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OS
ATOS
DE
TRIBUTAO INTERVENTIVOS NO DOMNIO
ECONMICO: PROPOSTA
DE
CLASSIFICAO E CONSIDERAES
SOBRE
O
SEU
REGIME
JURDICO
ROGRIO LEITE LOBO
1 Objeto e Introduo -
2
Poltica Fiscal, Tributao e Sistema Tribu-
trio: 2.1. Poltica Fiscal e Poltica Tributria;
2.2.
Poltica Tributria e
Sistema Tributrio - 3 Tributao e Interveno no Domnio Econmico:
3.1. Utilizao Extrafiscal dos Tributos;
3.2.
Tributao ExtrafiscalInter-
ventiva; 3.3. Extrafiscalidade e Interveno no Domnio Econmico; 3.4.
Os Atos de Tributao Interventivos e sua Classificao;
3.5.
Proposta de
Classificao Tripartite; 3.5.1. Os Benefcios Fiscais Onerosos (Incentivos
Fiscais); 3.5.2. O Manejo dos Impostos Extrafiscais Stricto Sensu ; 3.5.3.
A Imposio das CIDE's - 4
O
Regime Jurdico dos Atos de Tributao
Interventivos no Domnio Econmico: 4.1. Harmonizao dos Subsistemas
Constitucionais Tributrio e da Ordem Econmica e Concretizao dos
Princpios e das Normas;
4.2.
Omisso da Doutrina e da Jurisprudncia;
4.3. O Estado como Poder Tributante e Agente Regulador do Domnio
Econmico - 5. Concluses.
1
Objeto e Introduo:
O presente trabalho,
em
seus estreitos lindes, tem o propsito de suscitar algumas
e breves consideraes sobre o regime
jurdico
ao qual
devem
se submeter os atos
de
tributao interventivos no domnio econmico, sem qualquer pretenso de avan
ar
no
tema
alm de um tracejo inicial. Prope-se, tambm, um esboo de classifi
cao desses atos, luz
de
sua utilizao concreta pelo Estado e
da
evoluo
em
seu
tratamento normativo havida desde o advento
da Carta de
1988.
A partir do reconhecimento
de
que
esses peculiares atos
de
tributao so
praticados pelo
Estado
no
escopo de uma
poltica fiscal preestabelecida (de
Procurador do Municpio do Rio de Janeiro.
R Dir. Adm., Rio de Janeiro, 232: 29-52,
Abr./Jun. 2003
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natureza conjuntural), tentar-se- primeiro identific-los para depois os classificar
com mais especificidade em funo de caractersticas que os irmanem ou distingam,
encaixando-os no arcabouo normativo constitucional (de natureza estrutural) apli
cvel.
Para tanto ser pesquisado o significado que a Constituio Federal ter plas
mado na expresso interveno no domnio econmico , bordejando-se as moda
lidades atravs das quais se legitimam os atos interventivos perpetrados pelo Estado,
dentre os quais se incluiro os atos de tributao aqui versados.
Na
parte final do trabalho propor-se- que os contornos mais externos do regime
jurdico aplicvel aos atos de tributao interventivos no domnio econmico sero
encontrados no que resultar da harmonizao dos Princpios e das normas encerrados
tanto no Sistema Constitucional Tributrio como
no Sistema Constitucional da
Ordem Econmica atravs de processo hermenutico cujo sucesso depender de
uma interpretao concretizante desses elementos normati vos.
2. Poltica Fiscal, Tribllluo e Sistema Tributrio:
2.1. Decorre de verdadeiro trusmo o reconhecimento da influncia que a po-
ltica fiscal adotada pelos governos exerce sobre o domnio econmico, entendido
este, no sentido que importa ao presente trabalho, como a estrutura dentro da qual
se estabelecem as relaes de natureza econmica que
jungem
os agentes privados,
ao longo de um determinado perodo de tempo.
Para o economista dinamarqus Carl IVERSEN,
A poltica fiscal, como qualquer outra espcie de poltica econonllca,
cOllSiste na
aplicao deliberada de certas medidas
com
o
intuito de influen
ciar o curso dos acontecimentos econmicos, e faz-los tomar orientao
diferente daquela que, de outra forma, eles tomariam.
2
Embora
originariamente a
expresso
poltica fiscal
ti
vesse sido utilizada pelos
autores para indicar to-somente as diretrizes e as orientaes de natureza tributria
(de cunhos arrecadatrio e extrafiscal) utilizadas pelo governo no bojo de uma
determinada opo de poltica econmica, com o passar do tempo a expresso foi
sofrendo
como
que uma ampliao semntica, passando a abranger uma
gama
maior
Eros Roberto Grau define domnio econmico como o campo da atividade econmica em
sentido estrilO, rea alheia esfera pblica de titularidade (domnio) do selOr privado . (in: A
Ordem Econmica na Constituio de 1988, Malheiros, So Paulo, 2002,
p
174). No discrepa a
lio de Washington Peluso Albino de SOUZA, pois, embora criticando a ideologia liberal incor
porada na definio, afirma: Quando IOmada para o Estado Liberal, significa que a atividade
econmica seja naturalmente do 'domnio pri\'{/do . in: Primeiras Linhas de Direito Econmico,
Ed. LTr, So Paulo. 2003, p 319).
2 Poltica Fiscal em Pases Subdesenvolvidos, trad. brasileira, Ed. do Autor, 1962, p 14
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de medidas de alcance econmico e financeiro, no mais restritas esfera da tribu
tao.
3
Com efeito, depois de propor sutil distino entre os termos poltica fiscal e
poltica financeira
--
reconhecendo nesta ltima uma amplitude que compreen-
de genericamente toda e qualquer poltica para fins sociais, sejam ou no econ-
micos ,
e restringindo aquela s
diretrizes que visam especificamente a modificar
a conjuntura e a estrutura econmica 4 -- Aliomar BALEEIRO recordava um
conceito menos abrangente que o admitido pelo professor escandinavo, para asse
verar que a poltica fiscal compreender, dentro do quadro maior da poltica
econmica adotada pelo governo, aquelas determinaes, diretrizes e orientaes de
alguma forma relacionadas ao oramento pblico.
J o grande financista francs Lucien MEHL, em seu clssico Elementos de
Cincia Fiscal , propunha a existncia de uma cincia fiscal pura
-
que se
ocuparia apenas da Teoria do Imposto e dos fatos tributrios em si, de estirpe
meramente ontolgica
- -
separando-a da poltica fiscal , permeada de valores e
preocupaes axiolgicas (mas ainda a atinente apenas ao oramento pblico e s
imposies tributrias), e cujo objetivo fundamental seria buscar el sistema fiscal
ptimo, definir las modificaciones a realizar en el sistema existente y las reformas
deseables, teniendo em cuenta las condiciones gene rales deI mdio natural y huma-
no :
La poltica fiscal, intermediaria entre la poltica presupuestaria y la tc-
nica fiscal, tiene
por
objeto, una vez fijado el principio ordenador de la
exaccin fiscal, definir las caractersticas generales de los impuestos a
estabelecer. 5
Viu-se, entretanto, que nos dias de hoje prevalece uma noo bem mais dilargada
(e dinmica) do conceito de poltica fiscal , no mais vinculando-se-a to-somente
ao sistema esttico da tributao, e nem mesmo sendo considerada necessariamente
corolria direta do oramento pblico, na linha preconizada pelos autores acima.
Otto ECKSTEIN afirma
que
as modificaes nos impostos e nas despesas que
visem a objetivos de curto prazo, como o pleno emprego e a estabilidade no nvel
de preos so habitualmente denominadas poltica fiscal .
6
3 Aliomar BALEEIRO aponta a revoluo keynesiana , a partir de 1936, como o marco zero
do novo sentido da poltica fiscal , a partir de quando passou a abranger
o conjunto de medidas
financeiras (despesas pblicas, impostos, emprstimos etc.) empregadas pelos governos para
comando da conjuntura econmica, quer promovendo a volta da prosperidade nas crises de
depresso, quer reprimindo um processo inflacionrio e tambm para alteraes racionais das
estruturas . (in: Uma Introduo Cincia das Finanas,
Forense, Rio de Janeiro, 2001,
p
29.
4 Cinco Aulas de Finanas e Poltica Fiscaf ,
Jos Bushatsky Editor, So Paulo, 1975,
p
35.
5
Elementos de Cincia Fiscal,
trad. espanhola, Bosch Casa Editorial, Barcelona, Espanha, 1964,
p.25.
6
Economia Financeira - Introduo Poltica Fiscal,
Ed. Zahar, Rio de Janeiro, 1966,
p
139
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tambm atravs dessa acepo mais hodierna que o professor mineiro Simo
Pedro CASASANTA, firme na doutrina keynesiana, assevera que a poltica fiscal
compreende
a ao
do
setor pblico no sentido compensatrio, atravs
d
mani
pulao dos instrumentos fiscais capazes
de
influir na poupana e inverso, vale
dizer, na procura global .
7
O ferino magistrio de Sylvio Santos FARIA vem a corte de foice para definir
a seara de atuao da poltica fiscal em seus contornos mais amplos, admitidos
desde meados do sculo passado, na virada da pgina do liberalismo econmico:
Dispondo o Estado
de
uma parcela decisiva
de
poder poltico, a ele se
reconheceu a faculdade
de
interferir
n
conjuntura scio-econmica para
reprimir os desajustes entre a produo e o consumo, de maneira que o
sistema capitalista pudesse prolongar os seus dias.
As finanas pblicas, atravs
de
seus instrumentos
de
trabalho orientados
pelos princpios da poltica fiscal, desde logo se constituram
em
tbua
de
salvao onde o Estado a ela se agarrando podia tentar obter a realizao
de
suas novas diretrizes polticas sem, o que
de
capital importncia,
prejudicar a integridade do postulado bsico do regime democrtico: a
liberdade individual.
Enfim, se em sua acepo original a
poltica
fiscal se confundia com os atos
de tributao em si, neles se exaurindo, hoje (na verdade aps a ciso conceitual
operada em grande medida como conseqncia das idias de Keynes) se considera
que a tributao apenas um dos instrumentos utilizados no gerenciamento e na
concretizao da poltica fiscal :
A
Poltica Tributria vem a ser a parte
d
Poltica Fiscal que utiliza os
tributos como elementos capazes de influir na atividade econmica, ao
mesmo tempo que permite arrecadar recursos para o financiamento dos
gastos pblicos.
9
Para os fins aqui pretendidos, portanto, considerar-se- os atos de tributao
dentro da extenso maior da
poltica
fiscal , vinculando-os utilizao, pelo
governo, dos instrumentos tributrios
sua disposio, para alcanar determinados
e pr-estabelecidos desgnios nas entranhas da estrutura que conforma o domnio
econmico.
2.2. Entretanto, se, como visto, no aspecto conjuntural a poltica tributria
engendrada e efetivada pelo governo dentro do quadro maior da
poltica
fiscal
lO,
7
Ao Fiscal e Desenvolvimento Econmico,
Ed. do Autor, Belo Horizonte, 1962, p 67/68.
8 Problemas Jurdicos e Econmicos da Tributao,
Ed. Progresso, Salvador, 1958,
p
106.
Simo Pedro Casas anta, ob.cit., p 72.
1
O magistrio do prof. Washington Peluso Albino de Souza vem ao encontro do que aqui se
propugna,
ao
inserir a poltica fiscal no aspecto
conjuntural
da Poltica Econmica Geral , e
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no se pode esquecer que no aspecto estrutural as suas manifestaes concretas
encontraro instransponveis lindes nas balizas fincadas pelo Sistema Tributrio
estatudo na Constituio Federal - tanto mais quanto,
como
ocorre no direito
ptrio, a Carta
Magna
estabelea um Sistema Tributrio cuja rigidez exsurge como
caracterstica bsica.
Na verdade, embora possa parecer desnecessrio, convm lembrar que a prpria
poltica
fiscal (em cujo bojo, frise-se, se desenvolve a poltica tributria ) no
livremente formulada ou executada pelas autoridades governamentais, no simples
escopo de alcanar os objetivos pretendidos. H de fato limites atuao do Estado
a serem respeitados, alm de princpios maiores a serem concretizados fincados
e firmados primeira e sobranceiramente na Constituio Federal.
De
novo a lio de
Aliomar BALEEIRO:
Mas a Poltica Fiscal, nos pases juridicamente organizados, deve proces
sar-se segundo o quadro institucional adotado pela Constituio.
2
No entanto, guardadas tais premissas (mormente a noo de que por sua natureza
intrnseca
uma
poltica fiscal e a poltica tributria trazida em seu interior
se caracteriza
por
ser
dinmica
e
conjuntural),
h que se admitir,
em
um sentido
largo, que na prvia formulao do desenho esttico do Sistema Tributrio j se
estar pondo em prtica uma certa poltica tributria , eis que nele se plasmam os
cambiantes (ou ao menos no perenes) valores polticos, ticos, econmicos, sociais,
culturais etc. vigentes naquele determinado momento histrico
da
vida de um povo
- cujos reflexos de resto se espraiam no apenas no Sistema Tributrio
em
si ento
formulado, mas no mesmo passo em todos os Subsistemas encerrados na Constitui
o.
Por
isso que,
em
seu clssico estudo sobre os Sistemas Tributrios, o mestre
francs
PIERRE BELTRAME
estabelece os critrios de classificao dos Sistemas
a partir de
elementos scio-polticos
e
scio-econmicos
que se inter-relacio
nam, propondo da a sua famosa tipologia:
debitando s idias de Keynes a ao Neoliberalismo a sua separao metodolgica da poltica
oramentria . Ainda alm, o mestre mineiro assim as remete ao universo do Direito Econmico:
Ao contrrio. importa o seu relacionamento com o Direito Econmico. dando-lhe os instrumentos
e expanso ou retrao do desenvolvimento ou do controle do crescimento de toda a economia,
pemlitindo a execuo da poltica desenvolvimentista. a aplicao da poltica inflacionria ou
corretiva de illflacio e assim
por
diallle. Seus campos
selo
interligados. mas no se confundem .
in:
Primeiras Linhas de Direito Econmico .
Ed. LTr.. So Paulo, 2003,
p
323/324).
Quanto aos Sistemas Tributrios em geral e, especialmente, quanto rigidez do Sistema
Tributrio estatudo na CF/88, vide, por todos, Ricardo Lobo Torres, in: Curso de Direito Financeiro
e Tributrio,
Ed. Renovar. Rio de Janeiro, 2002,
p
319 e segs.
2 Ob. cit., 1975. p 40.
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Tendo assim apontado a dupla influncia dos quadros scio-econmicos
e do desenvolvimento, proporemos uma classificao fundada sobre estes
dois critrios, distinguindo entre:
- os sistemas fiscais dos pases industrializados;
- os sistemas fiscais dos pases
em
vias de desenvolvimento;
- os sistemas fiscais dos pases socialistas.
3
evidente que a formulao de um Sistema Tributrio, a par de decorrer de
opes de cunho poltico, tambm pautada pelas necessidades scio-econmicas
do pas em que dever vigorar, devendo refletir os legtimos anseios da sociedade
por uma economia equilibrada, capaz de propiciar condies de convvio harmnico
entre os agentes econmicos e os cidados em geral no escopo dos objetivos
pretendidos pela prpria sociedade, representada em tese pelo Poder que o formula.
nesse contexto que o Sistema Tributrio, embora formulado como um sistema
esttico,
no deixa de ser produto de uma
conjuntura
(de conotaes
poltica
e
econmica, como ensina Pierre Baltrame). Por conseguinte o Sistema Tributrio
dever permitir que sejam alados nas entranhas de sua estrutura
(esttica)
os
mecanismos
(dinmicos)
entendidos como necessrios adoo, atravs da tributa
o, de
uma
poltica fiscal adequada e conveniente, sem que, como alertado por
Sylvio
S
FARIA e por Aliomar BALEEIRO nos excertos acima transcritos. os
postulados maiores da segurana jurdica sejam desrespeitados.
Firmadas essas noes iniciais, visto que os atos de tributao se manifestam
em passo com a polt ica fiscal adotada pelo Poder Pblico, e que esta, quando
concretizada atravs daqueles, ter limites indelevelmente traados no Sistema Tri
butrio estruturado na Constituio Federal, mister avanar em direo ao tpico
central deste trabalho.
3 Tributao e Interveno no Domnio Econmico:
3.1. evidente que ao se falar de uma poltica tributria adotada dentro de
uma pol tica fiscal cujo cunho eminentemente conjuntural, quer-se referir no
apenas aos atos de tributao destinados a fins arrecadatrios, mas principalmente
queles atos de tributao cujos efeitos visados vo se projetar alhures, na consecuo
dos objetivos econmicos estabelecidos como prioritrios dentro da opo de po-
ltica fiscal adotada. So os chamados atos de tributao extrafiscais.
Com a erudio caracterstica de seu magistrio, o grande mestre espanhol Sainz
de BUJANDA assim se referiu ao fenmeno da utilizao extra iscal dos tributos,
contrapondo-o. no enfoque histrico, regra de ouro da neutralidade fiscal que
o liberalismo imps s incidncias tributrias at o incio do sculo XX:
3 Os SiSTemas Fiscais, trad. portuguesa. Almedina, Coimbra, 1976,
p
23. importante lembrar
que a obra data da dcada de 70 do sculo passado, sendo ento mais que justificvel o estudo dos
sistemas tributrios dos pases socialistas.
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La
planificacin econonllca ha influido intensamente en los fines deI
imposto. La poltica fiscal liberal reposaba fundamentalmente en el princi-
pio da neutralidad deI imposto, principio que, a su vez, se sustentaba en la
conviccin de que el reparto existente de las rentas y de las fortunas era
socialmente justo y econmicamente til. De ah la definicin de imposto
neutral, que a fines de siglo
XIX
propuso el profesor americano WALKER:
'Es imposto neutro aquel que no da origen a ninguna modificacin en la
situacin material relativa - comparada - de los contribuyentes . ( .. ).
Por el contrario, en
un
sistema ms o menos planificado, el imposto aspira
a cooperar en los fines de la poltica econmica general, fomentando la
produccin, interviniendo intensamente
en
el mecanismo de formacin de
los precios, ji ellalldo el COllsumo impeliendo o restringiendo el ahorro,
c l l l i ~ n d o les inversiones y en otras mltiples formas. 4
Com efeito. a utilizao dos tributos para fins extrafiscais consolidou-se ao
longo do Sculo passado como instrumento comezinho nas polticas fiscais ado
tadas tanto nos Pases de economia desenvolvida como no chamado Terceiro Mundo.
possvel mesmo afirmar que hoje no h Pas que o deixe de utilizar, ao menos
em certa medida.
E se. como visto, essa especfica linha de .. poltica tributria (utilizao ex
trafiscal dos tributos) h que ser manejada no bojo de uma poltica fiscal cujos
limites jurdicos estaro fincados na Constituio Federal e inicialmente no
Sistema Tributrio nela estatudo, lembre-se impe-se tambm conceder que o
arcabouo estrutural formado pelas normas constitucionais ter que contemplar
amplitude suficiente para permitir aquele manejo por parte do Poder Pblico.
3.2. Ocorre que a utilizao extrafiscal dos tributos, como aqui cogitada, pode
ser perpetrada pelas autoridades governamentais atravs de inmeros e distintos
instrumentos concretos, alguns dos quais cujos efeitos se diluam de maneira mediata
e indireta no corpo da sociedade (uma incidncia progressiva da renda que onere
mais as sociedades de capital que as sociedades de pessoas, p.ex.), e outros cujos
efeitos se projetem imediata e diretamente sobre determinada situao ou sobre um
especfico contribuinte ou grupo de colltribuintes
(uma iseno condicional que
beneficie uma certa empresa para que se instale no territrio do ente tributante, p.ex.).
Tanto aqueles quanto estes se caracterizam como atos de tributao extrafiscais.
Porm,
vista da finalidade de uns e outros, e do impacto que ensejam na ordem
econmica, os ltimos assumem contornos mais intervencionistas que aqueles.
5
Em outras palavras. possvel reconhecer a existncia de uma verdadeira cadeia
de gradao teleolgica nos atos de tributao extrafiscais, considerando como
4
Hacienda
y
Derecho, Instituto de Estudios Polticos. Madrid, 1962, Vol. I,
p.
93/94.
5
Na lio de Sainz de BUJANDA (ob. cit., p. 95 e segs.) toda e qualquer tributao com fins
extrafiscais caracterizada pelo intervencionismo. reconhecimento de uma gradao te1eolgica
nesse intervencionismo, todavia, no contradiz tal magistrio: antes o corrobora.
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diapaso o grau e interveno no domnio econmico
objetivado
e alcanado
com
a sua utilizao.
3.3. Evidente que esse diapaso essa medida ser fornecida pelo Texto
Constitucional.
preciso inicialmente verificar, ento, qual ter sido o
contedo
semntico-jurdico
dado
pela CF/88
expresso interveno
no domnio
econmi
co
, de
maneira
que, depois, de posse
do molde
fornecido pela Constituio, haja
condies
de se
descobrir
quais atos de tributao nele se encaixam.
Essa
definio consubstancia um prius inarredvel e de suma importncia para
a classificao que se pretende
expor
mais frente, e por razes bvias.
que em
um certo sentido ter-se-
como
verdade a assertiva de que todo e qualquer ato de
tributao (desde o
clculo da
presso tributria, a
imposio
dos tributos, o baliza
mento
de suas alquotas, sua fiscalizao e cobrana, o seu
pagamento
ou a excusso
de
bens para compor
o
inadimplemento
etc.) consolida fenmeno factual que inter
fere no domnio econmico, podendo ser considerado interventivo em tal contexto
l6
.
Era com
tal
sentido amplo
que o
saudoso
mestre mineiro
Ruy
de
SOUZA
asseverava,
em meados do sculo
passado:
Acontece, porm, que o Estado intervm' sempre,
no domnio econmico, por intermdio do imposto. Bem ou mal, voluntria ou
involuntriamente, a interveno aparece atravs da presso fiscal .17 Levado
ao
limite esse raciocnio implicaria a inutilidade de qualquer tentativa de classificar os
atos e tributao interventivos atravs de caractersticas que lhes sejam comuns e
que os distingam entre
si
ou de outros aos quais faltem tais e quais caractersticas,
pois a evidentemente inexistiriam discrmens
para qualquer
classificao.
Quer-se
crer, entretanto, que a Constituio Federal de 1988 impe um inequ
voco significado
jurdico
para
o
termo
interveno e,
conseqentemente,
para a
expresso interveno no
domnio econmico
.
Com
a ajuda dos autores que
j
se
debruaram sobre o assunto demonstrar-se- que longe de se estar diante de um
conceito
juridicamente indeterminado, a Carta
Magna
imprime-lhe um significado
claro e firme o suficiente para servir de anteparo (de medida, de diapaso) classi
ficao que se pretende trazer.
Eros Roberto GRAU
vislumbra o seguinte significado
para
a palavra interven
o
,
como
utilizada na Constituio de 1988, tanto no Sistema Tributrio como no
Sistema da Ordem
Econmica:
O
que porm mais importa destacar, quando nos dedicamos anlise do
tema, a atuao do Estado em relao esfera do privado. O vocbulo
'interveno', ento, veiculado em sentido forte, que indica 'atuao em
6 H muito os tinancistas estudam os fenmenos que envolvem os reflexos dos tributos no tecido
scio-econmico. Desde as teorias fisiocrata (tributao nica sobre o patrimnio), marginalista
(progressividade). da incidncia determinada (consumo). da repercusso indefinida (tributos indi
retos) etc., passando pela anlise de noes quais a percusso, a difuso, a irradiao etc, sempre
houve o reconhecimento de que as incidncias tributrias afetam a vida econmica dos seus
destinatrios. No
,
todavia, a presso tributria e seus efeitos corolrios o objeto deste trabalho.
17 A
Interveno do Estado Atravs do Imposto,
Imprensa Oficial, Belo Horizonte, 1949, p 57
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rea de outrem' isto
naquela esfera, do privado - - o que melhor
se presta a conotar o significado pretendido. 18
J Digenes GASPARINI desenvolve uma conceituao prpria e abrangente
de interveno [do Estado]
no
domnio econmico , nela fazendo incorporar, como
no poderia deixar de ser, os aplicveis Princpios estatudos na Carta de 1988:
r] todo o ato ou medida legal que restringe, condiciona ou suprime a
iniciativa privada em dada rea econmica, em benefcio do desenvolvi
mento nacional e da justia social, assegurados os direitos e garantias
individuais. lI}
o
professor paulista Andr Ramos TA V ARES ressalta o aspecto
extraordinrio
do qual se revestem os atos do Estado interventivos no domnio econmico, diante
do sentido que a Carta Magna empresta ao
termo
interveno , e do significado
que dele extraem os autores ptrios:
O
sentido do termo 'interveno' pode ser compreendido como a ' atuao
em
rea de outrem'. Transparece, pois, a idia de que a atuao na eco
nomia concebida como uma atividade caracterstica da iniciativa privada,
sendo a presena do Estado, neste segmento, reconhecida como uma espcie
de
'in vaso', uma interferncia na rea prpria de outrem, como salientam
os autores. 20
Mesmo Washington Peluso Albino de SOUZA, embora no deixe de criticar o
preconcei to liberal que se esconderia por trs da conotao admitida na Consti
tuio para o
fato
poltico da interveno
no
domnio econmico eis que a
dico constitucional pressuporia, em equvoco, que o Estado estaria se intrometendo
meio que de forma indevida na esfera jurdica de outrem - concede que, para o
bem ou para o mal. intervir seria mais do que meramente interferir, trazendo uma
carga de antagonismo. de invaso mesmo, a qual no se encontraria nos demais atos
estatais; e conclui:
Interveno, forma de ao. Subentende certa maneira de agir, e uma
outra que a ela se antepe. Confirma-se, aqui, a idia anteriormente exposta
de que, ao se falar em 'interveno', conserva-se o princpio ideolgico
'liberal' da absteno do Estado em termos de ao econmica direta,
admitindo-se a 'exceo' de que possa 'atuar', portanto 'intervir', em
determinadas circunstncias. 2
Ob. cit.,
p
174.
lI}
Direito Administrativo, Ed. Saraiva, So Paulo, 2003, p. 603.
20 Direito Constitucional Econmicu.
Ed. Mtodo,
So
Paulo,
2003,
p 56.
2 Primeiras Linhas de Direito Ecunmicu, Ed. LTr, So Paulo, 2003. p. 318.
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Assim. a
despeito
das discusses doutrinrias e ideolgicas que ainda existem
no
concernente
natureza
do modelo
interventi vo
que
ter sido estatudo na
Carta
de 1988
22
,
como
antes frisado
bem
se v
que
a insero dos
atos de tributao
extraJiscais nesse
modelo
(i.e.: a caracterizao dos atos como inten'entivos) depen
der da
averiguao
das finalidades perseguidas
23
atravs deles e do grau de impacto
por
eles
alcanado
no
bojo do domnio
econmico.
Quer-se dizer
que
em
face do
significado dado pela Constituio Federal expresso interveno no domnio
econmico .
ainda que os
atos de tributao
sempre interfiram
em
certo grau no
domnio econmico
(e na verdade viu-se que todos eles interferem, no apenas os
de natureza extrafiscal). ainda assim, pois, no podero s
por essa
interferncia
ser considerados como intenelltivos.
Mesmo
que se situe to-somente no universo da
extraJiscalidade,
percebe-se de
pronto em muito este extravasar os especficos lindes dos atos interventivos no
domnio econmico: bastar lembrar, na esteira do magistrio de Bernardo Ribeiro
de
MORAES,
que
alm da regulao dos
fenmenos econmicos
em
si, os objetivos
da
extrafiscalidade podem
se
espraiar tambm
na proteo de valores incorporados
nas
poltica'\ cultural, administratim, social etc.
adotadas pelo Estado
--
descom
promissadas.
evidncia, com seus eventuais e indiretos reflexos no
domnio
eco
nmico:
Enquallto que os impostos fiscais se esgotam Illlm campo relativamente
estreito - obter receitas para o gasto pblico - os impostos extrafiscais
possuem ol/tros fins, para abranger os de poltica econmica e social, ou
de poltica administrutim, de poltica demogrfica, de poltica sanitria,
de poltica clIltural, etc. .24
Ento, se,
por
definio, todo o ato de tributao interventil'o ser espcie do
gnero extrafiscal, a recproca no verdadeira: nem todo o ato de tributao
extrafiscal se
caracterizar
necessariamente como um ato inten'entil'o. E para a
identificao
concreta
dos atos de tributao extrafiscais interventil'os
--
desgar
rando-os dos
demais
atos de tributao extrafiscais que no
assumem
esses contornos
Entre dois extremos, tem-se, p.ex., de um lado o prof. Diogo de Figueiredo Moreira Neto
sustentando que o intervencionismo possvel. luz da CF/88. decorrer sempre de uma atuao
subsidiria do Estado. com a timiJez prpria do liberalismo (in: MlIIaes do Direito Administra-
tivo. Ed. Renovar. 2000, p 43 e segs.), e. de outro lado, o prof. Jos dos Santos Carvalho Filho
reconhecendo que a CF/88 permite a adoo de um
dirigismo econmico
por parte do Estado,
sempre que estiverem em risco os princpios da ordem econmica ou social. dentro dos
Slandards
de interveno estatal admitidos in: Mal/ual de Direito Administrati\'o, Ed. Lumen Juris. 1999,
p
588 e segs.).
23 E aqui a importftncia do aspecto teleolgico antes sublinhada, conf. Diogo de Figueiredo Moreira
Neto, ob. cit.. p 442/443.
24
Compndio de Direito Trihutrio.
Ed. Forense. Rio de Janeiro, 1987.
p
227. Tambm Miguel
Hil Neto.
in: Imposto sobre III/portaes e Imposto sobre Exportaes,
Ed. Quartier Latin, So
Paulo. 2003. p 246.
38
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interventivos ser preciso neles reconhecer um resultado (em finalidade e im
pacto) que se adeqe queles previstos no Subsistema Constitucional da
Ordem
Econmica
(arts. 170 e segs.
da
CF/88), embutindo-os no quadro das modalidades
de interveno admitidas na Carta Magna. Depois, devero tambm tais atos incor
porar um certo grau de excepcionalidade que sublinhe sua insero na dinmica
conjuntural
caracterizadora
da poltica
tributria de que faro parte,
como
antes
j se assinalou.
25
3.4. Ora, dvidas no existem no que se refere aos resultados a serem ideal-
mente alcanados" os quais legitimaro os atos de tributao interventivos no
domnio econmico: tero que ir ao encontro dos postulados que informam os
Princpios arrolados nos incisos I a IX do art. 170 da CF: a existncia digna da
pessoa humana, a sI a defesa enquanto consumidor, a defesa do meio ambiente. a
reduo das desigualdades regionais e sociais. a busca do pleno emprego e o
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis
brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas"
.
26
Tambm
no parece desarrazoado conceder que,
como
regra, os atos de tribu
tao interventivos no domnio econmico encontraro sua matriz constitucional no
teor do art. 174 da CF. no exerccio das funes de
incentivo e planejamento
prprias
da atuao do Estado
como
agente regulador da atividade econmicaY
J
quanto (s) modalidade(s atravs da(s) qual(is) os atos de tributao inter
ventivos podero ser perpetrados pelo Estado, a definio no parece ser to simples.
que
os autores ptrios ainda no foram capazes de estabelecer uma sistematizao
nica que as congregue a todas, mediante um critrio bsico unificador.
Celso Antnio
BANDEIRA
DE
MELLO
classifica as modalidades de interven
o em
(a)
poder
de polcia, (b) incentivos iniciativa privada e (c) atuao empre
saria1.
s
DIOGO
DE
FIGUEIREDO
Moreira Neto as classifica
como
(a) regulatria,
(b) concorrencial, (c) monopolista e (d) sancionatria.
1
J Lus Roberto BARROSO,
adotando critrio um tanto distinto, vislumbra trs modalidades de interveno: (a)
atuao direta, (b) fomento e (c) disciplina.
3u
A classificao proposta por Lus Roberto Barroso bastante similar quela
trazida
por
Eros Roberto GRAU em sua precursora obra j aqui mencionada. O
25
A rigor
essa excepciol/alidade uma imponante chave para divisar o
pllls
que torna inter-
vemivo o ato de tributao extraflscal. Isso porque, como se procurou demonstrar, nada h de
excepcional na funo extrafiscal dos tributos. em si. Para se caracterizar como
ime rvellTi 1 0.
um
ato de tributao extrafiscal dever, enfim. carregar um,l peculiar carga de anormalidade . tanto
no sentido teleolgico quanto no aspecto temporal.
26 Diogo de Figueiredo Moreira Neto. ob. cit
p
442.
7 Eros Roberto Grau enftico ao postular que o planejamento cogitado no dispositivo
constitucional remete a um planejalllellfo do deselll'olvimellfo econmico. dentro qual. evidncia,
podero se inserir determinados atos de tributao interventivos.
2S ClIrso de Direito Admil/istraTivo. RT. So Paulo. 1996,
p
434.
29
Ob. cit.,
p
365 e segs.
30 A
Ordem Econmica Constilllciollal e os LimiTes AllIao
Eswwlno
Controle de Preos, in:
RDA 226 - p 202/203, outldez. 200 I.
39
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mestre paulista classifica as modalidades de interveno da seguinte forma: a)
interveno por absoro ou participao, b) interveno por direo e c) interven
o por induo.
31
E sintomtico que ambos os autores acima aludidos exemplifiquem com tpicos
atos de tributao interventivos duas das modalidades de interveno na classificao
que propem,
as
quais para um
fomento
e para o outro
induo),
em essncia, so
efetivamente similares:
E:
De outra parte. o Estado interfere no domnio economlco por via do
fomento. isto .
apoiando a iniciativa privada e estimulando determinados
comportamentos. Assim. por exemplo. atravs de incentivos fiscais, o Poder
Pblico promove a instalao de indstrias ou outros ramos de atividade
em determinada regio. Do mesmo modo. a elevao ou reduo de alquo
tas de impostos notadamente os que tm regime excepcional no tocante
aos princpios da legalidade e anterioridade. como IPI, importao. IOF
- - decisiva na expanso ou retrao de determinado segmento da eco
nomia. 32
Tambm h norma de interveno por induo quando o Estado. V.g.
onera por imposto elevado o exerccio de determinado comportamento. tal
como no caso de importacio
de
certos bens. A induo. ento. negativa.
A norma mio probe a importao desses bens, mas a onera de tal sorte
que ela se tom economicamente proibitiva. 33
Trata-se nos excertos acima, com efeito, de claros atos de tributao interven
tivos. E graas
perspiccia dos seus autores que no apenas identificam os atos
em si, mas tambm os alocam dentro da modalidade sob cujo formato so perpetra
dos: interveno por fomento ou induo), desde possvel avanar e nomear
com especificidade
duas classes de atos de tributao interventivos
que se permite
ao Estado perpetrar, quais sejam: D a concesso de benefcios fiscais onerosos
(incentivos fiscais)
e
li)
o manejo dos impostos extrafiscais 'stricto sensu'
(I.I..
I.E..
I.P.I. e I.O.F.).
Como se percebe, essas duas classes de atos de tributao interventivos se
alocam na atuao interventiva
indireta
do Estado no domnio econmico cuja
matriz constitucional se encontra no art. 174 da CF/88 - - tendo ficado claro, noutro
passo, que ditos atos so perpetrados sob a modalidade da interveno por fomento
ou induo.
31 Ob. cit.,
p
174.
32 Lus Roberto Barroso. in:
Imervencio
11
Domnio Econmico - Sociedade de Economia Mista
- Abuso do Poder Econmico (Parecer),
in: RDA 212 - p 306, abr/jun. 1998.
33 Eros Roberto Grau. Ob. cit.. p 177.
40
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Em consagrada obra, Jos Souto MAIOR BORGES giza os desgnios prprios
da espcie de benefcio oneroso que alcunha de isenes extrafiscais , enquadran
do-as na bitola da funo reguladora do Estado:
Nas
isenes extra iscais. a exonerao total ou parcial da carga tributria
no se produz para que esta corresponda riqueza do contribuinte, mas
para que exera uma funo reguladora alheia justia tributria, ( .. ).
Nesse campo, a indagao fundamental das possibilidades operativas
do
instituto como estmulo fiscal, prevalecendo portanto sobre as considera
es ditas tcnico-jurdicas. A iseno passa a ser considerada como um
mtodo a servio dos objetivos em funo dos quais se definem os fins d
poltica fiscal. 34
Efetivamente, dentre os benefcios fiscais onerosos passveis de ser concedidos
pelo Estado, destacam-se as
isenes condicionais, contratuais
ou
extrafiscais,
como,
p.ex., quando determinado Municpio reduz ou
zera
o ISS incidente sobre o
leasing financeiro , visando atrair para o seu territrio a instalao das empresas
que prestam dito servio. Est-se a diante de um
ato de tributao interventivo
do
Municpio - de cunho
extra iscal -
que atua de forma
indireta
no domnio
econmico,
induzindo
os contribuintes a adotar uma certa atitude, no escopo de uma
poltica
fiscal pr-determinada.
Da
mesma forma, quando a Unio Federal faz uso de um dos chamados
impostos
extrafiscais stricto sensu
1.1.,
LE. LP.L e LO.F.), manejando-o para estimular ou
desestimular uma determinada atividade econmica, estar perpetrando um ato de
tributao interventivo,
atuando com fins
extrafiscais
e
indiretamente
no domnio
econmico,
induzindo
um determinado resultado naquele segmento, objetivado den
tro de
uma
poltica fiscal preestabelecida. Isso porque se reconhece em tais tributos
uma qualidade alm de
sua
natural funo arrecadatria: dada a materialidade que
lhes prpria, e os efeitos que projetam no domnio econmico, assumem eles
prioritrio papel na regulao de especficos segmentos da economia, cuja impor
tncia reconhecida pelo Poder Pblico.
Mas h ainda uma terceira classe de atos de tributao interventivos, cuja
visualizao a partir dos dispositivos pertinentes insertos no Texto Maior seria at
mais intuitiva do que aquelas acima aludidas - e que vem assumindo especial
importncia nos ltimos tempos dada a sua larga utilizao pela Unio Federal
-
mas cujo enquadramento numa determinada modalidade de interveno (e a defini
o dos limites da resultantes) tem causado certo celeuma. Essa terceira classe de
atos de tributao interventivos contempla
@
a imposio de contribuies de
interveno no domnio econmico - C/DE.
Com
efeito, se a grande maioria dos autores reconhece que a
CIDE
pode ser
instituda
como
ato de interveno
direta
do Estado no domnio econmico, desde
que o produto de sua arrecadao v custear determinada atividade econmica
34 Teoria Geral da Iseno Tributria, Malheiros. So Paulo, 2001, p. 70171.
41
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realizada pelo
Poder Pblico ou por entidade paraestatal (p.ex.: o ATP
destinado
a
cobrir os encargos da
Unio
na melhoria das instalaes porturias), no h, por
outro
lado, um
pacfico
entendimento quanto ao uso
da
CIDE na
interveno
indireta
do Estado no domnio econmico sob a modalidade de fomento ou induo, vez que
no
haveria
a
como destinar o produto de
sua arrecadao
atividade
interventi
va.
3536
3.5.
Uma
vez proposta a classificao tripartite acima para os atos de tributao
interventivos no domnio
econmico,
resta tentar
justific-la luz
da
experincia
concreta e em cotejo com eventuais manifestaes doutrinrias pertinentes. Isso
porque, como no poderia deixar de ser em se tratando de uma proposta de classi
ficao,
pretende-se
que as trs classes cogitadas
sejam capazes
de
albergar
com
completitude todos os atos
de tributao
interventivos no domnio econmico, os
quais, ento. dependendo de
suas
caractersticas,
devero se alocar numa
ou noutras
dessas
classes.
3.5.1.
No
concernente
classe
da
concesso de benefcios fiscais onerosos
(ou
incentivos fiscais),
nela
estaro contemplados
aqueles
atos de tributao capazes de
propiciar especficas condies fal'orveis ao desen\'olvimento de determinada ati-
vidade econmica, a ser exercida pelos destinatrios da norma concessiva. Diz-se
que
so onerosos
porque sua
concesso pressupe
que
o
beneficirio
assuma um
nus correlato ao benefcio: que se comprometa a
adotar
determinada atitude ou
procedimento o qual interessa ao ente tributante que concedeu o benefcio.
J se viu
acima,
na lio de Jos Souto Maior
Borges, que
um dos clssicos
benefcios fiscais onerosos se consolida na iseno extrafiscal . H vrios outros,
todavia, e em multiplicidade tal que desaconselharia uma tentativa de enumerao
exaustiva. O prof. Amrico Lus Martins da SILVA, em
percuciente
anlise, prope
haver as seguintes espcies
de
incentivos fiscais: a) as isenes; b) a anistia fiscal;
c
a remisso fiscal; d) as redues de base de clculo; e) as dedues; f) os crditos
fiscais
Y
35
Os
estreitos lindes deste trabalho no permitem um
aprofundamento
da fecunda discusso
quanto
ao uso da
CIDE
no bojo de atos de interveno indireta. Remete-se, no particular,
leitura de todo
o Captulo IH
do
livro Contribllies de Interveneio no Domnio Econmico, da lavra de Paulo
Roberto Lyrio
Pimenta
(Ed. Dialtica, So Paulo. 2002,
p
48 e segs.
Apenas guisa de paletar o tema. faz-se referncia a recente notcia veiculada por jornais
especializados
em economia,
no sentido de que o governo federal intenta utilizar-se
da CIDE-Pe
trleo 4 do art. 177 da
CF/88)
para amortecer no mercado interno eventual subida extraor
dinria
do
preo
do
petrleo no mercado internacional, que seja causada pelo iminente ataque da
coligao liderada pelo Estados Unidos da Amrica contra o lraque. Ao que se pode depreender,
o governo reduziria o valor da
CIDE
em proporo ao acrscimo
do
preo da mercadoria no mercado
internacional,
como
meio de estabilizar o seu preo interno. Trata-se, s.m.j., de evidente ato de
tributao interventivo no domnio econmico, mediante atuao
indireta.
36
ainda grande discusso quanto ao desvirtuamento
do
uso da
CIDE
pela Unio Federal, que
ultimamente estaria
abandonando
a natureza
extra iscal
do
tributo, para cunhar-lhe fins meramente
arrecadatrios. em desrespeito ao pertil desenhado pela CF/88. A respeito, vide Ives
Gandra
Martins, in:
COlltriblliDes de IlltelTeneio
no
Domnio Econmico,
Obra Coletiva, Ed. RT, So
Paulo. 2002. p
45
e segs.
7
Introdll
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Algumas ressalvas parecem ser necessrias, ao menos sob o enfoque proposto
neste trabalho. Inicialmente deve ser frisado que nem toda iseno, ou anistia ou
remisso, ainda que possam ser caracterizadas como incentivos fiscais , devero
ser cunhadas com o selo de .. interventivas no domnio econmico . Para no se
falar daqueles benefcios de natureza cultural. social ou corolrios do Princpio da
Capacidade Contributiva
--
os quais obviamente no se confundem
com
os incen
tivos fiscais de escopo econmico -- h ainda os incentivos fiscais cujo fim
estimular a prpria arrecadao, e que, portanto, tambm no poderiam ser classifi
cados
como
interventivos. Para que se fique em apenas um exemplo, tem-se que
todo o sistema do REFIS fundado sobre anistias, dedues, parcelamentos e outros
incentivos , mas foi engendrado pela Unio Federal com o precpuo fim de incre
mentar a arrecadao, vale dizer, como estmulo (incentivo) ao prprio pagamento
dos tributos alcanados, sem qualquer preocupao extrafiscal relacionada aos seus
reflexos no domnio econmico.
Tambm no se pode concordar com a idia de que os crditos de ICMS e de
IPI, gerados pela aplicao do Princpio da No-Cumulatividade, representem por
si s incentivos fiscais, e muito menos de natureza interventiva. Mesmo quando a
legislao admite a manuteno dos crditos decorrentes de bens destinados ao ativo
fixo, estar
a
dando aplicao quele Princpio, numa de suas possveis concretiza
es no plano dos tributos que se utilizam da tcnica do
valor
agregado . Noutro
passo parece claro que os .. crditos-prmios , o .. drawback e outros esquemas
similares efetivamente podem e devem ser enquadrados na definio de atos de
tributao interventivos, dentro da classe dos benefcios onerosos, ou incentivos
fiscais.
Por fim cumpre lembrar que os benefcios fiscais onerosos s podem ser con
cedidos atravs de lei especfica, como preceitua o 6
do art. 150 da CF/88.
3.5.2. Na classe aqui alcunhada de manejo dos impostos extra-fiscais 'stricto
sensu', como j visto, se incluem as alteraes nas alquotas dos impostos da
competncia da Unio referidos no
IOdo art. 153 da CF/88 (l.l ., l.E., l.P.l . e l.O.F.),
dispositivo que mitiga a aplicao do Princpio da Legalidade para admitir o aumento
dos tributos, via incremento da alquota, mediante ato do Poder Executivo. Tambm
o Princpio da Anterioridade afastado como impeditivo de que a criao ou o
aumento desses impostos prevalea
j
no mesmo exerccio
em
que seja publicada a
lei que os tenha criado ou aumentado. o que dispe o IOdo art. 150 da CF/88.
Embora no aspecto material de tais tributos no se vislumbre intrnseca natureza
interventiva
--
ao contrrio do que ocorre nas
CIDE's,
como se ver
--
tem-se,
para cada qual. razes de cunho econmico que neles plasmaram prevalente funo
extrafiscal no cotejo com fim arrecadatrio prprio dos tributos como regra geral.
Assim se d com os chamados . impostos aduaneiros (em princpio o l l e o
l.E., mas tambm o l.P.l. incidente quando da importao de bens,
na
equiparao
do importador com estabelecimento industrial): o reconhecimento de
sua
grande
importncia como instrumento de poltica econmica e do comrcio exterior 38, na
38
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de DireilO Triblllrio. Malheiros. So Paulo.1998, p. 213.
43
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proteo da indstria nacional e na regulao dos preos internos dos bens de
consumo e de capital oriundos do estrangeiro
1.1.
e LP.L), ou de sua eventual
necessidade para garantir o abastecimento do mercado interno 39 (LE.).
Da mesma forma o LO.F.
muito mais
um
instrumento de manipulao da
poltica de crdito, cmbio e seguro, assim como
e
ttulos e valores mobilirios,
do que um simples meio e obteno de receitas, embora no seja bastante signifi-
cativa a sua funo fiscal .40
Quanto ao I.P.I., todavia, conquanto sirva a fins interventivos na sua especfica
incidncia quando
da
importao de bens, mantm objetivos marcadamente arreca
datrios no custeio
da
mquina governamental, sobressaindo ainda a sua funo
meramente
extrafiscal
(mas no
interventiva)
como
imposto seletivo
que deve ser
(CF/88, art. 153,
2,
IV) no balizamento das alquotas
em
funo da essencialidade
dos produtos gravados.
Parece ser importante frisar uma vez mais que h vrios impostos que podem
ser utilizados com
fins extrafiscais,
sem que nessa utilizao se descortinem
atos de
tributao interventivos no domnio econmico.
O I.P.1. como
imposto seletivo
um
exemplo
dessa extrafiscalidade no interventiva
.
Tambm
o so, dentre outros,
o I.T.R. e o I.P.T.U. no incremento progressivo das alquotas para impedir a manu
teno de estoques de imveis rurais e urbanos em desacordo com a funo social
que devem assumir, ou o I.R. gravando com alquotas crescentes os acrscimos
patrimoniais de maior monta, na concretizao do Princpio da Capacidade Contri
butiva.
Quer-se crer que o tema da extrafiscalidade no interventiva j tenha sido
devidamente explorado no item 3.3. supra, quando se procurou delinear o conceito
constitucional
da
expresso interveno no domnio econmico .
3.5.3. Finalmente, no que se refere
classe dos atos de tributao interventivos
enfeixada na
imposio das contribuies de interveno no domnio econmico,
deve-se reconhecer que carrega uma certa impreciso terminolgica. que ao rigor
da tcnica deveria ela contemplar
os
(todos os) tributos cuja prpria materialidade
j
embute um cunho intervencionista que o distingue dos demais tributos, estes os
quais, embora no possuam essa intrnseca natureza,
podem ainda assim
servir ao
objetivo de intervir no domnio econmico. Ocorre que, ao contrrio do que j houve
anteriormente, a Constituio Federal hoje vigente parece conhecer apenas um desses
tributos intrinsecamente interventivos,
que exatamente a Contribuio de Interven
o no Domnio Econmico, prevista no seu art. 149,
caput .
A Carta de 67/69, em norma complementada pelo CTN, previa um outro tributo
de cunho marcadamente interventivo, no que admitia a instituio
do
Emprstimo
Compulsrio em caso de
conjuntura que exija absoro temporria
e
poder
aquisitivo (CF
67/69, art. 21,
2,
II c/c CTN, art. 15, I1I). O elemento finalstico
dessa incidncia
extra iscal
e
interventivo
motivou o seguinte comentrio
de Aliomar BALEEIRO:
39 Idem, p. 217.
40 Ibidem, p. 245.
44
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O inciso lI
do
art.
15 do
CTN tem carter puramente extrafiscal como
instrumento de combate inflao.
recurso de Poltica Fiscal para res-
tringir a procura de bens e servios no contrabalanada pela oferta
de
uns e outros. alis. o caso nico em que o emprstimo compulsrio se
justifica
do
ponto
de
vista
da
Poltica Fiscal ..41
Sabe-se.
todavia que a Ordem Constitucional inaugurada em 1988 no recep
cionou tal
incidncia para
os
emprstimos
compulsrios razo
pela
qual o prprio
inciso III
do
alt. 15
do CTN perdeu
eficcia.
42
Desse modo, na
atual ausncia de
previso
constitucional
que
albergasse a possibilidade da instituio de outros tribu
tos de natureza intrinsecamente interventiva, alm das CIDE's cujo fundamento de
validade se encontra no caput do art. 149 da CF/88 pugna-se aqui luz do Texto
Constitucional vigente por uma classe de atos de tributao interventivos que abranja
exclusivamente
a
imposio
das
CIDE's.
De
qualquer maneira
faz-se o registro de que no
haveria bice
jurdico
existncia de previso constitucional que
contemplasse
outras espcies de tributos
com intrnseca natureza interventiva.
sob
a roupagem de emprstimo compulsrio
imposto
extraordinrio
ou outra
cuja
materialidade se
adequasse
a tal especfico
objetivo.
3.6.
Reconhecidas
e identificadas portanto as trs classes existentes de atos de
tributao extrafiscais interventivos no
domnio econmico
a concesso
de
benefcios onerosos, o manejo dos impostos extrafiscais 'stricto sensu' e a imposio
de contribuies de interveno no domnio econmico
- -
cabe
agora finalmente
perquirir
de
forma
mais incisiva
quanto
ao regime
jurdico
a
que
se submetem
encaixilhando-as no arcabouo
formado pelas
Normas
e pelos Princpios encerrados
na Constituio de 1988 que lhes sejam aplicveis.
4 O Regime Jurdico dos Atos de Tributao Extrafiscais Interventivos no
Domnio Econmico:
4.1. A
doutrina
como
um todo salvo pequenas variaes
reconhece
que
a
Constituio Federal de
1988
consagrou em
expresso no seu
Sistema
Tributrio os
seguintes
Princpios
Tributrios de alcance geral: o Princpio
da
Legalidade o
Princpio da Isonomia,
o Princpio
da Capacidade
Contributiva o Princpio
da
Anterioridade o Princpio
da Vedao do Confisco
e o Princpio
da Liberdade
de
Trfego.
43
41
Direito Tributrio Brasileiro Ed. Forense Rio de Janeiro 1980
p
116.
42
Por todos vide Jos Ruben Marone in
Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional,
Obra
Coletiva Ed. Forense Rio de Janeiro 1997 p 63.
43 Vide por todos. Hugo de Brito Machado: Os Princpios Jurdicos da Tributao na Constituio
de
1988
Ed. Dialtica So Paulo 2001.
45
-
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Trata-se basicamente de Princpios-Garantias, destinados a .. concretizar a se
gurana jurdica para a proteo efetiva
de
direitos fundamentais
44 dos contri
buintes e da sociedade como um todo, no relacionamento que os junge ao Poder
Tributante do Estado. Viu-se que alguns desses Princpios Tributrios, no entanto,
tiveram sua aplicao mitigada para certas e especficas incidncias, mormente na
exigibilidade dos
impostos extrafiscais stricto sensu ,
j
antes declinados
1.1.,
LE.,
I.P.1. e
l.O.F.).45
Essa mitigao sintoma de que, na verdade, e como j adiantado en
passant
no item 3 supra, no esto encerrados
apenas e to-somente
no Sistema Tributrio
os parmetros necessrios para uma plena concretizao dos Princpios Constitucio
nais que devem orientar a utilizao, pelo Estado, dos atos de tributao extrafiscais
interventivos no domnio econmico. Deve-se se procurar tambm alhures fora
do texto em si, e mesmo em outros Princpios, em outras Normas, em outros
Subsistemas os subsdios para uma abrangente percepo da vontade constitu
cional, viabilizando a realizao plena dessa
,.
vontade .
Por isso que se deve receber com certas ressalvas a assertiva de EDGAR NEVES
da Silva manifestada em monografia datada de 1975, no sentido de que
A maior
ou menor intensidade da arrecadao, ou a finalidade desta no modificar a
natureza do tributo
e
assim, tanto
fiscalidade, como
extrafiscalidade, deve-se
aplicar um mesmo regime jurdico, o tributrio .46 Trata-se de verdade que no se
sustenta para os tributos extra iscais interventivos, ao menos sob o influxo da Ordem
Constitucional trazida com a Carta de 1988, os quais, ver-se-, reclamam um regime
jurdico mais abrangente, haurido tambm das normas e dos Princpios encerrados
no Sistema Constitucional da Ordem Econmica.
Manoel Messias PEIXINHO, firme nas lies de Canotilho e de Friedrich
Muller, assinala a excelncia do
mtodo concretizador
na hermenutica constitucio
nal, na busca de uma ampla compreenso dos valores encerrados na Carta Magna,
com extravasamento do mero contedo lingstico do texto, e tendente busca do
seu real domnio normativo:
..
Este mtodo encarna a idia de que a norma jurdica no se identifica
com o seu texto, mas o resultado de um trabalho de construo que
designado pela palavra concretizao. Destaforma, a norma no o ponto
de partida da concretizao, mas isto, sim, o seu resultado. 7
Na mesma linha Eros Roberto GRAU sublinha o carter prtico da concretizao
das normas [constitucionais], seja na soluo de um especfico conflito, seja na
44 Conf. Francis Waleska Esteves da Silva, Princpios Constitllcionais Tributrios, in:
Os
Princ
pios da Constituio de 1988,
Ed. Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2001, p. 544.
45
CF/88, art. 150,
Io
e art. 153,
l.
46
Extrafiscalidade nos Tributos Municipais, Ed. Resenha Tributria, So Paulo, 1975, p. m
47 A Interpretao da Constituic7o e os Princpios Fundamentais, Ed. Lumen Juris, Rio de Janeiro,
2000, p. 81.
46
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definio de um entendimento doutrinrio que tenha por fim a aplicao dessas
normas:
A concretizao implica um caminhar do texto da norma para a norma
concreta (a norma jurdica), que no ainda, todavia, o destino a ser
alcanado; a concretizao somente se realiza em sua plenitude no passo
seguinte, quando definida a norma
de
deciso, apta a dar soluo ao
conflito que consubstancia o caso concreto. 4H
Mas, prossegue o mestre,
No se interpreta o direito em tiras, aos pedaos.
A interpretao de qualquer texto
de
direito impe ao intrprete, sempre,
em qualquer circunstncia, o caminhar pelo percurso que se projeta a partir
dele
-
do texto
-
at a Constituio.
m
texto de direito isolado, desta-
cado, desprendido do sistema jurdico, no expressa significado nomwt vo
algum. 49
Ora, da mesma forma no se obtm significado normativo vlido (i.e.: consis-
tente) das normas ou mesmo dos Princpios Constitucionais atravs de uma anlise
interpretativa em tiras , que prescinda da conjugao de outras normas ou Princ
pios cuja referncia tambm se mostre til na busca daquela vontade constitucio
nal. No por outra razo ou melhor: por reconhecer o mister de uma compreenso
ampla e coerente do
todo
constitucional o prof. Manoel Messias PEIXINHO
indica o Princpio da Unidade da Constituio como um dos
princpios auxiliares
da interpretao concretizante da Constituio: Significa que o intrprete deve
considerar a Constituio em sua totalidade, procurando harmonizar os lugares de
conflitos entre as suas diversas normas. 50
Da a importncia de se reconhecer que as normas e os Princpios encerrados
no Sistema Tributrio (rectius: no Subsistema Constitucional Tributrio) devero
ser harmonizados, conjugados, associados enfim s normas e aos Princpios encer
rados no Sistema da Ordem Econmica (rectius: no Subsistema Constitucional da
Ordem Econmica) quando da perquirio do regime jurdico aplicvel aos atos
de
tributao extra iscais interventivos no domnio econmico.
Sem
essa harmonizao, na ausncia de uma interpretao que conjugue os
substratos hauridos de cada qual dos Subsistemas Constitucionais em tela, as normas
pertinentes jamais sero efetivamente concretizadas, com a plenitude e a legitimidade
que se deve esperar, luz das lies acima trazidas. Isso porque os atos de tributao
extrafiscais interventivos no domnio econmico possuem seus mais profundos es
teios fincados em ambos os Subsistemas Constitucionais, sem possvel prevalncia
48 Interpretao I Aplicacio do Direito, Malheiros, So Paulo, 2002, p. 19
49 Ob. cit., 2002,
p
34.
50 Ob. cit., p. 86.
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de um sobre o outro: buscar-se- os valores comuns que neles se plasmam e se
encontrar, s ento, a inteira legitimao daqueles atos.
4.2. Conquanto as assertivas acima possam parecer bastante bvias como con
cluso do todo o que at agora foi exposto neste trabalho, a doutrina e a jurisprudncia
ptrias no parecem para elas atentar com o devido cuidado quando se debruam
sobre o tema.
Com efeito, se verdade que na eventual verificao da constitucionalidade da
imposio de contribuies de interveno no domnio econmico
alguns autores
j
remetem, com certa timidez, necessidade de se levar em conta os princpios gerais
da atividade econmica arrolados e disciplinados nos arts. 170 a
181
da CP 51 ,
no se conhece uma s deciso judicial que tenha reconhecido a inconstitucionalidade
de uma CIDE por descumprimento queles Princpios e quelas normas insertos no
Subsistema Constitucional da Ordem Econmica.
52
E tanto pior se apresenta o quadro das demais classes de atos de tributao
extrafiscais interventivos no domnio econmico acima indicadas. Mesmo os autores
que se dedicam a estudos mais aprofundados sobre o tema da concesso de benefcios
fiscais onerosos p.ex. como as isenes extrafiscais,j antes aludidas tendem
a privilegiar a anlise do regime jurdico aplicvel apenas sob o enfoque tributrio
(i.e.: sob o foco nico das normas e dos Princpios insertos no Subsistema Consti
tucional Tributrio), olvidando-se de buscar tambm na Ordem Econmica as balizas
de um regime jurdico que contemplasse, como deveria, a pertinente vontade
constitucional em sua integralidade.
53
por isso que se encontra na doutrina ptria exaurientes alertas para a incons
titucionalidade que macularia uma iseno extrafiscal que desrespeitasse os
Princ-
pios
d
Isonomia ou da Capacidade Contributiva (CF/88, art.
ISO
II e art. 145,
1), fazendo-se entretanto, tambm, total e constrangedor silncio quanto a uma
iseno extrafiscal que malferisse os Princpios da Livre Concorrncia ou d Redu-
o das Desigualdades Regionais (CF/88, art. 170, IV e VII) - quando se sabe
haver tantas dessas concedidas e ainda hoje vigentes. Tambm se desconhece deci
ses judiciais proscrevendo da Ordem Jurdica benefcios fiscais onerosos que te
nham sido concedidos em desrespeito queles Princpios e normas insculpidos nos
arts. 170 a 181 da CF/88, embora no raro questione-se em Juzo a concesso de
isenes e outros de benefcios
por
descumprimento aos Princpios de cunho tribu
trio.
51 CARRAZZA, Roque Antonio, Curso de Direito COllStituciollal Tributrio Malheiros, So
Paulo, 1999, p. 394. Com o advento do 4 do art. 177, trazido com a EC 33/2001, at por razes
topogrficas imps-se o reconhecimento de que o regime jurdico das CIDE's tambm conformado
pelos dispositivos do Captulo I do Ttulo VII da CF/88.
52 H, isso sim, algumas decises proscrevendo CIDE' s que no tenham sido criadas atravs de
Lei Complementar, que aloquem na sujeio passiva contribuintes no beneficirios da atividade
gravada etc: todas, sempre, com fundamento em Princpios e normas encerrados no Sistema
Tributrio.
53 P.ex.: Aurlio Pitanga Seixas Filho,
Teoria e Prtica das Iselles Tributrias
Ed. Forense,
1990,
p.
114 e segs.; Jos Souto Maior Borges, ob. cit.,
p.
70 e segs.
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No diferente a inapetncia da doutrina e da jurisprudncia no que se refere
a uma crtica ao manejo dos impostos extrafiscais stricto sensu atravs da tica
dos Princpios encerrados no Subsistema Constitucional da Ordem Econmica. Ques
tiona-se, p.ex., a exacerbao da alquota do I.P.1. incidente na importao de
veculos automotores por pretenso malferimento aos Princpios da Isonomia ou
d
Vedao do Confisco
(CF/88, art. 150, e IV), deixando-se de examinar em qual
medida tal incidncia teria comprometido o Princpio
d
Defesa do Consumidor
(CF/88, art. 170, V). Pior quando se atenta para o fato de que esses impostos
extrafiscais stricto sensu possuem grande potencial de utilizao como instrumen
tos na busca pela consecuo efetiva dos valores que informam os Princpios Cons
titucionais da Ordem Econmica, realidade que deveria estimular um exame do
manejo desses impostos sob um prisma positivo e construtivo, no restrito s veda
es decorrentes da aplicao (ou no) dos Princpios Tributrios, os quais, como
visto, j tm aplicao mitigada face a expressa ordem constitucional.
Desnecessrio concluir, em tal contexto, que essas omisses quanto aplicao
do ordenamento conformador do Subsistema Constitucional da Ordem Econmica,
na anlise dos atos de tributao interventivos no domnio econmico, fragiliza tanto
os esforos de legitimao por parte do Estado que os perpetra quanto a sua fisca
lizao pelos agentes econmicos por eles afetados.
4.3. Por ltimo convm esclarecer que nem de longe as consideraes acima
traadas visam profligar, ou mesmo questionar, a importncia dos Princpios e das
normas estabelecidos no Sistema Constitucional Tributrio na conformao do re
gime jurdico aplicvel aos atos de tributao extrafiscais interventivos no domnio
econmico. mais do que evidente que tais balizas representam firmes parmetros
no processo de hermenutica constitucional ligado aplicao concreta daqueles
atos. Uma vez que no h dissenso ou omisso na doutrina e na jurisprudncia
quanto a isso, quer-se todavia, antes e alm. suscitar o encaixilhamento desses atos
de tributao tambm na estrutura normativa (em sentido lato: regras. normas e
princpios) da chamada Ordem Econmica engendrada pela Constituio Federal de
1988.
54
Espera-se ter demonstrado, com tudo o que se exps, que o encaixilhamento
acima aludido exsurge como absoluto mister para a utilizao legtima por parte do
Estado (em sua dupla qualidade de Poder Tributante f Agente Regulador do Domnio
Econmico) desses atos de tributao aqui tratados, os quais, noutra vertente, se
inseridos na dinmica da poltica fiscal adotada, devido a sua natureza interventiva
necessariamente havero de ser perpetrados como meio de concretizao das normas
constitucionais entalhadas tanto
no
Subsistema Constitucional Tributrio quanto no
Subsistema Constitucional da Ordem Econmica. A, no que resulte dessa harmo
nizao, se encontrar o regime jurdico dos atos de tributao extrafiscais interven
tivos no domnio econmico.
54
Quanto natureza dirigente da CF/88, especialmente nos dispositivos que do forma
estrutura que se convencionou chamar Constituio Econmica . por todos vide Eros Roberto
Grau. ob. cit.,
p
66 e segs.
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5
Concluses:
Em
face
do
todo exposto,
extraem-se
as seguintes concluses:
-
desde
o
dilargamento do conceito
de
poltica
fiscal
operado com
as idias
de Keynes,
considera-se-a
abrangente das aes do
Estado
destinadas a garantir o
equilbrio das foras
que
atuam no
domnio econmico,
dentro do
quadro
maior das
polticas econmicas escolhidas:
- um dos
instrumentos
utilizados pelo Estado na
consecuo
da
poltica
fiscal
adotada
se consubstancia na poltica tributria , que
contempla
os atos de
tributao extrafiscais, os quais, por seu turno, dependendo dos resultados que visam
alcanar
no
domnio econmico, assumem
cunho
interventivo ;
- em face
do
significado
emprestado
pela Constituio Federal expresso
interveno no
domnio econmico possvel identificar trs classes de atos de
tributao interventivos no
domnio
econmico:
i)
a concesso de benefcios fiscais
onerosos (incentivos fiscais), (ii) o manejo dos impostos extrafiscais stricto sensu ,
e (iii) a imposio de contribuies de interveno no domnio econmico
-
CIDE:
-
os
atos de tributao interventivos no
domnio
econmico,
conquanto
per
petrados no auxlio da regulao de
uma
dada conjuntura scio-econmica, devem
ser balizados pelo arcabouo normativo
estrutural estatudo na Constituio Federal;
-
esse arcabouo normativo
(que em um sentido lato alcana as regras, as
normas e os Princpios Constitucionais) formado no apenas pelo
ordenamento
encerrado no Subsistema Constitucional Tributrio (CF/88, arts. 145 a 162), pois
que da mesma
forma
pautado
pelas
normas
e pelos Princpios
conformadores
do
Subsistema
Constitucional
da Ordem Econmica
(CF/88, arts. 170 a 181);
- o
regime jurdico
aplicvel aos atos de tributao interventivos no
domnio
econmico resulta
da
harmonizao entre os valores
plasmados
nas regras, normas
e Princpios insertos em ambos os
Subsistemas
Constitucionais
acima
aludidos, sem
prevalncia
de um ou outro,
exsurgindo
o mtodo hermenutico
concretizador como
o mais
adequado
ao
atingimento prtico
dessa harmonizao.
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