A Reforma Humanitária Das Nações Unidas Um Mecanismo Rumo a Eficácia Da Assistência...

Felcia Isabel Matos Dias

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Julho de 2013

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Universidade do Minho

Escola de Economia e Gesto

A Reforma Humanitria das Naes

Unidas: Um Mecanismo Rumo Eficcia

da Ajuda Humanitria? Caso do Haiti.

Felcia

Isabel M

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Dissertao de Mestrado

Mestrado em Relaes Internacionais

Trabalho realizado sob a orientao da

Professora Doutora Alena Vysotskaya Guedes Vieira

e co-orientao da

Professora Doutora Laura Cristina Ferreira-Pereira

Felcia Isabel Matos Dias

Julho de 2013

Universidade do Minho

Escola de Economia e Gesto

A Reforma Humanitria das Naes

Unidas: Um Mecanismo Rumo Eficcia

da Ajuda Humanitria? Caso do Haiti.

AUTORIZADA A REPRODUO INTEGRAL DESTA DISSERTAO APENAS PARA EFEITOS

DE INVESTIGAO, MEDIANTE DECLARAO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE

COMPROMETE;

Universidade do Minho, ___/___/______

Assinatura: ________________________________________________

I

Agradecimentos

A gratido reconhecida quando a demonstramos no apenas quando expressamos.

Desejo poder continuar a demonstrar gratido e agradecimento s pessoas aqui

mencionadas.

De Braga a Genebra, Madrid, Lisboa e luanda infindvel o nmero de pessoas que,

das mais variadas formas, contriburam para que este longo percurso de aprendizagem

culmina-se na publicao desta dissertao.

Sou grata a Professora Alena por marcar o meu percurso por ser uma das melhores

decises acadmicas que tomei. Depois de expresso pessoalmente quero que fique

publicamente registado o profissionalismo, incansvel dedicao, caracter humano e

compreenso. Agradeo por me incitar ao pensamento crtico, me conceder liberdade de

expresso e por acreditar investindo em mim muito do seu j ocupado tempo.

Gratido apenas um entre os milhares de sentimentos que tenho em relao minha

famlia, que a nica pertena eterna na vida. Especialmente ao pap e a mam por me

moldarem de forma a acreditar que os sonhos so as conquistas fruto da persistncia e

trabalho.

Agradeo a Professora Laura pelo profissionalismo, exigncia e disponibilidade ao

acreditar neste projeto, assim como os seus conselhos e sugestes.

Obrigada ao Telmo, Tiaguinho e a Mnica pelo contributo e amizade. Tambm devo

agradecer ao meu fiel grupo de amigos de sempre para sempre, porque a amizade a

fonte de bom nimo. A Andreia que me salvou na batalha tecnolgica de ltima hora.

Aos entrevistados que demonstraram disponibilidade e foram um grande contributo.

Muito obrigada.

Estou em dvida com as pessoas que marcaram o meu percurso na ONU, pois atravs do

seu grande exemplo me ensinaram a verdadeira definio de lder e me mostraram como

um Homem pode mudar o mundo.

E num corao grato reside, tambm, a expectativa de futuros frutos advindos deste

projeto.

III .

Resumo

Hoje vivemos em tempos em que muitos se questionam sobre a assistncia

humanitria prestada. A atual conjuntura internacional caracterizada por um nmero

crescente e insatisfeito de necessidades humanitrias que consequentemente conduzem

a comunidade internacional a estimuladora pergunta: a ajuda humanitria eficaz?

Em 2005 a Reforma Humanitria (RH) da Organizao da Naes Unidas (ONU)

materializou uma das maiores ambies da ajuda humanitria (AH) ou seja a busca pela

eficcia. O aprimoramento dos mecanismos existentes consistia em trs pilares:

'abordagem de cluster', 'financiamento humanitrio "e" liderana". Sendo que estes trs

pilares esto alicerados num elemento transversal, denominado por "estabelecimento

de parcerias.

A HR no trouxe um salto qualitativo em termos de eficcia da AH. Vrios

autores e decisores polticos apontam insuficincias da AH, no entanto no fornecem

solues finais. Esta dissertao pretende contribuir para o atual debate acadmico sobre

o tema, apresentando o que consideramos ser um elemento crucial para atingir a eficcia

da AH, isto , a coordenao humanitria entre ONU e as organizaes no-

governamentais (ONG). Como forma a alcanar este objetivo, o presente estudo explora

os conceitos de AH, de eficcia e analisa o RH partindo de uma perspetiva analtica

particular, que significa, explorar at que ponto a RH tem sido fundamental no na

perspetiva da eficcia fundamentada na coordenao humanitria.

A abordagem terica desenvolvida aplicada ao estudo do Haiti concentrada na

ao humanitria, durante e depois da grande catstrofe do sculo XX, o terramoto de

2010 considerando as dificuldades e conquistas da RH. A assistncia humanitria

prestada e as circunstncias vividas neste Estado frgil, confrontou a comunidade

internacional com o dilema, por um lado da ineficcia e por outro, da constante

necessidade de ajuda internacional.

Com base na anlise das evidncias empricas, verificamos que a eficcia

emerge do discurso poltico como um conceito vazio, o qual colmatamos defendendo a

nossa perspetiva da eficcia como sendo o fim da AH, a qual est intimamente ligada

coordenao humanitria.

Palavras-chave: assistncia humanitria, ajuda humanitria, eficcia, Organizao das

Naes Unidas (ONU), Organizaes no-governamentais (ONG)

V .

Abstract

We currently live in the times when everyone is wondering about the

humanitarian aid. Our international environment is featured by the increasing and

unsatisfied humanitarian needs that consequently lead the international community to

one of the most heartening questions: is the humanitarian aid effective?

The 2005 United Nations (UN) Humanitarian Reform (HR) embodied the

greatest ambition of humanitarian aid, namely the pursuit of its effectiveness. The

enhancement of the existing mechanisms consisted of three pillars: cluster approach,

humanitarian funding and humanitarian coordinators. These three pillars are well

grounded in yet another cross-cutting pillar, called establishment of partnerships.

The HR has not brought a qualitative leap forward in terms of aid effectiveness.

Several authors and policy-makers still point out shortcomings of humanitarian aid, but

they also dont provide any final solutions. This study aims to contribute to the ongoing

academic debate on the subject by presenting what we consider to be a crucial element

to achieve aid effectiveness, namely the humanitarian coordination between UN and

Non-Governmental Organizations (NGO). To achieve this objective, the present study

explores the concepts of humanitarian aid and effectiveness and analyses the HR from

the particular analytical perspective, namely by exploring to what extent the HR has

been instrumental to the effort of continuously pursuing a vision of effectiveness

founded on humanitarian coordination.

The developed theoretical approach is applied to a case of humanitarian aid

given in Haiti during and after the major disaster of this century, the 2010 earthquake,

taking into account the hardships and achievements of the HR. The condition of a

fragile state and the provided humanitarian assistance resulted in a dilemma faced by

the international community in Haiti, namely the one of ineffectiveness on the one hand

and constant need international aid on the other hand.

Based on the analysis of the empirical evidence, we found an emptiness in the

concept of effectiveness widely present on the political discourse of humanitarian aid,

which we filled arguing our perspective of effectiveness as the end of AH that is

closely connected with the humanitarian coordination.

Key words: humanitarian aid, effectiveness, United Nations (UN), humanitarian reform,

Non-govermental organizations (NGO).

VII A Reforma Humanitria das Naes Unidas: Um Mecanismo Rumo Eficcia da Ajuda

Humanitria? Caso do Haiti.

Glossrio

AH Ajuda humanitria

AMI Assistncia Mdica Internacional

CE Comisso Europeia

CS Conselho de Segurana

ECHO (European Community Humanitarian Office) - Servio Humanitrio da

Comunidade Europeia

ECHOs GNA (Global Needs Assessment) - Avaliao das Necessidades

Humanitrias Globais

ERF (Emergency Response Fund) - Fundo de Resposta s Emergncias

ERC (Emergency Relief Coordinator) Coordenador de Ajuda de Emergncia

FTS (Finantial Tracking Service ) Sistema de Controlo de Financiamento

FAO (Food and Agriculture Organization) Organizao das Naes Unidas para a

Agricultura e Alimentao

IASC (Interagency Standing Comittee) - Comit Permanente inter-agncias.

ICRC (International Committee of Red Cross) Comit Internacional da Cruz

Vermelha

ICVA - (International Council of Voluntary Agencies) - Conselho Internacional de

Agncias Voluntrias

IDA (International Development Association) Associao de Desenvolvimento

Internacional

IFRC (International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies) - Federao

Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho)

IOM (Internatioal Organization for Migration) Organizao Internacional para as

migraes.

OCHA (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs) Escritrio das Naes

Unidas para a Coordenao de Assuntos Humanitrios

ODA (Official Development Assistance) Ajuda Oficial para o Desenvolvimento

OECD DAC (Organisation for Economic Co-operation and Development,

Development Co-operation Directorate) Organizao para a Cooperao Econmica e

Desenvolvimento, Diretrio de Cooperao para Desenvolvimento

OHCHR (Office of High Comissioner of Human Rights) Alto-Comissariado das

Naes Unidas para os Direitos do Homem)

VIII Glossrio

OI Organizaes Internacionais

ONG Organizaes No Governamentais

ONU Organizao das Naes Unidas

ODM (Millennium Development Goals) Objetivos de Desenvolvimento do Milnio

UNDP (United Nations Development Programme) - Programa das Naes unidas para

o Desenvolvimento)

UNFPA (United Nations Population Found) Fundo da Populao das Naes Unidas

RAF (Rapid Action Fund) Fundo de ao rpida

SMART (Standardized Monitoring and Assessment of Relief and Transitions)

Monotorizao e Avaliao Normalizada de Socorro e Transies

PIB Produto Interno Bruto

RH Reforma Humanitria

SRHR IDPs (Special Rapporteur on Human Rights of Internaly Displaced People)

Relator Especial dos diretos humanos de deslocados internos

UE Unio Europeia

UNICEF (United Nations Childrens Found) Fundo Das Naes Unidas para a

Infncia

GHA (Global Humanitarian Assistance) Assistncia Humanitria Global

GHP (Global Humanitarian Plataform) Plataforma Humanitria Global

HCF (Humanitarian Common Fund) - Fundo Humanitrio Comum

HLF (High Level Forum) Frum de Alto Nvel

ILO (International Labor Organization) Organizao Mundial do Trabalho

IOM (International Organization for Migration) Organizao Internacional para as

Migraes

WHO (World Health Organization) Organizao Mundial da Sade

WFP (World Food Program) Programa Alimentar Mundial

xi A Reforma Humanitria das Naes Unidas: Um Mecanismo Rumo Eficcia da Ajuda


ndice

AGRADECIMENTOS .............................................................................................................I

RESUMO .............................................................................................................................. III

ABSTRACT ........................................................................................................................... V

GLOSSRIO ....................................................................................................................... VII

NDICE ................................................................................................................................. XI

NDICE DE FIGURAS:...................................................................................................... XIII

INTRODUO....................................................................................................................... 1

CAPITULO I DESMISTIFICANDO A AJUDA HUMANITRIA NOES

INTRODUTRIAS ................................................................................................................ 9

1.1. A EFICCIA E A AJUDA HUMANITRIA: UMA PRIMEIRA APROXIMAO AOS CONCEITOS

OPERACIONAIS ........................................................................................................................ 10

1.2. AJUDA HUMANITRIA NO CONTEXTO DA POLTICA INTERNACIONAL ATUAL .................. 12

1.3. AJUDA HUMANITRIA MAIS EFICAZ: A RESPOSTADA DA COMUNIDADE INTERNACIONAL

EM ANLISE (2003 A 2012)

.16

A) A CONCEO INSTITUCIONAL DE EFICCIA ....................................................................... 17

B) A INSTITUCIONALIZAO DO COMPROMISSO INTERNACIONAL E A ACUMULAO DA

EXPERINCIA........................................................................................................................... 18

1.4. PERSPETIVAS SOBRE A EFICCIA NA AJUDA HUMANITRIA ........................................... 21

1.5. ABORDAGEM DA EFICCIA COMO RESULTADO DA COORDENAO INTRA-HUMANITRIA 24

CAPTULO II REFORMA HUMANITRIA ................................................................... 27

2.1. OS ANTECEDENTES INSTITUCIONAIS REFORMA HUMANITRIA ....................................... 28

2. 2. REFORMA HUMANITRIA: CONSTRUO DE UM SISTEMA MAIS FORTE E MAIS PREVISVEL

DA RESPOSTA HUMANITRIA EM ANLISE ............................................................................... 30

A) ABORDAGEM CLUSTER ...................................................................................................... 31

B) FINANCIAMENTO HUMANITRIO....................................................................................... 36

C) LIDERANA HUMANITRIA .............................................................................................. 40

D) ESTABELECIMENTO DE PARCERIAS ................................................................................... 43

2.4. ABORDAGEM DA COORDENAO INTRA-HUMANITRIA, NO MBITO DA REFORMA

HUMANITRIA ......................................................................................................................... 46

2.4.1. ATORES PARTICIPANTES NA COORDENAO INTRA-HUMANITRIA ................................ 48

2.4.2. CLASSIFICAO DA COORDENAO INTRA-HUMANITRIA ............................................. 50

xii ndice

2.4.3. NVEIS DE COORDENAO INTRA-HUMANITRIA ........................................................... 51

2.4.4. AS LACUNAS DA COORDENAO INTRA-HUMANITRIA: DESAFIOS PERSISTENTES .......... 52

CAPITULO III A AO HUMANITRIA NO HAITI: A BUSCA DE UMA

REEDIFICAO ................................................................................................................. 57

3.1. HAITI: UM CONTEXTO HISTRICO CARACTERIZADO POR POBREZA EXTREMA ..................... 59

3.2. O TERRAMOTO DE 12 DE JANEIRO DE 2010 E AS SUAS IMPLICAES .................................. 62

3.3. A AO HUMANITRIA NO HAITI ...................................................................................... 64

3.2.1. AFLUNCIA DESMEDIDA DE VOLUNTRIOS .................................................................... 65

3.2.2. A INTERVENO DAS ORGANIZAES INTERNACIONAIS NO HAITI.................................. 66

3.4. CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................... 82

CONCLUSO: ..................................................................................................................... 87

BIBLIOGRAFIA ............................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

xiii A Reforma Humanitria das Naes Unidas: Um Mecanismo Rumo Eficcia da Ajuda


ndice de figuras:

Tabelas:

Tabela 1: Escala de nveis de compromisso na coordenao intra-humanitria adaptada

s organizaes humanitrias ...................................................................................... 51

Tabela 2: Histrico de desastres naturais no Haiti ........................................................ 60

Tabela 3: Sistema cluster no Haiti ............................................................................... 67

Tabela 4: Identificao de lacunas na coordenao intra-humanitria no Haiti (janeiro-

maro, 2010) ............................................................................................................... 76

Tabela 5: Identificao de lacunas na coordenao intra-humanitria no Haiti (abril

2010 - dezembro 2011) ............................................................................................... 82

Grficos:

Grfico 1 Fluxos da ajuda humanitria ........................................................................ 13

Grfico 2 A Reforma da ajuda humanitria ................................................................. 31

Grfico 3: Esquematizao da abordagem cluster ........................................................ 32

Grfico 4: Circuito de Fundo Humanitrios Comuns em milhes de dlares................ 39

Imagens:

Imagem 1: Bandeira do Haiti ...................................................................................... 59

1 A Reforma Humanitria das Naes Unidas: Um Mecanismo Rumo Eficcia da Ajuda


Introduo

O presente estudo explora a temtica da ajuda humanitria (AH), 1

no contexto

de emergncia, tendo por base a atuao da Organizao das Naes Unidas (ONU),

que tem passado por mudanas estruturais na ltima dcada. Historicamente, a AH,

prossegue o objetivo de salvar vidas, aliviar o sofrimento e manter a dignidade humana,

mas agora em circunstncias distintas. No contexto atual, as sociedades confrontam-se

com, inter alia, emergncias complexas, alterao da natureza dos conflitos, o

incremento exponencial de atores humanitrios e o aumento de desastres naturais

relacionado, em parte, com as alteraes climticas.

A AH clssica, de tipo paliativo, v-se obrigada a reformar-se face a inmeros

desafios suscitados pela nova conjuntura internacional. Pese embora, se verifique um

aumento de recursos e uma proliferao de atores da AH internacional - i.e., governos,

Organizaes Internacionais (OI), agncias da ONU, Organizaes No

Governamentais (ONG), tanto locais como internacionais, o discurso humanitrio

denuncia dificuldades e convoca mecanismos mais eficazes.

Em resposta ao novo clima internacional, que envolve uma pluralidade de atores,

a ONU assume particular protagonismo pela experincia prtica que acumulou na rea

da AH.2 A referncia a este ator-chave no presente estudo, remete para as agncias

humanitrias da ONU (e.g. UNICEF) e os organismos de coordenao entre agncias,

designadamente, o Office for the Coordination of Humanitarian Affairs3 (OCHA

Escritrio das Naes Unidas para a Coordenao de Assuntos Humanitrios) e o Inter-

agency Standing Comittee (IASC Comit Permanente de Interagncias). Esta seleo

resulta de um interesse intelectual aliado a uma experincia prtica que a autora desta

investigao obteve no quadro da ONU, na rea da AH.

Os desafios e as dificuldades hodiernos da AH convocam a necessidade de

compreender as razes subjacentes aos seus mltiplos insucessos. No quadro do

discurso humanitrio, esses insucessos so correntemente atribudos eficcia ou a falta

dela. Trata-se de um conceito, explorado em detalhe nesta dissertao, cuja relevncia

1 O conceito de AH nesta tese equivale igualmente a assistncia humanitria e ao humanitria.

2 Toda problemtica resultante da primazia das decises da ONU no campo da AH sobre a vontade do Estado recetor esta fora do

mbito da presente investigao. 3 Neste contexto, destaca-se o lema oficial da OCHA, nomeadamente Coordenao salva vidas, o que contribui para a relevncia

do tema e conceito de coordenao intra-humanitria escolhido como enfoque deste trabalho.

2 Introduo

se tornou ainda mais pronunciada face a nova conjuntura internacional de crise

econmica e assimetria entre o aumento de recursos e necessidades humanitrias.

Esta priorizao da eficcia fica patente nas reunies, estudos e conferncias que

culminaram na aclamada reforma humanitria (RH), instituda em 2005. Liderada pelo,

ento Coordenador para Emergncias Humanitrias da ONU, Jan Egeland4, a RH um

processo que visa tornar a AH mais coesa, forte e previsvel, assentando em trs pilares,

a saber: a abordagem cluster, financiamento humanitrio e os coordenadores

humanitrios. A estes trs novos pilares associou-se o estabelecimento de parcerias

enquanto elemento transversal. A RH nascida no seio da ONU foi concebida para ter

um impacto global, isto para pautar a ao de todos os atores humanitrios. De entre

estes atores humanitrios, as ONG, tais como AMI (Assistncia Mdica Internacional),

Save the Children e a Cruz Vermelha tm assumido um papel preponderante na AH, tal

como evidencia o reconhecimento e a responsabilidade que lhes tem sido atribuda no

mbito de projetos liderados pela ONU. Nesses projetos as ONG, independentemente da

sua dimenso, grau de independncia e nvel de compromisso, tm participado no

processo de coordenao dentro e fora do universo da ONU.

Tal como a evidncia emprica demonstra, a RH no trouxe consigo um salto

qualitativo na eficcia da AH. Este estudo tem por objetivo aferir a eficcia da RH

assente na estrutura trptica acima enunciada, tendo por base o nvel de coordenao

intra-humanitria alcanado entre as ONU e as ONG no terreno, avaliando-se,

igualmente, o seu impacto com base no estudo de caso especfico.

Nesta perspetiva a hiptese de trabalho deve ser formulada nos seguintes moldes:

no contexto da RH da ONU, a coordenao intra-humanitria entre essa organizao e

as ONG um fator determinante para a eficcia da AH prestada no terreno.

Neste estudo adota-se o conceito de coordenao intra-humanitria como forma

a ultrapassar a falta de objetividade inerente noo de eficcia, que recorrentemente

invocada como objetivo maior da RH, mas que permanece uma incgnita em termos de

conceptualizao no quadro da ONU. A definio geral de coordenao intra-

humanitria adotada neste estudo inclui um conjunto de atividades e estratgias entre

ONU e ONG5 que pretendem evitar a duplicao de esforos criando um mecanismo

nico de resposta. Identificam-se como elementos-caracterizadores da coordenao

4 Na data desempenhava as funes de subsecretrio-geral para assuntos humanitrios e coordenao da ajuda de emergncia.

5 Relativamente ao enfoque temtico da investigao, esta dissertao exclui a coordenao intra-humanitria entre a ONU e as

demais organizaes com perfil de segurana, bem como organizaes e agncias estatais (como por, exemplo, Cames-Instituto de

Cooperao e da Lngua, no caso de Portugal).



intra-humanitria a organizao, a coeso, a informao estratgica, a harmonizao de

aes controle, a gesto de responsabilidade e a interdependncia. Em termos do

alcance da coordenao intra-humanitria entre a ONU e ONG, o presente estudo incide

sobre a coordenao intra-humanitria operacional (diria), em detrimento da

coordenao intra-humanitria estratgica (a longo prazo) e ttica (a mdio prazo). Para

efeitos de aferio dessa coordenao intra-humanitria, o presente estudo estriba-se

numa ferramenta de anlise, a saber, na escala de nveis de compromisso na

coordenao adaptada s organizaes humanitrias, proposta por Guy Peters (1998).

Esta ferramenta de anlise complementada pelos parmetros de avaliao

desenvolvidos por Tomassini e Wassenove, designadamente, escassez de recursos,

custo, branding, desafios operacionais, doadores e imprevisibilidade (2009).

Em resultado da combinao destas ferramentas analticas aplicadas AH prestada no

contexto do terramoto do Haiti em 2010, confirmaremos a hiptese de trabalho acima

anunciada.

A 12 de janeiro de 2010, no Haiti ocorreu a maior catstrofe do sc. XXI: um

terramoto de magnitude 7.0, na escala de Richter. Com este desastre, a comunidade

internacional assistiu maior ao de AH de sempre, com imenso impacto num cenrio

urbano. O caso do Haiti permite no s estudar as questes de resposta s emergncias,

como tambm a atuao da AH em circunstncias especialmente difceis. O Haiti, para

alm de propenso a catstrofes naturais, correntemente caracterizado como, Estado

frgil, corrupto, e politicamente instvel (com 32 golpes de Estado, em 200 anos).

Ainda hoje, o Haiti no desfruta de um governo fortemente estruturado.

O Haiti dispe de um historial de receo da AH tanto anterior como posterior

RH. No entanto, especialmente importante examinar circunstncias da AH que

ocorrem aps o terramoto de 2010, por esta ao da AH ser considerada a maior de

sempre (Stumpenhorst, et al., 2011), trazendo consigo a destruio de infra-estruturas

governamentais e uma desgovernada e excessiva presena das ONG. Por isso, este

estudo de caso tem o potencial de produzir uma inovadora contribuio acadmica.

Dito isto, importante referir que o estudo de caso de Haiti apresenta desafios,

como seja o nmero reduzido de estudos acadmicos e cientficos sobre a AH neste pas,

tambm ele uma consequncia de se tratar de um evento recente. Por outro lado, a

predominncia bibliogrfica de relatrios oficiais produzidos pelos atores humanitrios

patenteia a ausncia de transparncia de dados. Este facto tem a ver com a constante

procura de visibilidade e projeo por parte dos atores humanitrios que financiam e/ou

4 Introduo

so responsveis por esses relatrios e que, por sua vez so dependentes da ajuda dos

doadores. Neste sentido, as entrevistas e o estgio realizado na ONU pela autora

constituem uma mais-valia para este estudo.

O intervalo temporal deste estudo tem incio em 2005, ano em que foi instituda

a RH, e termina em 2011, pouco mais de um ano aps o terramoto do Haiti.

A metodologia utilizada ao longo da presente investigao coaduna-se com os

objetivos traados para a mesma. Esta pesquisa fortemente marcada por uma

abordagem qualitativa que engloba a observao documental que, por sua vez, se

ramifica em fontes primrias e fontes secundrias. Como fontes primrias, utilizamos

um nmero expressivo de documentos oficiais da ONU e ONG que nos permite, por

induo, interpretar a realidade. Ademais, refira-se os dados reunidos pela autora, no

quadro da assistncia a conferncias e de entrevistas que revelaram experincias

contadas, na primeira pessoa, relativamente AH, em geral, e no Haiti, em particular.

Com uma contribuio dual, as entrevistas exploratrias permitiram numa fase inicial

determinar fontes, metodologia e foco de estudo, e numa fase mais avanada permitiram

o acesso a informaes que no estavam disponveis em fontes documentais. No

processo de cruzamento das fontes de informao procurou-se validar os dados e

expurgar contradies ou erros factuais. Quanto s fontes secundrias, utilizamos

artigos cientficos, dissertaes, livros e captulos de livros. A abordagem qualitativa foi

complementada com uma abordagem quantitativa, assente em dados estatsticos

relativos ao financiamento e oramento humanitrios, com incidncia, na ltima dcada.

Complementarmente, o estudo de caso, o terramoto no Haiti em 2010 apresenta-

se como instrumento de aplicao dos preceitos tericos abordados ao longo da

investigao. De entre os esquemas de estudo de caso apresentados por Quivy e

Campenhoudt (1998), adotmos o esquema causal que encara um fenmeno (neste caso

eficcia da RH/AH) como sendo, em parte, resultado do impacto de outros fenmenos

logicamente anteriores. Assim, o estudo de caso resultado de uma combinao entre

uma narrativa detalhada e uma explanao analtica (George & Bennett, 2005).

Os temas e conceitos chave deste estudo foram discutidos por outros autores,

mas de forma distinta da abordagem desta dissertao. Ademais, relativamente AH

so questionados os dilemas humanitrios (Vaux, 2007), tanto em tempo de guerra

como de paz (Kent, 2003). Autores exploram os interesses polticos adjacentes AH

(MacFarlane & Weiss, 2000) e o ponto de equilbrio entre as respostas humanitrias

neutras e as politizadas, nas emergncias complexas (Macrae & Nicholas, 2000). Apesar



da escassez das contribuies relativas AH possvel encontrar alguns estudos

anteriores relativos AH, orientados para estudos de caso especficos, que denunciam

deficincias da atuao global desta. Ainda antes da RH, foram realizados trabalhos

sobre a AH no contexto do tsunami no Oceano ndico (JIU/REP/2006/5, 2006). Depois

da RH, foram aprendidas importantes lies da AH no contexto do tsunami na sia que

atingiu a ndia (Kilby, 2007) e a Indonsia (Rgnier, 2008), ambos Estados propensos a

catstrofes naturais. Entretanto, estes estudos representam uma parcela muito pequena

da literatura existente, que ainda no foi sistematizada. A reviso da literatura primria

permite-nos constatar que a abordagem dada AH , maioritariamente, condicionada

pelos interesses do autor e no uma investigao objetiva que responda a perguntas

analticas. Como resultado, na sua maioria, a bibliografia sobre o impacto da AH

compe-se por relatrios meramente descritivos, que no apresentam solues

conclusivas, nem tm por base uma abordagem cientfica.

Contributos relativos eficcia na RH, so apresentados em relatrios das

agncias da ONU e em trabalhos de alguns investigadores (Eberwein, 2009), onde a sua

referncia se limita questo da eficcia da RH, no contexto da concretizao dos

Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) (Collier & Dollar, 2000). De modo

similar, os contributos relativos a eficcia na AH so referentes atuao da AH em

setores especficos, como por exemplo, a sade (Fielding, et al., 2006), relativos a

outras questes particulares como a responsabilizao dos doadores (Kenny, 2006).

Adicionalmente, o conceito da eficcia na AH est implicitamente includo nas

contribuies relativas questo da policentralidade da AH internacional

(StephensonJr. & Schnitzer, 2009). A questo da eficcia isoladamente referida em

relatrios oficiais de principais atores humanitrios, como seja Overseas Development

Institute (ODI Instituto de Desenvolvimento Externo) e Global Humanitarian

Assistance (GHA Assistncia Humanitria Global).

Relativamente coordenao, as contribuies acadmicas circunscrevem-se aos

pilares da RH, no de forma explcita (Wong, 2012) (Charles & Lauras, 2011).

Analisando o estado da arte, denota-se que os conceitos centrais desta tese,

nomeadamente, a RH, eficcia e coordenao so apresentados isoladamente. Por

exemplo, os contributos de Stephenson Jr. & Schnitzer (2009), ou Fielding et al. (2006),

no discutem a questo da eficcia, nem se debruam sobre a RH. Por sua vez, os

escassos contributos sobre a RH so, na sua maior parte, descritivos limitando-se a

enumerar os seus principais elementos, sem que se apresente uma investigao apoiada

6 Introduo

numa abordagem analtica sobre a importncia dos atores que a compem, mas tambm

no estabelecem o objetivo de desenvolver uma investigao apoiada numa abordagem

analtica (Sommers, 2000).

Perante o estado de arte acima retratado, o presente estudo reveste-se de

singularidade por abordar a temtica da RH e da eficcia da AH, raramente estudada at

agora, conjugando-a com uma abordagem analtica que se desenvolve a partir do

conceito da coordenao intra-humanitria. Um outro contributo produzido por esta

dissertao resulta da experincia da autora no quadro da ONU, mais concretamente da

realizao de um estgio de tempo integral entre 1 setembro de 2011 a 29 de fevereiro

de 2012 (6 meses), na Joint Inspection Unit of United Nation (JIU), localizada no UN

Office of Geneva.6

A JIU, criada em 1966 (A/2150 (XXI)), o nico rgo

independente de superviso externa com mandato de executar avaliaes, inspees e

investigaes a todo o sistema da ONU.

Como assistente de investigao, a autora, teve uma participao direta e ativa

na elaborao de dois relatrios. O primeiro, intitulado Financiamento nas Operaes

Humanitrias no Sistema das Naes Unidas, concedeu-lhe uma vasta introduo ao

tema da AH, mais focalizada no seu financiamento. Sob a direo do Inspetor da JIU,

Tadanori Inomata, integrou uma equipa j com dois anos de trabalho nesta temtica,

onde desenvolveu tarefas de recolha e anlise de dados e pesquisa intensiva sobre fluxos

humanitrios. O segundo relatrio, realizado j numa fase final do estgio a convite do

Chairman, o Inspetor Mohamed Mounir Zahran, intitula-se Avaliao da UN-

Oceans 7 , Esta segunda experincia permitiu aprofundar competncias ao nvel da

recolha e seleo e anlise documental.

Este perodo de estgio permitiu ainda contactar com vrios membros da ONU e

agentes humanitrios com experincia direta no Haiti, como sejam agentes da

International Labor Organization (ILO Organizao Internacional do Trabalho); e

abriu portas para participar em reunies, conferncias, discusses que permitiram o

acesso privilegiado a informao que foi incorporada nesta dissertao - ainda que se

mantendo o compromisso de confidencialidade assumida nos termos de referncia do

estgio.

Tendo em vista a prossecuo dos objetivos a que se props esta dissertao est

dividida em quatro captulos, para alm da introduo e concluso.

6 Sendo este estgio integrado no programa Erasmus Placement.

7 Uma organizao da ONU responsvel por todos os assuntos que dizem respeito aos oceanos, ou seja abrange um grande leque de

problemticas, como a segurana, problemas ambientais, disputas territoriais.



O primeiro captulo discute o conceito de AH e oferece um conjunto de noes

introdutrias sobre esta matria. Alm disso, este captulo explora o conceito de eficcia,

partindo da constatao da sua relevncia na literatura especializada e no discurso

humanitrio para progressivamente apresentar uma definio defendida de eficcia,

assente na noo de coordenao intra-humanitria, que central para a confirmao da

hiptese de trabalho.

O segundo captulo explora os antecedentes impulsionadores da RH, tendo por

base a anlise de documentos determinantes na construo desta reforma. Aqui

caracterizada a RH na sua composio e objetivos, lanando-se assim os alicerces para a

avaliao da eficcia da AH. neste mesmo captulo que introduzido e discutido o

conceito de coordenao intra-humanitria luz dos contributos tericos de Guy Peters

(1998) e Tomassini e Wassenhove (2009).

O terceiro e ltimo captulo tem por objetivo transposio dos elementos

conceptuais e tericos para o plano prtico, atravs do recurso ao estudo de caso, i.e.,

prestao da AH no contexto do terramoto do Haiti em 2010. Este captulo culmina com

a subdiviso de um caso singular em duas partes, atravs de uma avaliao sequencial

de acontecimentos (George e Bennett 2005, 166) que permite a aplicao dos

parmetros avaliativos da coordenao intra-humanitria e a subsequente concluso

sobre a eficcia da AH prestada no contexto do terramoto haitiano.

Na concluso, tendo por base os contributos tericos e o caso haitiano,

ultrapassamos a falta de objetividade do conceito de eficcia no discurso humanitrio,

identificando a coordenao intra-humanitria como fator determinante de uma AH

eficaz. Nestes termos, a coordenao intra-humanitria apresentada como a resposta

ao debate sobre a prestao de uma AH eficaz.

9 Capitulo I Desmistificando a ajuda humanitria noes introdutrias

Capitulo I

Desmistificando a ajuda humanitria noes introdutrias

Com o crescimento das necessidades da AH, em resultado do aumento de

conflitos armados e insuficiente resposta por parte dos pases em desenvolvimento aos

desastres naturais, os recursos disponveis para a AH so insuficientes. Nesta lgica, a

eficcia da AH, torna-se um conceito central, atual e frequentemente presente nos

discursos humanitrios tanto no mbito acadmico como de policy-making.

Em 2005, mais de 100 doadores internacionais conjuntamente com os pases

desenvolvidos, assumiram o compromisso de tornarem a AH mais eficaz. Na

Declarao de Paris,8 determinado que () as reformas organizacionais, parecem

cada vez mais ligadas agenda da eficaz na ajuda internacional (OECD, 2008, p. 5).

Na prtica, a RH da ONU, que alvo de estudo, tem como elemento central do seu

discurso a eficcia. Com isto, torna-se essencial perceber: O que significa eficcia?

Como esta definida? Quem a define? este um princpio absoluto?

Na ausncia de consenso e perante a ambiguidade do conceito da eficcia,

neste captulo, ser abordada uma definio, que se apoia nos contributos da

comunidade acadmica alicerada nas cincias quantitativas.

A preponderncia deste conceito, eficcia, para a investigao em causa

adicionalmente justificada com as novas realidades vividas pela comunidade

internacional, que se v obrigada a estabelecer uma AH eficaz como prioridade,

coordenando e consertando esforos produzindo, eventualmente, aes e declaraes

como as acima citadas. Neste sentido, assistimos nos ltimos anos a uma maturao da

noo de eficcia, devido sua importncia nas iniciativas da ONU, entre as quais

destacamos a Cimeira do Milnio e a referida Declarao de Paris. Apesar da utilizao

frequente e relevncia do conceito nem na comunidade acadmica, nem na de policy-

makers da ONU, existe um consenso. Como resultado, as definies divergem

consoante a perspetiva sobre a eficcia. Por essa razo debatemo-nos, ainda, com um

vasto conjunto de definies.

No presente trabalho a ausncia de consenso na definio de eficcia apresenta-se

como um desafio. Para ultrapass-lo, o trabalho presta especial ateno aos parmetros

especficos deste conceito central.

8 Frum de Alto Nvel, Declarao de Paris sobre a eficcia da Ajuda ao Desenvolvimento, OECD, 2 Maro 2005.

10 1.2 Ajuda humanitria no contexto da poltica internacional atual

1.1. A eficcia e a ajuda humanitria: uma primeira aproximao aos conceitos

operacionais

A AH definida por um conjunto de aes desenhadas com o intuito de salvar

vidas, aliviar sofrimento, manter e proteger a dignidade humana em situaes de

catstrofe, sejam estas naturais ou provocadas pelo homem (i.e., conflitos armados). A

AH resulta de um compromisso assumido pela comunidade internacional de atuar em

situaes de emergncia, perspetivando uma atuao a curto prazo, governada pelos

princpios de humanidade, neutralidade, imparcialidade e independncia.

Os desafios e dificuldades hodiernos da AH no se restringem ao da ONU.

Mesmo que a ONU possua um particular protagonismo nesta rea, o seu papel

fundamental como ator humanitrio tem-se alastrado a vrias organizaes, como sejam

as OI e as ONG. Estas ltimas detm capacidade de atuar mundialmente, priorizando a

AH eficaz nos seus discursos e medidas de ao concretas, como protocolos,

conferncias, resolues e misses.

Os atores humanitrios confrontam-se com desafios significativos e complexos,

numa era de mudana global em um mundo cada vez mais interdependente, que nos

confronta com uma crescente desigualdade social e econmica (High-Level-Panel, 2006,

p. 1). Os desafios da nova conjuntura internacional so caracterizados por um variado

conjunto de fatores e dinmicas. Entre estes destaca-se, o incremento de ocorrncias de

desastres naturais com um impacto crescentemente e devastador aos quais, muitos dos

Estados hospedeiros, no tm capacidade de responder; bem como os conflitos armados

denominados como novas guerras 9 que deixam de ser financiados e/ou

impulsionadas apenas pelos Estados (como no caso das guerras clssicas) e passam a

abranger, tambm, organizaes e grupos cuja atividade representa crime organizado

e/ou terrorista. Estes grupos representam novos atores com interesses distintos, que

desafiam as regras da poltica internacional, provocando no s um drstico aumento

dos conflitos como tambm um aumento das necessidades da AH (Caldo 2006). Mais

recentemente, surgiu um novo fator importante, a crise econmica e financeira, que tem

embargado a disponibilidade de recursos para uma resposta eficaz s crescentes

necessidades humanitrias (Taylor, et al., 2012, pp. 23-25). Estes desafios tm impacto

9Este um conceito introduzido no debate acadmico por Mary Kaldor. Esta acadmica afirmou, em 2009, numa entrevista que o

referido conceito tem como objetivo chamar a ateno da comunidade internacional para um novo paradigma dos conflitos

contemporneos (2009).


direto na AH, confrontando a comunidade internacional com o dilema de uma resposta

adequada.

O maior e mais atual desafio da AH, assenta na falta de capacidade de atingir os

resultados mximos, com uma quantidade de recursos cada vez mais limitados. Ao

contrrio de simplesmente atirar dinheiro para pases em desenvolvimento, h uma

crescente preocupao de criar um sistema de AH que permita um desenvolvimento

sustentvel e crescimento econmico num ambiente de confiana entre os intervenientes

(doadores e recetores). Com o objetivo de potencializar os recursos disponveis da AH,

a eficcia assume um lugar mais preeminente no discurso humanitrio. Alm disto, na

ltima dcada foi tomado um conjunto de iniciativas, de vrias dimenses e escopo que

refletem a ambio dos atores humanitrios potencializarem os resultados com escassos

recursos, dos quais exemplificamos:10

Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (2000)

(ODM Millennium Development Goals), Declarao de Paris (Paris Declaration)

(Paris Declaration 2005), mais recentemente, a Global Partnership for Effective

Developement Co-operation em Buzan (2011) (Parceria para o Desenvolvimento de

uma Cooperao Eficaz), e ainda vrias iniciativas da UE (Unio Europeia)

(Vysotskaya Guedes Vieira e Lange 2012).11

A eficcia da AH apresenta-se neste estudo como conceito central, que exige ser

definido. Em primeiro lugar, importante referir, que o termo eficcia nesta

dissertao corresponde ao termo aid effectiveness utilizado nos discursos oficiais,

produzidos em ingls. A traduo deste ltimo termo para portugus corresponde

eficcia. Nos dicionrios de lngua portuguesa, eficcia definida como qualidade

daquilo que eficaz (Guedes, 1996), e a capacidade de cumprir os objetivos

pretendidos; eficincia; fora de produzir determinados efeitos (Dicionrio da Lngua

Portuguesa, 581, 2009). Eficaz definido como algo que tem fora para produzir

alguma coisa (Guedes, 1996), enquanto que a eficincia definida como fora ou

virtude de produzir o efeito pretendido; poder de efetuar; eficcia. (Dicionrio da

Lngua Portuguesa, 581, 2009). Tendo por base este enquadramento, observamos que os

conceitos de eficcia e eficincia esto, por vezes, inter-relacionados ou mesmo

equiparados no seu uso, conduzindo a uma tendencial fuso semntica dos conceitos.

Uma vez que este estudo da AH se debrua sobre os seus recursos financeiros e

econmicos, consideremos ainda o contributo das abordagens econmicas, que

10

O contributo destas iniciativas e respetivos documentos explorado mais frente neste Captulo. 11

O novo sistema institucional da EU ps-Lisboa tambm visto como promissor para o aumento da eficcia da AH da EU.


apresentam o conceito de eficcia e eficincia de uma outra forma. A definio de

eficincia diz respeito s condies de utilizao de fatores numa determinada ao,

enquanto a eficcia evidncia os fins e o grau de satisfao que medido pela

consecuo dos objetivos pretendidos (Dicionrio de Cincias Econmicas, 1997).

Apresentada a distino de eficcia e eficincia, como definido por um lado nos

dicionrios e enciclopdias e por outro lado nas abordagens econmicas, justificaremos

a definio construda e adotada neste estudo. Em primeiro lugar, aceite o conceito de

eficcia resultante de uma traduo literal da palavra ingls effectiveness. Em segundo

lugar, aceitamos uma distino entre o conceito de eficcia e de eficincia (contudo de

forma divergente apresentada nas abordagens econmicas). Uma vez que o estudo

desenvolvido se focaliza na avaliao dos recursos utilizados, sendo estes humanos,

tecnolgicos ou monetrios, empenhados na aspirao de alcanar melhores resultados

exequveis, a eficcia da AH incide sobre os meios e no sobre os fins per se. A eficcia

na AH consiste numa utilizao de meios e recursos humanitrios, cada vez mais

reduzidos, de forma a potencializar o mximo resultado da AH.

1.2. Ajuda humanitria no contexto da poltica internacional atual

A diminuio dos recursos disponveis para a AH, causados pelo aumento dos

complexos desastres naturais e as referidas novas guerras, fomentam o paradigma da

eficcia. Este paradigma conduz os atores humanitrios a equacionarem a criao de

novos quadros estratgicos da AH, na procura do ponto de equilbrio econmico, i.e.,

coadunando as doaes com as necessidades humanitrias. Desta forma, a diminuio

de recursos necessrios para fazer face s crescentes necessidades demonstra a

relevncia da eficcia no discurso humanitrio.

Os dados proporcionados pela base de dados Financial Tracking Service (FTS

Servio de Acompanhamento Financeiro),12

apresentados no grfico I, referem-se a

2003 a 2012, e facultam um conjunto de dados quantitativos. Estes dados demonstram a

atual escassez de recursos na AH, e fundamentam a centralidade do conceito da eficcia

na AH atual. No grfico I, esto representadas, em azul, as necessidades humanitrias

que resultam dos flash appeals13 (apelos flash) e dos consolidated appeals14 (apelos

12

Servio coordenado pelo OCHA (2011). 13

Uma ferramenta da estruturao de uma resposta coordenada em situaes de emergncia humanitria sbitas. acionada pelo

coordenador humanitrio da ONU, em consulta com a equipe pas IASC e subscrita pelo Emergency Reflief Coordinator (ERC Coordenador de Socorro de Emergncia) e do IASC. O governo do pas afetado tambm consultado. (em

(http://www.globalhumanitarianassistance.org/data-guides/concepts-definitions, consultado a 3 de maro de 2012)


consolidados) bem como, em vermelho, as doaes/fundos humanitrios definidos pelo

Humanitarian Common Found (HCF - Fundo Humanitrio Comum). Este ltimo, por

sua vez, composto pelo Emergency Response Found15

(ERF - Fundo de Resposta

Emergente) e Central Emergency Response Found16

(CERF - Fundo Central de

Resposta Emergente). Destaca-se a diferena entre os recursos doados e o

financiamento prestado, que est representado no grfico I, em percentagem das

necessidades humanitrias satisfeitas.

Grfico 1 Fluxos da ajuda humanitria (em milhes de dlares)

Fonte: FTS, Finaniamento atravs dos apelos flash e os apelos consolidados (2003-2012). www.http://fts.unocha.org17

O grfico 1 permite-nos inferir trs concluses relevantes para a situao da AH

atual. Em primeiro lugar, verificamos que h um aumento do financiamento, ainda que

com oscilaes, de $2.1m em 2010, $1.7m em 2011, e finalmente, $0.3m em 2012. Em

segundo lugar, verificamos que tambm houve um aumento das necessidades

humanitrias at 2010, vindo a aproximar-se em 2011 e 2012 aos valores de 2003. Em

terceiro lugar, depreendemos que apesar de existir um incremento da AH, que desde

2008 excede os $5.1m, contraposta anterior mdia de $3.5m (entre 2003 e 2007), este

aumento da AH relativo. Isto significa que o crescimento de ambos os indicadores

14

Uma ferramenta para a estruturao de uma resposta humanitria coordenada para emergncias complexas e/ou principal do

processo da apelos consolidado da ONU/OCHA (PAC). (em http://www.globalhumanitarianassistance.org/data-guides/concepts-

definitions consultado a 3 de maro de 2012) 15

Como posteriormente apresentado no Captulo II, estes fundos de emergncia operam em pases especficos. Dirigido pela ONU,

eles so projetados para desembolsar os fundos rapidamente para uma srie de atores em resposta necessidade urgente e repentina

(em http://www.globalhumanitarianassistance.org/data-guides/concepts-definitions consultado a 3 de maro 2012). 16

Como ser desenvolvido no Captulo II, este um instrumento humanitrio criado pela ONU que recebe contribuies voluntrias

e utilizado para respostas humanitrias de forma mais oportuna e confivel (What is CERF? 2007). 17

Os dados de 2012 representam apenas informao recolhida at dia 3 de Setembro.

0 2 4 6 8 10 12

2003200420052006200720082009201020112012

Financiamento Necessidades

35 %

64 %

65 %

72 % 71 %

64 % 67 %

67 %

72%

76 %


(financiamento e necessidades) no paralelo. Como resultado, a satisfao das

necessidades varia entre 76% e 72% entre 2003 a 2008.18

As trs concluses apresentadas, que resultam da anlise quantitativa dos fluxos

humanitrios, resultam em parte das circunstncias vividas pela comunidade

internacional. O aumento do financiamento na AH deve-se, em grande parte, a um

substancial aumento de doadores, que na ltima dcada quase duplicou. Este aumento

do nmero de doadores, impulsionado pela ascenso das economias emergentes que,

em parte, transpem a sua posio de recetores da AH dos pases ocidentais para se

tornarem tambm doadores. Destacamos neste grupo a China, Coreia do Sul, ndia,

Brasil, Arbia Saudita e Venezuela.

Uma outra razo para o aumento do nmero de doadores so as contribuies

privadas que tm atingido valores sem precedentes (sendo que em 2010 corresponderam

a 57%, tal como comprovado pelo relatrio apresentado pelo GHA (2011)). Entre os

fatores impulsionadores do aumento das contribuies privadas, destaca-se o fcil

acesso informao, trabalho voluntrio e qualquer outra forma da participao na AH

internacional (Tomassini e Wassenhove 2009, 4). Os fundos privados assumem tal

relevncia que as vezes, -lhes conferida, em concorrncia com s grandes

organizaes humanitrias, a capacidade de substituir a AH, incluindo a AH prestada

pela prpria ONU (Stoianova 2012).

Tambm se verifica uma proliferao dos atores humanitrios, nomeadamente

das ONG, sejam elas nacionais ou internacionais, religiosas, civis ou governamentais.

Muitas destas organizaes caracterizam-se pela boa vontade, mas tambm por escassos

recursos e experincia humanitria. Com uma voz negativa critica-se, na comunidade e

policy-makers, a inexperincia dos novos atores, que resulta em projetos inacabados ou

mal geridos em suma, ineficazes. Muitas das ONG trabalham de forma independente

e no apresentam qualquer disposio de cumprir as mesmas regras das OI. Esta posio

das ONG leva, eventualmente, a uma ausncia de coordenao intra-humanitria e, no

mnimo, duplificao dos esforos. Neste contexto, nem o aumento sem precedentes das

contribuies privadas, dos doadores e das prprias ONG parece satisfazer as

necessidades da AH.

O aumento das necessidades humanitrias vai de encontro aos argumentos j

apresentados nesta dissertao, que nos alertam para um novo panorama vivido pela

comunidade internacional, que caracterizado por um incremento de catstrofes

18

Constatamos que existe uma tendncia inversa de 2009 a 2012, em que diminui dos 71% para 35%.


naturais bem como novos desafios assinalados pelas, j referidas novas guerras

(Kaldor 2006). Em confirmao deste facto, no grfico 1 sobressaem os valores das

necessidades de 2003 e 2010, perodo que caracterizado primeiramente pela

interveno no Iraque e o Tsunami na Indonsia e, mais tarde, em 2010, pelo terramoto

no Haiti e as cheias no Paquisto. Alm disto, a anlise dos dados no grfico 1 permite

confirmar a tese sobre a irregularidade no financiamento disponvel para a AH: os

doadores, atores humanitrios e comunidade civil contribuem para o financiamento da

AH movidos essencialmente pelas reprodues chocantes da realidade. Essas imagens

dramticas e emotivas (Olsen, Carstensen e Hyen 2003, 112) invadem as casas dos

potenciais doadores privados atravs dos meios de comunicao, produzindo uma

resposta reativa da comunidade internacional face s necessidades emergentes

noticiadas, que denominada como CNN Effect19

. Este fenmeno confere aos media, e

com mais pujana a televiso, a capacidade de influenciar a tomada de decises, que se

traduz, na AH, em um aumento do financiamento humanitrio (Olsen, Carstensen e

Hyen 2003).

Finalmente, como ltima observao relativa anlise do grfico 1, verifica-se

que o incremento do financiamento humanitrio no acompanha o aumento das

necessidades humanitrias e ultimamente, no as consegue satisfazer. nesta perspetiva

que se constri a afirmao, frequentemente referida, sobre a diminuio de

contribuies humanitrias, quando na prtica existe o aumento das contribuies, que

entretanto no corresponde s necessidades da AH. Prev-se que esta discrepncia

tender a aumentar dada a crise econmica que tem tido um impacto global. As

organizaes humanitrias, com preocupao, alertam para a necessidade de os

doadores fortalecerem o seu apoio, suplicando que estes mantenham ou aumentem a sua

participao (UNICEF 2010).

Neste contexto o conceito de eficcia na AH no s assume cada vez mais

relevncia como conquista um estatuto de prioridade no discurso humanitrio (Carbone

2008).

19

Ressaltamos que o nvel de projeo da emergncia no assenta to s na cobertura feita pelos media. Poderiam ser apontados

outros fatores como o interesse poltico, no caso dos Estados, assim como a fora e presena de ONGs e outras organizaes

internacionais presentes no terreno.

16 1.3. Ajuda humanitria mas eficaz a resposta da comunidade internacional em anlise (2003 a 2012)

1.3. Ajuda humanitria mais eficaz: a respostada da comunidade internacional em

anlise (2003 a 2012)

A AH est concebida com o intuito de salvar vidas, aliviar sofrimento e manter a

dignidade humana durante e no rescaldo das emergncias (Global Humanitarian

Action), sendo esta distribuda de forma igualitria e com intuito de erradicar a pobreza.

A analisada divergncia entre o financiamento e as necessidades da AH faz com que a

eficcia seja introduzida como tema central, no sistema humanitrio da ONU enquanto

ator predominante na AH. Nesta sequncia, o objetivo principal da RH tambm a

eficcia da AH.

Como referido, o conceito de eficcia no se restringe a uma organizao, ou a

uma corrente terica dos estudos da AH, tendo uma presena crescente nos discursos e

polticas humanitrias, como o caso da Declarao de Paris 2005, todos os Fruns de

Alto Nvel, nomeadamente o de Roma (2002), o de Accra (2008) e o de Busan (2011).

O discurso direcionado para a AH eficaz comeou a ser formalizado em 2000,20

na Cimeira do Milnio das Naes Unidas (A/RES/55/2). Esta ambiciosa declarao

reuniu, desde os principais atores econmicos mundiais aos pases mais pobres,

formando um conjunto de 189 naes e 23 OI, tendo como objetivo reduzir a pobreza

extrema (A/56/326). O documento final vincula os participantes a alcanar, at 2015, os

objetivos traados, nomeadamente, o combate pobreza e fome, reivindicao da

educao universal, promoo da sade infantil e a sade materna, promoo do

combate ao HIV, sustentabilidade universal e a igualdade de gnero; estimulando, ao

mesmo tempo, a parceria global para o desenvolvimento. Esta iniciativa abriu um

caminho de evoluo na AH internacional sem precedentes. A ONU tem direcionado

com sucesso, mesmo que no sempre reconhecido (Kluger 2004), todos os esforos

nesta batalha rumo conquista de um mundo mais pacfico, prspero, justo e igualitrio

como determinado a 26 de junho de 1945, na Carta das Naes Unidas.

A Cimeira do Milnio da ONU de 2000, onde foram determinadas as chaves

mestras dos objetivos caracterizadores de uma AH mais eficaz, assinalou o comeo de

uma longa saga de medidas tomadas pela comunidade internacional no sentido de

20

Faz-se referncia a uma formalizao, pois a maioria das metas traadas no so novas. J nos anos 90 haviam sido referidas entre

vrias conferncias globais, assim como poderiam ser apreendidas a partir do corpo de normas e leis internacionais. No entanto,

mesmo que j anteriormente desenvolvidas e adotadas, apontada na Resoluo da Assembleia Geral, A/56/326, no ponto 7, que o

rumo ao sucesso depende da vontade poltica dos Estados de concretizarem e implementarem os seus objetivos. este elemento que

distingue esta iniciativa de qualquer outra.


atingir este objetivo. Numa melhor esquematizao das iniciativas caracterizadoras da

AH mais eficaz conduzida pela RH da ONU, como a conhecemos hoje, subdividimos

este longo processo de mudana em duas etapas. A primeira etapa inicia-se em 2000,

com a referida Cimeira do Milnio da ONU, e termina em 2005, sendo esta assinalada

como uma etapa experimental e avaliativa, que neste trabalho ser denominada como

conceo institucional da eficcia. A segunda etapa inicia-se em 2005 e prolonga-se

at a data atual, sendo considerada uma etapa de ao, que denominada como

institucionalizao do compromisso internacional e a acumulao de experincia.

A) A conceo institucional de eficcia

Esta primeira fase caracterizada como sendo o perodo de tempo em que

tomado um conjunto de iniciativas internacionais que contribuem para um

amadurecimento dos ODM procurando determinar as aes necessrias para que estes

objetivos sejam alcanados. Oficialmente, a 6 de setembro de 2001, surge um

documento oficial resultante de uma reunio da Assembleia Geral (A/56/326). Este

documento vem dar seguimento aos ODM e explorar de que forma os compromissos a

assumidos sero cumpridos. A priori, neste documento, a predisposio dos Estados

para corajosamente tomarem decises difceis que conduziro a profundas reformas nas

suas polticas, incluindo uma utilizao eficaz dos recursos, identificada como

elemento chave. Esta medida tambm definida em sequncia do pensamento que

nenhuma das metas traadas ser alcanada sem os recursos adicionais que advm dos

Estados industrializados e da sua generosidade:

O que necessrio, portanto, no mais estudos tcnicos de viabilidade.

Em vez disso, os Estados precisam demonstrar a vontade poltica de

cumprir os compromissos j assumidos e de executar estratgias que j

funcionaram.21

(A/56/326 p.7)

Depreendemos que a eficcia da AH tem como precondio a vontade poltica

dos Estados, que devem aprovisionar os seus recursos de forma a satisfazer as

necessidades humanitrias. Neste sentido significativo que os atores humanitrios

invistam ativamente na delimitao dos seus esforos.

Em 2002, entre 18 a 22 de maro, em Monterrey no Mxico, para alm das

consideraes abordadas anteriormente, tomada em conta a dimenso crtica da

pobreza e o impacto desta para a paz. Destaca-se o facto que a AH, com bases histricas

desde a Guerra Fria quando os EUA prestam assistncia destruda Europa, carece de

21

Traduo livre da autora.


mudana. Afirmado pelo prprio George W. Bush na sua declarao em sequncia desta

mesma conferncia:

() o sucesso da ajuda ao desenvolvimento foi medido apenas pelos recursos gastos, e no pelos resultados alcanados. No entanto, despejar dinheiro em um status quo que pouco faz para ajudar os pobres, e pode realmente retardar o progresso da reforma. Temos de aceitar uma maior,

mais difcil e mais promissora responsabilidade. Os pases desenvolvidos tm o dever no apenas de compartilhar a sua riqueza, mas tambm de

estimular as fontes que produzem a riqueza: a liberdade econmica,

liberdade poltica, o Estado de direito e os direitos humanos. 22

(Bush 2002)

Assimilamos que este apelo transcende o pedido de maior nmero de doaes,

enquanto indica que qualquer quantidade de recursos insuficiente se no aliada s

medidas efetivas de financiamento ao desenvolvimento do pas recetor. Tal como

invocado na declarao de Lus Amado, Ministro dos Negcios Estrangeiros portugus,

estas medidas efetivas esto vinculadas aos ODM, j assumidas pelos pases

participantes (Amado 2002), que desta forma circunscrevem os mecanismos de ao e o

seu compromisso.

B) A institucionalizao do compromisso internacional e a acumulao da

experincia

Na segunda fase cresce a convico da comunidade internacional, que no

importante a quantidade de ajuda e recursos despendidos, mas a forma como estes so

distribudos e utilizados. Identificados os elementos chave para o desenvolvimento

atravs das ODM, invocada a necessidade de assumir a eficcia na AH como

prioridade. nesta segunda etapa, que os Estados superam a maior causa de insucesso

no caminho rumo igualdade e eliminao da pobreza, que a ausncia da

manifestao da vontade poltica dos Estados e do compromisso destes. Assim

fundamentamos esta fase, como sendo a fase que ultrapassa a institucionalizao dos

objetivos de aes humanitrias e de desenvolvimento, e que estabelece parmetros de

ao prticos que comprometem os participantes.

Em 2005, destacamos dois documentos, a Declarao de Paris em fevereiro e,

meses mais tarde, de 14 a 16 de setembro, a Cimeira Mundial. Estes vinculam a vontade

dos Estados a um compromisso real e objetivo, renovando as vontades de agir em

conformidade com as metas traadas na Declarao do Milnio.

22

Traduo livre da autora.


Na Declarao de Paris, destacamos com maior relevncia o facto de esta

iniciativa originar inmeros acordos que representam milhes de dlares em

investimento para que sejam alcanadas as ODM. As metas contidas nesta declarao

so vistas como um impulso de um conjunto de aes determinantes rumo ao sucesso.

Entre estas aes encontram-se vrias declaraes e conferncias analisadas abaixo.

Com mais relevncia e apreo salientamos, primeiramente, a Declarao de

Paris sobre a eficcia da ajuda ao desenvolvimento. O compromisso assumido por parte

dos Estados vai alm de um mera conceo institucional da eficcia por, em primeiro

lugar ter sido assumido um forte compromisso pelos pases signatrios.

() empreender aes de longo alcance, monitorizveis, com vista a reformar as nossas modalidades de entrega e de gesto da ajuda, na

perspetiva da reviso quinquenal da Declarao do Milnio e das Metas de

Desenvolvimento do Milnio (Paris Declaration on Aid Effectiveness 2005.)

Como a vontade sem ao no produz resultados, o insucesso da AH anterior

Declarao de Paris assenta na falta de compromisso por parte dos Estados. Com o

compromisso mais forte assumido neste documento, cresce a expectativa de ser

alcanada uma AH mais eficaz. De forma objetiva e prtica, os objetivos traados neste

documento resumem-se a cinco palavras-chave, que so: apropriao, alinhamento,

harmonizao, gesto orientada para os resultados e responsabilidade mtua. Estes no

so conceitos isolados da realidade da AH, mas devem tornar-se em prticos,

especficos, e verdadeiros roteiros de atuao.

O estudo da OECD sobre o progresso na implementao da Declarao de Paris,

entre 2005 e 2010, declara: o progresso substancial, nas estratgias nacionais de

desenvolvimento, mais que triplicou () resultado da elevada qualidade de

monotorizao dos resultados de acordo com as Metas do Milnio (OECD 2011, 16).

O mesmo documento comprova que de forma moderada os doadores tm cumprido as

Metas, enquanto se denota ainda uma melhoria na qualidade do sistema de

financiamento pblico, e melhoria da transparncia no financiamento (OECD 2011,

16). Neste relatrio aplaudida a especificidade das metas e das avaliaes realizadas.

Alis, adiantado que ao contrrio das reformas anteriores, que se mostram ambguas, a

Declarao de Paris e o associado processo de monotorizao realizado nos Fruns de

Alto Nvel teve um grande contributo no desenvolvimento de parcerias (OECD 2011, 3).

Este referido processo de monotorizao e de avaliao nico, no sentido que pela

primeira vez, resulta de uma harmonizao de vontades entre os doadores e recetores. O

novo sistema incorpora as responsabilidades assumidas por cada participante um com o


intuito de atingir os objetivos rumo ao desenvolvimento, assumidos na Declarao de

Paris:

1. Afirmar o princpio de soberania dos Estados; desta forma, os pases

recipientes detm toda a responsabilidade de traar as suas prprias estratgias

de desenvolvimento nacionais, assentando na ideia de que estes reconhecem

quais as melhores, mais adequadas e viveis estratgias de AH, traando as

respetivas prioridades e mecanismos de ao.23

2. As estratgias de AH devem ser aceites e apoiadas pelos doadores, sejam

estas organizaes ou pases, assentando na transparncia, dilogo poltico,

programas de coordenao intra-humanitria, quadro de avaliao, reforo de

sistemas nacionais de aprovisionamento e de capacidade de gesto das finanas

pblicas.

3. A determinao de objetivos e a sua aceitao deve ser resultado de uma

harmonizao de vontades e uma agilizao de esforos, no apenas a nvel

vertical, (i.e., doador/recetor), mas tambm a nvel horizontal (i.e., duas

organizaes) que requer uma coordenao intra-humanitria entre os doadores.

Esta coordenao deve possuir uma abrangncia tanto a nvel de avaliao de

necessidades como de atuao humanitria.

4. As polticas adotadas devem concentrar-se em resultados previamente

determinados, para que todos os atuantes sigam a mesma estratgia de ao

determinada por quadros de monotorizao e avaliao do desempenho.

5. Compromisso de transparncia relativamente a todos os recursos afetos

ao desenvolvimento.

Com estes objetivos prticos e especficos, a AH segue mais determinada a

alcanar a to afamada eficcia. A afirmao, consolidao prtica e avaliativa dos

objetivos da Declarao de Paris reafirma-se nos Fruns de Alto Nvel, realizados

posteriormente. Cada frum tem como objetivo avaliar o progresso da implementao

dos objetivos da Declarao de Paris, constando as conquistas alcanadas e

23

A questo que imediatamente se coloca neste contexto se este princpio aplicvel no caso de o Estado recipiente carecer de um

governo estvel e capaz de estabelecer uma estratgia nacional de AH. Nesta situao especfica, est contemplado, como parte do

compromisso dos Estados doadores, estes tomarem todas as providncias necessrias para auxiliar o estabelecimento de estabilidade

poltica.


consolidando e reforando a execuo das medidas acordadas nas reas carentes e

prioritrias.

Entre os vrios Fruns de Alto Nvel, destacamos especialmente o 3 e o 4. Do

3 Frum de Alto Nvel eclodiram posteriores iniciativas que contriburam para a

consolidaro dos compromissos, desenvolvendo-os pormenorizadamente. Entre estas

iniciativas citamos Bogot Statement (2010) que evidncia princpios de eficcia para

cooperao Sul-Sul; Istanbul Principles (2010) que em sequncia do princpio da

eficcia no desenvolvimento compreendem a participao da sociedade civil; e por fim,

Dili declaration (2010), que reconhece que os maiores obstculos realizao das

ODM so as fragilidades polticas, sociais e econmicas de um determinado pas, bem

como a presena dos conflitos armados.

Mais hodierno, o 4 Frum de Alto Nvel, de onde resulta a Parceria para a

Cooperao Efetiva de Desenvolvimento de Busan, reconhece as metas alcanadas, mas

com maior relevncia alerta para a necessidade de redobrar os esforos de AH. O

compromisso assumido neste Frum considerado o ponto de viragem na coordenao

intra-humanitria, que determinante para uma AH eficaz. Com a presena de ministros

de pases desenvolvidos e em desenvolvimento, bem como das economias emergentes,

sociedade civil, provedores da cooperao sul-Sul e a cooperao triangular,

desenhada a estrutura de cooperao para o desenvolvimento de todos os atores

humanitrios.

A proliferao de iniciativas e o envolvimento dos pases e organizaes

participantes da AH demonstra que a fase analisada na presente seo mais ativa: o

compromisso poltico conduz a uma atuao prtica, o que por sua vez, nos aproxima

mais do alcance dos objetivos. Na articulao de esforos rumo eficcia, iminente

que este um percurso tortuoso e emaranhado, contudo, os atores procuram nas

bifurcaes seguir a mesma direo conjeturando qual ser a mais curta e possvel

direo para atingir as metas traadas em 2000.

1.4. Perspetivas sobre a eficcia na ajuda humanitria

A definio de eficcia na AH tem vindo a ser construda por um conjunto de

documentos oficiais, conferncias e contributos acadmicos, dos quais se releva a

coordenao intra-humanitria como meio determinante para alcanar a eficcia da AH.

Dentre as definies da eficcia construdas, quer pelos atores humanitrios quer

por acadmicos, diferenciamos duas abordagens: uma centrada diretamente nos desafios

22 1.4. Perspectivas sobre a eficcia da ajuda humanitria

da AH e outra focada numa anlise minuciosa de todas as condicionantes envolventes

da AH. Cada uma destas abordagens subdivide-se consoante a perspetiva dos

acadmicos e dos atores humanitrios. Sendo que a ltima, comporta a uma a perspetiva

dos doadores e dos recipientes que so os benificirios diretos da AH, nomeadamente a

populao e o governo. Ambas tm o mesmo objetivo, que determinar o alcance de

uma AH eficaz.

Os doadores so a principal fonte de financiamento de toda a AH, enquanto os

recetores funcionam como o motor da AH. Desta forma, a eficcia na AH resultado

da complementaridade destes dois grupos de atores. Contudo, estes definem a eficcia

de formas distintas. Os doadores, i.e., os governos, as organizaes privadas, os civis, as

OI e as ONG, tm o poder de controlar os recursos doados impondo os mecanismos e

fins da utilizao dos mesmos. Idealmente a utilizao dos recursos deve ser

determinada de acordo com as necessidades. Uma atuao que responda s necessidades

eficazmente implica que doadores tenham uma forte e planeada presena na AH,

investindo em projetos objetivamente delimitados. Contrariamente quando os doadores

no tm uma presena ativa e se limitam arremessar dinheiro e recursos aos pases

recetores, a eficcia na AH depende apenas dos pases benificirios, das suas polticas e

investimentos. Independente do nvel de participao dos doadores, para estes a eficcia

da AH medida consoante os resultados finais (cuja interpretao nem sempre coincide

com a interpretao dos doadores), ou seja, a AH eficaz quando alcanados os

objetivos propostos e ineficaz quando os objetivos no sejam alcanados.

A perspetiva dos doadores da eficcia na AH levanta questes relativas

responsabilidade do Estado recetor, sendo que de acordo com o documento oficial da

ONU, E/1998/1, formalmente determinado que o Estado soberano detm a

responsabilidade de prover todas as condies de paz e assistncia no seu pas.

Entretanto, na incapacidade do pas responder s suas obrigaes, h possibilidade de

AH ser prestada pela comunidade internacional, sobre a direo do pas hospedeiro.

Dificuldades colocam-se comunidade internacional quando o Estado hospedeiro

caracterizado por um sistema poltico precrio e no responde sua responsabilidade de

coordenar a AH.24

A perspetiva dos governos doadores, relativamente eficcia, est associado ao

crescimento econmico, que por sua vez muitas vezes medido pelo PIB (Produto

24

A interpretao deste conceito detem alguma subjetividade, nesta dissertao definido por Estados caracterizados por um elevado nmero de populao a viver abaixo do limiar da pobreza, Estados falhados e Estados frgeis.


Interno Bruto) do pas hospedeiro. O interesse dos governos doadores pelo crescimento

econmico do pas recetor assenta na possibilidade futura de o Estado recetor representa

um novo mercado importante de trocas comerciais bilaterais, que sero sustentadas na

confiana gerada pela AH (Nowak-Lehmann, et al. 2009). Os economistas amestram

que no h almoos grtis25, querendo com isto alertar que no pensamento econmico

procura-se sempre um retorno. De um certo modo, este pensamento aplica-se AH: a

emancipao do pas recetor influenciada pela existncia de uma continuidade das

trocas comerciais (previamente estabelecidas), que permitem aos pases doadores

beneficiar das novas oportunidades comerciais.26

Criticamente denotamos a existncia de uma abordagem que advoga o PIB, ou

outros indicadores do crescimento econmico do pas recetor, como sendo uma medida

da eficcia da AH. Esta viso partilhada por muitos governos doadores e por alguns

acadmicos, por exemplo Clemens, et al (2004). Concordamos com Kenny (2006), que

afirma que no existe uma relao de causa efeito entre a AH e o crescimento

econmico; caso contrrio, toda a AH recebida teria de ser convertida num investimento

em reas que contribussem para o crescimento. Para alm do crescimento econmico,

devem ser tomadas em considerao melhorias nas condies de vida, no sistema de

sade, ensino, acesso a gua canalizada, novas tecnologias, energia eltrica e educao.

Ao mesmo tempo, Kenny (2006) acrescenta que a AH pode conduzir os Estados

recetores a se tornarem Estados-parasitas, que no apresentam indcios de crescimento

econmico e padecem de uma incapacidade de satisfao das necessidades bsicas dos

seus habitantes, configurando a necessidade permanente da AH. Para melhor

compreender esta afirmao apresentamos a analogia de um estudante com carncias

econmicas, considerando a sua postura perante os estudos e o financiamento destes.

Como primeira opo, consideramos o caso de os estudos serem financiados por

terceiros; como segunda opo, os estudos serem financiados pelo prprio aluno.

Quando os estudos implicam um investimento, h um maior reconhecimento do valor

25

Este retorno no representa apenas uma expectativa de estabelecimento de relaes econmicas ma pode tambm resultar na

imposio de valores generalizados, especialmente polticos. Apresentamos o exemplo da ONU, diferentemente do que acontece nas

outras organizaes, como por exemplo, a UE em que se fala de intervenes humanitrias, em que enquanto uma mo satisfaz a s necessidades bsicas a outra promove uma srie valores gerais (i.e., respeito pela dignidade humana, liberdade, democracia, igualdade, Estado de Direito e direitos humanos) (Carbone, 2009). 26

Paralelamente importa fazer referncia aos vnculos coloniais, que frequentemente determinam a ateno das antigas potncias

colonizadoras para o investimento da ajuda nas suas ex-colnias, o que leva a que pases em desenvolvimento com laos coloniais

sejam suscetveis de receber mais ajuda. No outro lado da moeda Fielding, McGillivray e Torres (2006 2) apontam que os laos

coloniais tambm promovem trocas econmicas entre um pas desenvolvido e o seu ex-colonizador, evidncia que mostra que a

assistncia humanitria no o nico instrumento relacionado a relaes coloniais com impacto no desenvolvimento econmico.

24 1.4. Perspectivas sobre a eficcia da ajuda humanitria

que este tem e por conseguinte, melhores resultados. Transpondo esta analogia para a

situao em anlise, podemos perceber como no imprpria a afirmao de Kenny

(2006), quando este acusa a AH de potencialmente provocar um declnio nos valores e

qualidades democrticas das organizaes, promovendo a corrupo, polticas

insustentveis, fraca performance econmica, uma reduo na participao civil

(recebendo AH, reduzem-se contribuies de impostos, o que leva a um menor senso de

responsabilidade), caminhando assim para as indesejveis situaes de dependncia do

pas recetor da AH. Por sua vez, a ausncia de instituies que sejam fortes atoras

humanitrias condiciona a eficcia da AH.

Deveria ser referida ainda mais uma perspetiva sobre a eficcia, de acordo com

qual, o parmetro central so os interesses prprios das organizaes participantes. A

AH representa para as organizaes uma fonte de rendimento, um mercado de trabalho

e um meio de subsistncia da prpria organizao o que pode constituir a razo

principal para algumas organizaes a prolongarem a AH no terreno (Entrevista Nr 1).

Por sua vez, o conceito de eficcia defendido nesta investigao, e apresentado

na hiptese de investigao, assenta na coordenao intra-humanitria como

fundamentado no seguinte subcaptulo.

1.5. Abordagem da eficcia como resultado da coordenao intra-humanitria

Depois da anlise da definio dada pela comunidade internacional

problemtica da eficcia na AH, avanamos com a definio por ns defendida e

fundamentada na hiptese de investigao que afirma: no contexto da RH da ONU, a

coordenao intra-humanitria entre essa organizao e as ONG um fator

determinante para a eficcia da AH prestada no terreno.

A AH eficaz vista nesta dissertao como sendo uma AH onde exista um

elevado grau de coordenao intra-humanitria, entre os participantes. O referido

elevado grau de coordenao intra-humanitria por ns definido como sendo uma

relao entre as organizaes que ultrapassa a partilha de informao e que implique

uma poltica concertada (Vysotskaya Guedes Vieira/Lange 2012) (Peters 1998). Apesar

de existirem contributos que incidem sobre a definio da eficcia na AH, verificamos

lacunas quando se considera a eficcia atravs do prisma da coordenao intra-

humanitria entre vrios atores humanitrios.

A ausncia de concertao relativamente ao qual ser o caminho rumo a eficcia,

conduz-nos a problemtica da duplicao de trabalho das organizaes e outros atores


humanitrios, que est to manifestamente presente na AH contempornea. Entretanto,

este argumento, no infundado ou ilgico, representa apenas uma pea de um

complexo puzzle: O problema da coordenao intra-humanitria no se esgota na

questo da eliminao da duplicao dos esforos. De qualquer modo, necessria uma

autoridade que compile todos os elementos participantes como um todo, ou seja, que

coordene todos os atores participantes da AH. Continuaremos a afirmar no decorrer

deste trabalho que a ONU tm capacidade e poder para assumir esta posio e que esta

representa um elemento fundamental na arquitetura da AH, apesar de (e tambm por

causa de) todos os desafios com que a ONU se depara na AH. Primeiramente, no caso

dos atores humanitrios, a busca pela eficcia passa por um conjunto de conferncias e

acordos que procuram uma convergncia de ideias e aes. Transpondo estes esforos

para a nossa perspetiva, poderemos dizer que este empenho caminha rumo

coordenao intra-humanitria.27

Quanto aos acadmicos, estes ao referirem os doadores e recetores, tal como

supracitado, defendem que os objetivos so interdependentes e portanto requerem uma

coordenao intra-humanitria entre ambos. A oferta de assistncia dos doadores

demonstra um voto de confiana aquando os recetores assumem o compromisso de

investir numa AH rumo ao crescimento econmico. Como resultado, este esforo exige

um objetivo comum e requer tambm que ambas as partes se disponibilizem para

recorrer aos meios necessrios para coordenar e atingir os objetivos, ou seja, que

estejam preparados para uma coordenao intra-humanitria.

Finalmente, quando se d primazia eficcia no desenvolvimento humano,

demonstra-se a necessidade de exigir um esforo multidireccionado e uma constante

repartio de recursos. Na organizao da AH rumo a eficcia, as reas de atuao so

divididas por clusters, que so compostas por organizaes especializadas e capacitadas

para potencializar o uso dos recursos disponibilizados. A existncia desta estrutura exige

que seja superado o desafio de estabelecer uma coordenao intra-humanitria dentro e

entre clusters.

Verificamos na anlise das perspetivas da eficcia anteriormente apresentadas

uma correlao com a posio assumida nesta dissertao onde a coordenao intra-

humanitria o meio para uma AH eficaz.

27

Este um dos resultados que verificamos na reforma da ONU, em que se procura uma maior coordenao entre as organizaes,

sendo estabelecidas prioridades e traados os meios pelos quais estas sero cumpridas.

2.1. Os antecendentes institucionas reforma humanitria

26

27 Capitulo II Reforma humanitria

Captulo II

Reforma humanitria

A nova conjuntura internacional requer uma mudana na arquitetura da AH, o

que por sua vez exige uma adaptao por parte da comunidade internacional. Neste

captulo estudar-se- a forma como a ONU leva a cabo a RH, que representa uma

mudana na AH e que implica uma adaptao dos atores ao novo sistema da AH.

Os recentes discursos humanitrios alertam para a nova realidade internacional

que caracterizada por um conjunto dos fatores que incluem, a alterao da natureza

dos conflitos, crescente nmero de emergncias e catstrofes naturais, incremento das

necessidades, crescente nmero de atores internacionais, escassez de recursos e ainda

uma crescente disparidade entre pases pobres e ricos (comummente caracterizada por

Norte Sul). A alterao das dinmicas da poltica internacional e em especial a crise

econmica e financeira mundial, tem repercusses devastadores em todos os pases mas

em especial nos pases com indicadores de desenvolvimento abaixo da mdia.

Tal como toda a comunidade internacional, a ONU afetada por esta nova

realidade na qual se impe a necessidade de reforma como advoga Adinolfi, et al.:

O mundo precisa de uma estrutura coerente, forte e multilateral com a ONU no centro, para enfrentar os desafios de assistncia ao desenvolvimento, a

AH e meio ambiente em mundo globalizado. A ONU precisa de superar a

sua fragmentao atual e se apresentar como uma. (2005)

Com a anterior criao de um novo organismo de coordenao, IASC, o passo

seguinte liderado por Jan Eg

A Reforma Humanitária Das Nações Unidas Um Mecanismo Rumo a Eficácia Da Assistência...

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