UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE … · parte e motivadoras deste estudo! Quero um mundo...

UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE MESQUITA FILHO”

FACULDADE DE ARQUITETURA, ARTES E COMUNICAÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM COMUNICAÇÃO

Bruna Silvestre Innocenti Giorgi

COMUNICAÇÃO PÚBLICA E DEMOCRACIA DIGITAL: A

QUALIDADE DA INFORMAÇÃO SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS

PARA AS MULHERES NOS PORTAIS WEB GOVERNAMENTAIS

Bauru/SP

2016


COMUNICAÇÃO PÚBLICA E DEMOCRACIA DIGITAL: A

QUALIDADE DA INFORMAÇÃO SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS

PARA AS MULHERES NOS PORTAIS WEB GOVERNAMENTAIS

Dissertação de Mestrado apresentada ao

Programa de Pós-Graduação em Comunicação

da Universidade Estadual Paulista “Júlio de

Mesquita Filho” (Unesp), como requisito

parcial para obtenção do título de Mestre em

Comunicação sob a orientação do Prof. Dr.

Danilo Rothberg.

Bauru/SP

2016

Giorgi, Bruna Silvestre Innocenti.

Comunicação pública e democracia digital: a qualida-de da informação sobre políticas públicas para as mulheres nos portais web governamentais / Bruna Silvestre Innocenti Gior-gi, 2016.

141f. Orientador: Prof. Dr. Danilo Rothberg

Dissertação (Mestrado) – Universidade Estadual Pau-lista. Faculdade de Arquitetura, Artes e Comunicação, Bauru, 2016

Dedico este trabalho aos meus pais, que me deram a oportunidade da

vida e o apoio para a conquista de mais um sonho. Às minhas irmãs,

Vanessa e Anna Paula, que são os meus maiores amores. E às

mulheres maravilhosas que me cercam e inspiram!

Agradecimentos

O fim deste ciclo me faz refletir o quanto a minha vida mudou e a forma como devemos agra-

decer as conquistas. Todas as minhas palavras não exprimem a gratidão a Deus por colocar pessoas

maravilhosas em meu caminho e me dar forças nos momentos de escuridão.

Aos meus pais, Ivone e Fábio, que concentram todos os seus esforços pra a realização dos

meus sonhos e me dão o exemplo de que o trabalho e a dedicação podem fazer a gente chegar mais

longe. Saber que os tenho de braços abertos sempre fizeram eu ter a confiança e segurança para cum-

prir esta trajetória. Amo vocês e tenho muito orgulho de suas histórias.

A minha irmã Anna Paula pela generosidade em compreender as diferenças dos objetivos de

vida, por me atualizar dos assuntos “externos à dissertação” e pelo carinho e proteção demonstrados

desde pequena. A Nêssa, a minha alma gêmea, pela companhia e amizade de uma vida toda, por ser

um orgulho e espelho e me fazer acreditar que a gente pode tudo juntas. Vocês são a minha melhor

parte e motivadoras deste estudo! Quero um mundo melhor para vocês!

Ao meu orientador, Danilo Rothberg, pela paciência em me ensinar os caminhos da ciência,

motivação, confiança e por me incentivar, com o seu exemplo e dedicação, à área acadêmica. O meu

respeito e admiração só aumentaram! Agradeço também aos docentes e funcionários da Pós-

Graduação em Comunicação da Unesp Bauru, cujo convívio em sala ou no dia a dia proporcionaram

aprendizado necessário à finalização de meu trabalho.

A minha vó Edméa (em memória), que me ensinou a fazer os primeiros “laços” com o lápis e,

onde quer que esteja, está “acendendo uma vela” para iluminar o meu caminho e torcendo para que os

meus sonhos sejam cada vez maiores. Ela gostaria de ver esta realização!

Ao Eduardo, pela compreensão, amizade e ouvidos, que escutaram com atenção a todos os

meus medos e conquistas. Sou eternamente grata!

Aos meus amigos do Mestrado pelo convívio, momentos de discussões esclarecedoras em

grupos e indicações bibliográficas. Aos amigos da editora Alto Astral, às equipes Femininas e Cabe-

los, em especial a Carol, Angela e Ju, que apoiaram e acompanharam toda esta trajetória. Aos amigos

de longa data, os de São Manuel e, em especial, a Aline, que me apresentou ao mundo da comunicação

pública, pelas confidências e o exemplo de vida.


Existe uma força mais poderosa que a eletricidade,

o vapor e a energia atômica: a vontade.

(Albert Einstein)

Tenha até pesadelos, se necessário for. Mas sonhe.

(Patrícia Galvão)

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 11

2. DIREITO À INFORMAÇÃO ................................................................................ 17

2.1 Legislação em perspectiva comparada ................................................................. 17

2.2 Aplicação no Brasil: resistências e possibilidades ................................................ 23

3. DEMOCRACIA DIGITAL E GOVERNO ELETRÔNICO ................................... 32

3.1 Concepções de democracia .................................................................................. 32

3.2 Conceito e realizações de democracia digital ....................................................... 36

3.3 Conceito e realizações de governo eletrônico ....................................................... 43

4. COMUNICAÇÃO PÚBLICA ............................................................................... 48

4.1 História e conceituação ........................................................................................ 48

4.2 Comunicação e capital social ............................................................................... 57

5. DIREITOS DA MULHER: TRAJETÓRIA, CONQUISTAS E OBSTÁCULOS ... 63

5.1 Movimentos feministas: um ponto de partida para a consolidação de direitos ...... 63

5.2 Direitos conquistados e contexto das mulheres em áreas de políticas públicas ..... 69

5.2.1 Violência .......................................................................................................... 72

5.2.2 Saúde ............................................................................................................... 74

5.2.3 Educação .......................................................................................................... 76

5.2.4 Autonomia econômica e trabalho ...................................................................... 78

5.2.5 Poder e decisão ................................................................................................. 78

6. MATERIAIS E MÉTODOS .................................................................................. 82

7. RESULTADOS E DISCUSSÃO ........................................................................... 87

7.1 Em busca de explicações ..................................................................................... 98

8. CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................. 111

9. REFERÊNCIAS .................................................................................................. 114

10. APÊNDICES..................................................................................................... 128

Lista de Tabelas

Tabela 1. Mulheres eleitas para a Câmara dos Deputados – Brasil, 1982-2014 ..................... 79

Tabela 2. Percentual de mulheres, com 16 anos ou mais de idade, ocupadas no setor agrícola

de atividade (2010) nos municípios pertencentes à amostra de portais web municipais e os

referentes IQI ..................................................................................................................... 101

Tabela 3. Percentual dos recursos federais destinados ao setor Direitos da Cidadania (2015) e

os IQI referentes aos portais web municipais da amostra .................................................... 102

Tabela 4. Percentual dos recursos federais destinados ao setor Assistência Social (2015) e os

IQI referentes aos portais web municipais da amostra ........................................................ 103

Tabela 5. Relações entre o rendimento médio das mulheres em relação ao dos homens e o IQI

dos portais web municipais da amostra ............................................................................... 104

Tabela 6. IDHM dos estados pertencentes à amostra de portais web estaduais, do Distrito

Federal e do Brasil e os referentes IQI ................................................................................ 105

Tabela 7. IDHM dos municípios pertencentes à amostra de portais web municipais e os

referentes IQI ..................................................................................................................... 106

Tabela 8. Proporção de mulheres de 18 a 49 anos de idade (férteis e sexualmente ativas) que

fazem uso de métodos contraceptivos nos estados, Distrito Federal e Brasil e o IQI dos portais

web da amostra .................................................................................................................. 107

Tabela 9. Proporção de mulheres de 18 a 49 anos de idade (férteis e sexualmente ativas) que

fazem uso de métodos contraceptivos nos municípios e o IQI de portais web da amostra ... 108

Tabela 10. Número absoluto de coletivos feministas por estado e o IQI dos portais web

estaduais da amostra .......................................................................................................... 108

Lista de Gráficos

Gráfico 1. Índice de Qualidade da Informação sobre políticas públicas de direitos das

mulheres nos portais web de governo selecionados .............................................................. 88

Gráfico 2. Índice de Qualidade da Informação sobre políticas públicas de direitos das

mulheres nos portais web de governos municipais (capital) e estaduais ................................ 91

Gráfico 3. Percentuais de informação observados segundo categorias de análise de conteúdo

nas páginas dos portais web do governo sobre políticas públicas para as mulheres ............... 93

Quadro

Quadro 1. Indicadores pertinentes ao contexto dos direitos das mulheres que foram

relacionados ao IQI dos portais web da amostra de análise ................................................... 98

Lista de Abreviaturas

AERP....................................Assessoria Especial de Relações Públicas da Presidência da República CAC..............................................................................Central de Atendimento ao Cidadão CAPES..............................................Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CEGE.............................................................Comitê Executivo de Governo Eletrônico CGU......................................................................................Controladoria-Geral da União CGE....................................................................................Controladoria-Geral do Estado CLT............................................................................Consolidação das Leis Trabalhistas CNPM...............................................Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres DIP.................................................................Departamento de Imprensa e Propaganda DST........................................................................Doença Sexualmente Transmissível e-SIC........................................Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão EBT..........................................................................................Escala Brasil Transparente FBPF..........................................................Federação Brasileira pelo Progresso Feminino FPA..........................................................................................Fundação Perseu Abramo IBGE...........................................................Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística INCA.....................................................................................Instituto Nacional do Câncer IPEA..... ..... ..... ..... ..... . .... ..... ..... ..... ..... ..... ..Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IQI..............................................................................Índice de Qualidade da Informação IDHM................................................Índice de Desenvolvimento Humano por Município LAI.........................................................................Lei de Acesso à Informação Brasileira MEC..............................................................................................Ministério da Educação OCDE...............................Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OEA.................................................... ....................Organização dos Estados Americanos OGP....................................................................................Open Government Partnership OMS..................................................................................Organização Mundial da Saúde ONU.................................................................................Organização das Nações Unidas OPM.....................................Organismos Governamentais de Políticas para as Mulheres PAISM.............................................Programa de Assistência Integral à Saúde da Mulher PNAISM.................................Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher PNE........................................................................................Plano Nacional da Educação PNPM....................................................................Nacional de Políticas para as Mulheres PNUD...........................................Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento SECADI..... .Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inovação SIC...........................................................................Serviços de Informações ao Cidadão TIC.................................................................Tecnologias de Informação e Comunicação SPM......................................................................Secretaria de Política para as Mulheres TSE.........................................................................................Tribunal Superior Eleitoral UAB......................................................................................Universidade Aberta do Brasil

Resumo O acesso à informação pública é reconhecido como direito fundamental capaz de desenvolver outros direitos e está regulamentado pela Lei de Acesso à Informação. A possibilidade de as mulheres conhecerem os seus direitos e fazerem escolhas baseadas em informações plurais e confiáveis, principalmente por meio das novas tecnologias, fortalece uma sociedade democrática. A comunicação pública digital, baseada na informação de qualidade, pode ampliar o espaço público e consolidar a democracia. Esta pesquisa verificou a potencial contribuição da comunicação pública digital para o atendimento do direito à informação, através da caracterização da qualidade da informação disponível em 22 portais web de nível municipal, estadual e federal, no ano de 2015, por meio da análise de conteúdo baseada em 11 categorias de avaliação. Segundo os resultados e conforme o contexto teórico-metodológico da pesquisa, a amostra analisada possui cerca de um quarto da informação considerada necessária para a caracterização abrangente de uma política pública. A pesquisa sugere, a partir dos dados coletados, a insuficiência da qualidade da informação sobre políticas públicas para as mulheres disponíveis nos portais web da amostra, o que indica a necessidade de aprimoramento da comunicação pública digital.

Palavras-chaves: comunicação pública; democracia digital; direito à informação; políticas públicas; direitos das mulheres.

Abstract Access to public information is recognized as a fundamental right be able to develop other rights and is regulated by the Access to Information Act. The possibility for women to know their rights and make choices based on plurals and reliable information, particularly through new technologies, strengthening a democratic society. The public communication is based upon a quality of information, which expands the public dimension and has the ability to s-trengthen the digital democracy. The following research project has demonstrated contributi-on towards public digital media as a result of attendance in the right to access information. This is achieved through the characterisation of information quality being available in 22 web portals on either municipal, state and federal levels. Within the year of 2015, the content was analysed based on 11 assessment categories in correspondence to results and the theoretical and methodological context of the research. The analysed sample is estimated to have a quar-ter of the information judged and classified as necessary to the comprehensive characterizati-on of the public policy. The following research suggests that from the collected data found there is an insufficient quality of information in relation to the public policies for women found within the web portals of a sample. As a result of this it is necessary that there is im-provement within the public digital media. Keywords: public communication; digital democracy; right to information; public policies; women's right.

11

INTRODUÇÃO

O acesso à informação pública é caracterizado como direito fundamental pela Consti-

tuição brasileira e lei 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação, regulamen-

tada pelo decreto 7.724/2012. No contexto, considera-se que as escolhas feitas pelos cidadãos,

como a decisão de voto e a escolha de prioridades de políticas públicas, devem ser baseadas

em informações públicas seguras e aprofundadas. A reflexão sobre elas tem potencial para

gerar deliberação e desenvolver uma sociedade mais democrática. A oferta de dados confiá-

veis sobre o avanço das ações dos representantes políticos pode contribuir para gerar transpa-

rência, responsividade governamental (accountability) e comprometimento com resultados

das políticas públicas.

A oferta de informação e a gestão transparente são ampliadas pelos esforços da comu-

nicação pública, que se distingue das outras formas de comunicar, principalmente, por ser

guiada pelo interesse público. Priorizar o público e conceder informações relevantes, que po-

derão fundamentar um diálogo entre governo e sociedade, difere da ideia de que comunicação

pública faz propaganda política e que privilegia apenas o lado de dominação da esfera públi-

ca.

Esse contexto pode ser fortalecido com o avanço das tecnologias de informação e co-

municação, que têm potencial para ampliar canais da comunicação pública voltados à disse-

minação de informações de interesse da sociedade.

A Lei de Acesso à Informação prevê a disponibilização ativa de informações de inte-

resse público confiáveis nos portais web governamentais. Com a divulgação de dados sobre

políticas públicas, os indivíduos têm a possibilidade de fiscalizar as ações e os programas,

avaliá-los e contribuir para o aperfeiçoamento das políticas. A confiança nos representantes e

nas instituições políticas formais pode ser ampliada com um governo aberto, disposto a usar a

internet como desenvolvedora da democracia digital. Esse caráter democrático constitui-se

basicamente na promoção de ações em meios digitais, que fortalecem a democracia em seu

sentido participativo e de ligação entre Estado e sociedade.

Desse modo, examinar de maneira sistemática a qualidade das informações sobre polí-

ticas públicas disseminadas por governos por meio da internet se torna relevante como contri-

buição ao aperfeiçoamento da comunicação pública.

Os direitos das mulheres, durante os séculos XX e XXI, avançaram com: o exercício

do voto no ano de 1932, que possibilitou as mulheres de 21 anos ou mais exercerem o poder

12

de escolha e cidadania; legislações como a Lei Maria da Penha, que pune criminalmente a

violência doméstica contra a mulher; e a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), que regu-

la direitos de igualdade racial e de gênero na seleção de contratação de empregos e prevê a

licença maternidade remunerada de 120 dias às trabalhadoras; além do estabelecimento de

órgãos governamentais específicos, como delegacias da mulher e a Secretaria Federal de Polí-

ticas para as Mulheres, criada em 2002 e incorporada ao Ministério da Segurança em 2016.

A relevância desta pesquisa é justificada pela necessidade de estudos relativos à co-

municação pública direcionada aos direitos das mulheres. Estudar a informação sobre direitos

das mulheres na comunicação pública é uma forma de contribuir para a consolidação de sua

cidadania, já que as conquistas são limitadas. A informação com abordagem aprofundada tem

o potencial, com outras ações e aparatos, de contribuir para tornar a mulher fortalecida na

sociedade e empoderada.

No Brasil há uma diversidade cultural, o que faz o reflexo da comunicação pública

transfigurar-se em reflexos, no plural, já que não existe mulher brasileira, mas mulheres brasi-

leiras. Outro aspecto relevante desta pesquisa que envolve o contexto de multiplicidade da

questão de gênero é a possibilidade de associar os resultados a outras pesquisas focadas em

grupos socialmente vulneráveis, com questões raciais e étnicas, de geração, homossexuais,

transexuais e outros.

O objeto de estudo são as páginas web dos portais eletrônicos governamentais, em

âmbito federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, sobre políticas públicas das mulhe-

res. A pesquisa verificou se a comunicação pública digital tem contribuído para o atendimento

do direito à informação nas páginas web de setores de governo responsáveis pela formulação,

execução e avaliação de políticas públicas para as mulheres. Identificamos, caracterizamos e

analisamos, de forma comparativa, a qualidade da informação nos portais dos estados, dos

municípios, do Distrito Federal e do portal Federal, de acordo com 11 categorias específicas:

antecedentes; diagnóstico; objetivos; metas; recursos e ações atuais; recursos e ações planeja-

das; eficiência; eficácia; impacto; custo-efetividade; e satisfação da usuária. Buscamos formas

de explicar as diferenças de desempenho entre os portais estudados e sugerimos estratégias de

produção de abordagens de comunicação capazes de contribuir para aprimorar a divulgação

de informações sobre políticas públicas para as mulheres.

A metodologia consistiu em três fases: 1) pesquisa bibliográfica sobre os principais

temas envolvidos, como direito à informação, democracia digital, comunicação pública e di-

reitos das mulheres, de forma a gerar uma revisão teórica capaz de sustentar a interpretação

13

dos resultados empíricos; 2) análise de conteúdo de 22 portais web federal, estaduais, munici-

pais e do Distrito Federal existentes em todo o país, em 2015, provenientes especificamente

de setores de governo responsáveis pela formulação, execução e avaliação de políticas públi-

cas para as mulheres; 3) pesquisa exploratória em busca de dimensões sociais capazes de in-

dicar explicações para a diferença de Índice de Qualidade da Informação (IQI) observada en-

tre os portais web da amostra.

Foram incluídos na amostra de análise os portais web de setores de governos respon-

sáveis pela formulação, execução e avaliação de políticas públicas para as mulheres no Brasil,

existentes no início da coleta de dados, em dezembro de 2014.

Os resultados apresentados advêm da análise de 409 páginas web provenientes dos se-

guintes portais web:

- Secretaria Municipal da Mulher de Parauapebas (PA):

www.parauapebas.pa.gov.br/index.php/2015-10-20-12-59-32/semmu-secretaria-

municipal-da-mulher

- Coordenadoria Estadual de Integração de Política para as Mulheres do Pará:

www.sejudh.pa.gov.br/diretorias/diretoria-de-cidadania-e-direitos-

humanos/coordenacao-de-promocao-dos-direitos-da-mulher

- Portal da Mulher do Estado do Amazonas: portaldamulher.am.gov.br

- Secretaria Estadual da Mulher e dos Direitos Humanos de Alagoas:

www.mulherecidadania.al.gov.br

- Conselho Estadual de Defesa dos Direitos das Mulheres do Piauí:

www.conselhodamulher.pi.gov.br

- Superintendência Municipal de Políticas para as Mulheres de Salvador (BA):

www.spm.salvador.ba.gov.br

- Secretaria Municipal de Políticas para as Mulheres de Natal (RN):

natal.rn.gov.br/semul

- Secretaria Estadual da Mulher do Maranhão:

www.semu.ma.gov.br

- Secretaria Estadual de Políticas para as Mulheres da Bahia:

www.mulheres.ba.gov.br

- Secretaria Extraordinária de Políticas para as Mulheres de João Pessoa (PB):

www.joaopessoa.pb.gov.br/secretarias/seppm

- Secretaria Estadual da Mulher e da Diversidade da Paraíba:

14

www.paraiba.pb.gov.br/mulher-e-da-diversidade-humana

- Secretaria Estadual da Mulher de Pernambuco:

www2.secmulher.pe.gov.br/web/secretaria-da-mulher

- Secretaria Estadual da Mulher, do Desenvolvimento Social, da Igualdade Racial, dos

Direitos Humanos e do Trabalho de Goiás:

www.semira.go.gov.br

- Secretaria Municipal da Mulher de Campo Grande (MS):

www.pmcg.ms.gov.br/SEMMU

- Secretaria Adjunta das Mulheres, Igualdade Racial e Direitos Humanos do Distrito

Federal: www.mulher.df.gov.br

- Secretaria Municipal Especial de Políticas para as Mulheres do Rio de Janeiro (RJ):

www.rio.rj.gov.br/web/spm-rio

- Secretaria Municipal de Políticas para as Mulheres de São Paulo (SP):

www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/politicas_para_as_mulheres

- Coordenadoria Municipal da Mulher de Florianópolis (SC):

www.pmf.sc.gov.br/entidades/mulher

- Secretaria Municipal Adjunta da Mulher de Porto Alegre (RS):

www.portoalegre.rs.gov.br/cmm

- Secretaria Municipal Extraordinária da Mulher de Curitiba (PR):

www.curitiba.pr.gov.br/conteudo/equipe-secretaria-da-mulher/681

- Coordenadoria Estadual da Mulher de Santa Catarina:

www.cem.sc.gov.br

- Secretaria Federal de Políticas para as Mulheres:

www.spm.gov.br

A dissertação está estruturada da seguinte maneira: o segundo capítulo, “Direito à in-

formação”, com os subcapítulos “Legislação em perspectiva comparada” e “Aplicação no

Brasil: resistências e possibilidades”, revê a importância da consolidação de leis de acesso à

informação para o aprofundamento democrático, intentando discutir a questão do direito à

informação como um processo complexo, com potencial para contribuir com outros direitos

humanos, principalmente de grupos socialmente minoritários, como das mulheres.

O terceiro capítulo, intitulado “Democracia digital e governo eletrônico”, é composto

por “Concepções de democracia”, “Conceito e realizações de democracia digital” e “Conceito

15

e realizações de governo eletrônico”, caracterizando a internet em seu potencial para gerar a

aproximação entre Estado e sociedade.

O quarto capítulo, “Comunicação pública”, abrange o conceito como contribuição à

transparência de governo e fortalecimento da democracia. É dividido em “História e conceitu-

ação” e “Comunicação e capital social”.

Para contextualizar o direito das mulheres na atualidade, o quinto capítulo, nomeado

“Direito das mulheres”, é composto pelos subcapítulos “Movimentos feministas: um ponto de

partida para a consolidação de direitos” e “Direitos conquistados e contexto das mulheres em

áreas de políticas públicas”, delineando os conceitos que envolvem a temática da igualdade de

gênero e as transformações ocorridas nos campos das políticas de segurança, saúde e educa-

ção.

O sexto capítulo caracteriza a metodologia adotada e os processos de coleta e organi-

zação de dados. A análise de conteúdo baseada em 11 categorias de avaliação foi empregada

para identificar a qualidade da informação disponível sobre a temática em questão nas páginas

web analisadas. Dados pertinentes à condição social da mulher no Brasil e nos estados e mu-

nicípios abrangidos foram selecionados e organizados.

Segundo os resultados apresentados e discutidos no sétimo capítulo, o Índice de Qua-

lidade da Informação (IQI) médio é de 24,13%, o que indica que a amostra analisada possui

cerca de um quarto da informação considerada necessária, conforme o contexto teórico-

metodológico da pesquisa, para a caracterização abrangente de uma política pública da área.

Após a busca de possíveis associações entre 52 dimensões de dados socioeconômicos

e os diferentes Índices de Qualidade de Informação apurados, fatores determinantes para a

diferença de IQI entre os portais web não foram encontrados. No entanto, quatro associações

sinalizaram a possibilidade de explicações parciais, a saber: percentual de mulheres traba-

lhando no setor agrícola; recursos federais destinados a “Direitos da cidadania”; recursos fe-

derais destinados a “Assistência social”; razão entre o rendimento médio de mulheres e ho-

mens. Outras três dimensões de dados socioeconômicos, quando relacionadas com a qualida-

de da informação online, apontaram direções paradoxais, que sugerem que a comunicação

pública gera um impacto social difícil de ser percebido. São elas: Índice de Desenvolvimento

Humano; percentual de mulheres que usam métodos contraceptivos; e número absoluto de

coletivos feministas.

Diante do referencial teórico-metodológico e da discussão dos resultados, a considera-

ção principal sugere que a abordagem das informações dos portais web de políticas públicas

16

para as mulheres é insuficiente, o que indica a exigência de aperfeiçoamento da comunicação

pública digital.

Além disso, para o aprimoramento da comunicação pública digital sobre políticas para

as mulheres, outras três considerações foram apresentadas, abrangendo a necessidade de: criar

diretrizes que especifiquem classes de informação apropriadas à divulgação de políticas pú-

blicas para as mulheres, como forma de desenvolver a accountability; dispor ações específicas

para que os gestores de comunicação pública aprofundem as abordagens das informações;

desenvolver mais pesquisas que contribuam para o entendimento das causas que influenciam

o IQI dos portais web governamentais de políticas públicas para as mulheres.

17

2. DIREITO À INFORMAÇÃO

É por meio da informação que a sociedade se instrui sobre as ações dos representantes

e também de como o dinheiro público é distribuído e manejado. Além disso, a informação tem

o potencial de estimular os cidadãos a participarem de debates sobre políticas públicas e re-

formas necessárias concernentes à administração pública. Outro aspecto em que a informação

atua é na escolha dos representantes do Legislativo e Executivo em uma democracia. Sem a

liberdade de informação, os cidadãos dispõem de um restrito rol de conhecimento para eleger

conscientemente o seu representante, já que a informação das ações da administração, das

propostas, entre outros aspectos relevantes a um candidato é demasiadamente limitado. Ade-

mais, o acesso amplo à informação torna os governos mais transparentes, fortalece a confian-

ça por parte da sociedade e, consequentemente, resulta em uma democracia mais consolidada.

A informação pode ser analisada como base do poder. Permitir ou restringir o acesso

aos dados que dizem respeito ao interesse público é uma questão discutida em várias áreas do

saber. Na presente pesquisa, essa discussão orbitará em termos sociais e políticos com a in-

tenção de aclarar a importância da consolidação de leis de acesso à informação em prol de

uma sociedade mais transparente, participativa e consciente social e politicamente. Desse mo-

do, a primeira seção deste capítulo oferece um contexto sobre o significado de direito à in-

formação, os princípios estabelecidos por instituições internacionais e apresenta exemplos já

consolidados até chegar à promulgação da Lei de Acesso à Informação (lei 12.527/2011) no

Brasil. Na segunda seção, serão caracterizadas a Lei de Acesso à Informação, suas possibili-

dades e as resistências encontradas em sua aplicação.

2.1 Legislação em perspectiva comparada

Na década de 1940, a Organização das Nações Unidas (ONU) reconheceu o direito à

informação como um direito humano (Carta das Nações Unidas, 1945). Essa autenticação

reforçou a ideia da liberdade de informação e permitiu que o Comitê da ONU pudesse solici-

tar quaisquer tipo de informação aos países membro. Em 1948, com a Declaração dos Direitos

Humanos, o reconhecimento do direito à informação foi reforçado pela comunidade interna-

cional, e está presente no artigo 19: “Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e

expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, re-

18

ceber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de frontei-

ras”.

Em termos de organismo regional do mundo, a Organização dos Estados Americanos

(OEA), desde a sua formal existência, em 1948, apoia a liberdade de expressão e pesquisa.

Esse reconhecimento mundial da liberdade de informação e de acesso a ela se transformou na

década de 1990, quando até então era apenas tematizado ao planejar uma reforma administra-

tiva ou era discutido como um assunto restrito a organizações ativistas. Esses documentos

mencionados se tornaram referências para outros tratados, convenções, legislações e políticas

públicas.

Em 1997, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) adotou a

Política para Liberação de Informação Pública, com fundamento no fato de que a informação

é a chave para o desenvolvimento humano sustentável e também da accountability. Em maio

de 2001, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia adotaram normas sobre aces-

so aos documentos do Parlamento, do Conselho e da Comissão Europeia.

O termo accountability pode ser traduzido como responsividade da administração pú-

blica às demandas da cidadania e prestação de contas. O’Donnel (1997) aponta dois tipos de

accountability: a vertical e a horizontal. A vertical oferta ao eleitor a função de punir ou pre-

miar um determinado político na medida em que ele vota contra ou a favor a um mandatário.

Desse modo, a accountability vertical assegura a democracia no sentido da eleição de repre-

sentantes e a liberdade de opinião e expressão. Accountability horizontal reside na existência

de redes de agências estatais responsáveis “desde a supervisão de rotina a sanções legais ou

até o impeachment contra ações ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que

possam ser qualificadas como delituosas” (O’DONNEL, 1997, p. 40). O autor aponta para a

informação confiável e adequada como uma das maneiras de sustentar a accountability hori-

zontal. Desse modo, apesar de ainda pouco praticada, o documento da PNUD (2013) se refere

à accountability horizontal, destacando a importância da informação pública, não apenas nas

épocas eleitorais, mas de forma a tornar a administração mais transparente. A informação pú-

blica de interesse comum é a base do poder, pois o acesso amplo a ela pela sociedade tem o

potencial de empoderar os cidadãos a agirem de modo consciente e evitar que o poder se res-

trinja nas mãos de representantes políticos como estratégia de dominação.

No Brasil, os instrumentos de informação pública são recentes. No período anteceden-

te ao golpe militar de 1964, os atos e as tomadas de decisões do Estado eram omitidos. Com o

fim da ditadura militar e a redemocratização do país, a discussão sobre o acesso à informação

19

atingiu a pauta da esfera pública, sendo incluída no âmago da Constituição de 1988. O texto

constitucional brasileiro adota três artigos que garantem o direito à comunicação e à informa-

ção, previsto nos incisos XIV e XXXIII do art. 5, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do

art. 216. Além disso, trata da comunicação social, como prática e meio, nos artigos 220 a 224.

O dispositivo regula os seguintes princípios normativos:

a) artigo 5, inciso XIV: garante acesso à informação a todos e, quando necessário, pro-

tege o sigilo da fonte;

b) artigo 5, inciso XXXIII: institui que todos possuem direito de receber dos órgãos

públicos informações de interesse privado, ou de interesse coletivo, ressaltados aqueles cujo

segredo seja indispensável para prover segurança da sociedade e do Estado;

c) artigo 37, inciso II do § 3o: assegura o direito do cidadão a participar da administra-

ção pública direta e indireta, regulando as reclamações relativas à prestação dos serviços pú-

blicos e ao acesso dos usuários a registros da administração e de informações sobre ações go-

vernamentais;

d) artigo 216: relata a gestão documental como patrimônio cultural brasileiro e a pos-

sibilidade da sociedade consultar os documentos públicos.

O direito de informação possui três faces: o direito de informar, o direito de se infor-

mar e o direito de ser informado (STROPPA, 2010). De forma genérica, a primeira perspecti-

va está relacionada à liberdade de expressão e opinião; as outras estão associadas ao direito de

acesso a informações, pois se referem à busca do cidadão por dados de interesse individual ou

coletivo e a disponibilização voluntária de informações relevantes de empresas e órgãos pú-

blicos. “Sendo assim, o direito ou liberdade de informação agrega não apenas a liberdade do

emissor, mas também o direito do destinatário de se informar e ser informado” (STROPPA,

2010, p. 71).

O direito de acesso à informação implica em duas obrigações aos órgãos públicos e

governamentais. A primeira é conceder proativamente conteúdo de interesse público, na de-

nominada transparência ativa; e a segunda é receber pedidos via solicitação da sociedade,

providenciar documentos necessários em um determinado prazo e a oferta de cópias, se preci-

so (MENDEL, 2008). É importante ampliar a compreensão do que é um organismo público,

ou seja, mesmo as empresas privadas que exercem funções públicas – como a manutenção de

estradas ou o fornecimento de energia elétrica – estão inclusas nessa definição, assim como

corporações privadas que detenham informações que colocam em risco questões de interesse

20

público cruciais, como o meio ambiente e a saúde pública. Organizações intergovernamentais

também devem cultivar regimes de liberdade de informação.

O direito à informação é mais que um direito individual e é um pressuposto para que

outros direitos possam ser exercidos. Os direitos humanos são inerentes à dignidade humana e

referem-se ao direito à vida e à liberdade, à liberdade de opinião e de expressão, o direito ao

trabalho e à educação, sem distinção de raça, cor, sexo, língua, religião, opinião política ou de

outro tipo, origem social ou nacional ou condição de nascimento ou riqueza. Por serem consi-

derados universais, inalienáveis, indivisíveis e fundados sobre a dignidade e o valor de cada

pessoa, os direitos fundamentais devem ser regidos por uma determinada lógica. Eles são in-

terpretados conforme a teoria dos direitos fundamentais, definindo-se o Poder Judiciário como

seu protetor (NAPOLITANO, 2013).

Segundo Gentilli (2002, p. 22), “para se ter acesso ao poder público – e, por conse-

quência, à posse de direitos –, o cidadão precisa ter assegurado o acesso à informação públi-

ca”. Para o autor, o direito à informação deve ser pensado em duas perspectivas: como um

direito para todos, promovendo a acessibilidade a outros direitos; e o “direito à informação

deve ser pensado na perspectiva de fornecer informações em quantidade e qualidade para o

melhor julgamento possível de cada um” (p. 43).

Em termos gerais, o direito de acesso à informação deve ser respaldado por lei, regido

pelo princípio de máxima divulgação, conter restrições e demandar sistemas para a dissemi-

nação das informações. Para a regulação do direito, são discernidos nove princípios baseados

nas normas e em padrões internacionais e regionais, nas práticas estatais em desenvolvimento

(legislação nacional e jurisprudência de tribunais) e nos princípios gerais de direito reconhe-

cidos pela comunidade das nações, para amparar o direito à comunicação (MENDEL, 2009):

1. Máxima divulgação: a legislação deve ser fundada no princípio de abertura máxima

das informações públicas. As restrições devem estar contidas na lei e baseadas em segurança e

privacidade.

2. Obrigação de publicar: além de atender demandas, os órgãos públicos devem publi-

car informações voluntariamente. Os registros incluem informação sobre a maneira em que o

organismo público opera (custos, objetivos, prestação de contas, normas, obras em andamen-

to, entre outros), ações diretas (requerimentos e reclamações) que o cidadão possa fazer sobre

o organismo público; tipos de documentos em posse do governo que tenham caráter sigiloso;

e decisões que afetem os cidadãos de alguma forma.

21

3. Promoção de um governo aberto: é composto por dois aspectos, o de divulgar os di-

reitos dos cidadãos e o de favorecer uma cultura de abertura. O primeiro se refere ao cerne do

direito à informação, no sentido de promover outros direitos, como o direito à educação e à

saúde. Já o segundo é a atuação do Estado em estimular os cidadãos e funcionários a receber e

ofertar, respectivamente, as informações necessárias.

4. Restrições das exceções: a lei deve estar claramente especificada quais são as exce-

ções, priorizando a concepção de que o interesse público se sobrepõe ao dano.

5. Acesso facilitado: as informações solicitadas, na transparência passiva, devem ser

retornadas de forma rápida, com imparcialidade e compreensão. As recusas devem ser objeto

de recurso em ao menos três níveis: no próprio órgão de solicitação, em um órgão administra-

tivo independente e nos tribunais.

6. Custos: não devem ser empecilho para a garantia de solicitações de informações.

7. Reuniões abertas: os cidadãos têm o direito de saber o que os seus representantes

estão fazendo, por isso é importante constar nas legislações um prazo mínimo de divulgação

de reuniões de interesse público.

8. Divulgação tem primazia: as legislações que conferem conteúdo que se choca com a

lei de acesso à informação devem ser revistas ou revogadas.

9. Proteção a denunciantes: qualquer cidadão que denuncie órgãos públicos por ações

alegadamente em não conformidade com as leis e Constituição deve ter proteção do Estado.

Os princípios 2 e 7, “Obrigação em publicar” e “Reuniões abertas”, estão associados

ao que se chama de transparência ativa. Esse tipo de transparência possibilita a busca livre da

sociedade por informações públicas relevantes e aloca os canais da internet como facilitadores

desse processo. “Os órgãos devem tornar públicas um mínimo de informações obrigatórias,

tais como: números de telefone, documentos para download, relatórios, além de outras infor-

mações” (SOUSA, GERALDES e PAULINO, 2016, p. 161).

O direito à informação é objeto de legislação em um crescente número de países. “A

primeira lei sobre o direito à informação no Oriente Médio foi adotada na Jordânia em 2007 e

mostra que é uma tendência que se estende por todas as regiões geográficas do mundo”

(MENDEL, 2009, p. 3, tradução nossa). Para construir a trajetória histórica e de evolução

desse direito, faz-se necessário discorrer sobre a Lei de Acesso à Informação no mundo até

chegar ao Brasil.

22

Apesar da recente estabilização das leis, manifestações em prol à regulação do acesso

à informação são mais antigas e culminaram na discussão sobre a importância e, posterior,

promulgação legislativa. O Brasil, em 2011, foi o 89o país a adotar uma regulação do direito

de acesso à informação. Diante desse quadro, é pertinente estabelecer uma linha comparativa

de transformação da abertura das informações públicas – até chegar, de fato, às leis de acesso

à informação – com a intenção de compreender de forma abrangente o contexto em que ocor-

reu o processo no Brasil. Batista (2010) entende a informação pública como:

(...) um bem público, tangível ou intangível, com forma de expressão gráfica, sonora e/ou iconográfica, que consiste num patrimônio cultural de uso co-mum da sociedade e de propriedade das entidades/instituições públicas da administração centralizada, das autarquias e das fundações públicas. A in-formação pública pode ser produzida pela administração pública ou, sim-plesmente, estar em poder dela, sem o status de sigilo para que esteja dispo-nível ao interesse público/coletivo da sociedade. Quando acessível à socie-dade, a informação pública tem o poder de afetar elementos do ambiente, re-configurando a estrutura social (BATISTA, 2010, p. 40).

Mais do que a definição referente aos órgãos públicos, a informação pública se baseia,

principalmente, no interesse público. Organizações governamentais ou privadas geram impac-

tos de várias ordens na sociedade e, desse modo, deveriam disponibilizar dados que influenci-

em diretamente a vida dos cidadãos e das comunidades.

De acordo com Michener (2011, p. 7): “Quase metade das leis de acesso do mundo fo-

ram promulgadas nos últimos dez anos e apenas uma lei foi formalizada antes de 1950 (Sué-

cia, em 1766)”. De acordo com Mendel (2008), isso se deve às transições políticas para a de-

mocracia desde o início de 1990; aos avanços tecnológicos que mudaram as relações sociais e

a informação; e à forma como a informação passou a ser usada. “A tecnologia da informação

melhorou, em termos gerais, a capacidade do cidadão comum de controlar a corrupção, de

cobrar dos líderes e de contribuir para os processos decisórios” (MENDEL, 2008, p.4).

No início do século XXI, mais de 80 países discutiram internamente sobre o assunto e

implantaram legislações específicas de regulamentação. Na América Latina, Chile, Colômbia,

Equador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Peru, República Dominicana e

Uruguai foram as primeiras nações que formularam leis de acesso, sendo a Colômbia a pio-

neira, estabelecendo já em 1888 um código que permitia consultar documentos do governo

(MARTINS, 2011).

Em 2002, o México sancionou a Lei Federal de Transparência e Acesso a Informações

Públicas do Governo, sendo considerado um marco na região. A legislação objetiva controlar

23

a corrupção e fomentar a democracia no país, tornando-se uma das leis de direito de acesso à

informação mais desenvolvida do mundo (MENDEL, 2008). Essa assertiva é argumentada

pelo forte mecanismo de fiscalização, garantias procedimentais, “para assegurar a aplicação

em todos os órgãos públicos, independentemente do status constitucional, e uma proibição da

confidencialização de informações necessárias à investigação de violações graves dos direitos

humanos ou crimes contra a humanidade” (MENDEL, 2008, p.86).

Em 2009, entrou em vigor a Lei de Acesso à Informação no Chile, que tem como ca-

racterísticas notórias a publicização e resoluções ligadas ao poder Executivo e a divulgação de

informações que incluem funcionários e salários em seus sites governamentais. A lei institui

um Conselho de Transparência, um órgão autônomo que controla a implantação legislativa e

fiscaliza o cumprimento do atendimento das solicitações de informações realizadas pelos ci-

dadãos. Até 2013, o Conselho de Transparência processou 6.637 casos de reclamações, dos

quais 41% (2.732) foram retomados (URQUIETA, 2013).

Mendel (2009) analisa a legislação de acesso à informação em 11 países da América

Latina: Chile, Equador, Colômbia, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Peru,

República Dominicana e Paraguai, e produz comparações. Entre muitas aproximações, ele

ressalta a presença do habeas data, ação que garante o acesso de uma pessoa a informações

sobre ela mesma, cujo conteúdo faça parte de arquivos ou bancos de dados de entidades go-

vernamentais ou públicas.

A tendência de países adotarem suas próprias leis de acesso à informação incentivou

órgãos nacionais intergovernamentais a buscarem essa liberdade de informação. Um marco

nesse processo é a adoção em 1992 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvol-

vimento, que relaciona participação popular com liberdade de informação dos órgãos respon-

sáveis pela questão ambiental. “Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a par-

ticipação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o a-

cesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compen-

sação e reparação de danos” (princípio 10).

2.2 Aplicação no Brasil: resistências e possibilidades

Em 2011, foi promulgada a lei 12.527, de Acesso à Informação, que regulamenta o di-

reito do cidadão de ser informado de forma ativa e passiva. A transparência ativa, que é a es-

tudada nesta pesquisa, refere-se à disponibilização de conteúdo de interesse público, atualiza-

24

do e claro por parte dos organismos públicos de forma proativa e sistematizada. Já a transpa-

rência passiva associa-se ao atendimento de solicitações sobre informações mais específicas

dos cidadãos por órgãos públicos.

Batista (2012) assinala que o processo de regulamentação do direito à informação,

culminado com a lei 12.527, foi marcado por fatores como a negação de acesso a arquivos e

dados públicos, inerente a um passado ou momento histórico negativo, como a ditadura, a

valorização da cultura do segredo, o abuso de poder e a dúvida em definir questões públicas e

privadas.

A valorização da cultura do segredo, segundo Batista (2012), advém da colonização

ibérica no Brasil. Célia Costa (2000) atribui a cultura do segredo como herança da política do

“sigilo oficial” praticada por Portugal nos tempos da Colônia, como forma de defender os

empreendimentos mercantilistas da metrópole. Essa herança teve início quando a Família Re-

al, em 1808, fugida da Europa, transportou e instaurou a cultura do segredo no Brasil. Mas

essa característica não se situa apenas no passado, ela permanece até os dias atuais, majorita-

riamente, nas repartições públicas.

Esse panorama em que o Brasil é fundado revela a dificuldade da implantação da Lei

de Acesso à Informação Brasileira (LAI) em termos práticos, que se relaciona também à

cultura das repartições públicas. Uma pesquisa realizada pela Controladoria Geral da União

(CGU), coordenada por Roberto DaMatta (BRASIL, 2011b), mostrou que os servidores pú-

blicos ainda têm desconfiança quando um cidadão solicita algum tipo de informação pública e

perguntam sobre o motivo da solicitação. Mesmo em casos em que os funcionários acreditam

que a justificativa não seja necessária para a busca da informação, os entrevistados da pesqui-

sa disseram que é uma forma de a administração avaliar a relevância e o custo-benefício do

pedido para, se possível, atendê-lo (BRASIL, 2011b).

Apesar de o direito ser regulamentado apenas em 2012 com o decreto no 7.724, no

Brasil já existiam medidas regulatórias esparsas. O artigo 11 da lei 8.429/1992 prevê como

irregularidade a negação por parte de funcionários em divulgar os atos oficiais. Já a lei

10.180/2001, que regula os sistemas de planejamento e de orçamento federal, determina no

artigo 27: “O Poder Executivo estabelecerá, em regulamento, a forma pela qual qualquer ci-

dadão poderá ser informado sobre os dados oficiais do Governo Federal relativos à execução

dos orçamentos da União”.

Em 2009, a Casa Civil encaminhou uma proposta para a Câmara de Deputados, ane-

xada ao projeto de lei no 219/2003, sobre autoria do deputado Reginaldo Lopes (PT-MG), que

25

estava paralisada há seis anos. Foi nomeada uma comissão, em que promoveu audiências pú-

blicas para aprimoramento do projeto. Em 2010, houve um consenso e aprovou-se o substitu-

tivo.

A sanção desse projeto ocorreu em 2011 e englobou não só órgãos públicos, como

também entidades e instituições que são financiadas por dinheiro público, como autarquias.

Diferentemente das legislações do México e do Chile, a lei 12.527 estimula a sinergia entre os

três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário – nos âmbitos da União, do estado e do mu-

nicípio. A legislação é pautada principalmente nos princípios de máxima divulgação, obriga-

ção em publicar, promoção de um governo aberto, restrição das exceções, acesso facilitado e

custos. Os outros três princípios divulgados por Mendel (2009): reuniões abertas, proteção a

denunciantes e divulgação como primazia, são discutíveis e alguns autores acreditam não es-

tarem baseados.

A LAI foi publicada em 18 de novembro de 2011, mas só entrou em vigor em 16 de

maio de 2012, com o decreto no 7.724/2012. A lei conta com 47 artigos organizados em seis

capítulos que se referem, em sequência, aos seguintes temas: Disposições Gerais; Do Acesso

a Informações e da Sua Divulgação; Do Procedimento de Acesso à Informação (dividido em

duas seções: Do Pedido de Acesso e Dos Recursos); Das Restrições de Acesso à Informação

(dividido em cinco: Disposições Gerais; Da Classificação da Informação Quanto ao Grau e

Prazos de Sigilo; Da Proteção e do Controle de Informações Sigilosas; Dos Procedimentos de

Classificação, Reclassificação e Desclassificação; e Das Informações Pessoais); Das Respon-

sabilidades; e Disposições Finais e Transitórias. No Apêndice I, disponibiliza-se um resumo

desses principais capítulos, ofertando um panorama geral sobre a lei.

O Brasil, constituído pela raiz da burocracia profissional e da cultura do segredo, tem

suas bases democráticas fundadas no clientelismo e patrimonialismo. Conforme Rothberg,

Napolitano e Resende (2013), a lei 12.527 é resultado de uma cultura e valores administrati-

vo-institucionais. As lacunas observadas na legislação podem ser atribuídas ao pensamento

motivacional de não romper com a cultura do sigilo e não avançar para a concepção de um

governo aberto. Os autores apontam aspectos negativos: 1) falta de menção, mas que está pre-

sente na Constituição Federal e é resoluto com uma dos princípios das legislações de mesmo

cunho: acesso a informação referente a reuniões abertas e proteção aos denunciantes; 2) au-

sência da descrição em identificar os motivos pelos quais um órgão pode negar uma informa-

ção (artigos 11, § 1o, II, da lei 12.527, e 15, § 1o, V, do Decreto no 7.724). “A interpretação

desse ponto pode levar à conclusão de que qualquer órgão público pode negar acesso total ou

26

parcial a uma informação solicitada, se apresentar justificativa” (ROTHBERG; NAPOLITA-

NO; RESENDE, 2013, p. 11); 3) restrição da regulação aos órgãos Executivos federais, os

outros níveis e poderes devem sancionar às suas próprias regulamentações.

Tanto no âmbito de acesso à informação de transparência ativa, que estimula os órgãos

públicos a divulgarem suas informações proativamente, quanto da passiva, que pretende aten-

der às solicitações dos cidadãos, há a necessidade da criação de uma estrutura de recursos

humanos e física específica para esses dois tipos de atendimento. Desse modo, pode-se pensar

que algumas das maiores resistências à aplicação da lei são a falta da previsão da cultura exis-

tente nos departamentos públicos e a abertura da decisão de como fiscalizar para o Poder Exe-

cutivo estadual e municipal.

Sousa, Geraldes e Paulino (2016) posicionam o assessor de imprensa e comunicação

dos órgãos públicos como fator de transparência ativa. No entanto, uma pesquisa realizada

pelos autores indica, no caso particular do Distrito Federal, que 41% dos gestores de comuni-

cação pública entrevistados afirmaram que ‘pouco’ ou ‘muito pouco’ mudou de sua rotina de

trabalho após a promulgação da Lei. “Essa percepção pode ser explicada pelo fato da maioria

dos assessores também terem afirmado que, antes da aprovação da lei, eles tinham como roti-

na publicizar sistematicamente informações e documentos públicos” (SOUSA; GERALDES;

PAULINO, 2016, p. 161). No entanto, essa perspectiva também pode demonstrar a ausência

de diretrizes de abordagens de informações da LAI, transformando de forma reduzida o modo

como as informações de interesse público são publicizadas.

Em relação à transparência ativa, o relatório Governance Working Paper Series publi-

cado pelo Banco Mundial, em 2010, reforça que a realização de uma cidadania bem informa-

da depende da divulgação proativa de conteúdos por parte dos governos, que devem garantir

que a sociedade seja informada sobre as leis e decisões que a atinja, estimulando o gasto res-

ponsável de fundos públicos e assegurando “que o público tenha as informações necessárias

para participar na formulação de políticas e tomada de decisões" (DARBISHIRE, 2010, p. 3,

tradução nossa). Entretanto, esse estudo reconhece que, mesmo com o avanço do desenvolvi-

mento de padrões que facilitem a divulgação de informações proativas, ainda não há esforços

internacionais significativos que promovam a normatização dos conteúdos indispensáveis

para o cidadão. A Lei de Acesso à Informação brasileira não prevê diretrizes de comunicação

pública que assegure categorias de informações necessárias para ser disponibilizadas pelos

gestores da comunicação pública digital.

27

Darbishire (2010) mapeia 14 classes de informações que podem ser consideradas co-

mo padrões ideais, fundamentadas nas “forças motrizes” para a transparência proativa, que

são: estado de direito, responsabilidade, participação pública e a transparência governamental.

As classes de informação são: 1. Informação institucional; 2. Informação organizacional; 3.

Informação operacional; 4. Decisões e atos; 5. Serviços públicos de informação; 6. Informa-

ção orçamental; 7. Informação sobre reuniões abertas; 8. Tomada de decisão e participação do

público; 9. Subsídios de informação; 10. Informação sobre contratos públicos; 11. Listas, re-

gistros, bancos de dados; 12. Informação sobre informações armazenadas; 13. Publicações de

informação; 14. Informação sobre o direito de informação.

Rothberg (2015), baseado nessas categorias, observa a ausência normativa nas leis de

direito à informação de países da América do Sul sobre requisitos que orientem de forma téc-

nica e específica a formulação de conteúdo sobre políticas públicas. A criação de diretrizes

possibilitaria os cidadãos a fiscalizarem as informações e os gestores da comunicação pública

a criarem os conteúdos nos sites do governo de forma prática e com qualidade.

A pesquisa realizada por Rothberg (2015) analisou as Leis de Acesso à Informação da

Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru e Uruguai, e identificou quatro

níveis de informações, presentes nas legislações, que preveem as classes de conteúdos essen-

ciais na publicização de políticas públicas:

A variável 1 engloba países nos quais a lei de acesso à informação não contém orien-

tações às autoridades e aos funcionários públicos sobre quais classes de informações devem

ser disponibilizadas. Argentina, Chile e Colômbia foram enquadrados neste nível.

Brasil, Equador e Paraguai se encontram na variável 2, o que significa que a lei de di-

reito a informação desses países especificam quais as classes de informações devem ser dis-

postas. No entanto, diretrizes, normas ou políticas são dispersas ou inexistentes.

Peru e Uruguai se situam na variável 3. Nesses países, as leis especificam as classes de

informações que devem existir, além de também disponibilizar diretrizes, normas ou políticas.

A pesquisa de Rothberg (2015) observou que nenhum país se encontra na variável 4,

em que leis de direito a informação, diretrizes, normas ou políticas especificam as classes de

informações que devem ser divulgadas, bem como esquemas de publicação e os órgãos de

supervisão.

Na LAI, o órgão responsável pela fiscalização da legislação no âmbito da transparên-

cia passiva é a Controladoria-Geral da União (CGU). A Controladoria foi criada em 2001,

ligada à estrutura da Presidência da República, cuja competência – definida pela lei

28

10.683/2003 – é prevenir e combater a corrupção; fomentar auditorias públicas; fiscalizar co-

mo corregedor; estar atento às ouvidorias e o desenvolvimento de transparência da gestão. É

um órgão estritamente ligado ao bom funcionamento do acesso passivo à informação e, em

maio de 2016, passou a integrar o Ministério da Fiscalização, Transparência e Controle, en-

gendrado pelo presidente interino Michel Temer.

A CGU, desde quando foi destinada a fiscalizar a transparência passiva da LAI, con-

forme Jardim (2012), não é um órgão com servidores especializados a atender solicitações de

pedidos de informações. Ou seja, não conta com um grupo específico para atender de forma

eficiente os inúmeros pedidos registrados e informar a maneira correta de solicitar as informa-

ções. Além disso, é um órgão vinculado ao Poder Executivo, o que demonstra a tendência de

um monitoramento menos rígido a esse poder.

Assim como os direitos humanos e constitucionais, a Lei de Acesso à Informação de-

veria ser fiscalizada por comissões ou agências que envolvam o Poder Judiciário, o que asse-

guraria com mais efetividade o direito em todos os níveis de poder, estabelecendo órgãos para

efetivar essa vigilância em âmbito estadual e municipal. E essa fiscalização deveria estar clara

na regulação estendendo a ação de monitoramento para a transparência ativa, apontando de

forma clara as informações necessárias, o que tornaria a comunicação pública mais padroni-

zada e acessível.

Jardim (2012), por meio de uma perspectiva comparada, analisa as agências estabele-

cidas pelos estados do Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Minas Gerais e São Paulo

para fiscalizar e desenvolver a LAI. Paraná, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul “não definem

nenhum órgão específico para coordenar a aplicação do Decreto e tampouco mencionam ne-

nhum órgão especializado em gestão da informação” (p. 14). Em Minas Gerais, a Secretaria

de Estado de Casa Civil e de Relações Institucionais tem a função de conceder as normas re-

ferentes ao assunto e a Controladoria-Geral do Estado (CGE) é que desenvolve a política de

transparência. Já em São Paulo, o Arquivo do Estado de São Paulo é responsável pela formu-

lação de políticas públicas de gestão documental. O artigo 9, do Decreto no 54.276, de 2009,

prevê que essa agência organize a Central de Atendimento ao Cidadão (CAC), com o objetivo

de possibilitar a integração dos Serviços de Informações ao Cidadão (SIC) presentes em insti-

tuições e órgãos; a captação de dados referentes aos pedidos e a disponibilização estatística

com pretensão de aprimorar os serviços.

Entretanto, a lei se mostra de forma positiva também. Em termos da transparência pas-

siva, vale destacar que a LAI prevê a não justificativa mediante a solicitação de uma informa-

29

ção; é bem clara sobre a forma como o órgão deve disponibilizar a informação divulgando

endereços, horários, forma de captação entre outros; sobre custos, que também deve estar pu-

blicizado, é cobrado apenas o valor do serviço e material da reprodução. A lei também estipu-

la, de forma geral, que a informação deve ser oferecida de modo imediato. Entretanto, quando

não é possível, estabelece o prazo de 20 dias, sendo prorrogado por mais 10 dias.

Já em relação à transparência ativa, a Lei de Acesso à Informação brasileira cita a in-

ternet como mecanismo para a aplicação da legislação, por proporcionar várias plataformas

para o acesso e incentivar o diálogo. O § 2o, do artigo 8, do capítulo II, prevê essa questão:

“Os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de

que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de compu-

tadores (internet)”. Essa determinação não é obrigatória para municípios de até dez mil habi-

tantes. O § 3o, especifica os seguintes requisitos:

I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à infor-mação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil com-preensão; II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações; III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina; IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da infor-mação; V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso; VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso; VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conte-údo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei no 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9o da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo no 186, de 9 de julho de 2008.

Em contrapartida, em um país em que poucas pessoas têm acesso à internet, a tecnolo-

gia não deveria ser sustentada como um ponto de solução das legislações. Em outra perspecti-

va, a Lei de Acesso à Informação poderia prever mecanismos que amparassem programas

governamentais que visam à inserção generalizada da população no ambiente digital e em

rede. De acordo com os dados apresentados pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil, em pes-

quisa realizada em 2014, 50% dos domicílios brasileiros têm acesso à internet, o que é um

número relativamente baixo para concretizar políticas públicas no ambiente digital (COMITÊ

30

GESTOR DA INTERNET NO BRASIL, 2015). Além disso, é notada uma discrepância entre

regiões do Brasil, no Norte apenas 35% dos lares têm acesso à internet, no Nordeste 37%, na

Centro-oeste 44%, na Sul 51% e na Sudeste 60%.

As disparidades também aparecem entre domicílios segundo estratos socioeconômi-

cos. A proporção de domicílios com acesso à internet é de 14% na classe D e E e de 17% en-

tre domicílios com renda familiar de até um salário mínimo. “Já as proporções verificadas nas

famílias de classes e rendas mais altas demonstram a quase universalização da presença da

internet. Na classe A e em residências com renda familiar superior a dez salários mínimos

atingem 98% e 95%, respectivamente” (COMITÊ GESTOR DA INTERNET NO BRASIL,

2015, p. 141).

Por a internet ser fonte imensurável de produção e busca de informação, o Marco Civil

da Internet (lei 12.965/2014) defende o ambiente virtual como um direito fundamental e um

mecanismo apropriado a desenvolver o exercício da cidadania e os direitos humanos. O artigo

27 torna claro os objetivos da lei, que são: “I - promover a inclusão digital; II - buscar reduzir

as desigualdades, sobretudo entre as diferentes regiões do País, no acesso às tecnologias da

informação e comunicação e no seu uso; e III - fomentar a produção e circulação de conteúdo

nacional” (BRASIL, 2014a).

Apesar disso, essa garantia é um processo complexo, porque, como se observa nos da-

dos disponibilizados pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil (2015), o acesso desigual “be-

neficia as classes ricas e médias na proporção da desigualdade econômica existente dentro dos

países e entre países” (PERUZZO, 2005, p.269-270). Conforme Peruzzo (2005), as diferenças

geram outras categorias sociais, como cidadãos inclusos e exclusos das redes mundiais dos

computadores e possivelmente desinformados sobre assuntos de interesse público. A autora

aponta a condição de pobreza da população como obstáculo à democratização do acesso à

internet, já que revela a falta de infraestrutura básica de equipamentos e rede, além do entrave

do domínio da utilização de recursos disponíveis no ambiente digital, ou seja, a questão da

cognição das tecnologias. Além do acesso à tecnologia e à rede, de forma generalizada, os

cidadãos precisam estar capacitados a navegar pela internet e com conhecimento para buscar

informações relevantes ao seu cotidiano nas páginas web.

O Estado deve pensar ações que possibilitem os cidadãos a terem acesso aos equipa-

mentos e ao conhecimento necessário para a busca de informações na internet, principalmente

aquelas de interesse público, asseguradas pela LAI. O projeto Cidades Digitais, do governo

digital, instituído pela portaria no 376/2011 do Ministério das Comunicações, objetiva finan-

31

ciar projetos municipais que visem a transparência da gestão pública e efetividade dos servi-

ços. Desse modo, o governo assegura a implantação da infraestrutura de rede nas cidades e a

garantia da formação da população e dos servidores públicos para manejar os equipamentos.

Apesar de ser um projeto que reúne características interessantes e com potencial para atingir

os mecanismos da LAI, o Comitê Gestor da Internet no Brasil (2015, p. 41) alerta: “Ele não

está vinculado diretamente a políticas urbanas e, gradativamente, está sendo vocacionado para

municípios pequenos, com até 50 mil habitantes”.

O aspecto frágil da transparência ativa sustentada pela LAI é o surgimento de outro ti-

po de cultura – que se assemelha à do sigilo e está ligada ao poder – a da não divulgação. As

contribuições da regulação começarão realmente a serem sentidas quando a sociedade, de

forma ampla, tomar conhecimento dessa lei e da importância de acessarem as informações de

interesse público.

Batista (2012) pontua que a democracia só existe com a participação dos cidadãos. “E

sem acesso e apropriação social da informação pública não existe participação pública” (p.

208). Entretanto, vale destacar que a informação é um dispositivo da comunicação pública,

que incentiva diálogos, troca de experiência e discussões para a construção de uma sociedade

mais colaborativa.

A Lei de Acesso à Informação, mais do que ser uma regulação que tem o potencial pa-

ra consolidar a Constituição, é uma forma de agir conforme os direitos humanos, principal-

mente quando se pensa no atendimento de grupos socialmente minoritários, como das mulhe-

res, desde que elas tenham habilidade cognitiva para buscar as informações. Além disso, a

LAI possibilita, por meio de uma publicidade adequada da lei, o desenvolvimento de estudos

por comunidades científicas e grupos sociais que possam contribuir para criação e aperfeiço-

amento de políticas públicas para setores marginalizados da sociedade. Mas, para isso, é ne-

cessário criar mecanismos que revelem igualdade – por exemplo, digitalização de documentos

e o acesso à internet – para que todos possam obter conhecimento, principalmente sobre os

seus direitos.

32

3. DEMOCRACIA DIGITAL E GOVERNO ELETRÔNICO

Este capítulo está dividido em três partes. A primeira examina conceituações de de-

mocracia, estabelecendo um panorama de participação política por todos os indivíduos, inten-

tando demonstrar características em que a internet possibilitaria contribuições e desenvolvi-

mento. Já o segundo item conceitua e descreve a democracia digital, os seus pontos positivos

e negativos. E, por último, definições e realizações de governo eletrônico, com o objetivo de

revelar intenções diferentes da democracia digital.

3.1 Concepções de democracia

Para Bobbio (2000), a democracia é dinâmica, se transforma permanentemente, carac-

terizando um sistema evolutivo e qualitativo. Entretanto, há uma defasagem no conceito de

democracia real e na concepção da democracia ideal, tornando visíveis “promessas não cum-

pridas”, em decorrência a situações de imprevisibilidade, descaso e outros fatores.

Em geral, os paradigmas de democracia partem da acepção do vocábulo, que significa

governo do povo. A ideia recorrente é que a sociedade age conforme consensos coletivos, em

que autoriza o exercício do poder estatal. Apesar de correta, a explicação do vocábulo deve se

tornar mais ampla, diante de um contexto complexo em que indivíduos se relacionam e lidam

com o poder.

Operar a soberania e o prestígio, inerentes ao ser humano, diz respeito a “promessas

não cumpridas” apontadas por Bobbio (2000). Essas promessas são vistas como falácias pelo

autor, que as identificam em:

1. Democracia surge de uma sociedade pluralista: a ideia da democracia parte da con-

cepção de que qualquer forma de organização coletiva está amparada na vontade con-

junta dos indivíduos. Para Bobbio (2000), o centro das decisões não é concentrado e

nem é pluralista, isso porque há vários centros de decisões em que se predominam

uma ideia hegemônica, consumando, muitas vezes, uma mesma opinião.

2. Representação política se pauta em interesses coletivos: tomando como base a re-

presentação, Bobbio (2000) afirma que os mandatos políticos se tornam vinculados

aos interesses privados, na contramão dos interesses democráticos, que deveriam ser

focados no coletivo.

33

3. Oligarquia é derrotada: nas democracias, ainda há a influência de grandes corpora-

ções privadas nas decisões políticas. “A presença de elites no poder não elimina a dife-

rença entre regimes democráticos e regimes autocráticos” (BOBBIO, 2000, p. 39).

4. Espaço ilimitado para o exercício de decisões políticas pelos cidadãos: a ideia de

que todos os cidadãos podem decidir é contestada por Bobbio (2000), pois as decisões

políticas ainda continuam restritas a certa parte da população, geralmente a que com-

põe a elite. “Até que os grandes blocos de poder situados nas instâncias superiores da

sociedade não sejam dissolvidos, o processo de democratização não pode ser dado por

concluído” (BOBBIO, 2000, p. 40)

5. Superação do poder invisível: a publicização de ações que envolvem o sistema de-

mocrático é para gerar transparência política. Mas, para Bobbio (2000), é uma forma

de controlar as informações, omitindo dados e atitudes ilícitas, que ficam invisíveis.

As democracias são baseadas em “duplo estado”, um estado visível e publicizado e ou-

tro invisível e escuso.

6. Cidadão é educado para a democracia: agir conforme os preceitos democráticos,

respeitando o consenso ou atuando na fiscalização do seu representante, exige uma

educação voltada à cidadania. O amadurecimento da democracia não trouxe essa edu-

cação aos indivíduos, principalmente quando se observa a apatia política e a abstenção

nas eleições.

A concepção de democracia direta é originada das teorias que destacam a virtude e a

liberdade como propulsoras, incentivando um debate sobre participação e transparência. A

igualdade é lidada como a melhor forma de ofertar ao “povo” a condição de autorrepresenta-

ção. De forma resumida, a democracia direta se realiza em ato pelo sufrágio universal e pela

sociedade civil organizada, que tem o poder de realizar sua própria escolha de modo estrutu-

rado (BOBBIO, 2000).

Já a democracia representativa, também denominada de liberal, preza pela autonomia

e liberdade. Teoricamente, é pluralista, considerando as singularidades individuais, a justiça e

a honestidade para criar circunstâncias igualitárias para que todos tenham a possibilidade de

exercer o poder político, legitimado pelo voto. Além disso, é direcionada por representantes

da coletividade, que devem prestar contas de suas ações para o público, por isso, transparência

é a qualidade buscada (BOBBIO, 2000).

34

Nesse contexto, consenso e igualdade parecem termos associados, entretanto, Rawls

(2000) assinala que as desigualdades são relevantes no processo democrático, já que o con-

senso se constrói do compartilhamento de quem têm mais a contribuir para os que têm menos.

O bom senso, desse modo, poderia ser desenvolvido mediante a disponibilização da transpa-

rência, advinda de informações relevantes do ambiente de interesse público.

Habermas (1995) delineia a existência de três modelos normativos de democracia: li-

beral ou representativo; republicano; e deliberativo.

O modelo de democracia republicana é baseado em três pilares: o estatal, que controla

o poder governamental; a base reguladora do mercado; e o social. Para Habermas (1995), a

base social é a que compõe de fato o poder político, já que a política se desenvolve em uma

esfera pública, que é coletiva, busca o consenso e deve ter um contexto ético. O Estado tem a

função de estabelecer um ambiente favorável para que a sociedade participe da esfera pública

buscando a liberdade por meio da razão, do diálogo e do autogoverno. Os direitos referentes à

participação são considerados, neste modelo, como direitos positivos.

De acordo com Habermas (1995), um debate fundamentado majoritariamente em inte-

resses de mercado, como no modelo liberal, é limitado. Já em relação à republicana, o autor

também considera ser insuficiente o consenso ético em um debate, pois conflitos menos ex-

pressivos permanecem sem serem solucionados.

O modelo deliberativo entende que a sociedade é formada por vários sistemas, que se

influenciam entre si, produzindo uma resposta edificada de forma autorreferente, ou seja, por

seu próprio contexto. Desse modo, os sistemas político, jurídico, econômico, social “convi-

vem” baseando-se, cada qual, por sua estrutura e dinâmica, possibilitando uma troca de influ-

ências por meio da comunicação. Por conseguinte, o resultado dessa comunicação tem caráter

deliberativo (HABERMAS, 1995).

Se antes a racionalidade era baseada nos direitos subjetivos ou na ética, no modelo de-

liberativo é ancorada pelas regras do discurso e pela argumentação, que objetivam o consenso

por meio de um diálogo na comunicação. Desse modo, os problemas considerados menos

relevantes por grupos dominantes também podem ser pautados, debatidos e terem ação de

decisão política.

A formação democrática da opinião e da vontade pública é resultado de um procedi-

mento democrático que interliga o entendimento, o consenso e os discursos sobre a justiça e

conduz a resultados que têm natureza racional ou justa e honesta. A opinião pública tem força

para transformar decisões e soluções institucionalizadas – bem como a administração pública

35

será legitimada – pela comunicação. No entanto, para o funcionamento eficaz desse modelo é

necessário que a sociedade tenha amplo esclarecimento e, por isso, a informação é imperativa.

Cohen (2007, p. 127, tradução nossa) entende como democracia deliberativa “uma as-

sociação em que os assuntos são decididos mediantes a deliberação pública dos associados”.

A associação trata a democracia como um ideal político fundamental e, não apenas, como

uma questão de igualdade. “A noção de uma democracia deliberativa tem sua raiz no ideal

intuitivo de uma associação democrática em que a justificativa dos termos e condições da

associação se realiza por meio da argumentação pública entre os cidadãos iguais” (COHEN,

2007, p. 131, tradução nossa).

Ao mencionar deliberação, logo ocorre a associação com a participação. Para possibi-

litar uma participação apropriada são necessários três fatores: uma organização institucional

adequada para receber as demandas dos cidadãos e processar as opiniões da esfera civil erigi-

das em público; promover recursos e circunstância favoráveis para que os indivíduos tenham

possibilidade de deliberar de forma genuína; e, após as condições resolvidas de base (como

plataformas para todos e condições sócio-econômicas estabelecidas), estimular as pessoas a

agirem conforme os princípios deliberativos de reciprocidade, publicidade e accountability

(MARQUES; MIOLA, 2007).

Apesar da concepção de democracia deliberativa causar a ânsia em persegui-la de

forma ampla, é necessário trazer a discussão à luz da realidade para observar propostas mais

realistas e ações democráticas que possam englobar características deliberativas. Luchmann

(2007) separa os conceitos de democracia deliberativa e participativa e considera o potencial

da integração do modelo de democracia participativa e representativa. “Muito menos do que

oposição, estes instrumentos [democracia representativa e participativa] estabelecem combi-

nações e articulações que desenham um processo de concomitante inovação e reprodução das

práticas e orientações político-institucionais” (LUCHMANN, 2007, p. 140).

Na democracia representativa liberal, os pressupostos de democracia direta podem in-

corporar atitudes participativas, “dando ênfase à inclusão dos setores excluídos do debate po-

lítico e à dimensão pedagógica da política” (LUCHMANN, 2007, p. 142). A participação,

nesse sentido, tem caráter educativo, capacitando a sociedade a pensar individualmente e co-

letivamente em prol a melhoria conjunta, em um ato de cidadania. A conjuntura de participa-

ção com educação é um caminho possível para formar cidadãos desde sua base aos preceitos

democráticos.

36

A democracia participativa deliberativa questiona a legitimidade dos processos decisó-

rios resultantes da representação e “advoga que a legitimidade das decisões políticas advém

de processos de discussão que, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da i-

gualdade participativa, da autonomia e do bem-comum, conferem um reordenamento na lógi-

ca de poder tradicional” (LUCHMANN, 2007, p. 143). A representação no interior da partici-

pação (P&R), com o alargamento e reconfiguração do espaço de atuação dos cidadãos na de-

mocracia representativa, tem como exemplo o caso do Orçamento Participativo e do Conselho

Gestor, mencionados por Luchmann (2007).

Conselhos gestores são espaços públicos que demandam a participação plural e iguali-

tária com natureza deliberativa e consultiva, principalmente com a função de criar políticas

públicas eficientes. Luchmann (2007) aponta dois tipos de participação nessa ação: a direta e

a representativa. A participação direta individual ocorre de forma mais rara na organização de

fóruns ou conferências (municipal, estadual e federal); e também há a participação coletiva

dos segmentos da sociedade civil via representação. No entanto, pode-se pensar o modelo

como “ancorado em um princípio da representação que ocorre por intermédio das organiza-

ções da sociedade civil” (LUCHMANN, 2007, p. 158).

O orçamento participativo complementa a democracia representativa “pois permite

que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as priori-

dades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do

orçamento da prefeitura” (PORTAL TRANSPARÊNCIA DO GOVERNO FEDERAL, 2015).

A participação, nesse caso, tem caráter direto, individual e coletivo, mas principalmente agru-

pa pessoas de todas as classes e tipos. Para Luchmann (2007) é uma forma plural e individual

de participação, trazendo mais benefícios às decisões em um ambiente local. Essa constatação

foi realizada por uma pesquisa empírica, feita por Luchmann (2007), em Porto Alegre (RS).

Democracia participativa e deliberativa pode ganhar impulso com a popularização da

internet. Ferramentas disponíveis pela rede mundial de computadores contribuem para apro-

ximar a sociedade interessada dos representantes e de suas ações, possibilitando uma troca

participativa de opiniões e percepções. Nesse sentido, dentro de uma democracia representati-

va liberal é possível encontrar mecanismos que envolvem a participação e a deliberação dos

cidadãos nas decisões da esfera pública.

3.2 Conceito e realizações de democracia digital

37

Segundo Gomes (2011), democracia digital é a promoção de ações em meios digitais,

como dispositivos, programas, canais e ferramentas, que fortalecem a democracia em seu sen-

tido participativo e de ligação entre Estado e sociedade. O autor ressalta que o centro das a-

ções é o cidadão, que deve ter sua participação acentuada. Chats, e-mails, fóruns de discussão

e consultas públicas são exemplos de canais e ferramentas online que geram a participação

online. Conforme Marques e Miola (2007, p. 7), esses recursos devem registrar não apenas a

disposição dos cidadãos, mas também promover “reflexões que se incorporam em um proces-

so de contínua elaboração e aperfeiçoamento das razões e das decisões” (MARQUES; MIO-

LA, 2007, p.7). Já o governo deve promover atividades que gerem transparência e participa-

ção social, buscar a garantia dos direitos das minorias e defender a pluralidade de assuntos, de

debatedores e agenda na esfera pública.

O olhar sobre os reais efeitos positivos da democracia digital divide opinião e se seg-

menta em perspectivas otimistas e pessimistas. Os otimistas veem as tecnologias como opor-

tunidade de gerar aproximação positiva entre os cidadãos e o Estado. Já os pessimistas acredi-

tam que é impossível associar as tecnologias ao fosso digital existente, sem excluir uma par-

cela significativa da sociedade (OCDE, 2003). Coleman e Götze (2001) sustentam um olhar

positivo sobre as possibilidades de superação da exclusão digital e a relevância da democracia

digital: “A solução para o problema da exclusão digital não está no abandono da internet co-

mo ferramenta para a participação democrática e de consulta, mas na criação de novas opor-

tunidades para a conexão de cidadãos sem acesso doméstico à internet” (COLEMAN;

GÖTZE, 2001, p. 16, tradução nossa). Essas novas oportunidades referem-se aos espaços pri-

vados/comerciais formados, como cafés e conveniências com rede wireless, e aos públicos e

comunitários, que disponibilizam a tecnologia e a internet.

Inicialmente, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE,

2003) apontou o problema da exclusão digital como uma questão que implicava restrição do

acesso aos equipamentos e internet às camadas sociais de baixa renda. Esse primeiro diagnós-

tico da exclusão digital, de certa forma, foi ou está sendo superado pelo barateamento de e-

quipamentos, principalmente dos aparelhos mobile, sugerindo que o contexto da exclusão

digital está ligado ao domínio cognitivo necessário ao uso das tecnologias. Ou seja, as pessoas

têm acesso à rede mundial de computadores, seja em casa, em aparelhos móveis ou em esta-

belecimentos próprios para esse fim, no entanto elas precisam de mais habilidades e conheci-

mento para extrair benefícios amplos da informação, que, como discutido no capítulo 2, é um

38

problema que deveria ser resolvido por meio da educação, com políticas públicas pedagógicas

que possibilitem a participação dos grupos socialmente minoritários.

Para OCDE (2003), a perspectiva democrática e a tecnológica devem ser conjuntas pa-

ra o incentivo da participação pública ampla. Ou seja, ações transparentes que gerem confian-

ça e o uso de sistemas que possibilitem o acesso de todos, em âmbito técnico e cognitivo, de-

vem ser prioridade no desenvolvimento de uma democracia digital, pois, caso contrário, a

questão da construção do conceito se torna idealizada e limitada a uma teoria. “As questões de

acesso desigual à tecnologia e as capacidades técnicas desiguais de cidadãos exigem sistemas

que são simples de usar. Da mesma forma, a exigência pela transparência demanda procedi-

mentos a serem racionalizados e simplificados” (OCDE, 2003, p. 38, tradução nossa).

Norris (2001) discute o papel da informação na democracia. A democracia representa-

tiva envolve três dimensões: a) competição pluralista entre os partidos e indivíduos para todas

as posições do poder do governo; b) participação dos cidadãos de forma igualitária na seleção

de partidos e representantes por meio de eleições livres, justas e periódicas; c) liberdades civis

e políticas para falar, publicar, criar e organizar, como condições necessárias para assegurar

uma concorrência efetiva e a participação. “Múltiplas fontes de informação devem estar dis-

poníveis na sociedade civil para que os cidadãos possam entender as escolhas eleitorais, pos-

sam avaliar o desempenho daqueles que têm autoridade, e possam prever as consequências de

seu voto” (NORRIS, 2001, p. 102, tradução nossa).

Diante dessa concepção de democracia representativa, Norris (2001) aponta duas ver-

tentes de estudos e discussão sobre o potencial uso da internet na transformação da democra-

cia: os ciberotimistas e os cibercéticos. Os ciberotimistas consideram que as informações qua-

se ilimitadas disponíveis por meio da internet têm o potencial de permitir que a sociedade se

torne bem informada sobre assuntos públicos e mais articulada a expressar os seus pontos de

vista.

Já os ciberpessimistas ou cibercéticos estimam que a democracia digital tem o poten-

cial de ampliar o fosso existente entre os envolvidos politicamente e os indivíduos desinteres-

sados. A autora assinala que as empresas grandes de comunicação dominam o cenário ciber-

nético e há uma dificuldade do conteúdo disponibilizado pela internet prover discussão plural.

A internet poderia ser uma ameaça ao desenvolvimento da democracia.

De acordo com a OCDE (2003), há três formas possíveis de interação de democracia

digital, que têm relação com: informação (e-information), consultas públicas (e-consultation)

39

e participação da sociedade em decisões (e-decisionmaking). Esses níveis não se excluem,

mas podem sobrepor-se um ao outro dentro de ações de democracias digitais.

O e-information disponibiliza a informação de forma passiva e ativa. Ou seja, os orga-

nismos políticos e de representação pública devem ofertar um conteúdo de maneira voluntá-

ria, com serviços e assuntos interessantes; ou, da maneira passiva, proporcionar canais para

que sejam feitos pedidos de um tipo de informação, como contato de e-mail, chats e outros

mecanismos. O e-information está correlacionado à Lei de Acesso à Informação e desenvolve

publicização das ações públicas. “A publicidade trata da capacidade de algo se tornar visível e

potencialmente objeto da fala pública” (SILVA S., 2011, p.127). Desse modo, os mecanismos

disponibilizados na internet podem aperfeiçoar a disseminação, organização e armazenamento

das informações públicas. Em relação, aos direitos das mulheres, o e-information possibilita o

incentivo a pesquisas, o conhecimento de seus direitos e a reflexão das usuárias das políticas

públicas sobre a qualidade das ações e programas.

E-consultation envolve a consulta pública em meios digitais e visa proporcionar um

diálogo Estado-sociedade referente a políticas públicas específicas, em que os usuários reali-

zam uma consulta – que diferentemente do feedback, demanda mais interação e ferramentas

em fóruns – da proposta, que será encarada como uma avaliação relevante pelo governo. Se-

gundo o Portal Brasil, “as consultas públicas são processos democráticos para construção

conjunta de políticas públicas entre governo e sociedade”. Em formato online, o e-

consultation permite os cidadãos a participarem em horários e através de aparelhos mais ade-

quados às suas rotinas. No entanto, para que ocorra uma consulta democrática, informações

consistentes e de interesse público devem ser disponibilizadas. A didática dessas informações

pode ser favorecida com as várias ferramentas e linguagens que a internet possibilita. A con-

sulta pública é uma forma de fazer as usuárias das políticas públicas, no caso as mulheres, a

participarem da construção das ações que as beneficiarão e também de aprimorá-las de forma

eficiente.

Já o e-decisionmaking é um nível superior, em que o público não é apenas consultado

por causa de políticas públicas já planejadas ou em planejamento. Mas, se desenvolve canais

para que os cidadãos também possam sugerir políticas e se engajar em sua concretização. É

uma forma de parceria entre governo e cidadãos, que gera o comprometimento de ambas as

partes e torna possível a construção de confiança e aceitação pública. Nesse caso, pode-se

exemplificar com ações de peticionamento eletrônico, realizado em alguns países membros da

OCDE. Essa ferramenta disponibiliza o acesso à petição e outras informações relevantes, bem

40

como o cadastramento do usuário, que permite o cidadão-usuário a apresentar projeto de lei

que seja de seu próprio interesse. Este nível de democracia digital tem potencial para revelar

discussões omitidas pela esfera pública política formal, como é o caso da descriminalização

do aborto, e direcionar a proposta para o debate público e para a agenda política.

Sivaldo Silva (2011) aponta três requisitos necessários nas políticas de democracia di-

gital. O primeiro é a publicização, que é o requisito com maior presença nos portais de gover-

no e está associado à Lei de Acesso à Informação, e se refere à disponibilização de conteúdos

que viabilizem a transparência. O segundo, a responsividade, é disponibilizada nos portais por

meio de ferramentas como e-mail, fóruns de discussão, chats e formulários, e objetiva manter

um diálogo constante com os cidadãos. O terceiro se refere à porosidade, que nada mais é que

a abertura da administração levando em conta à opinião pública. Para o autor, este último re-

quisito é o que incorpora a participação, pois proporciona o input na produção da decisão po-

lítica pela sociedade. Além disso, a porosidade é fundamental para o aprimoramento de políti-

cas públicas, pois os cidadãos favorecidos teriam a oportunidade de atuar no planejamento e

fiscalização de cada ação.

Políticas públicas são diretrizes e princípios que direcionam a ação do poder público,

que se transformam ou se organizam em regras, procedimentos e ações entre o Estado e a so-

ciedade. “Políticas públicas se constituem em uma das formas de interação e de diálogo entre

o Estado e a sociedade civil, por meio da transformação de diretrizes e princípios norteadores

em ações, regras e procedimentos que (re)constroem a realidade” (SPM, 2013, p. 2). Em su-

ma, políticas públicas estão relacionadas ao reconhecimento de direitos que uma sociedade

atribui a diferentes cidadãos. Políticas públicas não são estáticas, promovendo um movimento

constante do governo por meio de programas, que deve ter a preocupação da implantação,

bem como da análise e de sua atualização (SOUZA, C., 2003).

O fluxo de como se desenvolve e mantém uma política pública está na “identificação

do tipo de problema que a política pública visa corrigir, na chegada desse problema ao siste-

ma político (politics) e à sociedade política (polity), e nas instituições/regras que irão modelar

a decisão e a implantação da política pública” (SOUZA, C., 2006, p. 40).

O relatório da OCDE também apresenta iniciativas de países que vinculam as TIC

como os meios potenciais para a ampliação da participação na democracia. Alguns autores do

Brasil estudam essa possibilidade, atribuindo à informação – com o objetivo de gerar acesso a

serviços, fiscalização das ações dos representantes e debates na esfera pública – a capacidade

de fomentar uma democracia digital. Braga (2007) pauta as tecnologias como meios para o

41

desenvolvimento da transparência na administração pública, principalmente ao se referir às

decisões de políticas públicas de interesse comunitário. Bezerra e Jorge (2010) também indi-

cam a informação como unidade fundamental e assinalam que a democracia digital democra-

tizaria a relação dos representantes e representados, promovendo o empoderamento da socie-

dade. Já Marques (2006) atribui à TIC a ampliação da conversação em uma esfera pública,

mesmo que os resultados efetivos sejam pequenos.

Gomes (2005) distingue graus de participação política. O primeiro grau seria a dispo-

nibilização de informações de qualidade e o acesso delas pelos cidadãos, principalmente com

a intenção de facilitar ações para os usuários. Apesar de parecer superficial, é um dos graus

mais relevantes e que proporciona a base para a promoção de ações mais participativas, como

a consulta pública, disposta no grau seguinte. O segundo compreende a promoção de consul-

tas públicas de determinados assuntos. O terceiro envolve a prestação de contas preocupada

em disponibilizar informações visando à transparência e accountability, além da formação da

opinião pública. O quarto grau se aproxima das medidas realizadas pelo modelo de democra-

cia deliberativa, ou seja, de formar espaços em que ocorram discussões com intuito de con-

vencer mutuamente os participantes para se chegar a uma solução. O quinto é visto como o

ideal e daria às TIC o papel de promover a democracia direta.

Para clarificar melhor o quarto grau, referente ao modelo de democracia deliberativa,

pode-se dizer que, nele, as ferramentas digitais contribuem para informar o cidadão em rela-

ção às políticas públicas e também proporcionam mecanismos para que os usuários deliberem

sobre elas. Sivaldo Silva (2005) defende que esse grau é o mais intenso na perspectiva de par-

ticipação nas decisões políticas, sem excluir a representação política. O “engajamento de ci-

dadãos na produção de políticas públicas é um investimento sólido no desenho e na oferta de

políticas melhores e um elemento central de boa governança” (OCDE, 2003, p. 9, tradução

nossa).

Já em relação ao quinto grau, o cidadão usuário teria possibilidades de decidir qual-

quer assunto, por meio de voto eletrônico, sem necessitar de uma representação. Gomes

(2005, p. 219) chama a esse último processo como “democracy plug’n play do voto”. Sivaldo

Silva (2005, p. 457) assinala que esse grau “acarretaria uma mudança significativa no modelo

democrático”, já que a esfera civil passaria a decidir questões políticas, ocupando o lugar da

esfera política institucionalizada, em um modelo que se aproxima da democracia deliberativa,

vista na seção anterior.

42

Sivaldo Silva (2005) analisou os portais governamentais de todas as capitais brasilei-

ras e depurou que não houve avanço acima do terceiro grau.

Marques e Miola (2007) analisaram as ferramentas disponíveis nos sites de seis As-

sembleias Legislativas que proporcionam participação política, como fóruns, formulários,

seção de cartas, petições e salas de bate-papo. O resultado indica que “as ferramentas digitais

são subaproveitadas no que se refere ao aperfeiçoamento da participação da esfera civil na

produção da decisão política” (p. 19).

Pesquisadores brasileiros também estão estudando portais web do governo com a in-

tenção de observar o alargamento no espaço da esfera pública, atraindo a participação popu-

lar. Bezerra e Jorge (2010) analisaram sites de dez estados do país objetivando identificar a

disponibilidade das informações e mecanismos para a interação. Para avaliar o tipo de ac-

countability exercido pelos portais, a pesquisa contou com oito categorias, subdivididas em 93

variáveis. O resultado mostrou que havia informação insuficiente nos portais, cerca de 30%

do estabelecido.

Uma pesquisa feita nos portais web do governo federal e do governo do estado de São

Paulo, realizada por Rothberg (2010a), analisou informações sobre política pública de educa-

ção, utilizando catorze categorias: antecedentes, diagnósticos, objetivos, metas, recursos atu-

ais, ações atuais, recursos planejados, ações planejadas, eficiência, eficácia, impacto, custo-

efetividade, satisfação do usuário e equidade. O autor concluiu que ações amadoras prevale-

cem na construção de portais públicos. No portal www.brasil.gov.br, a média de qualidade da

comunicação em quesito de profundidade e abordagem foi de 25% do total proposto como

critério ideal de informação de qualidade. Já no portal www.saopaulo.sp.gov.br, a média foi

de 36%.

Nesse contexto, pergunta-se: como os governos agem para proporcionar uma demo-

cracia digital? Os governos e órgãos de representação dispõem de ferramentas digitais que

possibilitam gerar de forma imediata ou indireta a participação dos cidadãos nas decisões po-

líticas, que se caracterizam como mecanismos de democracia digital. Com a intenção de eli-

minar possíveis confusões sobre conceitos de democracia digital e governo eletrônico, a pró-

xima seção se aterá a definir e buscar exemplos sobre e-gov, que é uma forma de governar

pela internet e aproximar o governo dos cidadãos.

43

3.3 Conceito e realizações de governo eletrônico

O termo “governo eletrônico” tem origem na língua inglesa usada como electronic go-

vernment, que frequentemente é abreviado para e-gov ou e-government. Esse mecanismo de

gestão é valorizado pela OCDE (2003) como potencial facilitador de boas práticas de gover-

no.

Para a ONU (2004), o termo governo eletrônico se refere à utilização das Tecnologias

da Informação e Comunicação (TIC) e o seu uso pelo governo para o fornecimento de infor-

mações e serviços públicos para a sociedade. A aplicação desse tipo de tecnologia na adminis-

tração pública possibilita: “racionalizar e integrar os fluxos de trabalho e processos, para efe-

tivamente gerenciar dados e informações, melhorar a prestação de serviços públicos, bem

como ampliar os canais de comunicação para envolvimento e capacitação das pessoas” (ONU,

2014, p. 22, tradução nossa).

Rover (2009) observa o governo eletrônico como um instrumento para gerir a adminis-

tração pública. “Governo eletrônico é uma infraestrutura única de comunicação compartilhada

por diferentes órgãos públicos a partir da qual a tecnologia da informação e da comunicação é

usada de forma intensiva para melhorar a gestão pública e o atendimento ao cidadão” (RO-

VER, 2009, p. 95). Nesse sentido, o governo eletrônico é construído por todos e de alcance de

todos, necessitando da transparência e participação da sociedade como forma de se desenvol-

ver. A OCDE (2003) tem similar conceituação de e-government e acrescenta que o potencial

de rede oferecido pela internet e tecnologias relacionadas possibilitaria a transformação das

estruturas e o funcionamento do governo.

O governo eletrônico pode ser dividido em três categorias que revelam o envolvimento

dos atores institucionais nos serviços governamentais. 1) G2G (government-government ou

governo para governo) envolve transações entre governos ou órgãos governamentais. 2) G2B

(government-business/business-government ou governo para instituições externas ou vice-

versa) abarca as ações com entidades externas ao governo, abrangendo compras, licitações e

outras realizações. 3) G2C (government-citizen/citizen-government ou governo-

cidadão/cidadão-governo) são ações do governo que visam proporcionar ou receber informa-

ções e serviços para/dos cidadãos (ROVER, 2009).

De forma mais sistematizada, Oliveira (2009) expõe cinco formas para se pensar à im-

plantação de programas de governo eletrônico, que se conjugam com as três classificações de

comunicação digital em prol à democracia digital (publicização, responsividade e porosidade)

de Sivaldo Silva (2011):

44

1. Foco nos cidadãos e nas organizações: observada como uma das mais recorrentes

em objetivos, as ações devem ser programadas ao máximo para atender a socieda-

de como um todo;

2. Infraestrutura padronizada: é o compartilhamento da mesma infraestrutura tecno-

lógica por todos órgãos públicos;

3. Novo modelo de organização e reorganização da retaguarda: aplicação de novas

práticas para facilitar os processos para os cidadãos e, assim, reduzir custos e re-

cursos;

4. Governança: as ações de governo eletrônico devem envolver todos os órgãos. A

implantação “deve ocorrer com a participação das instâncias superiores do governo

que refletem as necessidades oriundas da legislação, padronização e cumprimento

das determinações, conferindo a legitimidade necessária para alavancar os proje-

tos” (OLIVEIRA, 2009, p.91).

5. Inclusão social: oferta de recursos e informações aos cidadãos por meio das TIC. É

de responsabilidade do governo prover acesso a todos, não excluindo grupos ou

comunidades.

O que se percebe é que a informação de qualidade também ampara todos os níveis de

desenvolvimento de governo eletrônico e essa ação é disponibilizada via internet por meio dos

portais, sites e mídias sociais dos órgãos de governo. Segundo relatório da ONU (2014), em

2014, todos os 193 países membros possuíam website nacional. Entretanto, a maioria oferece

níveis baixos de e-gov. Mesmo as nações com alto índice de desenvolvimento tecnológico e

de recursos humanos, são comuns barreiras para serviços transacionais interligados, como

proteção de dados e compartilhamento seguro deles entre todas as instituições governamen-

tais.

Em termos de recursos de usabilidade – facilidade como os usuários navegam por sites

ou plataformas digitais da internet –, o relatório da ONU (2014) aponta que a grande maioria

dos países fornece aos usuários ferramentas básicas de pesquisa para localizar conteúdo e cer-

ca de metade deles oferece recursos avançados de buscas. Além disso, a ONU aponta que

“apenas 40% habilitam os recursos de opinião dos usuários, tais como nuvens de tags e listas

de temas mais vistos, e há a subutilização do serviço de mensagens curtas de texto (SMS) via

dispositivos móveis” (ONU, 2014, p.6, tradução nossa).

Segundo o relatório da ONU, os serviços online se concentram mais na criação de

contas pessoais online, o arquivamento do imposto de renda e registro de empresas. Há uma

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diversidade deles e são pela complexidade e evolução dos serviços que, segundo a ONU

(2014), cria-se um fosso entre as nações com mais desenvolvimento de e-gov e as com menos.

O documento apresenta ainda os países com maior índice de inovação em e-gov: Co-

réia do Sul e Austrália. Em relação a e-participação, Uruguai e Chile se destacam e encon-

tram-se entre os oito países com maiores índices nessa área, tornando-se as nações da Améri-

ca do Sul mais bem colocadas em governos eletrônicos. O Brasil é considerado com um go-

verno eletrônico “upper middle”, como a Colômbia, ou seja, acima da média, mas ainda com

a necessidade de investimentos para consolidar a inovação em e-gov.

Apesar de ainda distante do ideal, o Brasil desenvolve programas de desenvolvimento

do e-gov desde 1999, com a Sociedade da Informação no Brasil (SOCINFO). O objetivo do

programa visava maneiras de conduzir, desenvolver e agregar ações para o uso das tecnologi-

as da informação e comunicação, “de forma a contribuir para a inclusão social de todos os

brasileiros na nova sociedade e, ao mesmo tempo, contribuir para que a economia do país

tenha condições de competir no mercado global” (TAKAHASHI, 2000, p. 10). O documento

inicial do projeto, nomeado como Livro Verde (TAKAHASHI, 2000), apresenta as ações ob-

jetivadas, que se concentravam em sete linhas: I. Mercado, trabalho e oportunidades: incenti-

var as empresas de todos os tamanhos no seu desenvolvimento para implantar o e-commerce;

II. Universalização de serviços para a cidadania: buscar soluções para incorporar a sociedade

no contexto das novas tecnologias da informação; III. Educação na sociedade da informação:

apoiar projetos de educação continuada à distância, capacitando professores, desenvolvendo

softwares e a autoaprendizagem; IV. Conteúdos e identidade cultural: promoção de geração

de conteúdos via internet, incentivando a digitalização de ações culturais e a sua publicização;

V. Governo ao alcance de todos: informatização da administração pública, capacitação em

gestão de tecnologias de informação e comunicação na administração pública, e "fomento às

aplicações em serviços de governo, especialmente os que envolvem ampla disseminação de

informações" (p.10); VI. P&D, tecnologias-chave e aplicações: identificação de tecnologias

capazes de desenvolver as indústrias e a economia, aliado a projeto de planejamento e desen-

volvimento para aplicação das tecnologias em universidades e no setor produtivo; VII. Infra-

estrutura avançada e novos serviços: formas de incentivar a integração de todos os setores

públicos, a disseminação rápida de tecnologias para as universidades e sistemas que realizem

a privacidade dos dados.

Em 2000 foi criado o Comitê Executivo de Governo Eletrônico (CEGE), sendo res-

ponsabilidade do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) as atribuições do

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comitê, que tem como objetivo “formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articu-

lar as ações de implantação do Governo Eletrônico, direcionando-o para a prestação de servi-

ços e informações ao cidadão” (BRASIL, 2003c).

Desse modo, foram estabelecidas diretrizes de governo eletrônico no Brasil, que “in-

corporam a promoção da participação e do controle social e a indissociabilidade entre a pres-

tação de serviços e sua afirmação como direito dos indivíduos e da sociedade” (BRASIL,

2003c). Outros princípios estabelecidos são: a ligação inseparável entre inclusão digital e o

governo eletrônico; o uso de softwares livres, que permitam modificações na estrutura sem

solicitação; Gestão do Conhecimento como instrumento estratégico de articulação e gestão

das políticas públicas; racionalização dos recursos; adoção de políticas, normas e padrões co-

muns; integração com outros níveis de governo e com os demais poderes.

Em relação ao uso de software livre, a aplicação não é apenas motivada pela questão

econômica, “mas pelas possibilidades que abrem no campo da produção e circulação de co-

nhecimento, no acesso a novas tecnologias e no estímulo ao desenvolvimento de software em

ambientes colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional” (BRASIL, 2004, p. 15).

Já sobre a Gestão do Conhecimento, são sistematizações articuladas e intencionais que

contribuem para que os gestores públicos criem, captem, organizem e compartilhem informa-

ções e conhecimentos, “que podem servir para a tomada de decisões, para a gestão de políti-

cas públicas e para inclusão do cidadão como produtor de conhecimento coletivo” (BRASIL,

2004, p. 17).

A exclusão digital é um obstáculo a ser superado para a atuação de um governo eletrô-

nico de fato e também da democracia digital. Programas de inclusão digital, metodologias

para avaliar os portais, pesquisas, cursos de capacitação para os servidores públicos e outras

ações foram implantadas entre os anos 2000 e 2010 para melhorar o governo eletrônico brasi-

leiro. Outro passo importante no cenário da democracia digital foi o lançamento da Parceria

para Governo Aberto ou OGP (do inglês Open Government Partnership), em 2011. A parce-

ria foi realizada com os oito países fundadores (África do Sul, Brasil, Estados Unidos, Filipi-

nas, Indonésia, México, Noruega e Reino Unido), quando assinaram a Declaração de Governo

Aberto e apresentaram seus Planos de Ação. O objetivo principal do OGP é mudar a cultura

de governo, tornando-o mais transparente, participativo, com menos corrupção e desperdício,

e aliando a tecnologia para chegar a esses fins. Por meio do site da OGP

(www.opengovpartnership.org), os atuais 60 países integrantes devem atualizar as suas ações

de governo aberto e lançar planos a cada dois anos. O relatório publicado em 2014 mencionou

47

o “Transparência Brasil”, o programa de apoio à implantação da Lei de Acesso à Informação

por meio de adoção de medidas em âmbito federal, estadual e municipal, promovendo semi-

nários, workshops e cursos, além de campanhas de conscientização sobre o direito regulamen-

tado, e previsão do desenvolvimento de Portais da Transparência e o e-SIC (OGP, 2014).

O desafio da inclusão digital, acessibilidade e o incentivo para a participação serão as-

pectos a serem perseguidos no desenvolvimento de um governo aberto pela internet. O relató-

rio da ONU (2014, p. 6) propõe, assim, estratégias que incluam a fomentação de “quadros

jurídicos e institucionais apropriados, capacidade de desenvolvimento para alfabetização de

mídia digital para os cidadãos e uma perfeita integração de recursos online e offline para a

participação do público”. Utilizar os canais já familiarizados pelos cidadãos, como as mídias

sociais Facebook e Twitter, também contribui para integrar ferramentas, publicizar as novas e

se aproximar da sociedade em seu ambiente virtual cotidiano e cultural.

48

4. COMUNICAÇÃO PÚBLICA

A Lei de Acesso à Informação (lei 12.527/2011) regulamenta o direito à informação,

fundamenta o desenvolvimento das ações governamentais transparentes e potencializa um

relacionamento de confiança e participação democrática pela sociedade. Pelas características e

finalidade, a comunicação pública exerce papel fundamental na execução dessa regulamenta-

ção. Entretanto, ela é vista, no Brasil, como aliada aos feitos políticos dos representantes elei-

tos. Esse fato é ligado à origem e história do conceito, que ainda é estudado e discutido em

múltiplas perspectivas.

Este capítulo conceitua comunicação pública. A primeira seção, “História e conceitua-

ção”, apresenta as definições do termo e as relaciona a um contexto histórico-político.

Proporcionar confiança coletiva por meio de ações informativas e transparentes, ad-

vindas do capital social, está relacionado ao trabalho de comunicação pública e será discutido

na segunda seção, denominada “Comunicação e capital social”.

4.1 História e conceituação

No Brasil, comunicação pública é um termo relativamente jovem e, por ter se propa-

gado sob regimes autoritários, implica conceitos difusos e errôneos, como a ligação da comu-

nicação pública com a propaganda governamental. A imprecisão da aplicação do conceito de

comunicação pública se deve a um contexto histórico do país de dificuldade em conceituar o

que é público, estatal e privado (MATOS; GIL, 2013; KOÇOUSKI, 2013).

A institucionalização da comunicação pública se iniciou com a instrumentalização da

comunicação, que direciona o fluxo descendente, do governo aos cidadãos, a partir da presi-

dência de Getúlio Vargas. O Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), como exemplo

da instrumentalização e institucionalização da comunicação, se especializou em criar peças

persuasivas com a imagem de um governo benevolente (MATOS; GIL, 2013).“A convivência

entre censura e propaganda política, institucionalizada e instrumentalizada na era Vargas, es-

tendeu-se à gestão comunicacional no período militar a partir do golpe de 1964, aprofundada

pelo Ato Institucional no 5 em 1969” (MATOS; GIL, 2013, p. 18). Nesse momento, a comu-

nicação pública se estabelece com voz única, por meio da Assessoria Especial de Relações

Públicas da Presidência da República (AERP). Com a popularização da televisão, o governo

militar dissemina peças publicitárias, se profissionalizando nesse setor e incentivando a con-

49

solidação de agências de publicidade no país. Desse modo, a comunicação pública brasileira

nasce imbricada com a ideia de propaganda que evidencia apenas aspectos positivos, de reali-

zações e de progresso de um governo.

A partir da segunda metade da década de 1970, setores empresariais pressionaram para

a abertura política e, assim, a indústria da comunicação de massa se juntou à sociedade civil.

“Foi a partir de então que esses novos sujeitos [empresas de mídia] começaram a compor a

cena pública e a participar da comunicação pública, fortalecidos pela visibilidade nos meios a

partir da gestão Figueiredo” (MATOS; GIL, 2013, p. 20). A imprensa ganhou destaque e se

aproximou cada vez mais da população, principalmente durante a transição democrática. É

nesse período que a sociedade se “alia” às informações advindas da imprensa, tornando-se

desconfiada do conteúdo oriundo de órgãos de governo. De certa forma, essa concepção resis-

te na cultura do imaginário de grande parte dos cidadãos.

Strömbäck (2005) argumenta os padrões de notícias adequados à ampliação da partici-

pação política não podem ser tratados isoladamente dos diferentes modelos normativos da

democracia. Quando se pensa em uma democracia procedimental, em que se espera participa-

ção reduzida dos cidadãos, basta ao jornalismo que não atrapalhe as eleições livres. Nesse

modelo, o jornalismo pode seguir uma lógica de mercado. Já se o modelo de democracia se

pauta na participação ou deliberação, as informações necessitam ser aprofundadas para emba-

sar debates racionais e profícuos. O jornalismo deve disponibilizar notícias abertas e que pos-

sibilitem a participação e troca de opiniões, principalmente quando são disseminadas em ca-

nais da internet, que contam com ferramentas de interação, como comentários. Além disso, o

autor afirma que o jornalismo deve “se esforçar para conectar as vidas de pessoas comuns

com as palavras e as ações dos partidos políticos e outros atores políticos, mostrar como esses

domínios se relacionam um com o outro” (STRÖMBÄCK, 2005, p. 340).

Explanação educativa e campanhas de cunho cívico foram realizadas pela comunica-

ção governamental de Fernando Henrique Cardoso. “As peças de propaganda na gestão FHC

podem ser divididas entre aquelas que exploravam aspectos do desenvolvimento econômico-

social e as que enalteciam a participação da sociedade civil” (MATOS; GIL, 2013, p.21).

López (2003) examina a concepção de mobilização social e vincula a comunicação

pública com a relação que há entre a comunicação e a política, considerando que o público é o

coletivo, e a política é a construção de consciências. Nesse sentido, comunicação e informa-

ção têm caráter coletivo e podem ser ofertadas com o intuito de aclarar e embasar opiniões de

um debate.

50

Koçouski (2013) afirma que a comunicação pública é vista como a arte de consensos,

em uma perspectiva que também denota a relação de comunicação com a deliberação. López

et al. (2004) relacionam a comunicação pública com a que ocorre na esfera pública, entendida

como uma ambiência livre, em que se converge vozes distintas da sociedade. Habermas

(2008) reconhece a esfera pública como o espaço em que os indivíduos têm possibilidade de

se expor e, a partir da periferia, os problemas pessoais de um grupo se tornam pauta na admi-

nistração institucionalizada, se transformando em tema de interesse público. Desse modo, a

esfera pública pode ser vista como uma ambiência intermediária, em que assuntos interpesso-

ais ou de grupos se transformam em público. Assim, processos de deliberação são facilitados,

quando temas da sociedade civil são filtrados e centralizados em argumentos políticos de as-

suntos específicos, de interesse geral (HABERMAS, 2008).

A argumentação racional livre que tem potencial para culminar no consenso é a forma

democrática para a discussão de assuntos de interesse coletivo e formação da opinião pública.

Para Novelli (2012), desde as revoluções liberais do século XVIII, a opinião pública tem “o

papel de intermediar a relação entre o Estado e a sociedade e atuar como fonte de legitimação

política” (p. 72).

Apesar de muito usada como ferramenta para fortalecer o poder político, a opinião pú-

blica não deve ser vista apenas com essa intenção. Ela estimula, por meio da argumentação e

do consenso, a orientação das decisões governamentais. “Os debates institucionalizados se

concretizam em leis e políticas, a comunicação pública informal, na opinião e vontade públi-

ca” (GOMES, 2008a, p. 74). Desse modo, os participantes da esfera pública têm poder para

transformar ou pressionar um assunto de interesse público.

Os mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva (2002-2010) marcaram as práticas que in-

centivaram a participação de setores da sociedade civil em debates temáticos, principalmente

com conferências. Esse período foi um momento importante da comunicação pública no Bra-

sil, que apontou para uma comunicação dialógica e que se instaurou na esfera pública.

Conforme uma pesquisa feita por Avritzer (2012), foram realizadas nesse período 74

conferências em âmbito municipal, estadual e federal, e 6,5% da população brasileira, ou cer-

ca de 10 milhões de pessoas, participou; e 41,8% dos entrevistados disseram ter ouvido falar

das conferências. No entanto, dos indivíduos que participaram, apenas 41,6% afirmaram te-

rem sido informados sobre o tema pautado. O resultado do debate dessas conferências tinha a

intenção de servir como fundamento para a criação de políticas públicas.

51

De acordo com os dados citados por Avritzer (2012), a temática com maior participa-

ção nas conferências realizadas entre 2002 e 2010 foi políticas para as mulheres. De acordo

com o pesquisador, vários fatores explicam essa taxa, mas principalmente a criação da Secre-

taria de Políticas para as Mulheres (SPM). “Neste caso, a participação dos atores da sociedade

civil nas conferências nacionais exerceu também o papel de reforçar a agenda política da se-

cretaria frente ao governo federal e ao Congresso Nacional” (AVRITZER, 2012, p.14).

As conferências são uma forma de descentralizar a comunicação pública da adminis-

tração institucionalizada e centrá-la na esfera pública, em que os cidadãos têm possibilidade

de participar. Mas esse tipo de ação existe, segundo Avritzer (2012), desde a década de 1940 e

nos últimos 20 anos representou quase 70% do montante total. Esse aumento pode ser pen-

sando como uma “cultura pró-accountability” (MATOS; GIL, 2013), que se deve ao fortale-

cimento democrático e ao empoderamento de organizações que atuam e vigiam as ações do

governo.

Para Gomes (2008b), a implantação de canais comunicativos entre a esfera pública in-

formal e a institucionalizada seria uma alternativa para proporcionar integração entre atores

envolvidos em uma comunicação pública com o mesmo interesse, o público. O autor assinala

que a comunicação pública ampla é o substrato que faz existir a esfera pública política, pois

informações, questionamentos e vontades são externalizados. Desse modo, ao surgir uma pro-

blemática, há possibilidade de discussão e criação conjunta de opinião pública com potencial

para intervir nas decisões políticas.

A pluralidade de atores reunidos na esfera pública pressupõe a deliberação, vista por

Bohman (2009) como um processo discursivo desenvolvido no diálogo e na construção de

razões, em que cidadãos livres e com direitos e deveres iguais se entendem sem coerções.

Habermas (2008) aponta que a deliberação deve cumprir três funções para constituir como

essencial no processo democrático: reunir questões relevantes e informações necessárias,

permitindo interpretações; processar as interpretações em um discurso com argumentos ade-

quados; e proporcionar atitudes motivadas visando solucionar os problemas levantados. “Es-

sas demandas advindas do mundo da vida passariam então a pressionar as esferas administra-

tivas que, por sua vez, devem responder aos agentes para que possam se legitimar como re-

presentantes escolhidos pela sociedade” (MATOS; GIL, 2013, p. 17).

Por meio dessa fundamentação, a comunicação pública pode ser entendida como a que

ocorre na esfera pública com a intenção de proporcionar o máximo de discussões de interesse

52

público, que sejam plurais e amplamente informativas, com o objetivo de gerar participação,

discussão e deliberação (LÓPEZ, 2003).

Quando se entende a natureza pública da comunicação, deixa de ser obedecido um

propósito particular, “as intenções mudam, se comunica com outra intenção, com uma inten-

ção coletiva e isso obriga a reprojetar todos os papeis, a olhar de outra maneira o papel que

cumpre os sujeitos que interagem na comunicação coletiva” (LÓPEZ, 2003, tradução nossa).

Matos (2009a, p. 6) assinala que comunicação pública é “um processo de comunicação

instaurado na esfera pública que engloba Estado, governo e sociedade; um espaço de debate,

negociação e tomada de decisões relativas à vida pública”. Ou seja, a comunicação deve ser

simétrica e gerada de forma que haja o comprometimento de participação de todos os envol-

vidos, não só do governo. Nesse sentido, a sociedade, o terceiro setor, as universidades, a im-

prensa e as instituições religiosas também são atores ativos.

Percebe-se que a comunicação pública compõe o contexto político da sociedade, po-

rém “não é um poder em si, mas o resultado do poder do cidadão quando organizado e consti-

tuído como sociedade civil” (BRANDÃO, 2012, p. 9). Desse modo, pode-se resumir que a

comunicação pública “não é determinada exclusivamente pelos promotores/emissores da ação

comunicativa, mas, sim, pelo objeto que a mobiliza – o interesse público” (KOÇOUSKI,

2013, p. 52).

Uma comunicação pública propriamente dita será possível apenas desvincu-lada da comunicação de governo que instrumentaliza o poder, pois demanda a inclusão do cidadão no processo comunicativo – não mais como expecta-dor da política, mas como agente participante para propor e deliberar (MA-TOS; GIL, 2013, p. 99).

O papel do governo seria promover ações e políticas que proporcionem o empodera-

mento dos cidadãos para a participação. Fica claro, desse modo, que o diálogo entre Estado,

governo e sociedade deve proporcionar informações relevantes de serviços e de divulgação de

políticas públicas e de órgãos do governo. Entretanto, a comunicação abarca mais que dispo-

nibilizar informações, pois a intenção é gerar um debate sobre assuntos de interesse público

(ZÉMOR, 2009). Kunsch (2013) compartilha da ideia de Zémor (2009) e destaca que o inte-

resse público é a orientação da comunicação pública, já que ela faz parte de um serviço públi-

co, e a discussão ocasionada por ela é um substrato para o desenvolvimento da cidadania.

De acordo com Duarte (2012), os instrumentos de comunicação pública são divididos

em informações e diálogo. As informações advindas da comunicação pública podem ser de

53

ordem: institucional, de gestão, de utilidade pública, de interesse privado, mercadológica, de

prestação de contas e dados públicos. Assim, é importante desenvolver canais que reúnam

ferramentas que possibilitem a publicização de informações relevantes e hospedem um espaço

para interação e participação, gerando diálogo.

“Informação é apenas a nascente do processo que vai desaguar na comunicação viabi-

lizada pelo acesso, participação, cidadania ativa, diálogo” (DUARTE, 2012, p. 46). Nesse

sentido, a comunicação pública, para ser eficiente, precisa da participação dos cidadãos na

discussão de temas públicos e, para isso, é indispensável criar infraestrutura, tanto no campo

de recursos humanos, de cultura organizacional, quanto de plataformas que possibilitem um

diálogo. Conforme Duarte (2012, p. 61), a comunicação pública deve se preocupar majoritari-

amente com a comunicação com o cidadão, “não apenas por meio da garantia do direito à

informação e a expressão, mas também do diálogo, do respeito às suas características e neces-

sidades, do estímulo à participação ativa, racional e corresponsável”.

Essa discussão é associada à participação ativa dos cidadãos. Segundo Duarte (2012)

esse é o resultado da comunicação pública que deve focar nos interesses coletivos e na trans-

parência. O cidadão deve ter “a possibilidade de expressar suas posições com a certeza de que

será ouvido com interesse e a perspectiva de participar ativamente como protagonista naquilo

que lhe diz respeito” (DUARTE, 2012, p. 64). Por isso é um processo que demanda tempo,

pois a informação é apenas uma intenção, é preciso também “qualificar o cidadão para exercer

seu poder de voz, de voto e de veto nas questões que dizem respeito à coletividade” (MON-

TEIRO, G., 2012, p. 40). Esse papel faz a comunicação pública ser fundamental na constru-

ção de uma democracia participativa, discutida no capítulo anterior. Além disso, a comunica-

ção pública é a propulsora para a educação voltada à busca de informações para todos os indi-

víduos, principalmente aqueles desfavorecidos economicamente e marginalizados socialmen-

te, envolvendo o aprendizado das novas interfaces e plataformas advindas das TIC.

Conforme Zémor (1995), os objetivos da comunicação pública e da organização de-

vem ser consonantes. Conforme o autor, há cinco funções que a comunicação pública deveria

desempenhar: 1) Ofertar informações aos seus públicos; 2) Atender as demandas previstas e

fomentar diálogo com a sociedade; 3) Comunicar e promover os serviços desempenhados pela

administração pública; 4) Tornar as instituições e os setores conhecidos interna e externamen-

te; e 5) Informar acerca das decisões desempenhadas e tornar público as ações pertencentes ao

ambiente público. Assim, é possível entender que a informação é a base da comunicação pú-

blica e envolve a relação da representatividade na democracia brasileira.

54

Identificar os anseios sociais, deliberar planos que incentivem uma ação pública, ga-

rantir a qualidade na elaboração de políticas públicas e a participação da sociedade na cons-

trução delas; orientar uma gestão pública eficiente; assegurar pluralidade nas discussões pú-

blicas; contribuir para a análise generalizada do desenvolvimento das ações públicas que se

relacionam às demandas coletivas e melhorar o desempenho das tarefas públicas são algumas

ações promovidas pela comunicação pública, consideradas importantes por Duarte (2012) e

que as vinculam e incorporam à gestão pública, utilizando a informação como meio para esses

processos. Desse modo, é possível visualizar mais claramente a relevância da Lei de Acesso à

Informação na obtenção da transparência de forma regulamentada.

A práxis da comunicação pública envolve ações advindas dos profissionais de relações

públicas e jornalismo, que devem trabalhar juntos objetivando a emissão de informações

transparentes, pautadas pela Lei de Acesso à Informação; e estratégias que criem canais que

proporcionem interatividade e diálogo com o cidadão. Os jornalistas atuam no intuito de tor-

nar dados e informações brutas em textos e matérias relevantes e de fáceis entendimento e

acesso ao público; e o profissional de relações públicas pode propor e coordenar estratégias

visando à comunicação ampla, que aproxima Estado e sociedade.

Brandão (2012) destaca cinco áreas em que a comunicação pública se faz presente: 1-

comunicação organizacional; 2- comunicação científica; 3- comunicação do Estado e gover-

namental; 4- comunicação da sociedade civil organizada e 5- comunicação política. Áreas que

podem ser observadas como componentes da comunicação voltada para o interesse público.

A primeira maneira de analisar a comunicação pública, relacionada à comunicação or-

ganizacional, é apontada por Brandão (2012) como “área que trata a comunicação no interior

das organizações e entre ela e seus públicos, buscando estratégias e soluções” (BRANDÃO,

2012, p. 3). No interior da esfera pública, é possível observar essa maneira dentro dos depar-

tamentos públicos, onde funcionários interagem com uma cultura organizacional – em que a

comunicação interpessoal tem grande atuação – e, assim, agem em consonância ao contexto

cultural.

A comunicação científica tem a intenção majoritária de criar canais de “integração da

ciência com a vida cotidiana das pessoas, ou seja, despertar o interesse da opinião pública em

geral pelos assuntos da ciência” (BRANDÃO, 2012, p. 3). Apesar de próxima, a comunicação

pública visa debater temas que partam de questões particulares e que, por também impactarem

uma parcela da sociedade, devem ser discutidas no sentido de atender ao interesse público.

55

A terceira maneira indica para o Estado e o governo a responsabilidade de “estabelecer

um fluxo informativo e comunicativo com seus cidadãos” (BRANDÃO, 2012, p. 4). Essa

concepção é mais visível nesta pesquisa, pois, por meio principalmente da informação, o Es-

tado e o governo podem trabalhar com os consensos estabelecidos na esfera pública para a

criação de políticas públicas mais contemplativas, em que os cidadãos têm possibilidade de

participarem e deliberarem sobre.

Quando se refere à comunicação da sociedade civil organizada, Brandão (2012) aponta

que se diferencia das outras áreas por reunir “práticas e formas de comunicação desenvolvidas

pelas comunidades e pelos membros do terceiro setor e movimentos sociais ou populares”

(p.4).

Já a comunicação política faz uso de “instrumentos e técnicas da comunicação para

expressão pública de ideias, crenças e posicionamentos políticos” (BRANDÃO, 2012, p. 4).

A governamental e o setor político são, de certo modo, indissociáveis. Uma depende da outra

e elas estabelecem um jogo para a manutenção do poder, intrínseco à política e democracia.

Matos (2006) assinala que a comunicação pública é mais que um instrumento de marketing

político e comunicação eleitoral. “A Comunicação Pública se articula com a Comunicação

Política na esfera pública, como local de interação social de todos os agentes e interesses en-

volvidos” (p. 71). Segundo a autora, nessa esfera, o poder está sempre em jogo, mas o que

conduz e forma a comunicação pública é o interesse público.

No sentido de comunicação pública como estimuladora do interesse público, López

(2010) define dimensões: política, organizacional, mediática, estatal e da vida social. A di-

mensão política está relacionada à criação de propostas políticas e da construção de bens pú-

blicos. A organizacional, apesar de compor o espaço corporativo, apoia mensagens de interes-

se coletivo entre indivíduos ou grupos. A mediática ocorre nos meios de comunicação trans-

mitindo informações ou conteúdos relevantes ou de entretenimento. No Brasil, a comunicação

pública mediática está relacionada principalmente às concessões de radiodifusões e as emisso-

ras públicas de rádio e televisão. Comunicação pública também é a comunicação produzida

por meio da radiodifusão pública, com a intenção de vincular a comunicação pública com a

estatal (MATOS, 2006). A dimensão estatal tem correspondência com a interação entre go-

verno e sociedade.

Com o desenvolvimento da internet, a esfera pública tornou-se menos institucionaliza-

da, e os debates, argumentações e consensos, que visam à deliberação política, estão associa-

dos a conversações civis (MARQUES, 2006). Habermas (2003) alarga a esfera pública e sina-

56

liza para a importância das esferas informais, como as plataformas existentes na internet, a

respeito da notoriedade que cidadãos não ligados ao centro do poder institucional alcançam.

“(...) A periferia consegue preencher essas expectativas fortes, na medida em que as redes de

comunicação pública não institucionalizada possibilitam processos de formação de opinião

mais ou menos espontâneos” (HABERMAS, 2003, p. 90).

As tecnologias que usam a internet como maneira de tornar os cidadãos mais informa-

dos, por meio da comunicação pública, que, em tese, deve ser abrangente, plural e de fácil

entendimento, recebem críticas e elogios quanto aos resultados de fato. Como já foi mencio-

nado, o debate caracteriza a esfera pública e a comunicação pública, e dela também faz parte

o cidadão desinstitucionalizado, que é ainda mais observado em espaços criados por canais

que necessitam da internet, como portais e sites de redes sociais:

[Cidadão desinstitucionalizado é] aquele que está nas praças e participa das conversações cotidianas – com propósitos políticos específicos ou não – e que faz uso do conjunto de argumentos postos a circular por governos, orga-nizações, entidades da sociedade civil, mídia ou até (por que não?) por indi-víduos que compartilham mensagens e discutem alternativas na internet (MATOS; GIL, 2013, p. 16-17).

A popularização da internet transforma o conceito de esfera pública, pois a visibilida-

de e o relacionamento entre os públicos são ampliados. Linhares (2006, p. 170) defende a

internet como uma esfera pública, pois ela se coloca “como um espaço que pressupõe uma

subjetividade intersubjetivamente estabelecida, é processual e se põe em permanente temati-

zação e questionamento”. Apesar de a racionalidade ser necessária para consubstanciar o pro-

cesso de argumentação em um debate online, isso não quer dizer que as relações são fortale-

cidas e os debates oriundos das interações são revertidos em ações reais ou benéficas. Mas

Linhares (2006) evidencia que a internet, como um espaço amplo de relação social, permite

reforçar o consenso.

A capacidade da internet de difundir conteúdo e gerar interatividade pode desenvolver

transparência e accountability vertical e horizontal. “Os avanços das tecnologias de informa-

ção e comunicação têm sido determinantes para a busca de novas formas de accountability

nas relações entre o Estado e a sociedade, e ainda como recurso interativo para o conhecimen-

to e debate das questões de interesse público” (MATOS, 2006, p. 72).

O ciberespaço articulado pelo desenvolvimento de novas tecnologias “instaura a si-

multaneidade, por trabalhar em tempo real, e altera as dimensões de espaço, por tornar presen-

te e disponível algo que está completamente distante no espaço geográfico” (BRITTO, 2006,

57

p. 208). A internet dispõe de artifícios para proporcionar a participação e a sensação de um

diálogo ao vivo e presente. No contexto atual político e midiático, teoricamente a comunica-

ção pública se torna uma alternativa para se informar sobre assuntos de interesse público e

discuti-lo, já que a grande mídia é com frequência apontada como tendenciosa, omitindo ver-

sões importantes para a criação de uma opinião pública racional e plural.

No contexto de sociedade informacional, democracia digital e comunicação pública

digital, Rothberg (2008) afirma que a tecnologia pode ser explorada para contribuir na resolu-

ção de questões complexas, permitindo a expressão, a troca de informações e o intercâmbio

de posicionamentos institucionais e setoriais “capaz de gerar acumulação de capital social e,

assim, trazer ganhos de eficiência à implantação de políticas públicas em setores diversos” (p.

150).

Nesse sentido, a transparência é uma das formas de proporcionar credibilidade às insti-

tuições e gerar confiança nos indivíduos, desinstitucionalizados ou em organizações, para que

ocorra a participação na esfera pública política. Comunicação pública e capital social são as-

pectos fundamentais. Por isso, a próxima seção revisa o conceito de capital social, abordagens

sobre o tema e a sua relação com a comunicação pública.

4.2 Comunicação e capital social

Na esfera pública, predomina a ação comunicativa construída por símbolos, que se o-

rienta por meio de diretrizes de atitudes amparadas por normas de conduta identificáveis. A

racionalidade comunicativa é um atributo relevante para a preservação da autonomia e opini-

ão do indivíduo e deve guiar os processos comunicativos, no sentido de respeitar as ideias

diferentes em um debate ou até mesmo de aceitar condições que foram deliberadas em con-

junto. A linguagem é o instrumento em que o indivíduo emite o seu ponto de vista e, em con-

sequência, um mecanismo para a permanência na esfera pública.

Nesse contexto, a confiança e cooperação geradas por discursos e/ou ações são valores

importantes e se originam da esfera pública, como também fortalecem os laços nela contidos.

A intenção desta seção é refletir sobre o capital social, baseando-se nos conceitos de comuni-

cação pública, com o intuito de destacar a atuação da informação pública na transparência do

governo e no fortalecimento da democracia.

A confiança é um valor que medeia as relações sociais e possibilita aos envolvidos

compartilhar ideias e consolidar grupos e comunidades na vivência democrática. "As relações

58

de confiança permitem à comunidade cívica superar mais facilmente o que os economistas

chamam de 'oportunismo', no qual os interesses comuns não prevalecem porque o indivíduo,

por desconfiança, prefere agir isoladamente e não coletivamente" (PUTNAM, 2006, p. 103).

Essa ideia se aplica também a ações de interesse público, principalmente no sentido governo-

cidadãos. A transparência das ações dos representantes políticos gera confiança por parte da

sociedade, que cria laços mais fortalecidos com o que é público, desenvolvendo o capital so-

cial.

De acordo com Putnam, visando à participação cívica, o “capital social diz respeito a

características da organização social, como confiança, normas e sistemas, que contribuam

para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações coordenadas" (2006, p. 177).

Gomes (2008b) assinala que capital social “refere-se a alguns aspectos da organização social

que facilitam a coordenação e a cooperação dos indivíduos, proporcionando-lhes, em razão

disso, benefícios mútuos” (p. 223). Baquero (2003) diferencia capital social de outras formas

de capital na existência da relação social. Matos (2009b) segue a mesma premissa, pontuando

que essas relações podem ser apenas familiares ou de amizade, não necessariamente envol-

vendo o bem comum. Ou seja, reunindo os conceitos, capital social surge das relações sociais,

fundadas principalmente em confiança e organização, em que a mudança de vida é uma norte-

adora para o benefício voluntário dos envolvidos.

É válido discorrer que confiança, conforme Putnam (2006), não é componente do capi-

tal social, entretanto o autor a considera como uma conexão que possibilita a existência desse

tipo de capital, haja vista que há outros, como humano e monetário. O regimento implícito nas

relações de uma esfera pública e que é legitimado pelo compartilhamento de ideias ou desejos

pode ter raízes em laços familiares, étnicos, em fundamentos religiosos ou ideológicos, em

conduta profissional e comportamental. Essas normas se tornam importantes no relaciona-

mento, pois possibilitam o prenúncio dos comportamentos, reduzindo as incertezas e aumen-

tando a confiança. “A própria cooperação gera confiança” (PUTNAM, 2006, p. 180).

A interação social é uma forma de estabelecer credibilidade e, conseguinte, possibilita

a produção de confiança e reciprocidade, o que fortalece o capital social. A interação funciona

como um alimento que tonifica o capital social. A produção desse componente pode ser esto-

cada ou transferida para outras esferas sociais, que passam a alimentar esse bem e a influenci-

ar outras esferas, como se fosse uma corrente (GOMES, 2008b).

A confiança é o valor essencial para o fortalecimento do capital social em um grupo e

é estimulada por normas gerais para que o diálogo seja desenvolvido entre os atores envolvi-

59

dos e em interação. À vista disso, o capital social é uma imbricação social que todos podem

desfrutar e, em uma agremiação, todos precisam estar dispostos e empenhados a sustentá-lo.

Caillé (2011) expõe várias perspectivas ao observar o capital social como confiança,

constituindo quatro eixos de debates: desenvolvimento econômico das nações; existência so-

cial (em âmbito público e particular); a manutenção de redes sociais; e uma condição para

uma democracia efetiva. É difícil estabelecer um paradigma apenas, pois ao se observar o

capital social por meio da comunicação pública, todas essas perspectivas estão conjugadas.

Mas a condição de uma democracia efetiva pode ser observada como um contexto amplo das

demais concepções.

Destarte, o capital social procede da interação com a democracia, que pode ser pensa-

da como engajamento. Putnam (1995) enfatiza que o capital social se origina do envolvimento

que revele confiança, relações sociais e benefícios à sociedade. Nessa mesma linha conceitual,

“conhecimento, informação e interesse político não são diretamente formas de participação,

mas sim, pré-condições fundamentais para tanto” (GOMES, 2008b, p. 232). Publicização de

informações pelos atores envolvidos, solidariedade e ações coletivas que contribuam para

ações que beneficiem um todo são condições estabelecidas a partir do capital social, conforme

Baquero e Baquero (2011).

As relações de confiança são fomentadas por três articulações possíveis: “obrigações e

expectativas” formam uma corrente social entre dois ou mais indivíduos estabelecida por dada

estrutura social; “canais de informação” servem ao fluxo informacional que pode estar presen-

te nas relações sociais como base para a ação; e “normas sociais” estão conjugadas com san-

ções, que incentivam ou inibem comportamentos (COLEMAN, 1998, p. S95, tradução nossa).

Para esta pesquisa, “canais de informação” é a articulação mais importante, pois recai princi-

palmente nos objetivos da comunicação pública.

Baquero e Baquero (2011) refletem que a evolução da democracia latino-americana

reteve o estímulo a valores nas instituições como confiança e solidariedade. Desse modo, a

discussão conceitual de capital social é imperativa para o entendimento da consolidação de

uma democracia.

Por meio da estipulação de regras; do direcionamento do debate público; da regulação,

da fiscalização e da accountability das medidas tomadas pelos representantes e do interesse

ativo dos atores em assuntos de relevância pública, a deliberação e a comunicação pública

podem incentivar o capital social. “A deliberação seria, assim, a face mais visível e sistemati-

zada do capital social e da comunicação pública” (NOBRE, 2011, p. 272). Nesse sentido, o

60

diálogo e as relações emergidas são importantes para estabelecer um ambiente de troca e res-

peito por opiniões, consensos e valores de confiança e solidariedade entre os indivíduos per-

tencentes a um grupo. Essa ambiência de solidariedade tem potencial para aprimorar as expe-

riências democráticas, principalmente as que se referem às relações dos indivíduos com as

instituições.

Matos (2009b) analisa a construção do capital social como um processo de comunica-

ção que reúne a compreensão entre as ideias dos atores e a cooperação, “no qual os interlocu-

tores estabelecem conversações, diálogos e trocas de informação acerca de suas experiências,

questões e problemas” (MATOS, 2009b, p. 23). Para a autora, os canais que envolvem os

vários atores que compõe a esfera pública é a fonte da disseminação de capital social. “O ca-

pital social tem sua formação assegurada na confluência desses canais e na aproximação e

negociação dos interesses em jogo” (MATOS, 2009b, p. 117).

De forma a garantir informações consistentes e objetivas, a comunicação pública deve-

ria seguir um roteiro de abordagens necessárias mínimas para lograr o propósito de interesse

público.

Seria preciso, assim, estipular critérios objetivos para definir o interesse e a utilidade pública das informações trocadas pelos agentes. Do contrário, o debate público corre o risco de privilegiar questões que representem o inte-resse de um ou mais públicos específicos, desvirtuando, na origem, qualquer utilidade que se queira pública. (MATOS, 2009b, p. 126).

Criar diretrizes objetivas de comunicação pública, baseadas no direito de acesso à in-

formação, que estabeleçam o tipo de conteúdo indispensável para o interesse público, con-

templando um enfoque amplo de informação e com uma linguagem objetiva e acessível, seria

um possível fundamento para a promoção do capital social, pois a transparência das ações e a

possibilidade de fiscalização das informações emitidas pelo governo através das diretrizes

teriam potencial para gerar uma confiança por parte dos cidadãos e fortalecer o capital social.

Além disso, o exercício da accountability poderia contribuir para consolidar a comunicação

pública voltada ao interesse público, desvinculando-a da propaganda governamental.

As novas tecnologias que possibilitam a navegação na internet auxiliam na disponibi-

lização de dados mais abrangentes e seguros aos cidadãos dispostos a se engajarem com a

democracia, ampliando o acesso à informação pública. A informação serviria de embasamen-

to para a discussão em prol à deliberação, aproximando governo e cidadãos. Carlos Eduardo

Silva (2009) no prefácio do livro Capital social e comunicação: interfaces e articulações, de

61

Heloíza Matos, ressalta a eleição de Barack Obama em 2008 como um marco do uso da inter-

net como forma de geração de capital social. “Se antes Putnam considerou que as atividades

políticas dos norte-americanos foram drasticamente reduzidas pela ação dos meios de comu-

nicação, a eleição de Obama mostra, em vez disso, como esses meios podem tornar funda-

mentais para a participação política e o engajamento cívico” (SILVA, C. E., 2009, p. 11).

Até 2008, as eleições norte-americanas contavam com ações tímidas na internet, parte

dos motivos é que houve um crescimento consubstancial de adultos que passaram a navegar

de forma eficiente na internet. Nas primárias, Barack Obama contratou Chris Hughes, um dos

fundadores do Facebook, para gerenciar a sua campanha digital, que dispunha de site informa-

tivo (www.barackobama.com), rede social própria (My.Barack.Obama) e mensagens de texto

para celular. A internet foi um meio para manter os cidadãos informados sobre o processo

político, receber doações, promover o compartilhamento de opiniões e agrupar comunidades

de interesse e objetivos comuns. As rede sociais de todos os tipos, como Facebook e MySpa-

ce, foram utilizadas pelos norte-americanos para se informarem e discutirem sobre as elei-

ções. Gomes et all. (2009) explicam que os usuários dessas redes estimaram o capital social

“em virtude da dimensão de sua rede de amigos exibida, das comunidades de que participa, de

formas de reconhecimento produzidas pelos participantes da sua rede em indicações que esta-

belecem (...) ou ainda em função dos diferentes tipos de aplicativos sociais hoje existentes”

(GOMES et all, 2009, p. 34).

Entretanto, não se pode negar que a internet também tem potencial para gerar o ati-

vismo de sofá ou slacktivism, que caracteriza uma participação social preguiçosa, pois se limi-

ta a um clique. Sebastião e Elias (2012) apontam que esse tipo de participação provoca a sen-

sação de contribuição e engajamento. “No entanto, há que ter em conta que clicar num botão é

bastante simples e não implica envolvimento nem preocupação; o que leva à ‘demissão’ da

maioria dos utilizadores que rapidamente esquecem o assunto” (SEBASTIÃO; ELIAS, 2012,

p. 65).

Quan-Haase e Wellman (2002) identificam três direções em que a internet influencia a

criação de capital social.

1- Transforma o capital social: a internet proporciona o acesso de plataformas gratuitas

ou com baixo custo para estabelecer contatos com pessoas de várias regiões do mundo, de

perto ou longe. A transformação consiste em engajar pessoas para um assunto de outro lugar,

participando de debates cívicos sem estar fisicamente presente.

62

2- Diminui o capital social: apesar de aproximar pessoas que já têm laços afetivos,

como familiares e amigos, a internet tem o poder de reduzir o interesse pela comunidade lo-

cal. Nesse sentido, ela se transforma em um mecanismo que proporciona um envolvimento

social em âmbito global, entretanto, afasta o indivíduo da convivência e da cooperação com

comunidades locais.

3- Supera o capital social: a internet transformou a vida das pessoas em todos os âmbi-

tos, da esfera privada à pública. Nesse sentido, usada como meio de informação, entreteni-

mento e contato social, ela seria uma extensão da vida das pessoas, possibilitando a continua-

ção de debates do meio real para o virtual.

A qualidade da informação pública, principalmente sobre políticas públicas de órgãos

governamentais em seus portais, é importante para tornar as ações políticas transparentes e

possibilitar a ação de cidadãos engajados com a política, promovendo o capital social. Com o

avanço das TIC, a ação da comunicação pública pode ser ampliada com a possibilidade de

informações mais apuradas e de fácil acesso, fortalecendo a qualidade da relação de confiança

entre governo e cidadãos.

63

5. DIREITOS DA MULHER: TRAJETÓRIA, CONQUISTAS E OBSTÁCULOS

Este capítulo examina o contexto legal e político que envolve os direitos das mulheres,

observando os avanços e os obstáculos e recuperando aspectos como feminismo, gênero e

políticas públicas destinadas às mulheres.

Para iniciar essa contextualização, parte-se da apresentação dos conceitos de gênero e

de parte da trajetória dos movimentos feministas.

5.1 Movimentos feministas: um ponto de partida para a consolidação de direitos

Discorrer sobre o conceito de gênero implica tratar o feminismo e a sua consequente

projeção nas políticas públicas. Por isso, nesta seção, esses temas serão revisados com a in-

tenção de apresentá-los concatenados, transformados e transformadores, para, então, relatar as

mudanças da condição feminina no Brasil.

Cisne e Gurgel (2008) assinalam que o feminismo é um movimento que critica os e-

lementos que estruturam o modelo patriarcal-capitalista e confronta-os com a função ideoló-

gico-normativa de instituições, como Estado, família e igreja, na criação e disseminação dos

valores, preconceitos e comportamentos fundados na diferença biológica entre os sexos. “As-

sim, o feminismo, ao longo de sua história, trouxe à tona questões que não apenas estavam

ligadas aos interesses das mulheres, mas que também confrontavam diretamente o capital”

(CISNE; GURGEL, 2008, p. 70).

Meyer (2004) apresenta duas ondas fundamentais para os movimentos feministas. A

primeira teve caráter sufragista, com a reivindicação do direito ao voto feminino. “Este prati-

camente começou no Brasil, com a Proclamação da República, em 1890, e arrefeceu quando o

direito ao voto foi estendido às mulheres brasileiras, na Constituição de 1934, mais de quaren-

ta anos depois” (MEYER, 2004, p. 14). Ana Costa (2014) indica a Federação Brasileira pelo

Progresso Feminino (FBPF) como principal responsável pelo movimento sufragista no país e

o jornal “Voz Feminina”, de Diamantina (MG), como propulsor midiático do voto feminino, a

partir de 1901.

Em 1927, no estado do Rio Grande do Norte, foi registrada a primeira eleitora, Celina

Guimarães Viana, que solicitou o título eleitoral com base no texto constitucional do estado

que indicava o direito ao voto, “sem distinção de sexo”. Dois anos depois, na cidade potiguar

de Lajes, Alzira Solano foi eleita a primeira prefeita da América do Sul. “O fato repercutiu no

64

Poder Legislativo federal, que chegou a discutir a validade da lei e da votação, mas não houve

conservadorismo que resistisse à vontade e à grande mobilização das mulheres pela participa-

ção na vida política do país” (BRASIL, 2013a, p. 15).

Já a segunda onda do movimento feminista foi projetada nos países ocidentais, após a

Segunda Guerra Mundial, fortalecendo-se nas décadas de 1960 e 1970, em um momento de

intensos questionamentos políticos na Europa e nos Estados Unidos. No Brasil, ela se engen-

dra por meio da luta contra a ditadura militar e da redemocratização, nos anos 1980. Esses

movimentos demonstraram a necessidade de investir em produção de conhecimento para não

só denunciar, mas principalmente compreender a subordinação social e a marginalização polí-

tica das mulheres (MEYER, 2004).

O estudo sobre o campo do gênero foi fortalecido no Brasil no final dos anos 1970,

com a tonificação dos grupos feministas. Nesse período, ocorreram também transformações

nas relações entre Estado e sociedade, principalmente por dois fatores: a democratização e a

crise fiscal. Conforme Farah (2004), as mudanças do Estado conceberam como referência

uma agenda de reforma elaborada com a participação de vários atores e atrizes sociais. Inici-

almente, a organização de mulheres motivada pela política se deu em torno da democratização

e da busca de melhores salários para os trabalhadores urbanos pobres. Ao mesmo tempo em

que se mobilizavam contra a desigualdade de classe, os movimentos de mulheres trabalhavam

com temas específicos, “como direito a creche, saúde da mulher, sexualidade e contracepção e

violência contra a mulher” (FARAH, 2004, p. 51). Nessa luta por direitos é que houve a con-

fluência entre o movimento de mulheres e as feministas, que, diferentemente, tinham como

objetivo a transformação da mulher na sociedade, propondo ações de igualdade de gênero.

Até a década de 1980 predominava a ideia de que sexo era relativo ao ser biológico, já

gênero, ao cultural. De modo a desconstruir essa concepção, Scott (1995) caracteriza gênero

como a compreensão sobre as diferenças sexuais e evidencia essas heterogeneidades de forma

a hierarquizá-las e consolidá-las em um pensamento categórico e inflexível. Desse modo, gê-

nero, como observa Bandeira (2005), passou a ser estudado como o conjunto de estereotipa-

gens e padronizações socialmente aceitas, significando culturalmente as diferenças biológicas

entre homens e mulheres.

Por ser um assunto que possibilita uma discussão multidisciplinar, surgiram várias cor-

rentes. Farah (2004) chama a atenção para os estudos pós-estruturalistas de gênero, que reco-

nhecem o conceito como construção social e histórica, e influenciaram as políticas públicas

para as mulheres mais atuais. A percepção da diferença sexual foi construída de modo a ho-

65

mogeneizar o que é feminino e o que é masculino, o que suprime diferenças entre um mesmo

gênero ou igualdades entre os sexos. Desse modo, dimensões das relações sociais como raça,

classe e geração são importantes fatores de análise.

De acordo com Nicholson (2000), gênero é uma palavra inusitada para o feminismo,

pois esse conceito passou a ser usado para suplantar o dilema de sexo, que resultava em uma

questão biológica, engessada e dual. Inicialmente, gênero foi tomado apenas como a diferença

de comportamentos e personalidades entre homens e mulheres, sem ser fundamentado pela

questão sexual. Outro significado decorrente mostra que se a aparência do corpo é levada em

consideração ao se categorizar os gêneros, então o sexo biológico é algo relevante e que ba-

seia a taxação de gênero.

A partir da lógica de “fundacionalismo biológico”, Nicholson (2000) compreende gê-

nero com a relação entre os rótulos empregados e a questão do sexo vinculado aos comporta-

mentos e personalidades esperadas. A autora parte da ideia de “porta-casacos” da identidade,

em que o corpo é visto com um “cabide mancebo” em que são pendurados artefatos culturais.

Não se é obrigado a jogar sobretudos e cachecóis num porta-casacos; pode-se, por exemplo, jogar suéteres e até diferentes tipos de objetos, basta mudar suficientemente a natureza do cabide. Mas se sempre vemos um porta-casacos cheio de sobretudos e cachecóis, não exigimos muita explicação, a-final trata-se de um porta-casacos (NICHOLSON, 2000, p. 13).

Desse modo, gênero abrange também as questões de identidade sexual e orientação

sexual, e não apenas das desigualdades entre homens e mulheres, em que o masculino exerce

superioridade ao feminino. Por meio dessa concepção é que surgem discussões sobre a tran-

sexualidade.

O domínio social masculino pode também ser observado e reforçado pela linguagem.

Os termos masculinos, como adjetivos e substantivos, são usados como regra, de forma gené-

rica; criando uma alteridade de submissão às mulheres. Lauretis (1994) verifica que o termo

gênero aparece na forma gramatical de diferentes maneiras ou ausente e não se refere apenas à

representação de um signo, mas também a representação social de pertencer a uma classe, um

grupo ou uma categoria. “Assim, gênero representa não um indivíduo e sim uma relação, uma

relação social; em outras palavras, representa um indivíduo por meio de uma classe” (LAU-

RETIS, 1994, p. 210).

Bandeira (2005) pontua que essa disseminação é naturalizada também em estruturas

sócio-institucionais, jurídicas e no planejamento das políticas e das ações públicas. “As políti-

66

cas, programas e ações, mesmo de um governo que se comprometeu com a redução das desi-

gualdades de gênero e com uma abertura às demandas do movimento de mulheres, permane-

cem endereçadas ao homem” (BANDEIRA, 2005, p. 8). Existe também a exclusão das mu-

lheres transexuais e das travestis, que não recebem os mesmos direitos que as mulheres cisgê-

neros. “As mulheres transexuais e as travestis, além de serem vitimadas pelo machismo, tam-

bém o são por uma forma de sexismo, de base legal-biologizante, que lhes negam o estatuto

da feminilidade ou da ‘mulheridade’” (JESUS; ALVES, 2010, p.13).

O machismo é uma caracterização social e cultural baseada na dinâmica da dimensão

cultural da sociedade brasileira. O sexismo favorece ideias de privilégios masculinos em de-

trimento à subordinação feminina. O aspecto inerente da cultura brasileira, segundo Osterne

(2011, p. 132), revela que o “preconceito desfavorável contra o feminino, instituído na ordem

das coisas, atinge também as próprias mulheres que passam a confirmar seguidamente tal pre-

conceito”.

Na década de 1980, os movimentos organizados impactaram a criação de políticas pú-

blicas no Brasil, como é o caso do Conselho Estadual da Condição Feminina e da primeira

Delegacia de Polícia de Defesa da Mulher – que se originaram em São Paulo e depois foram

instaladas nos outros estados –, do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, da instituição

do Programa de Assistência Integral à Saúde da Mulher (PAISM). Em 1988, a mobilização

feminista refletiu na Carta das Mulheres Brasileiras, apresentada ao Congresso Constituinte,

e que influenciou a Constituição, já que sugeria melhorias no campo da família, saúde, traba-

lho, violência, discriminação, cultura e propriedade de terra. “No texto constitucional resul-

tante, as mulheres foram o setor organizado que mais acumulou vitórias, conseguindo aprovar

em torno de 80% das suas demandas” (COSTA, A. A., 1998, p. 29).

À medida que a democracia se consolidava a partir da década de 1980, houve reformu-

lações nas agendas de políticas públicas e também nas dos grupos feministas, descentralizan-

do as lutas e os objetivos desses movimentos, principalmente ao que tange a articulação de

associações civis e grupos particulares e a proposição de políticas públicas. A partir da década

de 1990, a discussão da “pauperização das mulheres” emergiu de forma mais perturbadora

(BRUSCHINI; ARDAILLON; UNBEHAUM, 1998). Esse conceito relaciona os dados de

desenvolvimento humano mais baixo com as mulheres, principalmente com as negras.

De acordo com Cisne e Gurgel (2008), apoiados em Safiotti (2004), gênero, raça/etnia

e classe são unidades dialéticas, bem como patriarcado, capitalismo e racismo, e se discute em

uma totalidade ou em um nó. Nesse nó, essas categorias se reorganizam em dinâmicas pro-

67

movendo uma nova realidade, ou seja, uma mulher negra de classe baixa é marginalizada, em

comparação a um homem branco e de classe alta. Heredia e Cintrão (2006) inserem a esse

contexto a condição de vida no meio rural como mais uma classe, já que, apesar dos avanços e

conquistas, a vida no campo proporciona dificuldade ao acesso a políticas públicas. “As desi-

gualdades de gênero na zona rural brasileira se inscrevem num conjunto de outras desigualda-

des sociais, que se expressam historicamente quando se compara a população rural e a popu-

lação urbana” (HEREDIA; CINTRÃO, 2006, p. 2).

Ribeiro (2006) ressalta o movimento feminista como “produtor de idéias e práticas i-

novadoras, que questionam a estrutura social vigente – os domínios entre as nações; os man-

dos e desmandos do capital; a cristalização do poder como sendo atribuição masculina e bran-

ca, entre outros fatores” (p. 809). As mulheres, compondo um grupo socialmente minoritário,

contribuem para tirar da marginalização outros grupos minoritários, bem como negros e ho-

mossexuais. Na perspectiva teórica, esses movimentos alimentaram e retroalimentaram inicia-

tivas de políticas públicas em todo o mundo, inclusive no Brasil, com os ensinamentos da

Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948).

Contudo, apesar de esforços em transformar as questões sociais disseminadas pelo ca-

pitalismo, o feminismo tradicional necessita incorporar a luta do transfeminino, relativo às

transexuais e travestis, pois a ausência dessa concepção reforça o determinismo biológico nos

próprios movimentos feministas (JESUS; ALVES, 2010). Essa concepção também pode ex-

plicar a marginalização das mulheres transexuais nas ações governamentais destinadas às mu-

lheres, pois as políticas públicas “estão associadas aos direitos que determinada sociedade

reconhece aos seus diferentes cidadãos, são construídas historicamente, não são conceitos

absolutos” (CANELA, 2008, p. 10).

Por gênero ter tomado um significado amplo, englobando, não só as mulheres, mas

questões de orientação sexual e identidade de gênero, as políticas direcionadas às mulheres

deveriam contemplar ações que beneficiem e estimulem a participação de mulheres transexu-

ais e travestis. No Brasil, se uma transexual for violentada, ela não tem o amparo da delegacia

da mulher. O próprio Estado exclui e marginaliza pessoas que se identificam com um gênero

– relacionado ao sexo biológico – oposto ao que nasceram, o que afasta ainda mais essas ci-

dadãs das decisões políticas.

O poder concernido culturalmente pela sociedade aos homens imputa na obrigação da

criação de políticas públicas específicas para as mulheres, com a intenção de desfazer a rigi-

dez das categorias de gênero criadas culturalmente. As políticas públicas, que são consubstan-

68

ciadas em legislação, resoluções, programas, regulamentações, apropriações, e decisões ad-

ministrativas e judiciárias, se originam como estratégias para solucionar questões de uma so-

ciedade específica. A publicização dessas políticas públicas em informações articuladas pela

comunicação pública digital tem potencial de gerar mais adesão aos programas e a motivar o

engajamento das mulheres na criação e reformulação de políticas públicas própria a elas.

As políticas de gênero brasileiras são direcionadas às mulheres e frequentemente rela-

ciona as ações específicas a esse grupo à manutenção do bem-estar familiar. Dessa forma,

contrária as ações esperadas, percebe-se que as ações e os discursos advindos de uma luta do

Estado contra a desigualdade de gênero contribuem para a consolidação de rótulos entre os

gêneros.

“Em países como o Brasil, políticas de gênero deveriam ser um instrumento contra as

desigualdades de gênero bem como desigualdades sociais e étnicas” (NOVELLINO, 2004, p.

10). A evolução das ações especializadas e pontuais no empoderamento das mulheres aponta

para a transversalidade das questões de gênero nas políticas públicas. Ou seja, os representan-

tes deveriam criar as políticas públicas de todos os setores de forma a gerar a igualdade entre

homens e mulheres. “Para enfrentar esta cultura machista e patriarcal são necessárias políticas

públicas transversais que atuem modificando a discriminação e a incompreensão de que os

Direitos das Mulheres são Direitos Humanos” (BLAY, 2003, p. 96). Programas que benefici-

em as mulheres são vistos por parte da sociedade brasileira, que é fundada em uma cultura

caracterizada machista, como maneira de sustentar o estereótipo de “sexo frágil”.

Nesse sentido, a comunicação pública tem um papel consubstancial na construção da

igualdade entre homens e mulheres por meio das políticas públicas. A informação é ponto de

partida para embasar uma mudança generalizada da cultura machista, direcionando informa-

ções fundamentais das políticas públicas para as usuárias e também esclarecendo alguns as-

pectos culturais, históricos e de diagnóstico para todos os cidadãos brasileiros. Entretanto, a

comunicação pública não é isenta de juízos de valores e está imersa ou exposta a uma cultura

machista. Os grupos e movimentos feministas têm papel fiscalizador fundamental nesse me-

canismo e podem agir em parceria com os organismos públicos que desenvolvem e aplicam

políticas públicas como forma de combate à cultura machista.

69

5.2 Direitos conquistados e contexto das mulheres em áreas de políticas públicas

Apesar de muito a ser transformado, as mulheres lograram direitos importantes ao

longo do século XX. Esta seção objetiva traçar o progresso das legislações que beneficiaram a

condição feminina, com intenção de demonstrar que a consolidação dos direitos é contínua e

evolui conforme a sociedade se transforma.

O século XIX, no Brasil, foi marcado por uma sociedade em que o homem dominava e

até podia impor castigos à mulher, caso ela desobedecesse às suas ordens. Essa concepção

tem origem nas primeiras normas jurídicas do Brasil Colônia, como as Ordenações Filipinas,

impostas por Portugal, que permitiam que o marido matasse a esposa se houvesse apenas boa-

tos de que ela era adúltera. “Os reflexos dessa forma de controle social inevitavelmente pro-

duziram efeitos e serviram de suporte para a tradição de família que se desenvolveu no Brasil”

(SOUZA; BRITO; BARP, 2009, p. 67).

Alguns dispositivos das Ordenações vigoraram no país até 1916, quando passou a vi-

ger o Código Civil Brasileiro, que manteve o homem como chefe da sociedade conjugal, sus-

tentando os princípios conservadores.

Em 1932, por meio do movimento sufragista existente desde o final do século XIX, o

Código Eleitoral permitiu que as mulheres votassem a partir de 21 anos de idade. Com a

Constituição de 1934, a idade foi reduzida para 18 anos. Essa Constituição previa a isonomia

salarial e a igualdade de todos perante a lei. “Não haverá privilégios, nem distinções, por mo-

tivo de nascimento, sexo, raça, profissões próprias ou dos pais, classe social, riqueza, crenças

religiosas ou ideias políticas” (art. 113, § 1). Esse momento, conforme Bandeira e Melo

(2010), impulsionou a participação ativa das mulheres na política e incentivou-as a marcar

presença na candidatura de diversos postos, como prefeitas, deputadas e senadoras.

Nas eleições de 1934, muitas mulheres lograram êxito em sua candidatura, como An-

tonieta de Barros, eleita a primeira deputada estadual de Santa Catarina, sendo também a pri-

meira negra a presenciar o palco da política; Maria do Céu Pereira Fernandes, no Rio Grande

do Norte; e Maria Thereza Nogueira de Azevedo e Maria Thereza Silveira de Barros Camar-

go, em São Paulo. Em 1936, Bertha Lutz se tornou a primeira deputada federal do Brasil,

quando assumiu a vaga de um deputado falecido (BANDEIRA; MELO, 2010).

A Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), de 1943, aprovada pelo decreto no 5.452,

também promoveu um avanço nas relações trabalhistas das mulheres, dispondo o capítulo 3

para “Proteção do Trabalho da Mulher”. Este capítulo, entre outros empenhos, veda a diferen-

70

ça de seleção entre raça, sexo, idade ou situação familiar; prevê uma situação adequada de

higiene às mulheres e assegura o direito de licença à maternidade de 120 dias.

Outro marco é o Estatuto da Mulher, criado em 1962, que alterou significativamente o

Código Civil, deixando a mulher civilmente capaz, já que antes, todas as decisões partiam do

homem. O artigo 393 prevê o direito das mulheres que se casam novamente em exercer o pá-

trio poder sob os filhos de outro casamento, sem qualquer interferência do ex ou atual cônju-

ge. Já o artigo 380 concede igualdade na criação dos filhos entre pai e mãe. No entanto, esse

artigo dá superioridade ao pai, caso haja alguma divergência, possibilitando a mãe recorrer ao

judiciário. Mas o aspecto relevante foi os encargos referentes à família, que antes eram apenas

do marido (artigo 240); e o livre exercício da profissão (artigo 246), tornando-a gradativamen-

te independente financeiramente, o que resultou em várias mudanças. “As mais notáveis fo-

ram o incremento da escolaridade, a significativa ampliação da participação no mercado de

trabalho e a consequente implosão do modelo de família com provedor único” (COSTA, A.

O., 2013, p. 400).

Em 1977, a Lei do Divórcio proporcionou a oportunidade dos cônjuges em terminar

com o casamento e formar uma nova família. A mulher também tem a possibilidade de esco-

lher continuar ou retirar o nome do marido, além de substituir a comunhão universal de bens

para a parcial de bens, ampliar a equiparação dos cuidados com os filhos. “Para manutenção

dos filhos, os cônjuges, separados judicialmente, contribuirão na proporção de seus recursos”

(artigo 20). A pensão alimentar também é prevista, sem distinção entre homem e mulher, sen-

do o cônjuge responsável pela separação judicial encarregado da pensão de acordo com a ne-

cessidade-possibilidade. O Estatuto da Criança e do Adolescente, criado em 1990, confirmou

a igualdade de condições do pai e da mãe sobre os filhos menores de idade.

Fáveri (2007) comenta a diferença histórica entre o momento em que a Lei do Divór-

cio de 1977 foi aprovada, em que aconteceram passeatas e movimentos contrários; e do mo-

mento da aprovação da lei 11.441/2007, que alterou o Código de Processo Civil e facilitou o

divórcio consensual, permitindo a concretização da ação em cartórios judiciais, por via admi-

nistrativa; em que passou quase desapercebido pela sociedade, visto que o divórcio, em 2007,

já fazia parte do cotidiano dos brasileiros.

Apesar de considerado um avanço, muitos aspectos de domínio masculino se mantive-

ram no Estatuto da Mulher, que foram a ser resolvidos na Constituição de 1988.

A Constituição de 1988 é um documento importante na criação de políticas públicas e

leis de igualdade de gênero, pois é a legislação que “nos diz sobre os acordos de uma socieda-

71

de consigo mesma, regulando as relações, as instituições e os processos sociais” (RODRI-

GUES; CÔRTES, 2006, p. 11). A Constituição teve a preocupação de igualar expressamente

homens e mulheres em vários de seus dispositivos, como no de domínio de terra (artigo 183),

concessão de uso de terra rural (artigo 189) e direito à pensão por morte (artigo 201). Mere-

cem ser mencionados na íntegra o artigo 26, § 5, “Os direitos e deveres referentes à sociedade

conjugal são exercidos igualmente pelo homem e pela mulher”, e artigo 7, XVIII, “licença à

gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração de cento e vinte dias”.

Como base na igualdade de todos, os países que assinaram a Declaração dos Direitos

Humanos, que também baseou a Constituição de 1988, se comprometeram a promover ações

para se chegar a essa igualdade. A Declaração de Beijing adotada pela IV Conferência Mun-

dial sobre as Mulheres (1995) e a Convenção de Belém do Pará (1994), influenciadas pela

Declaração dos Direitos Humanos, são alguns dos pactos que contribuíram para o avanço de

direitos das mulheres no Brasil.

A IV Conferência Mundial sobre as Mulheres, em Beijing (China), em 1995, foi um

marco para os movimentos feministas de todo o mundo. Nesse encontro, ficou designado o

“gender mainstreaming” ou transversalidade de gênero, que garante igualdade de gênero em

políticas públicas de todos os setores e áreas. A partir da transversalidade de gênero, os go-

vernos signatários pactuaram a não restringir as políticas públicas a um ministério ou secreta-

ria. “Seu impacto vinculante deve ser assimilado por todas as políticas públicas propostas pelo

Estado e desenvolvidas em cada área governamental, considerando as especificidades das

mulheres e dos homens” (BANDEIRA, 2005, p.10).

Já a Convenção de Belém do Pará se destaca por conceituar o que é violência contra a

mulher: “qualquer ato ou conduta baseada no gênero, que cause morte, dano ou sofrimento

físico, sexual ou psicológico à mulher, tanto na esfera pública como na esfera privada” (OEA,

1994, p. 1).

Esses tratados internacionais motivaram ações que partiram de grupos brasileiros, co-

mo a Conferência Nacional de Mulheres Brasileiras (2002), e também de políticas públicas e

órgãos específicos para tratar do combate à desigualdade de gênero. O Plano Plurianual 2004-

2007 foi uma referência nas ações governamentais brasileiras por ter como uma das priorida-

des “promover a redução das desigualdades de gênero”. Essa prioridade foi estendida ao Pla-

no Plurianual 2016-2019. A Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM), criada em 2002,

ligada à Presidência da República até maio de 2016 e incorporada ao Ministério da Segurança,

“tem como principal objetivo promover a igualdade entre homens e mulheres e combater to-

72

das as formas de preconceito e discriminação herdadas de uma sociedade patriarcal e exclu-

dente” (SPM, 2012). A Secretaria atua em três frentes: (a) Políticas do Trabalho e da Auto-

nomia Econômica das Mulheres; (b) Enfrentamento à Violência contra as Mulheres; e (c)

Programas e Ações nas áreas de Saúde, Educação, Cultura, Participação Política, Igualdade de

Gênero e Diversidade.

Segundo dados da SPM, o país conta com 719 Organismos Governamentais de Políti-

cas para as Mulheres (OPM), distribuídos pelas 27 Unidades da Federação, sendo 25 estadu-

ais e os restantes em nível municipal. Esses organismos são fundamentais para a aplicação de

políticas públicas e se referem a secretarias, conselhos, superintendência e outros tipos de

órgãos nas regiões Norte (78); Nordeste (368); Centro-oeste (52); Sudeste (90) e Sul (131)

(SPM, 2015a).

Apesar de transformações positivas terem ocorridos nas últimas décadas, a imagem

construída socialmente e as oportunidades dadas às mulheres no Brasil ainda são visivelmente

inferiores, em termos de qualidade e quantidade, que as proporcionadas aos homens. Em um

país que padece por necessidades básicas, os direitos humanos e a busca pela igualdade de

gênero são vistos como medidas secundárias ao desenvolvimento econômico e político por

grande parte dos representantes políticos e cidadãos. Por isso, é importante apresentar o con-

texto das mulheres e as políticas públicas vigentes para entender as mudanças ocorridas e as

necessárias na área da violência, saúde, educação, autonomia econômica e poder.

5.2.1 Violência

A violência é uma arma para a legitimação do poder e de subordinação das mulheres.

A agressão contra a mulher “tem sido um dos mecanismos sociais principais para impedi-las a

ter acesso a posições de igualdade em todas as esferas da vida social, incluindo a vida priva-

da” (BARSTED, 2011, p. 348).

A interpretação do que é violência, até mesmo pelas leis, reflete as relações de poder e

de desigualdade entre gêneros, a cultura e os valores de uma época. “No Brasil, durante sécu-

los, nem mesmo o assassinato, considerado a expressão máxima da violência, era reconhecido

enquanto crime quando perpetrado por marido contra mulher sobre quem pesasse a suspeita

de infidelidade” (PITANGUY, 2011, p. 50). Atualmente, a violência contra a mulher abarca,

além do homicídio, o estupro, a mutilação, a agressão doméstica, o abuso sexual e a opressão

física e psíquica, sendo visto mundialmente como um problema sério de saúde e de cultura. O

73

Social Watch Report (BATTHYÁNY, 2004) considera a sonegação dos direitos reprodutivos

também como violência.

Conforme o balanço dos atendimentos realizados de janeiro a outubro de 2015 pela

Central de Atendimento à Mulher – Ligue 180, da Secretaria de Políticas para as Mulheres da

Presidência da República, 38,7% das mulheres em situação de violência são agredidas todos

os dias e 34% sofrem agressões semanais. Desses relatos, 86% referem-se à violência domés-

tica e familiar (GONÇALVES, 2015).

A promulgação da Lei Maria da Penha (lei 11.340/2006) foi um passo importante pa-

ra o combate à violência do âmbito doméstico e familiar, em que havia uma lacuna no Código

Penal, pois prevê o processo criminal para os agressores. Além da punição criminal, os desta-

ques da legislação estão na medida de proteção imediata e nos programas que ajudam a mu-

lher a retomar a sua vida.

A Fundação Perseu Abramo (FPA), por intermédio de seu Núcleo de Opinião Pública,

realizou em 2010 uma pesquisa de atualização sobre as mulheres brasileiras. Os resultados

demonstraram que, a cada dois minutos, cinco mulheres são espancadas em ambiente domés-

tico. Entre as respostas dos homens entrevistados, 48% conheciam algum amigo ou conhecido

que já bateu na mulher e 8% responderam que já agrediram a companheira. Desses que come-

teram alguma agressão, 14% acreditam que agiram bem e 15% fariam novamente. Nesta

mesma pesquisa, revelou-se que 84% das mulheres entrevistadas e 85% dos homens já ouvi-

ram falar da Lei Maria da Penha, e cerca de quatro em cada cinco homens e mulheres acha-

vam a lei positiva (VENTURI; GODINHO, 2013).

Pougy (2010, p. 79) assinala que o combate à violência familiar e doméstica “não se

esgota na judicialização, mas também nas ações de proteção, assistência e prevenção”. Essa

concepção completa a visão de Debert e Gregori (2008, p.166), que observam a centralização

da criminalização da violência como fator preponderante para associar a luta de defesa das

mulheres em defesa da família.

Em 2015, houve a promulgação da lei 13.104/2015, Lei do Feminicídio, que também

torna crime hediondo o assassinato de mulher por um homem de convívio doméstico ou fami-

liar ou que seja provado que foi causado pela condição de gênero. De acordo com o Mapa da

Violência de 2015, o crescimento do número de homicídios de mulheres caiu para 2,6% por

ano, entre 2006 e 2013 (WAISELFISZ, 2015). No entanto, outra vez a questão do gênero li-

gado à raça é preponderante, já que pelo Balanço Ligue 180 - 10 meses - 2015, as mulheres

negras ainda representam a maioria (58,55%) das vítimas (GONÇALVES, 2015).

74

Também observado como resultado da cultura machista, em que a mulher é um objeto

do desejo masculino, o estupro até 2009 era considerado legislativamente como um crime que

feria a moral da família, do pai. A partir da lei 12.015, de 7 de agosto de 2009, o estupro, o

assédio sexual e a exploração sexual passaram a ser vistos como um problema de dignidade e

liberdade sexual. Cerqueira e Coelho (2014, p. 4) observam o reconhecimento da dignidade e

liberdade sexual como um bem jurídico protegido, “em que toda pessoa humana, independen-

temente do seu sexo, tem o direito de exigir respeito em relação à sua vida sexual, como tam-

bém tem a obrigação de respeitar as opções sexuais alheias”. Em 2013, o Instituto de Pes-

quisa Econômica Aplicada (Ipea) realizou uma pesquisa de campo com questionário, o

Sistema de Indicadores de Percepção Social (SIPS), com perguntas sobre violência sexual. “A

partir das respostas, estimou-se que a cada ano no Brasil 0,26% da população sofre violência

sexual, o que indica que haja anualmente 527 mil tentativas ou casos de estupros consumados

no país, dos quais 10% são reportados à polícia” (CERQUEIRA; COELHO, 2014, p. 6).

5.2.2 Saúde

As políticas públicas específicas para as mulheres incluem ações maciças sobre a pre-

venção de câncer de mama e cérvico-uterino e de Doenças Sexualmente Transmissíveis

(DST); com foco no planejamento familiar, na assistência a contracepção e maternidade, omi-

tindo questões sobre liberdade sexual, que conjuga a reprodução assistida e o aborto.

“Em geral as leis e políticas estabelecem mais restrições à liberdade sexual e reprodu-

tiva feminina, justificadas como necessárias para a reprodução e desenvolvimento saudável da

população”, e reafirmam o valor vinculante da mulher à família (VENTURA, 2011, p. 306).

A sexualidade feminina ainda é vista como um tabu na sociedade brasileira, que ainda é am-

parada por questões religiosas. A reprodução assistida, por exemplo, possibilitou a descone-

xão da reprodução com o ato sexual, um tema que incomoda várias religiões.

O aborto provocado também é um assunto omitido na esfera pública brasileira. No en-

tanto, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), da Pes-

quisa Nacional de Saúde 2013, 1,1 milhão de mulheres com idade entre 18 e 49 anos já fize-

ram aborto voluntário, o que é considerado crime pelo Código Penal Brasileiro. O artigo 124

prevê um a três anos de detenção para quem faz ou consente a alguém a realizar o aborto. A

interrupção da gravidez só é autorizada pelo Código Penal quando não houver outro meio de

salvar a vida da gestante ou se a gravidez for fruto de um estupro.

75

Outro problema resultante da criminalização do aborto é a realização deles em clínicas

clandestinas, que, com frequência, geram complicações na saúde da mulher por ser uma inter-

venção precária, levando a internações e óbitos. Ventura (2009) assinala que a criminalização

do aborto despreza o fato de que os riscos e custos da concepção ocorrem nos corpos e nas

vidas das mulheres, isentando-as de liberdade de escolha.

Rangel (2009) assinala que a maioria dos senadores e deputados federais seguem uma

religião, como a católica, evangélica e espírita, e 25% deles acreditam que é possível legislar

conforme as convicções políticas. “Ao mesmo tempo em que setores da sociedade civil e es-

pecialistas apontam a necessidade de não punir a prática do aborto, todas as religiões conde-

nam a interrupção da gravidez em qualquer caso” (RANGEL, 2009, p. 33).

O uso da camisinha durante as relações sexuais previne as DST e a gravidez indeseja-

da. A pesquisa realizada pela FPA revelou que apenas 26% usaram o preservativo feminino

ou masculino, e 68% não utilizaram, sendo a confiança ao parceiro a justificativa de 32% das

mulheres e 35% dos homens. Além de ser um fator importante para ser trabalhada no combate

a epidemia de HIV, é um método contraceptivo usado por 19% das entrevistadas. O uso de

anticoncepcionais orais (25%) e laqueadura (21%) também são outros métodos citados. A

laqueadura é relacionada às mulheres de menor renda e escolaridade; e idade superior a 60

anos (VENTURI; GODINHO, 2013).

A área Técnica de Saúde da Mulher do Ministério da Saúde, em 2004, elaborou a Polí-

tica Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher (PNAISM), que busca consolidar os

avanços no campo dos direitos sexuais e reprodutivos e destaca o atendimento obstétrico, o

planejamento reprodutivo, o cuidado com o abortamento inseguro e aos casos de violência

doméstica e sexual; além de “ampliar as ações para grupos historicamente alijados das políti-

cas públicas, nas suas especificidades e necessidades” (BRASIL, 2013b, p. 13), como idosos,

negras e mulheres moradoras da periferia.

A PNAISM objetiva também captar e disponibilizar ações que atendam novas neces-

sidades das mulheres; oferecer serviços para cidadãs sem visibilidade social; estabelecer fon-

tes de recursos e de responsabilidade de acordo com as diretrizes do SUS e do Ministério da

Saúde; e inserir a transversalidade de gênero nas políticas, propondo um recorte racial-étnico

e especificidades para mulheres homossexuais (BRASIL, 2013b).

Outra a ação empregada por meio do PNAISM é a Rede Cegonha, estratégia do Minis-

tério da Saúde para complementar ações de saúde, como planejamento familiar, atenção hu-

manizada à gravidez, ao parto e ao puerpério, bem como assegurar o direito ao nascimento

76

seguro e ao crescimento e desenvolvimento saudáveis. No entanto, a violência no parto ainda

é preocupante, pois mais de um quarto das mulheres sofreu alguma forma de abuso, consta-

tando que 25% suportaram alguma injúria moral ou violência física (VENTURI; GODINHO,

2013).

Outra preocupação é o câncer de mama. Segundo previsões do Instituto Nacional do

Câncer, em 2016, haverá 57.960 novos casos da doença, sendo majoritariamente em mulheres

(INCA, 2016). Apesar da mutilação mamária e os efeitos da quimioterapia, como a queda do

cabelo, serem preocupações, uma pesquisa qualitativa realizada por Frazão e Skaba (2013)

apontou que o impedimento de frequentar o trabalho durante o tratamento com quimioterápi-

cos é pior para mulheres.

5.2.3 Educação

Assegurada como um direito social e humano pela Constituição de 1988, a educação

tem um papel transformador fundamental na cultura. Por causa da tamanha importância da

educação, as políticas que pautam a igualdade de gênero na escola, dissipando estereótipos

preconceituosos são preponderantes. A taxa de fecundidade controlada se relaciona com o

planejamento familiar e é um fator relevante para a continuidade do estudo e da especializa-

ção feminina no mercado de trabalho.

Rosemberg e Madsen (2011) propõem o estudo de políticas públicas na educação de

três formas: 1-) a igualdade de acesso à educação, que observa os índices de frequência esco-

lar; 2-) alfabetização e grau escolar; e 3-) igualdade da educação como cultural-simbólica, que

focaliza os processos de ensino-aprendizagem responsáveis pela forma como se desenvolve a

representação de gênero.

As políticas de igualdade de acesso à educação entre homens e mulheres começaram a

serem aplicadas na década de 1990 no Brasil, pela influência de tratados internacionais. Con-

forme Carvalho (2009), as mulheres vêm logrando sucesso no sistema educacional, pois se

observa que elas conquistaram condições de acesso e permanência. No entanto, esse mesmo

resultado não se desloca para o mercado de trabalho.

Em relação ao acesso à educação, a desigualdade se apresenta quanto ao gênero e à ra-

ça. Conforme a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, de 2012, do IBGE, à medida

que o grau escolar aumenta, amplia a desigualdade entre mulheres brancas e negras; e homens

77

brancos e negros. 24,6% das mulheres brancas frequentam o ensino superior, enquanto apenas

11,6% das negras.

O Plano Nacional da Educação (PNE) 2014-2024, aprovado pela lei 13.005/2014, pre-

za pela cidadania e erradicação de todas as formas de desigualdade. A Meta 4, que propõe o

estímulo aos programas de pós-graduação stricto sensu, tem como estratégia “estimular a par-

ticipação das mulheres nos cursos de pós-graduação stricto sensu, em particular aqueles liga-

dos às áreas de engenharia, matemática, física, química, informática e outros no campo das

ciências” (BRASIL, 2014b, p. 78). Ou seja, incentivar mulheres a atuar em áreas rotuladas

como profissões masculinas.

O governo federal e a Secretaria de Políticas para as Mulheres junto com outros órgãos

e outras secretarias desenvolvem programas no sentido de incentivar a mulher a perpetrar nas

esferas acadêmicas e culturais, além de empoderá-la a avaliar as políticas públicas para ela

mesma. A seguir, resumem-se os programas em vigor com informações retiradas do site da

SPM:

a) Programa Mulher e Ciência: em ação desde 2005, objetiva estimular a produção

científica, incentivar as mulheres nas carreiras científicas e acadêmicas e promover um debate

sobre feminismo e gênero no país. As ações envolvem premiações, editais de financiamento e

encontros.

b) Inserção do debate de gênero no currículo escolar: inicialmente oferecido pela

Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inovação (SECADI) e pos-

teriormente pela Universidade Aberta do Brasil (UAB) da Coordenação de Aperfeiçoamento

de Pessoal de Nível Superior (CAPES), do Ministério da Educação (MEC), em convênios

com universidades públicas, a ideia consiste em oferecer o Curso Gênero e Diversidade na

Escola (GDE) como extensão, especialização ou formação de professores para o debate e re-

flexão sobre gênero, sexualidade, orientação sexual e relações étnico-raciais.

c) Dar visibilidade à produção cultural das mulheres: pretende selecionar nacio-

nalmente, estimular e fomentar projetos culturais proponentes por mulheres.

d) Formação de gestores públicos: propõe a realização de curso sobre Gestão de Po-

líticas Públicas em Gênero e Raça para as servidoras/es dos três níveis da Administração Pú-

blica, com o intuito de aclarar e possibilitar os participantes a intervir no processo de concep-

ção, elaboração, implantação, monitoramento e avaliação dos programas e ações que assegu-

rem a transversalidade e a intersetorialidade de gênero e raça nas políticas públicas.

78

5.2.4 Autonomia econômica e trabalho

Mais uma vez a mulher é associada ao bem-estar da família e, nesse setor, um dos obs-

táculos é o cuidado com os filhos. Conforme a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios

2012, do IBGE, somente 20,3% das mulheres com filhas/os de zero a três anos tinham vagas

em creches. Nesse período, a região Norte detinha o menor índice (7,3%) e a Sul, o maior

(29%).

O trabalho doméstico também é uma limitação para a dedicação da carreira profissio-

nal das mulheres. Um estudo realizado por Bruschini e Ricoldi (2009) com mães trabalhado-

ras de baixa renda mostrou que a carga de atividades domésticas tende a diminuir conforme o

salário e os anos de dedicação ao estudo; e a aumentar se ela é cônjuge e possui filhos meno-

res de 14 anos. O trabalho doméstico, desse modo, é relacionado aos cuidados da família, que

ainda permanecem como atividade feminina.

5.2.5 Poder e decisão

O movimento feminista incentivou a discussão dos espaços e cargos que as mulheres

ocupam. A esfera privada, do lar, apesar de não ser comandada pela mulher, era a ambiência

em que ela atuava, cuidando das tarefas domésticas. Já a esfera pública, em que se fomentam

as discussões políticas, era relacionada com a figura do homem. Apesar de ainda persistir um

lastro dessas concepções, as mulheres conquistam espaço na política e na liderança de ativi-

dades. “É evidente que as mulheres devem ocupar espaços de poder e tomada de decisões,

eletivos ou não, primeiramente por seus atributos de competência e adequação às funções

propostas e não por serem mulheres” (FREIRE, 2011, p. 139).

A igualdade de poder possibilita observar o quanto igualitária é a sociedade em termos

de gênero. “Embora tenham uma relativa vantagem no que se refere ao nível de escolaridade

em relação aos homens, há ainda uma importante desigualdade de gênero na ocupação dos

espaços de poder e decisão” (BRASIL, 2015b, p.44).

A criação da Secretaria de Políticas para as Mulheres e a eleição da primeira Presiden-

ta do Brasil foram acontecimentos importantes. Em 2004, a I Conferência Nacional de Políti-

cas para as Mulheres (CNPM) foi organizada e mobilizada por movimentos de mulheres e de

feministas, e objetivou o diálogo, por meio da SPM, com as instâncias governamentais sobre

a aplicação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM). Freire (2011) assinala

79

que foi uma situação complicada, “pois ainda havia os que nos olhavam como adorno gover-

namental” (p. 138). Essa situação teve como consequência o estabelecimento de questões so-

bre poder no II PNPM, que era dividido em: mulheres e participação política, mulheres e po-

der nos poderes da República, mulheres e poder no mundo do trabalho e mulheres e reforma

política.

Em 2008, Rangel entrevistou 321 parlamentares do Congresso, entre deputados fede-

rais e senadores, buscando identificar o perfil do poder institucional brasileiro. “O perfil dos

entrevistados nos mostra que a cara do poder institucional é hoje a mesma de 500 anos atrás:

masculino, branco e cristão” (RANGEL, 2009, p. 33). O comentário é relacionado ao resulta-

do de que 92% dos parlamentares são homens, os brancos referem-se a 60% e a maioria

(80%) é casada. Apesar de as mulheres representarem 8% da amostra, Rangel (2009) chama a

atenção para o estado civil: “Em 1999, as casadas eram 69,4% das mulheres e os casados e-

ram 84,1%. Em 2008, as casadas foram 56% e os casados, 82%”. Conforme a pesquisadora,

essa diferença indica que a combinação da atuação política com a vida conjugal é mais co-

mum entre os homens.

Em termos de poder efetivo, a mulher ainda tem pouca expressividade nas eleições. A

Tabela 1 apresenta o avanço ainda tímido de representantes na Câmara Federal, com pequena

variação percentualmente desde 1986, quando ocorreu a primeira eleição pós-ditadura.

Tabela 1. Mulheres eleitas para a Câmara dos Deputados – Brasil, 1982-2014

Eleição Deputadas Deputados Total Mulheres (%)

1982 8 471 479 1.7%

1986 26 460 485 5.4%

1990 30 473 503 6%

1994 32 481 513 6.2%

1998 29 484 513 5.6%

2002 42 471 513 8.2%

2006 45 468 513 8.8%

2010 45 468 513 8.8%

2014 51 462 513 9.9%

Fonte: elaboração própria com dados do portal do Tribunal Superior Eleitoral

80

Em 1995, a lei 9.100 instituiu uma cota de 20% de gênero nas chapas das candidatu-

ras. Dois anos depois, em 2007, a lei 9.504 instaurou a reserva de 30% da participação femi-

nina na candidatura aos cargos proporcionais, como de deputado e vereador. Em eleições na-

cionais, os dados de deputadas federais disponíveis na Tabela 1 indicam mudanças pouco

significativas. Já o número de mulheres que se candidataram ao cargo de vereadora aumentou

75% de 2008 a 2014, passando de 76.555 para quase 134 mil.

No ano de 2009, estabeleceu-se uma Comissão Tripartida, formada por representantes

do Executivo federal, da sociedade civil e do Congresso Nacional, com a intenção de repensar

a legislação eleitoral sobre as cotas por sexo. “Ao final de 2009, a Comissão concluiu o seu

trabalho com uma proposta mais ampla de reforma do sistema eleitoral, no qual a paridade

entre homens e mulheres foi garantida” (FREIRE, 2011, p. 139). A lei 12.034/2009 obriga

que as candidaturas aos cargos proporcionais sejam preenchidos com no mínimo 30% e no

máximo 70% de cidadãos de cada sexo.

Mesmo havendo esforços em prol à participação política institucionalizada das mulhe-

res, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2012 sugere que os homens brancos ain-

da são maioria nos cargos de direção (42,6%), e as mulheres negras, minoria (10,8%).

Segundo dados do TSE, dos 513 deputados eleitos em 2014, 22 são negros e três deles

são mulheres. Não há representante de etnia indígena.

Para Bandeira (2005), para se ter políticas públicas de igualdade de gênero, a adminis-

tração pública deve assegurar três dimensões articuladas na: 1- Proposição e decisão política

para incorporar nas agendas de todos os envolvidos a importância da transversalidade de gê-

nero; 2- Absorção e incorporação do conceito pelos gestores, que executam, fiscalizam e ava-

liam as políticas publicas, de todos os níveis: federal, estadual e municipal; 3- Publicização de

novos valores culturais e políticos para a sociedade como um todo, para tornar os cidadãos

participantes e co-responsáveis.

O contexto das ações públicas no combate a desigualdade de gênero, fomentadas para

as mulheres nas áreas apresentadas, pode revelar que a mulher ainda é relacionada ao bem-

estar da família. Alguns estereótipos podem ser depreendidos, como: proteger a mulher é de-

fender a família; saúde da mulher é assegurar a maternidade; já na educação, no trabalho e

poder, a concepção é de que a família vem primeiro e, depois, secundariamente, a capacitação

ou a atuação profissional da mulher. Quando as políticas públicas passarem a olhar essenci-

81

almente a mulher como um indivíduo, questões como sexualidade e aborto poderão ser visua-

lizadas nas ações.

82

6. MATERIAIS E MÉTODOS

As unidades de análise desta pesquisa são os portais web de setores de governo no

Brasil nos níveis federal, estadual e municipal dedicados especificamente à formulação, exe-

cução e avaliação de políticas públicas que impactem o atendimento dos direitos das mulhe-

res. A amostra de análise de conteúdo é composta por páginas web de portais disponíveis du-

rante o ano de 2015 que contenham informações sobre políticas públicas das mulheres, em

formato de texto e notícia, nas áreas sociais (trabalho e violência), saúde, educação, cultura,

participação política, igualdade de gênero e diversidade.

A partir de pesquisa exploratória, foram identificados, em dezembro de 2014, 22 por-

tais que atendem a esta delimitação. A seleção partiu inicialmente em nível estadual ou muni-

cipal da capital estadual, com a intenção de analisar a qualidade da informação nos 26 esta-

dos, Distrito Federal e Secretaria Federal. No entanto, observou-se que não eram todas as uni-

dades federativas que possuíam órgãos destinados a desenvolver políticas específicas para as

mulheres e algumas que mantinham a secretaria ou coordenadoria não tinham sítio online.

Foram selecionados 22 portais (a imagem da página inicial de cada portal web está disponível

no Apêndice II):

1) Secretaria Municipal da Mulher de Parauapebas (PA):

www.parauapebas.pa.gov.br/index.php/2015-10-20-12-59-32/semmu-secretaria-

municipal-da-mulher

2) Coordenadoria Estadual de Integração de Política para as Mulheres do Pará:

www.sejudh.pa.gov.br/diretorias/diretoria-de-cidadania-e-direitos-

humanos/coordenacao-de-promocao-dos-direitos-da-mulher

3) Portal da Mulher do Estado do Amazonas: portaldamulher.am.gov.br

4) Secretaria Estadual da Mulher e dos Direitos Humanos de Alagoas:

www.mulherecidadania.al.gov.br

5) Conselho Estadual de Defesa dos Direitos das Mulheres do Piauí:

www.conselhodamulher.pi.gov.br/conselho

6) Superintendência Municipal de Políticas para as Mulheres de Salvador (BA):


7) Secretaria Municipal de Políticas para as Mulheres de Natal (RN):

natal.rn.gov.br/semul

8) Secretaria Estadual da Mulher do Maranhão: www.semu.ma.gov.br

83

9) Secretaria Estadual de Políticas para as Mulheres da Bahia:

www.mulheres.ba.gov.br

10) Secretaria Extraordinária de Políticas para as Mulheres de João Pessoa (PB):

www.joaopessoa.pb.gov.br/secretarias/seppm

11) Secretaria Estadual da Mulher e da Diversidade da Paraíba:

www.paraiba.pb.gov.br/mulher-e-da-diversidade-humana

12) Secretaria Estadual da Mulher de Pernambuco:

www.secmulher.pe.gov.br/web/secretaria-da-mulher

13) Secretaria Estadual da Mulher, do Desenvolvimento Social, da Igualdade Racial,

dos Direitos Humanos e do Trabalho de Goiás: www.semira.go.gov.br

14) Secretaria Municipal da Mulher de Campo Grande (MS):

www.pmcg.ms.gov.br/SEMMU

15) Secretaria Adjunta das Mulheres, Igualdade Racial e Direitos Humanos do Distrito

Federal: www.mulher.df.gov.br

16) Secretaria Municipal Especial de Políticas para as Mulheres do Rio de Janeiro

(RJ): www.rio.rj.gov.br/web/spm-rio

17) Secretaria Municipal de Políticas para as Mulheres de São Paulo (SP):

www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/politicas_para_as_mulheres

18) Coordenadoria Municipal da Mulher de Florianópolis (SC):


19) Secretaria Municipal Adjunta da Mulher de Porto Alegre (RS):

www.portoalegre.rs.gov.br/cmm

20) Secretaria Municipal Extraordinária da Mulher de Curitiba (PR):

www.curitiba.pr.gov.br/conteudo/equipe-secretaria-da-mulher/681

21) Coordenadoria Estadual da Mulher de Santa Catarina: www.cem.sc.gov.br

22) Secretaria Federal de Políticas das Mulheres: www.spm.gov.br

Costa e Castanhar (2003) assinalam que a avaliação sistemática de políticas públicas

possibilita o controle de recursos investidos. A avaliação “investiga de forma sistemática o

desenvolvimento de programas sociais com o propósito de: medir a cobertura do programa

social; estabelecer o grau em que está alcançando a população beneficiária; e, principalmente,

acompanhar seus processos internos” (COSTA; CASTANHAR, 2003, p. 280).

84

Os autores apontam a informação como propulsora para a detecção de possíveis fa-

lhas, no diagnóstico de obstáculos à implantação e na geração de dados importantes para a

reformulação da política pública. A informação sobre a política pública é tomada como forma

de conhecimento por parte do público-alvo, promovendo a participação; e a informação tam-

bém contribui para que a sociedade possa avaliar e fiscalizar desempenho.

Desse modo, elegeu a análise de conteúdo como método mais adequado para obter da-

dos passíveis de investigação. Bardin (2009) estipula cinco etapas para a análise de conteúdo:

1ª) Organização da análise: consiste em uma pré-análise, na exploração do material

(objeto), tratamento dos resultados brutos obtidos e interpretação.

2ª) Codificação: é a sistematização dos dados brutos, ou seja, a interpretação da men-

sagem, reagrupando-a em um determinado conjunto de informação.

3ª) Categorização: os critérios usados são semânticos, conforme fundamentos de ava-

liação de políticas públicas.

4ª) Inferência: é o estudo dos dados, pretendendo identificar e compreender aspectos

implícitos.

5ª) Tratamento informático: os dados são tabelados para possibilitar uma melhor visu-

alização das informações.

Baseando-se na metodologia utilizada por Rothberg (2014), composta por variáveis de

avaliação das informações a respeito das políticas públicas, foram criadas 11 categorias para

investigar a abrangência das informações sobre políticas públicas existentes nos portais ele-

trônicos, descritas a seguir:

1) Antecedentes: são informações referentes a premissas que apresentam o contexto

anterior ou causas que motivaram a criação de determinada política. Nesta catego-

ria, têm-se os cenários políticos e sociais, além de dados que mostram a situação

precedente.

2) Diagnósticos: para se criar uma política, um determinado problema ou lacuna deve

ser identificado, bem como o planejamento de possíveis problemas e dificuldades a

serem enfrentados durante a implantação. Nesta variável, será observada a presen-

ça de descrições, justificativas e/ou considerações gerais referentes à implantação

da política pública.

3) Objetivos: compreende as finalidades que se estima desenvolver por meio da cria-

ção e execução de uma política pública. De forma geral, é a disponibilização do in-

tuito, sem a disponibilização de números.

85

4) Metas: inclui as finalidades da política de forma mais específica, com números,

porcentagens e estatísticas. São informações que apresentam os objetivos de modo

quantitativo e em escala temporal.

5) Recursos e ações atuais: baseia-se no funcionamento de uma política, apresentan-

do os recursos (materiais, humanos ou financeiros) e ações possíveis para que uma

dada política seja implantada. Abarca parcerias entre instituições públicas e empre-

sas privadas, formas de participação, equipe de atendimento e etc.

6) Recursos e ações planejadas: refere-se ao mesmo conteúdo do item “5”, mas com

projeção para ações futuras de uma política pública.

7) Eficiência: abrange o funcionamento interno de uma política pública, em relação ao

seu rendimento. Ou seja, a ligação entre os esforços despendidos com recursos ma-

teriais, humanos e financeiros e os resultados obtidos. Investimentos ou recursos

ligados ao benefício que anexou à política pública são informações que remetem a

esta categoria.

8) Eficácia: é a avaliação do êxito da implantação de uma política, em relação aos ob-

jetivos e recursos propostos. Número de cidadãos contemplados ou que participa-

ram de determinado programa são conteúdos encontrados nesta categoria.

9) Impacto (efetividade): por meio dos resultados apresentados são ponderadas as

consequências positivas ou negativas; previstas ou não previstas, que determinada

política obteve. Contempla informações sobre os efeitos reais em relação aos pú-

blicos atingidos.

10) Custo-efetividade: compara as ações selecionadas para compor uma política com

os resultados efetivamente obtidos, organizando informações sobre as atividades

que receberam os objetivos propostos com o menor custo.

11) Satisfação da usuária: compreende informações, sugestões e opiniões das usuá-

rias sobre determinada política pública. Esta variável leva em conta pesquisas de

opinião, comentário de usuária e formas de como é possível emitir opiniões sobre a

política pública.

Planilhas eletrônicas foram empregadas para a tabulação da coleta de dados, que gerou

números representativos a respeito da abrangência e da profundidade atingidos pela comuni-

cação pública digital das diversas políticas públicas abordadas nos portais estudados. Após a

categorização concomitante com o processo de inferência e tabulação, o passo seguinte foi

86

organizar a presença ou ausência de certas informações em cada página para proporcionar um

cruzamento de dados e geração de tabelas e gráficos, para analisar mais profundamente os

resultados.

Cada página web foi tabelada em uma linha de uma planilha do Excel e preenchida

com um indicador para cada variável: 0 (ausência de informação relacionada) e 1 (presença de

informação relacionada). Desta forma, uma política pública apresentada com o máximo de

informações obteria, de acordo com a lista de categorias estabelecidas, 11 pontos. Quando

este número é comparado com a soma dos pontos que cada web página referente a uma políti-

ca alcançou, tem-se um número percentual, que corresponde ao nível de abrangência e pro-

fundidade de informação, o que se denomina nesta pesquisa de Índice de Qualidade da Infor-

mação (IQI).

Em análise comparativa, os índices gerados pela tabulação dos resultados apontam as

lacunas mais importantes notadas nos portais analisados. Com o propósito de investigar as

possíveis causas da qualidade da informação nos portais web de órgãos governamentais espe-

cializados nos direitos das mulheres, realizou-se também um estudo de dados que pudessem

ser relacionados aos IQI da amostra, a exemplo de Pereira, Friedrich e Costa (2010), que bus-

caram causas para o desempenho das 853 prefeituras do estado de Minas Gerais na internet.

A pesquisa buscou associações entre o IQI dos portais web e dados relativos às seguin-

tes dimensões: desigualdade de gênero; desigualdade de raça; demografia; violência contra a

mulher; diferença entre rendimentos; ocupação da mulher conforme o grau de instrução, setor

e idade; população feminina economicamente ativa de forma geral e dividida por cor e etnia;

taxa de analfabetismo de forma geral e dividida por cor e etnia, formação familiar; quantidade

de OPM; candidatura e eleição de mulheres em cargos políticos; transparência; Índice de De-

senvolvimento Humano por Município (IDHM); proporção de mulheres que trabalham no

campo; transferência de recursos federais; percentual de mulheres que usam métodos contra-

ceptivos; quantidade de coletivos feministas.

87

7. RESULTADOS E DISCUSSÃO

Este capítulo apresenta e discute os resultados provenientes da análise de conteúdo dos

textos sobre políticas públicas disponíveis nos portais web governamentais de secretarias mu-

nicipais, estaduais e federais de governo especializadas na defesa dos direitos das mulheres no

Brasil.

O corpus de análise se caracteriza por todas as informações disponíveis entre dezem-

bro de 2014 e novembro de 2015 nas páginas dos portais web de governos selecionados, em

seções de caráter permanente, que apresentam as ações e políticas públicas, e em seções noti-

ciosas, que possuem o caráter de atualidade jornalística. Foram incluídos na amostra de análi-

se todos os portais de secretarias municipais, estaduais e federais de governo especializadas

na defesa dos direitos das mulheres, existentes no período da coleta de dados, gerando um

total de 22 unidades de análise. A amostra foi formada por: dez portais web de nível munici-

pal (Campo Grande, Curitiba, Florianópolis, João Pessoa, Natal, Parauapebas, Porto Alegre,

Rio de Janeiro, Salvador e São Paulo); dez portais web de nível estadual (Alagoas, Amazonas,

Bahia, Goiás, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí e Santa Catarina), um portal web

do Distrito Federal; e um portal web de nível federal (Secretaria de Políticas para as Mulhe-

res, ligada à Presidência da República). O corpus assim delimitado foi composto por 409 pá-

ginas web.

O Gráfico 1 apresenta o Índice de Qualidade da Informação (IQI) obtido pelos portais

web de governo estudados. A média do IQI verificada na amostra de análise foi de 24,13%, o

que sugere que os portais analisados obtiveram menos de um quarto das informações conside-

radas necessárias, segundo o contexto teórico-metodológico da pesquisa, para a caracterização

abrangente de uma política pública de defesa dos direitos das mulheres.

88

Gráfico 1. Índice de Qualidade da Informação sobre políticas públicas de direitos das mulheres nos portais web de governo selecionados

Fonte: elaboração própria.

Entre os portais web analisados, o portal do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos

das Mulheres do Piauí obteve o maior Índice de Qualidade da Informação (36,36%), seguido

da Secretaria Estadual da Mulher e dos Direitos Humanos de Alagoas; Secretaria Executiva

de Políticas para Mulheres do Amazonas; e Secretaria Municipal Especial de Políticas para as

Mulheres do Rio de Janeiro, com 31,82%, 31,06% e 30,77%, respectivamente.

Os portais da Secretaria Municipal de Políticas para as Mulheres de Natal; Secretaria

Municipal de Políticas para as Mulheres de São Paulo; Superintendência Municipal de Políti-

cas para as Mulheres de Salvador; Secretaria Municipal Extraordinária da Mulher de Curitiba;

Secretaria Municipal da Mulher de Campo Grande; e Secretaria Federal de Políticas para as

Mulheres apresentaram IQI acima da média detectada entre a amostra de análise, de 28,9% a

24,3%.

As informações presentes nos portais web da Secretaria Estadual da Mulher do Mara-

nhão; Secretaria Estadual da Mulher de Pernambuco; Secretaria Adjunta das Mulheres, Igual-

dade Racial e Direitos Humanos do Distrito Federal; Coordenadoria Estadual de Integração de

Política para as Mulheres do Pará; Secretaria Extraordinária de Políticas para as Mulheres de

João Pessoa; Secretaria Estadual da Mulher e da Diversidade da Paraíba; Coordenadoria Mu-

nicipal da Mulher de Florianópolis e Secretaria Estadual de Políticas para as Mulheres da Ba-

hia obtiveram IQI entre 23,75% e 21%.

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

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Go

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89

Os portais web da Secretaria Municipal da Mulher de Parauapebas, Secretaria Munici-

pal Adjunta da Mulher de Porto Alegre e Coordenadoria Estadual da Mulher de Santa Catari-

na alcançaram índices de 18,18%. Já o portal web da Secretaria Estadual da Mulher, do De-

senvolvimento Social, da Igualdade Racial, dos Direitos Humanos e do Trabalho de Goiás

obteve IQI de 14,4%.

A insuficiência de informação observada nas páginas dos portais web da amostra suge-

re a dificuldade dos gestores de comunicação pública digital em tornar transparentes pela via

digital as políticas públicas referentes aos direitos das mulheres.

O acesso à informação pública é considerado um direito humano e contribui para que

outros direitos sejam alcançados. Quando a informação pública disponível sobre as políticas

para as mulheres é abrangente e de qualidade, os direitos especializados a elas podem ser am-

pliados e consolidados. Nesse sentido, a informação de qualidade está relacionada à publici-

dade, que é a capacidade de tornar questões visíveis da esfera privada em potenciais assuntos

do diálogo público (SILVA, S., 2011), o que possibilitaria o embasamento para uma discus-

são ampla sobre igualdade de gênero.

A média de IQI entre os portais web estudados é de 24,13%, o que indica a necessida-

de do aprimoramento da abordagem dada às políticas públicas especializadas para as mulhe-

res, a fim de incrementar a disseminação de subsídios que poderiam contribuir para o fortale-

cimento da diversidade de perspectivas no campo da conversação civil. Habermas (2008) des-

taca a informação de qualidade, que possibilita interpretações e argumentos racionais em um

debate, como a base para a deliberação, como fundamento para uma frutífera aproximação

entre governo e sociedade. Para Nobre (2011), a deliberação pode encontrar suporte na comu-

nicação pública que estimule o desenvolvimento de capital social.

A internet tem o potencial de suprimir tempo e espaço e pode ser entendida como um

canal de propagação de capital social, pois é um meio com potencial para envolver os atores

da esfera pública (MATOS, 2009a). Esse tipo de capital incentiva a participação dos cidadãos

nas ações e causas públicas emergidas da democracia. A comunicação pública pode gerar

confiança e solidariedade entre os indivíduos e deles com as instituições democráticas, rever-

tendo a descrença na democracia (BAQUERO; BAQUERO, 2011).

A média de IQI inferior a um quarto do considerado ideal conforme o contexto teóri-

co-metodológico da pesquisa sugere um subaproveitamento das TIC no desenvolvimento da

democracia digital, já que essa tecnologia permite disseminar informações de forma mais am-

pla. Desse modo, possivelmente devido à insuficiência de informações de qualidade, os efei-

90

tos potenciais da relação mais próxima entre governo e cidadãos articulada pela comunicação

pública, como engajamento, solidariedade e deliberação, podem ser minimizados. Marques e

Miola (2007) indicam que o caminho da democracia digital é o poder público disponibilizar a

infraestrutura necessária e estimular ou ensinar a sociedade a agir conforme os princípios de-

liberativos de reciprocidade, publicidade e accountability.

O Gráfico 1 indica uma disparidade de 22% entre os portais de maior e menor IQI, o

que ainda sugere o desafio de estabelecer e disseminar referências de qualidade da informa-

ção. A existência de diretrizes de classes de informação na legislação pertinente poderia con-

tribuir para a determinação de referências adequadas. Darbishire (2010) afirma que faltam

esforços de organismos internacionais para promover a normatização dos conteúdos indispen-

sáveis para os cidadãos e destaca 14 classes básicas de informação baseadas no estado de di-

reito, na responsabilidade governamental e na participação pública (institucional, organiza-

cional, operacional, orçamental, sobre decisões e atos, serviços públicos de informação, reu-

niões abertas, tomada de decisão e participação do público, subsídios de informação, contratos

públicos, bancos de dados, informações armazenadas, publicações de informação, direito de

informação). A transparência dessas indicações é uma pré-condição para a responsabilização

política dos governantes, especificando o que é interesse e utilidade pública. Caso contrário, a

ausência de diretrizes, conforme Matos (2009), pode privilegiar conteúdos que se assemelham

à propaganda política e governamental, que é indevidamente vinculada à comunicação públi-

ca. Mesmo que não haja uma necessária contradição entre as ações de propaganda política e

comunicação pública responsiva, pode-se supor que através dos resultados, que indicam abor-

dagens de informações pouco aprofundadas nas páginas web analisadas, os portais web go-

vernamentais da amostra seriam usados menos como instrumento de accountability e mais

como ferramenta de propaganda política.

Há indicações de que a ligação entre comunicação pública e propaganda política pode

não ter sido superada, o que implicaria a instrumentalização do poder e a redução das plata-

formas digitais a um canal de informação sobre ações de governo entendidas como favores

políticos (MATOS; GIL, 2013). Ou seja, abordagens mais superficiais de informação podem

servir à construção de uma imagem genérica e simplificada de que os governos são capazes e

estão trabalhando em prol do público. Em sentido contrário, a escassez de abordagens mais

aprofundadas permite questionar a qualidade da informação disponível e, sustenta a exigência

de que os gestores dos portais de governo busquem efetivar uma comunicação pública que

91

seja relevante para embasar o fortalecimento da cidadania como exercício do direito à infor-

mação sobre políticas públicas.

A análise dos resultados de portais web compostos por Estado e seu correspondente

município-capital possibilita a comparação entre as performances de diferentes níveis de go-

verno. O Gráfico 2 apresenta o Índice de Qualidade da Informação de Salvador e Bahia; Flo-

rianópolis e Santa Catarina; e João Pessoa e Paraíba.

Gráfico 2. Índice de Qualidade da Informação sobre políticas públicas de direitos das mulheres nos portais web de governos municipais (capital) e estaduais


O portal web de Salvador apresentou Índice de Qualidade da Informação maior dentre

os portais selecionados no Gráfico 2 e também manifestou a maior diferença com o seu estado

respectivo, 6,27% a mais que o IQI do portal web da Bahia. A variação do IQI do portal web

de Florianópolis com o de Santa Catarina é 4,55%. A diferença diminui para 0,18% entre os

portais web de João Pessoa e Paraíba.

Verificamos nos portais web governamentais municipais de políticas públicas para as

mulheres de Salvador, João Pessoa e Florianópolis (Gráfico 2) se as informações disponibili-

zadas por eles correspondiam a políticas públicas criadas em nível municipal, o que poderia

sugerir que os portais municipais apresentariam melhor desempenho por centrarem-se na di-

vulgação de políticas geridas no nível das cidades. No entanto, averiguamos nesses portais a

27,27%

21,00%22,73%

18,18%

22,91% 22,73%

0,00%

5,00%

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92

existência de informações sobre políticas públicas inclusive de gestão federal e estadual, o

que não suporta aquela possível explicação.

Em busca de outras explicações possíveis para o desempenho levemente superior dos

portais municipais estudados em comparação com portais estaduais, nas regiões em que foi

possível observar a relação, podemos sugerir que as equipes de comunicação pública dos mu-

nicípios que gerenciam as informações disponibilizadas nos portais web podem estar mais

qualificadas. Todavia, estudos empíricos comparativos seriam necessários para elucidar a

validade desta interpretação, utilizando recursos como entrevistas e questionários aplicados

aos gestores de comunicação pública digital desses portais web, bem como uma pesquisa de

campo. Os comunicadores poderiam alegar que o público não está necessariamente qualifica-

do para assimilar informações extensas, o que não é inteiramente corroborado por estudos

(GRANATO, 2015; STABILE, 2012).

O Gráfico 3 apresenta os percentuais de informação observados segundo categorias de

análise de conteúdo nas páginas dos portais web do governo sobre políticas públicas para as

mulheres. Há diferenças significativas entre as 11 categorias de informação estudadas nas 409

páginas web analisadas. Para facilitar a compreensão dos dados, os resultados podem ser a-

grupados em quatro faixas, a saber: a primeira refere-se às categorias que foram encontradas

entre 82,2% e 69,2% das páginas web da amostra selecionada; a segunda, entre 26,7% e

17,8%; a terceira, entre 8,6% e 5,4%; e a quarta, em 1,7%.

93

Gráfico 3. Percentuais de informação observados segundo categorias de análise de conteúdo nas páginas dos portais web do governo sobre políticas públicas para as mulheres


Observa-se no Gráfico 3 que informações classificadas nas categorias “recursos e a-

ções atuais” e “objetivos” foram identificadas em 82% e 69% das páginas web analisadas,

respectivamente. Esse resultado indica que os gestores de comunicação pública digital dos

portais web delimitados pela amostra priorizam a disponibilização de informações operacio-

nais e sobre o funcionamento de uma dada política pública, com conteúdo sobre os recursos

disponíveis à aplicação (materiais, humanos ou financeiros) e o propósito genérico das ações.

A representação simbólica formulada com a presença comparativamente mais elevada

dessas categorias de informações nas páginas web analisadas sugere as limitações dos gover-

nos na divulgação das políticas públicas, que acabam adotando abordagens restritas. Deve-se

considerar que uma das possíveis razões para a escassez de abordagens de informações mais

desenvolvidas é o receio dos órgãos governamentais de serem pressionados e avaliados pela

sociedade civil.

Informações operacionais sobre como funciona, para que e a quem serve uma deter-

minada política pública podem contribuir para que as mulheres orientem outras mulheres,

82,2%

69,2%

26,7%22,5%

19,1% 17,8%

8,6%6,1% 6,1% 5,4%

1,7%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

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feti

vid

ade

94

tornando as ações públicas mais acessíveis. A internet, como suporte da esfera pública, pode

incentivar ações de diálogo entre atores da comunicação pública (LÓPEZ, 2003).

Informações classificadas nas categorias “antecedentes”, “diagnóstico”, “eficácia” e

“recursos e ações planejadas” foram identificadas em uma gama de 26,7% a 17,8% das pági-

nas web analisadas.

Informações relativas à categoria “antecedentes” oferecem o panorama em que a cria-

ção de uma dada política pública foi motivada, assinalando a preocupação com uma pesquisa

do cenário anterior para determinar os possíveis esforços empregados. Esse tipo de informa-

ção indica a base para o planejamento das políticas públicas a serem executadas e foi percebi-

da em 26,7% das páginas web analisadas.

Informação classificada na categoria “diagnóstico”, que envolve conteúdo relacionado

às análises de embasamento para a aplicação da política pública, foi verificada em 22,5% das

páginas web da amostra, não sendo percebida nos portais web de Goiás, Parauapebas, Porto

Alegre, Salvador e Santa Catarina. O resultado indica certa insuficiência na presença dessa

categoria, o que revela a ausência de divulgação de dados precedentes para a criação de polí-

ticas públicas.

De acordo com Souza (2003), o diagnóstico de um problema ou fato levado ao sistema

político e à sociedade é que caracteriza o fluxo de uma política pública. Nesse sentido, a cate-

goria “diagnóstico” é fundamental para a compreensão da origem de um dado programa go-

vernamental e pode legitimar as ações criadas para transformar os cenários político e social da

mulher.

A concepção de que políticas públicas são dinâmicas e podem evoluir auxilia o reco-

nhecimento dos direitos das mulheres pela sociedade. Disseminar informações sobre os “ante-

cedentes” e o “diagnóstico”de uma política pública pode contribuir para o reconhecimento

dos direitos já consolidados das mulheres, atuando principalmente na mudança cultural da

sociedade.

A prevalência de conteúdos sobre “recursos e ações atuais”, “antecedentes” e “diag-

nóstico” indica também uma especificidade das políticas públicas voltadas às mulheres. O

cuidado em informar tais dimensões sugere que as políticas públicas estão sendo criadas e

aplicadas para as mulheres, de acordo com um contexto social específico delas. A transversa-

lidade de gênero nas políticas públicas e na comunicação pública, a partir dessas categorias de

informação, seria uma forma de desenvolver ações de consolidação de igualdade de gênero

95

em todas as outras políticas públicas, das mais variadas áreas, e também de propagar o tema

de forma mais ampla à sociedade (BLAY, 2003).

A categoria de informação “eficácia” aponta para o comprometimento em informar

como certa política foi desenvolvida de acordo com o objetivo especificado e as ferramentas

disponíveis, comumente divulgando dados sobre as beneficiadas. Os portais web com as mai-

ores médias na categoria – Campo Grande (50%), Rio de Janeiro (46,15%) e Paraíba

(42,86%) – apresentam informações que apontam o contexto de desenvolvimento da política

pública.

Todavia, observa-se que 19,1% das páginas web analisadas apresentaram informações

classificadas na categoria de “eficácia”, o que sugere escassez de transparência das ações go-

vernamentais, contrariando o contexto de exigência de accountability. A insuficiência desse

tipo de informação pode prejudicar os objetivos da democracia digital de estimular o relacio-

namento entre poder público e demais atores sociais.

Informações referentes à categoria “recursos e ações planejadas” podem aclarar o pla-

nejamento e o desenvolvimento de uma política, conforme recursos financeiros, convênios e

parcerias. É por meio dessa categoria que também é possível perceber e contextualizar o grau

de desenvolvimento das ações. Informações sobre “recursos e ações planejadas” assinalam

organização e planejamento do governo em gerenciar as ações públicas. No entanto, verifica-

se que apenas 17,8% das páginas web analisadas apresentam essa categoria de informação.

Informações classificadas nas categorias “satisfação da usuária”, “eficiência”, “impac-

to” e “metas” foram identificadas em uma gama de 8,6% a 5,4% das páginas web analisadas.

Informações classificadas como “satisfação da usuária” foram identificadas em 8,6%

das páginas web analisadas e correspondem à preocupação em dialogar com a usuária para

buscar conhecer sua avaliação e obter subsídios para o aperfeiçoamento das ações especiali-

zadas.

A democracia digital deve gerar publicização, responsividade e porosidade (SILVA,

S., 2011). A porosidade pode estar ligada à categoria de “satisfação da usuária”. Se a comuni-

cação pública é pensada como aquela que ocorre na esfera pública, é por meio dela que as

mulheres podem expor a opinião sobre as políticas e sugerir problemas inerentes a um grupo

para que se tornem pauta da administração institucionalizada. Publicizar essas opiniões é uma

forma de incentivar a participação, proporcionando confiança das usuárias de que elas serão

ouvidas. Neste sentido, o desempenho insuficiente dos portais nesta categoria sugere que sua

contribuição à sustentação da esfera pública é limitada.

96

Informações classificadas na categoria “eficiência” estiveram presentes em 6,1% das

páginas web analisadas e sugerem a falta de transparência na divulgação do funcionamento

interno das políticas. As informações de como os recursos públicos são manejados, gastos e

auditados são essenciais para que as cidadãs compreendam a burocracia do Estado, possibili-

tando ações mais engajadas, advindas do fortalecimento de capital social, e que tenham po-

tencial de transformação social em prol à consolidação dos direitos das mulheres.

Informações classificadas na categoria “impacto” estiveram presentes em 6,1% das

páginas web analisadas. Essa categoria – com “satisfação da usuária”, que é capaz de embasar

a análise de “impacto” –, tem o potencial de desenvolver positivamente a transparência das

políticas e possibilitar o compartilhamento de exemplos entre os órgãos governamentais. A

escassez dessas informações sugere falta de transparência da fase de avaliação de uma políti-

ca.

A baixa presença de informações classificadas na categoria “metas”, que envolve con-

teúdo que discrimina de forma quantitativa o objetivo das ações planejadas, nas páginas web

(5,4%) sugere a existência de abordagens superficiais. A escassez de informações sobre metas

dificulta o acompanhamento da política pública pela sociedade e prejudica a accountability.

Tratando-se de políticas relacionadas à desigualdade de gênero, segundo Bandeira (2005),

publicizar as ações é uma forma de os cidadãos se sentirem co-responsáveis pelo desenvolvi-

mento ou regressão de uma dada condição à mulher.

A escassez de informações classificadas na categoria “custo-efetividade” (1,7% das

páginas web analisadas contêm dados relacionados) indica falta de transparência sobre custos

da implementação de políticas e possíveis alternativas. A insuficiência desse tipo de informa-

ção aponta para uma ausência de transparência sobre a justificativa da escolha por determina-

da política pública.

A escassez de informações em categorias como “satisfação da usuária”, “eficiência”,

“impacto”, “metas” e “custo-efetividade” sugere a dificuldade da comunicação pública dos

órgãos governamentais especializados no desenvolvimento de políticas públicas para as mu-

lheres em dominar procedimentos adequados à publicização das ações relevantes à sociedade.

A predominância das categorias de informações “recursos e ações atuais” e “objetivos” pode

revelar um cumprimento superficial da missão da comunicação pública em prol à “cultura do

pró-accountability”, ou seja, a cultura que favorece ações de responsabilização e de empode-

ramento dos cidadãos (MATOS; GIL, 2013). O predomínio de informações classificadas nas

categorias “recursos e ações atuais” e “objetivos” pode indicar a não superação do poder invi-

97

sível da democracia (BOBBIO, 2000). Nesse sentido, o predomínio de abordagens mais rasas

nas páginas web da amostra sugere que há uma cultura de controlar as informações, omitindo

dados e informações relevantes à participação na esfera pública. Neste sentido, os resultados

desta pesquisa sugerem a necessidade de estratégias de gestão da comunicação pública digital

visando à consolidação do primeiro grau disposto por Gomes (2005), que implica publiciza-

ção de informação de qualidade com potencial de estimular os cidadãos a participarem dos

processos democráticos.

Como dinamizar o gerenciamento de conteúdo dos portais web governamentais, de

forma a contribuir para ampliar a transparência das informações disponibilizadas pela comu-

nicação pública? Diante do contexto do direito ao acesso à informação, como modo de aper-

feiçoamento da informação recorrente da comunicação pública, que preza pelo interesse pú-

blico e utilidade pública (MATOS, 2009a), sugerimos a produção de conteúdo pautada nas 11

categorias de informações analisadas nesta pesquisa. A informação pública sobre políticas

públicas direcionadas às mulheres considerada de qualidade deveria contar com dados sobre

“antecedentes”, como contexto e circunstâncias que motivaram a elaboração e aplicação de

uma determinada ação, de modo a explicar a sua criação. O “diagnóstico” sobre o motivo da

elaboração dessa política possibilitaria a análise dos indicadores em que as ações estão sendo

orientadas. Informações sobre os “objetivos” da política pública deveriam ser disponibilizadas

de forma geral e também de maneira especificada (“metas”), caracterizando as perspectivas

que embasaram a política pública.

Com o intuito de revelar transparência e possibilitar informações de utilidade pública e

de serviço, os profissionais de comunicação deveriam disponibilizar conteúdo sobre os “re-

cursos e as ações atuais” da política ou do programa de governo executado, bem como os “re-

cursos e as ações planejadas”, proporcionando confiabilidade e planejamento. Essas duas ca-

tegorias de informações devem estar sempre associadas ao “diagnóstico”, principalmente

quando a política pública trata de ações e programas voltados ao combate à violência. Essa

relação emerge do fato de que diagnosticar uma situação sem disponibilizar informações so-

bre a proposição dos objetivos, relativos a como inibir ou findar as ações violentas, pode afas-

tar ainda mais as mulheres da esfera pública, propiciando ações de slacktivism (SEBASTIÃO;

ELIAS, 2012). O termo, que pode ser traduzido por “ativismo de sofá”, implica uma partici-

pação limitada a um clique por meio da estrutura digital, proporcionando uma sensação de

contribuição e engajamento. No entanto, conforme Sebastião e Elias (2012), o assunto é rapi-

damente esquecido.

98

Informação sobre a “eficiência” da política pública deve ser divulgada para possibilitar

a comparação existente entre os esforços empregados e os resultados alcançados, tornando

mais transparentes a forma como o trabalho foi dirigido nos bastidores das ações (“eficácia”).

Como maneira de propiciar informações sobre o real efeito da política pública, a oferta de

conteúdos sobre o “impacto” proporcionado pelo resultado das ações, bem como a opinião da

usuária da política pública (“satisfação da usuária”) e quais recursos foram necessários em-

pregar, tomando como base o efeito obtido diante de alternativas possíveis (“custo-

efetividade”), ampliariam a transparência de governo.

7.1 Em busca de explicações

Com a intenção de refletir sobre as possíveis causas para um governo ter obtido me-

lhor ou pior IQI, buscamos relações entre a performance da comunicação pública digital e

dados relevantes do cenário da mulher brasileira. Foram realizados cruzamentos entre os Índi-

ces da Qualidade da Informação dos portais web estudados e 52 dimensões distintas de dados

relacionados a demografia, segurança pública, saúde, educação, emprego e política eleitoral,

segundo o Quadro 1.

Quadro 1. Indicadores pertinentes ao contexto dos direitos das mulheres que foram relacionados ao IQI dos portais web da amostra de análise

Área Indicador Fonte 1 Educação Proporção de mulheres por nível de instrução (IBGE, 2014a) 2 Educação Diferença da proporção de mulheres por nível de

instrução e cor ou raça (IBGE, 2014a)

3 Educação Taxa de abandono escolar precoce (IBGE, 2014a) 4 Educação Diferença da taxa de abandono escolar precoce

por raça ou cor (IBGE, 2014a)

5 Educação Taxa percentual de mulheres analfabetas (IBGE, 2014a) 6 Educação Diferença da taxa percentual de mulheres

analfabetas por raça ou cor (IBGE, 2014a)

7 Famílias Média do percentual do rendimento das mulheres em relação ao rendimento familiar total

(IBGE, Censo Demográfico 2010)

8 Famílias Proporção de famílias com mulheres responsáveis pela família

(IBGE, 2014a)

9 Famílias Proporção de casais com filho ou filhos (IBGE, 2014a) 10 Famílias Proporção de casais sem filhos (IBGE, 2014a) 11 População Proporção de mulheres de 15 anos ou mais por

filhos tidos (IBGE, 2014a)

12 População Razão entre o número de homens e mulheres (IBGE, 2014a)

99

13 Rendimento Razão entre o rendimento médio das mulheres em relação ao rendimento dos homens

(IBGE, 2014a)

14 Rendimento Razão entre o rendimento médio das mulheres em relação ao rendimento dos homens por raça ou cor

(IBGE, 2014a)

15 Trabalho Distribuição percentual da população ocupada sem instrução

(IBGE, 2014a)

16 Trabalho Distribuição percentual da população ocupada com nível fundamental completo e médio incompleto

(IBGE, 2014a)

17 Trabalho Diferença percentual da população ocupada com nível fundamental completo e médio incompleto por cor ou raça

(IBGE, 2014a)

18 Trabalho Distribuição percentual da população ocupada com nível médio completo e superior incompleto

(IBGE, 2014a)

19 Trabalho Diferença percentual da população ocupada com nível superior completo

(IBGE, 2014a)

20 Trabalho Diferença percentual da população ocupada com nível médio completo e superior incompleto por cor ou raça

(IBGE, 2014a)

21 Trabalho Proporção percentual de mulheres negras ou pardas ocupadas em trabalhos formais

(IBGE, 2014a)

22 Trabalho Proporção de mulheres pretas ou pardas de 16 anos ou mais de idade sem rendimento

(IBGE, 2014a)

23 Trabalho Distribuição percentual da população ocupada no setor de atividade agrícola

(IBGE, 2014a)

24 Trabalho Distribuição percentual da população ocupada no setor de atividade industrial

(IBGE, 2014a)

25 Trabalho Distribuição percentual da população ocupada no setor de atividade serviços

(IBGE, 2014a)

26 Trabalho Diferença percentual da taxa de atividade entre homens e mulheres

(IBGE, 2014a)

27 Trabalho Percentual de mulher negra ou parda economicamente ativa

(IBGE, 2014a)

28 Trabalho Diferença percentual da taxa de ocupação entre homens e mulheres

(IBGE, 2014a)

29 Trabalho Percentual do nível de ocupação das mulheres com um filho vivo

(IBGE, 2014a)

30 Trabalho Percentual do nível de ocupação das mulheres com três filhos vivos

(IBGE, 2014a)

31 Trabalho Proporção percentual de mulheres ocupadas em trabalhos formais

(IBGE, 2014a)

32 Saúde Proporção percentual de mulheres de 18 a 49 anos de idade que tiveram relações sexuais nos últimos 12 meses, ainda menstruam e fazem uso de métodos para evitar a gravidez

(IBGE -SIDRA 2013b)

33 Saúde Percentual de mulheres que já afirmaram ter provocado o aborto

(IBGE -SIDRA 2013b)

34 Social geral PIB per capita (ATLAS BRASIL,2013)

100

35 Social geral Índice de Desenvolvimento Humano nos Municípios

(ATLAS BRASIL,2013)

36 Social geral Índice de Transparência (2014) Índice de Transparência

37 Social geral Escala Brasil Transparente (EBT) Portal CGU 38 Sociedade civil Número absoluto de coletivos feministas MAMU

www.mamu.net.br 39 Recursos Percentual dos recursos federais destinados ao

setor Direito da Cidadania (2015) Portal Transparência Brasil

40 Recursos Percentual dos recursos federais destinados ao setor Assistência Social (2015)

Portal Transparência Brasil

41 Ações governamentais

Quantidade de OPMS (2015) (SPM, 2015)

42 Violência Percentual de aumento de homicídios de mulheres 2003 – 2013

(WAISELFISZ, 2015)

43 Violência Taxa de homicídio de mulheres (por 100 mil) em 2013

(WAISELFISZ, 2015)

44 Violência Taxa de atendimento de mulheres (por 10 mil) por violências no SUS em 2013

(WAISELFISZ, 2015)

45 Violência Percentual de mulheres presas no sistema penitenciário (2014)

(FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2015)

46 Violência Taxa (por 100 mil habitantes) de estupros registrados em 2014


47 Violência Taxa (por 100 mil habitantes) de tentativas de estupros registradas em 2014


48 Poder Percentual de mulheres eleitas em cargos de representação legislativa (2012-2014)

Banco de dados online TSE

49 Poder Percentual de mulheres candidatas em cargos de representação legislativa (2012-2014)

Banco de dados online TSE

50 Demografia Distribuição percentual da população feminina negra (2013)

(IPEA, 2013)

51 Demografia Distribuição percentual da população feminina branca por estado (2013)

(IPEA, 2013)

52 Demografia Distribuição percentual da população masculina branca por estado (2013)

(IPEA, 2013)

Fonte: elaboração própria

A partir desses indicadores, foi possível observar duas direções. A primeira, embasada

em quatro indicadores, sugere que a comunicação pública gerou um impacto esperado con-

forme a literatura especializada que situa o direito à informação como meio de fortalecimento

da cidadania. A segunda, baseada em três indicadores, aponta que a comunicação pública

101

permanece com impacto nulo ou mínimo sobre a realidade empírica e o desenvolvimento de

políticas públicas, sugerindo associações paradoxais.

Os indicadores relativos ao primeiro direcionamento, que revelam possíveis associa-

ções entre a qualidade da informação pública e o desenvolvimento social, são em nível muni-

cipal e abrangem: a) percentual de mulheres trabalhando no setor agrícola; b) recursos fede-

rais destinados a direitos da cidadania dos municípios, conforme rubrica dos portais da trans-

parência em nível estadual; c) recursos federais destinados a assistência social dos municípios,

conforme rubrica dos portais da transparência em nível estadual; d) razão entre o rendimento

médio de homens e mulheres (Tabelas 2, 3, 4 e 5).

Os indicadores relativos às associações que sugerem considerações contraditórias são:

a) Índice de Desenvolvimento Humano; b) percentual de mulheres que usam métodos contra-

ceptivos, e c) número absoluto de coletivos feministas, apenas em nível estadual (Tabelas 6,

7, 8, 9 e 10).

A Tabela 2 apresenta o contingente percentual de mulheres trabalhando na área rural

dos municípios e o IQI dos respectivos portais web.

Tabela 2. Percentual de mulheres, com 16 anos ou mais de idade, ocupadas no setor agrícola de atividade (2010) nos municípios pertencentes à amostra de portais web municipais e os referentes IQI

Percentual de mulheres no setor

agrícola (2010)

IQI

(1) Parauapebas (PA) 4 (10) Rio de Janeiro (RJ) 30,77% (2) Campo Grande (MS) 1,7 (8) Natal (RN) 28,93% (3) Curitiba (PR) 0,8 (9) São Paulo (SP) 27,51% (4) Florianópolis (SC) 0,8 (5) Salvador (BA) 27,27% (5) Salvador (BA) 0,6 (3) Curitiba (PR) 26,36% (6) João Pessoa (PB) 0,6 (2) Campo Grande (MS) 26,14% (7) Porto Alegre (RS) 0,6 (6) João Pessoa (PB) 22,91% (8) Natal (RN) 0,4 (4) Florianópolis (SC) 22,73% (9) São Paulo (SP) 0,3 (7) Porto Alegre (RS) 18,18%

(10) Rio de Janeiro (RJ) 0,2 (1) Parauapebas (PA) 18,18% Fonte: elaboração própria com informações do IBGE (2010).

A Tabela 2 indica que alguns dos municípios, como Rio de Janeiro, Natal e São Paulo,

com menor percentual de mulheres em atividade no setor agrícola obtiveram melhor perfor-

mance na qualidade de sua comunicação pública digital, e que, inversamente, municípios com

mais mulheres no setor agrícola obtiveram piores performances na web. Os números sugerem

102

que a atividade laboral em zonas rurais pode ser considerada um fator que dificulta o acesso à

internet, por deficiência de infraestrutura no campo, e que o maior distanciamento das mulhe-

res à rede poderia ser seguido por gestores indiferentes às exigências de qualidade da comuni-

cação digital. Inversamente, uma maior proporção de mulheres em atividades nas zonas urba-

nas, nas quais a infraestrutura de acesso à internet é mais desenvolvida, poderia ser seguida

por gestores atentos aos requisitos de qualidade da comunicação web, com impactos sobre a

profundidade das abordagens online. O maior número de mulheres com potencial acesso à

internet em dada localidade poderia ser percebido pela gestão pública como um incentivo para

o aperfeiçoamento dos portais web de governo, ao mesmo tempo em que um menor número

de usuárias seria um desestímulo à manutenção de portais web.

A Tabela 3 apresenta a relação entre os municípios que receberam maiores percentuais

de recursos destinados aos direitos dos cidadãos e a performance da comunicação pública nos

referentes portais web.

Tabela 3. Percentual dos recursos federais destinados ao setor Direitos da Cidadania (2015) e os IQI referentes aos portais web municipais da amostra

Percentual dos recursos destinados ao setor

Direitos da Cidadania

IQI

(1) Campo Grande (MS)

0,5748389% (5) Rio de Janeiro (RJ) 30,77% (2) Porto Alegre (RS) 0,4230637% (4) Natal (RN) 28,93% (3) São Paulo (SP) 0,4067913% (3) São Paulo (SP) 27,51% (4) Natal (RN) 0,1623122% (8) Salvador (BA) 27,27% (5) Rio de Janeiro (RJ) 0,132662% (7) Curitiba (PR) 26,36% (6) João Pessoa (PB) 0,1040529% (1) Campo Grande (MS) 26,14% (7) Curitiba (PR) 0,0939161% (6) João Pessoa (PB) 22,91% (8) Salvador (BA) 0,0856048% (9) Florianópolis (SC) 22,73% (9) Florianópolis (SC) 0,0054870% (10) Parauapebas (PA) 18,18%

(10) Parauapebas (PA) - (2) Porto Alegre (RS) 18,18% Fonte: elaboração própria com informações do Portal Transparência.

O recurso para ações de “Direitos da Cidadania” é destinado ao desenvolvimento de

redes de atendimento de mulheres em situação de violência, apoio a iniciativas de referência

nos eixos temáticos do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, ações que visam à de-

mocratização do acesso à cidadania e à justiça, fortalecimento da participação de mulheres no

espaço de poder e decisão, incentivo de políticas de autonomia das mulheres, além de promo-

ver ações que assegurem ou desenvolvam os direitos de crianças, idosos, negros, indígenas,

103

presidiários e outros grupos minoritários. O município de Parauapebas não recebeu verba con-

tabilizada como percentual de recurso destinado ao setor “Direitos da Cidadania”.

A Tabela 3 indica que alguns dos municípios que receberam percentuais comparati-

vamente mais elevados de recursos federais destinados ao setor “Direitos da Cidadania”, co-

mo São Paulo e Natal, obtiveram melhor performance na qualidade de sua comunicação pú-

blica digital, e que, inversamente, municípios que receberam menores percentuais ou não re-

ceberam o recursos federal, como Florianópolis e Parauapebas, apresentaram piores perfor-

mances na web. Os números sugerem que o recurso federal destinado especificamente aos

direitos dos cidadãos pode estar associado ao aperfeiçoamento da comunicação pública. Mai-

or investimento social pode estar relacionado a políticas para as mulheres mais abrangentes e

também mais qualidade da comunicação de órgãos e secretarias responsáveis pelas políticas

públicas para as mulheres. Inversamente, o menor percentual de rubrica orçamentária destina-

do aos direitos da cidadania pode estar associado ao descumprimento dos requisitos de quali-

dade da comunicação web. O recurso destinado a prover direitos está relacionado ao gerenci-

amento de políticas públicas voltadas para as mulheres, o que pode incluir a previsão do uso

da internet como canal de oferta de informações relativas aos programas e ações dos gover-

nos.

A Tabela 4 apresenta a relação entre os municípios que receberam maiores percentuais

de recursos destinados a assistência social e a performance da comunicação pública nos refe-

rentes portais web.

Tabela 4. Percentual dos recursos federais destinados ao setor Assistência Social (2015) e os IQI referentes aos portais web municipais da amostra

Percentual dos recursos destinados ao setor Assistência Social

IQI

(1) Salvador (BA) 17,7301839% (6) Rio de Janeiro (RJ) 30,77% (2) São Paulo (SP) 17,6264215% (3) Natal (RN) 28,93% (3) Natal (RN) 13,486638% (2) São Paulo (SP) 27,51%

(4) João Pessoa (PB) 12,8846928% (1) Salvador (BA) 27,27% (5) Porto Alegre (RS) 10,1207224% (8) Curitiba (PR) 26,36% (6) Rio de Janeiro (RJ) 9,9887832% (7) Campo Grande (MS) 26,14% (7) Campo Grande (MS) 7,0684151% (4) João Pessoa (PB) 22,91% (8) Curitiba (PR) 4,9323872% (10) Florianópolis (SC) 22,73%

(9) Parauapebas (PA) 4,8212234% (5) Porto Alegre (RS) 18,18% (10)

Florianópolis (SC) 4,0701313% (9) Parauapebas (PA) 18,18%

Fonte: elaboração própria com informações do Portal Transparência.

104

O recurso destinado à área “Assistência Social” aloca, entre várias destinações, ações

que fomentam o combate à miséria e à fome, o programa de recursos a famílias pobres, o in-

centivo da agricultura familiar e também de serviços de proteção social aos grupos vulnerá-

veis e marginalizados, como os moradores de ruas.

A Tabela 4 sugere que alguns dos municípios que receberam percentuais comparati-

vamente mais elevados de recursos federais destinados ao setor “Assistência Social”, como

São Paulo e Natal, obtiveram melhor performance na qualidade de sua comunicação pública

digital, e que, inversamente, alguns municípios que receberam menores percentuais, como

Florianópolis e Parauapebas, obtiveram piores performances na web. Os números sugerem

que o recurso federal destinado à assistência social pode estar associado à qualidade da comu-

nicação pública digital. Inversamente, o menor percentual destinado ao recurso “Assistência

Social”, em que há menos investimento em políticas públicas sociais, pode estar associado à

menor qualidade da comunicação web.

A Tabela 5 apresenta a relação entre o rendimento médio de homens e mulheres e o

desempenho dos portais web estudados.

Tabela 5. Relações entre o rendimento médio das mulheres em relação ao dos homens e o IQI dos portais web municipais da amostra

Razão entre o rendimento médio

das mulheres

IQI

(1) Natal (RN) 74,2 (2) Rio de Janeiro (RJ) 30,77%

(2) Rio de Janeiro (RJ) 73,4 (1) Natal (RN) 28,93%

(3) São Paulo (SP) 69,7 (3) São Paulo (SP) 27,51%

(4) João Pessoa (PB) 69,2 (6) Salvador (BA) 27,27%

(5) Porto Alegre (RS) 68,5 (10) Curitiba (PR) 26,36%

(6) Salvador (BA) 67,9 (8) Campo Grande (MS)

26,14%

(7) Florianópolis (SC) 65,9 (4) João Pessoa (PB) 22,91%

(8) Campo Grande (MS) 65,7 (7) Florianópolis (SC) 22,73%

(9) Parauapebas (PA) 64,3 (9) Parauapebas (PA) 18,18%

(10) Curitiba (PR) 63,1 (5) Porto Alegre (RS) 18,18%

Fonte: elaboração própria com informações do IBGE (2010).

A Tabela 5 indica que alguns dos municípios que apresentam maior razão entre o ren-

dimento médio de mulheres e homens, como Natal, Rio de Janeiro e São Paulo, obtiveram

melhor performance na qualidade de sua comunicação pública digital. Inversamente, municí-

pios em que a razão do rendimento entre mulher e homem é menor, como Parauapebas, mani-

festaram piores performances na web. Os números sugerem que a igualdade de rendimento

105

salarial entre gênero pode ser considerada um fator associado ao desenvolvimento da comuni-

cação pública digital. A autonomia da mulher pode gerar certa pressão para que os gestores

estejam atentos às exigências de qualidade da comunicação sobre os direitos das mulheres. O

rendimento mais igualitário entre homem e mulher poderia ser percebido pela gestão pública

como um incentivo ao aperfeiçoamento dos portais web de governo dos órgãos de defesa da

mulher.

A Tabela 6 disponibiliza o IDHM dos estados, do Distrito Federal e do Brasil e o IQI

dos respectivos portais web.

Tabela 6. IDHM dos estados pertencentes à amostra de portais web estaduais, do Distrito Federal e do Brasil e os referentes IQI

IDHM (2010)

IQI

(1) Distrito Federal 0,824 (10) Piauí 36,36%

(2) Santa Catarina 0,774 (12) Alagoas 31,82%

(3) Federal 0,755 (5) Amazonas 31,06%

(4) Goiás 0,735 (3) Federal 24,33%

(5) Amazonas 0,674 (11) Maranhão 23,75%

(6) Pernambuco 0,673 (6) Pernambuco 23,38%

(7) Bahia 0,660 (1) Distrito Federal 23,34%

(8) Paraíba 0,658 (9) Pará 22,94%

(9) Pará 0,646 (8) Paraíba 22,73%

(10) Piauí 0,646 (7) Bahia 21,00%

(11) Maranhão 0,639 (2) Santa Catarina 18,18% (12) Alagoas 0,631 (4) Goiás 14,14%

Fonte: elaboração própria com informações do Atlas Brasil.

O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), disponível pelo Atlas do

Desenvolvimento Humano no Brasil, foi criado em 2012 pela ONU, Ipea e pela Fundação

João Pinheiro com o governo federal. Essas organizações calcularam o IDHM dos 5.565 mu-

nicípios e das 27 unidades federativas brasileiras, baseando-se nos dados sobre longevidade,

educação e renda dos Censos Demográficos do IBGE de 1991, 2000 e 2010.

A Tabela 6 indica que algumas das unidades federativas com maior IDHM, como Dis-

trito Federal e Santa Catarina, obtiveram pior performance na qualidade de sua comunicação

pública digital. Inversamente, Estados com menores IDHM, como Piauí e Alagoas, obtiveram

melhores performances na web. Essa associação revela uma relação paradoxal com a revisão

teórico-metodológica apresentada na pesquisa. Os números sugerem que os impactos possí-

veis da comunicação pública digital sobre a sociedade, como fortalecimento de direitos e au-

mento de bem-estar, não podem ser observados na sociedade brasileira contemporânea, ao

106

menos segundo os dados referentes às localidades estudadas. O acesso à internet no Brasil,

que privilegia as faixas de renda mais elevada, que correspondem a uma pequena parcela da

população brasileira, pode ser considerado um fator limitante do alcance da comunicação pú-

blica na rede.

A Tabela 7 exibe o IDHM dos municípios e o IQI dos respectivos portais web analisa-

dos.

Tabela 7. IDHM dos municípios pertencentes à amostra de portais web municipais e os referentes IQI

IDHM (2010)

IQI

(1) Florianópolis (SC) 0,847 (5) Rio de Janeiro (RJ) 30,77%

(2) Curitiba (PR) 0,823 (8) Natal (RN) 28,93%

(3) Porto Alegre (RS) 0,805 (4) São Paulo (SP) 27,51%

(4) São Paulo (SP) 0,805 (9) Salvador (BA) 27,27%

(5) Rio de Janeiro (RJ) 0,799 (2) Curitiba (PR) 26,36%

(6) Campo Grande (MS) 0,784 (6) Campo Grande (MS) 26,14%

(7) João Pessoa (PB) 0,763 (7) João Pessoa (PB) 22,91%

(8) Natal (RN) 0,763 (1) Florianópolis (SC) 22,73%

(9) Salvador (BA) 0,759 (3) Porto Alegre (RS) 18,18%

(10) Parauapebas (PA) 0,715 (10) Parauapebas (PA) 18,18%

Fonte: elaboração própria com informações do Atlas Brasil.

A Tabela 7 indica que alguns dos municípios com maior IDHM, como Florianópolis e

Porto Alegre, obtiveram pior performance na qualidade de sua comunicação pública digital.

Inversamente, municípios com menores IDHM, como Salvador e Natal, obtiveram melhores

performances na web. Novamente, percebemos uma associação contraditória com a revisão

teórica-metodológica apresentada. Assim como na Tabela 6, os números sugerem que os es-

perados impactos positivos da comunicação pública digital não podem ser observados na so-

ciedade brasileira, ao menos no contexto das localidades estudadas. O obstáculo do acesso à

internet, que implica acesso à tecnologia e rede, e o aprendizado cognitivo, é uma preocupa-

ção a ser incorporada na discussão da agenda política e na esfera pública como forma de pro-

porcionar igualdade e evitar que o fosso entre os cidadãos com e sem acesso aumentem.

A relação da proporção de mulheres em idade fértil que utilizam métodos contracepti-

vos e o IQI dos portais web estaduais da amostra é apresentada na Tabela 8.

107

Tabela 8. Proporção de mulheres de 18 a 49 anos de idade (férteis e sexualmente ativas) que fazem uso de métodos contraceptivos nos estados, Distrito Federal e Brasil e o IQI dos portais web da amostra

Percentual de mulheres que fazem

uso de método contraceptivo

IQI

(1) Santa Catarina 75,4% (10) Piauí 36,36% (2) Distrito Federal 61,1% (9) Alagoas 31,82% (3) Federal 61,1% (4) Amazonas 31,06% (4) Amazonas 53,2% (3) Federal 24,33% (5) Goiás 52,9% (12) Maranhão 23,75% (6) Bahia 52,4% (7) Pernambuco 23,38% (7) Pernambuco 51,2% (2) Distrito Federal 23,34% (8) Pará 49,4% (8) Pará 22,94% (9) Alagoas 49,1% (11) Paraíba 22,73%

(10)

Piauí 48,9% (6) Bahia 21,00% (11) Paraíba 47,9% (1) Santa Catarina 18,18% (12) Maranhão 40,7% (5) Goiás 14,14% Fonte: elaboração própria com informações da Pesquisa Nacional de Saúde 2013

A Tabela 8 indica que alguns dos Estados com percentual de mulheres comparativa-

mente mais elevado que usam contraceptivos, como Santa Catarina e Goiás, obtiveram pior

performance na qualidade de sua comunicação pública digital, e que, inversamente, Estados

com menores percentuais de mulheres que usam contraceptivos, como Alagoas e Piauí, obti-

veram melhores performances na web. Os números sugerem que a internet provavelmente não

foi a fonte das informações sobre políticas públicas de saúde e planejamento familiar voltadas

às mulheres que podem ter gerado impactos positivos.

A Tabela 9 apresenta a relação entre a porcentagem de mulheres que utilizam método

contraceptivo e os IQI dos portais web de governo municipal da amostra.

108

Tabela 9. Proporção de mulheres de 18 a 49 anos de idade (férteis e sexualmente ativas) que fazem uso de métodos contraceptivos nos municípios e o IQI de portais web da amostra

Percentual de mulheres que fazem uso de

método contraceptivo

IQI

(1) Florianópolis (SC) 76,4% (5) Rio de Janeiro (RJ) 30,77%

(2) Porto Alegre (RS) 75,1% (6) Natal (RN) 28,93%

(3) Curitiba (PR) 71,3% (4) São Paulo (SP) 27,51%

(4) São Paulo (SP) 68,7% (8) Salvador (BA) 27,27%

(5) Rio de Janeiro (RJ) 65,6% (3) Curitiba (PR) 26,36%

(6) Natal (RN) 61,1% (7) Campo Grande (MS) 26,14%

(7) Campo Grande (MS) 60,6% (9) João Pessoa (PB) 22,91%

(8) Salvador (BA) 59,8% (1) Florianópolis (SC) 22,73%

(9) João Pessoa (PB) 57,7% (2) Porto Alegre (RS) 18,18%

Fonte: elaboração própria com informações da Pesquisa Nacional de Saúde 2013.

Assim como a Tabela 8, a Tabela 9 sugere que alguns dos municípios com percentual

de mulheres comparativamente mais elevado que usam contraceptivos, como Florianópolis e

Porto Alegre, obtiveram pior desempenho na qualidade de sua comunicação pública digital.

A Tabela 10 apresenta a possível relação entre o número absoluto de coletivos femi-

nistas com o IQI dos portais web estaduais e do Distrito Federal, não sendo possível contabi-

lizar os coletivos municipais. Os dados quantitativos dos coletivos foram coletados do Mapa

de Coletivos de Mulheres, disponível pelo endereço eletrônico: www.mamu.net.br, em junho

de 2016.

Tabela 10. Número absoluto de coletivos feministas por estado e o IQI dos portais web estaduais da amostra Número absoluto de

coletivos feministas

IQI

(1) Distrito Federal 11 (11) Piauí 36,36% (2) Santa Catarina 8 (9) Alagoas 31,82% (3) Bahia 7 (8) Amazonas 31,06% (4) Goiás 6 (6) Maranhão 23,75% (5) Pernambuco 6 (5) Pernambuco 23,38% (6) Maranhão 6 (1) Distrito Federal 23,34% (7) Paraíba 5 (10) Pará 22,94% (8) Amazonas 3 (7) Paraíba 22,73% (9) Alagoas 3 (3) Bahia 21,00% (10) Pará 2 (2) Santa Catarina 18,18% (11) Piauí 2 (4) Goiás 14,14% Fonte: elaboração própria com informações do Mapa de Coletivos de Mulheres (MAMU).

109

Os coletivos feministas são grupos organizados por mulheres e desempenham ações

que visam à transformação social, cultural e política em prol aos direitos das mulheres.

A Tabela 10 indica que alguns dos Estados com maior número de coletivos, como Ba-

hia e Santa Catarina, obtiveram pior performance na qualidade de sua comunicação pública

digital, e que, inversamente, Estados com menor número de coletivos, como Alagoas e Piauí,

obtiveram melhores performances na web. Os números sugerem que a presença de coletivos

feministas, que poderia representar um fator de pressão sobre a gestão pública para o aperfei-

çoamento da transparência de governo, não pode ser associado à qualidade da comunicação

pública.

Em síntese, as Tabelas 2, 4, 5 e 6 apresentam correlações que sugerem associações

condizentes com expectativas sobre a comunicação pública dadas no contexto da literatura

especializada sobre a área. O meio rural dificulta o acesso à internet, o que pode implicar o

desestímulo de gestores em aprofundar as abordagens de informações sobre políticas públicas

para as mulheres. Recursos destinados ao desenvolvimento da cidadania e a questões sociais

provavelmente são usados no aprimoramento da comunicação pública digital, sugerindo qua-

lificação e estímulo aos gestores em disseminar informações de qualidade. Um contexto de

mulheres com remuneração mais próxima à dos homens poderia incentivar gestores a produ-

zir conteúdos web com abordagens mais profundas e abrangentes.

As Tabelas 7, 8, 9 e 10 sugerem associações paradoxais diante da literatura especiali-

zada. O acesso à internet pelos brasileiros é um obstáculo a ser superado para o desenvolvi-

mento da comunicação pública digital. O Índice de Desenvolvimento Humano dos municípios

e Estados parece não guardar relação com a transparência de governo na internet, o que suge-

re que, se a comunicação pública tem algum efeito sobre a realidade empírica, não estaria

sendo realizada pela internet.

A utilização de métodos contraceptivos por mulheres indica um fator de desenvolvi-

mento social e de políticas públicas efetivas para as mulheres. De forma paradoxal ao contex-

to teórico-metodológico da pesquisa, a qualidade da informação dos portais web de localidade

com o maior percentual de mulheres usando contraceptivos foi menor. O obstáculo do acesso

à internet pelos brasileiros pode ser um fator para que os setores de comunicação pública dos

governos utilizem estrategicamente outros canais para a disseminação de informações sobre

políticas públicas de saúde. Essa estratégia pode desestimular os gestores dos portais web a se

aterem à qualidade da informação digital.

110

Em relação ao número absoluto de coletivos, poderíamos esperar que, quanto maior o

número deles nos Estados, melhor fosse a comunicação pública digital. No entanto, a maior

quantidade de coletivos sugere a união da sociedade civil em buscar informações e discutir

direitos das mulheres na esfera pública, o que pode desestimular os gestores a disseminar in-

formações públicas com abordagens abrangentes e aprofundadas.

Apesar de os dados apresentados indicarem algumas pistas que poderiam contribuir

para explicar a diferença do IQI entre os portais web selecionados na amostra, não foi possí-

vel estabelecer relações conclusivas. Essa constatação sugere a necessidade de aprofundamen-

tos futuros da pesquisa sobre a informação advinda da comunicação pública digital voltada

aos direitos das mulheres, ampliando a amostra e o cruzamento de dados.

111

8. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O direito de acesso à informação, a democracia digital e a comunicação pública são

temas empregados nesta pesquisa, a fim de atingir o objetivo geral do estudo de identificar a

potencial contribuição da informação advinda da comunicação pública digital sobre políticas

públicas para as mulheres. Para cumprir esse objetivo, aplicou-se análise de conteúdo em 409

páginas web, de 22 portais web, a fim de gerar um Índice de Qualidade da Informação basea-

do em 11 classes de informação. A média de IQI obtida nos portais web estudados foi cerca

de um quarto do total de informações considerado ideal.

A partir da revisão bibliográfica apresentada nos capítulos 2 a 7, das análises feitas e

dos resultados discutidos, formulam-se quatro considerações, a saber: 1) as informações dos

portais web sobre políticas públicas para as mulheres precisam ser aprimoradas; 2) a criação

de roteiro de classes de informações necessárias à publicização de políticas públicas para as

mulheres contribui com o desenvolvimento da accountability; 3) a dificuldade dos gestores de

comunicação pública em aprofundar as abordagens das informações deve ser enfrentada por

ações específicas; 4) a exigência de desenvolver mais pesquisas que contribuam para o enten-

dimento das causas que influenciam o IQI dos portais web governamentais de políticas públi-

cas para as mulheres deve ser afirmada.

A primeira consideração a ser feita se relaciona à qualidade da informação disponível

nos portais web governamentais da amostra. A média do IQI de 24,13% sugere o aprimora-

mento da qualidade das informações sobre políticas públicas para as mulheres como estratégia

principal para o aperfeiçoamento da comunicação pública digital.

A disseminação de informações sobre direitos das mulheres, por meio da comunicação

pública, deve ser vista pelos gestores como uma estratégia articuladora no processo de trans-

formação cultural, reconhecimento dos direitos e de aproximação entre as cidadãs e os repre-

sentantes políticos, principalmente entre as esferas institucionais políticas responsáveis por

criar e aplicar políticas públicas. Por causa da multiplicidade cultural do país, a informação

advinda da comunicação pública pode ser entendida como o reflexo plural das diferentes mu-

lheres brasileiras.

A segunda consideração se refere à disparidade do Índice da Qualidade da Informação

entre os 22 portais web da amostra. A solução para a diferença de 22% entre o portal web que

apresentou o maior IQI (Conselho Estadual de Defesa dos Direitos das Mulheres do Piauí) e o

menor IQI (Secretaria Estadual da Mulher, do Desenvolvimento Social, da Igualdade Racial,

112

dos Direitos Humanos e do Trabalho de Goiás) é a criação e o reconhecimento de diretrizes

de informações públicas digitais pautadas em 11 classes de informações: “antecedentes”, “di-

agnóstico”, “objetivos”, “metas”, “recursos e ações atuais”, “recursos e ações planejadas”,

“eficiência”, “eficácia”, “impacto”, “custo-efetividade” e “satisfação da usuária”. O reconhe-

cimento das diretrizes facilitaria o trabalho dos gestores de comunicação, pois possibilitaria

que eles identificassem de forma prática o conteúdo de política pública indispensável para ser

publicizado. Já na perspectiva dos cidadãos e cidadãs, as diretrizes com as classes de informa-

ções necessárias expressas possibilitam às mulheres fiscalizar as ações dos representantes

públicos.

Com a padronização de informações de políticas públicas nos portais web, a transpa-

rência ativa prevista no artigo oitavo da Lei de Acesso à Informação (lei 12.527/2011), que

regulamenta canais da internet como potenciais fornecedores de informação pública, é efeti-

vada e fortalecida. A especificação de classes de informações é uma forma de desenvolver a

accountability através da comunicação pública digital, e interromper a instrumentalização dos

portais web governamentais em canais de propaganda governamental, pelo poder público.

A terceira consideração refere-se à limitação dos gestores de comunicação pública em

disseminar informações de categorias com abordagens superficiais. As informações classifi-

cadas nas categorias “recursos e ações atuais” e “objetivos” estiveram presentes na maior par-

te das páginas web analisadas. Apesar de constituir categorias importantes para informar a

usuária de que a política pública se trata, conteúdo classificado em recursos e ações atuais e

objetivos não aprofundam as ações públicas. Informações classificadas nas categorias relacio-

nadas à transparência dos gastos públicos, da gestão e dos resultados de uma política pública,

que são consideradas com tratamentos mais profundos, são restritas na comunicação pública

digital. O provável receio dos governos em serem pressionados pela sociedade civil tende a

gerar limitação das abordagens de informação nos portais web de políticas públicas para as

mulheres, o que revela a dificuldade na promoção da accountability por parte dos órgãos go-

vernamentais.

Diferentemente, conteúdos sobre o contexto que antecede a aplicação de uma política

pública (“antecedentes”) e a investigação prévia do problema ou solução para a criação de

uma ação (“diagnóstico”), relativamente presentes na análise da amostra (26,7% e 22,5%),

caracterizam a especificação das políticas públicas para as mulheres. A publicização de políti-

cas públicas especializadas para as mulheres através de esforços da comunicação pública digi-

tal contribui para que a sociedade reconheça seus direitos.

113

Ainda relativa à limitação dos gestores de comunicação web em disseminar informa-

ções com abordagens mais aprofundadas, a escassa publicização da opinião da usuária de uma

política pública contribui para o distanciamento entre cidadãs e Estado. A dúvida de não ser

ouvida implica o desestímulo a ações solidárias em grupos, advindas do capital social. No

contexto dos direitos das mulheres, o capital social emergido da comunicação pública digital

de qualidade contribuiria para a sociedade compreender a importância da discussão sobre i-

gualdade de gênero e agir conjuntamente no combate ao machismo.

A quarta consideração se refere à importância da continuação de pesquisas sobre o te-

ma de comunicação pública voltada aos direitos das mulheres com o objetivo de entender os

fatores que motivam o portal web do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos das Mulheres

do Piauí apresentar o maior IQI, enquanto o da Secretaria Estadual da Mulher, do Desenvol-

vimento Social, da Igualdade Racial, dos Direitos Humanos e do Trabalho de Goiás, o menor

IQI.

Algumas pistas foram lançadas nesta pesquisa, que mostraram associações parciais,

com direcionamento esperado: o maior IQI dos portais web analisados está parcialmente rela-

cionado ao menor percentual de mulheres que trabalham na zona rural, ao maior repasse de

recurso federal destinado a “Direitos da cidadania” e “Assistência social”, e maior proximida-

de do rendimento entre mulheres e homens; e paradoxal: o menor IQI dos portais web da a-

mostra está associado parcialmente ao maior IDHM, ao maior percentual de mulheres que

utilizam método contraceptivo e ao maior número de coletivos feministas.

Informação pública de qualidade é poder e, ao ser disseminada pela comunicação pú-

blica digital, tem potencial para empoderar as cidadãs dispostas a conhecer as questões públi-

cas relativas ao seu cotidiano. É preponderante destacar a importância do papel da comunica-

ção pública digital em disseminar informações e problematizar questões de igualdade de gê-

nero e direitos das mulheres. A participação das mulheres na esfera pública possibilita a elas

um meio para contribuírem ao aprimoramento de suas próprias políticas públicas.

114

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128

10. APÊNDICES

Apêndice I: Resumo dos capítulos das LAI CAPÍTULO I - Disposições Gerais

Em nível municipal, estadual e federal, os órgãos e autarquias vinculadas ao Executi-

vo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público estão subordinados à Lei de Acesso à Infor-

mação. Além disso, empresas públicas que realizem ações de interesse público ou com recur-

so público (direto, subsidiado, conveniado e etc.) estão inclusas na obrigação dessa legislação.

Informação, informação pessoal, documento e sigilo são algumas das expressões con-

ceituadas pela lei. O artigo 3 define os princípios em que a lei é disposta: publicidade, com

sigilo como exceção; divulgação ativa e voluntária; exploração dos meios desenvolvidos pela

tecnologia da informação; desenvolvimento de uma cultura transparente na administração

pública e a ideia de controle social dentro da gestão pública. E o artigo 5 complementa os

preceitos identificando a responsabilidade do Estado em informar de forma clara a sociedade.

CAPÍTULO II – Do Acesso a Informações e da sua Divulgação

O artigo 7 dispõe sobre o tipo de informação possível de requerer, que deve ser “pri-

mária, íntegra, autêntica e atualizada”. Orientação como conseguir determinados dados e do-

cumentos (órgão responsável, endereço, contato); informações relacionadas ao interesse pú-

blico (recursos utilizados, licitações, contratos), aos resultados de programas, projetos e ações;

e prestação de contas são aspectos presentes neste artigo. Já o artigo 8 retoma as diretrizes e

versa também sobre a divulgação de perguntas frequentes da sociedade com as devidas res-

postas. Este artigo também pontua sobre a negação e o extravio de informações requeridas,

que devem ser investigadas para a aplicação de eventuais medidas punitivas.

Inserida em um contexto atual, o § 2o (do artigo 8) aborda: “os órgãos e entidades pú-

blicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo o-

brigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet)”. Não

sendo obrigatório para municípios de até dez mil habitantes os seguintes requisitos do § 3o:

Além de descrever a forma como o cidadão deve receber as informações, o artigo 9

também assegura a “realização de audiências ou consultas públicas, incentivo à participação

popular ou a outras formas de divulgação”. Uma nítida medida para incentivar a participação

popular na gestão, fomentando uma cultura de transparência aos órgãos.

129

CAPÍTULO III - Do Procedimento de Acesso à Informação

Este capítulo contém duas seções: Do Pedido de Acesso e Dos Recursos. Na primeira,

a lei descreve que toda pessoa tem o direito de requerer informações sem fornecer motivos,

identificando-se e especificando o tipo de dado solicitado. O órgão ou entidade tem até vinte

dias para retornar com o pedido ou explicação da prorrogação em documento, comunicando a

hora e o local de retirada das informações. Além disso, quando possível deve oferecer a alter-

nativa de enviar as informações via site. A seção ainda prevê que a reprodução dos documen-

tos seja em papel, áudio, audiovisual ou mídias eletrônicas, gratuita, sendo cobrada apenas a

taxa de material e serviço, ficando isento do pagamento quem comprova o prejuízo do valor

em relação ao custo de sobrevivência.

Já a referente aos recursos, em caso de negativa da informação solicitada, a seção indi-

ca prazos e órgãos que se deve recorrer.

CAPÍTULO IV – Das Restrições de Acesso à Informação

Dividido em cinco seções, o capítulo confirma a Lei de Acesso à Informação como

parte dos Direitos Humanos. De forma mais técnica, classifica os graus de informações sigilo-

sas, quem tem o domínio e proteção sobre elas, os prazos de reclassificação de uma informa-

ção sigilosa, e informações da vida privada. “O tratamento das informações pessoais deve ser

feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das

pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais” (BRASIL, 2011a). Ou seja, a lei

respeita o direito individual e privado dos indivíduos.

CAPÍTULO V – Das Responsabilidades

Os artigos 32 e 34 aludem sobre situações feitas por colaboradores que são considera-

das ilícitas: recusar sem motivo ou retardar propositalmente a informação; destruir ou subtrair,

inutilizando o documento ou dados; agir com dolo nas análises do tipo de informação; permi-

tir o acesso de informações sigilosas. Funcionários de órgãos públicos ou de empresas priva-

das, que englobam a Lei de Acesso à Informação, que agirem dessa forma poderão ser res-

ponsabilizados militarmente ou por agentes públicos, podendo ser multados, demitidos e fi-

chados com idoneidade.

CAPÍTULO VI – Disposições Finais e Transitórias

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Em termos gerais, o capítulo se ocupa em identificar a comissão nomeada para julgar e

reclassificar as informações públicas; estipula o prazo de reavaliação das informações ultras-

secretas e secretas para os órgãos e entidades públicas; entrega de relatórios sobre os proce-

dimentos. No entanto, o artigo 35 foi vetado, pois a Comissão estabelecida e que visa contro-

lar os atos de classificação de informações realizadas pelo Poder Executivo, “de modo que a

participação de representantes do Legislativo e do Judiciário viola o princípio constitucional

da separação dos Poderes” (BRASIL, 2011).

No artigo 41, o Poder Executivo Federal tem a atribuição de nomear um órgão da admi-

nistração pública federal responsável:

I - pela promoção de campanha de abrangência nacional de fomento à cultura da transparência na administração pública e conscientização do direi-to fundamental de acesso à informação;

II - pelo treinamento de agentes públicos no que se refere ao desen-volvimento de práticas relacionadas à transparência na administração públi-ca;

III - pelo monitoramento da aplicação da lei no âmbito da administra-ção pública federal, concentrando e consolidando a publicação de informa-ções estatísticas relacionadas no art. 30;

IV - pelo encaminhamento ao Congresso Nacional de relatório anual com informações atinentes à implantação desta Lei.

Após esse breve resumo dos pontos relevantes para esta pesquisa, é importante tecer

contribuições de ordem crítica para o entendimento mais amplo da regulação do direito a in-

formação no país. As resistências e as possibilidades da lei serão explanadas, retomadas e

analisadas daqui por diante.

131

Apêndice II – Interface da home page dos portais web da amostra

1) Secretaria Municipal da Mulher de Parauapebas (PA): www.parauapebas.pa.gov.br/index.php/2015-10-20-12-59-32/semmu-secretaria-municipal-da-mulher

2) Coordenadoria Estadual de Integração de Política para as Mulheres do Pará: www.sejudh.pa.gov.br/diretorias/diretoria-de-cidadania-e-direitos-humanos/coordenacao-de-promocao-dos-direitos-da-mulher

132

3) Portal da Mulher do Estado do Amazonas: portaldamulher.am.gov.br

4) Secretaria Estadual da Mulher e dos Direitos Humanos de Alagoas: www.mulherecidadania.al.gov.br

133

5) Conselho Estadual de Defesa dos Direitos das Mulheres do Piauí: www.conselhodamulher.pi.gov.br

6) Superintendência Municipal de Políticas para as Mulheres de Salvador (BA):


134

7) Secretaria Municipal de Políticas para as Mulheres de Natal (RN): natal.rn.gov.br/semul

8) Secretaria Estadual da Mulher do Maranhão: www.semu.ma.gov.br

135

9) Secretaria Estadual de Políticas para as Mulheres da Bahia: www.mulheres.ba.gov.br

10) Secretaria Extraordinária de Políticas para as Mulheres de João Pessoa (PB): www.joaopessoa.pb.gov.br/secretarias/seppm

136

11) Secretaria Estadual da Mulher e da Diversidade da Paraíba: www.paraiba.pb.gov.br/mulher-e-da-diversidade-humana

12) Secretaria Estadual da Mulher de Pernambuco: www2.secmulher.pe.gov.br/web/secretaria-da-mulher

137

13) Secretaria Estadual da Mulher, do Desenvolvimento Social, da Igualdade Racial, dos Direitos Humanos e do Trabalho de Goiás:

www.semira.go.gov.br

14) Secretaria Municipal da Mulher de Campo Grande (MS): www.pmcg.ms.gov.br/SEMMU

138

15) Secretaria Adjunta das Mulheres, Igualdade Racial e Direitos Humanos do Distrito Federal:

www.mulher.df.gov.br

16) Secretaria Municipal Especial de Políticas para as Mulheres do Rio de Janeiro (RJ): www.rio.rj.gov.br/web/spm-rio

139

17) Secretaria Municipal de Políticas para as Mulheres de São Paulo (SP): www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/politicas_para_as_mulheres

18) Coordenadoria Municipal da Mulher de Florianópolis (SC):


140

19) Secretaria Municipal Adjunta da Mulher de Porto Alegre (RS): www.portoalegre.rs.gov.br/cmm

20) Secretaria Municipal Extraordinária da Mulher de Curitiba (PR): http://www.curitiba.pr.gov.br/conteudo/equipe-secretaria-da-mulher/681

141

21) Coordenadoria Estadual da Mulher de Santa Catarina: www.cem.sc.gov.br

22) Secretaria Federal de Políticas das Mulheres: www.spm.gov.br

UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE … · parte e motivadoras deste estudo! Quero um mundo...

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