Aula 67 - Direito Administrativo - Aula 11

TCU 2013 DIREITO ADMINISTRATIVO

PROFESSOR LUCIANO OLIVEIRA – AULA 11

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Olá, concurseiros! Vamos à nossa aula 11 para Auditor Federal do TCU. Hoje falaremos sobre responsabilidade civil do Estado.

1. Conceito de Responsabilidade Civil

Responsabilidade civil é a obrigação de alguém de indenizar

certa vítima pelos danos materiais e morais que esta tenha sofrido, em razão da conduta ilícita do primeiro, na qualidade de agente causador do dano, que se torna, assim, o responsável por pagar a indenização.

Segundo o art. 186 do Código Civil de 2002 (CC/2002), aquele

que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito. Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes (art. 187). Neste caso, temos o chamado abuso do direito. Já o art. 927 do Código reza que aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.

RESPONSABILIDADE

CIVIL

Reparação de danos materiais e morais

Decorrência de ato ilícito doloso ou

culposo

Indenização em dinheiro (normalmente)

2. Elementos da Responsabilidade

Os elementos que configuram a responsabilidade civil são os

seguintes:




- Elementos objetivos, referentes ao fato em si, à modificação da realidade, quais sejam: a conduta comissiva (ação) ou omissiva (omissão); o dano ou prejuízo (material ou moral), causado de forma injusta; e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano (causar dano); e

- Elemento subjetivo, relativo à intenção do agente de realizar a conduta e causar o dano (ação voluntária) ou, ao menos, seu descuido quanto à ocorrência do fato, sendo representado tal elemento pelo dolo (intenção) ou pela culpa (negligência ou imprudência).

Podemos definir conduta como toda ação ou omissão humana

(animais não praticam conduta), consciente e voluntária, voltada a uma finalidade. A ação é um comportamento positivo, um fazer. A omissão, uma abstenção de movimento, um não fazer.

Já dano é o resultado da conduta. Quando ele for injusto e

houver o nexo causal, ou seja, quando o dano for injustificável (veremos a seguir alguns casos em que o dano é considerado justificável) e tiver sido gerado pela conduta, teremos a responsabilidade. O nexo de causalidade, assim, é o elo entre a conduta e o dano.

ELEMENTOS DA RESPONSABILIDADE

Elementos objetivos

Conduta

Dano

Nexo causal

Elemento subjetivo Dolo ou culpa

3. Responsabilidade Subjetiva e Objetiva




Segundo o art. 927, par. único, do Código, haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa (entenda-se culpa em sentido amplo, incluindo o dolo), nos casos especificados em lei ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem. Neste caso, há o dever de indenizar independentemente do elemento subjetivo, bastando estarem presentes os elementos objetivos (conduta, dano e nexo causal). Daí esse tipo de responsabilidade ser chamada de objetiva, ao passo que a que exige o dolo ou culpa para gerar o dever de reparação é chamada de subjetiva.

Um exemplo de responsabilidade civil objetiva é a dos fabricantes,

produtores, construtores, importadores e comerciantes de produtos, nas relações de consumo, conforme reza os arts. 12 e 13 do Código de Defesa do Consumidor (CDC) (grifos nossos):

Art. 12. O fabricante, o produtor, o construtor, nacional ou estrangeiro, e o importador respondem, independentemente da existência de culpa, pela reparação dos danos causados aos consumidores por defeitos decorrentes de projeto, fabricação, construção, montagem, fórmulas, manipulação, apresentação ou acondicionamento de seus produtos, bem como por informações insuficientes ou inadequadas sobre sua utilização e riscos. (...) Art. 13. O comerciante é igualmente responsável, nos termos do artigo anterior, quando: I – o fabricante, o construtor, o produtor ou o importador não puderem ser identificados; II – o produto for fornecido sem identificação clara do seu fabricante, produtor, construtor ou importador; III – não conservar adequadamente os produtos perecíveis.

Aliás, o próprio CC/2002, no art. 931, estabelece que, ressalvados

outros casos previstos em lei especial (a exemplo do CDC), os empresários individuais e as empresas respondem independentemente de culpa pelos danos causados pelos produtos postos em circulação.




Outro exemplo, que nos interessa mais de perto, por ser objeto do nosso estudo neste capítulo, é a responsabilidade civil objetiva do Estado por atos praticados por seus agentes públicos, conforme previsão do art. 37, § 6.º, da CF/88:

Art. 37, § 6.º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (grifamos)

Prestem atenção: as pessoas acima citadas responderão pelos danos causados por seus agentes públicos, desde que estes ajam nessa qualidade (de agente público). Desse modo, por exemplo, o dano a terceiro causado por um servidor público de folga, em regra, não implica responsabilidade civil do Estado (veremos algumas exceções adiante). Já o dolo ou a culpa são necessários apenas para assegurar o direito de regresso (veremos à frente o que é isso) da pessoa que indenizar o prejuízo à vítima contra o verdadeiro causador do dano (o agente). Essa responsabilidade objetiva é baseada no risco da atividade estatal, conforme citado art. 927, par. único, do CC/2002. Entende-se, neste caso, que o simples desempenhar da atividade gera risco para os cidadãos e os eventuais danos causados por essa atividade devem ser suportados pela coletividade. Estudaremos essa teoria (e outras que fundamentaram a responsabilidade civil do Estado ao longo dos tempos) mais à frente. Aguardem! 4. Excludentes de Responsabilidade

São excludentes de responsabilidade os fatores que eliminam

quaisquer dos elementos que compõem a responsabilidade.




Por exemplo, temos o caso fortuito e a força maior, fatores que excluem a própria conduta. Percebam que não há conduta sem vontade. O caso fortuito e a força maior eliminam a vontade do agente e, consequentemente, a conduta. Segundo o art. 393, par. único, do CC/2002, o caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir. Por exemplo, um motorista cujo carro tenha sido arremessado contra uma casa por um tufão não terá dever de indenizar o dono do imóvel, pois o causador do prejuízo é a natureza, a força maior. Não há conduta do motorista do veículo neste caso.

O art. 188 do CC/2002 prevê ainda que não constituem atos

ilícitos os praticados: em legítima defesa (ex.: cidadão fere um bandido que vinha roubá-lo, para evitar o crime); no exercício regular de um direito reconhecido (ex.: policial fere bandido em perseguição armada); e os que consistem em deterioração ou destruição da coisa alheia ou em lesão a pessoa, a fim de remover perigo iminente. Nesse caso, temos o chamado estado de necessidade, cujo objetivo é evitar um mal maior (ex.: motorista sem freios colide em um carro estacionado, com o fim de parar seu movimento e evitar atropelar pedestres que atravessavam a rua). Nesses três casos, o ato não é considerado ilícito e o dano, portanto, é visto como justo (justificável). Daí não haver responsabilidade.

Mas atenção: o art. 188, par. único, do Código estabelece que o

ato praticado em estado de necessidade somente será legítimo (justo) quando as circunstâncias o tornarem absolutamente necessário, não excedendo os limites do indispensável para a remoção do perigo. Desse modo, o agente responde pelo excesso da conduta que praticar.




Outra excludente de responsabilidade é a culpa exclusiva da vítima. Nesse caso, é a própria vítima quem causa o dano e, por isso, não há nexo causal entre a conduta do agente e o prejuízo. Um exemplo é uma pessoa se jogar repentinamente na frente de um carro em movimento. O ato do motorista de dirigir o automóvel acarretará o atropelamento da vítima, mas esta é quem terá causado o fato, com sua conduta. Já se houver culpa concorrente (ambos os envolvidos causarem o fato, no exemplo dado, se motorista também estivesse acima da velocidade permitida para a via), a indenização será calculada de forma proporcional. Nesse sentido, reza o art. 945 do CC/2002:

Art. 945. Se a vítima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua indenização será fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do autor do dano.

5. Fundamento Jurídico da Responsabilidade

A responsabilidade civil pode ser contratual (acertada pelas

partes) ou extracontratual (derivada da lei), esta chamada também de aquiliana.

A responsabilidade contratual deriva da inexecução de um

contrato celebrado pelas partes. Decorre, portanto, de uma relação obrigacional preexistente. Neste caso, basta a parte prejudicada provar o inadimplemento do outro para exigir a reparação. O devedor, para se eximir, deverá provar que não teve culpa no descumprimento.

Já a responsabilidade extracontratual resulta da violação de um

dever fundado em lei. Aqui, não há vínculo anterior entre as partes, não há relação obrigacional anterior. A responsabilidade surge pela violação a um direito da vítima, conforme previsão legal. Por exemplo, o art. 927 do Código Civil de 2002 dispõe que aquele que, por ato ilícito, causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.

A responsabilidade civil do Estado estudada neste capítulo é

do tipo extracontratual, pois tem por base o art. 37, § 6.º, da Constituição Federal, já citado anteriormente.

6. Teorias da Responsabilidade do Estado




Muito bem! Vamos agora iniciar a parte principal da nossa aula. Vejamos as diversas teorias que buscaram, ao longo do tempo, explicar como se daria a atribuição de responsabilidade extracontratual civil ao Estado pelas condutas danosas de seus agentes. São elas: as teorias da irresponsabilidade, da responsabilidade subjetiva comum (culpa civil), da culpa administrativa, do risco administrativo e do risco integral.

6.1. Irresponsabilidade

A teoria da irresponsabilidade, adotada nos antigos regimes absolutistas europeus, repousava na idéia de que o Estado dispunha de autoridade incontestável sobre o súdito, exercendo a tutela de seus direitos, não se admitindo que os indivíduos agissem contra a Administração.

Entendia-se que qualquer responsabilidade atribuída ao Estado

significaria colocá-lo no mesmo nível que o súdito, em desrespeito a sua soberania. Afinal, naquela época, o soberano (rei, imperador) era visto como uma figura divina, que nunca errava (em inglês: the king can do no wrong).

Essa teoria está inteiramente superada atualmente, pois é

evidente que o Estado é capaz, sim, de causar danos a terceiros, em determinadas situações, devendo, por isso, ser responsabilizado.

6.2. Culpa Civil

Posteriormente, passou-se a admitir a responsabilidade estatal, desde que demonstrada a culpa ou dolo do agente público responsável pela conduta. Havia, nesse caso, a necessidade de se identificar o agente que provocou o dano e provar que sua conduta foi dolosa ou culposa. É a teoria da responsabilidade subjetiva comum ou da culpa civil.




Quando essa teoria começou a ser adotada, havia uma diferenciação entre atos de império e atos de gestão praticados pelo Poder Público. Entendia-se que o Estado ora praticava atos de império, agindo com personalidade jurídica de direito público, situação em que não podia ser responsabilizado por esses atos (irresponsabilidade), ora realizava atos de gestão, de caráter privado, sem soberania, quando então atuava com personalidade jurídica de direito privado. Neste caso, incidia a responsabilidade subjetiva. Era a teoria da dupla

personalidade do Estado. Como não fazia muito sentido a mesma pessoa (Estado) possuir dupla personalidade, essa dicotomia acabou sendo abandonada, restando apenas a teoria da responsabilidade subjetiva da Administração, seja para atos de império, seja para atos de gestão.

Essa espécie de responsabilidade é prevista atualmente nos artigos 932, III, e 933 do Código Civil de 2002, para as relações entre os particulares. Por exemplo, o art. 932, III, reza que o empregador ou comitente é responsável pela reparação civil dos danos causados por seus empregados, serviçais e prepostos, no exercício do trabalho que lhes competir, ou em razão dele. De acordo com o art. 933, o empregador responderá pelos atos praticados por seus empregados, ainda que não haja culpa de sua parte (do empregador). Os civilistas dizem que se trata de responsabilidade objetiva do empregador, pois não depende de culpa deste, mas perceba que é preciso provar a culpa do empregado, então não se trata verdadeiramente de uma teoria objetiva. Há que haver a culpa (lato sensu – culpa ou dolo), ou seja, a teoria é subjetiva.

No âmbito da Administração Pública, a teoria da culpa subjetiva é

aplicável hoje às empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica. Por exemplo, para que o Banco do Brasil seja condenado a indenizar um dano causado por um funcionário seu, a vítima terá que provar que o agente do banco agiu com dolo ou culpa.

6.3. Culpa Administrativa




A teoria da culpa administrativa representou uma evolução da tese anterior, no sentido de outorgar maiores garantias ao cidadão, tornando mais fácil a este responsabilizar o Estado pelas condutas danosas dos agentes públicos.

Nesta teoria, não se necessita mais identificar o agente e provar o

seu dolo ou culpa, para se imputar a responsabilidade. Basta que a vítima comprove a culpa genérica da Administração, baseada na chamada culpa do serviço (faute du service, em francês). Por isso, a culpa administrativa é denominada também de culpa anônima.

A teoria da culpa administrativa tornou muito mais fácil

responsabilizar o Estado pelos danos causados aos indivíduos, pois deixou de ser necessário identificar o agente público causador do dano. Bastava provar que o dano foi causado pela Administração.

A culpa do serviço ocorre quando o serviço público não funciona,

funciona mal ou funciona atrasado. Em qualquer caso, fica configurada a falta (ou culpa) do serviço.

Essa teoria é adotada atualmente nos casos de omissões

(condutas omissivas) lesivas da Administração Pública. Note que, por haver a necessidade de se provar a culpa – ainda que genérica – do Estado, esta teoria é ainda classificada como subjetiva.

6.4. Risco Administrativo

Esta é a principal teoria de responsabilização do Estado atualmente. Em relação aos danos que as ações (condutas comissivas) dos agentes estatais causem a terceiros, é adotada hoje a teoria objetiva do risco administrativo, que prescinde (não necessita) da existência de culpa ou dolo, bastando o particular lesado comprovar a conduta do agente público, o dano ocorrido e o nexo causal entre a conduta e o dano (ou seja, apenas os elementos objetivos).




Esta é a teoria explicitada no artigo 37, § 6.º, da Constituição Federal, aplicável às pessoas jurídicas de direito público e às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço

público, ainda que não pertençam à Administração pública (ex: concessionárias e permissionárias):

Art. 37, § 6.º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (grifamos) Note que o dispositivo magno prevê que o dolo ou culpa é

essencial apenas para o exercício do direito de regresso contra o verdadeiro causador do dano (o agente público). Significa que o Estado responde, havendo ou não culpa ou dolo do agente (isso é irrelevante para caracterizar a responsabilidade estatal), daí a teoria ser objetiva. Posteriormente (após indenizar a vítima), o Poder Público poderá, por meio da chamada ação regressiva, se voltar judicialmente contra seu agente, que, se tiver agido com dolo ou culpa, deverá ressarcir o Estado pelo que este houver pago à vítima. Esse direito de regresso será visto com detalhes adiante.

Veja ainda que é importante que o agente público tenha agido

nessa qualidade (de agente público), para que o Estado seja responsabilizado. É a chamada oficialidade da conduta causal. Por exemplo, um dano causado por um servidor em seu dia de folga, em uma briga de vizinhos, não gera responsabilidade do Estado.

O risco administrativo é uma teoria objetiva por não exigir a

existência do elemento subjetivo da responsabilidade (culpa ou dolo). Admite-se, contudo, que o Estado, para se eximir, prove a inexistência de um dos elementos objetivos (excludentes de responsabilidade), por exemplo, que o dano foi causado por culpa exclusiva da vítima (inexistência de nexo causal), hipótese em que a responsabilidade estatal será excluída. Lembre ainda que a culpa concorrente da vítima reduz o valor da indenização devida pelo Estado, pois ambas as partes serão causadoras do dano, neste caso (Ex.: vítima que se jogou em frente à viatura oficial que, por sua vez, ultrapassou o sinal vermelho).




A teoria do risco baseia-se na ideia de que certas atividades

geram um risco natural para a coletividade e, desse modo, aquele que a exerce ou se beneficia dela deve responder pelos eventuais danos gerados, ainda que não tenha agido com culpa. A prestação de serviços públicos em geral, como energia elétrica, telecomunicações e segurança pública, enquadra-se nesse caso, o que justifica a teoria do risco administrativo para as ações do Estado.

6.5. Risco Integral

Finalmente, temos a teoria do risco integral, que representa uma radicalização da teoria anterior. Neste caso, não se admitem excludentes ou atenuantes de responsabilidade do Estado (como a culpa exclusiva ou concorrente da vítima). Assim, o Poder Público estaria obrigado a indenizar ainda que não tivesse dado causa ao dano (já que não lhe seria cabível provar que não causou o dano), transformando-se numa espécie de segurador universal de toda a sociedade.

Um exemplo seria o de um particular que se atira sobre um

veículo da Administração que trafega com segurança dentro das normas de trânsito, causando sua própria morte. Embora a culpa seja exclusiva da vítima, nesse caso, o Estado, ainda assim, deveria indenizar a família da vítima. Outra hipótese seria o Poder Público indenizar um cidadão por um raio que caia sobre seu veículo, destruindo-o, sem maiores indagações sobre de quem foi a culpa (se bem que, neste caso, se o indivíduo provar a culpa do serviço, pela ausência de pára-raios, poderá tentar obter a indenização pela teoria da culpa administrativa).

Segundo Hely Lopes Meirelles, a teoria do risco integral jamais foi

adotada entre nós, por conduzir à verdadeira iniquidade social. Seria realmente injusto responsabilizar o Estado por todo e qualquer acontecimento dentro de uma sociedade, drenando recursos públicos para indenizações individuais de todo gênero e sem nenhum limite.




Risco Integral

7. Responsabilidade do Estado por Danos Nucleares

O art. 21, XXIII, d, da CF/88 reza que a responsabilidade civil

por danos nucleares independe da existência de culpa. O que significa esse dispositivo? Qual seria a teoria de responsabilidade do Estado a adotar no caso de danos causados aos administrados por acidentes nucleares? Uma vez que a responsabilidade, neste caso, independe da existência de culpa, temos aqui uma teoria objetiva. Mas qual? Risco administrativo ou risco integral?

Alguns autores defendem que a teoria adotada, neste caso,

deveria ser a do risco integral, pois o risco administrativo já é genericamente previsto no art. 37, § 6.º, da CF/88. No entanto, a posição que predomina é de que a responsabilidade por danos nucleares é regulada pelo risco administrativo, tanto para as ações, como para as omissões do causador do dano, seja ele o Estado ou um particular, independentemente de haver prestação de serviço ou exploração de atividade econômica.

CULPADO!

Não fui eu!




Por exemplo, não há que se falar em culpa administrativa, caso

haja falta do serviço de natureza nuclear. Ou em culpa subjetiva de uma empresa pública que explore economicamente minérios nucleares. Nesses casos, a responsabilidade será objetiva, pela teoria do risco administrativo, seja a conduta comissiva (ação) ou omissiva (omissão).

TEORIAS DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO

IRRESPONSABILIDADE O Estado não responde pelas ações ou omissões de seus agentes.

Não adotada no Brasil.

CULPA CIVIL

O Estado responde pelas ações de seus agentes quando houver culpa ou dolo destes.

Empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica.

CULPA

ADMINISTRATIVA

OU DO SERVIÇO

O Estado responde pelas omissões do serviço público, que não funciona, funciona mal ou funciona atrasado (não é preciso identificar o agente público responsável).

Pessoas jurídicas de direito público e pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público.

RISCO

ADMINISTRATIVO

O Estado responde pelas ações de seus agentes, independentemente de culpa ou dolo destes, sendo admitido ao Estado provar excludentes de responsabilidade. No caso de danos nucleares, é adotada para ações e omissões.

Pessoas jurídicas de direito público e pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público.

RISCO INTEGRAL

O Estado responde pelas ações de seus agentes, independentemente de

culpa ou dolo destes, não se

admitindo ao Estado provar excludentes de responsabilidade.

Não adotada no Brasil.




8. Responsabilidade do Estado e Prestação de Serviços Públicos

Em caso de danos ao usuário, a responsabilidade civil da

prestadora de serviço público, seja pública ou privada, é objetiva, nos termos do art. 37, § 6.º, da Constituição. Em outras palavras, a responsabilidade do Estado ou da empresa independe da comprovação de dolo ou culpa, que serão verificados apenas para efeito de regresso da prestadora contra o agente público responsável pela ocorrência do dano. Esta é mais uma garantia conferida ao usuário do serviço, que não precisa provar em juízo o dolo ou a culpa da pessoa causadora do prejuízo que sofreu, para obter sua indenização.

O STF entende hoje (RE 591.874/MS) que a responsabilidade civil

das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, pertençam ou não à Administração Pública, é objetiva relativamente a terceiros usuários e não usuários do serviço. Havendo o nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado a terceiro, usuário ou não, há que se estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. Tal posição da Corte Suprema, adotada em 2009, reformou seu antigo entendimento de que os particulares prestadores de serviço público respondiam objetivamente apenas perante os usuários e subjetivamente em relação aos não usuários.

9. Responsabilidade do Estado pela Guarda de Pessoas ou

Coisas

Uma situação específica a ser estudada é a que se refere à

guarda de pessoas ou coisas pelo Estado. São exemplos a custódia de presos em penitenciárias, a guarda de crianças em escolas públicas, a manutenção de pacientes em hospitais do Estado e o armazenamento de explosivos em depósitos estatais. Nesses casos, qual seria a teoria adotada em caso de danos às pessoas ou coisas sob guarda?




Para autores como Hely Lopes Meirelles e Celso Antônio Bandeira de Mello, a responsabilidade do Estado, neste caso, é objetiva (risco administrativo), pois é a própria Administração que permite ou estabelece a situação de guarda, gerando o risco. Também o STF entende que, nas situações em que o indivíduo esteja sob a custódia do Estado, como no caso de presos detidos nas penitenciárias, a responsabilidade do Estado é do tipo objetiva. 10. Responsabilidade do Estado por Atos Notariais

Segundo o STF, o Estado responde objetivamente pelos atos

dos notários que causem dano a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, com base no art. 37, § 6.º, da CF/88. Tendo em vista a natureza estatal das atividades exercidas pelos serventuários titulares de cartórios e registros extrajudiciais, exercidas em caráter privado, por delegação do Poder Público, existe a responsabilidade objetiva do Estado pelos danos praticados a terceiros por esses servidores no exercício de tais funções. 11. Responsabilidade do Estado por Atos Lícitos

Cabe aqui uma pequena explanação sobre a possibilidade de o Estado ser responsabilizado por danos causados pela prática de atos lícitos. É isso mesmo. Em alguns casos, o ato estatal, embora seja legítimo, isto é, de acordo com o Direito, causa um dano anormal (desproporcional) ao administrado, surgindo para este, em consequência, o direito a receber uma indenização pelo fato, ainda que a conduta do Estado tenha sido lícita. Neste caso, o dano é considerado injusto não por ser contrário à norma jurídica, mas por ferir a equidade e a isonomia entre todos os administrados.




Um exemplo seria o da construção de um viaduto próximo a prédios residenciais, que têm seu valor de mercado extremamente reduzido em função da obra. Outro seria a mudança de nível de uma via pública, decorrente de obra de urbanização, que, no entanto, causa dano anormal a algumas propriedades particulares. As atividades do Estado, nesses exemplos, são lícitas, mas a desvalorização e o dano ocorridos geram para os proprietários o direito a uma reparação do Poder Público. Conforme já declarou o STF, sofrendo o particular um prejuízo anormal em razão da atuação estatal, seja ela regular ou irregular, é devida a indenização, com base no princípio da igualdade dos ônus e encargos sociais.

Note ainda que, nessa modalidade de responsabilidade civil, não

há que se falar em dolo ou culpa, pois o ato é lícito. A responsabilidade é objetiva.

12. Ação de Indenização

A ação judicial de indenização é promovida pelo particular que

sofreu o dano causado por agente público. A ação indenizatória é chamada também de ressarcitória ou reparatória. Busca-se, assim, uma indenização (ressarcimento, reparação) pelo dano material ou moral causado pelo Poder Público ou seus delegados. Assim que ocorre o dano, surge para a vítima a pretensão de indenização, isto é, a possibilidade de exigir a reparação do dano em juízo, por meio do ajuizamento da ação de indenização.

Desse modo, o autor da ação é a vítima do dano; o réu, a

pessoa jurídica de direito público, ou a pessoa de direito privado prestadora de serviço público, a cujos quadros o agente causador do dano pertence. A causa de pedir da ação são os fundamentos de fato (o que ocorreu) e de direito (a previsão legal de indenização) que embasam a ação. O pedido é a condenação do réu em reparar os danos causados ao autor.




Sendo a ação de cunho objetivo, não é necessário demonstrar o dolo ou a culpa do agente, mas apenas a sua conduta, o dano e o nexo causal entre eles. Todavia, caso a ação seja com base na culpa administrativa (omissão do Poder Público), será preciso comprovar a culpa genérica do serviço (isto é, que o serviço público não funcionou, funcionou mal ou funcionou atrasado), sem necessidade de identificação do agente causador do dano. Vale lembrar que o Estado pode provar a inexistência de um ou mais desses elementos, eliminando sua responsabilidade.

A ação de indenização deve ser proposta pela vítima perante a

Justiça Estadual, exceto se o réu for a União, suas autarquias ou empresas públicas, o que atrairá a competência da Justiça Federal (art. 109, I, CF/88). A ação segue o rito ordinário.

Alguns autores defendem que a ação pode ser ajuizada contra a

entidade responsável pelo ressarcimento e/ou contra seu agente causador do dano. Ocorre que o STF já decidiu que o servidor só responderá perante o Estado, em ação regressiva. Assim, o particular vitimado não poderá demandar diretamente a pessoa física do agente público na ação de indenização. Segundo a Corte Máxima, o art. 37, § 6.º, da CF/88 consagra uma dupla garantia: 1) em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória de caráter objetivo contra a pessoa jurídica de direito público ou de direito privado que preste serviço público (a responsabilidade objetiva torna bem maior a possibilidade de indenização do dano sofrido); e 2) em prol do servidor estatal, que somente responderá administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular, em ação de regresso.

Transitada em julgado a sentença, a execução do crédito, se for

contra pessoa jurídica de direito público, observará o disposto no art. 100 da Constituição Federal (regime de precatórios), inclusive as exceções ali previstas (ex.: créditos de pequeno valor). Se for contra pessoa jurídica de direito privado, seguirá as regras processuais normais de execução, exceto naqueles casos em que o STF já reconheceu a impenhorabilidade dos bens (ex.: Correios, Infraero).




Vale lembrar a discussão existente quanto ao prazo de prescrição da pretensão de reparação contra o Poder Público ou seus delegados. Segundo o art. 206, § 3.º, V, do Código Civil de 2002 (CC/2002), esse prazo é de três anos, contados da data do evento danoso. Não obstante, o art. 1.º do Decreto 20.910/1932 estabelece o período de prescrição quinquenal (cinco anos) para as ações de indenização contra a Fazenda Pública, contado da data do ato ou fato do qual se originar. Alguns autores invocam o art. 10 do Decreto 20.910/1932 (art. 10. O disposto nos artigos anteriores não altera as prescrições de menor prazo, constantes das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas às mesmas regras.) para afirmar que o prazo de três anos do CC/2002 deve ser aplicado nas ações em face da Fazenda Pública.

Não obstante, deve prevalecer o entendimento do STJ (REsp

820.768/RS), segundo o qual o art. 1.º do Decreto 20.910/1932 dispõe acerca da prescrição quinquenal de qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública, seja qual for a sua natureza, a partir do ato ou fato do qual se originou. Afirma a Corte que a lei especial convive com a lei geral, por isso os prazos do citado Decreto coexistem com os fixados na lei civil. Portanto, para o concurso, prazo de cinco anos, OK? 13. Ação Regressiva

Já foi dito que, uma vez tendo indenizado a vítima pelo prejuízo

sofrido, o Estado pode se voltar contra o agente público causador do dano, para recuperar o que pagou. É o chamado direito de regresso, materializado por meio da ação regressiva, previsto expressamente no art. 37, § 6.º, da Constituição. Essa ação de ressarcimento ao erário é imprescritível, isto é, pode ser ajuizada pelo Estado a qualquer tempo, conforme o art. 37, § 5.º, in fine, da Lei Maior. Vale lembrar, contudo, que o direito de regresso só obterá êxito se fica provado que o agente público agiu com dolo ou culpa.




Conforme foi dito acima, o STF entende que o servidor só responderá perante o Estado, em ação regressiva. O particular vitimado não poderá demandar diretamente a pessoa física do agente público. Segundo a Corte Máxima, o art. 37, § 6.º, da CF/88 consagra uma dupla garantia: 1) em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória de caráter objetivo contra a pessoa jurídica de direito público ou de direito privado que preste serviço público (a responsabilidade objetiva torna bem maior a possibilidade de indenização do dano sofrido); e 2) em prol do servidor estatal, que somente responderá administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular, em ação de regresso.

14. Denunciação à Lide

Denunciação à lide é a intervenção de terceiros no processo de

maneira forçada, mediante requerimento de uma parte ao juiz, com o fim de trazer ao processo seu garante, terceiro contra quem a parte tem direito de regresso, caso venha a ser perdedora na ação principal.

Vítima

Estado

Servidor

Ação de indenização

Denunciação à lide




O artigo 70 do Código de Processo Civil (CPC) dispõe que a denunciação da lide é obrigatória àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda. Seria o caso do servidor que tenha agido com culpa ou dolo, que pode sofrer ação regressiva da Administração, após esta ter indenizado o prejuízo da vítima. No caso, o Estado solicitaria ao juiz a denunciação à lide do servidor.

Entretanto, no que se refere às ações fundadas na

responsabilidade objetiva do Estado, o entendimento jurisprudencial dominante é o de que a denunciação à lide do servidor pela Administração não é obrigatória, já que amplia indevidamente os limites objetivos da demanda, inserindo nela o elemento subjetivo (culpa ou dolo), causando danos processuais ao autor da ação de indenização, que tem a garantia de se valer da responsabilidade objetiva do Estado, de caráter mais célere.

Segundo o STJ, a denunciação da lide ao agente do Estado em

ação fundada na responsabilidade prevista no art. 37, § 6.º, da CF/88, não é obrigatória, uma vez que a primeira relação jurídica funda-se na teoria objetiva e a segunda, na responsabilidade subjetiva, o que implicaria analisar fundamento novo não constante da lide originária. Não perde, porém, o Estado o direito de regresso se não

denuncia a lide ao seu preposto, pois a própria Constituição assegura à Administração o direito de regresso para que, em ação própria, obtenha o ressarcimento do prejuízo. Além disso, a Corte diz que a denunciação não é vedada, nesses casos. Ou seja, embora admissível, não é obrigatória.

15. Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos e

Judiciais

Temos visto até agora a responsabilidade civil do Estado em razão

da prática de atos administrativos. Todavia, é possível falar-se em responsabilidade estatal pelo desempenho das funções legislativa e jurisdicional.




Em relação aos atos legislativos, a regra é a irresponsabilidade do Estado. Isso porque o Poder Legislativo atua no exercício da soberania, editando normas gerais e abstratas dirigidas a toda a coletividade, de modo que os ônus delas decorrentes são iguais para todos que se encontrem na mesma situação, não quebrando o princípio da igualdade de todos perante os ônus e encargos sociais.

Não obstante, é possível responsabilizar o Estado objetivamente

por ato legislativo declarado inconstitucional, devendo o Poder Público, nesse caso, responder civilmente pelos eventuais danos causados aos particulares, em função da lei declarada incompatível com a Carta Magna. É fundamental, contudo, que tenha havido declaração de inconstitucionalidade em sede de controle abstrato, e não apenas na via difusa.

Outro caso é o de uma lei, ainda que constitucional, possuir

efeitos concretos e causar um dano injusto, o que ensejará a responsabilidade civil do Estado. Havendo, portanto, dano certo e individualizado e nexo causal entre a norma legal e o dano, poderá o Estado responder civilmente, ainda que reconhecida a constitucionalidade do ato legislativo. Em resumo: leis constitucionais de efeitos concretos que gerem danos injustos ou excessivos ao particular implicam responsabilidade objetiva do Estado. Um exemplo seria uma lei que declarasse determinada região como de proteção ambiental, vedando toda e qualquer edificação no local, com sensíveis prejuízos aos atuais proprietários.

Por fim, quanto aos atos jurisdicionais, a regra é também a

irresponsabilidade do Estado. Todavia, na esfera penal, a própria Constituição prevê que o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença (art. 5.º, LXXV). A responsabilidade do Estado por atos judiciais também é objetiva.




Além disso, o art. 133 do Código de Processo Civil reza que o juiz responderá por perdas e danos quando, no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude; e quando recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício ou a requerimento da parte. Neste caso, contudo, note que a responsabilidade é pessoal do juiz, e não da Administração.

Muito bem! Vista a teoria, vamos agora aos exercícios

comentados da nossa gloriosa banca! Tentem resolver a lista seca, ao final, antes de lerem os comentários!




16. Exercícios

1) (Cespe/PGE-PA/Técnico/2007) O direito brasileiro adota a

responsabilidade objetiva do Estado, tanto na ocorrência de atos

comissivos como de atos omissivos de seus agentes que, nessa

qualidade, causarem danos a terceiros. Pela referida teoria da

reparação integral, basta a ocorrência do evento danoso, ainda

que este resulte de caso fortuito ou força maior, para gerar a

obrigação do Estado de reparar a lesão sofrida pelo terceiro.

Várias teorias buscaram explicar como se daria a atribuição de responsabilidade civil ao Estado pelas condutas danosas de seus agentes: as teorias da irresponsabilidade, da responsabilidade subjetiva ou civil, da culpa administrativa, do risco administrativo e do risco integral. A teoria da irresponsabilidade, adotada nos antigos regimes absolutistas europeus, repousava na ideia de que o Estado dispunha de autoridade incontestável sobre o súdito, exercendo a tutela de seus direitos, não se podendo, por isso, agir contra a Administração. Qualquer responsabilidade atribuída ao Estado significaria colocá-lo no mesmo nível que o súdito, em desrespeito a sua soberania. São típicos dessa teoria os brocardos: “The King can do no wrong” (“O Rei não pode errar”) e “Le Roi ne peut mal faire” (“O Rei não pode fazer mal”). Essa teoria está inteiramente superada hoje, pois é evidente que o Estado é capaz, sim, de causar danos a terceiros, em determinadas situações, devendo, por isso, ser responsabilizado. Posteriormente, passou-se a admitir a responsabilidade estatal, desde que demonstrada a culpa ou o dolo do agente público responsável pela conduta. Há, nesse caso, a necessidade de se identificar o agente que provocou o dano e provar que sua conduta foi dolosa ou culposa. É a teoria da responsabilidade subjetiva ou civil, prevista no Código Civil, e aplicável atualmente às empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica.




A teoria da culpa administrativa representou uma evolução da tese anterior, no sentido de outorgar maiores garantias ao cidadão, tornando mais fácil a este responsabilizar o Estado pelas condutas danosas dos agentes públicos. Aqui, não se necessita mais identificar o agente e provar o seu dolo ou culpa, para se imputar a responsabilidade. Basta comprovar a culpa genérica da Administração, baseada na chamada culpa do serviço (faute du service dos franceses). Por isso, a culpa administrativa é denominada também de culpa anônima. É adotada atualmente nos casos das omissões (condutas omissivas) lesivas da Administração Pública. Por haver a necessidade de se provar a culpa – ainda que genérica – do Estado, esta teoria é ainda classificada como subjetiva (eis aqui o primeiro erro do enunciado). Em relação aos danos que as ações (condutas comissivas) dos agentes estatais causem a terceiros, é adotada hoje a teoria objetiva do risco administrativo, que prescinde da existência de culpa ou dolo, bastando o particular lesado comprovar a conduta do agente público, o dano ocorrido e o nexo causal entre a conduta e o dano. Essa é a teoria explicitada no artigo 37, § 6.º, da Constituição Federal, aplicável às pessoas jurídicas de direito público e às de direito privado prestadoras de serviço público, ainda que não pertençam à Administração Pública (ex: concessionárias e permissionárias). É uma teoria objetiva por não exigir a existência do elemento subjetivo da responsabilidade (culpa ou dolo). Admite-se, contudo, que o Estado demonstre alguma circunstância que acarrete o rompimento do nexo causal entre a conduta de seu agente e o dano sofrido pela vítima, como: a culpa exclusiva ou concorrente da vítima, hipótese em que a responsabilidade estatal é, respectivamente, excluída ou reduzida de forma proporcional; o caso fortuito e a força maior (aqui está o segundo erro do enunciado); ou os atos praticados por terceiros.




Finalmente, temos a teoria do risco integral, que se difere da anterior por não admitir excludente ou atenuante de responsabilidade por rompimento de nexo causal. O Estado estaria obrigado a indenizar ainda que não tivesse dado causa ao dano. Um exemplo seria o de um particular que se atira sobre um veículo da Administração, o qual trafega com segurança e dentro das normas de trânsito, causando sua própria morte. Embora, nesse caso, a culpa seja exclusiva da vítima, o Estado, ainda assim, deveria indenizar a família do morto. Segundo a doutrina majoritária, essa teoria jamais foi adotada entre nós, por conduzir a uma verdadeira iniquidade social. Falemos um pouco mais sobre a força maior e o caso fortuito. Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que força maior é um acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes, como uma tempestade, um terremoto ou um raio, que por si só causaria o dano. Não sendo imputável ao Estado, não pode incidir a sua responsabilidade, pois não há nexo de causalidade entre o dano e o comportamento da Administração. Segundo a autora, na hipótese de caso fortuito, em que o dano seja decorrente de ato humano, de falha da Administração, não ocorre a mesma exclusão; quando se rompe, por exemplo, uma adutora ou um cabo elétrico, causando dano a terceiros, não se pode falar em força maior. Trata-se, nesse caso, de evento interno à Administração, ainda que de causas aparentemente inexplicáveis. Diz Maria Sylvia também que, mesmo ocorrendo motivo de força maior, a responsabilidade do Estado poderá ocorrer se, aliada à força maior, ocorrer omissão do poder público na realização de um serviço. Por exemplo, quando as chuvas provocam enchentes na cidade, inundando casas e destruindo objetos, o Estado responderá se ficar demonstrado que a realização de determinados serviços de limpeza dos rios ou dos bueiros e galerias de águas pluviais teria sido suficiente para impedir a enchente. Nesse caso, porém, a responsabilidade não será objetiva, porque decorrente do mau funcionamento do serviço público; a omissão na prestação do serviço ensejará a aplicação da teoria da culpa administrativa, em que o dano não decorre da atuação de um agente público específico, mas da omissão do Poder Público.




É bom frisar que vários autores divergem da posição de Di Pietro, no tocante à conceituação do caso fortuito. Para Hely Lopes Meirelles, por exemplo, tanto o caso fortuito como a força maior são eventos imprevisíveis e inevitáveis, estranhos à vontade das partes, sendo o primeiro um evento da natureza (ex: tufão, inundação) e a segunda, um evento humano (ex: multidão em pânico). Há autores, por outro lado, que dizem exatamente o contrário: conceituam o caso fortuito como um evento humano e a força maior como um evento da natureza, de modo que não há como tal diferenciação ser cobrada em prova sem ensejar a interposição de recursos. José dos Santos Carvalho Filho destaca que ambos – caso fortuito e força maior – são eventos imprevisíveis e que não há como distinguir um do outro, ante a grande divergência doutrinária existente. Esse autor também critica a posição de Maria Sylvia, que enquadra o rompimento da adutora como caso fortuito, quando o correto seria considerá-lo um fato administrativo que gera a responsabilidade do Estado. Nesse sentido, o Cespe já considerou certo dizer que o caso fortuito é também, sim, fator excludente da responsabilidade objetiva do Estado (questão 72 da prova de Defensor Público da União 2007). 2) (Cespe/AGU/Advogado da União/2009/adaptada) Para sua

configuração, a responsabilidade do Estado demanda os

seguintes pressupostos: conduta comissiva ou omissiva,

ocorrência de dano, bem como nexo de causalidade entre a

conduta e o dano.

De acordo com o STJ, a marca da responsabilidade objetiva do Estado é a desnecessidade de o lesado pela conduta estatal provar a existência da culpa do agente ou do serviço. O fator culpa, então, fica desconsiderado com pressupostos da responsabilidade objetiva. Desse modo, a caracterização desta requer, apenas, a ocorrência de três pressupostos:

a) fato administrativo: assim considerado qualquer forma de conduta comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, atribuída ao Poder Público;




b) ocorrência de dano: tendo em vista que a responsabilidade civil reclama a ocorrência de dano decorrente de ato estatal, lato sensu; e c) nexo causal: também denominado nexo de causalidade entre o fato administrativo e o dano.

Assim, incumbe ao lesado demonstrar, apenas, que o prejuízo sofrido adveio da conduta estatal, sendo desnecessário tecer considerações sobre o dolo ou a culpa. Em outras palavras, a responsabilidade objetiva do Estado, uma vez caracterizada no caso concreto, impõe ao lesado tão somente demonstrar a ocorrência do fato administrativo, do dano e do nexo causal. Portanto, é verdadeiro o item. 3) (Cespe/TJTO/Juiz de Direito/2007) Acerca da

responsabilidade civil do Estado, assinale a opção correta.

(A) São excludentes da responsabilidade civil do Estado a culpa

exclusiva da vítima ou de terceiro, caso fortuito ou força maior.

(B) A ação de responsabilidade civil objetiva por ato cometido

por servidor público pode ser legitimamente proposta contra o

Estado ou contra este e o respectivo servidor, em litisconsórcio

passivo.

(C) Segundo entendimento do STF, ao desempenho

inconstitucional da função de legislador é aplicável a

responsabilidade civil do Estado.

(D) Conforme entendimento do STJ, a denunciação à lide do

servidor causador do dano é obrigatória nas ações fundadas na

responsabilidade objetiva do Estado.

Letra A: A banca adotou a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que não considera o caso fortuito como causa excludente da responsabilidade civil do Estado, com o que considerou o item incorreto.




A autora ensina que a existência do nexo de causalidade entre a conduta do agente público e o dano ocorrido é o fundamento da responsabilidade civil do Estado. Sempre que o nexo causal deixar de existir ou for reduzido, a responsabilidade do Poder Público será excluída ou incidirá de forma atenuada. Isso ocorre quando o serviço público não for a causa do dano ou quando houver uma causa concorrente com ele. A autora aponta como causas excludentes da responsabilidade estatal a força maior e a culpa da vítima. Ela define força maior como o acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes, como uma tempestade, um terremoto ou um raio. Não sendo o fato danoso imputável à Administração, não pode incidir a responsabilidade do Estado, pois não há nexo de causalidade entre o dano e o comportamento da Administração. Já o caso fortuito, para Di Pietro, surge quando o dano é decorrente de ato humano, de falha da Administração, não se podendo, contudo, identificar exatamente a causa. Sabe-se apenas que o dano ocorreu em razão de uma falha interna da Administração. Neste caso, não ocorre a exclusão da responsabilidade. Quando se rompe, por exemplo, uma adutora ou um cabo elétrico, causando dano a terceiros, não se pode falar em força maior, trata-se de caso fortuito. A responsabilidade do Estado permanece.




A autora ressalta que, mesmo ocorrendo motivo de força maior, a responsabilidade do Estado poderá ocorrer se, aliada à força maior, ocorrer omissão do poder público na realização de um serviço que, se tivesse sido corretamente prestado, teria evitado o dano. Por exemplo, quando as chuvas provocam enchentes na cidade, inundando casas e destruindo objetos, o Estado responderá, se ficar demonstrado que a realização de determinados serviços de limpeza dos rios ou dos bueiros e galerias de águas pluviais teria sido suficiente para impedir a enchente. Porém, nesse caso, entende-se que a responsabilidade não é objetiva, pois foi decorrente do mau funcionamento do serviço público. A omissão na prestação do serviço deve ser provada. É a chamada culpa administrativa ou anônima, não individualizada, em que basta provar que o dano decorreu da culpa do serviço (faute du service), sendo desnecessária a individualização do agente público responsável. Em se tratando de ato de terceiros, como o caso de danos causados por multidões ou por grupos de delinquentes, o Estado responderá apenas se ficar caracterizada a sua omissão, a sua inércia, a falha na prestação do serviço público. Nessa hipótese, como na anterior, aplica-se a teoria da culpa administrativa, demonstrada pelo mau funcionamento, não funcionamento ou funcionamento tardio do serviço. Como se exige o elemento culpa (ainda que anônima) para se imputar responsabilidade ao Estado, a teoria da faute du service é considerada subjetiva. Quando houver culpa da vítima, há que se distinguir se essa culpa é exclusiva ou concorrente com a do Poder Público. No primeiro caso, o Estado não responde; no segundo, atenua-se a sua responsabilidade, que se reparte com a da vítima, de forma proporcional à conduta de cada parte. Um exemplo de culpa concorrente é o choque entre um carro particular e um veículo público em um cruzamento, em que um desrespeitou o sinal vermelho e o outro estava acima da velocidade máxima permitida.




Ressalte-se que Hely Lopes Meirelles possui entendimento diverso em relação ao conceito de caso fortuito. O autor entende que tanto este como a força maior são eventos imprevisíveis e inevitáveis, não atribuíveis à ação do Estado, sendo a força maior decorrente de um evento humano (ex: multidão em pânico, assalto) e o caso fortuito oriundo de um evento da natureza (ex: tufão ou inundação, em locais não sujeitos a estes fenômenos). Não foi a posição adotada pelo Cespe neste item, todavia. É preciso atentar, entretanto, para o fato de que, posteriormente, o Cespe mudou sua forma de abordagem quanto à definição do caso fortuito, adotando a posição de que também ele exclui a responsabilidade estatal pelo dano causado (ver no site da banca a questão 72 da prova de Defensor Público da União 2007, aplicada em 18/11/2007).

Letra B: O STF já decidiu (RE 327.904/06) que o artigo 37, § 6.º, da Constituição traz a regra de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isso por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns. Segundo o Pretório Excelso, esse dispositivo constitucional consagra, na verdade, uma dupla garantia: uma, em favor do particular lesado, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, já que é bem maior a possibilidade de pagamento do dano sofrido com base em responsabilidade objetiva; outra, em prol do servidor estatal, que somente responderá administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular, em ação regressiva. Assim, está errada a alternativa.




O STF cita o magistério de José Afonso da Silva, que entende que a obrigação de indenizar é da pessoa jurídica a que pertence o agente. O prejudicado há que mover a ação de indenização contra a Fazenda Pública respectiva ou contra a pessoa jurídica privada prestadora de serviço público, não contra o agente causador do dano. Diz o autor que o princípio da impessoalidade vale aqui também. Alerte-se que esse entendimento diverge do propugnado por parte da doutrina. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por exemplo, defende que o particular pode propor a ação de reparação de dano ao mesmo tempo contra o funcionário e a pessoa jurídica, constituindo um litisconsórcio facultativo. Do mesmo modo, Celso Antônio Bandeira de Mello entende que o dispositivo constitucional visa proteger o administrado, oferecendo-lhe um patrimônio solvente e a possibilidade da responsabilidade objetiva em muitos casos. Daí não se segue que haja restringido sua possibilidade de proceder contra quem lhe causou dano. Sendo um dispositivo protetor do administrado, descabe extrair dele restrições ao lesado. Diz o autor que o preceito é voltado para a defesa do administrado e do Estado ou de quem lhe faça as vezes, não se podendo vislumbrar nele intenções de salvaguarda do agente público. Já o entendimento de Hely Lopes Meirelles se coaduna com a posição do STF. Esse autor diz que a reparação do dano causado pela Administração a terceiros obtém-se amigavelmente ou por meio de ação de indenização, e, uma vez indenizada a lesão da vítima, fica a entidade pública com o direito de voltar-se contra o servidor culpado para haver dele o despendido, através da ação regressiva autorizada pelo § 6.º do artigo 37 da CF/88. O saudoso Mestre enfatiza que o legislador constituinte bem separou as responsabilidades: o Estado indeniza a vítima; o agente indeniza o Estado, regressivamente. Como se nota, essa foi a posição adotada pelo Cespe.




Letra C: Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que vários autores dizem que, em relação aos atos legislativos, a regra é a irresponsabilidade do Estado, já que o Poder Legislativo atua no exercício da soberania, podendo alterar, revogar, criar ou extinguir situações, sem qualquer limitação que não decorra da própria Constituição. Além disso, este Poder edita normas gerais e abstratas dirigidas a toda a coletividade, criando ônus iguais para todos, não ferindo o princípio da igualdade. Entretanto, a autora rebate esses argumentos dizendo que, mesmo exercendo parcela da soberania, o Legislativo tem que se submeter à Constituição, de modo que pode surgir a responsabilidade do Estado quando forem editadas leis inconstitucionais, razão pela qual o item é correto. Além disso, nem sempre a lei produz efeitos gerais e abstratos, de modo que o Estado deve responder também por danos causados por leis que atinjam pessoas determinadas, mesmo que se trate de normas conformes à Constituição (leis de efeitos concretos). Assim, a teoria que prevalece diante dos atos legislativos é a da irresponsabilidade do Estado, uma vez que se pressupõe que tal ato seja revestido de constitucionalidade e possua efeitos gerais e abstratos. É possível, contudo, responsabilizar o Estado por ato legislativo declarado inconstitucional, devendo ele responder civilmente por danos causados aos particulares, neste caso. Note-se, porém, que deve ser provado que houve o dano decorrente da aplicação da lei declarada inconstitucional. Além disso, exige-se que a declaração ocorra em sede de controle abstrato de constitucionalidade.




Já com relação a responsabilidade do Estado por ato legislativo constitucional, muitos autores, entre os quais Maria Sylvia, entendem que mesmo uma lei perfeitamente constitucional pode vir a causar um dano injusto, tornando assim cabível a responsabilidade civil do Estado pelos danos causados, pois nem sempre as leis são genéricas e abstratas, podendo operar efeitos concretos lesivos ao particular. Desse modo, verificados os requisitos de dano certo e individualizado, referente a uma situação protegida pelo Direito, além do nexo causal entre a norma legal e o dano, deve o Estado responder civilmente, independentemente de ser reconhecida ou não a inconstitucionalidade do ato legislativo. Um exemplo de lei de efeitos concretos seria uma norma que criasse reserva ambiental, impondo uma série de sacrifícios aos donos de terrenos na respectiva área, acarretando inclusive grande desvalorização dos imóveis. Neste caso, seria cabível a indenização do Estado a tais proprietários, mesmo que a lei fosse compatível com a Constituição. Letra D: Denunciação à lide é a intervenção de terceiros no processo de maneira forçada, mediante requerimento de uma parte ao juiz, com o fim de trazer ao processo seu garante, terceiro contra quem a parte tem direito de regresso, caso venha a ser perdedora na ação principal. O artigo 70, III, do CPC diz que a denunciação da lide é obrigatória àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda. Seria o caso do servidor, que pode sofrer ação regressiva da Administração, após esta ter indenizado o prejuízo da vítima, nos casos de culpa ou dolo do servidor. Entretanto, no que se refere às ações fundadas na responsabilidade objetiva do Estado, o entendimento do STJ é o de que a denunciação à lide do servidor pela Administração não é obrigatória, já que amplia indevidamente os limites objetivos da demanda, inserindo nela o elemento subjetivo (culpa ou dolo), causando danos processuais ao autor da ação de indenização, que tem a garantia de se valer da responsabilidade objetiva do Estado.




A denunciação da lide só é obrigatória em relação ao denunciante que, não denunciando, perderá o direito de regresso, mas o julgador não está obrigado a processá-la, se concluir que a tramitação de duas ações em uma só onerará em demasia uma das partes, ferindo os princípios da economia e da celeridade na prestação jurisdicional. Segundo o STJ, a denunciação da lide ao agente do Estado em ação fundada na responsabilidade prevista no art. 37, § 6.º, da CF/88, não é obrigatória, uma vez que a primeira relação jurídica funda-se na teoria objetiva e a segunda, na responsabilidade subjetiva, o que implicaria analisar fundamento novo não constante da lide originária. Não perde, porém, o Estado o direito de regresso se não denuncia a lide ao seu preposto, pois a própria Constituição assegura ao Estado o direito de regresso para que, em ação própria, obtenha o ressarcimento do prejuízo. Além disso, a Corte diz que a denunciação não é vedada, nesses casos. Ou seja, embora admissível, não é obrigatória. Em função do exposto, o item está errado. Quanto ao assunto, o STF já declarou (AI-AgR 167.659/96) ser possível a denunciação à lide do agente estatal pela Administração, quando demandada em juízo, nos casos em que o agente agiu com dolo ou culpa. Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que a denunciação à lide só será possível quando o particular arguir, além da responsabilidade objetiva do Estado, o dolo ou a culpa do agente. Se o particular não alegar essa culpa, não poderá a Administração denunciar o servidor à lide, pois haveria, neste caso, a introdução de um fundamento novo, não invocado pelo autor da ação, ou seja, o dolo ou a culpa do funcionário. Veja que o entendimento da autora é ligeiramente diferente da posição do STJ, que admite a denunciação da lide em qualquer caso.




João, quando conduzia sua bicicleta, foi vítima de atropelamento

por um veículo pertencente à prefeitura de um município do

estado de Goiás, dirigido por um servidor público municipal em

serviço, em velocidade acima da permitida na via. Em virtude

disso, João ingressou com ação ordinária contra o município,

pleiteando o pagamento de indenização por danos materiais

suportados para o conserto da sua bicicleta avariada no

acidente. A ação em análise foi julgada procedente, com o

acolhimento do pedido formulado, vindo a sentença a transitar

em julgado. Após o seu desfecho, João ingressou com outra ação

ordinária em decorrência do mesmo acidente, desta feita

pleiteando a condenação do município ao pagamento de

indenização por danos morais, justificando essa pretensão na

alegação de que o acidente em foco, por ter-lhe causado dano

físico, impôs-lhe dor e sofrimento.

4) (Cespe/TCM-GO/Procurador/2007) Considerando a situação

hipotética, é subjetiva a responsabilidade do servidor público

municipal a que alude o texto.

Enquanto a responsabilidade do município é objetiva, a do servidor é subjetiva, ou seja, ele só respondendo por seus atos nos casos de dolo ou culpa, que representam o elemento subjetivo da responsabilidade. Está certo, portanto, o enunciado. Esse entendimento decorre do disposto no artigo 37, § 6.º, da CF/88, o qual reza que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. A responsabilidade objetiva exige da vítima que comprove apenas, para que surja o dever do Estado de indenizar: a conduta do agente; o dano ocorrido; e o nexo causal entre esta conduta e o dano. São os requisitos objetivos da responsabilidade. Não se investiga a existência de culpa ou dolo do agente (requisito subjetivo), pois a responsabilidade da Administração Pública independe dela, nesse caso.




A responsabilidade subjetiva demanda do lesado, além dos requisitos objetivos, a comprovação de culpa ou dolo do agente. Após ter indenizado a vítima objetivamente, o Estado poderá se voltar contra o servidor causador do dano, para haver a recomposição de seu patrimônio. A Administração só obterá êxito no seu intuito, porém, se provar, na ação regressiva, que seu preposto agiu com dolo ou culpa. 5) (Cespe/TCM-GO/Procurador/2007) A responsabilidade do

município no caso em questão é decorrente da aplicação da

teoria da desconsideração da personalidade jurídica, acolhida

pelo Código Civil, que contempla a possibilidade de

responsabilização da pessoa jurídica por ato praticado pela

pessoa física, no caso, o servidor municipal.

A responsabilidade objetiva do município, prevista no artigo 37, § 6.º, da CF/88, decorre da aplicação da teoria do órgão, não da teoria da desconsideração da personalidade jurídica, estando errado o item. A teoria do órgão, idealizada pelo jurista alemão Otto Gierke, prevê que o Estado expressa suas vontades por meio de seus órgãos, que, por sua vez, são titularizados pelos agentes públicos (pessoas físicas). Os órgãos públicos são centros de competência criados para o desempenho de funções do Estado, por meio de seus agentes, cuja atuação é atribuída à pessoa jurídica a que pertencem. É o fenômeno da imputação, conhecido também como princípio da imputação volitiva, ou seja, a vontade do agente público é imputada ao órgão e, em última análise, à pessoa jurídica em cuja estrutura encontra-se integrado este órgão. Relembre-se que os órgãos não possuem personalidade jurídica, pois constituem meras partições internas das entidades que integram. As ações das entidades de direito público, uma vez que pessoas jurídicas não possuem vontade própria, concretizam-se por meio dos seus agentes, estes, sim, pessoas físicas que exprimem sua vontade.




Já a teoria da desconsideração da personalidade jurídica é prevista no artigo 50 do Código Civil, o qual diz que: “Em caso de abuso da personalidade jurídica, caracterizado pelo desvio de finalidade, ou pela confusão patrimonial, pode o juiz decidir, a requerimento da parte, ou do Ministério Público quando lhe couber intervir no processo, que os efeitos de certas e determinadas relações de obrigações sejam estendidos aos bens particulares dos administradores ou sócios da pessoa jurídica”. O artigo 28 do Código de Defesa do Consumidor – CDC também trata dessa teoria, dispondo que: “O juiz poderá desconsiderar a personalidade jurídica da sociedade quando, em detrimento do consumidor, houver abuso de direito, excesso de poder, infração da lei, fato ou ato ilícito ou violação dos estatutos ou contrato social. A desconsideração também será efetivada quando houver falência, estado de insolvência, encerramento ou inatividade da pessoa jurídica provocados por má administração”. Como se vê, a desconsideração da personalidade jurídica permite que atos que seriam inicialmente de responsabilidade da pessoa jurídica possam ser atribuídos ao agente (pessoa física), em casos de abuso. Nesse aspecto, é situação diversa da responsabilidade objetiva do Estado, que prevê que os atos danosos praticados pelo agente serão imputados ao Estado (pessoa jurídica), independentemente de abuso do servidor. 6) (Cespe/Vitória/Procurador Municipal/2007) A doutrina da

culpa administrativa representa um estágio de transição entre a

doutrina da responsabilidade civilística e a tese objetiva do risco

administrativo.

É a exata lição de Hely Lopes Meirelles, razão pela qual o item está correto. O autor ensina que a teoria da culpa administrativa representa o primeiro estágio de transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do risco administrativo, que a sucedeu. Isso porque a culpa administrativa leva em conta a culpa do serviço (faute du service), para dela inferir a responsabilidade da Administração.




Não se necessita mais, portanto, por essa teoria, provar a culpa individualizada do agente público pela conduta danosa (como ocorre na responsabilidade civil), mas apenas a chamada culpa anônima da Administração, isto é, a falta objetiva do serviço em si mesmo, como fato gerador da obrigação de indenizar o dano causado a terceiro. Exige-se, assim, uma culpa, mas uma culpa especial da Administração, a ela imputada genericamente, prescindindo-se da identificação do agente, por isso chamada de culpa anônima. A culpa administrativa é chamada também, pelo STF, de culpa publicizada. A teoria da culpa administrativa, assim, difere-se da teoria da responsabilidade com base na culpa civil, pois, nesta, é necessário provar a culpa individualizada do agente. Ou seja, é preciso identificar o agente que praticou a conduta danosa e provar que ele agiu com dolo ou culpa, para se imputar a responsabilidade ao Estado. A teoria da culpa administrativa, diz Hely Lopes Meirelles, ainda pede muito da vítima, que, além da lesão sofrida injustamente, fica no dever de comprovar a falta do serviço para obter a indenização. Como há a necessidade de comprovação de culpa da Administração, a responsabilidade estatal oriunda dessa teoria é ainda classificada como subjetiva. Ela é adotada atualmente para as omissões (condutas omissivas) do Estado. Já para se responsabilizar o Estado pelos danos que as ações (condutas comissivas) de seus agentes causem a terceiros, é adotada atualmente a teoria objetiva do risco administrativo, que prescinde da existência de culpa, bastando a comprovação da conduta do agente público, do dano ocorrido e do nexo causal entre a conduta e o dano, assegurado o direito de regresso do Estado contra o servidor, que ressarcirá a Administração pela indenização paga apenas nos casos em que ele tiver agido com dolo ou culpa (artigo 37, § 6.º, CF/88). 7) (Cespe/Vitória/Procurador Municipal/2007) A teoria do risco

integral jamais foi acolhida em quaisquer das constituições

republicanas brasileiras.




A teoria do risco integral é um recrudescimento (intensificação) da teoria do risco administrativo. Ambas representam teorias de responsabilidade objetiva, pois independem da existência de culpa. A primeira difere-se, contudo, do risco administrativo pela impossibilidade de exclusão (ou redução) da responsabilidade estatal, em razão de comprovação da culpa exclusiva (ou concorrente) da vítima, de terceiros, ou da ocorrência de outros fatos que dariam ensejo ao rompimento do nexo causal ente a conduta do agente público e o dano ao terceiro. Em outras palavras, no risco administrativo, admitem-se essas excludentes da responsabilidade do Estado; no risco integral, não. Por exemplo, pela teoria do risco integral, se uma viatura oficial, regularmente conduzida por um agente público no exercício de suas funções, atropela um particular que se atira repentinamente na frente do veículo, ainda assim o Estado deveria indenizar os danos sofridos pela vítima, embora não tenham sido causados pela conduta do agente público, já que a culpa foi exclusiva da vítima. Ou seja, enquanto no risco administrativo a responsabilidade do Estado é afastada ou reduzida se for provado o rompimento do nexo causal, no risco integral não há essa possibilidade, devendo a Administração ressarcir a vítima, ainda que o dano não tenha sido causado pelo Poder Público. Embora haja certa controvérsia sobre o tema, a posição dominante atual é a de que não foi adotada entre nós a possibilidade de responsabilidade da Administração com base na teoria do risco integral. O principal ponto de controvérsia é em relação ao artigo 21, XXIII, “d”, da CF/88, que estabelece que a responsabilidade civil do Estado por danos nucleares independe da existência de culpa. Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, esse dispositivo tem o intuito de dizer que se deve adotar a teoria do risco administrativo, em relação a danos nucleares, mesmo quando se tratar de omissões do Estado (lembre-se de que as omissões estatais ensejariam, normalmente, a aplicação da teoria da culpa administrativa).




Hely Lopes Meirelles defende que a teoria do risco integral jamais foi acolhida ente nós, por conduzir ao abuso e à iniquidade social. Esse entendimento é partilhado por José dos Santos Carvalho Filho e Diogenes Gasparini. Este último aborda diretamente o tema, dizendo que, mesmo no caso de danos nucleares, a responsabilidade estatal se dará com base no risco administrativo. Por todo o exposto, o item está certo. 8) (Cespe/Vitória/Procurador Municipal/2007) No atual estágio

da doutrina da responsabilidade da administração pública pelos

atos de seus agentes, a indenização decorrente de atos lesivos

limita-se aos danos materiais.

Celso Antônio Bandeira de Mello ensina, ao tratar da responsabilidade civil do Estado, que o dano juridicamente reparável nem sempre pressupõe um dano econômico. Pode ter havido única e exclusivamente um dano moral. Neste caso, também é cabível a indenização do Estado. Ressalta o autor que a CF/88 prevê (artigo 5.º, X) a indenização material ou moral decorrente da violação da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas, sem distinguir se o agravo provém de pessoa de direito público ou de direito privado. Hely Lopes Meirelles também diz que a indenização do Estado por dano moral é cabível, ressaltando, porém, a dificuldade que se apresenta na quantificação do montante a ser pago à vítima ou a seus responsáveis. A jurisprudência do STF é pacífica em admitir a responsabilidade estatal por danos morais causados a terceiros (RE-AgR 440.393/05, RE 330.834/02, RE 179.147/97). Assim, a assertiva é incorreta. 9) (Cespe/OAB/2007) Quanto à responsabilidade

extracontratual do Estado, assinale a opção correta.

(A) Prevalece o entendimento de que, nos casos de omissão, a

responsabilidade extracontratual do Estado é subjetiva, sendo

necessário, por isso, perquirir acerca da culpa e do dolo.




(B) A vítima de dano causado por ato comissivo deve ingressar

com ação de indenização por responsabilidade objetiva contra o

servidor público que praticou o ato.

(C) Não há responsabilidade civil do Estado por dano causado

pelo rompimento de uma adutora ou de um cabo elétrico,

mantidos pelo Estado em péssimas condições, já que essa

situação se insere no conceito de caso fortuito.

(D) Proposta a ação de indenização por danos materiais e

morais contra o Estado, sob o fundamento de sua

responsabilidade objetiva, é imperioso que este, conforme

entendimento prevalecente, denuncie à lide o respectivo

servidor alegadamente causador do dano.

Letra A: Tratando-se de ato omissivo do Poder Público, o entendimento doutrinário e jurisprudencial prevalecente é o de que o Estado responde pelos danos causados subjetivamente, aplicando-se a chamada teoria da culpa administrativa, de modo a só ser cabível indenização quando restar provada a culpa genérica da Administração (culpa do serviço ou faute du service, dos franceses), não havendo necessidade de se identificar o agente responsável pela conduta omissiva. Não é preciso, neste caso, individualizar a culpa, dado que ela pode ser atribuída de forma genérica ao serviço público, sendo conhecida também, por essa razão, como culpa anônima. A teoria da culpa administrativa é chamada também de teoria do acidente administrativo por Maria Sylvia Zanella Di Pietro. A autora ensina que a culpa do serviço ocorre quando o serviço público não funciona (omissão do serviço), funciona atrasado ou funciona mal. Em qualquer dessas três hipóteses, ocorre a culpa (faute) do serviço, incidindo a responsabilidade do Estado, independentemente de qualquer apreciação da culpa do funcionário.




Os elementos que compõem a responsabilidade podem ser divididos em objetivos e subjetivos. Os primeiros são: a conduta do agente (ação ou omissão); o dano sofrido pela vítima; e o nexo causal entre a conduta e o dano. O elemento subjetivo é o dolo ou a culpa. Quando uma teoria exige apenas os elementos objetivos para o surgimento da responsabilidade, ela é uma teoria objetiva (ex: risco administrativo). Quando se exige, também, o elemento subjetivo, ela é uma teoria subjetiva. A culpa administrativa, por exigir a comprovação da faute du service, é considerada uma teoria subjetiva. Assim, o item está correto. Letra B: A responsabilidade civil objetiva é aplicada ao Estado em relação aos danos decorrentes de condutas comissivas (ações) de seus agentes, quando agirem nessa qualidade. É a chamada teoria do risco administrativo. Nesse caso, o dever estatal de indenizar o particular surgirá se forem comprovados apenas os elementos objetivos da responsabilidade: a conduta do agente público; o dano patrimonial ou moral sofrido pelo terceiro; e o nexo causal entre o dano e a ação do agente (ver comentário ao item anterior). Não haverá, portanto, necessidade de se provar o elemento subjetivo da responsabilidade, isto é, o dolo ou a culpa do servidor, o qual, entretanto, responderá regressivamente, perante o Estado, nos casos em que tiver agido com dolo ou culpa (artigo 37, § 6.º, CF/88). Ressalte-se que a responsabilidade do servidor é sempre subjetiva, apenas a responsabilidade do Estado é objetiva, sendo este o primeiro erro da alternativa. Além disso, o servidor só poderá responder junto ao Estado após este ter indenizado o terceiro lesado.




Segundo entendimento atual do STF, o terceiro prejudicado só pode intentar a ação diretamente contra o Estado, não contra o servidor, nem contra ambos, em litisconsórcio passivo. De acordo com o Pretório Excelso, o artigo 37, § 6.º, da CF/88 consagra, na verdade, uma dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, já que é bem maior a possibilidade de pagamento do dano sofrido com base em responsabilidade objetiva; e outra, em prol do servidor estatal, que somente responderá administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular, em ação regressiva. Portanto, o segundo erro do item foi dizer que o a vítima deveria ingressar com ação diretamente contra o servidor. Letra C: Como dito acima, em se tratando de ato omissivo, o Estado responde subjetivamente, sendo necessário que o particular prejudicado demonstre a culpa anônima da Administração, não sendo preciso identificar o agente público causador do dano. A comprovação de falta de manutenção do equipamento, com a consequente ocorrência de dano ao terceiro, configura a culpa do serviço e, consequentemente, a responsabilidade do Poder Público, gerando o seu dever de indenizar a vítima pelos danos ocorridos. A hipótese tratada no item é definida como caso fortuito por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em que o dano seria decorrente de ato humano, de falha da Administração, ainda que não se possa identificar o agente causador. Para a autora, quando se rompe uma adutora ou um cabo elétrico, devido à falta de manutenção, causando dano a terceiro, há falha da Administração na ação de fiscalização e manutenção do equipamento. O rompimento passa a ser previsível, gerando-se a responsabilidade. Por isso, a assertiva está errada. Segundo Di Pietro, o caso fortuito é hipótese diversa da força maior, definida pela autora como o acontecimento imprevisível, inevitável e

estranho à vontade das partes, como uma tempestade ou um raio. Nesse caso, não sendo imputável à Administração, não pode incidir a responsabilidade do Estado. Não há, no caso de força maior, o nexo de causalidade entre o dano e o comportamento da Administração.




Ressalte-se, porém, que Hely Lopes Meirelles e outros autores definem de forma diversa os conceitos de força maior e caso fortuito. Para Hely, ambos são eventos imprevisíveis e inevitáveis, estranhos à vontade das partes, sendo o primeiro um evento humano (ex: uma greve inesperada nos transportes ou uma guerra externa, que impeça a importação de produtos essenciais) e o segundo um evento da natureza (ex: tufão, raio, enchente inesperada). Embora já tenha adotado a definição de caso fortuito de Maria Sylvia, posteriormente o Cespe mudou sua forma de abordagem quanto à definição desse instituto, adotando a posição de que também o caso fortuito exclui a responsabilidade estatal pelo dano causado. Letra D: Conforme já foi viso, denunciação à lide é a intervenção de terceiros no processo de maneira forçada, mediante requerimento de uma parte ao juiz, com o fim de trazer ao processo o seu garante, terceiro contra quem a parte tem direito de regresso, caso venha a ser perdedora na ação principal. O artigo 70, III, do CPC diz que a denunciação da lide é obrigatória àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda. Seria o caso do servidor, que pode sofrer ação regressiva do Estado, nos casos em que tenha agido com culpa ou dolo, após o Poder Público ter indenizado o prejuízo da vítima. Entretanto, no que se refere às ações fundadas na responsabilidade objetiva do Estado, o entendimento do STJ é o de que a denunciação à lide do servidor pela Administração, embora admissível, não é

obrigatória, já que amplia indevidamente os limites objetivos da demanda, inserindo o elemento culpa e dolo, causando danos processuais ao autor da ação de indenização, que tem a garantia de se valer da responsabilidade objetiva do Estado.




Entende-se que a denunciação da lide só é obrigatória em relação ao denunciante que, não denunciando o litígio, perderá o direito de regresso, o que não é o caso do Estado, segundo a Corte Superior. Além disso, o juiz não está obrigado a processar a denunciação, se concluir que a tramitação de duas ações em uma só onerará em demasia uma das partes, ferindo os princípios da economia e da celeridade na prestação jurisdicional. Desse modo, tem afirmado o STJ que a denunciação à lide na ação de indenização fundada na responsabilidade extracontratual do Estado é facultativa, haja vista o direito de regresso estatal restar resguardado ainda que seu preposto, causador do suposto dano, não seja chamado à integrar o feito. Nota-se, assim, que o item está errado. Portanto, a denunciação da lide ao agente do Estado, em ação fundada na responsabilidade prevista no art. 37, § 6.º, da CF/88, não é obrigatória, uma vez que a primeira relação jurídica funda-se na responsabilidade objetiva e a segunda, na responsabilidade subjetiva, cujo elemento culpa ou dolo constitui fundamento novo não constante da lide originária. O Estado não perde, entretanto, o direito posterior de regresso, em ação autônoma, se não denunciar a lide ao seu preposto. 10) (Cespe/CBMDF/Oficial/2007) A responsabilidade do

Estado em razão do ato legislativo só é admitida quando

declarada pelo STF a inconstitucionalidade da lei causadora do

dano a ser ressarcido.

Não concordamos com o gabarito deste item, que foi considerado certo pela banca, conforme exposto a seguir. Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que, em relação aos atos legislativos, a regra é a irresponsabilidade do Estado. Ela diz que os argumentos em defesa dessa tese são:

♦ o Poder Legislativo atua no exercício da soberania, podendo alterar, revogar, criar ou extinguir situações, sem qualquer limitação que não decorra da própria Constituição;




♦ o Poder Legislativo edita normas gerais e abstratas dirigidas a toda a coletividade; os ônus delas decorrentes são iguais para todas as pessoas que se encontram na mesma situação, não quebrando o princípio da igualdade de todos perante os ônus e encargos sociais; e

♦ os cidadãos não podem responsabilizar o Estado por atos de parlamentares por eles mesmos eleitos.

Entretanto, a própria autora responde a esses argumentos da seguinte maneira:

♦ mesmo exercendo parcela da soberania, o Legislativo tem que se submeter à Constituição, de modo que acarreta responsabilidade do Estado quando edita leis inconstitucionais;

♦ nem sempre a lei produz efeitos gerais e abstratos, de modo que o Estado deve responder por danos causados por leis que atinjam pessoas determinadas, mesmo que se trate de normas constitucionais; e

♦ ao terceiro argumento, responde-se que a eleição do parlamentar implica delegação para fazer leis constitucionais.

Em resumo, a teoria que prevalece diante dos atos legislativos é a da irresponsabilidade, uma vez que se pressupõe que tal ato seja revestido de constitucionalidade. É possível, contudo, responsabilizar o Estado por ato legislativo declarado inconstitucional, devendo o Poder Público, nesse caso, responder civilmente pelos danos causados aos particulares.




Em relação à responsabilização do Estado por ato legislativo constitucional, muitos autores, entre os quais Maria Sylvia, entendem que mesmo uma lei perfeitamente constitucional pode vir a acarretar um dano injusto, tornando assim cabível a responsabilidade civil do Estado pelos danos causados, pois nem sempre as leis são genéricas e abstratas, podendo operar efeitos concretos lesivos ao particular. Assim, para esses autores, verificados os requisitos de dano certo e individualizado, referente a uma situação protegida pelo direito, além do nexo causal entre a norma legal e o dano, deve o Estado responder civilmente, ainda que reconhecida a constitucionalidade do ato legislativo. Pelo exposto, entendemos que o gabarito da banca deveria ter sido errado, pois o item afirma que só é admitida a responsabilidade estatal por ato legislativo quando este for declarado inconstitucional pelo STF, o que não é correto, pois leis constitucionais de efeitos concretos que gerem danos ao particular também podem implicar essa responsabilidade. Um exemplo seria uma lei que criasse uma reserva ambiental, impondo uma série de sacrifícios aos donos de terrenos naquela área, acarretando inclusive grande desvalorização dos imóveis. Nesse caso, seria cabível a indenização do Estado a tais proprietários, ainda que a referida lei fosse compatível com a Constituição. Talvez a intenção da banca tenha sido dizer que, nas hipóteses de leis inconstitucionais que gerem danos ao particular, a responsabilidade civil do Estado dependerá de prévia declaração de inconstitucionalidade da norma pelo STF, em sede de controle abstrato, pois é assente o entendimento de que a declaração de inconstitucionalidade da lei, para efeitos de responsabilização do Estado, deve ocorrer em via de ação (controle concentrado). Todavia, mesmo esse raciocínio estaria sujeito a críticas, já que os Tribunais de Justiça dos Estados também têm competência para declarar inconstitucionais, frente às respectivas Constituições Estaduais, as suas leis e as de seus Municípios. 11) (Cespe/CBMDF/Oficial/2007) Se o preso se suicida dentro

do presídio, reconhece-se a responsabilidade objetiva do Estado,

que tem o dever de proteger os seus detentos, inclusive contra

si mesmos.




O STF já decidiu que a responsabilidade da Administração por atos omissivos é do tipo subjetiva, cuja imputação depende da comprovação de culpa do Estado, ainda que essa culpa não seja individualizada (não haja a identificação do agente omisso), sendo apenas atribuída genericamente à Administração, na modalidade de culpa administrativa

ou anônima ou, ainda, culpa publicizada. É a chamada culpa do serviço (faute du service), caracterizada quando o serviço não funciona, funciona mal ou funciona atrasado. A Suprema Corte já declarou também que, tanto nos casos de responsabilidade por risco administrativo (ações) como nos regidos pela culpa administrativa (omissões), não se prescinde da comprovação do nexo causal entre a conduta estatal e o dano ocorrido. Não obstante, nos casos em que o indivíduo esteja sob a custódia do Estado, como no caso de presos detidos nas penitenciárias, o Supremo vem decidindo que a responsabilidade do Estado é do tipo objetiva. Isso porque existe o dever do Estado de zelar pelo indivíduo sob seus cuidados, dever que, no caso dos presos, decorre da própria Constituição (artigo 5.º, XLIX, CF/88). Nesse caso, prevalece a responsabilidade do Estado pela reparação do dano, independentemente da existência de culpa dos agentes públicos. Assim, está correto o presente item do Cespe. Essa posição do STF se coaduna com o escólio de Hely Lopes Meirelles, que diz que incide a responsabilidade objetiva quando a Administração Pública assume o compromisso de velar pela integridade física da pessoa e esta vem a sofrer um dano decorrente da omissão do agente público naquela vigilância. Assim, alunos da rede oficial de ensino, pessoas internadas em hospitais públicos ou detentos, caso sofram algum dano quando estejam sob a guarda imediata do Poder Público, têm direito à indenização, salvo se ficar comprovada a ocorrência de alguma causa excludente da responsabilidade estatal.




Essa também é a posição de Celso Antônio Bandeira de Mello. Segundo o ilustre Mestre, há determinados casos em que a ação danosa, propriamente dita, não é efetuada por agente do Estado, contudo é o Poder Público quem produz a situação da qual o dano depende. O autor entende que tais situações se assemelham às de danos produzidos pela própria ação do ente estatal, ensejando, portanto, a responsabilidade objetiva. O exemplo típico dado por Celso Antônio é o que deriva da guarda, pelo Estado, de pessoas ou coisas perigosas, em face do quê o Poder Público expõe terceiros a risco, citando, especificamente, o assassinato de um presidiário por outro presidiário. O autor diz que os danos eventualmente surgidos em decorrência desta situação de risco ensejarão a responsabilidade objetiva do Estado. Em suma, segundo o STF, a responsabilidade civil do Estado por morte de preso sob sua custódia é objetiva, ainda que se caracterize conduta omissiva de seus agentes. Não se aplica, neste caso, a teoria da culpa administrativa.

12) (Cespe/PGE-PA/Técnico/2007) A culpa exclusiva de

terceiro não é causa excludente da responsabilidade objetiva do

Estado.

A Constituição de 1988, no artigo 37, § 6.º, adotou a teoria objetiva da responsabilidade do Estado, com base no risco administrativo, ao dispor que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Maria Sylvia Zanella Di Pietro comenta que o entendimento prevalecente é o de que, ao exigir culpa ou dolo somente para o direito de regresso contra o funcionário, o dispositivo não quis fazer a mesma exigência para as pessoas jurídicas citadas. A teoria do risco administrativo é objetiva por prescindir, para a caracterização da responsabilidade estatal, da existência de dolo ou culpa, que representam o elemento subjetivo da responsabilidade. Tornam-se necessários, apenas, os elementos objetivos: conduta, dano e nexo causal.




Todavia, ausente um dos elementos objetivos, não haverá responsabilidade do Estado. Exemplo típico são as situações que acarretam o rompimento do nexo causal. Se ficar provado que a conduta do agente público não foi a causa do dano sofrido pelo particular, não surgirá o dever estatal de indenizar. Maria Sylvia leciona que, sendo a existência do nexo de causalidade o fundamento da responsabilidade civil do Estado, esta deixará de existir ou incidirá de forma atenuada quando o serviço público não for a causa do dano ou quando estiver aliado a outras circunstâncias, ou seja, quando não for a causa única. Ela aponta, entre as causas excludentes da responsabilidade, os atos de terceiros, como os causados por multidões ou por delinquentes. Nesse caso, o Estado, em regra, não terá responsabilidade pela indenização do dano, já que este não terá sido causado por seus agentes. Em função disso, está errada a alternativa. Ressalte-se, contudo, que o Estado responderá, se ficar caracterizada omissão, inércia ou falha na prestação de um serviço público que, se tivesse sido adequadamente prestado, teria sido capaz de evitar o dano causado pelos terceiros (ex: enchente na casa de particular porque o Poder Público não limpou as galerias pluviais da rua). Porém, a responsabilidade, nessa hipótese, será baseada na culpa administrativa, em que se exige a comprovação da chamada culpa do serviço (faute du service). A culpa administrativa é uma teoria subjetiva, pois exige a comprovação de culpa, ainda que uma culpa especial, chamada de culpa anônima pela doutrina, uma vez que não se exige, nesse caso, a identificação do agente causador do dano.

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