo Temer para os proacuteximos vinte anos embora apresentadas e termos de um ldquoNove Regime Fiscalrdquo natildeo tocam em pontos fundamentais para uma reforma efetiva nesse sentido Entre suas inuacutemeras lacunas destaca-se a necessidade de uma reforma tributaacuteria no Brasil que revise a taxaccedilatildeo excessiva de pequenas e meacutedias empresas e empresas emergentes (ver Tabela 2) e que esteja associada a instrumentos de fiscalizaccedilatildeo efetivos no combate agrave evasatildeo de divisas e agrave sonegaccedilatildeo de impostos sobretudo por parte das grandes empresas brasileiras ndash incluindo as multinacionais com sede no paiacutes

Tabela 2 ndash Tratamento fiscal das startups em paiacuteses selecionados

Estados Unidos Deduccedilatildeo de IR de 10 a 100 (conforme a UF) do total investido

Franccedila Deduccedilatildeo de IR de 25 do total investido

Inglaterra Deduccedilatildeo de IR de 30 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Portugal Deduccedilatildeo de IR de 20 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Itaacutelia Isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

BrasilTributaccedilatildeo de 15 no ganho de capital para pessoa fiacutesica e

superior a 275 para pessoa juriacutedicaFonte MEI (2015 262)

Diversos outros pontos poderiam ser somados a esses na recomendaccedilatildeo por reformas institucionais urgentes no Brasil hoje (cf Piketty 2014)30 Esse objetivo transcende poreacutem aos

(30) Recomendamos ainda a entrevista concedida por Piketty ao Programa Roda Viva exibido pela TVE em 09022015 Disponivel em httpswwwyoutubecomwatchv=6pcGuqxyVJs [acesso em 20112016]

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almejados neste Policy Brief A este respeito basta enfatizar que a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo pode ndash e deve ndash ser vista como poliacutetica de crescimento econocircmico (cf Mazzucato e Perez 2014) inclusive como estrateacutegia de superaccedilatildeo em momentos de crise como o atual no Brasil Tal como tem sido adotada em paiacuteses europeus (como a Alemanha) e outros paiacuteses BRICS (sobretudo a China) diante da recente crise econocircmica e financeira internacional eacute imperativo no Brasil que o governo federal renove seu compromisso com o financiamento puacuteblico agrave CTampI e adote uma estrateacutegia de recuperaccedilatildeo econocircmica baseada no incentivo constante e de longo prazo agrave inovaccedilatildeo O desenvolvimento futuro do SNI brasileiro depende portanto da reversatildeo da atual poliacutetica de austeridade assim como da tentativa de recrudescimento da mesma atraveacutes da PEC do Teto Mais do que salvar o SNI brasileiro em si o que estaacute em jogo hoje eacute a capacidade do paiacutes de avanccedilar no sentido da sua autonomia cientiacutefica e tecnoloacutegica ndash requisito baacutesico para o desenvolvimento socioeconocircmico de qualquer naccedilatildeo (cf Chang 2002 Landes 1990 1998 Mazzucato 2013)

4 Conclusatildeo e recomendaccedilotildeesSe a poliacutetica de austeridade imposta ao final do governo Dilma jaacute impunha desafios ao

desenvolvimento futuro do SNI brasileiro o recrudescimento dessa poliacutetica pelo governo Temer sobretudo atraveacutes da proposta de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos coloca em xeque a capacidade do Estado brasileiro de desempenhar seu papel central na busca por um tipo de crescimento econocircmico que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel Como vimos ao longo desse Policy Brief aleacutem de aprofundar os efeitos negativos da poliacutetica de austeridade jaacute identificados nos uacuteltimos dois anos a PEC do Teto tende

bull a enfraquecer a capacidade de organizaccedilatildeo interna e de gestatildeo (capacidade de absorccedilatildeo) do Estado brasileiro para enfrentar desafios sociais ambientais e econocircmicos atraveacutes de soluccedilotildees inovativas

bull a dificultar a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo ao financiamento da inovaccedilatildeo no

paiacutes comprometendo a sustentabilidade dos financiamentos puacuteblicos de longo prazo bull a reduzir progressivamente os investimentos em inovaccedilatildeo por parte de outras fontes de

recursos tendo em vista o caraacuteter incerto cumulativo e coletivo dos processos inovativos versus o aumento da competiccedilatildeo por recursos natildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes (particularmente o BNDES)

bull a limitar a capacidade do Estado de executar compras governamentais impactando

drasticamente novos empreendimentos inovativos que em grande parte sobrevivem dessa fonte de receita

bull a debilitar o funcionamento de organizaccedilotildees (como a Embrapa e a Fiocruz) programas

federais (como o Inova) e de sistemas de inovaccedilatildeo setoriais (como o Complexo Industrial da Sauacutede) relativamente bem sucedidos que poderiam servir de exemplo para a ampliaccedilatildeo e fortalecimento do SNI brasileiro como um todo

bull a aprofundar a situaccedilatildeo atual de baixa qualidade educacional baacutesica com impactos de

longo prazo agrave oferta de recursos humanos ao SNI bull a prolongar e aprofundar os efeitos sociais da crise afetando negativamente o poder de

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

compra da populaccedilatildeo e consequentemente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo ndash o que tende a retroalimentar a tendecircncia de reduccedilatildeo de investimentos em inovaccedilatildeo

Com efeito caso aprovada a PEC do Teto bull dificultaraacute sobremaneira a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais

empreendedor o qual possa estar orientado agrave consecuccedilatildeo de missotildees tecnoloacutegicas e inovativas (a serem democraticamente definidas) e ao mesmo tempo comprometido com a adoccedilatildeo de um modelo de crescimento sustentaacutevel e inclusivo

Diante da magnitude de tais impactos nossa recomendaccedilatildeo de curtiacutessimo prazo refere-se agrave reversatildeo do processo de tramitaccedilatildeo da PEC do Teto no acircmbito do Congresso Nacional atraveacutes da rejeiccedilatildeo da PEC 55 pelo Senado Federal no proacuteximo dia 13 de dezembro Somente a partir de entatildeo um diaacutelogo amplo transparente e efetivamente democraacutetico poderaacute ser instalado e com sucesso garantir as condiccedilotildees miacutenimas para o desenvolvimento futuro do SNI em particular e para o desenvolvimento socioeconocircmico do Brasil em geral Tais condiccedilotildees miacutenimas devem incluir inter alia (i) a recomposiccedilatildeo integral dos orccedilamentos (corrigidos aos valores correntes) dos diversos atores do subsistema de financiamento puacuteblico agrave CTampI e (ii) a salvaguarda incondicional dos direitos sociais da populaccedilatildeo brasileira tal como garantidos pela Constituiccedilatildeo Federal de 1988

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Sobre os Autores

Paula R Cruz eacute doutoranda em Relaccedilotildees Internacionais pela PUC-Rio e pesquisadora do nuacutecleo ldquoSistemas de Inovaccedilatildeo e Governanccedila do Desenvolvimentordquo do BRICS Policy Center Atualmente eacute pesquisadora visitante na Universidade de Wisconsin-Madison Estados Unidos e atua como assistente editorial na revista Contexto Internacional Seus principais temas de pesquisa incluem Economia Poliacutetica Global da ProduccedilatildeoCirculaccedilatildeo de Conhecimento Propriedade Intelectual e Ciecircncia Tecnolocia e Inovaccedilatildeo Sua pesquisa de doutoramento trata das implicaccedilotildees sociopoliacuteticas da participaccedilatildeo das universidades nas redes transnacionais de inovaccedilatildeoempreendedorismo social

Rua Dona Mariana 63 - Botafogo - Rio de JaneiroRJTelefone (21) 2535-0447 CEPZIP CODE 22280-020wwwbricspolicycenterorg bpcbricspolicycenterorg

BRICS Policy Center Centro de Estudos e Pesquisas - BRICS

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da sociedade brasileira3) o ponto mais criticado da proposta refere-se aos efeitos deleteacuterios do congelamento real de investimentos puacuteblicos federais em sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social ndash congelamento este previsto para os proacuteximos vinte anos com correccedilatildeo anual apenas pela inflaccedilatildeo4 (artigos 101 e 102) Neste Policy Brief argumentamos que aleacutem de comprometer o acesso e a qualidade desses sistemas caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute ainda o desenvolvimento futuro do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) brasileiro Com efeito a Proposta tende a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel

Medidas de austeridade como aquelas visadas atualmente pelo governo Temer tecircm sido amplamente criticadas e desestimuladas por economistas de diversas partes do mundo Evidecircncias do fracasso desse tipo de medida tecircm sido reportadas inclusive por organizaccedilotildees tradicionalmente comprometidas com o avanccedilo global de poliacuteticas neoliberais a exemplo do Fundo Monetaacuterio Internacional (FMI 2012) Embora se possa argumentar que a despeito das criacuteticas e evidecircncias paiacuteses que adotaram teto de gastos em cenaacuterios de crise recuperaram sua economia eacute importante observar que as regras fiscais adotadas por esses paiacuteses apresentam diferenccedilas significativas entre si e que nenhum deles chegou a adotar teto de gastos como o proposto no Brasil (Medeiros 2016) Aleacutem disso cabe salientar que faltam evidecircncias que comprovem a existecircncia de uma correlaccedilatildeo direta entre endividamento puacuteblico e crise econocircmica Conforme revela Mazzucato (2013 44-45) paiacuteses com diacutevida acima de 90 do PIB a exemplo do Canadaacute Nova Zelacircndia e Austraacutelia apresentaram crescimento estaacutevel apoacutes a crise global de 2008 ndash crise esta que ao contraacuterio decorreu da escalada de deacutebitos privados

No que se refere especificamente ao tema da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica as reformas almejadas pelo governo Temer vatildeo de encontro a certos princiacutepios fundamentais que historicamente levaram ao crescimento sustentaacutevel das economias ldquointeligentesrdquo mais virtuosas do mundo hoje (cf Mazzucato 2013 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) No caso do Brasil Mazzucato e Penna (2016) avaliam que embora com deficiecircncias e desafios importantes experiecircncias recentes do SNI brasileiro revelam pontos positivos que caso devidamente explorados podem orientar a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo efetivas que levem ao crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Entretanto conforme buscamos argumentar neste Policy Brief a agenda poliacutetica de austeridade anunciada pelo governo Temer potildee em risco a consecuccedilatildeo desses objetivos

Nossa anaacutelise eacute baseada sobretudo no trabalho de Mariana Mazzucato ndash economista considerada ldquoum dos trecircs mais importantes pensadores sobre inovaccedilatildeordquo da atualidade5 e cujo trabalho tem servido de guia para a elaboraccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas no Reino Unido Uniatildeo Europeia entre outros Na proacutexima seccedilatildeo apresentamos as relaccedilotildees entre inovaccedilatildeo tecnoloacutegica e crescimento econocircmico destacando o papel central do Estado nesta equaccedilatildeo Em seguida analisamos alguns impactos da atual poliacutetica de austeridade do governo federal ndash e de seu provaacutevel recrudescimento atraveacutes da PEC do Teto ndash sobre o SNI brasileiro Concluiacutemos que caso aprovada a PEC do Teto comprometeraacute o desenvolvimento futuro desse sistema e com efeito tenderaacute a aprofundar a crise econocircmica ora em curso afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo inclusivo

(3) Ao que pudemos identificar a uacutenica forma de diaacutelogo estabelecida ateacute o momento se deu atraveacutes da abertura de uma consulta puacuteblica online na paacutegina do Senado na Internet ndash ou seja jaacute na fase final da raacutepida tramitaccedilatildeo do processo no Congresso Nacional A consulta puacuteblica estaacute disponiacutevel em httpsgoogl5Rl6M4 [acesso em 09112016](4)De acordo com a proposta somente apoacutes o deacutecimo ano de vigecircncia o modo de correccedilatildeo dos limites fixados em 2016 (2018 nos casos da sauacutede e da educaccedilatildeo) poderaacute ser revisto caso seja apresentado peloa Presidente da Repuacuteblica projeto de lei com esta finalidade (Art 102)(5) Disponiacutevel em httpsnewrepubliccomarticle114395three-most-important-thinkers-about-innova-tion-you-dont-know [acesso em 25102016]

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e sustentaacutevel Por fim recomendamos a rejeiccedilatildeo da Proposta por parte do Senado Federal e argumentamos que o desenvolvimento socioeconocircmico brasileiro depende da recomposiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em CTampI e de reformas institucionais que se coadunem tanto com a adoccedilatildeo de uma poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented quanto com a observacircncia aos direitos sociais garantidos pela Constituiccedilatildeo de 1988

2 Inovaccedilatildeo crescimento econocircmico e o Estado empreendedor

Passados sessenta anos desde as publicaccedilatildeo dos artigos de Robert Solow e Trevor Swan6 que deram origem ao modelo de crescimento neoclaacutessico e a despeito das criacuteticas contundentes a respeito de suas fragilidades e ineficaacutecia esse modelo demonstra sobreviver na mente de governantes mundo afora servindo de guia para a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas que buscam limitar a atuaccedilatildeo do Estado a basicamente prover as condiccedilotildees miacutenimas necessaacuterias agrave ldquolivrerdquo atuaccedilatildeo dos mercados e a atuar na correccedilatildeo das chamadas ldquofalhas de mercadordquo Por outro lado criacuteticas a esse modelo tendem a destacar sua insuficiecircncia para explicar os processos de crescimento econocircmico tendo em vista que tal modelo desconsidera a centralidade da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica em tais processos (Nelson e Winter 1982) Aleacutem disso economistas heterodoxos enfatizam que o crescimento econocircmico deve ser compreendido a partir de uma perspectiva histoacuterica tendo como base a anaacutelise de casos empiacutericos ndash natildeo apenas formulaccedilotildees abstratas e pretensamente universais (Freeman 1982 1995 Lundvall 2004) De fato anaacutelises baseadas em evidecircncias histoacutericas como as de David Landes (1990 1998) e Ha-Joon Chang (2002) corroboram com a tese de que ao longo da histoacuteria do capitalismo o crescimento econocircmico sempre esteve ligado a processos de criaccedilatildeo e transformaccedilatildeo tecnoacutelogica (Schumpeter 1942)

Com efeito o reconhecimento da inovaccedilatildeo como fator propulsor do crescimento econocircmico tem aumentado exponencialmente nas uacuteltimas deacutecadas (cf Freeman 2003) tendo resultado num amplo consenso acerca da importacircncia estrateacutegica da criaccedilatildeo e desenvolvimento de sistemas de inovaccedilatildeo tanto nos niacuteveis setorial e regional quanto nacional De fato organizaccedilotildees internacionais como o Banco Mundial e a OCDE por exemplo tecircm enfatizado a importacircncia da inovaccedilatildeo para o desenvolvimento socioeconocircmico e recomendado accedilotildees para a criaccedilatildeo de sistemas de inovaccedilatildeo em paiacuteses em diferentes patamares econocircmicos Entretanto ao mesmo tempo em que se verifica um uso crescente do termo ldquosistema de inovaccedilatildeordquo um ldquoabusordquo igualmente crescente na utilizaccedilatildeo desse termo pode ser observado (Lundvall 2004) Entre tais ldquoabusosrdquo eacute possiacutevel incluir a desconsideraccedilatildeo (ou ateacute mesmo negaccedilatildeo) do papel fundamental que o Estado tem historicamente desempenhado na geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo e nos processos de crescimento econocircmico mais amplamente

Esse aspecto eacute precisamente o foco dos trabalhos recentes da economista Mariana Mazzucato (cf Mazzucato 2013 2014 2015 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) Mazzucato oferece uma das perspectivas mais avanccediladas e bem elaboradas da atualidade no que se refere agraves relaccedilotildees entre setor puacuteblico e setor privado na geraccedilatildeo de crescimento econocircmico baseado em inovaccedilatildeo Partindo dos conceitos-chave de economistas heterodoxos mas sobretudo com base em sua proacutepria pesquisa empiacuterica ndash que resultou no livro O Estado Empreendedor desmascarando

(6) Ambos os artigos ldquoA contribution to the theory of economic growthrdquo de Solow e ldquoEconomic Growth And Capital Accumulationrdquo de Swan foram publicados originalmente em 1956 dando origem ao cham-ado modelo de crescimento Solow-Swan

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o mito do setor puacuteblico vs setor privado (2013) ndash a economista (2014 2015) propotildee um novo quadro conceitual com o objetivo de guiar a atuaccedilatildeo do Estado em processos de crescimento econocircmico que sejam ao mesmo tempo ldquointeligentesrdquo sustentaacuteveis e inclusivos

Mazzucato argumenta que o papel do Estado vai muito aleacutem da chamada ldquocorreccedilatildeo de falhas de mercadordquo tendo consistido historicamente na efetiva criaccedilatildeo de mercados Essa constataccedilatildeo tem implicaccedilotildees importantes para paiacuteses em desenvolvimento que ndash como o Brasil ndash tecircm se espelhado no sucesso da economia norte-americana

Em todo o mundo paiacuteses incluindo no mundo em desenvolvimento buscam emular o sucesso da economia dos Estados Unidos Ao fazecirc-lo eles olham para o poder dos mecanismos ldquodirigidos pelo mercadordquo versus aquilo que parecem ser mecanismos antigos dirigidos pelo Estado de lugares como a Europa ou a ex-Uniatildeo Sovieacutetica Mas os Estados Unidos natildeo satildeo o que parecem ser O pregador do Estado miacutenimo da doutrina do livre mercado tem por deacutecadas dirigido grandes programas de investimento puacuteblico em tecnologia e inovaccedilatildeo os quais subjazem seu sucesso econocircmico passado e atual Da Internet agrave biotecnologia e ateacute o gaacutes de xisto o Estado norte-americano tem sido o fator-chave do seu crescimento baseado em inovaccedilatildeomdashtendo estado disposto a investir na fase mais incerta do ciclo de inovaccedilatildeo e a permitir que empresas se juntem ao processo na parte mais faacutecil do caminho Se o resto do mundo deseja imitar o modelo norte-americano eles deveriam fazer como o Estados Unidos de fato fizeram natildeo como eles dizem que fizeram mais Estado natildeo menos (Mazzucato 2013 1 ecircnfase no original)7

Tal constataccedilatildeo eacute ainda mais importante em momentos de crise tal como o vivido pelo Brasil hoje Mazzucato (2013 41-43) contra-argumenta a suposiccedilatildeo de que para promover a recuperaccedilatildeo da economia o Estado deve (i) cortar gastos puacuteblicos e (ii) assumir uma posiccedilatildeo secundaacuteria e assim ldquoliberar a forccedila do empreendedorismo e da iniciativa privadardquo Ela mostra que na verdade a superaccedilatildeo da crise depende em grande medida da (re)avaliaccedilatildeo do tipo de gastos despendidos pelo setor puacuteblico e natildeo da limitaccedilatildeo da quantidade de gastos puacuteblicos A economista afirma que eacute preciso considerar que o grau de endividamento puacuteblico natildeo necessariamente leva agrave falta de crescimento econocircmico Reciprocamente medidas de austeridade natildeo necessariamente resultam na retomada do crescimento Ao contraacuterio tais medidas tendem a agravar o cenaacuterio de recessatildeo Tomando como exemplo o caso dos paiacuteses europeus economicamente mais fraacutegeis no poacutes-crise de 2007-2008 Mazzucato afirma

Apesar de existirem eacute claro paiacuteses de baixo crescimento com grandes diacutevidas puacuteblicas a questatildeo de saber o que provoca o quecirc eacute altamente discutiacutevel o aspecto mais chocante dessa discussatildeo [sobre a crise financeira que teve iniacutecio em 2007] foi natildeo apenas constatar que o trabalho estatiacutestico foi feito de maneira incorreta (e descuidada) mas a rapidez com que as pessoas acreditaram na questatildeo central que a diacutevida acima de 90 do PIB iraacute necessariamente derrubar o crescimento O corolaacuterio tornou-se o novo dogma a austeridade traraacute necessariamente (e suficientemente) o crescimento de volta E ainda assim existem muitos paiacuteses com diacutevida mais alta que cresceram de forma estaacutevel (como o Canadaacute a Nova Zelacircndia e a Austraacutelia mdash todos ignorados) Ainda mais oacutebvia eacute a questatildeo de que aquilo que importa com certeza natildeo eacute o tamanho agregado do setor puacuteblico mas no que ele estaacute gastando Gastos com papelada inuacutetil ou comissotildees certamente natildeo podem ser comparados agravequeles com um sistema de sauacutede mais funcional e eficiente com os gastos em educaccedilatildeo de qualidade ou com pesquisas inovadoras que podem contribuir para a formaccedilatildeo do capital humano e tecnologias futuras as medidas de austeridade que estatildeo sendo atualmente impostas [aos paiacuteses mais fracos da Europa] soacute iratildeo agravar o problema (2013 44-45 ecircnfase nossa)

(7) Ao contraacuterio das demais citaccedilotildees de O Estado Empreendedor a presente citaccedilatildeo baseia-se na versatildeo revisada de The Entrepreneurial State publicada em inglecircs pela editora Public Affairs em 2015 Esta e as demais citaccedilotildees extraiacutedas de textos publicados em inglecircs foram traduzidas livremente pela autora

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Consideremos o caso da Alemanha Conforme observam Mazzucato e Penna (2016 18) o governo alematildeo tem aumentado o orccedilamento da educaccedilatildeo pesquisa e ciecircncia a 10 bilhotildees de euros por ano desde 2009 tendo atingido quase 10 do PIB em 2013 Aleacutem disso como parte de sua poliacutetica de inovaccedilatildeo o governo alematildeo tem implementado uma poliacutetica industrial ativa cuja missatildeo eacute transformar seu sistema energeacutetico de um sistema baseado em combustiacuteveis foacutesseis e energia nuclear para um modelo baseado em energias renovaacuteveis Embora a virtuosidade da economia alematilde seja de difiacutecil comparaccedilatildeo sua experiecircncia mostra como crescimento econocircmico e capacidade de transformaccedilatildeo e criaccedilatildeo de novas tecnologias estatildeo intimamente relacionados Mais do isso demonstra como esse crescimento tem dependido largamente de investimentos diretos por parte do setor puacuteblico em aacutereas como educaccedilatildeo e treinamento (capital humano) ciecircncia e tecnologia (incluindo PampD) e investimentos de risco em novos empreendimentos voltados agrave inovaccedilatildeo Esse aspecto estaacute na essecircncia do conceito do ldquoEstado empreendedorrdquo

Segundo Mazzucato (2013) o Estado empreendedor eacute um Estado disposto a investir em aacutereas de extrema incerterza preocupando-se natildeo somente com a taxa de inovaccedilatildeo mas igualmente com a direccedilatildeo da mudanccedila tecnoloacutegica Com base em evidecircncias empiacutericas Mazzucato (2013) mostra que o Estado norte-americano esteve por traacutes atuando de maneira empreendedora8 tanto nos processos que levaram agrave criaccedilatildeo de tecnlogias como a Internet biotecnologia nanotecnologia e tecnologias limpas quanto viabilizando o desenvolvimento do Vale do Siciliacutecio e do iPhone ndash casos frequentemente apontados ao contraacuterio como exemplos bem sucedidos do empreendedorismo empresarial Diante dessas constataccedilotildees a pergunta que se segue eacute como entatildeo transformar o Estado num Estado empreendedor que seja capaz de criar as condiccedilotildees favoraacuteveis ao crescimento inteligente sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo e adequado aos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos

O referencial proposto por Mazzucato (2014 2015) para guiar a atuaccedilatildeo do Estado nesse sentido basea-se em quatro dimensotildees fundamentais Direcionalidade Avaliaccedilatildeo Organizaccedilatildeo e Riscos e Recompensas

21 Princiacutepios norteadores do Estado empreendedor

(A) Direcionalidade

Ao contraacuterio da perspectiva de que uma vez corrigida determinada falha de mercado o Estado deve recuar e deixar que a ldquomatildeo invisiacutevelrdquo do mercado conduza a economia para o ponto oacutetimo de crescimento Mazzucato (2014 16) argumenta que ndash sendo o mercado ldquocegordquo ndash a direccedilatildeo da mudanccedila oferecida pelo mercado frequentemente leva a resultados suboacutetimos do ponto de vista social e ambiental De fato ao longo da histoacuteria o Estado tem sido o maior responsaacutevel por conduzir a economia na direccedilatildeo de novos paradigmas tecno-econocircmicos incluindo a revoluccedilatildeo das TICs e a emergente revoluccedilatildeo das tecnologias limpas Isso tem se dado sobretudo atraveacutes da adoccedilatildeo de modelos de financiamento agrave inovaccedilatildeo orientados para a realizaccedilatildeo de missotildees (poliacuteticas do tipo ldquomission orientedrdquo)

As regiotildees e paiacuteses que foram bem sucedidos em alcanccedilar crecimento inteligente baseado em inovaccedilatildeo se beneficiram de visionaacuterias poliacuteticas de longo prazo e orientadas agrave realizaccedilatildeo de missotildees ndash desde colocar o homem na lua ateacute enfrentar desafios societaacuterios como a mudanccedila

(8) O Estado atua empreendedoramente atraveacutes de instituiccedilotildees puacuteblicas chave como agecircncias e ban-cos estatais de investimento Sobre a importacircncia de algumas dessas instituiccedilotildees no financiamento agrave inovaccedilatildeo nos Estados Unidos Alemanha Sueacutecia e Reino Unido aleacutem do Brasil ver Mazzucato e Penna (2015)

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climaacutetica Ao tratar dessas missotildees as agecircncias do setor puacuteblico lideraram o caminho investindo natildeo somente em ldquobens puacuteblicosrdquo claacutessicos como pesquisa baacutesica mas tambeacutem ao longo de toda a cadeia de inovaccedilatildeo (pesquisa baacutesica pesquisa aplicada financiamento na fase inicial de empresas) e definiram corajosamente novas direccedilotildees de alto risco [sem isso] natildeo teria havido nenhuma internet nenhuma biotecnologia nenhuma nanotecnologia e nenhuma tecnologia limpa hoje (Mazzucato e Penna 2015 2-3)

Mazzucato (2014 2015) conclui que natildeo se trata portanto de decidir se os governos devem ou natildeo escolher uma direccedilatildeo ndash afinal eacute assim que os governos das economias mais fortes do mundo tecircm se comportado ateacute hoje Trata-se ao contraacuterio de identificar de que maneira eacute possiacutevel ldquoaprender com as escolhas bem sucedidas do passado e possibilitar que as direccedilotildees escolhidas sejam amplas o suficiente para viabilizar o surgimento de baixo para cima de processos de exploraccedilatildeo descoberta e aprendizagemrdquo (Mazzucato 2014 16) Em paiacuteses democraacuteticos o debate sobre essas escolhas e a definiccedilatildeo sobre que direccedilatildeo tomar requerem poreacutem um amplo e contiacutenuo envolvimento da sociedade civil de modo a garantir que o Estado empreendedor seja um Estado efetivamente democraacutetico (Laplane 2015 Mazzucato 2015)

(B) Avaliaccedilatildeo

Mazzucato (2014 2015) identifica uma discrepacircncia entre o caraacuteter intrinsecamente dinacircmico do desenvolvimento econocircmico e as ferramentas tradicionais usadas para avaliar o papel do Estado nesse processo Segundo a economista isso se deve ao fato de que tais ferramentas satildeo estaacuteticas e consequentemente incapazes de avaliar para aleacutem da correccedilatildeo de falhas de mercado os efeitos da atuaccedilatildeo do setor puacuteblico na transformaccedilatildeo e na criaccedilatildeo de mercados Contra as criacuteticas frequentes agrave criaccedilatildeo de mercados pelo Estado (como o argumento de que isso leva a efeitos indesejaacuteveis como ldquocrowding-inrdquo) Mazzucato observa que devido ao seu altiacutessimo grau de risco e incerteza os mercados baseados em inovaccedilatildeo dificilmente teriam sido criados pela iniciativa privada Com efeito indicadores e ferramentas adequados agrave avaliaccedilatildeo do papel ativo do Estado nesses processos satildeo fundamentais pois

[a]o natildeo dispor de indicadores para [avaliar] accedilotildees transformativas o kit de ferramentas da teoria de falha de mercado afeta a capacidade do governo de saber se ele estaacute operando em espaccedilos existentes ou se ele estaacute fazendo com que novas coisas aconteccedilam coisas essas que natildeo teriam acontecido de qualquer forma [devido agrave aversatildeo ao risco que caracteriza o setor empresarial] (Mazzucato 2015 153)

(C) Organizaccedilatildeo

A transformaccedilatildeo da economia a partir da criaccedilatildeo de novas tecnologias setores e mercados requer entretanto que Estado se organize internamente de modo a dispor da capacidade poliacutetica de ldquopensar granderdquo e formular poliacuteticas arrojadas (Mazzucato 2015 153) Mazzucato avalia que tal organizaccedilatildeo deve afastar-se de praacuteticas que visam minimizar a atuaccedilatildeo do Estado na economia as quais tecircm resultado no insulamento do setor puacuteblico vis-agrave-vis o setor privado e no recrudescimento da tendecircncia agrave terceirizaccedilatildeo

Com base nas conclusotildees de estudos empiacutericos sobre os efeitos da terceirizaccedilatildeo no setor puacuteblico a economista ressalta que essa praacutetica tem levado agrave perda da capacidade do Estado de atrair talentos de alto niacutevel com conhecimento e qualidades necessaacuterios agrave gestatildeo de poliacuteticas do tipo mission-oriented (2014 2015) Consequentemente com a perda da sua ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo torna-se ainda mais dificiacutel para o Estado coordenar e orientar esforccedilos na formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo ousadas que busquem explorar novas oportunidades tecnoloacutegicas e enfrentar os desafios sociais e ambientais do nosso tempo

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Dois aspectos principais devem ser observados na organizaccedilatildeo do Estado para tornaacute-lo mais empreendedor (i) ldquoestabelecer quais qualidadesrecursos capacidades e estruturas satildeo uacuteteis para aumentar [suas] chances de ser efetivo tanto no aprendizado quanto no estabelecimento de parcerias simbioacuteticas com o setor privadordquo e (ii) ldquoexplorar meios alternativos atraveacutes dos quais o Estado possa se engajar e assumir riscosrdquo (Mazzucato 2014 17)

Com relaccedilatildeo a esse uacuteltimo ponto Mazzucato propotildee a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo para os investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo Esse ponto eacute detalhado no item a seguir que trata da socializaccedilatildeo natildeo somente dos riscos mas tambeacutem das recompensas geradas a partir dos gastos puacuteblicos em Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (CTampI)

(D) Riscos e Recompensas

Quando o Estado assume o papel de principal investidor e assumidor de riscos a questatildeo de quem deve se beneficiar com os frutos de tais investimentos torna-se central Quase sempre o que se observa eacute uma tendecircncia agrave socializaccedilatildeo de riscos (e perdas) acompanhada da privatizaccedilatildeo de lucros e recompensas Poreacutem uma vez que os investimentos aplicados na geraccedilatildeo de novas tecnologias e inovaccedilotildees advecircm dos cofres puacuteblicos natildeo parece loacutegico justo ou sequer razoaacutevel que a socializaccedilatildeo dos lucros e recompensas seja um tema sistematizamente ignorado9 Afinal como lembram Mazzucato e Penna ldquo[d]esequiliacutebrios entre o ldquonexo risco-recompensardquo podem resultar em desigualdaderdquo (2016 26)

Entretanto sendo os processos inovativos intrinsecamente incertos cumulativos e coletivos10 a inovaccedilatildeo requer um tipo especial de financiamento que garanta retornos suficientes para abastecer novas rodadas de investimentos Especificamente o financiamento agrave inovaccedilatildeo deve ser ldquopacienterdquo e de longo prazo No caso do financiamento estatal este pode assumir formas como fundos puacuteblicos de capital de risco compras governamentais bancos puacuteblicos de investimento etc (Mazzucato e Penna 2016 27) Ainda assim cabe indagar de que modo eacute possiacutevel garantir uma atuaccedilatildeo do Estado empreendedor que seja sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo ou seja de que modo eacute possiacutevel evitar que os prejuiacutezos (inevitaacuteveis na aacuterea de inovaccedilatildeo) inviabilizem a disponibilidade de recursos para futuros de investimentos estatais em inovaccedilatildeo

A este respeito Mazzucato (2013 2014 2015) propotildee a adoccedilatildeo uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo Segundo a economista tal abordagem permite que Estado possa natildeo apenas arcar com os custos

(9) Embora se possa argumentar que o retorno dos investimentos puacuteblicos satildeo revertidos ao Estado atraveacutes da cobranccedila de impostos Mazzucato (2013 2014 2015) mostra que na praacutetica o pagamento de impostos eacute frequentemente evitado e evadido por grandes empresas que (como Apple e Google) se beneficiaram de investimentos puacuteblicos na criaccedilatildeo de seus produtos e serviccedilos intensivos em tecnologia e inovaccedilatildeo Mesmo em situaccedilotildees de regularidade fiscal a economista argumenta que a tendecircncia atual de reduccedilatildeo de taxas de impostos (como aquelas sobre ganhos de capital) acompanhada do aumento da financeirizaccedilatildeo do setor privado tem levado muitas grandes empresas a gastarem mais na recompra de accedilotildees do que em atividades de PampD Mazzucato afirma que esse fenocircmeno tem posto em risco o de-senvolvimento de eco-sistemas de inovaccedilatildeo em aacutereas centrais ao desenvolvimento socioeconocircmico nos dias hoje como TI energia e medicamentos(10) ldquoIncerteza significa que os agentes preocupados com a inovaccedilatildeo natildeo podem calcular previamente as chances de serem bem sucedidos ndash isto eacute os resultados satildeo incertos ndash e portanto para que obtenham sucesso devem aceitar fracassos ocasionais e desvios nas rotas planejadas Cumulativo significa que os agentes precisam ser pacientes e agir estrategicamente para acumular competecircncias e capacidades (aprender) com uma visatildeo de longo prazo Coletivo significa que todos os agentes precisam trabalhar conjuntamente e portanto assumir certos graus de risco eles tecircm portanto direito tambeacutem a dividir as recompensasrdquo (Mazzucato e Penna 2016 26 ecircnfases no original)

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da inovaccedilatildeo mas igualmente beneficiar-se com os ganhos gerados por iniciativas bem sucedidas que por sua vez tenham sido financiadas com recursos puacuteblicos Em poucas palavras adotar uma estrateacutegia de financiamento de portfoacutelio significa permitir que os ganhos gerados a partir dos poucos projetos inovatidos ldquovencedoresrdquo possam compensar os prejuiacutezos decorrentes dos muitos projetos ldquofracassadosrdquo garantindo assim a disponibilidade de recursos para a ldquoproacutexima rodadardquo de investimentos Dentre os mecanismos de geraccedilatildeo de retorno direto que segundo Mazzucato (2014 19) poderiam ser explorados nesse sentido incluem-se retenccedilatildeo de capital golden share de direitos de propriedade intelectual e empreacutestimos contigentes agrave renda

Outros aspectos chave para a adoccedilatildeo de uma abordagem de portfoacutelio bem sucedida referem-se agrave manutenccedilatildeo de um conjunto diverso de fontes de investimentos para esses portfoacutelios financeiros (Mazzucato e Penna 2016 27) e a um comprometimento maior por parte do setor empresarial com a geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo Como avalia Mazzucato este ponto eacute fundamental para a criaccedilatildeo de uma maior sinergia entre setores puacuteblico e privado

[p]arte do equiliacutebrio justo entre risco e recompensa deve portanto consistir natildeo apenas em permitir ao setor puacuteblico colher suas recompensas merecidas provenientes de investimentos bem sucedidos (para cobrir as perdas inevitaacuteveis e [garantir] a proacutexima rodada de investimentos) mas tambeacutem aumentar os riscos reais assumidos pelas grandes empresas no processo de inovaccedilatildeo Isso significa que poliacutetica de inovaccedilatildeo e poliacuteticas sobre reforma fiscal e governanccedila corporativa devem ser colocadas lado a lado de modo que os eco-sistemas de inovaccedilatildeo (e as parcerias puacuteblico-privadas a eles associadas) que construiacutemos sejam mais simbioacuteticos e menos parasitaacuterios (Mazzucato 2014 19 ecircnfase nossa)

Essa articulaccedilatildeo entre poliacutetica de inovaccedilatildeo reforma fiscal e governanccedila corporativa eacute crucial para a superaccedilatildeo da crise poliacutetico-econocircmica ora em curso no Brasil Conforme avaliam Mazzucato e Penna (2016) embora com desafios importantes o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro apresenta hoje uma seacuterie de avanccedilos e iniciativas positivas que se forem devidamente explorados podem levar agrave realizaccedilatildeo de missotildees inovativas bem sucedidas e criar condiccedilotildees favoraacuteveis para a consolidaccedilatildeo de um modelo de crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Para tanto poreacutem os princiacutepios discutidos acima devem ser observados e transformados em uma agenda poliacutetica de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented a qual depende da ampliaccedilatildeo ndash ou pelo menos da manutenccedilatildeo ndash de uma abordagem ldquode portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo no paiacutes A seguir analisamos como a poliacutetica de austeridade hoje em curso no Brasil e a tentativa de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos potildeem em risco as condiccedilotildees necessaacuterias para essa transformaccedilatildeo

3 Impactos da poliacutetica de austeridade sobre o SNI brasileiro

Seguindo a tendecircncia de cortes de gastos puacuteblicos e contigenciamentos que marcaram o ano de 2015 a PEC do Teto (antiga PEC 241 e atual PEC 55) foi proposta em meados de 2016 e prevecirc o congelamento real de longo prazo dos investimentos puacuteblicos nas mais diversas aacutereas de administraccedilatildeo federal com impactos desastrosos sobre a garantia dos direitos sociais11 da populaccedilatildeo brasileira Alguns desses impactos foram simulados por teacutecnicos do IPEA (2016a

(11) A Constituiccedilatildeo Federal brasileira de 1988 define direitos sociais como ldquoa educaccedilatildeo a sauacutede a ali-mentaccedilatildeo o trabalho a moradia o transporte o lazer a seguranccedila a previdecircncia social a proteccedilatildeo agrave maternidade e agrave infacircncia a assistecircncia aos desamparadosrdquo (Art 6 do Ato das Disposiccedilotildees Constitucionais Transitoacuterias)

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2016b) os quais apontam perdas reais na ordem de R$ 654 bilhotildees podendo chegar a R$ 1 trilhatildeo somente no caso da sauacutede Para aleacutem dos efeitos nocivos sobre os sistemas de sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social os impactos da perda real de investimentos a longo prazo estendem-se ao Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) do Brasil resultando em provaacuteveis reveses agrave retomada ndash e posterior sustentabilidade ndash do crescimento econocircmico no paiacutes

Tais impactos podem ser classicados como diretos ou indiretos Impactos diretos referem-se aos efeitos da perda real de investimentos puacuteblicos em atividades tradicionalmente vinculadas agrave aacuterea de CTampI stricto sensu ndash a exemplo de gastos em PampD e programas de apoio agrave criaccedilatildeo de empreendimentos inovativos Essa categoria estaacute relacionada agrave chamada poliacutetica expliacutecita de CTampI (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Jaacute os impactos indiretos relacionam-se agraves politicas impliacutecitas de tecnologia e inovaccedilatildeo e partem do reconhecimento de que o (ecos)sistema de inovaccedilatildeo extrapola os subsistemas de Ciecircncia amp Tecnologia e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo incluindo para aleacutem deles uma gama de subsistemas que se interconectam e influenciam mutuamente ndash aleacutem de serem influenciados pelos contextos geopoliacutetico institucional macroeconocircmico social cultural etc nos quais estatildeo inseridos (Cassiolato e Lastres 2014) As evidecircncias empiacutericas analisadas por Mazzucato (2013) indicam que a atuaccedilatildeo do Estado empreendedor ocorre sobretudo atraveacutes da articulaccedilatildeo e coordenaccedilatildeo dessas variadas dimensotildees do sistema de inovaccedilatildeo entendido de maneira ampla

Crescimento baseado em inovaccedilatildeo requer investimentos em fatores-chave agrave inovaccedilatildeo como Pesquisa amp Desenvolvimento (PampD) e a construccedilatildeo de ldquosistemasrdquo de inovaccedilatildeo dinacircmicos que permitam a difusatildeo de novos conhecimentos e inovaccedilotildees por toda a economia Sistemas e eco-sistemas de inovaccedilatildeo (setoriais regionais e nacionais) incluem ligaccedilotildees dinacircmicas entre diferentes atores e instituiccedilotildees (firmas instituiccedilotildees financiadoras pesquisaeducaccedilatildeo fundos setoriais puacuteblicos instituiccedilotildees intermediaacuterias) bem como ligaccedilotildees horizontais entre organizaccedilotildees e instituiccedilotildees Em paiacuteses que alcanccedilaram crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo essas instituiccedilotildees foram essenciais natildeo apenas para corrigir ldquofalhas de mercadordquo e ldquofalhas de sistemardquo mas tambeacutem para dar forma e criar ativamente novos mercados (Mazzucato 2014 2 ecircnfases no original)

Por essa razatildeo ao analisar os efeitos da PEC do Teto sobre o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro eacute necessaacuterio levar em consideraccedilatildeo natildeo somente o congelamento dos investimentos puacuteblicos em atividades mais diretamente relacionadas agrave CTampI mas tambeacutem os congelamentos em outras aacutereas que de maneira mais ou menos direta interferem no sistema de inovaccedilatildeo como um todo

Mazzucato e Penna (2016 93-94) identificam dez fortalezas e seis principais fraquezas do SNI brasileiro na atualidade Tais fortalezas e fraquezas serviratildeo de fio condutor agrave anaacutelise pretendida nessa seccedilatildeo12 A primeira fortaleza relaciona-se precisamete ao caraacuteter mutifacetado do SNI brasileiro Segundo Mazzucato e Penna (2016 93) este sistema apresenta ldquotodos os elementos de um sistema de inovaccedilatildeo desenvolvidordquo (Fortaleza 1) Natildeo cabe aqui detalhar todos os elementos desse sistema ao contraacuterio focaremos naqueles aspectos que no nosso entendimento encontram-se atualmente mais suscetiacuteveis agrave poliacutetica de austeridade do governo federal Por ora basta destacar que esse sistema eacute composto por uma rede complexa de muacuteltiplos atores puacuteblicos e privados os quais pode ser organizados em quatro subsistemas principais (i) Educaccedilatildeo amp Pesquisa (ii) Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo (iii) Financiamento e (iv) Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo (Figura 1)

(12) Apenas uma fortaleza natildeo seraacute considerada nessa anaacutelise a saber a existecircncia de ldquoativos naturais estrateacutegicos (por exemplo recursos hiacutedricos e minerais aleacutem da biodiversidade dos seis biomas ter-restres do Brasil e seus biomas mariacutetimos) que no longo prazo seratildeo crescentemente demandados agrave medida que o processo de inclusatildeo social avanccedila nas economias emergentesrdquo (Mazzucato e Penna 2016 94)

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Como veremos a seguir ao afetar negativamente o subsistema de Financiamento os impactos da poliacutetica de austeridade adotada atualmente no Brasil estendem-se aos demais subsistemas produzindo efeitos negativos ao SNI brasileiro como um todo A PEC do Teto ao prever o prolongamento dessa poliacutetica pelos proacuteximos vinte anos tende a aprofundar e multiplicar esses impactos

Figura 1 ndash Subsistemas do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo Brasileiro

Educaccedilatildeo amp Pesquisa

bull Universidades

bull Institutos puacuteblicos de pesquisa ITA DCTA CENPES Embrapa INPE AEB

CNEN Fiocruz CPqD

bull Instituiccedilotildees de educaccedilatildeo vocacional SENAI SEBRAE SENAC

Instituto Euvaldo Lodi

Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

bull Empresas privadas Natura Bradesco Totvs WEG Gerdau Vale Embraer etc

bull Empresas estatais Petrobras Eletrobrasbull Start-ups e PMEs

bull Associaccedilotildees industrais CNI ANPEI

Financiamento

bull Instituiccedilotildees puacuteblicas de financiamento FINEP BNDES CNPq CAPES FAPs

bull Bancos privados capital de risco privado e mercado de capitais

Poliacuteticas amp Regulaccedilotildees

bull Governo federal MCTI MEC MDIC MAPA Fazenda Sauacutede Defesa Minas e Energia

Meio Ambiente e suas agecircncias e institutos

bull Agecircncias reguladoras ANP Aneel Anvisa ANA ANS Antaq ANTT Ancine

bull Propriedade intelectual INPI NITs

bull Organizaccedilotildees sociais ABDI CGEE Embrapii

Fonte Adaptado de Mazzucato e Penna (2016)

31 Impactos sobre o subsistema de Financiamento

Tradicionalmente no Brasil os investimentos puacuteblicos federais em CTampI satildeo realizados principalmente atraveacutes da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico e Tecnoloacutegico (CNPq) e da Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel Superior (CAPES) ndash as duas primeiras estando vinculadas ao Ministeacuterio da Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (MCTI)13 e a uacuteltima ao Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) Mais recentemente a aacuterea passou a receber recursos importantes ainda do Banco Nacional de Desenvolvimento

(13) Como resultado da reforma ministerial imposta pelo (entatildeo interino) governo Temer em maio de 2016 o MCTI foi fundido ao Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees atendendo desde entatildeo pelo acrocircnimo MCTIC

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(BNDES) que eacute ligado ao Ministeacuterio do Desenvolvimento Induacutestria e Comeacutercio Exterior (MDIC) Somadas sobretudo agraves Fundaccedilotildees de Amparo agrave Pesquisa (FAPs) que satildeo vinculadas aos governos estaduais essas instituiccedilotildees formam um cenaacuterio diverso para o financiamento puacuteblico agrave CTampI De fato tal caracteriacutestica eacute destacada por Mazzucato e Penna (2016) como uma das dez principais virtudes do SNI brasileiro Segundo os economistas (2016 94) o SNI apresenta ldquoum aparato estatal multifacetado de agecircncias voltadas agrave promoccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas de ciecircncia tecnologia e inovaccedilatildeo incluindo uma caixa de ferramentas completa de instrumentos de fomento pelos lados tanto da oferta quanto da demandardquo (Fortaleza 2)

Essa caracteriacutestica ndash essencial ao bom funcionamento de qualquer sistema de inovaccedilatildeo ndash tem sido entretanto radicalmente ameaccedilada pela poliacutetica de austeridade imposta pelo governo federal nos uacuteltimos anos No caso da FINEP o financiamento a projetos cientiacuteficos tecnoloacutegicos e inovativos tem sofrido em grande medida com mudanccedilas recentes na gestatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico (FNDCT) o qual constitui sua principal fonte de recursos A maior parte da arrecadaccedilatildeo do FNDCT adveacutem dos Fundos Setoriais que desde sua criaccedilatildeo em 1999 funcionam como fontes complementares de financiamento a projetos ligados a setores estrateacutegicos para o desenvolvimento do paiacutes como energia sauacutede petroacuteleo informaacutetica agronegoacutecio aeronaacuteutica etc Segundo a FINEP (2016b) ateacute 2013 a maior parte dos recursos repassados ao FNDCT pelos Fundos Setoriais vinha do CT-Petro (788 em 2013) Entretanto com a nova poliacutetica de distribuiccedilatildeo dos royalties do petroacuteleo a arrecadaccedilatildeo do CT-Petro passou a ser canalizada para o Fundo Social do Preacute-Sal afastando o CT-Petro do seu compromisso original de financiamento agrave CTampI na aacuterea de petroacuteleo e gaacutes

Como mostra a Figura 2 em valores correntes de outubro de 2016 a parcela dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais na composiccedilatildeo geral da arrecadaccedilatildeo do FNDCT manteve-se ascendente durante todo o periacuteodo 2011-2013 tendo atingido o patamar histoacuterico de R$ 5642 milhotildees em 2013 Essa trajetoacuteria ascendente sofreu no entanto uma inflexatildeo acentuada em 2014 como resultado da saiacuteda do CT-Petro Esse quadro se aprofundou em 2015 quando os recursos repassados pelos Fundos Setoriais registraram nova queda totalizando um aporte de natildeo mais do que R$ 3693 milhotildees Em apenas dois anos o volume de recursos oriundos dos Fundos Setoriais repassados ao FNDCT sofreu portanto uma reduccedilatildeo de 3455 equivalente a cerca de R$ 195 bilhatildeo No cocircmputo geral observa-se que essa retraccedilatildeo foi em parte compensada em 2015 pelos aumentos nos recursos oriundos da proacutepria FINEP (repassadas ao FNDCT como pagamentos de juros e amortizaccedilotildees por empreacutestimos concedidos) e do Tesouro Nacional os quais chegaram a pouco mais de R$ 484 milhotildees e R$ 554 milhotildees respectivamente Entretanto ainda assim verifica-se uma reduccedilatildeo orccedilamentaacuteria de 197 (mais de R$ 11 bilhatildeo) entre os montantes arrecadados pelo FNDCT no periacuteodo 2013-2015 ndash um patamar abaixo do registrado em 2011 (ano em que a crise internacional atingiu o Brasil mais fortemente)

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Figura 2 ndash Evoluccedilatildeo dos recursos do FNDCT por fonte de arrecadaccedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Adaptado de FINEP (2016a)Nota Valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

Aleacutem da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo os investimentos em CTampI realizados atraveacutes da FINEP tecircm sido drasticamente afetados por desvios de finalidade na aplicaccedilatildeo dos recursos oriundos do FNDCT Segundo o Art 11 da Lei 115402007 que dispotildee sobre o FNDCT constitui objeto da destinaccedilatildeo desses recursos

o apoio a programas projetos e atividades de Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo - CTampI compreendendo a pesquisa baacutesica ou aplicada a inovaccedilatildeo a transferecircncia de tecnologia e o desenvolvimento de novas tecnologias de produtos e processos de bens e de serviccedilos bem como a capacitaccedilatildeo de recursos humanos intercacircmbio cientiacutefico e tecnoloacutegico e a implementaccedilatildeo manutenccedilatildeo e recuperaccedilatildeo de infra-estrutura de pesquisa de CTampI

Apesar das finalidades especiacuteficamente definidas em lei os recursos do FNDCT tecircm sido sistematicamente contingenciados nos uacuteltimos anos para fins de manutenccedilatildeo de superaacutevit primaacuterio (Escobar 2016) Aleacutem disso desde 2014 boa parte desses recursos tem sido canalizada para pagamentos de bolsas de estudo concedidas no acircmbito do programa Ciecircncia sem Fronteiras (CsF) ndash programa este que originalmente seria custeado com recursos novos (FINEP 2016a) Segundo o relatoacuterio de gestatildeo do FNDCT somente em 2015 40 do total disponiacutevel para empenhos do ano (R$ 5013 milhotildees) foram transferidos para o CNPq com essa finalidade14 (FINEP 2016a)

(14) Embora o programa integre a aacuterea de CTampI de maneira mais ampla oito em cada dez beneficiados pelo CsF satildeo estudantes de graduaccedilatildeo o que natildeo necessariamente se reverte em avanccedilos em CTampI stricto sensu Segundo o site do CsF um total de 92880 bolsas foram implementadas no acircmbito do pro-grama das quais 4257 ainda estatildeo vigentes 78 do total das bolsas implementadas integram a modali-dade de graduaccedilatildeo sanduiacuteche no exterior Apesar dos recursos repassados pelo FNDCT o CsF tambeacutem tem sido afetado pela atual poliacutetica de corte de gastos puacuteblicos aleacutem de natildeo ter concedido novas bolsas em 2015 e 2016 (G1 2016c) o MEC informou no final desse ano que a partir de 2017 o CsF extinguiraacute o intercacircmbio internacional de estudantes de graduaccedilatildeo beneficiando apenas estudantes de doutorado (cf Estadatildeo 2016)

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Com efeito dos R$ 899 milhotildees liberados ao FNCDT para empenhos no ano apenas R$ 3512 milhotildees (152) chegaram agrave FINEP para o financiamento das accedilotildees dos Fundos Setoriais em si ou seja para investimentos nas aacutereas mais especificamente consideradas estrateacutegicas para o desenvolvimento cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo do paiacutes15

Tais cortes e contigenciamentos tecircm gerado descompassos entre a arrecadaccedilatildeo do FNDCT o orccedilamento aprovado e o montante de recursos empenhados anualmente Essa variaccedilatildeo pode decorrer tanto da concretizaccedilatildeo de contigenciamentos jaacute previstos no orccedilamento inicial quanto da realizaccedilatildeo de novos cortes e contigenciamentos anunciados pelo governo federal ao longo do ano fiscal Em ambos os casos tais reduccedilotildees impactam negativamente o limite de pagamento autorizado pelo governo e refletem-se na execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria do Fundo A Figura 3 ilustra em valores correntes como esses descompassos tecircm ocorrido Em primeiro lugar observa-se que foram efetuados cortes orccedilamentaacuterios sucessivos desde 2014 Embora o corte registrado em 2014 possa ser parcialmente justificado como reflexo da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo (decorrente da saiacuteda do CT-Petro) o mesmo natildeo se pode dizer em relaccedilatildeo aos cortes realizados nos anos seguintes Ainda assim em comparaccedilatildeo ao ano de 2013 o orccedilamento de 2016 apresenta uma perda acumulada de R$ 183 bilhatildeo dos quais 847 (R$ 155 bilhatildeo) foram diminuiacutedos nos dois uacuteltimos anos Em relaccedilatildeo agrave evoluccedilatildeo do orccedilamento executado verifica-se uma queda de 418 entre os recursos empenhados em 2015 em relaccedilatildeo ao ano anterior Se forem consideradas as projeccedilotildees de empenho para 2016 eacute possiacutevel que esse percentual chegue a 559 representando um volume de empenho abaixo da metade do que foi empenhado em 2014 Quando comparados aos recursos arrecadados e finalmente empenhados essas diminuiccedilotildees satildeo ainda mais expressivas enquanto 76 dos recursos arrecadados em 2014 foram efetivamente investidos em 2015 esse percentual natildeo passou de 42 ou seja R$ 275 bilhotildees arrecados pelo FNDCT naquele natildeo foram revertidos em investimentos na aacuterea de CTampI Em 2016 a previsatildeo eacute que a diferenccedila entre recursos arrecadados e executados fique em torno de R$ 2 bilhotildees Se isso se efetivar o FNDCT teraacute deixado de investir o equivalente a mais do que sua arrecadaccedilatildeo total de 2015

Por fim cabe destacar que dos R$ 282 bilhotildees aprovados em 2016 R$ 1767 bilhatildeo jaacute estavam destinados agrave reserva de contingecircncia Ou seja 624 do total de recursos inicialmente autorizados ao FNDCT para execuccedilatildeo neste ano jaacute encontravam-se potencialmente contigenciados no momento de aprovaccedilatildeo do orccedilamento Apenas R$ 1062 bilhatildeo estavam garantidos para investimentos em CTampI Como veremos adiante para 2017 a proposta do governo eacute dar continuidade agrave poliacutetica de cortes mantendo a reserva de contingecircncia do FNDCT em mais da metade do seu orccedilamento total Diante disso as pespectivas satildeo desanimadoras Como revela a FINEP (citada em Escobar 2016) ldquo[o] orccedilamento de 2016 e a proposta orccedilamentaacuteria para 2017 natildeo satildeo suficientes para fazer frente aos compromissos jaacute assumidos mdash projetos contratados em 2016 e em anos anteriores Neste cenaacuterio natildeo haacute espaccedilo para novas iniciativasrdquo

(15) O restante (R$ 464 milhotildees) foi repassado a outras unidades (FINEP 2016a)

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Figura 3 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo da arrecadaccedilatildeo X orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016) Notas Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Primeiro ano sem arrecadaccedilatildeo do CT-Petro (2) Orccedilamento de 2016 reproduz o valor aprovado na LOA arrecaccedilatildeo e empenhos seguem projeccedilotildees

da FINEP

Do ponto de vista da poliacutetica nacional de financiamento da CTampI o contigenciamento de boa parte dos recursos do FNDCT somado aos desvios de finalidade mencionados acima tecircm imposto desafios ainda maiores para o avanccedilo cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo no paiacutes Conforme reconhe a FINEP]

Esse cenaacuterio sinaliza para a necessidade de descontigenciamento dos recursos FNDCT uma vez que o limite de pagamento foi R$ 23233 milhotildees inferior agrave arrecadaccedilatildeo do FNDCT e apesar do baixo comprometimento de recursos orccedilamentaacuterios e financeiros com accedilotildees lanccediladas em 2015 natildeo foi possiacutevel arcar com grande parte dos compromissos assumidos em anos anteriores com efeitos diretos tanto sobre o apoio a novos projetos estruturantes de CTampI capazes de dinamizar a economia e trazer benefiacutecios para a sociedade como um todo quanto sobre a manutenccedilatildeo das atividades de CTampI realizadas em universidades institutos de pesquisa empresas e outras instituiccedilotildees (FINEP 2016a 9 ecircnfase nossa)

A escassez de recursos tem implicado em mudanccedilas no perfil de investimentos do FNDCT Nos dois uacuteltimos anos boa parte desses recursos tem sido canalizada para o pagamento de restos a pagar de projetos contratados em anos anteriores Como mostra a Figura 4 com exceccedilatildeo de 2011 durante todo o periacuteodo de 2008 a 2012 os desembolsos referentes a pagamentos de restos se mantiveram entre 209 e 275 do total de dispecircndios Em contraste em 2015 mais da metade dos recursos do FNDCT foi destinada ao pagamento de restos e apenas 453 para empenhos do ano O efeito cumulativo dessa tendecircncia tem sido um decliacutenio acentuado de novas contrataccedilotildees tanto em termos da quantidade de projetos quanto de novos valores contratados A Figura 5 mostra que de 2013 a 2015 houve uma reduccedilatildeo de 998 no nuacutemero de novos projetos contratados ndash tendo passado de mil para apenas dois Tal reduccedilatildeo foi acompanhada na mesma

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medida por uma queda acentuada no valor total contratado de mais de R$ 19 bilhatildeo em 2013 passou-se a meros R$ 87 milhotildees em 2015 (em valores correntes)

Figura 4 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do perfil de investimento (restos + ano)

Fonte Adaptado de Finep (2016)

Figura 5 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do nuacutemero e valor dos projetos contratados

Fonte Adaptado de MCTI ndash Plataforma Aquarius Disponiacutevel em httpsgoogl9vqJmK [acesso em 12112016]

Nota Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

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Embora o cenaacuterio da CTampI em 2015 tenha sido considerado pela atual presidente da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciecircncia (SBPC) ldquoo pior dos uacuteltimos 20 anosrdquo (Nader citada em Escobar 2015) como jaacute dito os cortes e contigenciamentos continuaram avanccedilando no ano de 2016 De fevereiro a marccedilo deste ano foram anunciados dois cortes no orccedilamento geral do governo federal perfazendo um total de R$ 4465 bilhotildees Segundo o governo quase a metade desse montante (R$ 212 bilhotildees) seraacute destinada para o pagamento de juros da diacutevida puacuteblica com vistas ao cumprimeiro da meta de superaacutevit primaacuterio (G1 2016b) Resultado disso tem sido o recrudescimento da poliacutetica de austeridade e de seus impactos negativos sobre o subsistema de Financiamento do SNI brasileiro

Aleacutem do FNDCT os orccedilamentos de duas outras importantes instituiccedilotildees de fomento agrave CTampI no Brasil tecircm sido afetados por essa poliacutetica o CNPq e a CAPES Estas agecircncias satildeo voltadas agrave promoccedilatildeo da educaccedilatildeo e pesquisa realizada principalmente ndash mas natildeo somente ndash no acircmbito das instituiccedilotildees de ensino superior (IES) sobretudo atraveacutes dos programas de poacutes-graduaccedilatildeo e laboratoacuterios de pesquisa Como se pode observar na Figura 6 apoacutes aumentos consecutivos seus orccedilamentos sofreram reduccedilotildees significativas em 2015 e 2016 Considerando-se a soma dos seus orccedilamentos individuais o total aprovado em 2016 eacute 264 menor do que o de 2015 uma diminuiccedilatildeo de mais de R$ 27 bilhotildees em valores correntes O montante atual de cerca de R$ 76 bilhotildees eacute o pior autorizado agraves duas agecircncias desde 2012 Ainda assim esses orccedilamentos jaacute desfalcados sofreram novos cortes e contigenciamentos ao longo do ano

Figura 6 ndash CNPq e CAPES Evoluccedilatildeo orccedilamentaacuteria (em R$ milhotildees)

Fonte Elaborado proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016)Nota Valores constantes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamentos de 2016 reproduzem os valores aprovados na LOA Os orccedilamentos dos demais

anos referem-se aos orccedilamentos autorizados jaacute incluindo possiacuteveis creacuteditos suplementares (Lei+Creacuteditos)

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Nos casos da CAPES e do CNPq os novos cortes anunciados no primeiro semestre de 2016 pelo (entatildeo interino) governo Temer levaram a um cenaacuterio marcado entre outras coisas por cortes e congelamentos de bolsas cancelamentos e suspensotildees de editais e atrasos em pagamentos de projetos jaacute contemplados Em 2015 a tradicional a Chamada Universal do CNPq jaacute havia sido cancelada prejudicando uma gama de projetos e laboratoacuterios de pesquisa que dependem da continuidade deste edital Diante dos contigenciamentos de 2016 ainda natildeo foram divulgados os resultados da ediccedilatildeo lanccedilada este ano Especificamente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas em abril a CAPES anunciou o bloqueio de 7408 bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo16 (9 do total de 80906 bolsas de mestrado doutorado e poacutes-doutorado pagas atualmente pela agecircncia) aleacutem de outras modalidades como iniciaccedilatildeo cientiacutefica professor visitante secircnior iniciaccedilatildeo agrave docecircncia formaccedilatildeo de professores entre outras No que se refere somente agraves bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo embora 2295 das 7408 tenham sido posteriormente reinseridas no sistema 5113 permaneceram bloqueadas (cf G1 2016a)17 No caso do CNPq somente em 2016 houve uma reduccedilatildeo na concessatildeo de novas bolsas equivalente a quase 116 vezes em relaccedilatildeo ao ano anterior tendo passado de 7883 novas concessotildees em 2015 para apenas 68 em 2016 ndash e o nuacutemero de 2015 jaacute equivalia a quase metade do total concedido em 2014 (G1 2016c)

A Figura 7 destricha os investimentos realizados pelo CNPq nos uacuteltimos dez anos em valores corrigidos Como se pode ver o montante investido em 2016 eacute o mais baixo dos uacuteltimos nove anos estando proacuteximo apenas do investimento total realizado em 2006 As quedas mais acentuadas ocorreram entretanto nos dois uacuteltimos anos de aproximadamente R$ 3337 bilhotildees investidos em 2014 reduziu-se a praticamente a metade disso em 2016 (R$ 1714 bilhatildeo) Somente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas houve uma reduccedilatildeo de 40 no mesmo periacuteodo (325 somente em 2016) No caso dos auxiacutelios agrave pesquisa a queda atingiu 73 (46 somente em 2016) De fato segundo informaccedilotildees apuradas pelo Estadatildeo (Escobar 2016) a situaccedilatildeo do CNPq no ano corrente inclui

bull reduccedilatildeo do limite de empenho em decorrecircncia de contigenciamentos a agecircncia dispotildee de cerca de um terccedilo do orccedilamento aprovado inicialmente para execuccedilatildeo este ano (R$ 1 bilhatildeo) (excluindo-se os gastos com o programa CsF) Este montante eacute 63 menor do que o orccedilamento de 2010 e 46 menor do que o de 2006 (em valores corrigidos)

bull reduccedilatildeo de investimentos em auxiacutelio agrave pesquisa dos R$ 594 milhotildees executados no primeiro semestre apenas 15 foram destinados a accedilotildees de fomento A agecircncia tem um saldo a pagar na ordem de R$ 230 milhotildees referente a parcelas de projetos aprovados nos mais de 40 editais lanccedilados desde 2010

bull cortes e congelamentos de bolsas no paiacutes e no exterior embora 985 dos recursos executados no primeiro semestre tenham sido destinados ao pagamento de bolsas ainda assim houve suspensotildees na modalidade bolsa de poacutes-graduaccedilatildeo no exterior e corte de 20 nas bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica

bull falta de recursos humanos a agecircncia perdeu cerca de 120 funcionaacuterios nos uacuteltimos cinco anos Considerando-se a meacutedia de aposentadorias de 15 a 20 por ano e a natildeo-perspectiva de novas contrataccedilotildees o CNPq poderaacute chegar a um colapso nos proacuteximos dois anos caso este quadro natildeo seja revertido

(16) Embora a agecircncia tenha buscado justificar o bloqueio dessas bolsas com o argumento de que as mesmas estavam ociosas o fato eacute constestado pela comunidade acadecircmica (cf Mariz 2016)(17) Sobre o histoacuterico de contigenciamentos e descontigenciamentos parciais de bolsas ao longo de 2016 cf G1 (2016a 2016c) Mariz (2016) e Portal Brasil (2016) No dia 6 de setembro o MEC declarou ter descontigenciado R$ 29736 milhotildees para o custeio de 190 mil bolsas da CAPES incluindo bolsas do CsF e outras modalidades (Portal Brasil 2016)

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Figura 7 ndash CNPq Evoluccedilatildeo dos investimentos por linha de accedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados do CNPq Disponiacutevel em httpcnpqbrpainel-de-investimentos [acesso em 10112016]

Nota Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

No niacutevel ministerial os impactos da poliacutetica de corte de gastos na aacuterea da CTampI tecircm se refletido no orccedilamento do MCTI18 Como mostra a Figura 8 a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da pasta tem declinado desde 2014 tendo resultado em 2016 na aprovaccedilatildeo de um orccedilamento cerca de um quarto menor do que o aprovado em 2013 ndash uma perda de mais de R$ 347 bilhotildees em valores correntes No que se refere ao orccedilamento executado diante dos novos contigenciamentos anunciados pelo governo Temer no iniacutecio de 2016 o limite de empenho previsto ateacute o final de agosto era de R$ 4597 bilhotildees (Escobar 2016) A crescente diferenccedila entre os valores dos orccedilamentos e do empenhado pelo MCTI e seus oacutergatildeos em 2015 e 2016 reflete ao lado do contingenciamento formal e expliacutecito de parcelas do orccedilamento uma espeacutecie de contingenciamento ldquoinformalrdquo determinado pela aacuterea econocircmica do governo no contexto das medidas de ajuste via determinaccedilatildeo de um teto para o empenho de recursos orccedilamentaacuterios previstos na Lei Orccedilamentaacuteria Trata-se portanto de uma espeacutecie de ldquocontingenciamento brancordquo adicional e complementar ao contingenciamento expliacutecito19

No que poderia parecer uma tentativa de recuperar a pasta em reuniatildeo realizada no dia 10 de novembro com o Conselho de Ciecircncia e Tecnologia e representantes da aacuterea Temer anunciou uma injeccedilatildeo de R$ 15 bilhotildees para quitar restos a pagar do MCTIC (cf FINEP 2016c) Entretanto conforme mostra a uacuteltima coluna do graacutefico abaixo mesmo com este descontigenciamento o volume de empenhos totais do MCTI tende a ficar abaixo do orccedilamento aprovado no iniacutecio do

(18) Aleacutem deste cortes e contigenciamentos no orccedilamento do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) tambeacutem tecircm prejudicado o desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico no Brasil Ateacute aqui tratamos dos desdobra-mentos disso na dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da CAPES No seccedilatildeo 32 trataremos dos prejuiacutezos causados agraves universidades e institutos federais cujos orccedilamentos tambeacutem estatildeo atrelados ao orccedilamento geral do MEC(19) A autora agradece a Luis Manuel R Fernandes por salientar este ponto

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ano Cabe ressaltar ainda que assim como o FNDCT parte da dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MCTI este ano jaacute estava potencialmente contigenciada desde a sua aprovaccedilatildeo em contraste aos anos anteriores a reserva de contigecircncia em 2016 equivaleu a quase 20 do orccedilamento total (mais de R$ 1925 bilhatildeo) Portanto embora a ldquodevoluccedilatildeordquo de R$ 15 bilhatildeo seja uma conquista importante do MCTI diante do cenaacuterio atual essa cifra eacute insuficiente para equiparar o limite de empenho ao orccedilamento inicial da pasta Evidentemente tal devoluccedilatildeo eacute tampouco capaz de reestabelecer o patamar de investimentos que foram perdidos pelo MCTI ao longo dos uacuteltimos anos A tiacutetulo de comparaccedilatildeo basta mencionar que como revelou o presidente do CNPq somente esta agecircncia precisaria atualmente de R$ 37 bilhotildees para ldquoestimular a ciecircncia e ser felizrdquo (Chaimovich citado em Escobar 2016)

Figura 8 ndash MCTI Evoluccedilatildeo orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2013 2014 2015 2016 2017) Notas Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamento de 2016 reproduz valor aprovado na LOA empenho de 2016 foi estimado com base

em informaccedilotildees divulgadas em notiacutecias (cf Escobar 2016 FINEP 2016c)

Proposta orccedilamentaacuteria do governo federal para 2017

Ateacute aqui buscamos evidenciar a situaccedilatildeo de defasagem orccedilamentaacuteria em que se encontram as mais importantes instituiccedilotildees federais voltadas ao financiamento puacuteblico da CTampI no Brasil Mesmo diante do quadro deploraacutevel acima apresentado a proposta do governo Temer para 2017 eacute de mais cortes na aacuterea Embora o governo tenha divulgado que uma seacuterie de ministeacuterios teraacute orccedilamento maior no ano que vem em comparaccedilatildeo a 201620 nossa anaacutelise aponta para o contraacuterio ndash pelo menos no caso da CTampI O motivo principal disso parece decorrer do fato de a projeccedilatildeo do governo aparenta natildeo levar em conta a inflaccedilatildeo do proacuteprio ano de 2016 na comparaccedilatildeo com o previsto para 2017 ndash valor a ser aprovado no iniacutecio do ano que vem Entretanto para que

(20) Cf por exemplo httpwww2planaltogovbracompanhe-planaltonoticias201609governo-eleva-orcamento-de-2017-para-saude-e-educacao [acesso em 07112016]

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a comparaccedilatildeo possa ser realizada com o miacutenimo possiacutevel de distorccedilatildeo os valores aprovados em janeiro de 2016 devem ser devidamente corrigidos pela inflaccedilatildeo projetada para este ano ndash atualmente estimada em 706 pelo iacutendice IGP-DI conforme consta no boletim Focus mais recente (Banco Central 2016)

Considerando essa projeccedilatildeo comparamos abaixo os orccedilamentos de 2016 e 2017 em valores corrigidos (Figura 9) Percebe-se que nos casos de todas as instituiccedilotildees tratadas nesta seccedilatildeo incluindo o MCTIC a proposta para 2017 revela um quadro de reduccedilatildeo nas dotaccedilotildees orccedilamentaacuterias e natildeo de manutenccedilatildeo ndash quiccedilaacute de aumento real ndash em relaccedilatildeo ao ano de 2016 Embora no graacutefico essa diferenccedila possa parecer sutil em termos de volume de recursos as perdas satildeo significativas chegando a mais de R$ 1228 bilhatildeo caso sejam somadas as perdas do FNDC (R$ 153 milhotildees) CNPq (R$ 370 milhotildees) e CAPES (R$ 705 milhotildees) No caso do MCTIC a perda estimada eacute de mais de R$ 1065 bilhatildeo

Outro agravante refere-se agrave proposta de manutenccedilatildeo de reservas de contigecircncia do FNDCT e do MCTIC em patamares elevados No caso do FNDCT essa reserva comprometeraacute mais da metade (525) do orccedilamento inicial ndash um equivalente a R$ 2698 bilhotildees Para o MCTIC a proposta eacute de destinar R$ 5098 bilhotildees para a reserva de contingecircncia ou seja 328 do orccedilamento inicial total Esse quadro aponta para uma propensatildeo antecipada por parte do governo federal de reduccedilatildeo dos limites de empenho ao longo de 2017 Eacute preciso ressaltar ainda que no agregado as perdas orccedilamentaacuterias e contigenciamentos propostos para o ano que vem se somam aos cortes efetuados nos anos anteriores (conforme demonstramos acima) Isso significa que a PEC do Teto pretende congelar natildeo os orccedilamentos reais de 2016 mas orccedilamentos mais baixos do que este e expressivamente desfalcados haacute pelo menos dois anos As consequecircncias disso sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro tendem a ser desastrosas como mostramos nas seccedilotildees seguintes

Figura 9 ndash FNDCT CAPES CNPq Projeccedilatildeo orccedilamento 2016 corrigido pela inflaccedilatildeo(1) X proposta orccedilamentaacuteria 2017 (em R$ milhotildees)

Fontes Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2016) e Banco Central (2016)Notas (1) Orccedilamentos de 2016 foram corrigidos com base na projeccedilatildeo mais recente para a inflaccedilatildeo de

2016 pelo Iacutendice IGP-DI (2) O valor referente ao orccedilamento do MCTIC para 2016 foi calculado com base na soma dos

valores aprovados para o MCTI e Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees nesse mesmo ano

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32 Impactos sobre o subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa

Os cortes e congelamentos orccedilamentaacuterios que hoje afetam o subsistema de financiamento puacuteblico federal agrave CTampI se desdobram sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro No que se refere ao subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa tomamos como ponto de partida duas outras fortalezas identificadas por Mazzucato e Penna (2016 93-94) Na avaliaccedilatildeo destes economistas o SNI do Brasil apresenta

- um subsistema de pesquisa cientiacutefica que tem se aprimorado substancialmente nas uacuteltimas deacutecadas e que estaacute produzindo conhecimento de ponta em algumas aacutereas com ldquoilhas de excelecircncia produtivardquo em setores como petroacuteleo e gaacutes aviaccedilatildeo agricultura sauacutede e em menor medida automaccedilatildeo bancaacuteria (Fortaleza 3) e

- ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia em suas aacutereas a exemplo da Embrapa e Fiocruz que desenvolveram sistemas de avaliaccedilatildeo contiacutenua especiacuteficos que as possibilitam aprender tanto com seus sucessos quanto com seus fracassos e assim aprimorar seus processos na busca de maior efetividade (Fortaleza 4)

Conforme mostramos a seguir essa estrutura institucional relativamente bem sucedida encontra-se entretanto fortemente abalada pela poliacutetica de cortes orccedilamentaacuterios do governo federal No meacutedio prazo tal poliacutetica tende a ameaccedilar a qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica desenvolvida no Brasil hoje seja no acircmbito das universidades federais quanto em institutos de pesquisa internacionalmente reconhecidos por sua lideranccedila em aacutereas estrateacutegicas ao desenvolvimento social e econocircmico brasileiro

Universidades e institutos federais

Afetadas principalmente pelos cortes nos orccedilamentos do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo ndash MEC (incluindo a CAPES) e do MCTIC (sobretudo a parcela do CNPq) as instituticcedilotildees de ensino superior e teacutecnico tecircm vivido num cenaacuterio de escassez insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo No caso das universidades federais de acordo com informaccedilotildees apuradas pelo G1 (2016d) em decorrecircncia do contigenciamento de R$ 942 bilhotildees no orccedilamento de 2015 do MEC os repasses de recursos foram reduzidos agrave metade do inicialmente previsto naquele ano Segundo levantamento realizado pelo portal de notiacutecias com as 15 maiores universidades brasileiras (em termos da oferta de nuacutemero de vagas)21 o deacuteficit formado por somente nove delas em 2015 foi de R$ 3938 milhotildees (Figura 10) O deacuteficit da Universidade Tecnoloacutegica Federal do Paranaacute (UTFP) por exemplo quase triplicou em apenas um ano tendo passado de R$ 289 milhotildees em 2014 para R$ 835 milhotildees em 2015 Considerando-se o universo das 39 universidades federais22 que integram o sistema de educaccedilatildeo superior do paiacutes esse montante representa apenas uma amostra dos prejuiacutezos recentemente causados na ciecircncia produzida no acircmbito das universidades federais brasileiras No geral pelo menos um terccedilo dessas universidades solicitou complementaccedilatildeo orccedilamentaacuteria ao MEC em 2015 (G1 2016d)

(21) Satildeo elas UFF UFRJ UFPB UFPA UNB UFRN UFBA UFSC UFPE UTFPR UFMG UFG UFPR UFAM UFMS UEMA USP UNESP UERJ e UEG(22) O Brasil tem hoje 63 instituiccedilotildees puacuteblicas federais de ensino superior das quais 39 satildeo universidades

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Figura 10 ndash Deacuteficit acumulado pelas nove maiores universidades federais em 2015 (em Reais)

Fonte Adaptado de G1 (2016d)Nota ldquoMaioresrdquo refere-se agraves universidades federais com maior nuacutemero de oferta de vagas

Em 2016 a situaccedilatildeo natildeo tem sido diferente De acordo com dados recentemente divulgados pelo MEC (2016a) embora inicialmente previsto em R$ 64 bilhotildees o corte no orccedilamento total da pasta deve ficar em R$ 17 bilhatildeo este ano Destes R$ 12 bilhatildeo seratildeo cortes nas universidades e R$ 359 milhotildees nos institutos federais No total apesar de corresponderem a apenas 11 do orccedilamento inicialmente aprovado para a pasta em 2016 (R$ 10990 bilhotildees dos R$ 99800 bilhotildees totais) essas instituiccedilotildees arcaratildeo com 92 dos cortes efetuados no orccedilamento do MEC neste mesmo ano (Figura 11) Isso demonstra um acentuado desequiliacutebrio na gestatildeo dos danos decorrentes da atual poliacutetica de austeridade do governo federal e aponta para uma tendecircncia de sucateamento dessas instituiccedilotildees no meacutedio prazo ndash tendecircncia esta que diante da possibilidade de aprovaccedilatildeo da PEC do Teto tende a ser agravada nos proacuteximos vinte anos Os cortes de 2016 tecircm impactado entre outras coisas a disponibilidade de recursos para investimentos por parte das universidades e institutos federais tendo correspondido a 23 do total de cortes realizados nessas instituiccedilotildees em 2016 (Figura 12)

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Figura 11 ndash MEC Dotaccedilatildeo X cortes orccedilamentaacuterios 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Figura 12 ndash Universidades e institutos federais percentual de corte em investimentos 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Aleacutem dos cortes e congelamentos de bolsas os efeitos dos cortes orccedilamentaacuterios tecircm se refletido no dia-a-dia das universidades federais afetando negativamente a oferta e o funcionamento de serviccedilos e atividades baacutesicos incluindo a disponibilidade de materiais e a manutenccedilatildeo da infraestrutura23 Esses problemas satildeo agravados ainda pela alta do dolar que tem dificultado a importaccedilatildeo de equipamentos para pesquisa (G1 2016d) Diante desse quadro dramaacutetico e visando evitar a paralisaccedilatildeo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica medidas paliativas tecircm sido adotadas

(23) Isso se estende aos serviccedilos puacuteblicos oferecidos por exemplo pelos hospitais universitaacuterios A falta de materiais baacutesicos e de manutenccedilatildeo da infraestrutura tem resultado por exemplo no cancelamento de consultas meacutedicas e odontoloacutegicas tendo chegado agrave suspensatildeo de cirurgias como ocorrido no Hospital Universitaacuterio Clementino Fraga Filho que eacute ligado agrave UFRJ (G1 2016d)

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pelas proacuteprias universidades incluindo iniciativas individuais por parte de pesquisadores Como revelam as reportagens especiais ldquoCiecircncia brasileira entra em crise com perda de recursosrdquo e ldquoA Ciecircncia Brasileira na UTIrdquo publicadas pelo Estadatildeo em agosto de 2015 e agosto de 2016 respectivamente alguns pesquisadores tecircm chegado a desembolsar recursos proacuteprios para manter projetos e laboratoacuterios em atividade

Guido Lenz da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) soacute recebeu R$ 8 mil dos R$ 63 mil que foram aprovados para um projeto de pesquisa da resistecircncia de tumores a quimioterapia ldquoSe dependesse soacute disso teria que fechar o laboratoacuteriordquo conta ldquoFelizmente fui econocircmico e guardei dinheiro de outros projetos que estou usando neste momentordquo

A neurocientista Suzana Herculano-Houzel da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) eacute uma dos milhares de cientistas aguardando pagamento ldquoO jeito eacute tirar dinheiro do proacuteprio bolso para manter o laboratoacuterio funcionandordquo diz Suzana ldquoEu jaacute me devo uns R$ 15 mil pelo menosrdquo (Escobar 2015)

Por razotildees oacutebvias este tipo de soluccedilatildeo alternativa eacute insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo Natildeo obstante isso tambeacutem no caso do MEC a proposta do governo federal para 2017 eacute de reduccedilatildeo do orccedilamento em comparaccedilatildeo ao orccedilamento aprovado em 2016 Em valores corrigidos pelo percentual de inflaccedilatildeo projetado para 2016 pelo iacutendice IGP-DI (Banco Central 2016) a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MEC para o ano que vem deve registrar um corte de R$ 1181 bilhatildeo em comparaccedilatildeo com o orccedilamento aprovado neste ano caindo de R$ 106833 bilhotildees para R$ 105652 bilhotildees A proposta prevecirc ainda uma reserva de contigecircncia na ordem de R$ 15 bilhatildeo

Institutos nacionais de pesquisa

Para aleacutem das universidades e institutos federais a crise orccedilamentaacuteria da CTampI estende-se a outros atores importantes do subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa Exemplo disso eacute a situaccedilatildeo atual dos Institutos Nacionais de Ciecircncia e Tecnlogia (INCTs)24 Criado com o objetivo de estimular o desenvolvimento da pesquisa baacutesica e de ponta em aacutereas estrateacutegicas para o desenvolvimento sustentaacutevel do paiacutes ndash incluindo ciecircncias agraacuterias energia engenharia e tecnologia da informaccedilatildeo sauacutede nanotecnologia ecologia e meio ambiente ente outros ndash o programa dos INCTs deveria ser custeado com recursos orccedilamentaacuterios do FNDCT (a serem repassados pela FINEP ao CNPq) aleacutem do apoio das FAPs e do BNDES25 O edital mais recente com foco nos INCTs foi lanccedilado ainda em 2014 com previsatildeo para pagamentos a partir de abril de 2015 Entretanto o resultado foi divulgado somente 14 meses apoacutes o previsto (Escobar 2016) e ateacute entatildeo os pagamentos natildeo foram liberados Com recursos financeiros estimados em R$ 6417 milhotildees (dos quais R$ 300 milhotildees seriam oriundos do FNDCT CNPq e CAPES)26 eacute provaacutevel que o montante a ser executado fique bem abaixo disso Embora 252 das 345 propostas submetidas tenham sido recomendadas na etapa de anaacutelise de meacuterito teacutecnico-cientiacutefico27 somente 101 foram finalmente homologadas Conforme divulgado pelo CNPq aos demais 151 projetos restaraacute a possibilidade de ldquosolicitar um lsquoSelo INCTrsquo que os credenciaraacute para busca de financiamentordquo28 (leia-se financiamento privado)

(24) O CNPq prometeu ainda uma recomposiccedilatildeo das bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](25) Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](26) Os R$ 3417 milhotildees restantes deveriam vir de 14 FAPs Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](27)Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101574855210 [acesso 11112016]

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Os cortes se estendem ainda a instituiccedilotildees internacionalmente reconhecidas por seu papel de lideranccedila no avanccedilo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica brasileira Como devidamente destacadas por Mazzucato e Penna (2016) a Embrapa e a Fiocruz satildeo dois casos de ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia as quais tecircm tradicionalmente ajudado o paiacutes a enfrentar alguns dos principais problemas sociais e embientais de sua histoacuteria29 Vinculada ao Ministeacuterio da Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento a Embrapa desenvolve pesquisas voltadas por exemplo ao melhoramento geneacutetico de culturas agriacutecolas (a exemplo do milho soja e algodatildeo) e na pecuaacuteria Do ponto de vista do crescimento econocircmico cabe ressaltar que esses satildeo hoje itens principais na balanccedila comercial do agronegoacutecio brasileiro e dependem em grande medida de investimentos em PampD no setor A Embrapa tem realizado pesquisas importantes ainda sobre mudanccedilas climaacuteticas que eacute hoje um dos temas mais sensiacuteveis na agenda global do Desenvolvimento Sustentaacutevel Apesar disso o orccedilamento da Embrapa vem sofrendo cortes e contigenciamentos recorrentes nos uacuteltimos anos De acordo com dados apurados pela Sociedade Brasileira dos Especialistas em Resiacuteduos das Produccedilotildees Agropecuaacuteria e Agroindustrial (citada em Sbera 2015) 30 do orccedilamento da agecircncia para gastos de custeio e investimentos foram contigenciados em 2015 ndash uma reduccedilatildeo de R$ 2097 milhotildees em relaccedilatildeo agrave previsatildeo inicial orccedilada em R$ 6777 milhotildees Aleacutem de cortes orccedilamentaacuterios pesquisadores ligados agrave Embrapa tem sido prejudicados pelos cortes e atrasos em editais do CNPq sobretudo no acircmbito da Chamada Universal (Escobar 2015)

O mesmo ocorre com a Fiocruz Ligada ao Ministeacuterio da Sauacutede a Fiocruz executa projetos de PampD voltados a temas ligados agrave sauacutede coletiva e ao controle de doenccedilas como Aids malaacuteria Chagas tuberculose hanseniacutease sarampo rubeacuteola esquistossomose meningites hepatites e mais recentemente lidera tambeacutem pesquisas sobre o viacuterus Zika Principal instituiccedilatildeo natildeo-universitaacuteria de formaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo de recursos humanos para o sistema uacutenico de sauacutede e para o sistema de CTampI brasileiros a Fiocruz tem sido diretamente atingida pelo corte de bolsas do CNPq sobretudo com a suspensatildeo de bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica (Pibic) e iniciaccedilatildeo em desenvolvimento tecnoloacutegico e inovaccedilatildeo (Pibit) Segundo a Fundaccedilatildeo esses cortes trazem ldquoprejuiacutezo para a base do sistema de formaccedilatildeo de pesquisadores e recursos humanos qualificados no paiacutesrdquo (Fiocruz 2016b)

No que toca especificamente agrave PEC do Teto a Fiocruz se posicionou publicamente por meio da carta aberta ldquoA PEC 241 e os impactos sobre os direitos sociais a sauacutede e a vidardquo endereccedilada ao governo federal e ao Congresso Nacional no uacuteltimo dia 30 de setembro Na carta a instituiccedilatildeo salienta os efeitos negativos da proposta que ao lado de outros projetos em curso no Legislativo ldquoconformam um projeto de revisatildeo dos preceitos constitucionais de garantia do direito universal agrave sauacutede e o desenvolvimento da cidadania e que se aprovados implicariam danos significativos agrave sauacutede e agrave vida das pessoasrdquo Aleacutem de corroborar com as previsotildees divulgadas por pesquisadores do IPEA a Fiocruz questiona a possibilidade de assegurar o controle de epidemias como zika dengue e chikungunya diante do congelamento de recursos no longo prazo como proposto na PEC do Teto Particulamente a fundaccedilatildeo destaca que ldquoo impacto sobre as pesquisas fundamentais para novos produtos e novas soluccedilotildees que jaacute satildeo subfinanciadas em nosso paiacutes teraacute dimensatildeo incalculaacutevel comprometendo no longo prazo a capacidade de resposta e autonomia nacional (Fiocruz 2016a ecircnfase nossa)

(28) Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](29) Outros exemplos de instituiccedilotildees impactadas negativamente pelos cortes de recursos na aacuterea de CTampI incluem Laboratoacuterio Nacional de Luz Siacutencrotron (LNLS) Observatoacuterio Nacional (ON) Instituto Nacional de Pesquisas da Amazocircnia (Inpa) Laboratoacuterio Nacional de Computaccedilatildeo Cientiacutefica (LNCC) Instituto de Pesquisas Energeacuteticas e Nucleares (Ipen) e Centro Brasileiro de Pesquisas Fiacutesicas (CBPF) (cf Escobar 2016)

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Em outras palavras o enfrentamento dos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos incluindo questotildees emergenciais de sauacutede puacuteblica e questotildees ligadas agrave mudanccedila climaacutetica passam necessariamente pelo incentivo continuado e de longo prazo agrave pesquisa cientiacutefica e tecnoloacutegica sendo esta uma das dimensotildees baacutesicas do sistema de inovaccedilatildeo Como vimos na seccedilatildeo anterior o enfrentamento desse tipo de problema tem se dado historicamente atraveacutes do papel ativo do Estado na elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas agrave promoccedilatildeo da CTampI Mais do que isso o sucesso relativo dos paiacuteses de economia baseada na inovaccedilatildeo tem se mostrado uma funccedilatildeo da capacidade do Estado de agir de maneira mais ou menos empreendedora Como salientado por Mazzucato (2014 2015) tal capacidade estaacute intimamente relacionada agrave criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo estatal capaz de atrair e manter talentos de alto niacutevel No subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa essa ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo do Estado passa especificamente pelo fortalecimento das instituiccedilotildees puacuteblicas direcionadas tanto agrave formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de CTampI quanto agrave produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica em si

No caso do Brasil essas instituiccedilotildees incluem desde as agecircncias financiadoras como o CNPq e a CAPES agraves instituiccedilotildees produtoras de ciecircncia como as universidades federais e os institutos nacionais de pesquisa Lamentavelmente as evidecircncias apresentadas acima apontam ao contraacuterio para o enfraquecimento dessas instituiccedilotildees Tal enfraquecimento por sua vez implica na diminuiccedilatildeo da capacidade do Estado brasileiro para agir de maneira mais empreendedora Aleacutem da desestruturaccedilatildeo do setor da CTampI (podendo chegar agrave paralisia em algumas aacutereas) e da provaacutevel perda de qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica no meacutedio e longo prazo a PEC do Teto tende portanto a aprofundar essa perda de capacidade do Estado comprometendo drasticamente o funcionamento e o desenvolvimento do SNI brasileiro como um todo

33 Impactos sobre o subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

No acircmbito do subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo eacute de se esperar que o financiamento privado agrave inovaccedilatildeo se some em maior grau ao financiamento puacuteblico em especial nos contextos das economias de mercado No Brasil embora a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo tenha ao longo da uacuteltima deacutecada buscado estimular esse tipo de investimento o percentual de gastos privados em PampD (GERD) permanece notavelmente baixo no paiacutes refletindo-se na baixa taxa de inovaccedilatildeo das empresas privadas brasileiras (cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014) Como se pode observar na Figura 13 enquanto os dispecircndios puacuteblicos em PampD aumentaram continuamente desde 2006 tendo atingido 071 do PIB em 2013 (dado mais recente disponiacutevel) os valores investidos pelo setor privado apresentam pouca variaccedilatildeo natildeo tendo ultrapassado 052 ao longo do mesmo periacuteodo Na comparaccedilatildeo com outros paiacuteses embora o Brasil apresente investimentos empresariais superiores que os demais paiacuteses BRICS (com exceccedilatildeo da China) o percentual investido pelo setor empresarial no paiacutes (403) ainda eacute bastante baixo em relaccedilatildeo natildeo apenas a paiacuteses como Estados Unidos (609) Alemanha (652) e Japatildeo (755) mas tambeacutem a outros paiacuteses de industrializaccedilatildeo tardia como a proacutepria China (756) Cingapura (534) e Coreia do Sul (757) A respeito desse percentual eacute preciso observar ainda que no caso do Brasil (assim como o da China) satildeo incluiacutedos no setor empresarial a parcela significativa dos investimentos realizados pelas empresas estatais o que significa dizer que o percentual investido pelo setor privado eacute ainda menor do que o demonstrado no graacutefico abaixo (Figura 14)

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Figura 13 ndash Brasil Evoluccedilatildeo dos gastos puacuteblicos e privados em PampD (em PIB)

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview9138html [acesso 15112016]

Notas (1) Puacuteblico inclui empresas estatais (2) Dados preliminares

Figura 14 ndash Paiacuteses selecionados Dispecircndios em PampD por setor de financiamento em 2013 (em )

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview336709html [acesso em 15112016]

Notas (1) os percentuais natildeo soman 100 porque foram considerados apenas os setores de maior relevacircncia governo e empresas Natildeo foram considerados os demais setores ensino superior instituiccedilotildees privadas sem fins de lucro e estrangeiro

(2) no setor Governo inclui empresas estatais (3) natildeo foi considerada a poacutes-graduaccedilatildeo do setor empresas

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De fato a escasez de gastos privados em PampD no Brasil eacute apontada por Mazzucato e Penna (2016 94) como uma das principais debilidades do nosso SNI Os autores destacam ainda a existecircncia de uma fragmentaccedilatildeo entre o conhecimento demandado pelo setor empresarial e o conhecimento produzido nas universidades Por outro lado aspectos do financiamento puacuteblico agrave inovaccedilatildeo e iniciativas governamentais voltadas a uma maior articulaccedilatildeo entre os principais atores desse sistema satildeo apresentados como pontos positivos os quais deveriam ser fortalecidos e ampliados Nas palavras dos autores o SNI brasileiro demonstra

- uma baixa propensatildeo a inovar com os dispecircndios empresariais [privados] em PampD (GERD) tendo atingido meros 052 do PIB em 2013 ndash mesmo iacutendice registrado em praticamente toda a deacutecada anteriorrdquo (Fraqueza 1) e

- uma fragmentaccedilatildeo (ateacute mesmo antagonismo) entre os subsistemas de educaccedilatildeo e pesquisa e o subsistema de produccedilatildeo e inovaccedilatildeo devido agrave auto-orientaccedilatildeo da pesquisa cientiacutefica e agrave falta de demanda por parte do meio empresarial para o conhecimento produzido na academiardquo (Fraqueza 2)

Ao mesmo tempo poreacutem ele apresenta

- exemplos positivos de iniciativas de poliacuteticas sistecircmicas do tipo ldquomission-orientedrdquo explicitamente ou implicitamente focadas em inovaccedilatildeo as quais levam a interaccedilotildees positivas entre o Estado o setor empresarial e a academia Essas iniciativas incluem o programa Inova poliacuteticas de sauacutede e em menor medida iniciativas encabeccediladas pela Embrapa e Petrobraacutes (Fortaleza 5)

- fontes puacuteblicas de financiamento ldquopacienterdquo de longo prazo sobretudo atraveacutes de bancos puacuteblicos como o BNDES e agecircncias de inovaccedilatildeo como a FINEP ndash formas de financimento que muitas vezes inexistem em outros paiacuteses (Fortaleza 6) e

- recursos financeiros puacuteblicos para PampD e inovaccedilatildeo que (em princiacutepio) natildeo satildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes tais como os fundos setoriais e os financiamentos do BNDES que natildeo advecircm do Tesouro (Fortaleza 7)

A partir dessas caracteriacutesticas eacute possiacutevel tirar pelo menos trecircs conclusotildees principais a respeito do desenvolvimento futuro do SNI brasileiro (1) tal desenvolvimento demanda um aumento significativo do comprometimento do setor empresarial (sobretudo privado) no financiamento de atividades de PampD e inovaccedilatildeo este setor deve estar disposto a correr mais riscos e arcar com a socializaccedilatildeo natildeo apenas de riscos mas tambeacutem das recompensas geradas com o auxiacutelio de investimentos estatais (ver item Riscos e Recompensas acima) (2) iniciativas relativamente bem sucedidades do governo federal agraves quais visam promover uma maior articulaccedilatildeo entre o Estado o setor empresarial e as universidades tal como o programa Inova Empresa e a Embrapii devem ser ampliadas e replicadas tendo como objetivo a superaccedilatildeo da fragmentaccedilatildeo existente entre esses trecircs tipos fundamentais de atores do SNI (3) as fontes puacuteblicas de financiamento de longo prazo agrave inovaccedilatildeo no Brasil como os Fundos Setoriais e o BNDES estatildeo por traacutes dos avanccedilos realizados pelo SNI brasileiro ao longo das uacuteltimas deacutecadas e os desenvolvimentos futuros desse sistema dependem em grande medida da constacircncia e continuidade de disponibilidade desses recursos os quais devem estar efetivamente imunes a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias

A respeito da disponibilidade desse tipo de recursos embora se possa afirmar que o BNDES tem se mantido inabalado pela atual poliacutetica de austeridade do governo federal (tendo ao contraacuterio

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ajudado a minimizar o desfalque orccedilamentaacuterio na aacuterea da CTampI) como vimos o mesmo natildeo se pode afirmar em relaccedilatildeo aos Fundos Setoriais e consequentemente agrave administradora do FNDCT a FINEP ndash uacutenica agecircncia governamental brasileira responsaacutevel por operaccedilotildees de financiamento a planos de negoacutecios em inovaccedilatildeo (FINEP 2016b) Como jaacute dito desde 2014 o orccedilamento do FNDCT tem sofrido cortes contigenciamentos e desvios de finalidade mostrando que natildeo estaacute imune a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias Com efeito tecircm-se verificado reduccedilotildees expressivas na disponibilidade de recursos para financiamento de programas importantes da FINEP (Tabela 1) No que se refere somente aos investimentos em empresas inovadoras (incluindo investimentos em fundos de capital de risco e investimentos diretos em empresas) houve uma reduccedilatildeo de praticamente 50 de 2013 para 2014 As Figuras 15 e 16 mostram de maneira esquemaacutetica os tipos de incentivos estatais voltados agraves diferentes etapas da criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de empresas inovadoras Como se pode depreender os cortes orccedilamentaacuterios no FNDCT e demais instituiccedilotildees governamentais voltadas ao fomento da CTampI no paiacutes afetam praticamente todas essas etapas com impactos ainda mais severos sobre as empresas emergentes e pequenas empresas inovadoras as quais dependem em maior grau dos programas da FINEP e de modo mais amplo do poder de compra do Estado nos seus processos de iniciaccedilatildeo maturaccedilatildeo e expansatildeo

Tabela 1 ndash FNDCT Reduccedilatildeo de orccedilamento para programas da FINEP (em R$ milhotildees)

2013 2014

Fomento a projetos de implantaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da infraestrutura de pesquisa das instituiccedilotildees puacuteblicas (CT-Infra)

4049 3050

Fomento a PampD em aacutereas baacutesicas e estrateacutegicas 12000 6739

Subvenccedilatildeo econocircmica a projetos de desenvolvimento tecnoloacutegico 3658 2661

Equalizaccedilatildeo de taxa de juros em financiamento agrave inovaccedilatildeo tecnoloacutegica 3083 2090

Investimento em empresas inovadoras 1003 503

Fonte Wongtschowski (2014)

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Figura 15 ndash FINEP Instrumentos de fomento agrave CTampI

Fonte MEI (2015 34)

Figura 16 ndash Instrumentos de fomento agrave inovaccedilatildeo empresarial e sua aplicaccedilatildeo

Fonte MEI (2015 34)

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A tendecircncia de diminuiccedilatildeo dos investimentos em PDampI no setor empresarial se repetiu em 2016 Em janeiro a FINEP divulgou em nota que graccedilas a uma operaccedilatildeo firmada entre o MCTI Ministeacuterio da Fazenda e o BNDES no acircmbito do Programa de Sustentaccedilatildeo do Investimento (PSI) a agecircncia disporia de R$ 4 bilhotildees de recursos reembolsaacuteveis (creacutedito) para financiar projetos de inovaccedilatildeo de empresas brasileiras Desse modo a expectativa era de recomposiccedilatildeo da sua disponibilidade de recursos ldquotanto para novos projetos quanto para os jaacute contratadosrdquo (FINEP 2016c) Entretanto segundo apurado pela Agecircncia Brasil em agosto o limite de empenho da FINEP previa R$ 25421 milhotildees a menos do que o total inicialmente aprovado (Oliveira 2016) Aleacutem disso a FINEP acumularia um saldo a pagar de R$ 2 bilhotildees referente a projetos contratados em editais passados (Escobar 2016) Esse deacuteficit teria implicado numa reduccedilatildeo expressiva de novas contrataccedilotildees aleacutem do atraso de mais de um ano na divulgaccedilatildeo do resultado do edital Proinfa 2014 que eacute destinado agrave compra e manutenccedilatildeo de equipamentos de pesquisa (Escobar 2016)

Diante desse quadro deploraacutevel em setembro a SBPC em conjunto com a Academia Brasileira de Ciecircncias e com a Associaccedilatildeo Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento das Empresas Inovadoras (Anpei) aleacutem de outras entidades do setor enviaram carta ao Congresso Nacional pedindo o descontigenciamento do FNDCT em 2017 Na carta essas entidades ressaltam a necessidade de se fazer cumprir os fins legais e legiacutetimos dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais e do FNDCT ou seja financiamento de ldquoprojetos de pesquisa do interesse do Paiacutes manutenccedilatildeo e aperfeiccediloamento da infraestrutura de pesquisa concessatildeo de bolsas de pesquisa financiamento agraves atividades de inovaccedilatildeo de empresas brasileirasrdquo (citado em Escobar 2016) Ainda assim conforme mostramos no final da seccedilatildeo 31 a proposta do governo para o orccedilamento do FNDCT em 2017 revela um decreacutescimo de 20 em relaccedilatildeo ao orccedilamento inicial de 2016 aleacutem de destinar 525 do total para a reserva de contingecircncia

Quanto agrave atuaccedilatildeo do BNDES eacute importante ressaltar que apesar de ser uma fonte complementar de grande relevacircncia no cenaacuterio atual de financiamento agrave inovaccedilatildeo no Brasil o banco possui um leque amplo de linhas de accedilatildeo Isso significa que diante dos cortes orccedilamentaacuterios e congelamentos de investimentos puacuteblicos igualmente severos em outras aacutereas a tendecircncia eacute que a demanda pelos recursos do BNDES aumente consideravelmente nos proacuteximos anos Tendo em vista o horizonte de vinte anos traccedilado pela PEC do Teto essa tendecircncia implica seacuterios riscos agrave manutenccedilatildeo dos investimentos atuais do Banco em inovaccedilatildeo Esse quadro tende a se agravar ainda em funccedilatildeo da natureza incerta cumulativa e coletiva que como vimos eacute intriacutenseca aos processos inovativos (cf seccedilatildeo 2 nota 8) Dito de maneira simples com o acirramento da competiccedilatildeo por recursos do BNDES eacute plausiacutevel supor que o imediatismo de resultados passe a ser utilizado como criteacuterio ndash senatildeo expliacutecito impliacutecito ndash na escolha das aacutereas e projetos a serem finalmente financiados A pressatildeo popular somada agrave tendecircncia poliacutetico-partidaacuteria de buscar resultados raacutepidos (independentemente da efetividade desses resultados no meacutedio e longo prazos) deve intensificar essa tendecircncia com efeitos devastadores sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo

Em relaccedilatildeo aos investimentos privados poder-se-ia argumentar que a imposiccedilatildeo de teto de gastos puacuteblicos serviria em uacuteltima instacircncia para ldquoempurrarrdquo o setor empresarial a investir mais em inovaccedilatildeo Entretanto como vimos na seccedilatildeo 2 a hipoacutetese de que o financiamento privado possa eventualmente substituir o financiamento puacuteblico nessa esfera carece de comprovaccedilatildeo empiacuterica Mazzucato (2013) mostra que ateacute hoje isso natildeo se comprovou sequer nos casos de paiacuteses com padratildeo de investimento privado em PampD superior ao investimento puacuteblico e com niacutevel elevado de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo Portanto ainda que a PEC do Teto possa em tese natildeo impactar negativamente o volume atual de investimentos privados em inovaccedilatildeo no Brasil ela tampouco tende a aumentar esses investimentos Por outro lado os efeitos sobre os investimentos puacuteblicos satildeo inegaacuteveis pois tendem a prolongar e intensificar problemas jaacute identificados nos uacuteltimos anos tanto nos acircmbitos das universidades federais e institutos puacuteblicos

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de pesquisa quanto no acircmbito das empresas que ainda dependem de recursos puacuteblicos para investir na geraccedilatildeo e oferta de produtos e serviccedilos inovativos

Ao estender os patamares atuais ndash jaacute significativamente reduzidos ndash de investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo pelos proacuteximos vinte anos caso aprovada a PEC do Teto prejudicaraacute portanto programas voltados agrave geraccedilatildeo de CTampI natildeo apenas no subsistema de educaccedilatildeo e pesquisa mas tambeacutem no acircmbito da esfera produtiva Em uacuteltima instacircncia a PEC do Teto tende a reduzir exponencialmente as chances do Estado brasileiro de adotar uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo minando o desenvolvimento de programas que a exemplo do Inova Empresa e da Embrapii tem sido relativamente bem sucedidos na promoccedilatildeo de uma maior e necessaacuteria articulaccedilatildeo entre os principais atores dos subsistemas de Educaccedilatildeo amp Pesquisa e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo Com efeito a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais empreendedor tende a ser substancialmente dificultada afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo

34 Impactos sobre o subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo

Aleacutem dos trecircs subsistemas tratados acima o bom funcionamento do subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo eacute igualmente imprescindiacutevel para o bom funcionamento do SNI brasileiro como um todo Como vimos as poliacuteticas de inovaccedilatildeo podem ser classificadas como poliacuteticas expliacutecitas ou impliacutecitas (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Dissemos ainda que os impactos diretos da politica de austeridade do governo federal relacionam-se mais especificamente com a poliacutetica de inovaccedilatildeo expliacutecita enquanto os impactos indiretos estatildeo mais intimamente associados agraves poliacuteticas impliacutecitas Sem pretensatildeo alguma de analisar em profundidade todos os impactos diretos e indiretos da poliacutetica de corte de gastos sobre o SNI brasileiro nosso objetivo neste item eacute tatildeo somente tecer algumas consideraccedilotildees relevantes sobre tais impactos de modo a complementar o que jaacute foi dito ateacute aqui

Poliacuteticas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente

Dentre as poliacuteticas prejudicadas pelas medidas de austeridade visadas na PEC do Teto e com impactos indiretos significativos sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo destacam-se as perdas reais de investimentos puacuteblicos nas aacutereas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente Poliacuteticas voltadas a essas aacutereas relacionam-se tanto com as Fortalezas 3 e 5 (apresentadas anteriormente) quanto com outras duas fortalezas do SNI brasileiro Nesse sentido Mazzucato e Penna (2016 94) avaliam que o SNI do Brasil beneficia-se de

- poliacuteticas complementares que podem funcionar como facilitadoras de programas de poliacuteticas do tipo mission-oriented nas aacutereas de defesa nacional e seguranccedila e clima meio ambiente e energia (Fortaleza 8) e

- um mercado domeacutestico de consumo de massa forte que tem crescido como resultado de poliacuteticas de inclusatildeo social (Fortaleza 9)

A estas fortalezas podemos somar poreacutem uma fraqueza significativa a qual foi identificada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) em relatoacuterio publicado pelo Banco Mundial em 2008 mas que permanece atual nos dias de hoje De acordo com os pesquisadores o SNI brasileiro eacute deficiente entre outras coisas pela ldquobaixa qualidade educacional [a qual] estaacute associada a elevadas taxas de repetecircncia e evasatildeo escolarrdquo (2008 213) Com efeito dentre suas recomendaccedilotildees para estimular

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a inovaccedilatildeo no Brasil os autores apontam para a necessidade de mais investimentos na educaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo baacutesica afirmando que ldquo[o] sistema educacional do Paiacutes e natildeo os empregadores deveria se responsabilizar pela formaccedilatildeo baacutesicardquo (2008 212)

Alguns dos efeitos do ldquoNovo Regime Fiscalrdquo proposto na PEC do Teto sobre a poliacutetica de educaccedilatildeo foram apurados por Tokarnia (2016a 2016b) segundo a qual a demanda eacute de R$ 225 bilhotildees para que o Brasil atinja a meta estipulada no Plano Nacional de Educaccedilatildeo (PNE) de investir pelo menos 10 do seu PIB em educaccedilatildeo ateacute 2024 Com a aprovaccedilatildeo da PEC do Teto o cumprimento dessa meta torna-se evidentemente inviaacutevel Para aleacutem dos danos em termos de desenvolvimento humano o natildeo-cumprimento das metas estabelecidas no PNE pode ser visto ainda como impecilho adicional ao enfrentamento da fragilidade observada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) quanto agrave falta de formaccedilatildeo educacional baacutesica necessaacuteria a uma maior geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo no paiacutes No tocante agrave assistecircncia social pode-se antever que ao restringir a oferta de programas sociais e ao congelar o salaacuterio miacutenimo a PEC do Teto tende de modo geral a ameaccedilar a continuidade do processo que tem levado agrave reduccedilatildeo da extrema pobreza no Brasil Em particular ao enfraquecer o mercado de consumo brasileiro tende a reduzir indiretamente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo

No caso da sauacutede (cf Fortalezas 3 e 5 acima) vale ressaltar que este tem sido considerado o setor cujo sistema de inovaccedilatildeo tecircm funcionado de maneira mais coordenada e virtuosa no Brasil com potencial para influenciar positivamente a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo em outras aacutereas (Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Cassiolato e Soares 2015 Mazzucato e Penna 2016) Entretanto a insuficiecircncia continuada de investimentos puacuteblicos na aacuterea pode colocar em risco tanto o desempenho inovativo do Complexo Industrial da Sauacutede quanto a capacidade de outras aacutereas de absorver e implementar poliacuteticas de inovaccedilatildeo igualmente sistecircmicas e bem sucedidas Poderaacute ser o caso por exemplo da Poliacutetica Nacional sobre Mudanccedila do Clima e das poliacuteticas ambientais e energeacuteticas a ela associadas Embora na avaliaccedilatildeo de Mazzucato e Penna (2016) essas poliacuteticas natildeo apresentem um desenho sistecircmico como no caso da sauacutede elas constituem instrumentos promissores para o estabelecimento de programas inovativos do tipo ldquomission orientedrdquo os quais caso explorados podem ser orientados agrave superaccedilatildeo de desafios ambientais cruciais no contexto global hodierno

Como vimos um modelo de crescimento que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo socialmente inclusivo e financeira e ambientalmente sustentaacutevel requer investimentos puacuteblicos em diferentes etapas do processo inovativo e em diferentes dimensotildees do (ecos)sistema de inovaccedilatildeo Natildeo apenas a diponibilidade desses recursos mas sua continuidade no meacutedio e longo prazo satildeo fundamentais na busca por esse modelo No contexto atual da economia brasileira os desafios para a implementaccedilatildeo desse modelo satildeo diversos O passo mais imediato poreacutem refere-se agrave natildeo aprovaccedilatildeo da PEC do Teto pelo Senado Federal seguida do debate amplo transparente e democraacutetico sobre o conjunto de reformas institucionais necessaacuterias ao desenvolvimento socioeconocircmico do paiacutes Isso se conecta diretamente com o uacuteltimo ponto a ser considerado aqui a relaccedilatildeo entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica expliacutecita de inovaccedilatildeo

Poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo

As relaccedilotildees entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo permearam as anaacutelises realizadas ao longo de todo este Policy Brief Em face ao que foi dito ateacute aqui quatro das seis fraquezas identificadas por Mazzucato e Penna parecem fazer ainda mais sentido oito meses passados desde a sua publicaccedilatildeo ndash e sobretudo tendo em vista as atuais projeccedilotildees para o futuro do SNI brasileiro Conforme observado pelos economistas (2016 94-95) esse sistema

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- carece de uma agenda estrateacutegica de longo prazo (uma visatildeo) que decirc coerecircncia agraves poliacuteticas puacuteblicas executadas por diferentes instituiccedilotildees e que oriente a pesquisa cientiacutefica e os agentes privados em seus esforccedilos inovativos (Fraqueza 3)

Isso decorre em grande medida do fato de que ele

- sofre de ineficiecircncias no subsistema de poliacutetica e regulaccedilatildeo especificamente sobreposiccedilatildeo de responsabilidades competiccedilatildeo por e uso natildeo-estrateacutegico de recursos descontinuidade de investimentos e programas burocracia e controle (auditoria) excessivos de poliacuteticas e programas de inovaccedilatildeo incluindo compras governamentais (Fraqueza 4)

- requer reformas institucionais importantes na taxaccedilatildeo e regulaccedilatildeo de empresas (Fraqueza 5) e

- eacute constantemente afetado negativamente por poliacuteticas impliacutecitas representadas pela agenda macroeconocircmica (Fraqueza 6)

A atual poliacutetica macroeconocircmica austera do governo federal encarna diversos aspectos dessas fraquezas ao mesmo tempo em que aprofunda seus efeitos deleteacuterios sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo Em especial a PEC do Teto tende a contribuir para a descontinuidade de investimentos e programas a acirrar a competiccedilatildeo por recursos podendo resultar em escolhas natildeo-estrateacutegicas baseadas em resutados de curto prazo e a limitar drasticamente o uso de compras governamentais as quais constituem estrateacutegias importantes de financiamento puacuteblico indireto agraves novas empresas inovadoras Aleacutem disso as medidas propostas pelo governo Temer para os proacuteximos vinte anos embora apresentadas e termos de um ldquoNove Regime Fiscalrdquo natildeo tocam em pontos fundamentais para uma reforma efetiva nesse sentido Entre suas inuacutemeras lacunas destaca-se a necessidade de uma reforma tributaacuteria no Brasil que revise a taxaccedilatildeo excessiva de pequenas e meacutedias empresas e empresas emergentes (ver Tabela 2) e que esteja associada a instrumentos de fiscalizaccedilatildeo efetivos no combate agrave evasatildeo de divisas e agrave sonegaccedilatildeo de impostos sobretudo por parte das grandes empresas brasileiras ndash incluindo as multinacionais com sede no paiacutes

Tabela 2 ndash Tratamento fiscal das startups em paiacuteses selecionados

Estados Unidos Deduccedilatildeo de IR de 10 a 100 (conforme a UF) do total investido

Franccedila Deduccedilatildeo de IR de 25 do total investido

Inglaterra Deduccedilatildeo de IR de 30 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Portugal Deduccedilatildeo de IR de 20 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Itaacutelia Isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

BrasilTributaccedilatildeo de 15 no ganho de capital para pessoa fiacutesica e

superior a 275 para pessoa juriacutedicaFonte MEI (2015 262)

Diversos outros pontos poderiam ser somados a esses na recomendaccedilatildeo por reformas institucionais urgentes no Brasil hoje (cf Piketty 2014)30 Esse objetivo transcende poreacutem aos

(30) Recomendamos ainda a entrevista concedida por Piketty ao Programa Roda Viva exibido pela TVE em 09022015 Disponivel em httpswwwyoutubecomwatchv=6pcGuqxyVJs [acesso em 20112016]

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almejados neste Policy Brief A este respeito basta enfatizar que a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo pode ndash e deve ndash ser vista como poliacutetica de crescimento econocircmico (cf Mazzucato e Perez 2014) inclusive como estrateacutegia de superaccedilatildeo em momentos de crise como o atual no Brasil Tal como tem sido adotada em paiacuteses europeus (como a Alemanha) e outros paiacuteses BRICS (sobretudo a China) diante da recente crise econocircmica e financeira internacional eacute imperativo no Brasil que o governo federal renove seu compromisso com o financiamento puacuteblico agrave CTampI e adote uma estrateacutegia de recuperaccedilatildeo econocircmica baseada no incentivo constante e de longo prazo agrave inovaccedilatildeo O desenvolvimento futuro do SNI brasileiro depende portanto da reversatildeo da atual poliacutetica de austeridade assim como da tentativa de recrudescimento da mesma atraveacutes da PEC do Teto Mais do que salvar o SNI brasileiro em si o que estaacute em jogo hoje eacute a capacidade do paiacutes de avanccedilar no sentido da sua autonomia cientiacutefica e tecnoloacutegica ndash requisito baacutesico para o desenvolvimento socioeconocircmico de qualquer naccedilatildeo (cf Chang 2002 Landes 1990 1998 Mazzucato 2013)

4 Conclusatildeo e recomendaccedilotildeesSe a poliacutetica de austeridade imposta ao final do governo Dilma jaacute impunha desafios ao

desenvolvimento futuro do SNI brasileiro o recrudescimento dessa poliacutetica pelo governo Temer sobretudo atraveacutes da proposta de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos coloca em xeque a capacidade do Estado brasileiro de desempenhar seu papel central na busca por um tipo de crescimento econocircmico que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel Como vimos ao longo desse Policy Brief aleacutem de aprofundar os efeitos negativos da poliacutetica de austeridade jaacute identificados nos uacuteltimos dois anos a PEC do Teto tende

bull a enfraquecer a capacidade de organizaccedilatildeo interna e de gestatildeo (capacidade de absorccedilatildeo) do Estado brasileiro para enfrentar desafios sociais ambientais e econocircmicos atraveacutes de soluccedilotildees inovativas

bull a dificultar a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo ao financiamento da inovaccedilatildeo no

paiacutes comprometendo a sustentabilidade dos financiamentos puacuteblicos de longo prazo bull a reduzir progressivamente os investimentos em inovaccedilatildeo por parte de outras fontes de

recursos tendo em vista o caraacuteter incerto cumulativo e coletivo dos processos inovativos versus o aumento da competiccedilatildeo por recursos natildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes (particularmente o BNDES)

bull a limitar a capacidade do Estado de executar compras governamentais impactando

drasticamente novos empreendimentos inovativos que em grande parte sobrevivem dessa fonte de receita

bull a debilitar o funcionamento de organizaccedilotildees (como a Embrapa e a Fiocruz) programas

federais (como o Inova) e de sistemas de inovaccedilatildeo setoriais (como o Complexo Industrial da Sauacutede) relativamente bem sucedidos que poderiam servir de exemplo para a ampliaccedilatildeo e fortalecimento do SNI brasileiro como um todo

bull a aprofundar a situaccedilatildeo atual de baixa qualidade educacional baacutesica com impactos de

longo prazo agrave oferta de recursos humanos ao SNI bull a prolongar e aprofundar os efeitos sociais da crise afetando negativamente o poder de

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compra da populaccedilatildeo e consequentemente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo ndash o que tende a retroalimentar a tendecircncia de reduccedilatildeo de investimentos em inovaccedilatildeo

Com efeito caso aprovada a PEC do Teto bull dificultaraacute sobremaneira a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais

empreendedor o qual possa estar orientado agrave consecuccedilatildeo de missotildees tecnoloacutegicas e inovativas (a serem democraticamente definidas) e ao mesmo tempo comprometido com a adoccedilatildeo de um modelo de crescimento sustentaacutevel e inclusivo

Diante da magnitude de tais impactos nossa recomendaccedilatildeo de curtiacutessimo prazo refere-se agrave reversatildeo do processo de tramitaccedilatildeo da PEC do Teto no acircmbito do Congresso Nacional atraveacutes da rejeiccedilatildeo da PEC 55 pelo Senado Federal no proacuteximo dia 13 de dezembro Somente a partir de entatildeo um diaacutelogo amplo transparente e efetivamente democraacutetico poderaacute ser instalado e com sucesso garantir as condiccedilotildees miacutenimas para o desenvolvimento futuro do SNI em particular e para o desenvolvimento socioeconocircmico do Brasil em geral Tais condiccedilotildees miacutenimas devem incluir inter alia (i) a recomposiccedilatildeo integral dos orccedilamentos (corrigidos aos valores correntes) dos diversos atores do subsistema de financiamento puacuteblico agrave CTampI e (ii) a salvaguarda incondicional dos direitos sociais da populaccedilatildeo brasileira tal como garantidos pela Constituiccedilatildeo Federal de 1988

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Sobre os Autores

Paula R Cruz eacute doutoranda em Relaccedilotildees Internacionais pela PUC-Rio e pesquisadora do nuacutecleo ldquoSistemas de Inovaccedilatildeo e Governanccedila do Desenvolvimentordquo do BRICS Policy Center Atualmente eacute pesquisadora visitante na Universidade de Wisconsin-Madison Estados Unidos e atua como assistente editorial na revista Contexto Internacional Seus principais temas de pesquisa incluem Economia Poliacutetica Global da ProduccedilatildeoCirculaccedilatildeo de Conhecimento Propriedade Intelectual e Ciecircncia Tecnolocia e Inovaccedilatildeo Sua pesquisa de doutoramento trata das implicaccedilotildees sociopoliacuteticas da participaccedilatildeo das universidades nas redes transnacionais de inovaccedilatildeoempreendedorismo social

Rua Dona Mariana 63 - Botafogo - Rio de JaneiroRJTelefone (21) 2535-0447 CEPZIP CODE 22280-020wwwbricspolicycenterorg bpcbricspolicycenterorg

BRICS Policy Center Centro de Estudos e Pesquisas - BRICS

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e sustentaacutevel Por fim recomendamos a rejeiccedilatildeo da Proposta por parte do Senado Federal e argumentamos que o desenvolvimento socioeconocircmico brasileiro depende da recomposiccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em CTampI e de reformas institucionais que se coadunem tanto com a adoccedilatildeo de uma poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented quanto com a observacircncia aos direitos sociais garantidos pela Constituiccedilatildeo de 1988

2 Inovaccedilatildeo crescimento econocircmico e o Estado empreendedor

Passados sessenta anos desde as publicaccedilatildeo dos artigos de Robert Solow e Trevor Swan6 que deram origem ao modelo de crescimento neoclaacutessico e a despeito das criacuteticas contundentes a respeito de suas fragilidades e ineficaacutecia esse modelo demonstra sobreviver na mente de governantes mundo afora servindo de guia para a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas que buscam limitar a atuaccedilatildeo do Estado a basicamente prover as condiccedilotildees miacutenimas necessaacuterias agrave ldquolivrerdquo atuaccedilatildeo dos mercados e a atuar na correccedilatildeo das chamadas ldquofalhas de mercadordquo Por outro lado criacuteticas a esse modelo tendem a destacar sua insuficiecircncia para explicar os processos de crescimento econocircmico tendo em vista que tal modelo desconsidera a centralidade da inovaccedilatildeo tecnoloacutegica em tais processos (Nelson e Winter 1982) Aleacutem disso economistas heterodoxos enfatizam que o crescimento econocircmico deve ser compreendido a partir de uma perspectiva histoacuterica tendo como base a anaacutelise de casos empiacutericos ndash natildeo apenas formulaccedilotildees abstratas e pretensamente universais (Freeman 1982 1995 Lundvall 2004) De fato anaacutelises baseadas em evidecircncias histoacutericas como as de David Landes (1990 1998) e Ha-Joon Chang (2002) corroboram com a tese de que ao longo da histoacuteria do capitalismo o crescimento econocircmico sempre esteve ligado a processos de criaccedilatildeo e transformaccedilatildeo tecnoacutelogica (Schumpeter 1942)

Com efeito o reconhecimento da inovaccedilatildeo como fator propulsor do crescimento econocircmico tem aumentado exponencialmente nas uacuteltimas deacutecadas (cf Freeman 2003) tendo resultado num amplo consenso acerca da importacircncia estrateacutegica da criaccedilatildeo e desenvolvimento de sistemas de inovaccedilatildeo tanto nos niacuteveis setorial e regional quanto nacional De fato organizaccedilotildees internacionais como o Banco Mundial e a OCDE por exemplo tecircm enfatizado a importacircncia da inovaccedilatildeo para o desenvolvimento socioeconocircmico e recomendado accedilotildees para a criaccedilatildeo de sistemas de inovaccedilatildeo em paiacuteses em diferentes patamares econocircmicos Entretanto ao mesmo tempo em que se verifica um uso crescente do termo ldquosistema de inovaccedilatildeordquo um ldquoabusordquo igualmente crescente na utilizaccedilatildeo desse termo pode ser observado (Lundvall 2004) Entre tais ldquoabusosrdquo eacute possiacutevel incluir a desconsideraccedilatildeo (ou ateacute mesmo negaccedilatildeo) do papel fundamental que o Estado tem historicamente desempenhado na geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo e nos processos de crescimento econocircmico mais amplamente

Esse aspecto eacute precisamente o foco dos trabalhos recentes da economista Mariana Mazzucato (cf Mazzucato 2013 2014 2015 Mazzucato e Perez 2014 Mazzucato e Penna 2015) Mazzucato oferece uma das perspectivas mais avanccediladas e bem elaboradas da atualidade no que se refere agraves relaccedilotildees entre setor puacuteblico e setor privado na geraccedilatildeo de crescimento econocircmico baseado em inovaccedilatildeo Partindo dos conceitos-chave de economistas heterodoxos mas sobretudo com base em sua proacutepria pesquisa empiacuterica ndash que resultou no livro O Estado Empreendedor desmascarando

(6) Ambos os artigos ldquoA contribution to the theory of economic growthrdquo de Solow e ldquoEconomic Growth And Capital Accumulationrdquo de Swan foram publicados originalmente em 1956 dando origem ao cham-ado modelo de crescimento Solow-Swan

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o mito do setor puacuteblico vs setor privado (2013) ndash a economista (2014 2015) propotildee um novo quadro conceitual com o objetivo de guiar a atuaccedilatildeo do Estado em processos de crescimento econocircmico que sejam ao mesmo tempo ldquointeligentesrdquo sustentaacuteveis e inclusivos

Mazzucato argumenta que o papel do Estado vai muito aleacutem da chamada ldquocorreccedilatildeo de falhas de mercadordquo tendo consistido historicamente na efetiva criaccedilatildeo de mercados Essa constataccedilatildeo tem implicaccedilotildees importantes para paiacuteses em desenvolvimento que ndash como o Brasil ndash tecircm se espelhado no sucesso da economia norte-americana

Em todo o mundo paiacuteses incluindo no mundo em desenvolvimento buscam emular o sucesso da economia dos Estados Unidos Ao fazecirc-lo eles olham para o poder dos mecanismos ldquodirigidos pelo mercadordquo versus aquilo que parecem ser mecanismos antigos dirigidos pelo Estado de lugares como a Europa ou a ex-Uniatildeo Sovieacutetica Mas os Estados Unidos natildeo satildeo o que parecem ser O pregador do Estado miacutenimo da doutrina do livre mercado tem por deacutecadas dirigido grandes programas de investimento puacuteblico em tecnologia e inovaccedilatildeo os quais subjazem seu sucesso econocircmico passado e atual Da Internet agrave biotecnologia e ateacute o gaacutes de xisto o Estado norte-americano tem sido o fator-chave do seu crescimento baseado em inovaccedilatildeomdashtendo estado disposto a investir na fase mais incerta do ciclo de inovaccedilatildeo e a permitir que empresas se juntem ao processo na parte mais faacutecil do caminho Se o resto do mundo deseja imitar o modelo norte-americano eles deveriam fazer como o Estados Unidos de fato fizeram natildeo como eles dizem que fizeram mais Estado natildeo menos (Mazzucato 2013 1 ecircnfase no original)7

Tal constataccedilatildeo eacute ainda mais importante em momentos de crise tal como o vivido pelo Brasil hoje Mazzucato (2013 41-43) contra-argumenta a suposiccedilatildeo de que para promover a recuperaccedilatildeo da economia o Estado deve (i) cortar gastos puacuteblicos e (ii) assumir uma posiccedilatildeo secundaacuteria e assim ldquoliberar a forccedila do empreendedorismo e da iniciativa privadardquo Ela mostra que na verdade a superaccedilatildeo da crise depende em grande medida da (re)avaliaccedilatildeo do tipo de gastos despendidos pelo setor puacuteblico e natildeo da limitaccedilatildeo da quantidade de gastos puacuteblicos A economista afirma que eacute preciso considerar que o grau de endividamento puacuteblico natildeo necessariamente leva agrave falta de crescimento econocircmico Reciprocamente medidas de austeridade natildeo necessariamente resultam na retomada do crescimento Ao contraacuterio tais medidas tendem a agravar o cenaacuterio de recessatildeo Tomando como exemplo o caso dos paiacuteses europeus economicamente mais fraacutegeis no poacutes-crise de 2007-2008 Mazzucato afirma

Apesar de existirem eacute claro paiacuteses de baixo crescimento com grandes diacutevidas puacuteblicas a questatildeo de saber o que provoca o quecirc eacute altamente discutiacutevel o aspecto mais chocante dessa discussatildeo [sobre a crise financeira que teve iniacutecio em 2007] foi natildeo apenas constatar que o trabalho estatiacutestico foi feito de maneira incorreta (e descuidada) mas a rapidez com que as pessoas acreditaram na questatildeo central que a diacutevida acima de 90 do PIB iraacute necessariamente derrubar o crescimento O corolaacuterio tornou-se o novo dogma a austeridade traraacute necessariamente (e suficientemente) o crescimento de volta E ainda assim existem muitos paiacuteses com diacutevida mais alta que cresceram de forma estaacutevel (como o Canadaacute a Nova Zelacircndia e a Austraacutelia mdash todos ignorados) Ainda mais oacutebvia eacute a questatildeo de que aquilo que importa com certeza natildeo eacute o tamanho agregado do setor puacuteblico mas no que ele estaacute gastando Gastos com papelada inuacutetil ou comissotildees certamente natildeo podem ser comparados agravequeles com um sistema de sauacutede mais funcional e eficiente com os gastos em educaccedilatildeo de qualidade ou com pesquisas inovadoras que podem contribuir para a formaccedilatildeo do capital humano e tecnologias futuras as medidas de austeridade que estatildeo sendo atualmente impostas [aos paiacuteses mais fracos da Europa] soacute iratildeo agravar o problema (2013 44-45 ecircnfase nossa)

(7) Ao contraacuterio das demais citaccedilotildees de O Estado Empreendedor a presente citaccedilatildeo baseia-se na versatildeo revisada de The Entrepreneurial State publicada em inglecircs pela editora Public Affairs em 2015 Esta e as demais citaccedilotildees extraiacutedas de textos publicados em inglecircs foram traduzidas livremente pela autora

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Consideremos o caso da Alemanha Conforme observam Mazzucato e Penna (2016 18) o governo alematildeo tem aumentado o orccedilamento da educaccedilatildeo pesquisa e ciecircncia a 10 bilhotildees de euros por ano desde 2009 tendo atingido quase 10 do PIB em 2013 Aleacutem disso como parte de sua poliacutetica de inovaccedilatildeo o governo alematildeo tem implementado uma poliacutetica industrial ativa cuja missatildeo eacute transformar seu sistema energeacutetico de um sistema baseado em combustiacuteveis foacutesseis e energia nuclear para um modelo baseado em energias renovaacuteveis Embora a virtuosidade da economia alematilde seja de difiacutecil comparaccedilatildeo sua experiecircncia mostra como crescimento econocircmico e capacidade de transformaccedilatildeo e criaccedilatildeo de novas tecnologias estatildeo intimamente relacionados Mais do isso demonstra como esse crescimento tem dependido largamente de investimentos diretos por parte do setor puacuteblico em aacutereas como educaccedilatildeo e treinamento (capital humano) ciecircncia e tecnologia (incluindo PampD) e investimentos de risco em novos empreendimentos voltados agrave inovaccedilatildeo Esse aspecto estaacute na essecircncia do conceito do ldquoEstado empreendedorrdquo

Segundo Mazzucato (2013) o Estado empreendedor eacute um Estado disposto a investir em aacutereas de extrema incerterza preocupando-se natildeo somente com a taxa de inovaccedilatildeo mas igualmente com a direccedilatildeo da mudanccedila tecnoloacutegica Com base em evidecircncias empiacutericas Mazzucato (2013) mostra que o Estado norte-americano esteve por traacutes atuando de maneira empreendedora8 tanto nos processos que levaram agrave criaccedilatildeo de tecnlogias como a Internet biotecnologia nanotecnologia e tecnologias limpas quanto viabilizando o desenvolvimento do Vale do Siciliacutecio e do iPhone ndash casos frequentemente apontados ao contraacuterio como exemplos bem sucedidos do empreendedorismo empresarial Diante dessas constataccedilotildees a pergunta que se segue eacute como entatildeo transformar o Estado num Estado empreendedor que seja capaz de criar as condiccedilotildees favoraacuteveis ao crescimento inteligente sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo e adequado aos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos

O referencial proposto por Mazzucato (2014 2015) para guiar a atuaccedilatildeo do Estado nesse sentido basea-se em quatro dimensotildees fundamentais Direcionalidade Avaliaccedilatildeo Organizaccedilatildeo e Riscos e Recompensas

21 Princiacutepios norteadores do Estado empreendedor

(A) Direcionalidade

Ao contraacuterio da perspectiva de que uma vez corrigida determinada falha de mercado o Estado deve recuar e deixar que a ldquomatildeo invisiacutevelrdquo do mercado conduza a economia para o ponto oacutetimo de crescimento Mazzucato (2014 16) argumenta que ndash sendo o mercado ldquocegordquo ndash a direccedilatildeo da mudanccedila oferecida pelo mercado frequentemente leva a resultados suboacutetimos do ponto de vista social e ambiental De fato ao longo da histoacuteria o Estado tem sido o maior responsaacutevel por conduzir a economia na direccedilatildeo de novos paradigmas tecno-econocircmicos incluindo a revoluccedilatildeo das TICs e a emergente revoluccedilatildeo das tecnologias limpas Isso tem se dado sobretudo atraveacutes da adoccedilatildeo de modelos de financiamento agrave inovaccedilatildeo orientados para a realizaccedilatildeo de missotildees (poliacuteticas do tipo ldquomission orientedrdquo)

As regiotildees e paiacuteses que foram bem sucedidos em alcanccedilar crecimento inteligente baseado em inovaccedilatildeo se beneficiram de visionaacuterias poliacuteticas de longo prazo e orientadas agrave realizaccedilatildeo de missotildees ndash desde colocar o homem na lua ateacute enfrentar desafios societaacuterios como a mudanccedila

(8) O Estado atua empreendedoramente atraveacutes de instituiccedilotildees puacuteblicas chave como agecircncias e ban-cos estatais de investimento Sobre a importacircncia de algumas dessas instituiccedilotildees no financiamento agrave inovaccedilatildeo nos Estados Unidos Alemanha Sueacutecia e Reino Unido aleacutem do Brasil ver Mazzucato e Penna (2015)

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climaacutetica Ao tratar dessas missotildees as agecircncias do setor puacuteblico lideraram o caminho investindo natildeo somente em ldquobens puacuteblicosrdquo claacutessicos como pesquisa baacutesica mas tambeacutem ao longo de toda a cadeia de inovaccedilatildeo (pesquisa baacutesica pesquisa aplicada financiamento na fase inicial de empresas) e definiram corajosamente novas direccedilotildees de alto risco [sem isso] natildeo teria havido nenhuma internet nenhuma biotecnologia nenhuma nanotecnologia e nenhuma tecnologia limpa hoje (Mazzucato e Penna 2015 2-3)

Mazzucato (2014 2015) conclui que natildeo se trata portanto de decidir se os governos devem ou natildeo escolher uma direccedilatildeo ndash afinal eacute assim que os governos das economias mais fortes do mundo tecircm se comportado ateacute hoje Trata-se ao contraacuterio de identificar de que maneira eacute possiacutevel ldquoaprender com as escolhas bem sucedidas do passado e possibilitar que as direccedilotildees escolhidas sejam amplas o suficiente para viabilizar o surgimento de baixo para cima de processos de exploraccedilatildeo descoberta e aprendizagemrdquo (Mazzucato 2014 16) Em paiacuteses democraacuteticos o debate sobre essas escolhas e a definiccedilatildeo sobre que direccedilatildeo tomar requerem poreacutem um amplo e contiacutenuo envolvimento da sociedade civil de modo a garantir que o Estado empreendedor seja um Estado efetivamente democraacutetico (Laplane 2015 Mazzucato 2015)

(B) Avaliaccedilatildeo

Mazzucato (2014 2015) identifica uma discrepacircncia entre o caraacuteter intrinsecamente dinacircmico do desenvolvimento econocircmico e as ferramentas tradicionais usadas para avaliar o papel do Estado nesse processo Segundo a economista isso se deve ao fato de que tais ferramentas satildeo estaacuteticas e consequentemente incapazes de avaliar para aleacutem da correccedilatildeo de falhas de mercado os efeitos da atuaccedilatildeo do setor puacuteblico na transformaccedilatildeo e na criaccedilatildeo de mercados Contra as criacuteticas frequentes agrave criaccedilatildeo de mercados pelo Estado (como o argumento de que isso leva a efeitos indesejaacuteveis como ldquocrowding-inrdquo) Mazzucato observa que devido ao seu altiacutessimo grau de risco e incerteza os mercados baseados em inovaccedilatildeo dificilmente teriam sido criados pela iniciativa privada Com efeito indicadores e ferramentas adequados agrave avaliaccedilatildeo do papel ativo do Estado nesses processos satildeo fundamentais pois

[a]o natildeo dispor de indicadores para [avaliar] accedilotildees transformativas o kit de ferramentas da teoria de falha de mercado afeta a capacidade do governo de saber se ele estaacute operando em espaccedilos existentes ou se ele estaacute fazendo com que novas coisas aconteccedilam coisas essas que natildeo teriam acontecido de qualquer forma [devido agrave aversatildeo ao risco que caracteriza o setor empresarial] (Mazzucato 2015 153)

(C) Organizaccedilatildeo

A transformaccedilatildeo da economia a partir da criaccedilatildeo de novas tecnologias setores e mercados requer entretanto que Estado se organize internamente de modo a dispor da capacidade poliacutetica de ldquopensar granderdquo e formular poliacuteticas arrojadas (Mazzucato 2015 153) Mazzucato avalia que tal organizaccedilatildeo deve afastar-se de praacuteticas que visam minimizar a atuaccedilatildeo do Estado na economia as quais tecircm resultado no insulamento do setor puacuteblico vis-agrave-vis o setor privado e no recrudescimento da tendecircncia agrave terceirizaccedilatildeo

Com base nas conclusotildees de estudos empiacutericos sobre os efeitos da terceirizaccedilatildeo no setor puacuteblico a economista ressalta que essa praacutetica tem levado agrave perda da capacidade do Estado de atrair talentos de alto niacutevel com conhecimento e qualidades necessaacuterios agrave gestatildeo de poliacuteticas do tipo mission-oriented (2014 2015) Consequentemente com a perda da sua ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo torna-se ainda mais dificiacutel para o Estado coordenar e orientar esforccedilos na formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo ousadas que busquem explorar novas oportunidades tecnoloacutegicas e enfrentar os desafios sociais e ambientais do nosso tempo

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Dois aspectos principais devem ser observados na organizaccedilatildeo do Estado para tornaacute-lo mais empreendedor (i) ldquoestabelecer quais qualidadesrecursos capacidades e estruturas satildeo uacuteteis para aumentar [suas] chances de ser efetivo tanto no aprendizado quanto no estabelecimento de parcerias simbioacuteticas com o setor privadordquo e (ii) ldquoexplorar meios alternativos atraveacutes dos quais o Estado possa se engajar e assumir riscosrdquo (Mazzucato 2014 17)

Com relaccedilatildeo a esse uacuteltimo ponto Mazzucato propotildee a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo para os investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo Esse ponto eacute detalhado no item a seguir que trata da socializaccedilatildeo natildeo somente dos riscos mas tambeacutem das recompensas geradas a partir dos gastos puacuteblicos em Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (CTampI)

(D) Riscos e Recompensas

Quando o Estado assume o papel de principal investidor e assumidor de riscos a questatildeo de quem deve se beneficiar com os frutos de tais investimentos torna-se central Quase sempre o que se observa eacute uma tendecircncia agrave socializaccedilatildeo de riscos (e perdas) acompanhada da privatizaccedilatildeo de lucros e recompensas Poreacutem uma vez que os investimentos aplicados na geraccedilatildeo de novas tecnologias e inovaccedilotildees advecircm dos cofres puacuteblicos natildeo parece loacutegico justo ou sequer razoaacutevel que a socializaccedilatildeo dos lucros e recompensas seja um tema sistematizamente ignorado9 Afinal como lembram Mazzucato e Penna ldquo[d]esequiliacutebrios entre o ldquonexo risco-recompensardquo podem resultar em desigualdaderdquo (2016 26)

Entretanto sendo os processos inovativos intrinsecamente incertos cumulativos e coletivos10 a inovaccedilatildeo requer um tipo especial de financiamento que garanta retornos suficientes para abastecer novas rodadas de investimentos Especificamente o financiamento agrave inovaccedilatildeo deve ser ldquopacienterdquo e de longo prazo No caso do financiamento estatal este pode assumir formas como fundos puacuteblicos de capital de risco compras governamentais bancos puacuteblicos de investimento etc (Mazzucato e Penna 2016 27) Ainda assim cabe indagar de que modo eacute possiacutevel garantir uma atuaccedilatildeo do Estado empreendedor que seja sustentaacutevel no meacutedio e longo prazo ou seja de que modo eacute possiacutevel evitar que os prejuiacutezos (inevitaacuteveis na aacuterea de inovaccedilatildeo) inviabilizem a disponibilidade de recursos para futuros de investimentos estatais em inovaccedilatildeo

A este respeito Mazzucato (2013 2014 2015) propotildee a adoccedilatildeo uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo Segundo a economista tal abordagem permite que Estado possa natildeo apenas arcar com os custos

(9) Embora se possa argumentar que o retorno dos investimentos puacuteblicos satildeo revertidos ao Estado atraveacutes da cobranccedila de impostos Mazzucato (2013 2014 2015) mostra que na praacutetica o pagamento de impostos eacute frequentemente evitado e evadido por grandes empresas que (como Apple e Google) se beneficiaram de investimentos puacuteblicos na criaccedilatildeo de seus produtos e serviccedilos intensivos em tecnologia e inovaccedilatildeo Mesmo em situaccedilotildees de regularidade fiscal a economista argumenta que a tendecircncia atual de reduccedilatildeo de taxas de impostos (como aquelas sobre ganhos de capital) acompanhada do aumento da financeirizaccedilatildeo do setor privado tem levado muitas grandes empresas a gastarem mais na recompra de accedilotildees do que em atividades de PampD Mazzucato afirma que esse fenocircmeno tem posto em risco o de-senvolvimento de eco-sistemas de inovaccedilatildeo em aacutereas centrais ao desenvolvimento socioeconocircmico nos dias hoje como TI energia e medicamentos(10) ldquoIncerteza significa que os agentes preocupados com a inovaccedilatildeo natildeo podem calcular previamente as chances de serem bem sucedidos ndash isto eacute os resultados satildeo incertos ndash e portanto para que obtenham sucesso devem aceitar fracassos ocasionais e desvios nas rotas planejadas Cumulativo significa que os agentes precisam ser pacientes e agir estrategicamente para acumular competecircncias e capacidades (aprender) com uma visatildeo de longo prazo Coletivo significa que todos os agentes precisam trabalhar conjuntamente e portanto assumir certos graus de risco eles tecircm portanto direito tambeacutem a dividir as recompensasrdquo (Mazzucato e Penna 2016 26 ecircnfases no original)

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da inovaccedilatildeo mas igualmente beneficiar-se com os ganhos gerados por iniciativas bem sucedidas que por sua vez tenham sido financiadas com recursos puacuteblicos Em poucas palavras adotar uma estrateacutegia de financiamento de portfoacutelio significa permitir que os ganhos gerados a partir dos poucos projetos inovatidos ldquovencedoresrdquo possam compensar os prejuiacutezos decorrentes dos muitos projetos ldquofracassadosrdquo garantindo assim a disponibilidade de recursos para a ldquoproacutexima rodadardquo de investimentos Dentre os mecanismos de geraccedilatildeo de retorno direto que segundo Mazzucato (2014 19) poderiam ser explorados nesse sentido incluem-se retenccedilatildeo de capital golden share de direitos de propriedade intelectual e empreacutestimos contigentes agrave renda

Outros aspectos chave para a adoccedilatildeo de uma abordagem de portfoacutelio bem sucedida referem-se agrave manutenccedilatildeo de um conjunto diverso de fontes de investimentos para esses portfoacutelios financeiros (Mazzucato e Penna 2016 27) e a um comprometimento maior por parte do setor empresarial com a geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo Como avalia Mazzucato este ponto eacute fundamental para a criaccedilatildeo de uma maior sinergia entre setores puacuteblico e privado

[p]arte do equiliacutebrio justo entre risco e recompensa deve portanto consistir natildeo apenas em permitir ao setor puacuteblico colher suas recompensas merecidas provenientes de investimentos bem sucedidos (para cobrir as perdas inevitaacuteveis e [garantir] a proacutexima rodada de investimentos) mas tambeacutem aumentar os riscos reais assumidos pelas grandes empresas no processo de inovaccedilatildeo Isso significa que poliacutetica de inovaccedilatildeo e poliacuteticas sobre reforma fiscal e governanccedila corporativa devem ser colocadas lado a lado de modo que os eco-sistemas de inovaccedilatildeo (e as parcerias puacuteblico-privadas a eles associadas) que construiacutemos sejam mais simbioacuteticos e menos parasitaacuterios (Mazzucato 2014 19 ecircnfase nossa)

Essa articulaccedilatildeo entre poliacutetica de inovaccedilatildeo reforma fiscal e governanccedila corporativa eacute crucial para a superaccedilatildeo da crise poliacutetico-econocircmica ora em curso no Brasil Conforme avaliam Mazzucato e Penna (2016) embora com desafios importantes o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro apresenta hoje uma seacuterie de avanccedilos e iniciativas positivas que se forem devidamente explorados podem levar agrave realizaccedilatildeo de missotildees inovativas bem sucedidas e criar condiccedilotildees favoraacuteveis para a consolidaccedilatildeo de um modelo de crescimento econocircmico sustentaacutevel e inclusivo Para tanto poreacutem os princiacutepios discutidos acima devem ser observados e transformados em uma agenda poliacutetica de inovaccedilatildeo do tipo mission-oriented a qual depende da ampliaccedilatildeo ndash ou pelo menos da manutenccedilatildeo ndash de uma abordagem ldquode portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo no paiacutes A seguir analisamos como a poliacutetica de austeridade hoje em curso no Brasil e a tentativa de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos potildeem em risco as condiccedilotildees necessaacuterias para essa transformaccedilatildeo

3 Impactos da poliacutetica de austeridade sobre o SNI brasileiro

Seguindo a tendecircncia de cortes de gastos puacuteblicos e contigenciamentos que marcaram o ano de 2015 a PEC do Teto (antiga PEC 241 e atual PEC 55) foi proposta em meados de 2016 e prevecirc o congelamento real de longo prazo dos investimentos puacuteblicos nas mais diversas aacutereas de administraccedilatildeo federal com impactos desastrosos sobre a garantia dos direitos sociais11 da populaccedilatildeo brasileira Alguns desses impactos foram simulados por teacutecnicos do IPEA (2016a

(11) A Constituiccedilatildeo Federal brasileira de 1988 define direitos sociais como ldquoa educaccedilatildeo a sauacutede a ali-mentaccedilatildeo o trabalho a moradia o transporte o lazer a seguranccedila a previdecircncia social a proteccedilatildeo agrave maternidade e agrave infacircncia a assistecircncia aos desamparadosrdquo (Art 6 do Ato das Disposiccedilotildees Constitucionais Transitoacuterias)

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2016b) os quais apontam perdas reais na ordem de R$ 654 bilhotildees podendo chegar a R$ 1 trilhatildeo somente no caso da sauacutede Para aleacutem dos efeitos nocivos sobre os sistemas de sauacutede educaccedilatildeo e assistecircncia social os impactos da perda real de investimentos a longo prazo estendem-se ao Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo (SNI) do Brasil resultando em provaacuteveis reveses agrave retomada ndash e posterior sustentabilidade ndash do crescimento econocircmico no paiacutes

Tais impactos podem ser classicados como diretos ou indiretos Impactos diretos referem-se aos efeitos da perda real de investimentos puacuteblicos em atividades tradicionalmente vinculadas agrave aacuterea de CTampI stricto sensu ndash a exemplo de gastos em PampD e programas de apoio agrave criaccedilatildeo de empreendimentos inovativos Essa categoria estaacute relacionada agrave chamada poliacutetica expliacutecita de CTampI (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Jaacute os impactos indiretos relacionam-se agraves politicas impliacutecitas de tecnologia e inovaccedilatildeo e partem do reconhecimento de que o (ecos)sistema de inovaccedilatildeo extrapola os subsistemas de Ciecircncia amp Tecnologia e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo incluindo para aleacutem deles uma gama de subsistemas que se interconectam e influenciam mutuamente ndash aleacutem de serem influenciados pelos contextos geopoliacutetico institucional macroeconocircmico social cultural etc nos quais estatildeo inseridos (Cassiolato e Lastres 2014) As evidecircncias empiacutericas analisadas por Mazzucato (2013) indicam que a atuaccedilatildeo do Estado empreendedor ocorre sobretudo atraveacutes da articulaccedilatildeo e coordenaccedilatildeo dessas variadas dimensotildees do sistema de inovaccedilatildeo entendido de maneira ampla

Crescimento baseado em inovaccedilatildeo requer investimentos em fatores-chave agrave inovaccedilatildeo como Pesquisa amp Desenvolvimento (PampD) e a construccedilatildeo de ldquosistemasrdquo de inovaccedilatildeo dinacircmicos que permitam a difusatildeo de novos conhecimentos e inovaccedilotildees por toda a economia Sistemas e eco-sistemas de inovaccedilatildeo (setoriais regionais e nacionais) incluem ligaccedilotildees dinacircmicas entre diferentes atores e instituiccedilotildees (firmas instituiccedilotildees financiadoras pesquisaeducaccedilatildeo fundos setoriais puacuteblicos instituiccedilotildees intermediaacuterias) bem como ligaccedilotildees horizontais entre organizaccedilotildees e instituiccedilotildees Em paiacuteses que alcanccedilaram crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo essas instituiccedilotildees foram essenciais natildeo apenas para corrigir ldquofalhas de mercadordquo e ldquofalhas de sistemardquo mas tambeacutem para dar forma e criar ativamente novos mercados (Mazzucato 2014 2 ecircnfases no original)

Por essa razatildeo ao analisar os efeitos da PEC do Teto sobre o sistema de inovaccedilatildeo brasileiro eacute necessaacuterio levar em consideraccedilatildeo natildeo somente o congelamento dos investimentos puacuteblicos em atividades mais diretamente relacionadas agrave CTampI mas tambeacutem os congelamentos em outras aacutereas que de maneira mais ou menos direta interferem no sistema de inovaccedilatildeo como um todo

Mazzucato e Penna (2016 93-94) identificam dez fortalezas e seis principais fraquezas do SNI brasileiro na atualidade Tais fortalezas e fraquezas serviratildeo de fio condutor agrave anaacutelise pretendida nessa seccedilatildeo12 A primeira fortaleza relaciona-se precisamete ao caraacuteter mutifacetado do SNI brasileiro Segundo Mazzucato e Penna (2016 93) este sistema apresenta ldquotodos os elementos de um sistema de inovaccedilatildeo desenvolvidordquo (Fortaleza 1) Natildeo cabe aqui detalhar todos os elementos desse sistema ao contraacuterio focaremos naqueles aspectos que no nosso entendimento encontram-se atualmente mais suscetiacuteveis agrave poliacutetica de austeridade do governo federal Por ora basta destacar que esse sistema eacute composto por uma rede complexa de muacuteltiplos atores puacuteblicos e privados os quais pode ser organizados em quatro subsistemas principais (i) Educaccedilatildeo amp Pesquisa (ii) Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo (iii) Financiamento e (iv) Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo (Figura 1)

(12) Apenas uma fortaleza natildeo seraacute considerada nessa anaacutelise a saber a existecircncia de ldquoativos naturais estrateacutegicos (por exemplo recursos hiacutedricos e minerais aleacutem da biodiversidade dos seis biomas ter-restres do Brasil e seus biomas mariacutetimos) que no longo prazo seratildeo crescentemente demandados agrave medida que o processo de inclusatildeo social avanccedila nas economias emergentesrdquo (Mazzucato e Penna 2016 94)

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Como veremos a seguir ao afetar negativamente o subsistema de Financiamento os impactos da poliacutetica de austeridade adotada atualmente no Brasil estendem-se aos demais subsistemas produzindo efeitos negativos ao SNI brasileiro como um todo A PEC do Teto ao prever o prolongamento dessa poliacutetica pelos proacuteximos vinte anos tende a aprofundar e multiplicar esses impactos

Figura 1 ndash Subsistemas do Sistema Nacional de Inovaccedilatildeo Brasileiro

Educaccedilatildeo amp Pesquisa

bull Universidades

bull Institutos puacuteblicos de pesquisa ITA DCTA CENPES Embrapa INPE AEB

CNEN Fiocruz CPqD

bull Instituiccedilotildees de educaccedilatildeo vocacional SENAI SEBRAE SENAC

Instituto Euvaldo Lodi

Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

bull Empresas privadas Natura Bradesco Totvs WEG Gerdau Vale Embraer etc

bull Empresas estatais Petrobras Eletrobrasbull Start-ups e PMEs

bull Associaccedilotildees industrais CNI ANPEI

Financiamento

bull Instituiccedilotildees puacuteblicas de financiamento FINEP BNDES CNPq CAPES FAPs

bull Bancos privados capital de risco privado e mercado de capitais

Poliacuteticas amp Regulaccedilotildees

bull Governo federal MCTI MEC MDIC MAPA Fazenda Sauacutede Defesa Minas e Energia

Meio Ambiente e suas agecircncias e institutos

bull Agecircncias reguladoras ANP Aneel Anvisa ANA ANS Antaq ANTT Ancine

bull Propriedade intelectual INPI NITs

bull Organizaccedilotildees sociais ABDI CGEE Embrapii

Fonte Adaptado de Mazzucato e Penna (2016)

31 Impactos sobre o subsistema de Financiamento

Tradicionalmente no Brasil os investimentos puacuteblicos federais em CTampI satildeo realizados principalmente atraveacutes da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico e Tecnoloacutegico (CNPq) e da Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel Superior (CAPES) ndash as duas primeiras estando vinculadas ao Ministeacuterio da Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo (MCTI)13 e a uacuteltima ao Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) Mais recentemente a aacuterea passou a receber recursos importantes ainda do Banco Nacional de Desenvolvimento

(13) Como resultado da reforma ministerial imposta pelo (entatildeo interino) governo Temer em maio de 2016 o MCTI foi fundido ao Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees atendendo desde entatildeo pelo acrocircnimo MCTIC

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(BNDES) que eacute ligado ao Ministeacuterio do Desenvolvimento Induacutestria e Comeacutercio Exterior (MDIC) Somadas sobretudo agraves Fundaccedilotildees de Amparo agrave Pesquisa (FAPs) que satildeo vinculadas aos governos estaduais essas instituiccedilotildees formam um cenaacuterio diverso para o financiamento puacuteblico agrave CTampI De fato tal caracteriacutestica eacute destacada por Mazzucato e Penna (2016) como uma das dez principais virtudes do SNI brasileiro Segundo os economistas (2016 94) o SNI apresenta ldquoum aparato estatal multifacetado de agecircncias voltadas agrave promoccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas de ciecircncia tecnologia e inovaccedilatildeo incluindo uma caixa de ferramentas completa de instrumentos de fomento pelos lados tanto da oferta quanto da demandardquo (Fortaleza 2)

Essa caracteriacutestica ndash essencial ao bom funcionamento de qualquer sistema de inovaccedilatildeo ndash tem sido entretanto radicalmente ameaccedilada pela poliacutetica de austeridade imposta pelo governo federal nos uacuteltimos anos No caso da FINEP o financiamento a projetos cientiacuteficos tecnoloacutegicos e inovativos tem sofrido em grande medida com mudanccedilas recentes na gestatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientiacutefico (FNDCT) o qual constitui sua principal fonte de recursos A maior parte da arrecadaccedilatildeo do FNDCT adveacutem dos Fundos Setoriais que desde sua criaccedilatildeo em 1999 funcionam como fontes complementares de financiamento a projetos ligados a setores estrateacutegicos para o desenvolvimento do paiacutes como energia sauacutede petroacuteleo informaacutetica agronegoacutecio aeronaacuteutica etc Segundo a FINEP (2016b) ateacute 2013 a maior parte dos recursos repassados ao FNDCT pelos Fundos Setoriais vinha do CT-Petro (788 em 2013) Entretanto com a nova poliacutetica de distribuiccedilatildeo dos royalties do petroacuteleo a arrecadaccedilatildeo do CT-Petro passou a ser canalizada para o Fundo Social do Preacute-Sal afastando o CT-Petro do seu compromisso original de financiamento agrave CTampI na aacuterea de petroacuteleo e gaacutes

Como mostra a Figura 2 em valores correntes de outubro de 2016 a parcela dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais na composiccedilatildeo geral da arrecadaccedilatildeo do FNDCT manteve-se ascendente durante todo o periacuteodo 2011-2013 tendo atingido o patamar histoacuterico de R$ 5642 milhotildees em 2013 Essa trajetoacuteria ascendente sofreu no entanto uma inflexatildeo acentuada em 2014 como resultado da saiacuteda do CT-Petro Esse quadro se aprofundou em 2015 quando os recursos repassados pelos Fundos Setoriais registraram nova queda totalizando um aporte de natildeo mais do que R$ 3693 milhotildees Em apenas dois anos o volume de recursos oriundos dos Fundos Setoriais repassados ao FNDCT sofreu portanto uma reduccedilatildeo de 3455 equivalente a cerca de R$ 195 bilhatildeo No cocircmputo geral observa-se que essa retraccedilatildeo foi em parte compensada em 2015 pelos aumentos nos recursos oriundos da proacutepria FINEP (repassadas ao FNDCT como pagamentos de juros e amortizaccedilotildees por empreacutestimos concedidos) e do Tesouro Nacional os quais chegaram a pouco mais de R$ 484 milhotildees e R$ 554 milhotildees respectivamente Entretanto ainda assim verifica-se uma reduccedilatildeo orccedilamentaacuteria de 197 (mais de R$ 11 bilhatildeo) entre os montantes arrecadados pelo FNDCT no periacuteodo 2013-2015 ndash um patamar abaixo do registrado em 2011 (ano em que a crise internacional atingiu o Brasil mais fortemente)

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Figura 2 ndash Evoluccedilatildeo dos recursos do FNDCT por fonte de arrecadaccedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Adaptado de FINEP (2016a)Nota Valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

Aleacutem da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo os investimentos em CTampI realizados atraveacutes da FINEP tecircm sido drasticamente afetados por desvios de finalidade na aplicaccedilatildeo dos recursos oriundos do FNDCT Segundo o Art 11 da Lei 115402007 que dispotildee sobre o FNDCT constitui objeto da destinaccedilatildeo desses recursos

o apoio a programas projetos e atividades de Ciecircncia Tecnologia e Inovaccedilatildeo - CTampI compreendendo a pesquisa baacutesica ou aplicada a inovaccedilatildeo a transferecircncia de tecnologia e o desenvolvimento de novas tecnologias de produtos e processos de bens e de serviccedilos bem como a capacitaccedilatildeo de recursos humanos intercacircmbio cientiacutefico e tecnoloacutegico e a implementaccedilatildeo manutenccedilatildeo e recuperaccedilatildeo de infra-estrutura de pesquisa de CTampI

Apesar das finalidades especiacuteficamente definidas em lei os recursos do FNDCT tecircm sido sistematicamente contingenciados nos uacuteltimos anos para fins de manutenccedilatildeo de superaacutevit primaacuterio (Escobar 2016) Aleacutem disso desde 2014 boa parte desses recursos tem sido canalizada para pagamentos de bolsas de estudo concedidas no acircmbito do programa Ciecircncia sem Fronteiras (CsF) ndash programa este que originalmente seria custeado com recursos novos (FINEP 2016a) Segundo o relatoacuterio de gestatildeo do FNDCT somente em 2015 40 do total disponiacutevel para empenhos do ano (R$ 5013 milhotildees) foram transferidos para o CNPq com essa finalidade14 (FINEP 2016a)

(14) Embora o programa integre a aacuterea de CTampI de maneira mais ampla oito em cada dez beneficiados pelo CsF satildeo estudantes de graduaccedilatildeo o que natildeo necessariamente se reverte em avanccedilos em CTampI stricto sensu Segundo o site do CsF um total de 92880 bolsas foram implementadas no acircmbito do pro-grama das quais 4257 ainda estatildeo vigentes 78 do total das bolsas implementadas integram a modali-dade de graduaccedilatildeo sanduiacuteche no exterior Apesar dos recursos repassados pelo FNDCT o CsF tambeacutem tem sido afetado pela atual poliacutetica de corte de gastos puacuteblicos aleacutem de natildeo ter concedido novas bolsas em 2015 e 2016 (G1 2016c) o MEC informou no final desse ano que a partir de 2017 o CsF extinguiraacute o intercacircmbio internacional de estudantes de graduaccedilatildeo beneficiando apenas estudantes de doutorado (cf Estadatildeo 2016)

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Com efeito dos R$ 899 milhotildees liberados ao FNCDT para empenhos no ano apenas R$ 3512 milhotildees (152) chegaram agrave FINEP para o financiamento das accedilotildees dos Fundos Setoriais em si ou seja para investimentos nas aacutereas mais especificamente consideradas estrateacutegicas para o desenvolvimento cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo do paiacutes15

Tais cortes e contigenciamentos tecircm gerado descompassos entre a arrecadaccedilatildeo do FNDCT o orccedilamento aprovado e o montante de recursos empenhados anualmente Essa variaccedilatildeo pode decorrer tanto da concretizaccedilatildeo de contigenciamentos jaacute previstos no orccedilamento inicial quanto da realizaccedilatildeo de novos cortes e contigenciamentos anunciados pelo governo federal ao longo do ano fiscal Em ambos os casos tais reduccedilotildees impactam negativamente o limite de pagamento autorizado pelo governo e refletem-se na execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria do Fundo A Figura 3 ilustra em valores correntes como esses descompassos tecircm ocorrido Em primeiro lugar observa-se que foram efetuados cortes orccedilamentaacuterios sucessivos desde 2014 Embora o corte registrado em 2014 possa ser parcialmente justificado como reflexo da diminuiccedilatildeo na arrecadaccedilatildeo (decorrente da saiacuteda do CT-Petro) o mesmo natildeo se pode dizer em relaccedilatildeo aos cortes realizados nos anos seguintes Ainda assim em comparaccedilatildeo ao ano de 2013 o orccedilamento de 2016 apresenta uma perda acumulada de R$ 183 bilhatildeo dos quais 847 (R$ 155 bilhatildeo) foram diminuiacutedos nos dois uacuteltimos anos Em relaccedilatildeo agrave evoluccedilatildeo do orccedilamento executado verifica-se uma queda de 418 entre os recursos empenhados em 2015 em relaccedilatildeo ao ano anterior Se forem consideradas as projeccedilotildees de empenho para 2016 eacute possiacutevel que esse percentual chegue a 559 representando um volume de empenho abaixo da metade do que foi empenhado em 2014 Quando comparados aos recursos arrecadados e finalmente empenhados essas diminuiccedilotildees satildeo ainda mais expressivas enquanto 76 dos recursos arrecadados em 2014 foram efetivamente investidos em 2015 esse percentual natildeo passou de 42 ou seja R$ 275 bilhotildees arrecados pelo FNDCT naquele natildeo foram revertidos em investimentos na aacuterea de CTampI Em 2016 a previsatildeo eacute que a diferenccedila entre recursos arrecadados e executados fique em torno de R$ 2 bilhotildees Se isso se efetivar o FNDCT teraacute deixado de investir o equivalente a mais do que sua arrecadaccedilatildeo total de 2015

Por fim cabe destacar que dos R$ 282 bilhotildees aprovados em 2016 R$ 1767 bilhatildeo jaacute estavam destinados agrave reserva de contingecircncia Ou seja 624 do total de recursos inicialmente autorizados ao FNDCT para execuccedilatildeo neste ano jaacute encontravam-se potencialmente contigenciados no momento de aprovaccedilatildeo do orccedilamento Apenas R$ 1062 bilhatildeo estavam garantidos para investimentos em CTampI Como veremos adiante para 2017 a proposta do governo eacute dar continuidade agrave poliacutetica de cortes mantendo a reserva de contingecircncia do FNDCT em mais da metade do seu orccedilamento total Diante disso as pespectivas satildeo desanimadoras Como revela a FINEP (citada em Escobar 2016) ldquo[o] orccedilamento de 2016 e a proposta orccedilamentaacuteria para 2017 natildeo satildeo suficientes para fazer frente aos compromissos jaacute assumidos mdash projetos contratados em 2016 e em anos anteriores Neste cenaacuterio natildeo haacute espaccedilo para novas iniciativasrdquo

(15) O restante (R$ 464 milhotildees) foi repassado a outras unidades (FINEP 2016a)

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Figura 3 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo da arrecadaccedilatildeo X orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016) Notas Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Primeiro ano sem arrecadaccedilatildeo do CT-Petro (2) Orccedilamento de 2016 reproduz o valor aprovado na LOA arrecaccedilatildeo e empenhos seguem projeccedilotildees

da FINEP

Do ponto de vista da poliacutetica nacional de financiamento da CTampI o contigenciamento de boa parte dos recursos do FNDCT somado aos desvios de finalidade mencionados acima tecircm imposto desafios ainda maiores para o avanccedilo cientiacutefico tecnoloacutegico e inovativo no paiacutes Conforme reconhe a FINEP]

Esse cenaacuterio sinaliza para a necessidade de descontigenciamento dos recursos FNDCT uma vez que o limite de pagamento foi R$ 23233 milhotildees inferior agrave arrecadaccedilatildeo do FNDCT e apesar do baixo comprometimento de recursos orccedilamentaacuterios e financeiros com accedilotildees lanccediladas em 2015 natildeo foi possiacutevel arcar com grande parte dos compromissos assumidos em anos anteriores com efeitos diretos tanto sobre o apoio a novos projetos estruturantes de CTampI capazes de dinamizar a economia e trazer benefiacutecios para a sociedade como um todo quanto sobre a manutenccedilatildeo das atividades de CTampI realizadas em universidades institutos de pesquisa empresas e outras instituiccedilotildees (FINEP 2016a 9 ecircnfase nossa)

A escassez de recursos tem implicado em mudanccedilas no perfil de investimentos do FNDCT Nos dois uacuteltimos anos boa parte desses recursos tem sido canalizada para o pagamento de restos a pagar de projetos contratados em anos anteriores Como mostra a Figura 4 com exceccedilatildeo de 2011 durante todo o periacuteodo de 2008 a 2012 os desembolsos referentes a pagamentos de restos se mantiveram entre 209 e 275 do total de dispecircndios Em contraste em 2015 mais da metade dos recursos do FNDCT foi destinada ao pagamento de restos e apenas 453 para empenhos do ano O efeito cumulativo dessa tendecircncia tem sido um decliacutenio acentuado de novas contrataccedilotildees tanto em termos da quantidade de projetos quanto de novos valores contratados A Figura 5 mostra que de 2013 a 2015 houve uma reduccedilatildeo de 998 no nuacutemero de novos projetos contratados ndash tendo passado de mil para apenas dois Tal reduccedilatildeo foi acompanhada na mesma

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medida por uma queda acentuada no valor total contratado de mais de R$ 19 bilhatildeo em 2013 passou-se a meros R$ 87 milhotildees em 2015 (em valores correntes)

Figura 4 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do perfil de investimento (restos + ano)

Fonte Adaptado de Finep (2016)

Figura 5 ndash FNDCT Evoluccedilatildeo do nuacutemero e valor dos projetos contratados

Fonte Adaptado de MCTI ndash Plataforma Aquarius Disponiacutevel em httpsgoogl9vqJmK [acesso em 12112016]

Nota Em valores constantes de out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

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Embora o cenaacuterio da CTampI em 2015 tenha sido considerado pela atual presidente da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciecircncia (SBPC) ldquoo pior dos uacuteltimos 20 anosrdquo (Nader citada em Escobar 2015) como jaacute dito os cortes e contigenciamentos continuaram avanccedilando no ano de 2016 De fevereiro a marccedilo deste ano foram anunciados dois cortes no orccedilamento geral do governo federal perfazendo um total de R$ 4465 bilhotildees Segundo o governo quase a metade desse montante (R$ 212 bilhotildees) seraacute destinada para o pagamento de juros da diacutevida puacuteblica com vistas ao cumprimeiro da meta de superaacutevit primaacuterio (G1 2016b) Resultado disso tem sido o recrudescimento da poliacutetica de austeridade e de seus impactos negativos sobre o subsistema de Financiamento do SNI brasileiro

Aleacutem do FNDCT os orccedilamentos de duas outras importantes instituiccedilotildees de fomento agrave CTampI no Brasil tecircm sido afetados por essa poliacutetica o CNPq e a CAPES Estas agecircncias satildeo voltadas agrave promoccedilatildeo da educaccedilatildeo e pesquisa realizada principalmente ndash mas natildeo somente ndash no acircmbito das instituiccedilotildees de ensino superior (IES) sobretudo atraveacutes dos programas de poacutes-graduaccedilatildeo e laboratoacuterios de pesquisa Como se pode observar na Figura 6 apoacutes aumentos consecutivos seus orccedilamentos sofreram reduccedilotildees significativas em 2015 e 2016 Considerando-se a soma dos seus orccedilamentos individuais o total aprovado em 2016 eacute 264 menor do que o de 2015 uma diminuiccedilatildeo de mais de R$ 27 bilhotildees em valores correntes O montante atual de cerca de R$ 76 bilhotildees eacute o pior autorizado agraves duas agecircncias desde 2012 Ainda assim esses orccedilamentos jaacute desfalcados sofreram novos cortes e contigenciamentos ao longo do ano

Figura 6 ndash CNPq e CAPES Evoluccedilatildeo orccedilamentaacuteria (em R$ milhotildees)

Fonte Elaborado proacutepria com dados de Brasil (2014 2015 2016)Nota Valores constantes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamentos de 2016 reproduzem os valores aprovados na LOA Os orccedilamentos dos demais

anos referem-se aos orccedilamentos autorizados jaacute incluindo possiacuteveis creacuteditos suplementares (Lei+Creacuteditos)

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Nos casos da CAPES e do CNPq os novos cortes anunciados no primeiro semestre de 2016 pelo (entatildeo interino) governo Temer levaram a um cenaacuterio marcado entre outras coisas por cortes e congelamentos de bolsas cancelamentos e suspensotildees de editais e atrasos em pagamentos de projetos jaacute contemplados Em 2015 a tradicional a Chamada Universal do CNPq jaacute havia sido cancelada prejudicando uma gama de projetos e laboratoacuterios de pesquisa que dependem da continuidade deste edital Diante dos contigenciamentos de 2016 ainda natildeo foram divulgados os resultados da ediccedilatildeo lanccedilada este ano Especificamente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas em abril a CAPES anunciou o bloqueio de 7408 bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo16 (9 do total de 80906 bolsas de mestrado doutorado e poacutes-doutorado pagas atualmente pela agecircncia) aleacutem de outras modalidades como iniciaccedilatildeo cientiacutefica professor visitante secircnior iniciaccedilatildeo agrave docecircncia formaccedilatildeo de professores entre outras No que se refere somente agraves bolsas de poacutes-graduaccedilatildeo embora 2295 das 7408 tenham sido posteriormente reinseridas no sistema 5113 permaneceram bloqueadas (cf G1 2016a)17 No caso do CNPq somente em 2016 houve uma reduccedilatildeo na concessatildeo de novas bolsas equivalente a quase 116 vezes em relaccedilatildeo ao ano anterior tendo passado de 7883 novas concessotildees em 2015 para apenas 68 em 2016 ndash e o nuacutemero de 2015 jaacute equivalia a quase metade do total concedido em 2014 (G1 2016c)

A Figura 7 destricha os investimentos realizados pelo CNPq nos uacuteltimos dez anos em valores corrigidos Como se pode ver o montante investido em 2016 eacute o mais baixo dos uacuteltimos nove anos estando proacuteximo apenas do investimento total realizado em 2006 As quedas mais acentuadas ocorreram entretanto nos dois uacuteltimos anos de aproximadamente R$ 3337 bilhotildees investidos em 2014 reduziu-se a praticamente a metade disso em 2016 (R$ 1714 bilhatildeo) Somente em relaccedilatildeo ao pagamento de bolsas houve uma reduccedilatildeo de 40 no mesmo periacuteodo (325 somente em 2016) No caso dos auxiacutelios agrave pesquisa a queda atingiu 73 (46 somente em 2016) De fato segundo informaccedilotildees apuradas pelo Estadatildeo (Escobar 2016) a situaccedilatildeo do CNPq no ano corrente inclui

bull reduccedilatildeo do limite de empenho em decorrecircncia de contigenciamentos a agecircncia dispotildee de cerca de um terccedilo do orccedilamento aprovado inicialmente para execuccedilatildeo este ano (R$ 1 bilhatildeo) (excluindo-se os gastos com o programa CsF) Este montante eacute 63 menor do que o orccedilamento de 2010 e 46 menor do que o de 2006 (em valores corrigidos)

bull reduccedilatildeo de investimentos em auxiacutelio agrave pesquisa dos R$ 594 milhotildees executados no primeiro semestre apenas 15 foram destinados a accedilotildees de fomento A agecircncia tem um saldo a pagar na ordem de R$ 230 milhotildees referente a parcelas de projetos aprovados nos mais de 40 editais lanccedilados desde 2010

bull cortes e congelamentos de bolsas no paiacutes e no exterior embora 985 dos recursos executados no primeiro semestre tenham sido destinados ao pagamento de bolsas ainda assim houve suspensotildees na modalidade bolsa de poacutes-graduaccedilatildeo no exterior e corte de 20 nas bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica

bull falta de recursos humanos a agecircncia perdeu cerca de 120 funcionaacuterios nos uacuteltimos cinco anos Considerando-se a meacutedia de aposentadorias de 15 a 20 por ano e a natildeo-perspectiva de novas contrataccedilotildees o CNPq poderaacute chegar a um colapso nos proacuteximos dois anos caso este quadro natildeo seja revertido

(16) Embora a agecircncia tenha buscado justificar o bloqueio dessas bolsas com o argumento de que as mesmas estavam ociosas o fato eacute constestado pela comunidade acadecircmica (cf Mariz 2016)(17) Sobre o histoacuterico de contigenciamentos e descontigenciamentos parciais de bolsas ao longo de 2016 cf G1 (2016a 2016c) Mariz (2016) e Portal Brasil (2016) No dia 6 de setembro o MEC declarou ter descontigenciado R$ 29736 milhotildees para o custeio de 190 mil bolsas da CAPES incluindo bolsas do CsF e outras modalidades (Portal Brasil 2016)

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Figura 7 ndash CNPq Evoluccedilatildeo dos investimentos por linha de accedilatildeo (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados do CNPq Disponiacutevel em httpcnpqbrpainel-de-investimentos [acesso em 10112016]

Nota Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI

No niacutevel ministerial os impactos da poliacutetica de corte de gastos na aacuterea da CTampI tecircm se refletido no orccedilamento do MCTI18 Como mostra a Figura 8 a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da pasta tem declinado desde 2014 tendo resultado em 2016 na aprovaccedilatildeo de um orccedilamento cerca de um quarto menor do que o aprovado em 2013 ndash uma perda de mais de R$ 347 bilhotildees em valores correntes No que se refere ao orccedilamento executado diante dos novos contigenciamentos anunciados pelo governo Temer no iniacutecio de 2016 o limite de empenho previsto ateacute o final de agosto era de R$ 4597 bilhotildees (Escobar 2016) A crescente diferenccedila entre os valores dos orccedilamentos e do empenhado pelo MCTI e seus oacutergatildeos em 2015 e 2016 reflete ao lado do contingenciamento formal e expliacutecito de parcelas do orccedilamento uma espeacutecie de contingenciamento ldquoinformalrdquo determinado pela aacuterea econocircmica do governo no contexto das medidas de ajuste via determinaccedilatildeo de um teto para o empenho de recursos orccedilamentaacuterios previstos na Lei Orccedilamentaacuteria Trata-se portanto de uma espeacutecie de ldquocontingenciamento brancordquo adicional e complementar ao contingenciamento expliacutecito19

No que poderia parecer uma tentativa de recuperar a pasta em reuniatildeo realizada no dia 10 de novembro com o Conselho de Ciecircncia e Tecnologia e representantes da aacuterea Temer anunciou uma injeccedilatildeo de R$ 15 bilhotildees para quitar restos a pagar do MCTIC (cf FINEP 2016c) Entretanto conforme mostra a uacuteltima coluna do graacutefico abaixo mesmo com este descontigenciamento o volume de empenhos totais do MCTI tende a ficar abaixo do orccedilamento aprovado no iniacutecio do

(18) Aleacutem deste cortes e contigenciamentos no orccedilamento do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo (MEC) tambeacutem tecircm prejudicado o desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico no Brasil Ateacute aqui tratamos dos desdobra-mentos disso na dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria da CAPES No seccedilatildeo 32 trataremos dos prejuiacutezos causados agraves universidades e institutos federais cujos orccedilamentos tambeacutem estatildeo atrelados ao orccedilamento geral do MEC(19) A autora agradece a Luis Manuel R Fernandes por salientar este ponto

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ano Cabe ressaltar ainda que assim como o FNDCT parte da dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MCTI este ano jaacute estava potencialmente contigenciada desde a sua aprovaccedilatildeo em contraste aos anos anteriores a reserva de contigecircncia em 2016 equivaleu a quase 20 do orccedilamento total (mais de R$ 1925 bilhatildeo) Portanto embora a ldquodevoluccedilatildeordquo de R$ 15 bilhatildeo seja uma conquista importante do MCTI diante do cenaacuterio atual essa cifra eacute insuficiente para equiparar o limite de empenho ao orccedilamento inicial da pasta Evidentemente tal devoluccedilatildeo eacute tampouco capaz de reestabelecer o patamar de investimentos que foram perdidos pelo MCTI ao longo dos uacuteltimos anos A tiacutetulo de comparaccedilatildeo basta mencionar que como revelou o presidente do CNPq somente esta agecircncia precisaria atualmente de R$ 37 bilhotildees para ldquoestimular a ciecircncia e ser felizrdquo (Chaimovich citado em Escobar 2016)

Figura 8 ndash MCTI Evoluccedilatildeo orccedilamento aprovado X orccedilamento executado (em R$ milhotildees)

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2013 2014 2015 2016 2017) Notas Valores correntes em out2016 corrigidos pelo Iacutendice IGP-DI (1) Orccedilamento de 2016 reproduz valor aprovado na LOA empenho de 2016 foi estimado com base

em informaccedilotildees divulgadas em notiacutecias (cf Escobar 2016 FINEP 2016c)

Proposta orccedilamentaacuteria do governo federal para 2017

Ateacute aqui buscamos evidenciar a situaccedilatildeo de defasagem orccedilamentaacuteria em que se encontram as mais importantes instituiccedilotildees federais voltadas ao financiamento puacuteblico da CTampI no Brasil Mesmo diante do quadro deploraacutevel acima apresentado a proposta do governo Temer para 2017 eacute de mais cortes na aacuterea Embora o governo tenha divulgado que uma seacuterie de ministeacuterios teraacute orccedilamento maior no ano que vem em comparaccedilatildeo a 201620 nossa anaacutelise aponta para o contraacuterio ndash pelo menos no caso da CTampI O motivo principal disso parece decorrer do fato de a projeccedilatildeo do governo aparenta natildeo levar em conta a inflaccedilatildeo do proacuteprio ano de 2016 na comparaccedilatildeo com o previsto para 2017 ndash valor a ser aprovado no iniacutecio do ano que vem Entretanto para que

(20) Cf por exemplo httpwww2planaltogovbracompanhe-planaltonoticias201609governo-eleva-orcamento-de-2017-para-saude-e-educacao [acesso em 07112016]

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a comparaccedilatildeo possa ser realizada com o miacutenimo possiacutevel de distorccedilatildeo os valores aprovados em janeiro de 2016 devem ser devidamente corrigidos pela inflaccedilatildeo projetada para este ano ndash atualmente estimada em 706 pelo iacutendice IGP-DI conforme consta no boletim Focus mais recente (Banco Central 2016)

Considerando essa projeccedilatildeo comparamos abaixo os orccedilamentos de 2016 e 2017 em valores corrigidos (Figura 9) Percebe-se que nos casos de todas as instituiccedilotildees tratadas nesta seccedilatildeo incluindo o MCTIC a proposta para 2017 revela um quadro de reduccedilatildeo nas dotaccedilotildees orccedilamentaacuterias e natildeo de manutenccedilatildeo ndash quiccedilaacute de aumento real ndash em relaccedilatildeo ao ano de 2016 Embora no graacutefico essa diferenccedila possa parecer sutil em termos de volume de recursos as perdas satildeo significativas chegando a mais de R$ 1228 bilhatildeo caso sejam somadas as perdas do FNDC (R$ 153 milhotildees) CNPq (R$ 370 milhotildees) e CAPES (R$ 705 milhotildees) No caso do MCTIC a perda estimada eacute de mais de R$ 1065 bilhatildeo

Outro agravante refere-se agrave proposta de manutenccedilatildeo de reservas de contigecircncia do FNDCT e do MCTIC em patamares elevados No caso do FNDCT essa reserva comprometeraacute mais da metade (525) do orccedilamento inicial ndash um equivalente a R$ 2698 bilhotildees Para o MCTIC a proposta eacute de destinar R$ 5098 bilhotildees para a reserva de contingecircncia ou seja 328 do orccedilamento inicial total Esse quadro aponta para uma propensatildeo antecipada por parte do governo federal de reduccedilatildeo dos limites de empenho ao longo de 2017 Eacute preciso ressaltar ainda que no agregado as perdas orccedilamentaacuterias e contigenciamentos propostos para o ano que vem se somam aos cortes efetuados nos anos anteriores (conforme demonstramos acima) Isso significa que a PEC do Teto pretende congelar natildeo os orccedilamentos reais de 2016 mas orccedilamentos mais baixos do que este e expressivamente desfalcados haacute pelo menos dois anos As consequecircncias disso sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro tendem a ser desastrosas como mostramos nas seccedilotildees seguintes

Figura 9 ndash FNDCT CAPES CNPq Projeccedilatildeo orccedilamento 2016 corrigido pela inflaccedilatildeo(1) X proposta orccedilamentaacuteria 2017 (em R$ milhotildees)

Fontes Elaboraccedilatildeo proacutepria com dados de Brasil (2016) e Banco Central (2016)Notas (1) Orccedilamentos de 2016 foram corrigidos com base na projeccedilatildeo mais recente para a inflaccedilatildeo de

2016 pelo Iacutendice IGP-DI (2) O valor referente ao orccedilamento do MCTIC para 2016 foi calculado com base na soma dos

valores aprovados para o MCTI e Ministeacuterio das Comunicaccedilotildees nesse mesmo ano

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32 Impactos sobre o subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa

Os cortes e congelamentos orccedilamentaacuterios que hoje afetam o subsistema de financiamento puacuteblico federal agrave CTampI se desdobram sobre os demais subsistemas do SNI brasileiro No que se refere ao subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa tomamos como ponto de partida duas outras fortalezas identificadas por Mazzucato e Penna (2016 93-94) Na avaliaccedilatildeo destes economistas o SNI do Brasil apresenta

- um subsistema de pesquisa cientiacutefica que tem se aprimorado substancialmente nas uacuteltimas deacutecadas e que estaacute produzindo conhecimento de ponta em algumas aacutereas com ldquoilhas de excelecircncia produtivardquo em setores como petroacuteleo e gaacutes aviaccedilatildeo agricultura sauacutede e em menor medida automaccedilatildeo bancaacuteria (Fortaleza 3) e

- ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia em suas aacutereas a exemplo da Embrapa e Fiocruz que desenvolveram sistemas de avaliaccedilatildeo contiacutenua especiacuteficos que as possibilitam aprender tanto com seus sucessos quanto com seus fracassos e assim aprimorar seus processos na busca de maior efetividade (Fortaleza 4)

Conforme mostramos a seguir essa estrutura institucional relativamente bem sucedida encontra-se entretanto fortemente abalada pela poliacutetica de cortes orccedilamentaacuterios do governo federal No meacutedio prazo tal poliacutetica tende a ameaccedilar a qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica desenvolvida no Brasil hoje seja no acircmbito das universidades federais quanto em institutos de pesquisa internacionalmente reconhecidos por sua lideranccedila em aacutereas estrateacutegicas ao desenvolvimento social e econocircmico brasileiro

Universidades e institutos federais

Afetadas principalmente pelos cortes nos orccedilamentos do Ministeacuterio da Educaccedilatildeo ndash MEC (incluindo a CAPES) e do MCTIC (sobretudo a parcela do CNPq) as instituticcedilotildees de ensino superior e teacutecnico tecircm vivido num cenaacuterio de escassez insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo No caso das universidades federais de acordo com informaccedilotildees apuradas pelo G1 (2016d) em decorrecircncia do contigenciamento de R$ 942 bilhotildees no orccedilamento de 2015 do MEC os repasses de recursos foram reduzidos agrave metade do inicialmente previsto naquele ano Segundo levantamento realizado pelo portal de notiacutecias com as 15 maiores universidades brasileiras (em termos da oferta de nuacutemero de vagas)21 o deacuteficit formado por somente nove delas em 2015 foi de R$ 3938 milhotildees (Figura 10) O deacuteficit da Universidade Tecnoloacutegica Federal do Paranaacute (UTFP) por exemplo quase triplicou em apenas um ano tendo passado de R$ 289 milhotildees em 2014 para R$ 835 milhotildees em 2015 Considerando-se o universo das 39 universidades federais22 que integram o sistema de educaccedilatildeo superior do paiacutes esse montante representa apenas uma amostra dos prejuiacutezos recentemente causados na ciecircncia produzida no acircmbito das universidades federais brasileiras No geral pelo menos um terccedilo dessas universidades solicitou complementaccedilatildeo orccedilamentaacuteria ao MEC em 2015 (G1 2016d)

(21) Satildeo elas UFF UFRJ UFPB UFPA UNB UFRN UFBA UFSC UFPE UTFPR UFMG UFG UFPR UFAM UFMS UEMA USP UNESP UERJ e UEG(22) O Brasil tem hoje 63 instituiccedilotildees puacuteblicas federais de ensino superior das quais 39 satildeo universidades

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Figura 10 ndash Deacuteficit acumulado pelas nove maiores universidades federais em 2015 (em Reais)

Fonte Adaptado de G1 (2016d)Nota ldquoMaioresrdquo refere-se agraves universidades federais com maior nuacutemero de oferta de vagas

Em 2016 a situaccedilatildeo natildeo tem sido diferente De acordo com dados recentemente divulgados pelo MEC (2016a) embora inicialmente previsto em R$ 64 bilhotildees o corte no orccedilamento total da pasta deve ficar em R$ 17 bilhatildeo este ano Destes R$ 12 bilhatildeo seratildeo cortes nas universidades e R$ 359 milhotildees nos institutos federais No total apesar de corresponderem a apenas 11 do orccedilamento inicialmente aprovado para a pasta em 2016 (R$ 10990 bilhotildees dos R$ 99800 bilhotildees totais) essas instituiccedilotildees arcaratildeo com 92 dos cortes efetuados no orccedilamento do MEC neste mesmo ano (Figura 11) Isso demonstra um acentuado desequiliacutebrio na gestatildeo dos danos decorrentes da atual poliacutetica de austeridade do governo federal e aponta para uma tendecircncia de sucateamento dessas instituiccedilotildees no meacutedio prazo ndash tendecircncia esta que diante da possibilidade de aprovaccedilatildeo da PEC do Teto tende a ser agravada nos proacuteximos vinte anos Os cortes de 2016 tecircm impactado entre outras coisas a disponibilidade de recursos para investimentos por parte das universidades e institutos federais tendo correspondido a 23 do total de cortes realizados nessas instituiccedilotildees em 2016 (Figura 12)

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Figura 11 ndash MEC Dotaccedilatildeo X cortes orccedilamentaacuterios 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Figura 12 ndash Universidades e institutos federais percentual de corte em investimentos 2016

Fonte Elaboraccedilatildeo proacutepria com informaccedilotildees divulgadas pelo MEC (2016a)

Aleacutem dos cortes e congelamentos de bolsas os efeitos dos cortes orccedilamentaacuterios tecircm se refletido no dia-a-dia das universidades federais afetando negativamente a oferta e o funcionamento de serviccedilos e atividades baacutesicos incluindo a disponibilidade de materiais e a manutenccedilatildeo da infraestrutura23 Esses problemas satildeo agravados ainda pela alta do dolar que tem dificultado a importaccedilatildeo de equipamentos para pesquisa (G1 2016d) Diante desse quadro dramaacutetico e visando evitar a paralisaccedilatildeo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica medidas paliativas tecircm sido adotadas

(23) Isso se estende aos serviccedilos puacuteblicos oferecidos por exemplo pelos hospitais universitaacuterios A falta de materiais baacutesicos e de manutenccedilatildeo da infraestrutura tem resultado por exemplo no cancelamento de consultas meacutedicas e odontoloacutegicas tendo chegado agrave suspensatildeo de cirurgias como ocorrido no Hospital Universitaacuterio Clementino Fraga Filho que eacute ligado agrave UFRJ (G1 2016d)

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pelas proacuteprias universidades incluindo iniciativas individuais por parte de pesquisadores Como revelam as reportagens especiais ldquoCiecircncia brasileira entra em crise com perda de recursosrdquo e ldquoA Ciecircncia Brasileira na UTIrdquo publicadas pelo Estadatildeo em agosto de 2015 e agosto de 2016 respectivamente alguns pesquisadores tecircm chegado a desembolsar recursos proacuteprios para manter projetos e laboratoacuterios em atividade

Guido Lenz da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) soacute recebeu R$ 8 mil dos R$ 63 mil que foram aprovados para um projeto de pesquisa da resistecircncia de tumores a quimioterapia ldquoSe dependesse soacute disso teria que fechar o laboratoacuteriordquo conta ldquoFelizmente fui econocircmico e guardei dinheiro de outros projetos que estou usando neste momentordquo

A neurocientista Suzana Herculano-Houzel da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) eacute uma dos milhares de cientistas aguardando pagamento ldquoO jeito eacute tirar dinheiro do proacuteprio bolso para manter o laboratoacuterio funcionandordquo diz Suzana ldquoEu jaacute me devo uns R$ 15 mil pelo menosrdquo (Escobar 2015)

Por razotildees oacutebvias este tipo de soluccedilatildeo alternativa eacute insustentaacutevel no meacutedio e longo prazo Natildeo obstante isso tambeacutem no caso do MEC a proposta do governo federal para 2017 eacute de reduccedilatildeo do orccedilamento em comparaccedilatildeo ao orccedilamento aprovado em 2016 Em valores corrigidos pelo percentual de inflaccedilatildeo projetado para 2016 pelo iacutendice IGP-DI (Banco Central 2016) a dotaccedilatildeo orccedilamentaacuteria do MEC para o ano que vem deve registrar um corte de R$ 1181 bilhatildeo em comparaccedilatildeo com o orccedilamento aprovado neste ano caindo de R$ 106833 bilhotildees para R$ 105652 bilhotildees A proposta prevecirc ainda uma reserva de contigecircncia na ordem de R$ 15 bilhatildeo

Institutos nacionais de pesquisa

Para aleacutem das universidades e institutos federais a crise orccedilamentaacuteria da CTampI estende-se a outros atores importantes do subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa Exemplo disso eacute a situaccedilatildeo atual dos Institutos Nacionais de Ciecircncia e Tecnlogia (INCTs)24 Criado com o objetivo de estimular o desenvolvimento da pesquisa baacutesica e de ponta em aacutereas estrateacutegicas para o desenvolvimento sustentaacutevel do paiacutes ndash incluindo ciecircncias agraacuterias energia engenharia e tecnologia da informaccedilatildeo sauacutede nanotecnologia ecologia e meio ambiente ente outros ndash o programa dos INCTs deveria ser custeado com recursos orccedilamentaacuterios do FNDCT (a serem repassados pela FINEP ao CNPq) aleacutem do apoio das FAPs e do BNDES25 O edital mais recente com foco nos INCTs foi lanccedilado ainda em 2014 com previsatildeo para pagamentos a partir de abril de 2015 Entretanto o resultado foi divulgado somente 14 meses apoacutes o previsto (Escobar 2016) e ateacute entatildeo os pagamentos natildeo foram liberados Com recursos financeiros estimados em R$ 6417 milhotildees (dos quais R$ 300 milhotildees seriam oriundos do FNDCT CNPq e CAPES)26 eacute provaacutevel que o montante a ser executado fique bem abaixo disso Embora 252 das 345 propostas submetidas tenham sido recomendadas na etapa de anaacutelise de meacuterito teacutecnico-cientiacutefico27 somente 101 foram finalmente homologadas Conforme divulgado pelo CNPq aos demais 151 projetos restaraacute a possibilidade de ldquosolicitar um lsquoSelo INCTrsquo que os credenciaraacute para busca de financiamentordquo28 (leia-se financiamento privado)

(24) O CNPq prometeu ainda uma recomposiccedilatildeo das bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](25) Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](26) Os R$ 3417 milhotildees restantes deveriam vir de 14 FAPs Disponiacutevel em httpinctcnpqbrsobre [acesso 11112016](27)Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101574855210 [acesso 11112016]

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Os cortes se estendem ainda a instituiccedilotildees internacionalmente reconhecidas por seu papel de lideranccedila no avanccedilo da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica brasileira Como devidamente destacadas por Mazzucato e Penna (2016) a Embrapa e a Fiocruz satildeo dois casos de ldquoorganizaccedilotildees aprendentesrdquo de excelecircncia as quais tecircm tradicionalmente ajudado o paiacutes a enfrentar alguns dos principais problemas sociais e embientais de sua histoacuteria29 Vinculada ao Ministeacuterio da Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento a Embrapa desenvolve pesquisas voltadas por exemplo ao melhoramento geneacutetico de culturas agriacutecolas (a exemplo do milho soja e algodatildeo) e na pecuaacuteria Do ponto de vista do crescimento econocircmico cabe ressaltar que esses satildeo hoje itens principais na balanccedila comercial do agronegoacutecio brasileiro e dependem em grande medida de investimentos em PampD no setor A Embrapa tem realizado pesquisas importantes ainda sobre mudanccedilas climaacuteticas que eacute hoje um dos temas mais sensiacuteveis na agenda global do Desenvolvimento Sustentaacutevel Apesar disso o orccedilamento da Embrapa vem sofrendo cortes e contigenciamentos recorrentes nos uacuteltimos anos De acordo com dados apurados pela Sociedade Brasileira dos Especialistas em Resiacuteduos das Produccedilotildees Agropecuaacuteria e Agroindustrial (citada em Sbera 2015) 30 do orccedilamento da agecircncia para gastos de custeio e investimentos foram contigenciados em 2015 ndash uma reduccedilatildeo de R$ 2097 milhotildees em relaccedilatildeo agrave previsatildeo inicial orccedilada em R$ 6777 milhotildees Aleacutem de cortes orccedilamentaacuterios pesquisadores ligados agrave Embrapa tem sido prejudicados pelos cortes e atrasos em editais do CNPq sobretudo no acircmbito da Chamada Universal (Escobar 2015)

O mesmo ocorre com a Fiocruz Ligada ao Ministeacuterio da Sauacutede a Fiocruz executa projetos de PampD voltados a temas ligados agrave sauacutede coletiva e ao controle de doenccedilas como Aids malaacuteria Chagas tuberculose hanseniacutease sarampo rubeacuteola esquistossomose meningites hepatites e mais recentemente lidera tambeacutem pesquisas sobre o viacuterus Zika Principal instituiccedilatildeo natildeo-universitaacuteria de formaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo de recursos humanos para o sistema uacutenico de sauacutede e para o sistema de CTampI brasileiros a Fiocruz tem sido diretamente atingida pelo corte de bolsas do CNPq sobretudo com a suspensatildeo de bolsas de iniciaccedilatildeo cientiacutefica (Pibic) e iniciaccedilatildeo em desenvolvimento tecnoloacutegico e inovaccedilatildeo (Pibit) Segundo a Fundaccedilatildeo esses cortes trazem ldquoprejuiacutezo para a base do sistema de formaccedilatildeo de pesquisadores e recursos humanos qualificados no paiacutesrdquo (Fiocruz 2016b)

No que toca especificamente agrave PEC do Teto a Fiocruz se posicionou publicamente por meio da carta aberta ldquoA PEC 241 e os impactos sobre os direitos sociais a sauacutede e a vidardquo endereccedilada ao governo federal e ao Congresso Nacional no uacuteltimo dia 30 de setembro Na carta a instituiccedilatildeo salienta os efeitos negativos da proposta que ao lado de outros projetos em curso no Legislativo ldquoconformam um projeto de revisatildeo dos preceitos constitucionais de garantia do direito universal agrave sauacutede e o desenvolvimento da cidadania e que se aprovados implicariam danos significativos agrave sauacutede e agrave vida das pessoasrdquo Aleacutem de corroborar com as previsotildees divulgadas por pesquisadores do IPEA a Fiocruz questiona a possibilidade de assegurar o controle de epidemias como zika dengue e chikungunya diante do congelamento de recursos no longo prazo como proposto na PEC do Teto Particulamente a fundaccedilatildeo destaca que ldquoo impacto sobre as pesquisas fundamentais para novos produtos e novas soluccedilotildees que jaacute satildeo subfinanciadas em nosso paiacutes teraacute dimensatildeo incalculaacutevel comprometendo no longo prazo a capacidade de resposta e autonomia nacional (Fiocruz 2016a ecircnfase nossa)

(28) Disponiacutevel em httpcnpqbrwebguestnoticiasviews-journal_content56_INSTANCE_a6MO101575562464 [acesso 11112016](29) Outros exemplos de instituiccedilotildees impactadas negativamente pelos cortes de recursos na aacuterea de CTampI incluem Laboratoacuterio Nacional de Luz Siacutencrotron (LNLS) Observatoacuterio Nacional (ON) Instituto Nacional de Pesquisas da Amazocircnia (Inpa) Laboratoacuterio Nacional de Computaccedilatildeo Cientiacutefica (LNCC) Instituto de Pesquisas Energeacuteticas e Nucleares (Ipen) e Centro Brasileiro de Pesquisas Fiacutesicas (CBPF) (cf Escobar 2016)

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Em outras palavras o enfrentamento dos imperativos sociais e ambientais contemporacircneos incluindo questotildees emergenciais de sauacutede puacuteblica e questotildees ligadas agrave mudanccedila climaacutetica passam necessariamente pelo incentivo continuado e de longo prazo agrave pesquisa cientiacutefica e tecnoloacutegica sendo esta uma das dimensotildees baacutesicas do sistema de inovaccedilatildeo Como vimos na seccedilatildeo anterior o enfrentamento desse tipo de problema tem se dado historicamente atraveacutes do papel ativo do Estado na elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas agrave promoccedilatildeo da CTampI Mais do que isso o sucesso relativo dos paiacuteses de economia baseada na inovaccedilatildeo tem se mostrado uma funccedilatildeo da capacidade do Estado de agir de maneira mais ou menos empreendedora Como salientado por Mazzucato (2014 2015) tal capacidade estaacute intimamente relacionada agrave criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo estatal capaz de atrair e manter talentos de alto niacutevel No subsistema de Educaccedilatildeo amp Pesquisa essa ldquocapacidade de absorccedilatildeordquo do Estado passa especificamente pelo fortalecimento das instituiccedilotildees puacuteblicas direcionadas tanto agrave formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de CTampI quanto agrave produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica em si

No caso do Brasil essas instituiccedilotildees incluem desde as agecircncias financiadoras como o CNPq e a CAPES agraves instituiccedilotildees produtoras de ciecircncia como as universidades federais e os institutos nacionais de pesquisa Lamentavelmente as evidecircncias apresentadas acima apontam ao contraacuterio para o enfraquecimento dessas instituiccedilotildees Tal enfraquecimento por sua vez implica na diminuiccedilatildeo da capacidade do Estado brasileiro para agir de maneira mais empreendedora Aleacutem da desestruturaccedilatildeo do setor da CTampI (podendo chegar agrave paralisia em algumas aacutereas) e da provaacutevel perda de qualidade da produccedilatildeo cientiacutefica e tecnoloacutegica no meacutedio e longo prazo a PEC do Teto tende portanto a aprofundar essa perda de capacidade do Estado comprometendo drasticamente o funcionamento e o desenvolvimento do SNI brasileiro como um todo

33 Impactos sobre o subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo

No acircmbito do subsistema de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo eacute de se esperar que o financiamento privado agrave inovaccedilatildeo se some em maior grau ao financiamento puacuteblico em especial nos contextos das economias de mercado No Brasil embora a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo tenha ao longo da uacuteltima deacutecada buscado estimular esse tipo de investimento o percentual de gastos privados em PampD (GERD) permanece notavelmente baixo no paiacutes refletindo-se na baixa taxa de inovaccedilatildeo das empresas privadas brasileiras (cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014) Como se pode observar na Figura 13 enquanto os dispecircndios puacuteblicos em PampD aumentaram continuamente desde 2006 tendo atingido 071 do PIB em 2013 (dado mais recente disponiacutevel) os valores investidos pelo setor privado apresentam pouca variaccedilatildeo natildeo tendo ultrapassado 052 ao longo do mesmo periacuteodo Na comparaccedilatildeo com outros paiacuteses embora o Brasil apresente investimentos empresariais superiores que os demais paiacuteses BRICS (com exceccedilatildeo da China) o percentual investido pelo setor empresarial no paiacutes (403) ainda eacute bastante baixo em relaccedilatildeo natildeo apenas a paiacuteses como Estados Unidos (609) Alemanha (652) e Japatildeo (755) mas tambeacutem a outros paiacuteses de industrializaccedilatildeo tardia como a proacutepria China (756) Cingapura (534) e Coreia do Sul (757) A respeito desse percentual eacute preciso observar ainda que no caso do Brasil (assim como o da China) satildeo incluiacutedos no setor empresarial a parcela significativa dos investimentos realizados pelas empresas estatais o que significa dizer que o percentual investido pelo setor privado eacute ainda menor do que o demonstrado no graacutefico abaixo (Figura 14)

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Figura 13 ndash Brasil Evoluccedilatildeo dos gastos puacuteblicos e privados em PampD (em PIB)

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview9138html [acesso 15112016]

Notas (1) Puacuteblico inclui empresas estatais (2) Dados preliminares

Figura 14 ndash Paiacuteses selecionados Dispecircndios em PampD por setor de financiamento em 2013 (em )

Fonte Adaptado de MCTI Disponiacutevel em httpwwwmctgovbrindexphpcontentview336709html [acesso em 15112016]

Notas (1) os percentuais natildeo soman 100 porque foram considerados apenas os setores de maior relevacircncia governo e empresas Natildeo foram considerados os demais setores ensino superior instituiccedilotildees privadas sem fins de lucro e estrangeiro

(2) no setor Governo inclui empresas estatais (3) natildeo foi considerada a poacutes-graduaccedilatildeo do setor empresas

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De fato a escasez de gastos privados em PampD no Brasil eacute apontada por Mazzucato e Penna (2016 94) como uma das principais debilidades do nosso SNI Os autores destacam ainda a existecircncia de uma fragmentaccedilatildeo entre o conhecimento demandado pelo setor empresarial e o conhecimento produzido nas universidades Por outro lado aspectos do financiamento puacuteblico agrave inovaccedilatildeo e iniciativas governamentais voltadas a uma maior articulaccedilatildeo entre os principais atores desse sistema satildeo apresentados como pontos positivos os quais deveriam ser fortalecidos e ampliados Nas palavras dos autores o SNI brasileiro demonstra

- uma baixa propensatildeo a inovar com os dispecircndios empresariais [privados] em PampD (GERD) tendo atingido meros 052 do PIB em 2013 ndash mesmo iacutendice registrado em praticamente toda a deacutecada anteriorrdquo (Fraqueza 1) e

- uma fragmentaccedilatildeo (ateacute mesmo antagonismo) entre os subsistemas de educaccedilatildeo e pesquisa e o subsistema de produccedilatildeo e inovaccedilatildeo devido agrave auto-orientaccedilatildeo da pesquisa cientiacutefica e agrave falta de demanda por parte do meio empresarial para o conhecimento produzido na academiardquo (Fraqueza 2)

Ao mesmo tempo poreacutem ele apresenta

- exemplos positivos de iniciativas de poliacuteticas sistecircmicas do tipo ldquomission-orientedrdquo explicitamente ou implicitamente focadas em inovaccedilatildeo as quais levam a interaccedilotildees positivas entre o Estado o setor empresarial e a academia Essas iniciativas incluem o programa Inova poliacuteticas de sauacutede e em menor medida iniciativas encabeccediladas pela Embrapa e Petrobraacutes (Fortaleza 5)

- fontes puacuteblicas de financiamento ldquopacienterdquo de longo prazo sobretudo atraveacutes de bancos puacuteblicos como o BNDES e agecircncias de inovaccedilatildeo como a FINEP ndash formas de financimento que muitas vezes inexistem em outros paiacuteses (Fortaleza 6) e

- recursos financeiros puacuteblicos para PampD e inovaccedilatildeo que (em princiacutepio) natildeo satildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes tais como os fundos setoriais e os financiamentos do BNDES que natildeo advecircm do Tesouro (Fortaleza 7)

A partir dessas caracteriacutesticas eacute possiacutevel tirar pelo menos trecircs conclusotildees principais a respeito do desenvolvimento futuro do SNI brasileiro (1) tal desenvolvimento demanda um aumento significativo do comprometimento do setor empresarial (sobretudo privado) no financiamento de atividades de PampD e inovaccedilatildeo este setor deve estar disposto a correr mais riscos e arcar com a socializaccedilatildeo natildeo apenas de riscos mas tambeacutem das recompensas geradas com o auxiacutelio de investimentos estatais (ver item Riscos e Recompensas acima) (2) iniciativas relativamente bem sucedidades do governo federal agraves quais visam promover uma maior articulaccedilatildeo entre o Estado o setor empresarial e as universidades tal como o programa Inova Empresa e a Embrapii devem ser ampliadas e replicadas tendo como objetivo a superaccedilatildeo da fragmentaccedilatildeo existente entre esses trecircs tipos fundamentais de atores do SNI (3) as fontes puacuteblicas de financiamento de longo prazo agrave inovaccedilatildeo no Brasil como os Fundos Setoriais e o BNDES estatildeo por traacutes dos avanccedilos realizados pelo SNI brasileiro ao longo das uacuteltimas deacutecadas e os desenvolvimentos futuros desse sistema dependem em grande medida da constacircncia e continuidade de disponibilidade desses recursos os quais devem estar efetivamente imunes a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias

A respeito da disponibilidade desse tipo de recursos embora se possa afirmar que o BNDES tem se mantido inabalado pela atual poliacutetica de austeridade do governo federal (tendo ao contraacuterio

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ajudado a minimizar o desfalque orccedilamentaacuterio na aacuterea da CTampI) como vimos o mesmo natildeo se pode afirmar em relaccedilatildeo aos Fundos Setoriais e consequentemente agrave administradora do FNDCT a FINEP ndash uacutenica agecircncia governamental brasileira responsaacutevel por operaccedilotildees de financiamento a planos de negoacutecios em inovaccedilatildeo (FINEP 2016b) Como jaacute dito desde 2014 o orccedilamento do FNDCT tem sofrido cortes contigenciamentos e desvios de finalidade mostrando que natildeo estaacute imune a cortes e flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias Com efeito tecircm-se verificado reduccedilotildees expressivas na disponibilidade de recursos para financiamento de programas importantes da FINEP (Tabela 1) No que se refere somente aos investimentos em empresas inovadoras (incluindo investimentos em fundos de capital de risco e investimentos diretos em empresas) houve uma reduccedilatildeo de praticamente 50 de 2013 para 2014 As Figuras 15 e 16 mostram de maneira esquemaacutetica os tipos de incentivos estatais voltados agraves diferentes etapas da criaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo de empresas inovadoras Como se pode depreender os cortes orccedilamentaacuterios no FNDCT e demais instituiccedilotildees governamentais voltadas ao fomento da CTampI no paiacutes afetam praticamente todas essas etapas com impactos ainda mais severos sobre as empresas emergentes e pequenas empresas inovadoras as quais dependem em maior grau dos programas da FINEP e de modo mais amplo do poder de compra do Estado nos seus processos de iniciaccedilatildeo maturaccedilatildeo e expansatildeo

Tabela 1 ndash FNDCT Reduccedilatildeo de orccedilamento para programas da FINEP (em R$ milhotildees)

2013 2014

Fomento a projetos de implantaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da infraestrutura de pesquisa das instituiccedilotildees puacuteblicas (CT-Infra)

4049 3050

Fomento a PampD em aacutereas baacutesicas e estrateacutegicas 12000 6739

Subvenccedilatildeo econocircmica a projetos de desenvolvimento tecnoloacutegico 3658 2661

Equalizaccedilatildeo de taxa de juros em financiamento agrave inovaccedilatildeo tecnoloacutegica 3083 2090

Investimento em empresas inovadoras 1003 503

Fonte Wongtschowski (2014)

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Figura 15 ndash FINEP Instrumentos de fomento agrave CTampI

Fonte MEI (2015 34)

Figura 16 ndash Instrumentos de fomento agrave inovaccedilatildeo empresarial e sua aplicaccedilatildeo

Fonte MEI (2015 34)

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A tendecircncia de diminuiccedilatildeo dos investimentos em PDampI no setor empresarial se repetiu em 2016 Em janeiro a FINEP divulgou em nota que graccedilas a uma operaccedilatildeo firmada entre o MCTI Ministeacuterio da Fazenda e o BNDES no acircmbito do Programa de Sustentaccedilatildeo do Investimento (PSI) a agecircncia disporia de R$ 4 bilhotildees de recursos reembolsaacuteveis (creacutedito) para financiar projetos de inovaccedilatildeo de empresas brasileiras Desse modo a expectativa era de recomposiccedilatildeo da sua disponibilidade de recursos ldquotanto para novos projetos quanto para os jaacute contratadosrdquo (FINEP 2016c) Entretanto segundo apurado pela Agecircncia Brasil em agosto o limite de empenho da FINEP previa R$ 25421 milhotildees a menos do que o total inicialmente aprovado (Oliveira 2016) Aleacutem disso a FINEP acumularia um saldo a pagar de R$ 2 bilhotildees referente a projetos contratados em editais passados (Escobar 2016) Esse deacuteficit teria implicado numa reduccedilatildeo expressiva de novas contrataccedilotildees aleacutem do atraso de mais de um ano na divulgaccedilatildeo do resultado do edital Proinfa 2014 que eacute destinado agrave compra e manutenccedilatildeo de equipamentos de pesquisa (Escobar 2016)

Diante desse quadro deploraacutevel em setembro a SBPC em conjunto com a Academia Brasileira de Ciecircncias e com a Associaccedilatildeo Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento das Empresas Inovadoras (Anpei) aleacutem de outras entidades do setor enviaram carta ao Congresso Nacional pedindo o descontigenciamento do FNDCT em 2017 Na carta essas entidades ressaltam a necessidade de se fazer cumprir os fins legais e legiacutetimos dos recursos oriundos dos Fundos Setoriais e do FNDCT ou seja financiamento de ldquoprojetos de pesquisa do interesse do Paiacutes manutenccedilatildeo e aperfeiccediloamento da infraestrutura de pesquisa concessatildeo de bolsas de pesquisa financiamento agraves atividades de inovaccedilatildeo de empresas brasileirasrdquo (citado em Escobar 2016) Ainda assim conforme mostramos no final da seccedilatildeo 31 a proposta do governo para o orccedilamento do FNDCT em 2017 revela um decreacutescimo de 20 em relaccedilatildeo ao orccedilamento inicial de 2016 aleacutem de destinar 525 do total para a reserva de contingecircncia

Quanto agrave atuaccedilatildeo do BNDES eacute importante ressaltar que apesar de ser uma fonte complementar de grande relevacircncia no cenaacuterio atual de financiamento agrave inovaccedilatildeo no Brasil o banco possui um leque amplo de linhas de accedilatildeo Isso significa que diante dos cortes orccedilamentaacuterios e congelamentos de investimentos puacuteblicos igualmente severos em outras aacutereas a tendecircncia eacute que a demanda pelos recursos do BNDES aumente consideravelmente nos proacuteximos anos Tendo em vista o horizonte de vinte anos traccedilado pela PEC do Teto essa tendecircncia implica seacuterios riscos agrave manutenccedilatildeo dos investimentos atuais do Banco em inovaccedilatildeo Esse quadro tende a se agravar ainda em funccedilatildeo da natureza incerta cumulativa e coletiva que como vimos eacute intriacutenseca aos processos inovativos (cf seccedilatildeo 2 nota 8) Dito de maneira simples com o acirramento da competiccedilatildeo por recursos do BNDES eacute plausiacutevel supor que o imediatismo de resultados passe a ser utilizado como criteacuterio ndash senatildeo expliacutecito impliacutecito ndash na escolha das aacutereas e projetos a serem finalmente financiados A pressatildeo popular somada agrave tendecircncia poliacutetico-partidaacuteria de buscar resultados raacutepidos (independentemente da efetividade desses resultados no meacutedio e longo prazos) deve intensificar essa tendecircncia com efeitos devastadores sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo

Em relaccedilatildeo aos investimentos privados poder-se-ia argumentar que a imposiccedilatildeo de teto de gastos puacuteblicos serviria em uacuteltima instacircncia para ldquoempurrarrdquo o setor empresarial a investir mais em inovaccedilatildeo Entretanto como vimos na seccedilatildeo 2 a hipoacutetese de que o financiamento privado possa eventualmente substituir o financiamento puacuteblico nessa esfera carece de comprovaccedilatildeo empiacuterica Mazzucato (2013) mostra que ateacute hoje isso natildeo se comprovou sequer nos casos de paiacuteses com padratildeo de investimento privado em PampD superior ao investimento puacuteblico e com niacutevel elevado de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo Portanto ainda que a PEC do Teto possa em tese natildeo impactar negativamente o volume atual de investimentos privados em inovaccedilatildeo no Brasil ela tampouco tende a aumentar esses investimentos Por outro lado os efeitos sobre os investimentos puacuteblicos satildeo inegaacuteveis pois tendem a prolongar e intensificar problemas jaacute identificados nos uacuteltimos anos tanto nos acircmbitos das universidades federais e institutos puacuteblicos

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de pesquisa quanto no acircmbito das empresas que ainda dependem de recursos puacuteblicos para investir na geraccedilatildeo e oferta de produtos e serviccedilos inovativos

Ao estender os patamares atuais ndash jaacute significativamente reduzidos ndash de investimentos puacuteblicos em inovaccedilatildeo pelos proacuteximos vinte anos caso aprovada a PEC do Teto prejudicaraacute portanto programas voltados agrave geraccedilatildeo de CTampI natildeo apenas no subsistema de educaccedilatildeo e pesquisa mas tambeacutem no acircmbito da esfera produtiva Em uacuteltima instacircncia a PEC do Teto tende a reduzir exponencialmente as chances do Estado brasileiro de adotar uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo no financiamento agrave inovaccedilatildeo minando o desenvolvimento de programas que a exemplo do Inova Empresa e da Embrapii tem sido relativamente bem sucedidos na promoccedilatildeo de uma maior e necessaacuteria articulaccedilatildeo entre os principais atores dos subsistemas de Educaccedilatildeo amp Pesquisa e de Produccedilatildeo amp Inovaccedilatildeo Com efeito a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais empreendedor tende a ser substancialmente dificultada afastando o paiacutes de um modelo de crescimento ldquointeligenterdquo baseado em inovaccedilatildeo

34 Impactos sobre o subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo

Aleacutem dos trecircs subsistemas tratados acima o bom funcionamento do subsistema de Poliacutetica amp Regulaccedilatildeo eacute igualmente imprescindiacutevel para o bom funcionamento do SNI brasileiro como um todo Como vimos as poliacuteticas de inovaccedilatildeo podem ser classificadas como poliacuteticas expliacutecitas ou impliacutecitas (Herrera 1995 cf Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Mazzucato e Penna 2016) Dissemos ainda que os impactos diretos da politica de austeridade do governo federal relacionam-se mais especificamente com a poliacutetica de inovaccedilatildeo expliacutecita enquanto os impactos indiretos estatildeo mais intimamente associados agraves poliacuteticas impliacutecitas Sem pretensatildeo alguma de analisar em profundidade todos os impactos diretos e indiretos da poliacutetica de corte de gastos sobre o SNI brasileiro nosso objetivo neste item eacute tatildeo somente tecer algumas consideraccedilotildees relevantes sobre tais impactos de modo a complementar o que jaacute foi dito ateacute aqui

Poliacuteticas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente

Dentre as poliacuteticas prejudicadas pelas medidas de austeridade visadas na PEC do Teto e com impactos indiretos significativos sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo destacam-se as perdas reais de investimentos puacuteblicos nas aacutereas de educaccedilatildeo baacutesica sauacutede assistecircncia social e meio ambiente Poliacuteticas voltadas a essas aacutereas relacionam-se tanto com as Fortalezas 3 e 5 (apresentadas anteriormente) quanto com outras duas fortalezas do SNI brasileiro Nesse sentido Mazzucato e Penna (2016 94) avaliam que o SNI do Brasil beneficia-se de

- poliacuteticas complementares que podem funcionar como facilitadoras de programas de poliacuteticas do tipo mission-oriented nas aacutereas de defesa nacional e seguranccedila e clima meio ambiente e energia (Fortaleza 8) e

- um mercado domeacutestico de consumo de massa forte que tem crescido como resultado de poliacuteticas de inclusatildeo social (Fortaleza 9)

A estas fortalezas podemos somar poreacutem uma fraqueza significativa a qual foi identificada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) em relatoacuterio publicado pelo Banco Mundial em 2008 mas que permanece atual nos dias de hoje De acordo com os pesquisadores o SNI brasileiro eacute deficiente entre outras coisas pela ldquobaixa qualidade educacional [a qual] estaacute associada a elevadas taxas de repetecircncia e evasatildeo escolarrdquo (2008 213) Com efeito dentre suas recomendaccedilotildees para estimular

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a inovaccedilatildeo no Brasil os autores apontam para a necessidade de mais investimentos na educaccedilatildeo e qualificaccedilatildeo baacutesica afirmando que ldquo[o] sistema educacional do Paiacutes e natildeo os empregadores deveria se responsabilizar pela formaccedilatildeo baacutesicardquo (2008 212)

Alguns dos efeitos do ldquoNovo Regime Fiscalrdquo proposto na PEC do Teto sobre a poliacutetica de educaccedilatildeo foram apurados por Tokarnia (2016a 2016b) segundo a qual a demanda eacute de R$ 225 bilhotildees para que o Brasil atinja a meta estipulada no Plano Nacional de Educaccedilatildeo (PNE) de investir pelo menos 10 do seu PIB em educaccedilatildeo ateacute 2024 Com a aprovaccedilatildeo da PEC do Teto o cumprimento dessa meta torna-se evidentemente inviaacutevel Para aleacutem dos danos em termos de desenvolvimento humano o natildeo-cumprimento das metas estabelecidas no PNE pode ser visto ainda como impecilho adicional ao enfrentamento da fragilidade observada por Rodriguez Dahlman e Salmi (2008) quanto agrave falta de formaccedilatildeo educacional baacutesica necessaacuteria a uma maior geraccedilatildeo de inovaccedilatildeo no paiacutes No tocante agrave assistecircncia social pode-se antever que ao restringir a oferta de programas sociais e ao congelar o salaacuterio miacutenimo a PEC do Teto tende de modo geral a ameaccedilar a continuidade do processo que tem levado agrave reduccedilatildeo da extrema pobreza no Brasil Em particular ao enfraquecer o mercado de consumo brasileiro tende a reduzir indiretamente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo

No caso da sauacutede (cf Fortalezas 3 e 5 acima) vale ressaltar que este tem sido considerado o setor cujo sistema de inovaccedilatildeo tecircm funcionado de maneira mais coordenada e virtuosa no Brasil com potencial para influenciar positivamente a elaboraccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas de inovaccedilatildeo em outras aacutereas (Szapiro Vargas e Cassiolato 2014 Cassiolato e Soares 2015 Mazzucato e Penna 2016) Entretanto a insuficiecircncia continuada de investimentos puacuteblicos na aacuterea pode colocar em risco tanto o desempenho inovativo do Complexo Industrial da Sauacutede quanto a capacidade de outras aacutereas de absorver e implementar poliacuteticas de inovaccedilatildeo igualmente sistecircmicas e bem sucedidas Poderaacute ser o caso por exemplo da Poliacutetica Nacional sobre Mudanccedila do Clima e das poliacuteticas ambientais e energeacuteticas a ela associadas Embora na avaliaccedilatildeo de Mazzucato e Penna (2016) essas poliacuteticas natildeo apresentem um desenho sistecircmico como no caso da sauacutede elas constituem instrumentos promissores para o estabelecimento de programas inovativos do tipo ldquomission orientedrdquo os quais caso explorados podem ser orientados agrave superaccedilatildeo de desafios ambientais cruciais no contexto global hodierno

Como vimos um modelo de crescimento que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo socialmente inclusivo e financeira e ambientalmente sustentaacutevel requer investimentos puacuteblicos em diferentes etapas do processo inovativo e em diferentes dimensotildees do (ecos)sistema de inovaccedilatildeo Natildeo apenas a diponibilidade desses recursos mas sua continuidade no meacutedio e longo prazo satildeo fundamentais na busca por esse modelo No contexto atual da economia brasileira os desafios para a implementaccedilatildeo desse modelo satildeo diversos O passo mais imediato poreacutem refere-se agrave natildeo aprovaccedilatildeo da PEC do Teto pelo Senado Federal seguida do debate amplo transparente e democraacutetico sobre o conjunto de reformas institucionais necessaacuterias ao desenvolvimento socioeconocircmico do paiacutes Isso se conecta diretamente com o uacuteltimo ponto a ser considerado aqui a relaccedilatildeo entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica expliacutecita de inovaccedilatildeo

Poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo

As relaccedilotildees entre poliacutetica macroeconocircmica e poliacutetica de inovaccedilatildeo permearam as anaacutelises realizadas ao longo de todo este Policy Brief Em face ao que foi dito ateacute aqui quatro das seis fraquezas identificadas por Mazzucato e Penna parecem fazer ainda mais sentido oito meses passados desde a sua publicaccedilatildeo ndash e sobretudo tendo em vista as atuais projeccedilotildees para o futuro do SNI brasileiro Conforme observado pelos economistas (2016 94-95) esse sistema

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- carece de uma agenda estrateacutegica de longo prazo (uma visatildeo) que decirc coerecircncia agraves poliacuteticas puacuteblicas executadas por diferentes instituiccedilotildees e que oriente a pesquisa cientiacutefica e os agentes privados em seus esforccedilos inovativos (Fraqueza 3)

Isso decorre em grande medida do fato de que ele

- sofre de ineficiecircncias no subsistema de poliacutetica e regulaccedilatildeo especificamente sobreposiccedilatildeo de responsabilidades competiccedilatildeo por e uso natildeo-estrateacutegico de recursos descontinuidade de investimentos e programas burocracia e controle (auditoria) excessivos de poliacuteticas e programas de inovaccedilatildeo incluindo compras governamentais (Fraqueza 4)

- requer reformas institucionais importantes na taxaccedilatildeo e regulaccedilatildeo de empresas (Fraqueza 5) e

- eacute constantemente afetado negativamente por poliacuteticas impliacutecitas representadas pela agenda macroeconocircmica (Fraqueza 6)

A atual poliacutetica macroeconocircmica austera do governo federal encarna diversos aspectos dessas fraquezas ao mesmo tempo em que aprofunda seus efeitos deleteacuterios sobre o sistema nacional de inovaccedilatildeo Em especial a PEC do Teto tende a contribuir para a descontinuidade de investimentos e programas a acirrar a competiccedilatildeo por recursos podendo resultar em escolhas natildeo-estrateacutegicas baseadas em resutados de curto prazo e a limitar drasticamente o uso de compras governamentais as quais constituem estrateacutegias importantes de financiamento puacuteblico indireto agraves novas empresas inovadoras Aleacutem disso as medidas propostas pelo governo Temer para os proacuteximos vinte anos embora apresentadas e termos de um ldquoNove Regime Fiscalrdquo natildeo tocam em pontos fundamentais para uma reforma efetiva nesse sentido Entre suas inuacutemeras lacunas destaca-se a necessidade de uma reforma tributaacuteria no Brasil que revise a taxaccedilatildeo excessiva de pequenas e meacutedias empresas e empresas emergentes (ver Tabela 2) e que esteja associada a instrumentos de fiscalizaccedilatildeo efetivos no combate agrave evasatildeo de divisas e agrave sonegaccedilatildeo de impostos sobretudo por parte das grandes empresas brasileiras ndash incluindo as multinacionais com sede no paiacutes

Tabela 2 ndash Tratamento fiscal das startups em paiacuteses selecionados

Estados Unidos Deduccedilatildeo de IR de 10 a 100 (conforme a UF) do total investido

Franccedila Deduccedilatildeo de IR de 25 do total investido

Inglaterra Deduccedilatildeo de IR de 30 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Portugal Deduccedilatildeo de IR de 20 do total investido isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

Itaacutelia Isenccedilatildeo de IR sobre ganho de capital

BrasilTributaccedilatildeo de 15 no ganho de capital para pessoa fiacutesica e

superior a 275 para pessoa juriacutedicaFonte MEI (2015 262)

Diversos outros pontos poderiam ser somados a esses na recomendaccedilatildeo por reformas institucionais urgentes no Brasil hoje (cf Piketty 2014)30 Esse objetivo transcende poreacutem aos

(30) Recomendamos ainda a entrevista concedida por Piketty ao Programa Roda Viva exibido pela TVE em 09022015 Disponivel em httpswwwyoutubecomwatchv=6pcGuqxyVJs [acesso em 20112016]

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almejados neste Policy Brief A este respeito basta enfatizar que a poliacutetica nacional de inovaccedilatildeo pode ndash e deve ndash ser vista como poliacutetica de crescimento econocircmico (cf Mazzucato e Perez 2014) inclusive como estrateacutegia de superaccedilatildeo em momentos de crise como o atual no Brasil Tal como tem sido adotada em paiacuteses europeus (como a Alemanha) e outros paiacuteses BRICS (sobretudo a China) diante da recente crise econocircmica e financeira internacional eacute imperativo no Brasil que o governo federal renove seu compromisso com o financiamento puacuteblico agrave CTampI e adote uma estrateacutegia de recuperaccedilatildeo econocircmica baseada no incentivo constante e de longo prazo agrave inovaccedilatildeo O desenvolvimento futuro do SNI brasileiro depende portanto da reversatildeo da atual poliacutetica de austeridade assim como da tentativa de recrudescimento da mesma atraveacutes da PEC do Teto Mais do que salvar o SNI brasileiro em si o que estaacute em jogo hoje eacute a capacidade do paiacutes de avanccedilar no sentido da sua autonomia cientiacutefica e tecnoloacutegica ndash requisito baacutesico para o desenvolvimento socioeconocircmico de qualquer naccedilatildeo (cf Chang 2002 Landes 1990 1998 Mazzucato 2013)

4 Conclusatildeo e recomendaccedilotildeesSe a poliacutetica de austeridade imposta ao final do governo Dilma jaacute impunha desafios ao

desenvolvimento futuro do SNI brasileiro o recrudescimento dessa poliacutetica pelo governo Temer sobretudo atraveacutes da proposta de estendecirc-la pelos proacuteximos vinte anos coloca em xeque a capacidade do Estado brasileiro de desempenhar seu papel central na busca por um tipo de crescimento econocircmico que seja ao mesmo tempo baseado em inovaccedilatildeo inclusivo e sustentaacutevel Como vimos ao longo desse Policy Brief aleacutem de aprofundar os efeitos negativos da poliacutetica de austeridade jaacute identificados nos uacuteltimos dois anos a PEC do Teto tende

bull a enfraquecer a capacidade de organizaccedilatildeo interna e de gestatildeo (capacidade de absorccedilatildeo) do Estado brasileiro para enfrentar desafios sociais ambientais e econocircmicos atraveacutes de soluccedilotildees inovativas

bull a dificultar a adoccedilatildeo de uma ldquoabordagem de portfoacuteliordquo ao financiamento da inovaccedilatildeo no

paiacutes comprometendo a sustentabilidade dos financiamentos puacuteblicos de longo prazo bull a reduzir progressivamente os investimentos em inovaccedilatildeo por parte de outras fontes de

recursos tendo em vista o caraacuteter incerto cumulativo e coletivo dos processos inovativos versus o aumento da competiccedilatildeo por recursos natildeo afetados por flutuaccedilotildees orccedilamentaacuterias ou cortes (particularmente o BNDES)

bull a limitar a capacidade do Estado de executar compras governamentais impactando

drasticamente novos empreendimentos inovativos que em grande parte sobrevivem dessa fonte de receita

bull a debilitar o funcionamento de organizaccedilotildees (como a Embrapa e a Fiocruz) programas

federais (como o Inova) e de sistemas de inovaccedilatildeo setoriais (como o Complexo Industrial da Sauacutede) relativamente bem sucedidos que poderiam servir de exemplo para a ampliaccedilatildeo e fortalecimento do SNI brasileiro como um todo

bull a aprofundar a situaccedilatildeo atual de baixa qualidade educacional baacutesica com impactos de

longo prazo agrave oferta de recursos humanos ao SNI bull a prolongar e aprofundar os efeitos sociais da crise afetando negativamente o poder de

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A Poliacutetica de Austeridade de Temer e o Futuro do Sistema Brasileiro de Inovaccedilatildeo

compra da populaccedilatildeo e consequentemente a demanda por produtos e serviccedilos intensivos em inovaccedilatildeo ndash o que tende a retroalimentar a tendecircncia de reduccedilatildeo de investimentos em inovaccedilatildeo

Com efeito caso aprovada a PEC do Teto bull dificultaraacute sobremaneira a transformaccedilatildeo do Estado brasileiro em um Estado mais

empreendedor o qual possa estar orientado agrave consecuccedilatildeo de missotildees tecnoloacutegicas e inovativas (a serem democraticamente definidas) e ao mesmo tempo comprometido com a adoccedilatildeo de um modelo de crescimento sustentaacutevel e inclusivo

Diante da magnitude de tais impactos nossa recomendaccedilatildeo de curtiacutessimo prazo refere-se agrave reversatildeo do processo de tramitaccedilatildeo da PEC do Teto no acircmbito do Congresso Nacional atraveacutes da rejeiccedilatildeo da PEC 55 pelo Senado Federal no proacuteximo dia 13 de dezembro Somente a partir de entatildeo um diaacutelogo amplo transparente e efetivamente democraacutetico poderaacute ser instalado e com sucesso garantir as condiccedilotildees miacutenimas para o desenvolvimento futuro do SNI em particular e para o desenvolvimento socioeconocircmico do Brasil em geral Tais condiccedilotildees miacutenimas devem incluir inter alia (i) a recomposiccedilatildeo integral dos orccedilamentos (corrigidos aos valores correntes) dos diversos atores do subsistema de financiamento puacuteblico agrave CTampI e (ii) a salvaguarda incondicional dos direitos sociais da populaccedilatildeo brasileira tal como garantidos pela Constituiccedilatildeo Federal de 1988

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