PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO AMBIENTAL
TÂMARA MENDES GONÇALVES DE SOUSA
A NECESSIDADE DE UM PLANO DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS PNEUMÁTICOS INSERVÍVEIS PARA O MUNICÍPIO DE MANAUS
MANAUS
2018
TÂMARA MENDES GONÇALVES DE SOUSA
A NECESSIDADE DE UM PLANO DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS PNEUMÁTICOS INSERVÍVEIS PARA O MUNICÍPIO DE MANAUS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Direito Ambiental, da Universidade do Estado do Amazonas, na linha de pesquisa de Conservação dos Recursos Naturais e Desenvolvimento Sustentável, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Direito Ambiental.
Orientador: Prof. Dr. Valmir César Pozzetti.
MANAUS
2018
que trouxe renovação à minha vida e me
inspira a ser uma pessoa melhor, e ao meu
marido Ernesto, verdadeiro sentido do
amor.
AGRADECIMENTOS
Agradeço, sobremaneira, a Deus, que em Sua infinita sabedoria, conduziu meus
caminhos até aqui, permitindo que tudo acontecesse no tempo certo e da maneira devida.
Aos meus pais, Jorge e Antônia, e a minha irmã Patrícia, que sempre me
incentivaram e acreditaram na minha capacidade, independentemente do que me
propusesse a fazer.
Ao meu marido, Ernesto, companheiro da vida, que, diante dos meus medos e
angústias, me encorajou a seguir em frente e que, nos últimos meses, se esforçou ao
máximo para, na minha ausência, cuidar de nosso filho com todo amor e dedicação.
Ao meu amado filho Nícolas, que nasceu no curso deste mestrado. O som da sua
risada, enquanto escrevia essa dissertação, renovou por diversas vezes as minhas forças
para concluí-la.
Ao meu chefe, amigo e pai postiço, Carlos Alberto, que, sem dúvida, foi o maior
incentivador para que eu me candidatasse a uma vaga neste mestrado.
Ao staff, Adriana, Dandara, Dayla, Natasha e Thaísa, amigas queridas. Sincronia
e dessincronia perfeitas. Essa caminhada teria sido muito mais difícil, não fossem nossos
momentos de descontração e loucura.
A todos os colegas de turma que tornaram as aulas mais divertidas e produtivas.
Nossos encontros deixaram saudades.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Valmir Pozzetti. Sempre solícito, acessível e
compromissado. Sua orientação e apoio foram primordiais para que esse trabalho pudesse
ser realizado.
RESUMO
O processo acelerado de urbanização e o aumento da população geraram sérios
problemas estruturais nas cidades, especialmente no que diz respeito ao saneamento
básico e, por consequência, ao tratamento e destinação de resíduos sólidos. O pneu, como
resíduo especial que leva um período indeterminado para se decompor, bem como possui
um volume que dificulta sua acomodação, se revela um grande problema aos órgãos
ambientais e à sociedade. A Lei nº 12.305/10, que trata da Política Nacional de Resíduos
Sólidos, pretendendo solucionar, ou ao menos minimizar a ocorrência do descarte
indevido deste material, bem como os impactos ambientais dele decorrentes, dispõe de
diversos mecanismos que viabilizam a destinação correta dos resíduos sólidos, como é o
caso da logística reversa, que, enquanto um conjunto de ações destinadas a viabilizar a
coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento ou
outra destinação final ambientalmente adequada, tem se mostrado uma alternativa
bastante eficaz na destinação de pneus, evitando o descarte indevido. É imprescindível,
porém, para uma gestão adequada dos resíduos pneumáticos no Município de Manaus,
que o Plano Diretor Municipal de Resíduos Sólidos seja atualizado, conforme determina
a Política Nacional de Resíduos Sólidos, a fim de apresentar um diagnóstico local,
detalhado e preciso acerca dos pneus inservíveis, tendo em vista que somente assim
poderão se traçadas meta reais e desenvolvidos meios adequados para a sua gestão. A
presente pesquisa se justificou, portanto, na necessidade de analisar se o Plano Direitor
Municipal de Resíduos Sólido existente em Manaus substitui o Plano Municipal de
Gestão Integra de Resíduos Sólidos previsto em lei, e se é suficiente para embasar a
atuação do setor empresarial e do Poder Público quanto à destinação de pneus inservíveis.
A linha de pesquisa escolhida é a de conservação dos recursos naturais e desenvolvimento
sustentável. O método científico adotado foi o dedutivo. Quanto aos meios, a pesquisa foi
bibliográfica e, quanto aos fins, foi qualitativa.
PALAVRAS-CHAVE: Resíduos Sólidos; Meio Ambiente; Logística Reversa; Pneus;
Manaus.
RESUMEN
El proceso de urbanización acelerada y el aumento de la población generaron serios
problemas estructurales en las ciudades, especialmente en lo que se refiere al saneamiento
básico y, consecuentemente, al tratamiento y eliminación de residuos sólidos. El
neumático, como residuo especial que tarda un tiempo indefinido en descomponerse,
además de tener un volumen que dificulta su alojamiento, revela un gran problema para
los órganos ambientales y para la sociedad. La Ley nº 12.305/10, que se ocupa de la
política nacional de residuos sólidos, con la intención de resolver, o al menos minimizar
la ocurrencia de la disposición incorrecta de este material, así como los impactos
medioambientales que surjan de ella, dispone de varios mecanismos que permiten la
correcta eliminación de residuos sólidos, como en el caso de la logística inversa, que, si
bien un conjunto de acciones destinadas a permitir la recogida y devolución de residuos
sólidos al sector empresarial, para su reutilización u otro destino final Ambientalmente
apropiado, ha demostrado ser una alternativa muy eficaz a la disposición de los
neumáticos, evitando el mal uso. Es imprescindible, sin embargo, para la correcta gestión
de los residuos neumáticos en el municipio de Manaus, que el Plan Municipal de residuos
sólidos se actualice, según lo determine la política nacional de residuos sólidos, con el fin
de presentar un diagnóstico Locales, detallados y precisos sobre los neumáticos
inutilizables, en vista de la única manera en que se puede trazar el meta y los medios
desarrollados adecuados para su gestión. Por lo tanto, la presente investigación fue
justificada en la necesidad de examinar si el Plan Municipal de residuos sólidos existente
en Manaus sustituye al Plan Municipal de Gestión de los Residuos Sólidos previsto en la
ley, y si es suficiente para basar el rendimiento del sector empresarial y el poder público
para la eliminación de neumáticos inutilizables. La línea de investigación escogida es la
conservación de los recursos naturales y el desarrollo sustentable. El método científico
adoptado es deductivo; En cuanto a los medios de comunicación, la investigación fue
bibliográfica y, en cuanto a los propósitos, fue cualitativa.
PALABRAS-CLAVE: residuos sólidos; ambiente; Logística inversa; Neumáticos;
Manaus.
ABR
AMLURB
ANIP
CONAMA
CRFB
CTF
DDT
gn
gns
IBAMA
LC
LINDB
ONU
PDMRS
PERS
PGRS
PGP
PMGIRS
PNMA
PNRS
SEMULSP
SINIMA
SISNAMA
Autoridade Municipal de Limpeza Urbana
Agência Nacional da Indústria de Pneumáticos
Conselho Nacional do Meio Ambiente
Constituição da República Federativa do Brasil
Cadastro Técnico Federal
Renováveis
Organização das Nações Unidas
Plano Estadual de Resíduos Sólidos
Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos
Plano de Gerenciamento de Coleta, Armazenamento e Destinação de
Pneus Inservíveis
Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos de Manaus
Política Nacional do Meio Ambiente
Política Nacional de Resíduos Sólidos
Secretaria Municipal de Limpeza e Serviços Públicos
Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente
Sistema Nacional do Meio Ambiente
SUMÁRIO
RESÍDUOS SÓLIDOS 12
1.5 PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 28
2 LOGÍSTICA REVERSA DE PNEUS INSERVÍVEIS 31
2.1 RESOLUÇÃO CONAMA Nº 416/09 36
2.2 ECO/92 E AGENDA 21 40
2.3 A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E O SISTEMA
NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 49
2.4 RESPONSABILIDADE COMPARTILHADA PELO CICLO DE
VIDA DOS PNEUS 54
3.1 LEI Nº 8.301/04 – MUNICÍPIO DE BELÉM/PA 64
3.2 LEI Nº 8.569/11 – MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS/SC 66
3.3 LEI COMPLEMENTAR Nº 395/13 – MUNICÍPIO DE JOINVILLE/SC 69
3.4 LEI Nº 1.833/14 – MUNICÍPIO DE COTIA/SP 72
3.5 PROPOSTA DE PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO INTEGRADA
DE RESÍDUOS SÓLIDOS PARA MANAUS/AM 75
CONCLUSÃO 85
REFERÊNCIAS 87
ILUSTRAÇÕES 90
10
INTRODUÇÃO
A urbanização, processo através do qual a população do campo migrou paras as cidades,
foi impulsionada pela Revolução Industrial do século XX. A partir de então, os centros urbanos,
que não possuiam estrutura para suportar um aumento populacional tão repentino, acabaram
sofrendo com a inexistência de saneamento básico, ou mesmo estratégias para a gestão de
resíduos sólidos.
Além da urbanização, o aumento da população e a implantação da cultura do consumo,
fazem com que a geração de resíduos sólidos seja cada vez maior, o que dificulta a atuação do
Poder Público, que não consegue dispor de espaço suficiente para armazenar todo esse material
quando descartado, ou mesmo capacidade técnica para solucionar integralmente o problema da
destinação ambinetalmente adequada desses resíudos.
Os resíduos sólidos são assim denominados porque, em razão de suas peculiaridades,
não podem ser despejados diretamente na rede pública de esgoto, necessitando de tratamento
diferenciado, que lhes garanta uma destinação que não afete negativamente o meio ambiente.
A discussão em torno do tratamento desses resíduos cresce a medida em que a população
se conscientiza das questões ambientias, em especial dos impactos decorrentes do descarte
indenvido de resíduos sólidos.
Nesse contexto, a aprovação da Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS após um
longo período de discussões no Congresso Nacional, marcou o início de uma nova fase de
cooperação, onde as três esferas do governo, nacional, estadual e municipal, juntamente com o
setor empresarial e a participação da sociedade em geral, passaram a buscar soluções para a
gestão destes resíduos.
O pneumático, ou pneu, classificado como resíduo especial em razão de suas
peculiaridades – como a duração indeterminada e a difícil acomodação devido ao seu volume
– é uma das maiores preocupações do Poder Público.
Fabricado para ser altamente resistente, o pneu é um tubo cheio de ar, ajustado ao aro
da roda. Sua invenção tornou os veículos, que até então circulavam com rodas de ferro, mais
confortáveis e funcionais, uma vez que a borracha absorve melhor o impacto do atrito com o
solo. Essa descoberta, entretanto, acabou por gerar um grave problema ambiental, vez que
atualmente, com o aumento na produção de veículos novos e a necessidade de reposição dos
pneus da frota de usados, são postos em circulação milhões de pneus a cada ano.
11
Esses pneus, quando descartados de maneira indevida e diretamente no meio ambiente,
causam uma série de impactos ambientais, pois servem de criadouros para mosquitos
transmissores de doenças como dengue e zika vírus; afetam a biota ao levar poluição aos locais
em que são despejados; comprometem as condições estéticas e sanitárias; além de criar
condição adversa às atividades sociais e econômicas, pois o material indevidamente descartado
deixa de ser reintegrado à indústria para utilização em outros ciclos produtivos.
Como alternativa ao descarte indevido de pneus e meio de evitar os impactos ambientais
dele descorrentes, a PNRS instituiu a logística reversa, que é um conjunto de ações voltadas à
restituição dos pneus ao setor empresarial.
Além da logística reversa, a PNRS ainda dispõe de uma série de instrumentos destinados
a viabilizar a gestão de resíduos sólidos. Entre estes instrumento é possível citar os Planos de
Resíduos Sólidos Estaduais e Municipais.
Em Manaus, a gestão de resíduso sólidos se dá através do Plano Diretor Municipal de
Resíduos Sólidos – PDMRS. Este, todavia, deixa a desejar quanto à destinação de pneus
inservíveis, tratando de maneira genérica uma questão que merece ser melhor detalhada. Assim,
o problema a ser investigado é: de que forma tornar efetivo o Plano Municipal de Gestão
Integrada de Resíduos Pneumáticos Inservíveis no Município de Manaus?
Os objetivos desta pesquisa são estudar os princípios relacionados à PNRS; analisar a
lojística reversa enquanto forma de garantir que seja dada a destinação adequada aos pneus
inservíveis; e, verifar as legislações de outros municípios, afim de realizar um estudo
comparado, e apontar o que pode ser feito no municípo de Manaus para tornar mais efetiva a
gestão de resíduos pneumáticos inservíveis.
A justificativa para escolha do tema se dá em razão da necessidade de analisar se o
PDMRS existente em Manaus substitui o Plano Municipal de Gestão Integra de Resíduos
Sólidos previsto em lei, e se é suficiente para embasar a atuação do setor empresarial e do Poder
Público quanto à destinação de pneus inservíveis.
Este estudo assume a forma de pesquisa bibliográfica, vez que se orienta na legislação
vigente, bem como na investigação junto a livros, publicações de dissertações e estudos sobre
o tema proposto.
SÓLIDOS
A compreensão dos princípios é de fundamental importância ao estudo do direito, visto
que estes conferem unidade ao sistema por meio de ideias centrais, que permitem uma
compreensão lógica do texto legal.
A palavra Princípio, segundo o entendimento de Milaré (2014, p. 258), “em sua raiz
latina, significa aquilo que se toma primeiro (primum capere), designando início, começo,
ponto de partida”. Ou ainda, no dizer de Mello (2014, p. 976-977):
O princípio é um mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele,
disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o
espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente
por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica
e lhe dá o sentido harmônico.
Por essa razão os Princípios são importantes ao ordenamento jurídico, visto que
orientam a atuação do legislador, do intérprete ou mesmo os estudos de uma dada matéria.
Padilha (2010, p. 238 – 239) destaca que “os princípios jurídicos sempre desempenharam papel
importante na ordem jurídica, pois dão unidade e harmonia ao sistema, servindo de guia para o
intérprete” e, por tal razão, devem ser reconhecidos “como normas, com todo o seu conteúdo
de juridicidade e imperatividade”.
Quanto ao direito ambiental, os Princípios apresentam um papel ainda mais acentuado.
Na lição de Antunes (2014, p. 22):
Os princípios do Direito Ambiental (...) tornam-se mais relevantes, pois é a partir
deles que as matérias que ainda não foram objeto de legislação específica podem ser
tratadas pelo Poder Judiciário e pelos diferentes aplicadores do direito, pois, na
inexistência de norma legal, há que se recorrer aos diferentes elementos formadores
do Direito, conforme expressa determinação da Lei de Introdução às Normas de
Direito Brasileiro e ao Código de Processo Civil.
Assim, diante da omissão da lei, o juiz deve valer-se, segundo a Lei de Introdução às
Normas de Direito Brasileiro – LINDB, Decreto-Lei nº 4.657/42, dos princípios gerais do
direito, juntamente com a analogia e os costumes:
Art. 4o Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os
costumes e os princípios gerais de direito. (gn)
Este dispositivo legal visa dar efetividade ao processo, vez que, mesmo na ausência de
previsão legal, o juiz está obrigado a dar a prestação jurisdicional aquele que busca o poder
judiciário.
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No tocante à preservação do meio ambiente, é importante mencionar a Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como ECO/92, realizada
em junho de 1992 no Rio de Janeiro. Esta conferência marcou a forma de a humanidade encarar
sua relação com o planeta, bem como estabeleceu importantes princípios que foram reprisados
na PNRS.
Os Princípios relacionados à PNRS, por sua vez, estão previstos na Lei nº 12.305/10,
elaborada com o intuito de atender à Constituição da República Federativa do Brasil –
CRFB/88, que prescreve:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
(...) omissis
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
(...) omissis
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. (gns)
Assim, União, Estados e Municípios têm competência concorrente para legislar acerca
da proteção ao meio ambiente, controle da poluição e responsabilidade pelo dano ambiental. O
PDMRS de Manaus é, portanto, a evidenciação do exercício dessa competência.
A Lei nº 12.305/10 enumerou os Princípios que orientam sua interpretação e, por
consequência, sua aplicação:
Art. 6o São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I - a prevenção e a precaução;
II - o poluidor-pagador e o protetor-recebedor;
III - a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que considere as variáveis
ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública;
IV - o desenvolvimento sustentável;
V - a ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o fornecimento, a preços
competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as necessidades humanas
e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do consumo de
recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação
estimada do planeta;
VI - a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor empresarial e
demais segmentos da sociedade;
VII - a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
VIII - o reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um bem
econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania;
IX - o respeito às diversidades locais e regionais;
X - o direito da sociedade à informação e ao controle social;
XI - a razoabilidade e a proporcionalidade. (gns)
Dos Princípios enumerados pela PNRS, todavia, serão tratados neste estudo apenas
aqueles que possuem maior relevo quanto ao tema. São eles: princípio da cooperação entre os
poderes, princípio da informação, princípio da prevenção, princípio do poluidor pagador, e
princípio do desenvolvimento sustentável.
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É importante considerar ainda, segundo Machado (2016, p. 658-659), que: os princípios contidos no mencionado art. 6º necessitam ser interpretados com a
permanente integração com todo o corpo da lei, principalmente levando em conta as
definições (artigo 3.º), os objetivos (artigo 7.º), as disposições gerais (artigo 4.º), os
instrumentos (artigo 8.º) e as disposições preliminares do Cap. I do Tít. III. (gn)
Dessa forma, a interpretação dos Princípios a seguir tratados não deve ser feita
isoladamente, mas levando em conta o que dispõe a Lei nº 12.305/10 como um todo.
É importante mencionar que a análise destes Princípios trará a compreensão do espírito
da PNRS, e assim, possibilitará a indicação do que pode ser feito para tornar efetivo o Plano
Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Pneumáticos Inservíveis no Município de Manaus.
1.1 PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO
A cooperação visa uma atuação em concurso através da qual dois ou mais indivíduos,
mediante apoio mútuo, possam atingir determinado objetivo. O Princípio da Cooperação, por
sua vez, se mostra importante, porque busca estabelecer interação entre o Poder Público, no
âmbito federal, estadual e municipal, juntamente com o setor empresarial e a sociedade para a
gestão dos resíduos sólidos.
Granziera (2014, p. 64) afirma que:
Cooperar é agir conjuntamente. Somar esforços. A Cooperação surge como uma
palavra-chave quando há um inimigo a combater, seja a pobreza, a poluição, a seca,
ou ainda a reconstrução de um Estado ou região em um período pós-guerra. Na luta
contra a poluição e a degradação do meio ambiente, e considerando que, por sua
natureza, os recursos naturais não se submetem necessariamente às fronteiras
políticas, cabe aos Estados que os compartilham atuar de forma coordenada, mesmo
no que se refere às ações internas, para evitar a ocorrência de danos, assim como para
racionalizar as medidas de proteção que se fizerem necessárias. (gns)
A ECO/92 aborda amplamente a questão da cooperação entre Estados em seus
princípios, como:
Princípio 5 - Para todos os Estados e todos os indivíduos, como requisito
indispensável para o desenvolvimento sustentável, irão cooperar na tarefa essencial
de erradicar a pobreza, a fim de reduzir as disparidades de padrões de vida e melhor
atender às necessidades da maioria da população do mundo.
Princípio 7 - Os Estados irão cooperar, em espírito de parceria global, para a
conservação, proteção e restauração da saúde e da integridade do ecossistema
terrestre. Considerando as diversas contribuições para a degradação do meio ambiente
global, os Estados têm responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Os países
desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que lhes cabe na busca internacional
do desenvolvimento sustentável, tendo em vista as pressões exercidas por suas
sociedades sobre o meio ambiente global e as tecnologias e recursos financeiros que
controlam. (gns)
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A PNRS, muito embora não trate da cooperação entre Estados, mas sim da cooperação
dos Poderes Públicos, conserva a mesma ideia de parceria e responsabilidade comum
indispensáveis ao Desenvolvimento Sustentável.
O Princípio da Cooperação entre os Poderes, previsto na PNRS, busca garantir uma ação
conjunta dos Municípios, Estados e União ao afirmar que:
Art. 1o. Esta Lei institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispondo sobre seus
princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão
integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às
responsabilidades dos geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos
aplicáveis. (gn)
A PNRS ratifica a cooperação entre os Poderes e estabelece que esta se dê também com
o setor empresarial e demais segmentos da sociedade:
Art. 6o (...) omissis
VI - a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor
empresarial e demais segmentos da sociedade. (gn)
Neste sentido, o Poder Público deve estabelecer parcerias e cobrar da iniciativa privada,
ações voltadas para o tratamento de resíduos sólidos.
Essa cooperação entre Poder Público e setor empresarial é o que fundamenta o sistema
de logística reversa dos pneus, implementado pela PNRS, que será estudado no próximo
capítulo:
Art. 33. São obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa,
mediante retorno dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma independente
do serviço público de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, os fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes de:
(...) omissis
III – pneus. (gn)
A cooperação da sociedade por sua vez, se dá através da participação nas atividades
relacionadas a resíduos sólidos. Nesse sentido, dispõe a PNRS:
Art. 3o.Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
(...) omissis
VI - controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantam à
sociedade informações e participação nos processos de formulação, implementação e
avaliação das políticas públicas relacionadas aos resíduos sólidos. (gn)
Para que o controle social ocorra, portanto, a sociedade deve ter acesso às informações
e, com base nelas, participar ativamente das políticas de gestão de resíduos sólidos.
A PNRS ainda define qual o papel dos Estados e Municípios na gestão dos resíduos
sólidos, reiterando a necessidade de cooperação entre os entes públicos:
16
Art. 17. O plano estadual de resíduos sólidos será elaborado para vigência por prazo
indeterminado, abrangendo todo o território do Estado, com horizonte de atuação de
20 (vinte) anos e revisões a cada 4 (quatro) anos, e tendo como conteúdo mínimo:
§1º. (...) omissis
§ 2º. A elaboração e a implementação pelos Estados de planos microrregionais de
resíduos sólidos, ou de planos de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas,
em consonância com o previsto no § 1o, dar-se-ão obrigatoriamente com a
participação dos Municípios envolvidos e não excluem nem substituem qualquer
das prerrogativas a cargo dos Municípios previstas por esta Lei.
(...) omissis
Art. 18. A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos
termos previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem
acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e
serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem
beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou
fomento para tal finalidade.
§ 1o Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos no caput os
Municípios que:
I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos
sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, ou que se
inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos
referidos no § 1o do art. 16;
(...) omissis
Art. 19. O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos tem o seguinte
conteúdo mínimo:
III - identificação das possibilidades de implantação de soluções consorciadas ou
compartilhadas com outros Municípios, considerando, nos critérios de economia
de escala, a proximidade dos locais estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos
ambientais. (gns)
Dentro deste contexto, a CRFB/88 também sinaliza para a cooperação entre os poderes
ao prever:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios:
(...) omissis
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.
(gn)
Essa cooperação entre os poderes é amplamente amparada pela PNRS, que aponta para
uma permanente troca de informações nas esferas federal, estadual e municipal:
Art. 8o São instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, entre outros:
I - os planos de resíduos sólidos;
(...) omissis
(...) omissis
XI - o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (Sinir);
(...) omissis
XVII - no que couber, os instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, entre
eles:
b) o Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais;
c) o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;
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e) o Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima).
Assim, todas as informações coletadas, bem como as pesquisas realizadas e os cadastros
mantidos pelos órgãos competentes, serão compartilhados com os Estados e Municípios a fim
de facilitar a fiscalização e atingimento dos objetivos da PNRS.
Ainda ratificando a adoção do Princípio da Cooperação pela PNRS, é possível apontar
os planos de resíduos sólidos que estão delimitados em Plano Nacional, Estadual e Municipal:
Art. 15. A União elaborará, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, o
Plano Nacional de Resíduos Sólidos, com vigência por prazo indeterminado e
horizonte de 20 (vinte) anos, a ser atualizado a cada 4 (quatro) anos, tendo como
conteúdo mínimo:
(...) omissis
Art. 16. A elaboração de plano estadual de resíduos sólidos, nos termos previstos
por esta Lei, é condição para os Estados terem acesso a recursos da União, ou por ela
controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de
resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de
entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade.
(...) omissis
Art. 18. A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos,
nos termos previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios
terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a
empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos
sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades
federais de crédito ou fomento para tal finalidade. (gns)
A elaboração de planos também pode ocorrer de forma integrada entre microrregiões,
regiões metropolitanas ou municípios, conforme disposto na PNRS:
Art. 11. Observadas as diretrizes e demais determinações estabelecidas nesta Lei e
em seu regulamento, incumbe aos Estados:
I - promover a integração da organização, do planejamento e da execução das funções
públicas de interesse comum relacionadas à gestão dos resíduos sólidos nas regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos da lei
complementar estadual prevista no § 3º do art. 25 da Constituição Federal.
Art. 18. (...) omissis
§ 1o Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos no caput os
Municípios que:
I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos
sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, ou que se
inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos
referidos no § 1o do art. 16. (gns)
Outro aspecto importante do Princípio da Cooperação trazido pela PNRS é que a
cooperação não se restrinja apenas ao poder público, mas que também integre o setor
empresarial e os demais segmentos da sociedade:
Art. 25. O poder público, o setor empresarial e a coletividade são responsáveis pela
efetividade das ações voltadas para assegurar a observância da Política Nacional de
Resíduos Sólidos e das diretrizes e demais determinações estabelecidas nesta Lei e
em seu regulamento. (gn)
A respeito desta integração entre Poder Público, sociedade e setor empresarial, Machado
(2016, p.661) afirma:
Cooperar não é pulverizar as diversas responsabilidades dos atores da gestão de
resíduos sólidos. A Lei 12.305 é clara ao dizer: “Incumbe ao Distrito Federal e aos
Municípios a gestão integrada de resíduos sólidos gerados nos respectivos
territórios, sem prejuízo das competências de controle e fiscalização dos órgãos
federais e estaduais do SISNAMA, do SNVS e do SUASA, bem como da
responsabilidade do gerador pelo gerenciamento de resíduos, consoante o
estabelecido nesta Lei” (art. 10). A “solidariedade” constitucional não permite que o
Poder Público, empresa e sociedade fiquem separados, desinformados e distantes
entre si na gestão de resíduos sólidos, pois a ausência de cooperação conduziria ao
fracasso uma política ambiental, que, enfim, representa a sobrevivência de todos.
(gns)
Assim, esta “solidariedade” que compartilha a responsabilidade pela manutenção do
meio ambiente equilibrado, também impõe que o Poder Público, o setor empresarial e a
sociedade atuem de forma integrada para que a logística reversa ocorra de forma efetiva no
município de Manaus, garantido que os pneus inservíveis sejam reaproveitados em outros ciclos
produtivos, e não apenas recolhidos.
1.2 PRINCÍPIO DA INFORMAÇÃO
A informação é primordial para que se possa garantir o direito de participação da
sociedade na gestão de resíduos sólidos. É a informação que leva ao questionamento, pois quem
nada sabe, nada pergunta.
Informação é, segundo Aurélio (2010, p. 426):
1. Ato ou efeito de informar(-se); informe. 2. Fatos conhecidos ou dados
comunicados acerca de alguém ou algo. 3. Instrução. 4. Tudo que é passível de ser
apreendido, assimilado ou armazenado na mente humana. 5. Qualquer sequência de
elementos que produz determinado efeito e, tb., transmite e armazena a capacidade de
produzir tal efeito: informação genética. 6. Fato de interesse específico, conhecido
graças à observação, pesquisa e análise. (gns)
Informação é, portanto, instruir alguém acerca de um fato conhecido graças a
observação.
O direito à Informação, na visão de Milaré (2014, p. 218), “é um dos postulados básicos
do regime democrático, essencial ao processo de participação da comunidade no debate e nas
deliberações de assuntos de seu interesse direto”. É através da informação que a participação
da comunidade se torna possível.
19
Devido à sua importância, o Princípio da Informação está expressamente previsto em
diversos documentos internacionais, conforme Milaré (2014, p. 219) enumera:
a) Declaração Universal dos Direitos Humanos, art.19: “Toda pessoa tem direito à
liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferências,
ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer
meios e independentemente de fronteiras”;
b) Declaração de Estocolmo, Princípios 19 e 20: realça a importância de educação,
da divulgação de informações, da pesquisa científica e do livre intercâmbio de
experiências e de informações, com vistas a garantir o acesso dos países em
desenvolvimento às tecnologias ambientais;
c) Declaração do Rio, Princípios 10, 18 e 19: menciona as obrigações recíprocas entre
os Estados de notificações em casos de desastres naturais ou outras emergências, cujos
efeitos possam ultrapassar suas fronteiras; a obrigatoriedade de informação sobre
atividades potencial ou efetivamente causadoras de considerável impacto ambiental
transfronteiriço; o direito à informação perante as autoridades públicas; e o dever dos
Estados de disponibilizar informação para a coletividade;
d) Agenda 21, Capítulo 40: institui Programas de redução de diferenças em matéria
de dados e de melhoria da disponibilidade da informação. (gns)
Em todas essas declarações, o que se verifica é a preocupação, não só com a coleta de
informações, mas, principalmente, com meios de garantir a sua difusão, o seu acesso por parte
dos Poderes Públicos e da coletividade.
No direito pátrio, o Princípio da Informação está presente em múltiplos textos legais,
merecendo destaque a CRFB/88:
Art. 5º (...) omissis
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte,
quando necessário ao exercício profissional;
(...) omissis
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da
lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível
à segurança da sociedade e do Estado. (gns)
Neste sentido, a Lei nº 12.527/11 regulamentou a previsão constitucional de acesso à
Informação:
Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito
fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com
os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes: II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de
solicitações. (gns)
No tocante à questão ambiental, a Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, Lei
nº 6.938/81, instituiu um órgão específico para coletar e armazenar informações relacionadas
ao meio ambiente. Nesse sentido, a PNMA prevê:
Art 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
(...) omissis
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente. (gn)
20
O Sistema Nacional de Informações – SINIMA, ainda é citado pelo Decreto nº
99.274/90, que regulamentou a PNMA:
Art. 11. Para atender ao suporte técnico e administrativo do CONAMA, a Secretaria-
Executiva do Ministério do Meio Ambiente deverá:
(...) omissis II - coordenar, por meio do Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente-
SINIMA, o intercâmbio de informações entre os órgãos integrantes do SISNAMA.
(gn)
Dessa forma, o SINIMA reúne as informações que serão intercambiadas, sob a
coordenação da Secretaria Executiva do Ministério do Meio Ambiente, entre os órgãos do
Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA.
Para Milaré (2014, 220), o SINIMA é um “importante instrumento da Política Nacional
do Meio Ambiente para viabilizar a sistematização, o tratamento, o armazenamento e a
divulgação de informações, documentos e dados ambientais”.
No que diz respeito ao Princípio da Informação na PNRS, a Lei nº 12.305/10 prevê:
Art. 6o (...) omissis
X - o direito da sociedade à informação e ao controle social. (gn)
Em complemento, a Lei nº 7.404/10, que regulamenta a Lei nº 12.305/10, trata do acesso
da sociedade às informações relacionadas à gestão de resíduos sólidos e dos direitos e deveres
dos usuários e operadores:
Art. 76. Os dados, informações, relatórios, estudos, inventários e instrumentos
equivalentes que se refiram à regulação ou à fiscalização dos serviços relacionados à
gestão dos resíduos sólidos, bem como aos direitos e deveres dos usuários e
operadores, serão disponibilizados pelo SINIR na rede mundial de computadores.
(gns)
Além destas informações, há também aquelas relativas à matéria-prima utilizada, à
cadeia produtiva, à geração de resíduo, à possibilidade de reciclagem ou reutilização; as quais
devem ser fornecidas à população, para que as pessoas possam optar por consumir produtos
produzidos de maneira menos agressiva ao meio ambiente. Nesse sentido, a PNRS prescreve:
Art. 31. Sem prejuízo das obrigações estabelecidas no plano de gerenciamento de
resíduos sólidos e com vistas a fortalecer a responsabilidade compartilhada e seus
objetivos, os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes têm
responsabilidade que abrange:
II - divulgação de informações relativas às formas de evitar, reciclar e eliminar os
resíduos sólidos associados a seus respectivos produtos. (gn)
Vale dizer ainda, conforme destaca Machado (2016, p. 127), que a “informação deve
ser transmitida de forma a possibilitar tempo suficiente aos informados para analisarem a
21
matéria e poderem agir diante da Administração Pública e do Poder Judiciário”. Nesse sentido,
a PNRS afirma:
Art. 15. (...) omissis
Parágrafo único. O Plano Nacional de Resíduos Sólidos será elaborado mediante
processo de mobilização e participação social, incluindo a realização de
audiências e consultas públicas. (gn)
O conteúdo da PNRS deve, portanto, ser informado à população para que esta possa,
através de audiências e consultas públicas, manifestar-se a respeito e sugerir modificações.
Objetivando a transparência das informações, Machado (2006, p. 65) destaca:
Podem-se resumir as 'avenidas' de atuação da transparência em: (a) coleta ininterrupta
de informações; (b) organização completa e veraz dos dados existentes; (c) facilitação
do acesso às informações; (d) resposta rápida às demandas apresentadas; (e)
transmissão contínua dos dados informativos, de tal forma que eles cheguem, sem
intermediários indevidos, aos seus legítimos destinatários; (f) possibilidade de serem
verificadas e discutidas as informações fornecidas.
A transparência se concretiza, portanto, através destas seis medidas, ou avenidas,
conforme denomina Machado (2006, p. 65). Importante mencionar, todavia, que o sigilo
comercial, industrial e financeiro serão mantidos, desde que aquele que fornece a informação
fundamente o seu interesse em resguardar estes dados. Machado (2016, p. 127) destaca que “as
informações ambientais recebidas pelos órgãos públicos devem ser transmitidas à sociedade
civil, excetuando-se as matérias que envolvam comprovadamente segredo industrial ou do
Estado”.
A Lei nº 10.650/03, que trata do acesso público aos dados e informações existentes nos
órgãos e entidades integrantes do SISNAMA, prescreve:
Art. 2o Os órgãos e entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional,
integrantes do Sisnama, ficam obrigados a permitir o acesso público aos
documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria
ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda,
em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico, especialmente as relativas a: I - qualidade do meio ambiente;
II - políticas, planos e programas potencialmente causadores de impacto ambiental;
III - resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas de controle de poluição e
de atividades potencialmente poluidoras, bem como de planos e ações de recuperação
de áreas degradadas;
IV - acidentes, situações de risco ou de emergência ambientais;
V - emissões de efluentes líquidos e gasosos, e produção de resíduos sólidos;
VI - substâncias tóxicas e perigosas;
VII - diversidade biológica;
VIII - organismos geneticamente modificados. (gns)
Esses dados servem tanto à população, quanto aos gestores, que poderão deles se valer
quando da atualização dos Planos de Resíduos Sólidos, por exemplo.
22
Quanto aos resíduos sólidos, especialmente no que diz respeito aos pneus, a informação
é primordial para que os gestores saibam como desenvolver um sistema de logística reversa
eficiente, bem como orientar a população acerca do consumo consciente, visto que, apesar da
dificuldade em dar destinação a esse material e dos danos ambientais que possam ocorrer, o
pneu, tal como é fabricado, ainda é um produto indispensável à vida moderna.
1.3 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO
O Princípio da Prevenção possui grande relevância no estudo do Direito Ambiental,
posto que busca, diante do perigo concreto de dano ambiental, evitar que este ocorra.
Prevenir, no dizer Granziera (2014, p. 61), “significa dispor antecipadamente, preparar,
precaver, avisar ou informar com antecedência; realizar antecipadamente”. A CRFB/88 utiliza
a expressão defender para evidenciar sua preocupação com acautelamento do meio ambiente
quanto a riscos concretos:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações. (gn)
Em que pese a implícita previsão constitucional, vale mencionar que o Princípio da
Prevenção ganhou grande destaque na ECO/92, que prescreve:
Princípio 15: Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá
ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando
houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica
absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente
viáveis para prevenir a degradação ambiental. (gn)
Assim, serão utilizadas, diante da ameaça de danos graves ou irreversíveis, medidas
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental, viabilizando a realização do
empreendimento.
Com base no Princípio da Prevenção é possível evitar ou minimizar, diante da análise
prévia dos impactos ambientais de determinado empreendimento, por exemplo, os danos ao
meio ambiente. Nesse sentido, Granziera (2014, p. 61) afirma que:
Com base no princípio da prevenção, havendo uma análise prévia dos impactos que
um determinado empreendimento possa causar ao meio ambiente, é possível,
adotando-se medidas compensatórias e mitigatórias, e mesmo alterando-se o projeto
em análise, se for o caso, assegurar a sua realização, garantindo-se os benefícios
econômicos deles decorrentes, sem causar danos ao meio ambiente. (gn)
23
Dessa forma, é possível assegurar a realização de um determinado empreendimento,
evitando, mitigando ou compensando os danos ambientais dele decorrentes.
O licenciamento ambiental e os estudos de impacto ambiental são a melhor forma de
tornar efetivo o Princípio da Prevenção, pois que através deles é possível controlar as atividades
humanas que têm interferência no meio ambiente. Nesse sentido, Padilha (2010, p. 254)
destaca:
O principal instrumento jurídico do princípio da prevenção é o licenciamento
ambiental e os estudos de impacto ambiental realizados sobre os conhecimentos
acumulados sobre meio ambiente. Dessa forma, o princípio da prevenção se viabiliza
por meio de instrumentos administrativos, tais como as Licenças Ambientais e
procedimento do licenciamento ambiental, que nos termos da Resolução CONAMA
237/97, é “procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente
licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente
poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis
as caso”. (gns)
Assim, verifica-se que o Princípio da Prevenção se aplica a situações onde a causa do
dano é conhecida e, com base neste conhecimento, são buscadas alternativas que minimizem o
impacto ambiental. Nesse sentido, Canotilho (2007, p. 44) afirma que:
O princípio da prevenção implica então a adoção de medidas previamente à
ocorrência do dano concreto, cujas causas são bem conhecidas, com o fim de evitar a
verificação desses danos ou, pelo menos, de minorar significativamente os seus
efeitos. Em abstracto, essas medidas tanto poderiam ser adaptadas por entidades
públicas como pelos próprios particulares, mas por respeito ao poluidor-pagador,
vigente no Direito Comunitário do Meio Ambiente, elas deverão ser prioritariamente
privadas. Mesmo quando, residualmente, as medidas preventivas sejam medidas
públicas, deverão ser inteiramente custeadas pelos poluidores. (gn)
Canotilho alerta, ainda, para o fato de que as medidas de prevenção deverão ser
custeadas em sua integralidade pelos poluidores, mesmo quando adotadas pelo Poder Público.
Importante ainda estabelecer a distinção entre o Princípio da Prevenção e o princípio da
precaução, e justificar a razão deste trabalho optar por tratar apenas do primeiro. Granziera
(2014, p. 61) destaca que:
Os vocábulos prevenção e precaução, na língua portuguesa, são sinônimos. Todavia,
a doutrina jurídica do meio ambiente optou por distinguir o sentido desses termos,
consistindo o princípio da precaução em um conceito mais restritivo que o da
prevenção. A precaução tende à não autorização de determinado empreendimento, se
não houver certeza científica de que ele não causará no futuro um dano irreversível.
A prevenção versa sobre a busca da compatibilização entre a atividade a ser
licenciada e a proteção ambiental, mediante a imposição de condicionantes ao projeto.
(gns)
Assim, enquanto o Princípio da Prevenção busca dar viabilidade ao projeto, ou
fabricação de um determinado produto, o princípio da precaução, diante do temor de dano
24
irreversível ao meio ambiente, orienta a sua não continuidade. Granziera (2014, p. 63) segue
afirmando que:
Na dúvida, é mais adequado que se tomem providências drásticas, para evitar danos
futuros. Como uma posição além do desenvolvimento sustentável e do princípio da
prevenção, o princípio da precaução determina que não se licencie uma atividade,
toda vez que não se tenha certeza de que ela não causará danos irreversíveis ao meio
ambiente. (gn)
Assim, o Princípio da Prevenção é o que melhor se enquadra à questão dos pneus
inservíveis, posto que, muito embora sejam conhecidos os problemas advindos com sua
inutilidade ao consumidor, estes seguem sendo fabricados. O que a legislação busca, todavia, é
minimizar o dano ambiental ao determinar que fabricantes e importadores deem a eles a
destinação ambientalmente adequada. Neste sentido, a PNRS prevê que:
Art. 33. (...) omissis
§ 6o Os fabricantes e os importadores darão destinação ambientalmente adequada
aos produtos e às embalagens reunidos ou devolvidos, sendo o rejeito encaminhado
para a disposição final ambientalmente adequada, na forma estabelecida pelo órgão
competente do Sisnama e, se houver, pelo plano municipal de gestão integrada de
resíduos sólidos. (gn)
A PNRS, por tanto, determina, ciente dos possíveis danos ambientais decorrentes do
descarte indevido de pneus, que os fabricantes e importadores deem a eles a destinação
ambientalmente adequada, efetivando o Princípio da Prevenção. A destinação ambientalmente
adequada, nos termos da Lei nº 12.305/10, é:
Art. 3o (...) omissis
VII - destinação final ambientalmente adequada: destinação de resíduos que inclui
a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação e o aproveitamento
energético ou outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do Sisnama, do
SNVS e do Suasa, entre elas a disposição final, observando normas operacionais
específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a
minimizar os impactos ambientais adversos. (gn)
No caso dos pneus, para que lhes possa ser dada a destinação ambientalmente adequada,
é necessária sua coleta e restituição ao setor empresarial. Para que a coleta e restituição sejam
possíveis, todavia, a PNRS prevê, com base no Princípio da Prevenção, a implantação do
sistema de logística reversa:
XII - logística reversa: instrumento de desenvolvimento econômico e social
caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a
viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para
reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação
final ambientalmente adequada. (gn)
Os fabricantes e importadores de pneus que adotarem as ações necessárias para
viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial estarão, portanto,
25
cumprindo o que determina o Princípio da Prevenção, vez que esta é uma medida que evita a
ocorrência do dano ambiental decorrente do descarte indevido.
1.4 PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR
O Princípio do Poluidor-Pagador, talvez o mais conhecido em matéria ambiental, revela
a preocupação do Direito em fazer com que o poluidor pague pelo dano ambiental causado.
A Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, conceitua o
termo poluidor:
Art. 3º Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável,
direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental. (gn)
Assim, aquele que pratica atividade causadora de degradação ambiental é considerado
poluidor nos termos da lei.
O Poluidor-Pagador, por sua vez, é aquele que está obrigado a pagar pelo dano causado.
Vale mencionar, entretanto, que esse pagamento não confere uma autorização para poluir.
Milaré (2014, p. 270) assevera que:
O pagamento pelo lançamento de efluentes, por exemplo, não alforria condutas
inconsequentes, de modo a ensejar o descarte de resíduos fora dos padrões e das
normas ambientais. A cobrança só pode ser efetuada sobre o que tenha respaldo na
lei, pena de se admitir o direito de poluir. Trata-se do princípio poluidor-pagador
(poluiu, paga os danos), e não pagador-poluidor (pagou, então pode poluir). Essa
colocação gramatical não deixa margem a equívocos ou ambiguidades na
interpretação do princípio. (gn)
O que o Princípio do Poluidor-Pagador institui, portanto, é a obrigação do poluidor de
pagar pelo dano causado, desde que haja respaldo legal para a cobrança. Este princípio também
foi consagrado na ECO/92, que prevê:
Princípio 16: As autoridades nacionais devem procurar promover a
internacionalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo
em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar com o
custo da poluição, com a devida atenção ao interesse público e sem provocar
distorções no comércio e nos investimentos internacionais. (gns)
A ECO/92 determina, portanto, a utilização de instrumentos econômicos para que o
poluidor arque com os custos da poluição. Nesse sentido, Antunes (2014, p. 52) afirma que:
O reconhecimento de que o mercado nem sempre age tão livremente como supõe a
teoria econômica, principalmente pela ampla utilização de subsídios ambientais, a
saber, por práticas econômicas que são utilizadas em detrimento da qualidade
ambiental e que diminuem artificialmente preços de produtos e serviços. (...) O PPP
parte da constatação de que os recursos ambientais são escassos e que o seu uso na
produção e no consumo acarretam a sua redução e degradação. Ora, se o custo da
26
redução dos recursos naturais não for considerado no sistema de preços, o
mercado não será capaz de refletir a escassez. Assim sendo, são necessárias
políticas públicas capazes de eliminar a falha de mercado, de forma a assegurar que
os preços dos produtos reflitam os custos ambientais. (gns)
O Princípio do Poluidor-Pagador, portanto, antes de ser um princípio jurídico, é um
princípio econômico, pois, de acordo com Antunes (2014, p. 53):
O elemento que diferencia o PPP da responsabilidade é que ele busca afastar o ônus
do custo econômico das costas da coletividade e dirigi-lo diretamente ao utilizador
dos recursos ambientais. Ele não pretende recuperar um bem ambiental que tenha sido
lesado, mas estabelecer um mecanismo econômico que impeça o desperdício de
recursos ambientais, impondo-lhes preços compatíveis com a realidade. (gn)
Dessa forma, com base no Princípio do Poluidor-Pagador, se um rio é poluído por uma
fábrica de celulose, por exemplo, quem vai arcar com os custos de sua recuperação e limpeza
não é o Poder Público, mas o próprio poluidor. Se não fosse assim, o Poder Público estaria
indiretamente subsidiando a atividade econômica daquela empresa e onerando toda a
coletividade indiscriminadamente.
No direito pátrio, o Princípio do Poluidor-Pagador está previsto na CRFB/88:
Art. 225 (...) omissis
§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados. (gns)
Importante mencionar que essa responsabilidade pela reparação dos danos ambientais é
objetiva, ou seja, independe de culpa por parte do poluidor, bastando, para tanto, que haja a
comprovação de que os recursos ambientais, utilizados na produção, foram reduzidos ou
degradados.
Quanto ao ressarcimento do dano ambiental, este pode ser feito de duas formas,
conforme pontua Fiorillo (2013, p. 89). “A primeira delas ocorre com o que se denomina
reparação natural ou específica, em que há o ressarcimento “in natura”. A segunda é a
indenização em dinheiro”. A opção por uma ou outra, entretanto, não fica a cargo do poluidor.
O fator determinante é a reversibilidade do dano. Fiorillo (2013, p. 89) afirma que:
Todavia, isso não significa que a reparação pode, indiferentemente, ser feita por um
modo ou outro. Pelo contrário, primeiramente, deve-se verificar se é possível o
retorno ao statu quo ante por via da específica reparação, e só depois de infrutífera
tal possibilidade é que deve recair a condenação sobre um quantum pecuniário. (gn)
Assim, o que se busca é a restauração dos recursos ambientais. Somente se esta não for
possível é que se optará pelo pagamento de indenização. Essa é conclusão a que se chega diante
da análise da Lei nº 6.938/81:
27
(...) omissis
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização
racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio
ecológico propício à vida. (gn)
Nessa linha de raciocínio, Fiorillo (2013, p. 82) afirma que o Princípio do Poluidor-
Pagador tem duas órbitas de alcance: “a) busca evitar a ocorrência de danos ambientais (caráter
preventivo); e b) ocorrido o dano, visa à sua reparação (caráter repressivo)”.
Vê-se portanto, que a prioridade é a prevenção do dano ambiental, valendo-se o poluidor
de todos os instrumentos necessários para evitá-lo. Em um segundo momento, não sendo
possível evitar o dano, é que o poluidor será responsável por sua reparação.
Nesse sentido, a PNMA impõe ao poluidor a obrigação de reparar e/ou indenizar os
danos causados:
(...) omissis
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de
recursos ambientais com fins econômicos. (gns)
Quanto à cumulação de pedidos de ressarcimento ou indenizações, Fiorillo (2013, p. 90)
pontua:
A cumulação de pedidos de ressarcimento pelos danos materiais e morais, ou até
mesmo uma ação em que sejam pleiteados somente danos morais causados aos
usuários do bem ambiental, por violação e este bem, que é de natureza difusa, não tem
o condão de afastar a reparação específica, porquanto como bem difuso, ele pertence
a toda coletividade, e a reparação específica faz-se inafastável quando possível. (gn)
A reparação civil, portanto, não exclui a reparação do dano ambiental em si, que deve
ser restaurado para uso da coletividade.
A PNRS também está submetida ao Princípio do Poluidor-Pagador, conforme preconiza
a Lei nº 12.305/10:
II - o poluidor-pagador e o protetor-recebedor. (gn)
Na Lei nº 12.305/10, esse princípio tem forte ligação com dois dos objetivos da PNRS:
Art. 7o São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I - proteção da saúde pública e da qualidade ambiental;
II - não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos,
bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.
A ação que vai de encontro a estes objetivos da PNRS, portanto, gera para o poluidor a
obrigação de pagar pelo dano. Para Machado (2016, p. 659) “esses são os comportamentos
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legalmente corretos na gestão de resíduos sólidos. E, portanto, a violação dessas obrigações
gerais acarreta a incidência de encargos financeiros aos poluidores”.
Assim, quando se fala em resíduo sólido, para que o fabricante não seja considerado um
poluidor e tenha, por consequência, que pagar pelo dano causado, é fundamental o zelo pela
qualidade ambiental e, diante da impossibilidade de geração de resíduos, que se preocupe com
a reciclagem ou reaproveitamento deste material.
Importante destacar que uma das formas de se implementar o Princípio do Poluidor-
Pagador é, segundo Machado (2016, p. 87), através da compensação ambiental:
A compensação ambiental apresenta várias facetas. Uma delas é fazer com que a
contribuição financeira seja paga antes que o dano aconteça, no sentido de evita-lo.
Outra forma de implementação é fazer com que a contribuição financeira seja um
investimento na redução ou mitigação dos danos prováveis ao meio ambiente. (gn)
Como é difícil isentar o meio ambiente de qualquer impacto ambiental decorrente da
fabricação e reciclagem de pneus, o mais acertado seria nesse caso, optar por contribuições
financeiras que, por exemplo, custeiem pesquisas para utilização do material reciclado em
outros ciclos produtivos, ou recuperem áreas degradadas.
Quanto ao princípio do protetor-recebedor, previsto juntamente com o Princípio do
Poluidor-Pagador, este não foi tratado no presente estudo em razão de, conforme destaca
Antunes (2014, p. 996), voltar-se “para a compensação daqueles que prestam “serviços
ambientais” para a coletividade e, por isso, merecem pagamento pela ação desempenhada; é,
portanto, o inverso do entendimento brasileiro que tem sido adotado para o princípio do
poluidor-pagador”. Assim, em razão desta incompatibilidade, optou-se por destacar apenas o
Princípio do Poluidor Pagador.
1.5 PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
O Princípio do Desenvolvimento Sustentável começou a ser esboçado em 1962, com a
publicação do livro Primavera Silenciosa pela bióloga norte-americana Rachel Carson, que
relata a ganância das indústrias químicas ao apresentarem o DDT como a solução mais rápida
e eficaz para o fim das pragas, sem, entretanto, alertar a população para o fato de que este
produto atinge todos os insetos, não apenas aqueles que se pretende eliminar, o meio ambiente
e o homem.
Padilha (2010, p. 243) considera que a grande repercussão de Primavera Silenciosa
“inicia o importante debate envolvendo as relações entre economia, desenvolvimento e meio
ambiente”.
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É possível apontar certa semelhança entre a conduta das indústrias químicas e a de
pneus, tendo em vista que estas, assim como aquelas, para alavancar as vendas, evidenciam
apenas as qualidades de seus produtos, sem, entretanto, informar a população das consequências
do consumo, dos resíduos sólidos gerados, ou mesmo das dificuldades e dos custos para garantir
a destinação ambientalmente adequada dos pneus inservíveis.
Em 1972, dez anos após a publicação de Primavera Silenciosa, a ONU promoveu a
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, na Suécia,
que, segundo Padilha (2010, p. 243), “lança o embrião para a construção do conceito de
desenvolvimento sustentável”. Este embrião está presente na Declaração de Princípios de
Estocolmo:
Princípio 2: Os recursos naturais da Terra incluídos o ar, a água, a terra, a flora e a
fauna e especialmente amostras representativas dos ecossistemas naturais devem ser
preservados em benefício das gerações presentes e futuras, mediante uma
cuidadosa planificação ou ordenamento.
Princípio 3: Deve-se manter, e sempre que possível, restaurar ou melhorar a
capacidade da terra em produzir recursos vitais renováveis.
Princípios 4: O homem tem a responsabilidade especial de preservar e administrar
judiciosamente o patrimônio da flora e da fauna silvestres e seu habitat, que se
encontram atualmente, em grave perigo, devido a uma combinação de fatores
adversos. Consequentemente, ao planificar o desenvolvimento econômico deve-se
atribuir importância à conservação da natureza, incluídas a flora e a fauna
silvestres.
Princípio 5: Os recursos não renováveis da terra devem empregar-se de forma que se
evite o perigo de seu futuro esgotamento e se assegure que toda a humanidade
compartilhe dos benefícios de sua utilização. (gns)
Já em 1983, a Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas – ONU,
determinou, conforme destaca Padilha (2010, p. 243):
A criação de uma comissão especial para o estudo do tema, dada à preocupação
crescente com as tendências do desenvolvimento econômico e populacional e suas
consequências em relação ao meio ambiente global, indicando, para sua
presidência, Gro Harlem Brundtland, então primeira-ministra da Noruega. Após anos
de estudos, análises e debates em todo o mundo, em 1987 a Comissão Mundial da
ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento publicou o estudo Nosso Futuro
Comum, conhecido como Relatório Brundtland, onde se destacaram os dois mais
sérios problemas do modelo de desenvolvimento econômico – a pobreza de muitos é
um dano ambiental crescente -, afirmando a necessidade de adoção de um outro
modelo de desenvolvimento econômico, um desenvolvimento sustentável, segundo
o qual a exploração dos recursos naturais não comprometesse a sobrevivência
das gerações futuras. (gns)
O Relatório Brundtland (1991, p. 9) traz à discussão a questão do desenvolvimento
econômico e o meio ambiente, apresentando a proposta de Desenvolvimento Sustentável:
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Garantir que ele (desenvolvimento sustentável) atenda às necessidades do presente
sem comprometer a capacidade de as gerações futuras atenderem também às suas.
(gn)
O conceito de Desenvolvimento Sustentável, porém, segundo Padilha (2010, p. 245), só
foi consagrado com a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável, conhecida como ECO/92:
Finalmente se consagra o conceito de “desenvolvimento sustentável”, introduzido no
Direito Internacional do Meio Ambiente pelo “Relatório Brundtland”, dado o
reconhecimento de que o meio ambiente deve ser parte integrante do processo de
desenvolvimento. A consagração do paradigma do desenvolvimento sustentável, na
RIO/92, está expresso em vários dos 27 Princípios da Declaração de Princípios. (gn)
Entre os Princípio que consagram o Desenvolvimento Sustentável na Rio/92, é possível
citar:
Princípio 1: Os seres humanos estão no centro das preocupações com o
desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida saudável e produtiva, em
harmonia com a natureza.
Princípio 3: O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de modo a permitir que
sejam atendidas equitativamente as necessidades de desenvolvimento e de meio
ambiente das gerações presentes e futuras.
Princípio 4: Para alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção ambiental
constituirá parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser
considerada isoladamente deste.
Princípio 5: Para todos os Estados e todos os indivíduos, como requisito indispensável
para o desenvolvimento sustentável, irão cooperar na tarefa essencial de erradicar a
pobreza, a fim de reduzir as disparidades de padrões de vida e melhor atender às
necessidades da maioria da população do mundo.
Princípio 7: Os Estados irão cooperar, em espírito de parceria global, para a
conservação, proteção e restauração da saúde e da integridade do ecossistema
terrestre. Considerando as diversas contribuições para a degradação do meio ambiente
global, os Estados têm responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Os países
desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que lhes cabe na busca internacional
do desenvolvimento sustentável, tendo em vista as pressões exercidas por suas
sociedades sobre o meio ambiente global e as tecnologias e recursos financeiros que
controlam. (gns)
entretanto demonstra a mesma preocupação identificada nos documentos internacionais com a
preservação do meio ambiente para as futuras gerações. Nesse sentido, prescreve:
Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações. (gns)
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Nesse mesmo sentido, visando o equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a
defesa do meio ambiente, a CRFB/88, prescreve:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da
justiça social, observados os seguintes princípios:
(...) omissis
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme
o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e
prestação. (gn)
A ordem econômica, portanto, deve assegurar a todos uma vida digna, observando para
tanto, a defesa do meio ambiente, levando em consideração os impactos ambientais causados
por seus produtos ou serviços.
Na falta de uma definição legal, Machado (2014, p. 72) ressalta que: O princípio do desenvolvimento sustentável é uma combinação de diversos
elementos ou princípios: a integração da proteção ambiental e o desenvolvimento
econômico (princípio da integração); a necessidade de preservar os recursos naturais
para o benefício das gerações futuras (equidade intergeracional); o objetivo de
explorar os recursos naturais de forma sustentável (uso sustentável) e, por último, o
uso equitativo dos recursos (equidade intrageracional). (gn)
A PNRS adota expressamente o Princípio do Desenvolvimento Sustentável ao prever:
Art. 6o (...) omissis
IV - o desenvolvimento sustentável. (gn)
Logo, os fabricantes e importadores de pneus não podem se omitir diante da necessidade
de dar a destinação adequado a este material. O desenvolvimento econômico puro e simples,
que visa apenas o lucro e não leva em consideração os impactos ambientais decorrentes de sua
atividade, privará as gerações futuras de terem acesso aos mesmos recursos ambientais dos
quais usufruem a geração presente.
Vale destacar, todavia, que para que o Princípio do Desenvolvimento Sustentável tenha
efetividade, é fundamental a existência de fiscalização por parte do Poder Público acerca da
implantação e manutenção do sistema de logística reversa. Ou seja, é preciso verificar se
fabricantes, importadores, distribuidores e revendedores, com o intuito de minimizar gastos,
estão olvidando do meio ambiente, destinando inadequadamente os pneus inservíveis.
2 LOGÍSTICA REVERSA DE PNEUS INSERVÍVEIS
Muito embora a gestão de resíduos pneumáticos represente hoje um sério e difícil
problema a ser solucionado pelo Poder Público, não se pode olvidar a importância da descoberta
dos pneus para a humanidade, visto que, pelo maior conforto