Tribunal de Contas da União

Número do documento: DC-0166-10/00-P

Identidade do documento: Decisão 166/2000 - Plenário

Ementa: Denúncia. Possíveis irregularidades praticadas pela PrefeituraMunicipal de Bauru SP. Gestão dos Programas de Lotes Urbanizados e deSaneamento e Interceptores de Esgoto, financiados com recursos do FGTSpor intermédio da CEF. Realização de inspeção. Obras paralisadas.Projetos inadequados. Excesso de serviços extras. Realização dequantitativos físicos muito além do previsto. Superfaturamento depreços. Direcionamento no processo de licitação. Contratação de obrassem a disponibilização dos recursos necessários. Defasagem dos índicesde correção, em período inflacionário, entre o contrato de construção eo contrato de financiamento. Pagamentos indevidos à empreiteira.Acolhimento das razões de justificativas apresentadas pelosresponsáveis. Determinação.

Grupo/Classe/Colegiado: Grupo II - CLASSE VII - Plenário

Processo: 022.710/1994-9

Natureza: Denúncia (Relatório de Inspeção)

Entidade: Caixa Econômica Federal - CEF, Prefeitura Municipal deBauru/SP, Departamento de Água e Esgoto/DAE de Bauru/SP, Secretaria dePolítica Urbana do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Interessados: Responsáveis: Antonio Izzo Filho, João David Felício, Roberto Rinaldo,José Roberto Guarnetti Quaggio, Álvaro Figueiredo Maia de MendonçaJúnior, Carlos Pinheiro Chambers Ramos e outros.

Dados materiais: ATA 10/2000 DOU de 07/04/2000

INDEXAÇÃO Denúncia; Relatório de Inspeção; CEF; FGTS; Aplicação;Recursos Públicos; Recursos Federais; Prefeitura Municipal; Bauru SP;Projeto Básico; Licitação; Contrato; Concorrência Pública; ObraPública; Financiamento; Laudo de Avaliação; Execução de Obras eServiços; Fiscalização; Administração Federal; Liberação de Recursos;Acompanhamento; Legislação; Estudo de Viabilidade; PagamentoAntecipado; Superfaturamento de Preços; Prestação de Serviços; Desviode Finalidade; Convênio; MBES; MIR; Redator: Ministro Valmir CampeloUnidade Técnica: Secretaria de Auditoria e Inspeções - SAUDIc/28 volumes - (SIGILOSO)

Sumário: Denúncia. Relatório de Inspeção para apurar fatos denunciados(identidade preservada art. 55, c/c art. 35, § 4º, II, da Resolução TCUnº 77/96) relativas a possíveis irregularidades nos empreendimentosPROGRAMA DE LOTES URBANIZADOS e SANEAMENTO E INTERCEPTORES DEESGOTO NOMUNICÍPIO DE BAURU/SP. Necessidade de realização de novas licitações nocaso de liberação futura de recursos federais. Irregularidades.Conhecimento do inteiro teor destes autos ao Tribunal de Contas doEstado de São Paulo para adoção de providências cabíveis. Envio decópia de parte deste processo ao Ministério Público do Estado de SãoPaulo e Ministério Público Federal. Multa a administradores da CaixaEconômica Federal. Determinações. Retirada do caráter sigiloso dopresente processo. Comunicação à entidade denunciante.

Relatório: Trata o presente processo de Denúncia relativa a possíveisirregularidades nos empreendimentos denominados Programa de LotesUrbanizados e Saneamento e Interceptores de Esgoto no Município deBauru, Estado de São Paulo, financiado com recursos do FUNDO DEGARANTIA POR TEMPO DE SERVIÇO - FGTS, por intermédio da Caixa EconômicaFederal - CEF, tendo sido preparado o presente Relatório de Inspeção,relativo a trabalho realizado pela Secretaria de Auditoria e Inspeções- SAUDI, em cumprimento à Decisão nº 172/95 - TCU - Plenário, de26/04/95. A mesma denúncia informa sobre a existência de irregularidades emoutros dois empreendimentos também financiados pelo FGTS, localizadosem Recife/PE e Macapá/AP, a saber: Sistema de Abastecimento de Água dePirapama, na Região Metropolitana do Recife, Estado de Pernambuco,objeto de inspeção realizada pela SAUDI, por intermédio do processo TC

003.940/96-9, já relatado neste Plenário em 17/03/99, e Ampliação doSistema de Abastecimento de Água da Cidade de Macapá/AP, objeto doprocesso TC 003.941/96-5, que teve sua inspeção desenvolvida pelaSECEX/CE, cujos resultados serão em breve relatados neste Plenário poreste Relator. HISTÓRICO E VISÃO GERAL DOS EMPREENDIMENTOS A) LOTES URBANIZADOS O empreendimento Lotes Urbanizados na cidade de Bauru/SP foi propostoem 1990 com o intuito de beneficiar uma população de baixíssima rendanão atendida pelo sistema COHAB/INOCOOP, ou seja, para famílias comrenda inferior a 18 VRF ¿ Valor de Referência de Financiamento, tendocomo escopo o fornecimento apenas do lote com toda infra-estruturabásica. Em setembro de 1990 havia 6.700 famílias inscritas para a aquisição dosaludidos lotes, como mostrado às fls. 01 do Vol. IV destes autos. Osrecursos para a construção de todo o complexo seriam obtidos junto àCaixa Econômica Federal ¿ CEF. A CEF utilizou-se da consolidação dos programas de DesenvolvimentoUrbano com a criação do Programa de Apoio ao Desenvolvimento ¿ PRODURB,cujo objetivo é a promoção de ações em áreas urbanas, concedendorecursos a órgãos federais, estaduais e municipais, bem como àiniciativa privada. A Equipe de Inspeção do TCU destacou, em fls. 08/09, as principaiscaracterísticas do Programa de Urbanização de Áreas e RegularizaçãoFundiária ¿ PRODURB/HABITAÇÃO, uma das linhas do PRODURB e utilizada nopresente financiamento. O empreendimento de Lotes Urbanizados objetivou a implantação de 2.456lotes populares, abrangendo toda a infra-estrutura urbana básica, comopavimentação asfáltica, drenagem, redes de esgoto sanitário, energiaelétrica, iluminação pública, captação, adução, reservação, rede dedistribuição de água potável e ligações prediais numa área bruta de998.323,37 m2, situada nos limites do perímetro urbano, zona nordesteda cidade, a 5,5 Km do centro de Bauru, com acesso feito pela RodoviaBauru-Iacanga. O Projeto Básico foi contratado junto à empresa HM ¿ ENGENHARIA ECONSTRUÇÕES LTDA, tendo as seguintes características:

a) aproveita as condições naturais do terreno e foi divido em trêssetores: Setor I ¿ com 381.202,62 m2, 37 quadras e 924 lotes; Setor II ¿ com 319.542,15 m2, 36 quadras e 797 lotes; Setor III ¿ com 297.578,50 m2, 32 quadras e 735 lotes; b) composto por dois acessos assim descritos: Acesso 1 ¿ situado a aproximadamente 2 Km dos Lotes Urbanizados,compreende o sistema de interligação ao trevo de acesso da RodoviaMarechal Rondon, com a execução de uma Avenida até a Vila Santa Luzia,no cruzamento com a Avenida Rosa Malandrino Mondelli, numa extensão de990 metros, sendo composto por duas pistas de rolamento. Visava àmelhoria do tráfego de toda a região circunvizinha, beneficiando,principalmente, os conjuntos habitacionais Mary Dota e Beija-Flor. AEquipe de Inspeção dá destaque ao fato de que, à época, já havia outravia de Acesso a toda a região; Acesso 2 ¿ compreende a continuação da Avenida implantada no NúcleoHabitacional Mary Dota, com a travessia do loteamento Quinta da BelaOlinda e a interligação ao Programa pretendido, com extensão de 1.100metros. Ao contrário do Acesso 1, a construção deste trecho eraindispensável para se chegar aos lotes urbanizados. c) o custo original previsto no Projeto Básico para a implantação doempreendimento era de 2.081.633,13 VRF, equivalentes a R$24,3 milhões,em moeda de 1º/12/95, distribuídos da seguinte forma: (Quadro I) Custos Previstos no Projeto Básico (Valores em VRF)DESCRIÇÃO Acesso 1 Acesso 2 Setor I Setor II Setor IIITOTAL (VRF)SistemaViário98.066,7892.472,98193.680,25290.219,14168.915,84843.354,90ÁguasPluviais233.439,5819.884,7881.267,5066.983,1752.661,31454.236,34Água Potável194.132,7857.349,7334.248,74285.731,25Esgoto Sanitário59.331,1154.185,1649.263,69162.779,96Energia Elétrica36.845,7333.567,0831.069,07101.481,88IluminaçãoPública20.521,6213.862,175.977,555.445,655.040,3950.847,38TOTALOBRAS352.027,98126.219,93571.234,92507.749,93341.199,041.898.431,8

0Terreno149.166,60Projeto34.034,73TOTAL GERAL2.081.633,13Obs.: 1 VRF = R$ 11,65 em 1º/12/95 Cabe salientar que a sigla VRF ¿ Valor de Referência de Financiamento ¿foi unidade utilizada pela CEF até fevereiro de 1991 como indexador deseus contratos. A UPF ¿ Unidade Padrão de Financiamento ¿ substituiu aVRF a partir de março de 1991, na correção monetária mensal doscontratos firmados pela CEF, guardando paridade com a VRF, tendo sidoextinta em dezembro de 1994, embora continue sendo atualizada pela CEFpara cumprimento dos contratos em vigor. Seu valor em 01/12/95eqüivalia a R$11,65 (onze reais e sessenta e cinco centavos) estandocotada atualmente em R$ 16,15. A.1) Licitação e Contratação das Obras A Concorrência Pública nº 01/90 foi promovida pela Prefeitura Municipalde Bauru em 14/01/91, na modalidade de Empreitada por Preço Unitário,visando à contratação dos serviços necessários à implantação doPrograma de Lotes Urbanizados, a exceção das redes de energia elétricae iluminação pública dos três setores. Foi fornecido pela PrefeituraMunicipal de Bauru o preço base de Cr$ 1.409.363.184,06 (um bilhão,quatrocentos e nove milhões, trezentos e sessenta e três mil, cento eoitenta e quatro cruzeiros e seis centavos), equivalentes a1.816.096,06 VRF, conforme itemização de fls. 66 do Relatório deInspeção. Participaram do processo licitatório apenas duas empresas: COESAComércio e Engenharia Ltda e Queiroz Galvão S A, tendo sido apresentada a melhor propostapela empresa COESA, com um desconto de 5% sobre o preço base fornecidopela Prefeitura, contra uma proposta sem desconto da outra empresalicitante. Em 23/01/91 foi firmado o Contrato nº 1.513/91, às fls. 03/13 do Vol.IV, entre a Prefeitura Municipal e a empresa COESA Comércio eEngenharia Ltda, com o preço estimado de Cr$ 1.338.895.024,88, tendopor data-base o mês de setembro/90 e cláusula de reajuste pelo índiceda FIPE ¿ Construção Civil e Obras Públicas. O prazo fixado para aconclusão dos serviços foi de 12 (doze) meses. Em 24/02/92 e 29/12/92, foram assinados, respectivamente, o Primeiro e

Segundo Termos Aditivos ao Contrato, conforme fls. 14/17 do Vol. IV,cujo objeto consistia em acrescer diversos serviços ao escopo docontrato. Em 19/08/93, foi assinado pela nova administração municipal o TerceiroTermo Aditivo ao Contrato, conforme fls. 18/22 do Vol. IV, quando foramrenegociados os preços contratados originalmente e revogados os TermosAditivos anteriores. A.2) Contrato de Financiamento com a CEF Em 12/12/90, por meio da Lei Municipal nº 3.287/90, às fls. 23/26 doVol. IV, foi autorizado à Prefeitura Municipal de Bauru contratar com aCaixa Econômica Federal financiamento para a execução das obrasrelativas à implantação de 2.456 lotes urbanizados, visando atender aomutuário cujo rendimento mensal fosse inferior a 36 VRF, mínimo exigidopara aquisição de cada lote da COHAB. A previsão do custo do lote deterreno urbanizado fixada por esta Lei foi de 578 VRF. Em 23/11/90, o então Prefeito Municipal de Bauru, Antonio Izzo Filho,encaminhou à CEF o projeto do Programa Municipal de Lotes Urbanizados,visando à obtenção de financiamento nos termos da linha do PRODURB.Apresentou os custos previstos, como detalhado no Quadro I, anterior,informando que a Prefeitura arcaria com a contrapartida de 196.695,38VRF, equivalentes a cerca de R$ 2,3 milhões. O valor do empréstimo solicitado foi de 1.884.937,75 VRF ou 767,48VRF/Lote, tendo em vista a contrapartida da Prefeitura, que somado àesta, atingiria ao montante de 2.081.633,13 VRF, ou seja, o custoinicialmente previsto no Projeto Básico para a implantação doempreendimento. A CEF analisou o pedido de financiamento com a emissão de doispareceres relacionados aos custos apresentados pela Prefeitura deBauru. O primeiro parecer tratava do valor do terreno e o segundo doscustos da obra propriamente ditos. No que concerne à avaliação do terreno, a CEF concluiu, por intermédiodo Laudo de Avaliação, em fls. 27/35 do Vol. IV, que o custo unitárioda gleba avaliada era de Cr$102,97/m2, equivalentes a 0,123756 VRF/m2.Para isso, foi considerado um aproveitamento de 60% da área, o quecorresponde a uma área útil de 598.994,02 m2 em relação à área total de998.323,37 m2, tendo sido apresentado o custo total de 74.127,7129 VRF,valor que se encontra 50% inferior ao inicialmente apresentado pelaPrefeitura de Bauru, de 149.166,60 VRF. Após esse estudo, o Prefeito de

Bauru apresentou à CEF Ofício do Diretor Presidente da COHAB, em fls.37/38 do Vol. IV, concordando com o novo Laudo de Avaliação propostopela CEF. A.3) Análise de Preços pela CEF A Superintendência Regional da CEF em Bauru emitiu em 31/01/91,conforme fls. 39/45 do Vol. IV, uma avaliação elaborada pelo Setor deEngenharia ¿ ENGER/BU, por meio de Parecer Técnico, posicionando-secontrariamente ao pedido da Prefeitura de Bauru em relação aofinanciamento dos dois trechos de acesso com extensão deaproximadamente 2.000 metros, com custo proposto de 478.247,91 VRF, querepresentaria um acréscimo de 194,72 VRF no custo final de cada lote. AENGER/BU justificou-se, afirmando que "existem outras linhas de créditodo PRODURB que poderão ser solicitadas, deixando de incidir sobre oslotes urbanizados, obras estas que fogem ao escopo do presenteprograma, onerando em demasia os futuros adquirentes ". A própria área técnica da Superintendência Regional da CEF, ou seja, aENGER/BU, apresentou o quadro abaixo, apenas para os três setores doprojeto dos Lotes Urbanizados, concluindo "que os custos orçados epropostos para o pedido de financiamento encontram-se 58,26% superioresaos reais praticados no mercado". A ENGER/BU não analisou os custosrelativos a energia elétrica e iluminação pública por tratarem-se decontrapartida da Prefeitura. (Quadro II) (Valores em VRF)DESCRIÇÃOSOLICITADOORÇAMENTO DA ENGER/BUPERCENTUAL A MAIOR(%)VRF/LOTE SOLICITADOVRF/LOTE ENGER/BUSist. Viário Interno652.815,23482.390,4335,33265,80196,41Águas Pluviais200.911,9887.056,74130,7881,8035,45Água Potável285.731,25186.711,2553,03116,3476,02Esgotos Sanitários162.779,9666.662,27144,1966,2727,14TOTAL1.302.238,42822.820,6958,26530,21335,02Ainda segundo o Parecer da ENGER/BU, os custos totais do investimentopara os três setores, deveria ser o seguinte: (Quadro III) (Valores em UPF)SERVIÇOS VALORESSistema Viário482.390,43Águas Pluviais87.056,74Água Potável186.711,25Esgoto Sanitário66.662,27Energia Elétrica101.481,88Iluminação Pública16.463,59

Terreno74.127,71TOTAL1.014.893,87Total de Lotes (UNIDADES)2.456VALOR DO LOTE413,23 Em Parecer Técnico Complementar, às fls. 48/49 do Vol. IV, de 31/10/91,a CEF concordou em acrescentar ao valor financiado as obras do Acesso2, de 1.100 m., no valor de 72.543,41 UPF, contra uma solicitação daPrefeitura de 126.219,92 UPF. Em 29/11/91, por meio do Ofício GP 695/91, em fls. 50, Vol. IV, o entãoPrefeito Municipal de Bauru, Sr. Antonio Izzo Filho, aceitou o valororçado pela Caixa Econômica Federal, no total de 1.087.437,28 UPF, ouseja, 36% inferior ao valor originalmente solicitado, que foram assimsubdivididos: (Quadro IV) (Valores em UPF)Área Valor Solicitado Valor Aceito pela CEFSistema Viário652.815,23482.390,43Águas Pluviais200.911,9887.056,74Água Potável285.731,25186.711,25Esgoto Sanitário162.779,9666.662,27Energia Elétrica101.481,88101.481,88Iluminação Pública16.463,5916463,59Acesso 2126.219,9272.543,41Terreno149.166,6074.127,71TOTAL 1.695.570,41 1.087.437,28 Em 30/12/91 foi autorizado pelo Banco Central do Brasil a realização doempréstimo nos termos propostos, no valor de Cr$ 4.139.750.475,00, comdata-base em novembro/91, correspondendo a 955.738 UPF. Com acontrapartida de 10% oferecida pela Prefeitura, o valor total das obrasficou estipulado em 1.061.931 UPF, inferior, portanto, aos 1.087.437,28UPF anteriormente descritos. A.4) Contrato com a CEF Em 30/12/91, foi assinado o contrato de operação de crédito CT24.316-62, em fls. 51/62, Vol. IV, entre a Caixa Econômica Federal e aPrefeitura Municipal de Bauru/SP, para a execução do projeto deimplantação dos Lotes Urbanizados, nos moldes do PRODURB/HABITAÇÃO, comrecursos do FGTS, no valor de Cr$ 5.403.197.881,34 (cinco bilhões,quatrocentos e três milhões, cento e noventa e sete mil, oitocentos e

oitenta e um cruzeiros e trinta e quatro centavos), equivalentes a955.738 UPF, tendo o Município de Bauru oferecido contrapartida novalor de Cr$ 600.355.691,59 (seiscentos milhões, trezentos e cinqüentae cinco mil, seiscentos e noventa e um cruzeiros e cinqüenta e novecentavos) ou 106.193 UPF. O contrato de financiamento, gerido na CEF pela Diretoria deSaneamento- DIRSA ¿ por meio do DEFUR, tinha as seguintescaracterísticas básicas: Prazo de desembolso : 16 meses Prazo de carência : 18 meses Taxa de juros : 12% ao ano Amortização : Tabela Price Garantia : vinculação das parcelas ao ICMS/Lei nº 3.287/91 Após ajustes feitos no item Terraplanagem, em relação àquelesrecomendados pela ENGER/BU, devido à redução do valor do financiamentoem virtude da capacidade de pagamento da Prefeitura de Bauru, os custosde implantação foram detalhados como mostra o Quadro de fls. 71 doRelatório de Inspeção, no total de 1.061.931 UPF. Em 24/01/92, por intermédio de Ofício às fls. 62, Vol. IV, a CEFencaminhou cópia do contrato de financiamento à Prefeitura Municipal deBauru, solicitando cópia do contrato entre a Prefeitura e a empresaCOESA ¿ Comércio e Engenharia Ltda. Somente em 31/01/92 a Prefeitura deBauru remeteu os documentos solicitados, conforme documentos de fls.64, Vol. IV. Houve um lapso de quase um ano entre a contratação da empreiteira pelaPrefeitura Municipal de Bauru, em 23/01/91 e a efetiva assinatura docontrato de financiamento com a CEF, posteriormente, em 30/12/91, tendosido feita somente em 08/07/92 a homologação do contrato definanciamento pela Diretoria de Saneamento da Caixa, conforme demonstrao documento de fls. 65, Vol. IV. A CEF realizou acompanhamento mensal das obras visando à liberação dasparcelas do financiamento, sendo emitidos periodicamente Relatórios deExecução de Contrato de Empréstimo e Financiamento ¿ RECER,complementados por visitas periódicas à obra, quando foram elaboradosRelatórios de Visita Técnica ¿ RVT. Em fls. 72 do Relatório de Inspeção

encontra-se o quadro resumo dos citados relatórios. A Equipe de Inspeção do TCU constatou a ocorrência de fortes chuvas noMunicípio de Bauru no período de nov/92 a fev/93, tendo sido decretadoEstado de Calamidade Pública pelo então Prefeito Municipal, AntonioTidei de Lima. Em função dessas ocorrências, bem assim por não seencontrarem concluídos os serviços de pavimentação, foram verificadosdiversos danos no Setor 1 dos Lotes Urbanizados, como por exemplo:erosão em ruas, danificação de galerias de águas pluviais, de rede deesgoto sanitário e de água potável. Assim, foi acertado em reunião realizada em 26/03/93 entre a CEF e aPrefeitura a liberação emergencial de valores equivalentes a 77.000UPF, para que não houvesse descontinuidade no andamento das obras,comprometendo-se a Prefeitura a entregar, em 30 dias, pedido dereformulação de metas do empreendimento. Não obstante os problemas ocorridos no Setor 1, houve por bem aPrefeitura iniciar as obras no Setor 2, durante o ano de 1993, emdetrimento da conclusão do Setor 1, solicitando à CEF, em 15/07/93, queprorrogasse o prazo para a conclusão das obras para março de 1994, coma redistribuição dos recursos contratados e não liberados. Em 24/08/93, tendo em vista o pedido supramencionado, o SecretárioMunicipal de Obras comunicou que, conforme levantamentos técnicosrealizados em conjunto com a empreiteira, "o valor necessário estimadopara conclusão do projeto monta 2.343.751 UPFs, valor este quedescontado o saldo a desembolsar, deverá ser integralizado aoempreendimento a título de contrapartida pelo Agente Promotor, devendotais recursos, como já dissemos anteriormente, ter como origem oOrçamento Geral da União". A Equipe de Inspeção do TCU informou que a Prefeitura Municipal fezsolicitação à CEF, em 17/12/93, no sentido de alterar o contrato definanciamento, introduzindo a redução das metas físicas do Programa deLotes Urbanizados, para que os recursos remanescentes pudessem serdirecionados para a conclusão do Setor 1, bem como foi pleiteadaampliação do período de carência. O Comitê de Crédito e Contratações daCEF, da SUREG/BU, aprovou, em 19/01/94, a proposta de redução de metasfísicas, não tendo recomendado, entretanto, a redução dos retornosmensais. Mesmo com a aprovação da alteração das metas físicas, não ocorreramnovas liberações de recursos após esta data, estando a obra paralisadadesde então.

A Equipe de Inspeção do TCU apresentou, em sua instrução de fls.58/161, quadro com as liberações das parcelas do financiamento para aPrefeitura de Bauru, que transcrevo a seguir: (Quadro V) - Liberações das parcelas do financiamento para a Prefeiturade Bauru Valores Brutos/CEFParcela Líquida % Cr$ (Cr$ K)% Financ. Contrato.FianValores (UPF)Par-cela Data Cr$ UFP (Cr$) Desconto 1% de TR Sim- plesAcumu lado Terreno Rec. CEF Obras Rec. CEF ObrasContra-partida Total00 18/07/91 188.930,82000 188.930,820001 31/03/92 274.635.120,00 24.000,0000 271.888.768,80 2,512,51 24.000,0 -- -- 24.000,000002 30/04/92 711.019.000,00 50.000,0000 703.908.810,00 5,237,74 12.906,6 37.093,3207 -- 50.000,000003 01/06/92 933.097.656,18 45.232,4595 923.766.679,62 4,7312,47 13.445,9 31.786,4657 1.453,9690 46.686,428504 10/07/92 2.137.068.119,72 85.580,9032 2.115.697.438,528,95 21,42 17.440,4 68.140,4421 2.290,7889 87.871,692105 30/07/92 1.023.824.120,00 41.000,0000 1.013.585.878,804,29 25,71 -- 41.000,0000 1.864,3952 42.864,395206 28/08/92 2.656.284.580,00 86.000,0000 2.629.721.734,209,00 34,71 -- 86.000,0000 12.496,8192 98.496,819207 28/09/92 3.425.309.100,00 90.000,0000 3.391.056.009,009,42 44,13 - 90.000,0000 26.278,3320 116.278,3329008 30/10/92 4.021.162.011,21 84.268,6372 3.980.950.391,10

8,82 52,95 6.334,8 77.933,7715 10.390,0000 94.658,6372009 30/11/92 5.472.780.712,00 91.700,0000 5.418.052.904,889,59 62,54 -- 91.700,0000 13.274,7889 104.974,788910 30/12/92 5.150.680.500,00 70.000,0000 5.099.173.695,007,32 69,86 -- 70.000,0000 -- 70.000,000011 30/03/93 4.822.323.330,00 33.000,0000 4.774.100.096,703,45 73,31 -- 33.000,00000 -- 33.000,0000012 30/04/93 8.089.286.920,00 44.000,0000 8.008.394.050,804,60 77,91 -- 44.000,0000 -- 44.000,0000013 30/05/93 9.429.166.800,00 40.000,0000 9.334.875.132,004,19 82,10 -- 40.000,0000 -- 40.000,00000TOTAL 784.782,00 74.127,9 710.654,0000256.979,9141 1.041.761,91400 A.5) Outros Recursos Federais Além dos recursos oriundos da CEF foram repassados à PrefeituraMunicipal de Bauru para implantação dos Lotes Urbanizados recursosfederais provenientes de liberações dos Ministérios do Bem-Estar Sociale da Integração Regional, ambos já extintos, como demonstrado a seguir: a) Convênio nº 857/SNH/92 - MBES Processo: 007429-92.48 - MBES - SNH Data da assinatura: 27/08/92 Data da liberação dos recursos : setembro/92 Valor: Cr$ 7.000.000.000,00 (sete bilhões de cruzeiros) UPF 183.925,01 (na data da liberação dos recursos) Objeto: obras de infra-estrutura e redes de serviços públicos no Setor1 do projeto Lotes Urbanizados Prestação de Contas: existe Tomada de Contas Especial no TCU aguardandojulgamento. b) Convênio nº 114/ SEDEC/93 - MIR Data da assinatura: 27/07/93 Data d liberação dos recursos: 25/10/93

Valor: Concedente:...............CR$ 2.500.000,00 Contrapartida:......................... CR$ 625.860,00 Total:....................................CR$ 3.125.860,00 .....................................................2.707,47 UPF Objeto: recuperação de infra-estrutura urbana danificada pelas chuvasno município de Bauru-SP. Prestação de Contas: instaurada Tomadas de Contas Especial,inicialmente em exame pelo Inventariante do MIR, estando atualmente emanálise no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, na Gerênciade Programação de Contratos e Prestação de Contas de Convênios. c) Portaria nº 536/93 - MIR Data da assinatura: 30.08.93 Data da liberação dos recursos: setembro/93 Valores repassados:........... CR$ 20.000.000,00 (23.09.93) .............................................CR$ 20.686.193,00(01.10.93) Total em UPF:................................................. 59.317UPF Objeto da Portaria: Infra-Estrutura Básica na Av. Nuno de Assis (Acesso1) Prestação de Contas: regular d) Portaria nº 643/93 - MIR Data da assinatura: 15.09.93 Data da liberação dos recursos: setembro/93 Valores liberados.............: CR$ 20.000.000,00 (04.10.93) ............................................CR$ 17.125.000,00

(28.09.93) Total:..................................CR$ 37.125.000,00 ...................................................54.125,18 UPF Objeto: infra-estrutura básica da Avenida Parque da Água Comprida emBauru/SP Prestação de Contas: regular A.6) Perícia da CEF A Presidência da CEF, por meio da Portaria nº 252/94-P, determinou aapuração dos fatos por intermédio de Perícia Técnica, para que fossemanalisados todos os procedimentos adotados nos empreendimentos Sistemade Esgotamento Sanitário de Bauru e Lotes Urbanizados de Bauru,conforme Ofício enviado ao Conselho Curador do FGTS, às fls. 35, Vol.I. Merecem destaque os seguintes trechos do Relatório de Inspeção daSAUDI, que fazem menção ao trabalho dos peritos da CEF, quando daemissão do Relatório Pericial, em fls. 101/105, Vol. II, destes autos,que transcrevo, in verbis: " ... 'até o mês de AGO 93, os quantitativos apreciados dão conta de que oContrato encontra-se com percentual físico executado de 53,7%, situaçãopara a qual foram destinados 81,9% dos recursos financiados'.Acrescenta que 'os serviços não previstos inicialmente e aquelesexecutados além das quantidades previstas no orçamento contribuírampara que o objetivo do contrato ficasse ao nível de 34,5%, significandoque este foi o patamar atingido de obras realizadas para a produção datotalidade do lotes que é de 2.456 unidades.' 54. Entre as causas que contribuíram para os desvios enumerados peloRelatório Pericial, destacamos: 'a) Impossibilidade de aproveitamento de aterro previsto inicialmente,com a conseqüente necessidade de construção de novo aterro, paralelo aoexistente, para garantir o acesso ao loteamento, gerando os seguintesacréscimos:Berço de Areia3.350 mDreno Profundo947 mEmpréstimo de jazida94.762 m3Transporte de material174.468 m3xkm

Escavação em valas10.675 m3Reaterro em valas6.997 m3Empréstimo/bota fora9.336 m3Plantio de grama6.946 m2b) Ocorrência de chuva de grande intensidade danificando obras emexecução, erodindo ruas e valas, destruindo tubulações, gerando anecessidade de reconstrução das obras, ocasionando os seguintesacréscimos:Aterro compactado43.729 m3Empréstimo de material p/ aterro46.715 m3Transporte de mat. p/ empréstimo129.179 m3xkmReaterro em valas23.365 m3Escoramento descontínuo7.606 m2Escavação em valas16.337 m3Reaterro em valas12.701 m3Berço de areia660 m3Plantio de grama5.430 m2c) Defasagem entre o indexador do Contrato de Obras (FIPE) e o doContrato de Financiamento (UPF); d) Aumento das quantidades previstas e serviços não previstos:Limpeza do terreno:39.865 m2Corte: 14.847 m3Escavação de valas: 6.124 m3Reaterro de valas:10.664 m3Transp. de mat. bota-fora:10.987 m3xkmEscavação bota-fora:1.915 m3Escavação em valas:13.634 m3Reaterro em valas:13.923 m3'..." A.7) Comissões Municipais de Inquérito instauradas pela CâmaraMunicipal de Bauru A Câmara Municipal de Bauru instaurou duas Comissões Especiais deInquérito - CEI, para apurar fatos relacionados com o empreendimento deLotes Urbanizados, sendo a primeira para apuração de irregularidades naexecução orçamentária do exercício de 1992 e a segunda para apurarpossíveis irregularidades em todos os atos concernentes ao projeto deimplantação dos Lotes Urbanizados em Bauru. Na primeira Comissão Especial de Inquérito foram comprovadas a práticade irregularidades, onde se destacam: a) o descumprimento do artigo 6º, parágrafo 1º, da Lei nº 3.287 de

13.12.90, que exigia a constituição de uma Comissão Comunitária quefiscalizaria os custos dos serviços de infra-estrutura e a venda doslotes. b) repasse imediato de recursos recebidos do governo federal, atravésde convênio, para a empresa Coesa Engenharia Ltda., com perdassignificativas para o erário municipal, uma vez que houve perdafinanceira por antecipação de recursos à empreiteira; c) aplicação irregular de índices de reajustamento do Contrato deempreitada entre a COESA e a Prefeitura de Bauru. A segunda Comissão Especial de Inquérito foi assessorada eventualmentepelo Sindicato dos Engenheiros do Estado de São Paulo ¿ DelegaciaRegional de Bauru, bem como pela ASSENAG ¿ Associação dos Engenheiros,Arquitetos e Agrônomos de Bauru, ambas entidades envolvidas há váriosanos em programas sociais de habitação popular em Bauru. A ASSENAGcitou seus estatutos como forma de justificar seu interesse peloassunto, já que apresenta como um de seus objetivos a "colaboração coma comunidade em busca de um desenvolvimento social mais humano eordenado". A Equipe do TCU informou em sua instrução que a ASSENAG, em cartaenviada à Comissão Especial de Inquérito, afirmou que os preços doslotes estavam muito elevados para o fim a que se destinavam. Os custosdos terrenos estavam incompatíveis com a intenção do Programa, que erao atendimento a populações de renda muito baixa, tendo concluído aAssociação dos Engenheiros, Arquitetos e Agrônomos de Bauru que, oPrograma Municipal de Lotes Urbanizados, na forma em que tinha sidoconcebido e como estava sendo levado adiante, não iria atender aos seusobjetivos, pelos seguintes motivos: a) elevado preço dos lotes; b) elevada taxa de juros do financiamento; c) falta de fornecimento de projeto para os futuros ocupantes dosterrenos; e d) falta de fornecimento de materiais de construção (cesta básica). A Comissão Especial de Inquérito da Câmara Municipal, por sua vez,constatou os seguintes fatos que foram destacados no Relatório deInspeção, que transcrevo, in verbis:

"a) contradição no depoimento do Engenheiro Fiscal da Obra, Sr. RobertoRinaldo, fls. 91/92, Vol. IV, conforme exposto: a.1) o Eng. afirmou que não sabia nada sobre o adiantamento de 10%feito à Coesa, de acordo com a Cláusula 4. do contrato. Entretanto, elepróprio assinou, como engenheiro fiscal da obra, a medição inicialautorizando a liberação do adiantamento de 10%, como demonstra osDocumentos 43 e 44; a.2) o Eng. afirmou que não participava das liberações de recursosfeitas pela CEF e que não sabia se outra pessoa o fazia. Na verdade eleassinava todos os documentos RECER - RELATÓRIO DE EXECUÇÃO DE CONTRATODE EMPRÉSTIMO, FINANCIAMENTO E REPASSE, da Caixa Econômica Federal,como Engenheiro Fiscal pela Prefeitura Municipal de Bauru; a.3) o Engenheiro afirmou que apenas fiscalizava as obras e fazia oslevantamentos físicos dos serviços executados pela empreiteira emedidos por esta. Segundo seu depoimento, não cuidava da partefinanceira. Acontece que todas as medições até dezembro/92 estão com oscálculos físicos, financeiros e reajustes, conforme variações dosíndices da FIPE, aprovados pelo Eng. Roberto Rinaldo; b) existência de irregularidade na contratação do financiamento com aCaixa Econômica Federal, qual seja, a alteração de preços para ajustaro orçamento da licitação ao orçamento aprovado pela CEF, semconseqüente redução nas metas físicas do projeto, o que fatalmenteconduziu à total inviabilidade dos Lotes Urbanizados; c) falta de planejamento adequado para a obra, com excesso de serviçosextras; d) projeto básico inadequado - os quantitativos realizados sãoextremamente elevados quando comparados com o orçamento original; e) não participação da COHAB - Companhia de Habitação Popular de Bauru- empresa pública municipal experiente na construção de casas popularesna região, conforme Ofício COE 670/94/DP, de 07 de junho de 1994,assinado pelo Presidente da empresa; f) desvio de finalidade de recursos federais obtidos junto ao entãoMinistério da Ação Social, com conseqüências negativas à conclusão doprojeto de Lotes Urbanizados; g) não criação de Comissão Comunitária que fiscalizaria os custos dosserviços de infra-estrutura e a venda dos lotes. A Comissão seria

composta por representantes dos mutuários inscritos (3 membros),Vereadores da Câmara Municipal (3 membros), Técnicos da SEPLAN,Secretaria deObras e COHAB (3 membros), e ainda 3 elementos indicadospela OAB, ASSENAG e um pela Comissão de Justiça e Paz, perfazendo umtotal de 12 representantes. 64. Não obstante tais constatações, o Relatório Final da ComissãoEspecial de Inquérito, após afirmar que, por ausência de provas, nãohouve irregularidades no processo de instalação dos Lotes Urbanizados,foi aprovado pela Comissão por quatro votos a um, e por doze votos aseis na Reunião Plenária de 28.11.94 (documentos às fls. 93/127, Vol.IV)." A 8) Análise do Empreendimento a) Licitação Dentre os pontos levantados pela Equipe de Inspeção acerca dos aspectoslegais e técnicos do processo licitatório, merecem destaque osseguintes: a.1. Publicidade do processo licitatório Houve publicação do Extrato do Edital de Licitação somente no Diário deBauru. A Equipe de Inspeção entende que, "dado ao elevado valor dacontratação e como foi prevista a utilização de recursos federais paraa execução das obras, os avisos de licitação deveriam ter sidopublicados no Diário Oficial da União e no Diário Oficial do Estado, naforma determinada pelo art. 19 do Decreto-Lei nº 2.300/86, de maneira aassegurar a publicidade e competitividade do processo com vistas aobter a melhor proposta para a administração pública." a.2. Preço do Edital Segundo a Equipe de Inspeção, "o preço do Edital de Licitação e seusanexos foi fixado em Cr$ 600.000,00 (seiscentos mil cruzeiros),13.12.90, equivalentes em DEZ/95 a R$ 6.017,87 ( seis mil, dezessetereais e oitenta e sete centavos), portanto muito superior ao admissívelcomo custo tido pelo Departamento para confecção dos mesmos. Em nossoentendimento, tal prática, fixar o preço do Edital acima dos custosincorridos, contribuiu para frustar o caráter competitivo doprocedimento licitatório, contrariando desta forma o inciso I,parágrafo 1º, art. 3º do Decreto-Lei nº 2.300/86. Reforça nossoentendimento o fato de que, somados a outros fatores tratados nesteRelatório, somente as empresas COESA e QUEIROZ GALVÃO tenham adquirido

o Edital. Ressaltamos que o art. 32, ? 5º da Lei nº 8.666/93 veioexplicitamente coibir a cobrança de valor acima do custo efetivo dereprodução gráfica pelo fornecimento do Edital e seus Anexos." a.3. Projeto Básico A Equipe de Inspeção destaca ao longo de todo a instrução a fragilidadedo projeto básico, e que este não refletia adequadamente as condiçõestécnicas da obra, tendo concluído pela total falta de viabilidade doProjeto de Implantação dos Lotes Urbanizados, na forma como foiconcebido. Dentre os pontos que evidenciavam sua fragilidade, foram destacados: a) os acessos viários, conhecidos como Acessos 1 e 2, que tiveramelevados acréscimos nos quantitativos de serviços durante a execução daobra, além da interligação entre os setores do loteamento; b) no Acesso 2, devido a falta de estudos técnicos iniciais maisdetalhados, constatou-se apenas quando da execução dos serviços que abarragem não suportaria o tráfego dos veículos que futuramente sedirigiriam aos lotes. Decidiu-se, então, mudar a localização edetalhamento do Acesso 2, aumentando-se consideravelmente osquantitativos físicos, conforme Quadro VI abaixo, com uma elevaçãoexcessiva nos custos do empreendimento. (Quadro VI)Acesso 2 - TerraplanagemSERVIÇO PREVISTOREALIZADO REALIZADO A MAIOR (%)UNID.Corte e Aterro 32.460,00 136.857,77 104.397,77 321,62 m3Transporte de Material 0 129804,38 129.804,00 -- m3 x KmTransporte de Material (bota fora) 0 36.191,94 36.191,94-- m3 x KmEmpréstimo de Material para aterro 0 88.166,82 88.166,82 --m3Empréstimo de Material (bota fora) 0 9.336,00 9.336,00 --m3Berço de Areia 0 3.350,00 3.350,00 -- m3Plantio de grama 0 6.946,00 6.946,00 -- m2 c) o novo projeto do Acesso 2 previu avenida com duas pistas separadaspor canteiro central, sendo cada pista composta por duas faixas derolamento. A Equipe de Inspeção entende que tal alteração foiincompatível com o padrão da obra, ou seja, implantação de lotespopulares, tendo havido desperdício de recursos públicos, uma vez

tratar-se de acesso apenas para os referidos lotes; d) se tivesse sido detectada a impossibilidade do aproveitamento dabarragem existente como pista para tráfego de veículos, por meio deestudos técnicos sérios, certamente os custos decorrentes daimplantação do Acesso 2 inviabilizariam o empreendimento já na suaorigem; e) o Acesso 1, por sua vez, foi corretamente descartado pelos técnicosda CEF quando da contratação do financiamento, uma vez que dista maisde 2,0 Km do projeto de Lotes Urbanizados, e, de fato, não pode serconsiderado como pertencente ao empreendimento. Esse Acesso 1 serve, naverdade, a duas outras áreas residenciais, os Conjuntos HabitacionaisMary Dota e Beija Flor; outro ponto que atesta a inviabilidade doprojeto na forma pela qual foi concebido e no local escolhido para arealização das obras, refere-se à interligação dos Setores 2 e 3 aoSetor 1. Serão necessárias obras de terra ou mesmo um viaduto que, seexecutados, tornarão o projeto ainda mais caro e sem qualquerperspectiva de atender à finalidade para a qual foi criado. A Equipe de Inspeção concluiu pela inviabilidade do Projeto, mostrandoem seu Relatório a baixa qualidade do Projeto Básico, sem os estudosnecessários à boa execução dos trabalhos, com custos reais muitosuperiores aos previstos, levando à paralisação das obras econseqüentemente à deterioração dos serviços já executados. Dessa forma, foi contrariado o inciso VII, do art. 5º, do Decreto-Leinº 2.300/86, tendo, sido dado destaque no Relatório de Inspeção, àafirmativa do Relatório Pericial, consoante item 5.3.4, às fls. 32, doVolume II, deste autos, in verbis: "... 'Por maior que seja o nível de detalhe de um Projeto, dele não constamtodas as informações que leve ao custo total do empreendimentoprojetado. A rigor, o custo de uma obra não resulta apenas dos serviçosexplicitamente constantes de um Projeto de Engenharia, uma vez que asinformações técnicas em geral lá contidas não expressam a quantidademédia dos serviços e obras efetivamente a realizar, mas, teoricamente,a quantidade mínima dos serviços que serão realizados. Tanto estaconstatação técnica é verdadeira - porque verificada na prática daelaboração de Projetos e na execução das respectivas Obras - que, noDecreto-Lei 2.300, é prevista a possibilidade de alteração dosquantitativos originalmente indicados nos orçamentos que embasalicitações, conforme se depreende do teor do Art. 55 - Parágrafo

Primeiro, adiante transcrito: 'Os contratos regidos por este Decreto-Lei poderão ser alterados nosseguintes casos: Parágrafo Primeiro: O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmascondições contratuais os acréscimos ou supressões que se fizerem nasobras, serviços ou compras, até 25% do valor inicial do contrato, e, nocaso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limitede 50% para os seus acréscimos.' No mesmo sentido, o Parágrafo Quarto ratifica aquele entendimento.Vejamos: 'aditamentos contratuais poderão ultrapassar os limites previstos noParágrafo Primeiro deste Artigo, desde que não haja alteração do objetodo contrato .' ..." Ao discordar veementemente dessas assertivas da Perícia, a Equipe deInspeção afirma, in verbis: "82. No nosso entendimento é equivocada a assertiva da Perícia, de queas informações técnicas em geral contidas num projeto de engenharia nãoexpressam a quantidade média dos serviços e obras efetivamente arealizar e sim a quantidade mínima dos serviços que serão realizados.De fato, quando um projeto de engenharia é bem executado, com critério,com estudos técnicos de qualidade, seus quantitativos previstos estarãopróximos, quase idênticos aos quantitativos executados. 83. Também é verdade e perfeitamente aceitável que, nenhum projeto deengenharia tenha seus quantitativos realizados totalmente iguais aosprevistos em projeto. Em engenharia sempre existem erros, que sãoprevistos e aceitos. Não existe exatidão em Engenharia. Entretanto,existem limites para que esses erros sejam admissíveis. Não podem seraceitáveis erros sistemáticos de 2, 3 ou 4 vezes o valor orçado, emuitas vezes em itens caros, quase sempre os mais significativos noprojeto do ponto de vista financeiro. 84. De acordo com a interpretação exposta no Relatório Pericial,qualquer projeto para ser viabilizado poderia ser licitado comquantidade de serviços inferiores às reais, de forma a diminuirartificialmente o valor da obra e obter-se recursos, mesmo sabendo queestes não seriam suficientes para a conclusão da obra. Agrava-se este

fato quando constatamos um enorme número de obras inacabadas em todo opaís, como a obra em questão." a.4. Caução de Participação O Edital exigiu depósito de caução de participação no valor de 1% (umpor cento) do preço básico, descumprindo o disposto no art. 25, § 12º,do D.L. nº 2.300/86, in verbis: "Não se exigirá prestação de garantia para a habilitação de que trataeste artigo, nem prévio recolhimento de taxas ou emolumentos, salvo osreferentes a fornecimento do edital, quando solicitado, com seuselementos constitutivos." a.5. Critério de Julgamento O Edital previu que, no caso de empate quanto ao preço proposto pelaslicitantes, seria declarada vencedora a empresa que obtivesse a maiornota técnica apurada a partir da fórmula abaixo, sendo desclassificadosos licitantes que não obtivessem NT acima de 7,0 (sete) pontos: NT = (Ncp x 3,0 + Npl x 3,0 + Ncr x 2,0 + Nrh x 1,0 + Nre x 1,0) / 10 Onde: NT = nota técnica; Ncp = nota do item conhecimento do problema; Npl = nota do item planejamento da obra; Ncr = nota do item cronograma/rede pert-cpm; Nrh = nota do item recursos humanos; Nre = nota do item recursos dos equipamentos. Entretanto, o Edital não explicitou quais critérios seriam utilizadospara pontuar os diversos itens constantes da proposta técnica,tornando-o totalmente subjetivo, o que contraria o princípio dojulgamento objetivo, indicado no art. 3º do Decreto-Lei nº 2.300/86. Para reforçar as assertivas da Equipe de Inspeção do TCU, no sentido deque houve, de fato, excessivo subjetivismo no julgamento das propostas,foram transcritos alguns trechos do relatório da Comissão Julgadora de

Licitação, que concluiu, com relação às propostas técnicasapresentadas, in verbis: "os membros da Comissão, analisando demoradamente os elementosapresentados neste envelope, e, impressionados com o esmero dostrabalhos elaborados pelos proponentes, decidiram, de maneira uniforme,atribuir a ambos já nota máxima, ou seja, 10 pontos para cada um,considerando nessa somatória, os cinco itens estampados na 3ª etapa doedital ¿ Avaliação da Proposta Técnica." A Equipe do TCU verificou que não existe, na conclusão da Comissãoexposta em Ata, em fls. 128/130, Vol. IV destes autos, qualquer outrajustificativa para as notas dadas às licitantes, que não fosse aimpressão provocada aos membros "com o esmero dos trabalhos elaboradospelas proponentes". Conforme entendimento da Equipe de Inspeção, "tal atitude, a nosso ver,além de confrontar com as disposições do Edital de Licitação, hajavista que ambas as licitantes poderiam ser desclassificadas por nãoatingirem a pontuação mínima exigida, corrobora nosso entendimentoquanto à ausência de critérios objetivos para pontuação dos itensconstantes da proposta técnica." a.6. Adiantamentos A Equipe de Inspeção informa que constava de um dos anexos do Edital ummodelo de contrato, no qual a Prefeitura Municipal de Bauru poderia aseu exclusivo critério e interesse promover adiantamento de valores àContratada até o limite de 10% (dez por cento) do valor do Contrato,para cobrir despesas de instalação de canteiro e mobilização demáquinas, equipamentos e pessoal, bem como para aquisição de materiais.Tal adiantamento deveria ser deduzido mensalmente de cada mediçãofutura, proporcionalmente ao valor da fatura, até sua total quitação. Segundo entendimento da Equipe de Inspeção do TCU, a Administração nãopoderia deter o exclusivo critério e interesse para promoção doadiantamento após escolhida a empresa vencedora do certame. Taladiantamento, certamente, influenciaria as propostas de preços de todosos licitantes, pois serviria, principalmente levando-se em consideraçãoo montante e a conjuntura inflacionária da época, para financiar aexecução do empreendimento, livrando as empresas de contratarem altastaxas de juros no mercado financeiro, tendo concluído a Equipe do TCUque o princípio da igualdade, indicado no art. 3º do Decreto-Lei nº2.300/86, não foi observado.

Além disso deveria ser solicitado junto à Empresa garantia real emrelação ao adiantamento a ser realizado, tendo em vista estarpagando-se uma despesa sem a sua respectiva liquidação, o que contrariao disposto no art. 62 da Lei nº 4.320/64. No caso em questão a garantiacontratual exigida era de apenas 3% do valor do Contrato. a.7. Recursos Segundo levantamentos da Equipe de Inspeção, o Edital previa, em seuitem 1.1, que os recursos financeiros para as obras dos LotesUrbanizados seriam provenientes de empréstimo contraído junto à CEF, derecursos do Orçamento da União e de recursos próprios do orçamento doMunicípio de Bauru, conforme lei autorizativa nº 3.287/90 aprovada pelaCâmara Municipal. Ficou evidente, segundo a Equipe do TCU, que o Município de Bauru, àépoca da contratação da empreiteira, não tinha assegurado os recursospara custear a implantação dos lotes. Assim, como alegado na instrução da Equipe Técnica do TCU, ao seexaminar as cláusulas 6.2 e 6.3 do modelo de contrato, anexo ao Edital,restou claro que a obtenção dos recursos para viabilizar oempreendimento era imprevisível, tanto que somente em 30/12/91, isto é,quase um ano após a contratação da empreiteira, foi assinado o contratode financiamento com a CEF para execução dos lotes, ainda assim, emvalores inferiores ao valor contratado para sua construção, em razão deos técnicos da CEF terem considerado que os serviços licitadoscontinham, em parte, sobrepreço ou não eram condizentes com o objetoproposto. Outro ponto destacado pela Equipe de Inspeção refere-se ao fato de quea empreiteira COESA LTDA. estava, como declarado pela própriaempreiteira em documento de fls. 133, Vol. IV, endereçado à Prefeiturade Bauru, "conseguindo a regularização dos recursos da Caixa EconômicaFederal para a obra a partir de Junho/92". Ainda com relação à obtenção dos recursos para a obra, houvequestionamento por parte do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo,como levantado pela Equipe do TCU, que informou ter sido intimado oentão Prefeito de Bauru, Sr. Antonio Izzo Filho, para, dentre outros,prestar esclarecimentos sobre "a previsão de recursos orçamentáriospara licitar - art. 6º D.L. 2.300/86" e a "nota de empenho emitida emdata anterior a celebração do contrato, nos termos do artigo 60 da LeiFederal nº 4.320/64".

Em resposta, o Sr. Prefeito argumentou que, Of. GP nº 063/92, de12.03.92, cópia às fls. 134/138, Vol. IV: "II - A previsão de recursos orçamentários para licitar - Art. 6ºDecreto-Lei 2.300/86. O referido documento nº 3, no seu quarto parágrafo, esclarece a origemdos recursos a suportar a despesa do empreendimento. A Caixa EconômicaFederal, na época da licitação, comprometeu-se a financiar ao Municípioo custo total da obra. Decorrido mais de 1 (um) ano do resultado dalicitação, aquela empresa ainda não cumpriu o prometido, acenando com ahipótese do pedido de financiamento ser parcialmente atendido, nessecaso pairando a possibilidade da diferença entre o valor doempreendimento e da verba liberada, ser complementado. Os recursospróprios do Município ( última parte da redação do quarto parágrafo),seriam aproveitados na hipótese de se exaurir a verba financiada antesda obra ser concluída. A vista dessa possibilidade, ainda que remota,foi que nos levou a incluir no documento 3, que a implantação da obratambém teria o suporte econômico das forças próprias deste Município. V - Nota de empenho emitida em data anterior a celebração do contrato,nos termos do artigo 60, da Lei Federal 4.320/64 Efetivamente, na época em que o contrato foi ajustado, não foi feitaestimativa de empenho. Contudo, aquela omissão consagrou-se agora,depois da observação desse Egrégio Tribunal, como se infere do doc. nº07. Sublinhe-se que o valor empenhado pode não ser próximo daimportância contratada, porque a Caixa Econômica Federal até o momentonão procedeu a liberação do empréstimo, cujo montante nos édesconhecido". Tendo em vista a infringência às disposições do artigo 6º doDecreto-Lei nº 2.300/86 e do artigo 60 da Lei nº 4.320/64, a Chefia daAssessoria Jurídica e a Secretaria Diretoria Geral do Tribunal deContas do Estado de São Paulo, opinaram pela irregularidade dos atospraticados. Acompanhando as manifestações dos órgãos supramencionados,o Conselheiro Relator Eduardo Bittencourt Carvalho, em despacho datadoem 08.09.92, assinalou o prazo de 30 (trinta) dias para que oresponsável adotasse as providências necessárias à pronta regularizaçãoda despesa, tal como preceituam o inciso X, do artigo 33 daConstituição Estadual e o inciso IX do artigo 71 da ConstituiçãoFederal. Em atenção à Decisão Singular exarada, o Prefeito Municipal de Bauruenviou ofício, datado em 30.11.92, ao Tribunal de Contas do Estado de

São Paulo apresentando justificativas, as quais não tiveram acesso oscomponentes da Equipe de Inspeção do TCU, por não ter sido encontrado odocumento, segundo alegou a Secretária Executiva do Gabinete daPrefeitura, Sra. Maristela L. A. Gebosa. A Segunda Câmara do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, emsessão de 28 de setembro de 1.993, haja vista as razões apresentadaspela Prefeitura de Bauru, considerou legais o contrato, a licitação e adespesa decorrente. a 9) Análise de Preços a) Contrato de Financiamento (CEF) x Contrato de Empreitada (COESA) A Equipe do TCU teceu, preliminarmente à análise dos preços, algunscomentários acerca da disparidade de preços entre o contrato definanciamento e o de execução das obras firmado com a COESA. Apósacatar parecer da CEF de que os custos propostos para o financiamentoencontravam-se 58,26% superiores aos reais praticados no mercado, comodescrito no item 31 do Relatório de Inspeção produzido pela Secretariade Auditoria e Inspeções ¿ SAUDI, desta Corte, o Prefeito Antonio IzzoFilho não adequou o contrato de construção com a empreiteira. A Equipe do TCU fez estudo comparativo entre os preços aceitos pela CEFe os contratados junto à COESA, produzindo uma base de dados homogêneapara a comparação, retirando todos os preços que não constavam nos doiscontratos. Dos valores aceitos pela CEF foram retirados os relativos aoterreno, à energia elétrica e à iluminação. Já do valor do contrato coma COESA, foram retirados os relativos ao Acesso 1 e ao detalhamento doprojeto executivo. Posteriormente, foram transformados o valor aceitopela CEF em UPF para cruzeiros no mês de dezembro de 1.991, assim comoreajustados pela fórmula contratual (índice FIPE) os valorescontratados junto à COESA, também para o mês de dezembro de 1.991,conforme quadros a seguir. Valores aceitos pela CEF, transformados de UPF para Cruzeiros no mês deDez/91 (Quadro VII) (1 UPF = Cr$ 5.653,43)VALORES ACEITOS PELA CEF (dezembro/91)UPF Cr$SISTEMA VIÁRIO 482.390,43 2.727.160.528,67ÁGUAS PLUVIAIS 87.056,74 492.169.185,62ÁGUA POTÁVEL - com Adutora, Poço e Reservatório 186.711,251.055.558.982,09

ESGOTO ¿ com Emissário 66.662,27 376.870.477,09ENERGIA ELÉTRICA 101.481,88 -ILUMINAÇÃO 16.463,59 -ACESSO 2 72.543,41 410.119.090,40TERRENO 74.127,71 -TOTAL 1.087.437,28 5.061.878.263,87 Cálculo dos coeficientes de reajuste contratuais para atualização dospreços do mês de Set/90 para Dez/91. (Quadro VIII)TABELA PARA CÁLCULO DE REAJUSTE DE SET/90 PARA DEZ/91ÍNDICE Io (SET/90) I (DEZ/91) Reajuste = I / IoTERRAPLENAGEM 66,094 645,259 9,763PAVIMENTAÇÃO 64,965 600,506 9,244ESGOTO 69,035 598,01 8,662ÁGUA PLUVIAL 68,459 680,517 9,941ÁGUA POTÁVEL 73,354 674,515 9,195RESERVATÓRIO 69,024 633,589 9,179 Valores contratados junto à COESA em Set/90, reajustados para Dez/91. (Quadro IX)VALORES LICITADOSITEM Cr$ (SET/90) REAJUSTE (FIPE) Cr$ (DEZ/91)TERRAPLENAGEM 26.078.236,30 9,763 254.601.821,00ESGOTO SANITÁRIO 117.187.293,14 8,662 1.015.076.333,18ÁGUAS PLUVIAIS 155.915.731,03 9,941 1.549.958.282,17ÁGUA POTÁVEL 50.507.042,67 9,195 464.412.257,35PAVIMENTAÇÃO, GUIAS, SARJETAS 397.812.666,71 9,2443.677.380.291,07RESERVATÓRIOS 44.472.336,00 9,179 408.211.572,14EMISSÁRIO DE ESGOTO 9.136.467,71 8,662 79.140.083,30ADUTORA 20.589.546,75 9,195 189.320.882,37POÇO 106.169.963,30 9,195 976.232.812,54INTERLIGAÇÃO ENTRE SETORES 82.719.824,07 9,763 807.593.642,40ACESSO 2 97.951.711,80 9,763 956.302.562,30ACESSO 1 - - 0,00DETALHAMENTO PROJETO EXECUTIVO - - 0,00TOTAL 10.378.230.630,82 Como concluído pela Equipe do TCU, ao se comparar os Quadros VII e IX

acima, os valores dos itens relativos ao Contrato com a empreiteiraCOESA encontram-se, em média, 100% superiores aos do Contrato deFinanciamento da CEF (Cr$ 5.061.878.263,87), uma vez que aquela empresaofereceu desconto de 5% no valor do preço base da licitação . Tal fatopor si só demonstra que não haveria recursos disponíveis para aconclusão das obras. A própria CEF tinha conhecimento deste fato, umavez que possuía cópia do Contrato, conforme documento às fls. 62/64,Vol. IV. Para corroborar o entendimento da Equipe do TCU, foi destacado o fatode a Prefeitura ter aceitado os preços levantados pela ENGER/BU, semqualquer questionamento ou proposta de ajuste. Isso denota, segundorelatado pela Equipe do TCU, falta de zelo por parte da CEF, no sentidode perseguir o atingimento da função social do empreendimento. Devido ao alto valor dos recursos envolvidos, e da enorme discrepânciaem relação ao valor do contrato de financiamento definido pela Área deEngenharia de Bauru e aceito pela Prefeitura, a Equipe do TCU decidiupor uma análise mais apurada em relação aos custos de mercado para aobra dos Lotes Urbanizados, bem assim concluir qual dos contratosapresentava valor compatível com o mercado à época. Conforme descritono item 5 do Relatório de Inspeção, a CEF, por meio de perícia técnica,concluiu, em 31.08.94, por meio de comparação com preços publicadospela SABESP, Sistema PINI e Revista Dirigente Construtor, que o"orçamento oficial das obras contratadas pela Município encontra-sesuperior ao ORÇAMENTO da Perícia em apenas 2,6%", dentro dos limites deintervalo de valores considerados normais, conforme fls. 93, Volume II. b) Análise de Preços VIDE INTEIRO TEOR DO RELATÓRIO NO DOCUMENTO ORIGINAL "ACÓRDÃO NÃO ACOLHIDO" ACÓRDÃO Nº /2000 -TCU - Plenário 1.Processo nº TC-022.710/94-9, c/28 volumes - (SIGILOSO) 2.Classe de Assunto: VII - Denúncia (Relatório de Inspeção) 3.Responsáveis: Antonio Izzo Filho, José Roberto Guarnetti Quaggio,Alfredo Enéias Gonçalves D'Abril, Jurandir Bueno Filho e João DavidFelício, Roberto Rinaldo, Antonio Tidei de Lima, Joaquim MarquesFigueiredo Neto, Alvaro Figueiredo Maia de Mendonça Júnior, Carlos

Pinheiro Chambers Ramos, Eduardo Dannemann, Antonio Wilson Clivati,Sylvio Victor Arruda Castanho, João David Felício, Timóteo SoaresThióphilo, Luiz Carlos de Oliveira, Nilton José Saggioro, Eric-ÉdirFabris, Luiz Eduardo Perez Portinho, Makoto Onodera, Manoel JoséWarumby de Oliveira e Oyama Paulo Amorim C. Teixeira. 4.Entidade: Prefeitura Municipal de Bauru/SP, Departamento de Água eEsgoto de Bauru/SP, Caixa Econômica Federal - CEF , Secretaria dePolítica Urbana do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 5.Relator: Ministro Adylson Motta 6.Representante do Ministério Público: não atuou 7.Unidade Técnica: Secretaria de Auditoria e Inspeções - SAUDI 8.Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos de relatório deinspeção, realizada em função de denúncia. Considerando as irregularidades atinentes à prática de ato com graveinfração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil,financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, na execução dasobras de implantação dos Lotes Urbanizados e da construção deInterceptores de Esgoto em Bauru/SP; Considerando a prática de ato de gestão antieconômico que resultouinjustificado dano ao Erário Municipal na execução das obras deimplantação dos Lotes Urbanizados e da construção de Interceptores deEsgoto em Bauru/SP; Considerando a inexistência de Projetos Básicos adequados, consistentese confiáveis para as obras supramencionadas; Considerando a conclusão da Equipe Técnica do TCU pela inviabilidade deambas as obras na forma pelas quais foram concebidas originalmente; Considerando a prática de sobrepreço confirmada na inspeção,especialmente por intermédio da excessiva taxa de BDI - BONIFICAÇÃO EDESPESAS INDIRETAS em parte do Contrato das obras de Interceptores deEsgoto de Bauru; Considerando o não atendimento integral da função social da CEF,especialmente quando da aprovação dos financiamentos para os projetos

em tela; Considerando que as razões de justificativa apresentadas pelosresponsáveis junto à CEF, à Prefeitura Municipal de Bauru e aoDepartamento de Água e Esgoto de Bauru, não elidiram as irregularidadesapontadas nos autos; Considerando que o Município de Bauru está inadimplente com relação aofinanciamento pelo FGTS das obras dos Lotes Urbanizados, mas emavançado processo de renegociação do perfil de seu saldo devedor com aCEF; Considerando que o Departamento de Água e Esgoto de Bauru estáadimplente com relação ao financiamento das obras dos Interceptores deEsgoto; Considerando a paralisação das obras em análise, sem a conclusão dosprojetos como foram propostos quando dos pedidos de financiamento juntoà Caixa Econômica Federal; Considerando a proposição conclusiva da Equipe de Inspeção e daSecretaria de Auditoria e Inspeções ¿ SAUDI; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em SessãoPlenária, ante as razões expostas pelo Relator, em: 8.1. com fulcro no art. 58, inc. II, da Lei 8.443/92, c/c o art. 220,inc. II, do Regimento Interno do TCU, bem assim com o art. 31, § 3º, daIN nº 09 de 16/02/95, aplicar multa, de forma individual, no valor deR$ 1.300,00 (um mil e trezentos reais), limite permitido pelo art. 53do Decreto-Lei nº 199/67, aos Sres Responsáveis junto à Caixa EconômicaFederal: Eduardo Dannemann, ex-Chefe do Departamento de Saneamento -DESAN; Álvaro Figueiredo Maia de Mendonça Júnior, ex-Presidente; CarlosPinheiro Chambers Ramos, ex-Diretor de Saneamento - DIRSA e LuizEduardo Perez Portinho, engenheiro-chefe responsável pela análisetécnica e econômica do processo de Interceptores de Esgoto; 8.2.determinar à Caixa Econômica Federal e à Secretaria de Estado deDesenvolvimento Urbano da Presidência da República, que condicionem aliberação de novos recursos federais para continuidade das obras objetodeste processo à: 8.2.1realização de ampla revisão dos projetos com revisão de metas,quantitativos físicos e preços orçados, tendo em vista a nova realidadeeconômica do País;

8.2.2realização de nova licitação para a conclusão das obras; 8.3.determinar à Caixa Econômica Federal - CEF a adoção das seguintesprovidências quando da aprovação e acompanhamento de financiamentos deobras com recursos do FGTS, dando fiel cumprimento ao disposto no art.7º, inc IV, da Lei nº 8.036/90, bem como ao que determina o ManualNormativo da empresa, especificamente o Título Atividade Especializada- AE 05.03, que substituiu a CN 030/92, de 18/02/92: 8.3.1realizar análise adequada do Estudo de Viabilidade dos Projetos aserem aprovados, evitando que sejam firmados contratos de financiamentopara obras que não tenham sido analisadas com a devida profundidadepelos futuros Mutuários, cumprindo de forma cabal a função social daCEF; 8.3.2adotar um mecanismo adequado para o acompanhamento e controle deobras financiadas com recursos do FGTS, com a substituição dosRelatórios de Execução de Contratos de Empréstimo, Financiamento eRepasse - RECER, por outro relatório gerencial que possa refletir overdadeiro estágio das obras acompanhadas, permanecendo a fiscalizaçãodas obras como responsabilidade dos Mutuários; 8.3.3 informar a este Tribunal sobre a regularização da dívidacontraída pela Prefeitura Municipal de Bauru/SP em decorrência doContrato de Financiamento nº 24.316-62, destinado às obras de execuçãodos lotes urbanizados, noticiando, caso persista a inadimplência, asprovidências adotadas pela CEF em cumprimento ao disposto no termos doreferido contrato; 8.4.determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que promova estudos nosentido de alterar a IN nº 01/97, especificamente no que tange àapresentação dos Planos de Trabalho para o caso de obras públicas, afim de terem um efetivo papel de planejamento e controle, além daquelemeramente formal que atualmente norteia o seu preenchimento; 8.5.determinar à Gerência de Programa de Contratos e Prestações deContas de Convênios, do Departamento de Extinção e Liquidação, doMinistério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que apresente, no prazode trinta dias, o resultado da prestação de contas do Convênio nº114/SEDEC/93 ¿ MIR, de 27/07/1993, e da Portaria nº 029/93/MBES, de08/01/1993; 8.6.enviar cópia do presente processo ao Tribunal de Contas do Estadode São Paulo, informando sobre as seguintes irregularidades levantadas

na presente inspeção: 8.6.1nas obras de implantação dos Lotes Urbanizados: a)direcionamento no processo de licitação; b)contratação das obras sem disponibilização de recursos públicos parasua realização; c)grande defasagem de índices de correção entre o contrato deconstrução e o contrato de financiamento em época de elevada inflação; d)adiantamento de recursos à empreiteira sem a contraprestação doserviço; e)descumprimento de Lei Municipal que determinava a constituição decomissão de acompanhamento e fiscalização das obras; f)representante da Prefeitura de Bauru junto à CEF era contratado comoprestador de serviços da construtora; g)medições dos serviços realizados feita pela própria empresaconstrutora; h)a empresa construtora viabilizava recursos em Brasília para aexecução das obras; i) projeto básico deficiente; j)excesso de serviços extras; k)aumento excessivo de quantidades originalmente previstas no projeto; l)sobrepreço de alguns serviços; m)desvio de finalidade de Convênio firmado com o Ministério doBem-Estar Social; n)relatório pericial da CEF com vícios de preços quando da realizaçãode orçamentos comparativos; o) não utilização dos serviços da COHAB de Bauru; p) perdas financeiras e indícios de débito ao Erário Municipal;

8.6.2 nas obras dos Interceptores de Esgoto: a)direcionamento no processo de licitação; b)contratação das obras sem disponibilização de recursos públicos parasua realização; c) projeto básico deficiente; d)excesso de serviços extras; e)aumento excessivo de quantidades originalmente previstas no projeto; f)superfaturamento de 86% em relação aos preços de mercado; g)aplicação de BDI superior ao do contrato para pagamento de serviçosextras; h)diferenças pagas a maior quando do cálculo de reajustes, nãocontestadas pela Perícia Técnica da CEF; i)relatório pericial da CEF com vícios de preços quando da realizaçãode orçamentos comparativos, além de ratificar cálculos de reajustesincorretos; 8.7.enviar cópia do Volume Principal e dos Volumes II, III, IV, V e IXdos presente autos, bem como desta Decisão, acompanhada do Relatório edo Voto que a fundamentam: 8.7.1ao Ministério Público Federal; 8.7.2 ao Ministério Público do Estado de São Paulo; 8.7.3ao Sindicato dos Engenheiros do Estado de São Paulo ¿ DelegaciaRegional de Bauru; e 8.7.4à Associação dos Engenheiros, Arquitetos e Agrônomos de Bauru ¿ASSENAG; 8.8.enviar cópia desta Decisão, acompanhada do Relatório e do Voto quea fundamentam: 8.8.1à Câmara Municipal de Bauru; 8.8.2 ao Presidente da Comissão de Fiscalização e Controle o Senado

Federal; 8.8.3 ao Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controleda Câmara dos Deputados; 8.8.4 ao Presidente da Comissão Mista de Orçamento do CongressoNacional; 8.8.5 ao Presidente do Conselho Curador do FGTS; e 8.8.6 à entidade denunciante; 8.9.determinar à 8ª SECEX que avalie os reflexos dos atos praticadospelos dirigentes da CEF, em especial seus ex-presidentes, nas contas daentidade nos períodos sob suas gestões; 8.10. determinar à Secretaria de Auditoria e Inspeções ¿ SAUDI ¿ que,nos termos regimentais, promova audiência com os responsáveis pelaadministração da empresa COESA Engenharia e Comércio Ltda., para queapresentem razões de justificativa sobre os fatos objeto do item 97 doRelatório de Inspeção, de forma semelhante à questionada ao Sr. AntonioIzzo Filho, ex-Prefeito de Bauru, na questão a 6.3 das audiências; 8.11 determinar à SECEX/SP que, no caso de novas liberações de recursosfederais para execução dos projetos de construção de Lotes Urbanizadose Ampliação do Sistema de Esgoto Sanitário de Bauru/SP, verifique ocumprimento das determinações dirigidas à CEF e à Secretaria de Estadode Desenvolvimento Urbano da Presidência da República, e acompanhe aexecução das respectivas obras; 8.12. enviar cópia do Relatório, Voto e Decisão ora proferidos aoConselho Regional de Engenharia, Arquitetura, Agronomia e Geologia doEstado de São Paulo para a adoção das providências que julgarnecessárias; 8.13. levantar o sigilo que paira sobre os presentes autos. 9.Ata nº 09/2000 - Plenário 10. Data da Sessão: 22/03/2000 - Extraordinária de caráter reservado 11. Especificação do quorum: 11.1 Ministros presentes:

ADYLSON MOTTA Ministro-Relator

Voto: De plano, ressalto que as obras objeto deste processo encontram-separalisadas há cerca de cinco anos, sendo que o Programa de LotesUrbanizados está com os serviços já realizados em adiantada fase dedeterioração, visto que se encontra abandonado desde março de 1994,enquanto as obras de Ampliação do Sistema de Esgoto com a construçãodos Interceptores de Esgoto, embora não totalmente paralisadas, já quealguns serviços foram feitos nestes últimos anos pelo Departamento deÁgua e Esgoto ¿ DAE com recursos próprios, tiveram, também, seuandamento totalmente prejudicado, principalmente tendo em vistaprojetos inadequados, excesso de serviços extras, realização dequantitativos físicos muito além do previsto e sobrepreços em algunsitens. O elevado prejuízo causado ao Erário Municipal, já que tais recursospoderiam ter sido aplicados de maneira mais eficiente, eficaz e efetivapara a população, deve ser aqui destacado, fundamentalmente, tendo emvista os efeitos nocivos produzidos pela paralisação das obras desde1994, com ônus duplo para o empreendimento, tanto do ponto de vistafinanceiro quanto do ponto de vista social, uma vez que a falta deserviços essenciais à população causa transtornos de toda ordem àcomunidade da região de Bauru. Por ser tema de extrema gravidade para a sociedade brasileira, comelevadas perdas para o Erário, dou destaque, mais uma vez, à constanteparalisação de obras públicas devido a corrupção, incúria e despreparode Administradores Públicos, às vezes comprometidos não com apopulação, mas com grupos econômicos que manipulam o Orçamento da Uniãoe os parcos recursos públicos. Cito novamente o então Senador Carlos Wilson, destacado parlamentarpernambucano, Presidente da Comissão Temporária de Obras Inacabadas, doSenado Federal, que teve seu Relatório Final aprovado em novembro de1995, como fiz em Voto por mim proferido em 17 de março último, quandoda apreciação por este Plenário do TC 003.940/1996-9, relativo às obrasdo Sistema de Abastecimento de Água de Pirapama na cidade do Recife: "Obra cara é obra parada. Uma obra paralisada penaliza a populaçãoduplamente: pela ausência da obra e pelos recursos já aplicados, semfalar na riqueza que se deixa de produzir, em prejuízo dodesenvolvimento econômico e social do país."

Os fatos levantados pela Equipe de Inspeção do TCU, contidos nominucioso trabalho da lavra da Secretaria de Auditoria e Inspeções -SAUDI, culminando em detalhado Relatório de Inspeção e acurada análisedas razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, mostramclaramente a série de irregularidades praticadas ao longo do processode estudos, licitação, financiamento, construção e fiscalização dasobras dos Lotes Urbanizados e de Construção de Interceptores de Esgotode Bauru. Impende destacar, mais uma vez, os graves erros cometidos na realizaçãodos Projetos Básicos de ambos os empreendimentos, o que foi fartamenteanalisado pela Equipe da SAUDI no Relatório de Inspeção, bem assim nainstrução de análise das razões de justificativa dos responsáveis pelosprojetos, obras, financiamento e acompanhamento dos serviços. São fatos que não podem ser aceitos de forma passiva, principalmentepor estarmos diante de recursos públicos, que necessitam ser aplicadoscom zelo e requerem estudos prévios aprofundados e de elevadaqualidade, para garantir a boa e regular aplicação dos recursosfinanceiros, como também a segurança de seus beneficiários. Infelizmente o que se nota é exatamente o oposto, em função doaçodamento de maus administradores públicos que no afã de obterrecursos a qualquer custo, sem o mínimo zelo, proporcionam,inexoravelmente, o incremento da lamentável estatística de milhares deobras paralisadas em todo o Brasil. Trago à luz, novamente, as conclusões a que chegou o Grupo de Trabalho,instituído pela Presidência da CEF para apurar possíveisirregularidades no Sistema Pirapama, obra que também foi denunciadapela prática de irregularidades, juntamente com as que são agorarelatadas, e com o Projeto de Ampliação do Sistema de Abastecimento deÁgua de Macapá/AP, que ratifica tacitamente a má qualidade do ProjetoBásico, tendo causado sérios prejuízos ao Erário Pernambucano e grandesdanos à sociedade local, pois tal obra afetava uma das grandes regiõesmetropolitanas brasileiras. Em tese, estas conclusões, guardadas asproporções entre os tipos dos projetos, servem perfeitamente para asobras dos Lotes Urbanizados e dos Interceptores de Esgoto de Bauru. Foiafirmado pelo Grupo, in verbis: "... o estudo revela basicamente o acréscimo de quantitativos físicosem decorrência de tipos de solos diferentes daqueles previstosoriginalmente em projeto, e da reformulação do projeto da unidade deTomada de Água,.... que ocasionou por sua vez, acréscimo de quantidades

físicas também em outros itens componentes da obra." (grifei) Tais assertivas ratificam a prática de alterações profundas no ProjetoBásico, fato costumeiro nas obras públicas brasileiras. O ProjetoBásico, elemento fundamental para que seja realizada qualquer licitaçãoe pilar de qualquer empreendimento, é constantemente mal-elaboradoquando se trata de um projeto que envolva recursos públicos, emquaisquer das esferas administrativas, sem a atenção mínima necessáriaquando da sua confecção. Dessa forma, e com o intuito de se evitar a repetição de escândaloslamentáveis de desvios de dinheiro público, com enriquecimento ilícitode uns em detrimento de toda a sociedade, há que se ter mais esmero comos estudos técnicos preliminares para a execução de qualquer obra deengenharia, especialmente quando nos reportamos a obras públicas,sobretudo as de médio e grande porte, geralmente fundamentais para obem-estar da sociedade. O Projeto Básico bem elaborado é condição sine qua non para a execuçãode uma boa obra de engenharia, principalmente no que diz respeito a seuplanejamento financeiro e seu controle como um todo. Vale lembrar a prática dos países desenvolvidos em relação à confecção,planejamento e desenvolvimento de grandes projetos de engenharia. Seusestudos preliminares, desde o Projeto Básico, estudos prévios demateriais in loco, sondagens dos terrenos, estudos geológicos(sobretudo para a construção de grandes obras de terra), estudoshidrológicos, dentre outros, que servem para traçar as diretrizesgerais de uma obra de engenharia, são preparados com esmero e atençãoespeciais, em prazo bastante longo, não raro durante alguns anos,culminando com a confecção de um Projeto Executivo bem detalhado, bemorçado, totalmente definido, para sua execução posterior sem maioressurpresas ou modificações. Nesse rol de estudos básicos, que comporão o Projeto Básico, devemestar incluídos, também, estudos de viabilidade econômico-financeirafactíveis, com identificação clara das fontes de financiamento para oprojeto, fato que, lamentavelmente, não se verificou em ambas as obrasora relatadas. No caso particular dos Lotes Urbanizados, houve a contrataçãoprecipitada da empresa COESA Ltda., praticamente um ano antes de seremviabilizados, frise-se, apenas parte dos recursos, junto à CEF, sem amínima preocupação com a conclusão dos serviços previstos em um péssimoprojeto básico.

O mesmo se verificou com as obras dos Interceptores de Esgoto, quenecessitavam, de início, ter a garantia de recursos da ordem de US$25,0 milhões para a construção de uma estação de tratamento de esgotos,nos moldes previstos no projeto básico original, fato que até apresente data não se concretizou, até mesmo porque houve alterações demonta no referido projeto. Nesse particular, há que se coibir a prática corriqueira em nosso Paísde se iniciarem obras sem recursos suficientes para sua conclusão, fatoque precisa do apoio dos órgãos federais repassadores de recursos, comoé o caso da Caixa Econômica Federal. À propósito, dou destaque ao fato de a empreiteira contratada para oempreendimento dos Lotes Urbanizados ter se empenhado na obtenção derecursos públicos para a execução dos serviços, fato que além de ilegalé totalmente imoral. A Equipe de Inspeção transcreveu carta daempreiteira COESA Ltda. ao Prefeito de Bauru, onde é mostrado, comclareza, a influência do empreiteiro junto às autoridades em Brasília,especificamente à Caixa Econômica Federal. Entendo oportunotranscrevê-la pela gravidade que o fato encerra, o que explica emgrande parte a quantidade de obras paralisadas no Brasil: "Sr. Prefeito, Vimos solicitar de Vossa Excelência prorrogação do prazo para términodos serviços no contrato nº 1513/91 para 31/12/93 em função de termosconseguido a regularização dos recursos da Caixa Econômica Federal paraa obra a partir de Junho/92. Certos do pronto atendimento e sabedores da coerência e dinamismo que ocaracterizam na Administração do Município, subscrevemo-nos Atenciosamente, Coesa - Com. e Engenharia Ltda." Tal fato foi negado como tendo sido do conhecimento do ex-Prefeito deBauru, Sr. Antonio Izzo Filho, embora a aludida correspondência, datadade 30/10/92, tenha sido dirigida ao próprio Prefeito, e protocolizadajunto à Prefeitura Municipal de Bauru em 28/12/92. Entendo que, o mínimo que se deve fazer nesse caso seria a realizaçãode audiência com os responsáveis pela administração da empresa COESAEngenharia e Comércio Ltda. para que apresentem suas razões de

justificativa para tal ocorrência. Além da falta de estudos adequados para os projetos, foram constatadaspela Equipe de Inspeção do TCU, em ambos os projetos fiscalizados, aprática de atos de gestão ilegais e infrações às normas vigentes àépoca, especialmente ao Decreto-Lei nº 2.300/86 e à Lei nº 4.320/64,que resultaram em pesados danos à comunidade bauruense, como porexemplo: a) nas obras de implantação dos Lotes Urbanizados: 1) direcionamento no processo de licitação; 2) contratação das obras sem disponibilização de recursos públicos parasua realização; 3) grande defasagem de índices de correção entre o contrato deconstrução e o contrato de financiamento em época de elevada inflação; 4) adiantamento de recursos à empreiteira sem a contraprestação doserviço; 5) descumprimento de Lei Municipal que determinava a constituição decomissão de acompanhamento e fiscalização das obras; 6) representante da Prefeitura de Bauru junto à CEF era contratado comoprestador de serviços da construtora; 7) a própria empresa construtora media os serviços a serem pagos pelaPrefeitura; 8) a empresa construtora viabilizava recursos em Brasília para aexecução das obras; 9) projeto básico deficiente; 10) excesso de serviços extras; 11) aumento excessivo de quantidades originalmente previstas noprojeto; 12) sobrepreço de alguns serviços; 13) desvio de finalidade de Convênio firmado com o extinto Ministériodo Bem-Estar Social;

14) relatório pericial da CEF com vícios de preços quando da realizaçãode orçamentos comparativos; 15) não utilização dos serviços da COHAB de Bauru; 16) perdas financeiras e indícios de débito ao Erário Municipal. b)nas obras dos Interceptores de Esgoto: 1) direcionamento no processo de licitação; 2) contratação das obras sem disponibilização de recursos públicos parasua realização; 3) projeto básico deficiente; 4) excesso de serviços extras; 5) aumento excessivo de quantidades originalmente previstas no projeto; 6) superfaturamento de 86% em relação aos preços de mercado; 7) aplicação de BDI superior ao do contrato para pagamento de serviçosextras; 8) diferenças pagas a maior quando do cálculo de reajustes, nãocontestadas pela Perícia Técnica da CEF; 9)relatório pericial da CEF com vícios de preços quando da realizaçãode orçamentos comparativos, além de ratificar cálculos de reajustesincorretos; Outro ponto que merece destaque foi a utilização do mecanismo decobrança indevida de custos indiretos, por meio de aumento das taxas deBonificação e Despesas Indiretas, o BDI, como meio para se realizarpagamentos à empreiteira superiores aos realmente devidos. Após análise da Unidade Técnica, ficou constatado que as razões dejustificativa apresentadas pelos responsáveis não elidiram por completoos fatos questionados, uma vez que, pelo tipo e porte da obra e pelovolume de investimentos realizados, não se pode considerar comoaceitáveis as defesas apresentadas, especialmente no que diz respeito àalteração de projetos com aumento de quantidades físicas e deinvestimento, além da falta de acompanhamento adequado por parte da

Caixa Econômica Federal. De se ressaltar, ainda, que pelos volumes de recursos envolvidos emambos os projetos e pela complexidade média das obras, existe no Brasiluma engenharia capacitada e suficientemente desenvolvida para prestarum bom serviço à população, fato também destacado nos autos pelosTécnicos do TCU, não se justificando a má qualidade dos projetosapresentados em ambos os processos, com sucessivas alterações, mudançasde metas, de concepções básicas, de orçamentos, dentre outros fatos quecontribuíram para a má aplicação dos recursos. No que concerne à atuação da Perícia Técnica, que teve sua realizaçãodeterminada por ato da Presidência da CEF, por intermédio da Portarianº 252/94, entendo que teria sido mais proveitosa e, principalmente,mais isenta se realizada por terceiros, isto é, por técnicos semqualquer vínculo com a Caixa Econômica Federal, que poderiam ter sidocontratados junto às diversas empresas especializadas em PeríciaTécnica e custeada com recursos do FGTS. Independentemente da irrefutável capacidade técnica dos peritos da CEF,acredito que, no caso em tela, ter-se ia preservado o aspecto ético daquestão com a contratação externa da Perícia, o que não foi o casoconstatado. Aliás, destaque-se o excelente apoio que técnicos da CEFtêm prestado a este Tribunal quando solicitados em trabalhos deauditoria de obras. Com efeito, se o motivo principal da Perícia foi averiguar a boa eregular aplicação dos recursos do FGTS, que são geridos pela Caixa, eonde estão envolvidos os altos dirigentes da CEF em operações definanciamento desses mesmos recursos, desnecessário se torna discorrersobre a inconveniência e inoportunidade de serem os Peritosfuncionários subordinados às pessoas que estão com seus atos sobsuspeita. De se destacar, ainda, que a equipe de peritos da CEF não era compostasomente por engenheiros, fato questionado pela própria Perícia acercada Equipe de Inspeção do TCU, quando da introdução de suas razões dejustificativa. Segundo dispõe o art. 13 da Lei nº 5194/66: "Art. 13 - Os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outrotrabalho de engenharia, de arquitetura e de agronomia, quer público,quer particular, somente poderão ser submetidos ao julgamento dasautoridades competentes e só terão valor jurídico quando seus autoresforem profissionais habilitados de acordo com esta lei."

Ressalte-se que os três AFCE que compunham a Equipe de Inspeção do TCUtêm formação em Engenharia Civil. Dessa forma, entendo que devam ser encaminhadas cópias do Relatório,Voto e Decisão ora proferidos ao Conselho Regional de Engenharia,Arquitetura, Agronomia e Geologia-CREA/SP para a adoção dasprovidências que julgar necessárias. Com relação aos atos praticados pelos gestores e técnicos daadministração municipal de Bauru, tanto no caso da Prefeitura, quantono caso do Departamento de Água e Esgoto, e por se tratar definanciamento do Governo Federal àquela comuna paulista, de formaanáloga ao Voto por mim proferido para as obras do Sistema deAbastecimento de Água de Pirapama, no Recife, entendo ser dacompetência do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, a ratificaçãoou não dos prejuízos e irregularidades confirmadas e fartamentedescritas no Relatório de Inspeção da lavra da Secretaria de Auditoriae Inspeções ¿ SAUDI. Tendo em vista a ocorrência de débito em ambas as obras, com gravesirregularidades de cunho legal, e comprovados danos ao ErárioMunicipal, mister se faz que a imputação de eventuais penas aosresponsáveis, já apontados nos autos pela Equipe de Inspeção do TCU,seja deixada ao arbítrio da Corte de Contas do Estado de São Paulo,órgão que tem sob sua jurisdição as Prefeituras Municipais daqueleestado da Federação. Dessa forma, pedindo vênia ao Sr. Secretário da Unidade Técnicaresponsável, acolho a tese da AFCE que instruiu as análises das razõesde justificativa, ao propor multa aos responsáveis da Caixa EconômicaFederal, com fulcro no artigo 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92, c/ccom o art. 220, inciso II, do Regimento Interno desta Casa e com o art.31, § 3º, da IN/TCU nº 09/95, tendo em vista não terem sido elididastodas as irregularidades apontadas pela Equipe de Inspeção, quando daanálise das razões de justificativa dos responsáveis pela liberação dosfinanciamentos. Frise-se novamente que os prejuízos havidos, sobretudo à população deBauru, se deveram, especialmente, à pouca atenção dada às análises deviabilidade dos empreendimentos, à liberação de parcelas dofinanciamento em descompasso com o estipulado no contrato CEF xMutuário, à prática de sobrepreço e à realização de quantidades deserviços superiores às previstas originalmente, o que ensejou aparalisação das obras com grandes perdas para a comunidade local.

Com relação aos recursos repassados diretamente pela União, por meio deconvênios ou Portarias Ministeriais, firmados com o Governo doMunicípio de Bauru, por intermédio da Prefeitura Municipal e DAE, etendo em vista a extinção de todos os órgãos federais que oscelebraram, estão em análise pela Gerência de Programa de Contratos ePrestações de Contas de Convênios, do Departamento de Extinção eLiquidação, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, aprestação de contas da Portaria nº 029/93/MBES. Está em tramitação nesta Corte o TC 700.280/1996-0, que trata de Tomadade Contas Especial instaurada em função da não aprovação da prestaçãode contas do Convênio nº 857/SNH/92-MBES, de 27 de agosto de 1992, daresponsabilidade do então Prefeito Antonio Izzo Filho, havendo, ainda aTomada de Contas Especial relativa ao Convênio nº 114/SEDEC/93-MIR, DE27/07/93, ainda em análise pela supramencionada Gerência do MOG. Novamente ressalto a oportunidade e necessidade urgentes de seremfeitos acompanhamentos concomitantes de obras públicas de porte,utilizando-se, para tal, dos convênios de cooperação técnica firmadosentre esta Corte de Contas e os Tribunais de Contas Estaduais, a fim deque sejam detectadas, preventivamente, falhas como as verificadas aolongo da presente inspeção, o que poderá proporcionar grandes economiasao Erário. A propósito, entendo oportuno dar ênfase à proposta que formuleirecentemente a este Plenário, no sentido de que seja criada, com aurgência que o tema requer, no âmbito da Secretaria Geral de ControleExterno deste Tribunal, uma Secretária de Obras e Meio Ambiente, comcorpo técnico especializado e em quantidade suficiente para assumir aresponsabilidade pela análise de processos nessas áreas, bem assim pelaassessoria às demais Secretarias de Controle Externo do Tribunal nosEstados e em Brasília em temas de sua competência. Entendo que, no caso de médias e grandes obras civis, como asanalisadas nestes autos, somente a prática da auditoria concomitantepoderá deter o desperdício e os inevitáveis danos que são causados aoErário e à sociedade. Tenho convicção de que em processos de auditoria e inspeções queenvolvam órgãos públicos estaduais ou municipais nas quais sejamapuradas irregularidades pelos Técnicos desta Casa, deveria esta Corteenviar, incontinenti, cópias dos relatórios e instruções das UnidadesTécnicas envolvidas aos respectivos Tribunais de Contas Estaduais, afim de subsidiar futuros trabalhos dessas Cortes, bem assimalertar-lhes sobre os fatos levantados, tornando o controle externo

mais eficiente e eficaz, em todos os níveis. Cabe destacar, por fim, que do ponto de vista de ressarcimento ao Fundode Garantia do Tempo de Serviço, encontra-se adimplente o Departamentode Água e Esgoto de Bauru, estando em avançada renegociação com a CEF oMunicípio de Bauru, a fim de regularizar o saldo devedor relativo àsobras dos Lotes Urbanizados, que estão inadimplentes na presente data. Dessa forma, acolho, em parte, os pareceres da Unidade Técnica,Secretaria de Auditoria e Inspeções - SAUDI, e Voto por que sejaadotado o Acórdão que ora submeto à apreciação do Plenário. T.C.U., Sala das Sessões, em 22 de março de 2000. ADYLSON MOTTAMinistro-Relator

Assunto: VII - Denúncia (Relatório de Inspeção)

Relator: ADYLSON MOTTA

Quórum: 1. Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (na Presidência),Valmir Campelo (Redator), Adylson Motta (Relator), Walton AlencarRodrigues, Guilherme Palmeira e os Ministros-Substitutos José AntonioBarreto de Macedo e Lincoln Magalhães da Rocha. 2. Ministro com voto vencido: Adylson Motta (Relator)

Sessão: T.C.U., Sala de Sessões, em 22 de março de 2000

Decisão: O Tribunal Pleno, ante as razões expostas pelo Ministro Redator,resolve: 8.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. ÁlvaroFigueiredo Maia de Mendonça Júnior, ex-Presidente; Carlos PinheiroChambers Ramos, ex-Diretor de Saneamento; Eduardo Dannemann, ex-Chefedo Departamento de Saneamento e Luiz Eduardo Perez Portinho; 8.2. determinar à Caixa Econômica Federal e à Secretaria de Estado de

Desenvolvimento Urbano da Presidência da República, que condicionem aliberação de novos recursos federais para continuidade das obras objetodeste processo à: 8.2.1 realização de ampla revisão dos projetos com revisão de metas,quantitativos físicos e preços orçados, tendo em vista a nova realidadeeconômica do País; 8.2.2 realização de nova licitação para a conclusão das obras; 8.3. determinar à Caixa Econômica Federal - CEF a adoção das seguintesprovidências quando da aprovação e acompanhamento de financiamentos deobras com recursos do FGTS, dando fiel cumprimento ao disposto no art.7º, inc IV, da Lei nº 8.036/90, bem como ao que determina o ManualNormativo da empresa, especificamente o Título Atividade Especializada- AE 05.03, que substituiu a CN 030/92, de 18/02/92: 8.3.1 realizar análise adequada do Estudo de Viabilidade dos Projetos aserem aprovados, evitando que sejam firmados contratos de financiamentopara obras que não tenham sido analisadas com a devida profundidadepelos futuros Mutuários, cumprindo de forma cabal a função social daCEF; 8.3.2 adotar um mecanismo adequado para o acompanhamento e controle deobras financiadas com recursos do FGTS, com a substituição dosRelatórios de Execução de Contratos de Empréstimo, Financiamento eRepasse - RECER, por outro relatório gerencial que possa refletir overdadeiro estágio das obras acompanhadas, permanecendo a fiscalizaçãodas obras como responsabilidade dos Mutuários; 8.3.3 informar a este Tribunal sobre a regularização da dívidacontraída pela Prefeitura Municipal de Bauru/SP em decorrência doContrato de Financiamento nº 24.316-62, destinado às obras de execuçãodos lotes urbanizados, noticiando, caso persista a inadimplência, asprovidências adotadas pela CEF em cumprimento ao disposto no termos doreferido contrato; 8.4. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que promova estudos nosentido de alterar a IN nº 01/97, especificamente no que tange àapresentação dos Planos de Trabalho para o caso de obras públicas, afim de terem um efetivo papel de planejamento e controle, além daquelemeramente formal que atualmente norteia o seu preenchimento; 8.5. determinar à Gerência de Programa de Contratos e Prestações deContas de Convênios, do Departamento de Extinção e Liquidação, do

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que apresente, no prazode trinta dias, o resultado da prestação de contas do Convênio nº114/SEDEC/93 ¿ MIR, de 27/07/1993, e da Portaria nº 029/93/MBES, de08/01/1993; 8.6. enviar cópia do presente processo ao Tribunal de Contas do Estadode São Paulo, informando sobre as seguintes irregularidades levantadasna presente inspeção: 8.6.1 nas obras de implantação dos Lotes Urbanizados: a)direcionamento no processo de licitação; b)contratação das obras sem disponibilização de recursos públicos parasua realização; c)grande defasagem de índices de correção entre o contrato deconstrução e o contrato de financiamento em época de elevada inflação; d)adiantamento de recursos à empreiteira sem a contraprestação doserviço; e)descumprimento de Lei Municipal que determinava a constituição decomissão de acompanhamento e fiscalização das obras; f)representante da Prefeitura de Bauru junto à CEF era contratado comoprestador de serviços da construtora; g)medições dos serviços realizados feita pela própria empresaconstrutora; h)a empresa construtora viabilizava recursos em Brasília para aexecução das obras; i) projeto básico deficiente; j)excesso de serviços extras; k)aumento excessivo de quantidades originalmente previstas no projeto; l)sobrepreço de alguns serviços; m)desvio de finalidade de Convênio firmado com o Ministério doBem-Estar Social;

n)relatório pericial da CEF com vícios de preços quando da realizaçãode orçamentos comparativos; o) não utilização dos serviços da COHAB de Bauru; p) perdas financeiras e indícios de débito ao Erário Municipal; 8.6.2 nas obras dos Interceptores de Esgoto: a)direcionamento no processo de licitação; b)contratação das obras sem disponibilização de recursos públicos parasua realização; c) projeto básico deficiente; d)excesso de serviços extras; e)aumento excessivo de quantidades originalmente previstas no projeto; f)superfaturamento de 86% em relação aos preços de mercado; g)aplicação de BDI superior ao do contrato para pagamento de serviçosextras; h)diferenças pagas a maior quando do cálculo de reajustes, nãocontestadas pela Perícia Técnica da CEF; i)relatório pericial da CEF com vícios de preços quando da realizaçãode orçamentos comparativos, além de ratificar cálculos de reajustesincorretos; 8.7. enviar cópia do Volume Principal e dos Volumes II, III, IV, V e IXdos presente autos, bem como desta Decisão, acompanhada do Relatório edo Voto que a fundamentam: 8.7.1 ao Ministério Público Federal; 8.7.2. ao Ministério Público do Estado de São Paulo; 8.7.3 ao Sindicato dos Engenheiros do Estado de São Paulo ¿ DelegaciaRegional de Bauru; e 8.7.4 à Associação dos Engenheiros, Arquitetos e Agrônomos de Bauru ¿ASSENAG;

8.8. enviar cópia desta Decisão, acompanhada do Relatório e do Voto quea fundamentam: 8.8.1 à Câmara Municipal de Bauru; 8.8.2 ao Presidente da Comissão de Fiscalização e Controle o SenadoFederal; 8.8.3 ao Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controleda Câmara dos Deputados; 8.8.4 ao Presidente da Comissão Mista de Orçamento do CongressoNacional; 8.8.5 ao Presidente do Conselho Curador do FGTS; e 8.8.6 à entidade denunciante; 8.9. determinar à Secretaria de Auditoria e Inspeções ¿ SAUDI ¿ que,nos termos regimentais, promova audiência com os responsáveis pelaadministração da empresa COESA Engenharia e Comércio Ltda., para queapresentem razões de justificativa sobre os fatos objeto do item 97 doRelatório de Inspeção, de forma semelhante à questionada ao Sr. AntonioIzzo Filho, ex-Prefeito de Bauru, na questão a 6.3 das audiências; 8.10 determinar à SECEX/SP que, no caso de novas liberações de recursosfederais para execução dos projetos de construção de Lotes Urbanizadose Ampliação do Sistema de Esgoto Sanitário de Bauru/SP, verifique ocumprimento das determinações dirigidas à CEF e à Secretaria de Estadode Desenvolvimento Urbano da Presidência da República, e acompanhe aexecução das respectivas obras; 8.11. enviar cópia do Relatório, Voto e Decisão ora proferidos aoConselho Regional de Engenharia, Arquitetura, Agronomia e Geologia doEstado de São Paulo para a adoção das providências que julgarnecessárias; 8.12. levantar o sigilo que paira sobre os presentes autos.

Declaração de voto: TC-022.710/1994-9 - Plenário c/ 28 Volumes

Natureza: Denúncia Entidades: Caixa Econômica Federal ¿ CEF, Município de Bauru/SP,Departamento de Água e Esgoto de Bauru/SP, Secretaria de PolíticaUrbana do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Responsáveis: Antonio Izzo Filho, João David Felício, Roberto Rinaldo,José Roberto Guarnetti Quaggio, Álvaro Figueiredo Maia de MendonçaJúnior, Carlos Pinheiro Chambers Ramos e outros. Ementa: Denúncia. Relatório de inspeção para apurar eventuaisirregularidades nos empreendimentos PROGRAMA DE LOTES URBANIZADOS eSANEAMENTO E INTERCEPTORES DE ESGOTO no Município de Bauru/SP.Audiência prévia dos responsáveis. Irregularidades cometidas poragentes municipais. Competência do Tribunal de Contas do Estado de SãoPaulo para examinar a matéria. Ausência de elementos que comprovem aparticipação direta dos dirigentes da Caixa Econômica Federal nasimpropriedades apuradas. Determinações. Remessa de cópia dos autos adiversos órgãos. DECLARAÇÃO DE VOTO Inicialmente, enalteço o árduo trabalho realizado pela equipe deauditoria, ao retratar os fatos objeto do presente feito, bemdestacados pelo eminente Ministro Adylson Motta. Registro, ainda, minhaconcordância com os judiciosos argumentos do Voto do eminente Relator,que fundamentam as determinações contidas nos subitens 8.2, 8.3, 8.4 e8.5. 2.Devo consignar, ainda, que, pelas diversas irregularidades apontadaspela equipe de auditoria, foram ouvidos diversos agentes públicosmunicipais. Entretanto, o exame da conduta destes servidores refoge àcompetência desta Corte, tendo em vista que os atos foram praticados nacondução de contratos do Município de Bauru com a empreiteira. Dessaforma, manifesto minha anuência à proposta do Relator de encaminharcópia do feito, juntamente com informações acerca das impropriedadeslevantadas, ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, na formaproposta pelo subitem 8.6. 3.Também foram ouvidos dirigentes e servidores da Caixa EconômicaFederal. É exatamente a análise das audiências prévias que ensejam apresente Declaração de Voto. Neste sentido, peço venia para divergirdas conclusões exaradas pelo nobre Relator no sentido de aplicar multaaos dirigentes da Caixa Econômica Federal, pelos motivos que passo aexpor.

4.De início, cumpre sintetizar os fatos que motivaram a audiênciaprévia dos mencionados servidores. Aos Srs. Álvaro Figueiredo Maia deMendonça Júnior, ex-Presidente da CEF, e Carlos Pinheiro ChambersRamos, ex-Diretor de Saneamento, foram questionados os seguintespontos: I) referentes à construção de lotes urbanizados: a) os valores das obras contratadas, somados aos custos relativos àimplantação de energia elétrica, iluminação e aquisição do terreno,superaram os limites estipulados pela Lei Municipal nº 3.287/90; b) o custo unitário dos lotes é superior ao valor de venda de casa detrês dormitórios, em Bauru ¿ SP, construídos pela COHAB; c) eventual poder de influência exercido pela empresa COESA junto àCaixa Econômica Federal; d) liberação dos recursos à Prefeitura por conta de serviços realizadospela empreiteira fora do objeto do contrato de financiamento, com aposterior liberação de 81,9% do valor total do financiamento, quandoseria adequada a liberação de, no máximo, 34,5%, relativos aos serviçosrealizados objeto do contrato; e) liberação, pela Caixa Econômica, das parcelas do financiamento,mesmo tendo ciência de que os valores do contrato de empreitada firmadopelo Município e pela COESA representavam quase o dobro do crédito; f) repasse, pela CEF, de parcelas do financiamento com base no preçodos serviços e condições estipulados no contrato do Município com aempreiteira e não com fundamento no contrato de financiamento; II) relativos à ampliação do sistema de esgotos sanitários: a) preços relativos ao contrato de financiamento superiores aosvigentes, à época, no mercado; b) ausência de estudo de viabilidade adequado, sem a previsão danecessidade de execução de obras no montante de cerca de US$ 25milhões. 5.O Sr. Eduardo Danneman, ex-Chefe do Departamento de Saneamento daCEF, foi ouvido pelos mesmos fatos elencados nas letras 'd', 'e' e 'f'referentes à construção de lotes urbanizados e os relativos à ampliação

do sistema de esgotos sanitários. 6.O Sr. Luiz Eduardo Perez Portinho, engenheiro responsável pelaanálise técnica e econômica do empreendimento do sistema de esgotos,foi ouvido pelos fatos pertinentes ao mencionado sistema, indicados noitem 2 supra. 7.Os responsáveis apresentaram suas razões de justificativa. O Sr.Álvaro Figueiredo Maia de Mendonça Júnior, por meio das peças de fls.100/129 do Vol. XI, afirmou, em síntese, que as análises técnica,jurídica e econômico-financeira das operações de financiamento, naCaixa Econômica Federal, estavam, à época, descentralizadas. No casoconcreto, cabia à Superintendência Regional de São Paulo o exame daviabilidade do projeto. Sustentou, ainda, que os processos definanciamento, ao serem encaminhados ao descortino do Diretorcompetente e posterior análise da Diretoria Colegiada, já contavam compareceres conclusivos de todas as áreas técnicas envolvidas. Aduziu,ainda, que a Presidência da CEF instituiu comissão de sindicância paraapurar as irregularidades nos projetos sob exame, denunciados pelaCentral Única dos Trabalhadores ¿ CUT. 8.Colocou que a responsabilização de algum diretor ou mesmo doPresidente da Instituição somente poderia ocorrer em três hipóteses: a)por desconhecimento das normas internas; b) autorização de negócioirregular, contrária às normas; o que não ocorreu, pois os projetosforam submetidos à apreciação da diretoria com todos os pareceresfavoráveis à aprovação das operações; c) omissão de providênciascorretivas, ao tomar conhecimento de irregularidades; fato este quetambém não se comprovou, ante a pronta atuação da Entidade ao tomarciência de falhas denunciadas na imprensa. 9.Quanto ao custo do lote superior ao limite permitido pela LeiMunicipal nº 3.287/90, justificou que refere-se ao valor a serrepassado ao adquirente final, não havendo impedimento a que oMunicípio complemente a diferença entre o mencionado valor e o custoglobal de cada lote. 10.Em relação ao custo superior do lote comparado com osempreendimentos da COHAB, afirmou que sua defesa estaria prejudicada,em face da ausência de elementos que possam explicitar o embasamentopara se chegar aos números colocados. Alegou que desconhece qualquerpoder de influência da empresa COESA junto à CEF. 11.Sustentou, ainda, que, após a aprovação das operações definanciamento pela diretoria, o acompanhamento da execução e do

desembolso do dinheiro ficavam a cargo das superintendências regionais,nos termos das normas internas da CEF. Por esta razão, acredita não terresponsabilidade pela liberação de recursos para custear serviços ouobras fora do objeto contratual. 12.Quanto à liberação das parcelas do financiamento, apesar de ocontrato entre o Município e a empreiteira apresentar valores bemsuperiores ao liberado pela CEF, alegou que foi determinado pelo DEFUR¿ Departamento de Operações do FAS e Desenvolvimento Urbano ¿ que oprojeto fosse adequado ao valor do financiamento e que, a partir daaprovação da operação de crédito, cabia à unidade local somentepermitir os desembolsos, se atendidas as exigências normativas.Ademais, informou que a auditoria interna da CEF nada relatara aoresponsável a respeito de irregularidades na execução do contrato atésua saída da Entidade. 13.Asseverou que o repasse de parcelas do financiamento com base nospreços e condições do contrato firmado entre o Município e aempreiteira é da atribuição das unidades regionais. 14.Defendeu-se, ainda, dos pontos questionados referentes à ampliaçãodo sistema de esgotos sanitários. Justificou que a análise técnica doempreendimento foi efetuada por engenheiro sanitarista da CEF, queafirmou não haver sobrepreços nos custos originais das obras dosinterceptores de esgoto. Nesta mesma análise, foi examinada aviabilidade da solução adotada, com vistas à implantação futura doprojeto do referido sistema e que, na mencionada análise, foidescartada a alternativa de tratamento descentralizado dos esgotos,posteriormente implantada pelo DAE/BAURU. Procurou afastar, dessaforma, a irregularidade referente à ausência de estudo de viabilidadeadequado. 15.O Sr. Carlos Pinheiro Chambers Ramos também apresentou suas razõesde justificativa (fls. 134/163 do Vol. XI), cujo conteúdo é quaseidêntico ao apresentado pelo ex-Presidente da Entidade. Em síntese,afirmou que os fatos inquinados pela SAUDI estavam fora da alçada dadiretoria. Seriam de responsabilidade das unidades locais, que tinhamplena competência para acompanhar a execução dos contratos. 16.O Sr. Eduardo Dannemann apresentou sua defesa às fls. 133/160 doVol. X e às fls. 165/174 do Vol. XI. Informou que as questõesformuladas dizem respeito a dois contratos distintos de financiamento econduzidos, no âmbito da Caixa Econômica Federal, em diferentesDepartamentos. O contrato relativo ao sistema de esgotos tramitou peloDepartamento de Saneamento e o referente a lotes urbanizados era da

alçada do DEFUR. Disse que jamais exerceu função de chefe deste últimodepartamento, razão pela qual não tem condições de esclarecer os pontosquestionados sobre o financiamento de lotes urbanizados. 17.Sustentou, ainda, que, nos termos da Lei nº 8.036/90, que dispõesobre o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, a função da CEF eratão-somente de agente operador dos recursos do FGTS e que aprerrogativa de definir os pedidos de financiamento a seremcontemplados com recursos do mencionado Fundo era do extinto Ministérioda Ação Social. Ademais, a função de agente operador era exercida deforma descentralizada, no âmbito da CEF. 18.Alegou que, no caso concreto do contrato de financiamento do sistemade esgotos de Bauru ¿ SP, não seria obrigação do Chefe de Departamentorefazer as análises técnicas procedidas pelas áreas competentes.Poderia ser responsabilizado caso desse continuidade a pedido definanciamento sem observar algum dos pareceres prévios, o que nãoaconteceu. Ao contrário, afirmou que, no caso em tela, os pareceresconferiram plenas condições de prosseguimento da operação definanciamento. 19.Mediante as argumentações de fls. 162/168, acompanhadas dosdocumentos de fls. 169/214, do Vol. X, o Sr. Luiz Eduardo PerezPortinho apresentou suas razões de justificativa. Quanto ao primeiroponto questionado ¿ preços relativos ao contrato de financiamentosuperiores aos praticados no mercado ¿, aduziu que a análise efetuadapela equipe da CEF concentrou-se nos elementos de projeto quepermitiram a visualização global da obra. Verificou-se, então, anecessidade de ampliação da proposta original, tendo em vista osproblemas apontados e a pertinência da solução adotada. Afirmou, ainda,que a análise técnica efetuada sobre os custos propostos pelo DAE/BAURUfoi uma aferição da razoabilidade dos valores estimados pelo proponentee que os valores reais, decorrentes do procedimento licitatóriosubseqüente, seriam de responsabilidade exclusiva do DAE. 20.Em relação à ausência de estudo de viabilidade adequado, em face danão previsão de obras no valor de US$ 25 milhões, argumentou que, daanálise efetuada para concessão do financiamento, concluiu-se que"foram estudadas pelo DAE cinco alternativas de tratamento dos esgotos,levando em consideração áreas disponíveis para a execução da estação detratamento, facilidade de operação e eficiência do tratamento, emconformidade com o Plano de Diretrizes Básicas para o sistema detratamento de esgotos de Bauru, elaborado juntamente com a CETESB." Porconseguinte, afirmou que todas as possibilidades foram pesquisadas e aproposta apresentada foi considerada a mais adequada.

21.Sustentou que o modelo de estudo da viabilidade econômica deempreendimento tem por objetivo estabelecer uma condição deexeqüibilidade de projeto, baseada na relação entre a tarifa média dalocalidade em questão e os custos de implantação do projeto por volumeconsumido. Com base no estudo realizado, verificou-se, à época, que: a)o volume de recursos necessários para a implantação total do sistema deesgotos era de conhecimento do DAE; b) todos os recursos necessários àimplantação do sistema foram considerados na análise econômica; c) oresultado da análise econômica satisfez à condição de viabilidadedefinida pela circular COSAN nº 2/81, que estabelece que a tarifa médiade esgotos de cidades deve ser maior do que 60% do custo marginal doempreendimento. 22.Concluiu, afirmando que todos os elementos e informações técnicasnormativamente exigidas para fundamentar o pedido de financiamentoforam apresentadas. Os resultados extraídos dos elementos técnicossuperaram o mínimo exigido pelas normas vigentes. As garantias exigidaspara o empréstimos são reais e desvinculadas das obras financiadas. Aperícia técnica da CEF concluiu pela inexistência de sobrepreço. 23.A Sra. Analista, por meio da instrução de fls. 313/411, examinou asjustificativas apresentadas. Em relação ao valor dos lotes urbanizados(letra 'a' do item 4 deste Voto), entendeu parcialmente superada aquestão, tendo em vista que o contrato de financiamento firmado entre oMunicípio de Bauru e a CEF não previa o custo com a totalidade dasobras, que poderia ser arcado com recursos próprios do Município.Aceitou também as justificativas apresentadas pelos dirigentes da CEF arespeito do valor do custo unitário de cada lote. Neste sentido, foitambém a conclusão a respeito de eventual poder de influência da COESAsobre a CEF. Afirmou que não existe prova suficiente acerca do fato. 24.Diversa foi a proposta relacionada aos demais pontos questionadosaos Srs. Álvaro Figueiredo Maia de Mendonça Júnior e Carlos PinheirosChambers Ramos, referentes ao empreendimento de lotes urbanizados.Afirmou que o gestor responsável pela assinatura de contratos definanciamento tem a obrigação de certificar-se de que os recursosestejam sendo empregados de maneira correta. Pareceu à Analista, ainda,que há descontrole gerencial dentro da CEF, em relação às unidadesdescentralizadas. Por conseguinte, concluiu que a responsabilidade dadireção da Instituição não se extingue com a responsabilização dosórgãos regionais, uma vez que foram os membros da diretoria queaprovaram e assinaram o contrato. Sugeriu, por essa razão, aplicação demulta aos dirigentes.

25.Quanto ao Sr. Eduardo Dannemann, verificou a Sra. Analista que, defato, o responsável não teve atuação na operação de liberação decrédito ao Município de Bauru, razão pela qual entende que asjustificativas, neste aspecto, podem ser aceitas. 26.Prosseguiu na análise das supostas irregularidades referentes aoempreendimento de implantação do sistema de esgotos no mencionadoMunicípio. Não aceitou as justificativas apresentadas pelos Srs. ÁlvaroFigueiredo Maia de Mendonça Júnior e Carlos Pinheiro Chambers Ramos,quanto ao fato de os preços relativos aos contratos de financiamentoserem superiores aos de mercado. Entendeu que a aprovação dofinanciamento pelos engenheiros da CEF não é suficiente para afastar aresponsabilidade dos dirigentes, que é pessoal. 27.Também não acatou as justificativas apresentadas pelos Srs. EduardoDannemann e Luiz Eduardo Perez Portinho, relativas ao ponto acimaindicado. Quanto ao primeiro, afirmou que não ocupava cargo meramenteadministrativo, pois exercia função de chefe de área técnica da CEF. Emrelação ao segundo, concluiu pela sua atuação culposa, tendo em vistaque a perícia técnica da Instituição, que utilizou em sua defesa, foiquestionada pela equipe de auditoria e não teria chegado a conclusõescorretas a respeito do empreendimento. Propõe, ao final, a aplicação demulta aos responsáveis pelos fatos supra. 28.Diferente foi a solução adotada a respeito da ausência de estudo deviabilidade adequado, sem a previsão de obra com custo de cerca de US$25 milhões. Aceitou as justificativas apresentadas pelos responsáveis. 29.A Sra. Diretora da Divisão de Licitações, Contratos, Convênios,Obras e Meio Ambiente, mediante parecer de fls. 412/431, com a anuênciado Sr. Secretário de Auditoria e Inspeções (fl. 432), divergiu daproposta de aplicação de multa aos responsáveis. Afirmou que, tendo emvista os comandos insculpidos na Circular Normativa nº 30/92, vigente àépoca das liberações de recursos, as gerências regionais tinham plenacompetência para fiscalizar a aplicação de recursos de financiamentos.Ademais, a própria Circular indicava quais as medidas deveriam seradotadas pelas regionais para evitar eventuais desvios na execução doscontratos. Sustentou, ainda, que há fortes indícios de que a gerênciaregional de Bauru tinha conhecimento do descompasso entre o valor dofinanciamento e o contratado para a execução das obras, sem, noentanto, comunicar à direção da CEF. 30.Afirmou a Sra. Diretora que não constam dos autos elementos queindiquem tenha havido alerta do Departamento respectivo ou mesmo dasgerências regionais à direção da CEF a respeito de eventual

subdimensionamento dos contratos de financiamento. 31.Quanto à questão dos preços do contrato referente ao sistema deesgoto, sustentou que o exame inicial foi efetuado pelo engenheiro LuizEduardo Perez Portinho, que teria atuado em conformidade com as normasinternas da CEF. Aduziu, ainda, que não restou evidenciado que osresponsáveis tiveram ciência dos fatos inquinados. 32.Explicitou, ainda, que o Sr. Eduardo Dannemann demonstrou não terexercido a função de chefe do Departamento responsável pela área àépoca do início das liberações das parcelas, razão pela qual propôsfossem aceitas as razões de justificativa. 33.Colocadas as razões dos responsáveis, entendo pertinente esclarecerque não discordo da opinião do eminente Ministro Relator a respeito dagravidade dos fatos levantados no presente feito, os quais poderiam,perfeitamente, fundamentar a aplicação de multa aos responsáveis.Entretanto, é de reconhecer que, para aplicação de sançãoadministrativa, não basta a comprovação da existência de fatos gravesensejadores de multa. É imprescindível que se comprove a existência dedois outros pressupostos: a conduta comissiva ou omissiva do agente e aculpa lato sensu desta conduta. 34.No caso presente, não pairam dúvidas sobre a existência deirregularidades. Contudo, não restou caracterizada conduta culposaatribuível aos principais dirigentes da Caixa Econômica Federal.Entendo, também, que não ficou demonstrada a participação dosresponsáveis na prática das irregularidades apontadas. 35.Como bem destacou a Sra. Diretora da DILIC/SAUDI, não há, nos autos,elementos suficientes para comprovar que os diretores da CEF tiveramciência das falhas ocorridas durante a execução dos contratos definanciamento ora comentados. Reconheça-se que a assinatura doscontratos foi encaminhada pelo Diretor de Saneamento e autorizada peladiretoria. Entretanto, todos os trâmites internos para aprovação daliberação do respectivo financiamento foram obedecidos. Os pareceresforam no sentido da aprovação de ambos os projetos. Ademais, ainda quese possa questionar a correção destes pareceres, não se discute queestavam fundamentados e continham conclusões sustentadas por premissaslógicas que poderiam ser perfeitamente aceitas pelos dirigentes da CEF. 36.Ademais, importa ressaltar que os recursos dos empreendimentos emtela foram provenientes do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço ¿FGTS, que é regulamentado pela Lei nº 8.036/90 e pelo Decreto nº99.684/90. Nos termos do art. 4º da mencionada Lei, à Caixa somente

compete o papel de agente operador. A gestão da aplicação dos recursosestava a cargo do extinto Ministério da Ação Social. A responsabilidadepelo acompanhamento da execução dos programas custeados com recursos domencionado Fundo era, ademais, do Ministério da Ação Social, conforme oart. 6º, IV, da Lei acima. 37.À Caixa competia elaborar as análises jurídica eeconômico-financeira dos projetos. In casu, tais análises foramefetuadas pelas áreas técnicas e os projetos considerados aptos areceber os recursos. Por conseguinte, foram aprovados pela Diretoria. 38.Outrossim, impende destacar que, em ambos os contratos, existiamcláusulas prescrevendo as formas de garantia dos contratos. Nos termosda cláusula sexta do contrato relativo à implantação de lotesurbanizados (fl. 52 do Vol. IV), o Município oferece, em garantia dopagamento do financiamento, parcelas de cotas do imposto sobreoperações relativas à circulação de mercadorias e prestação de serviços¿ ICMS. No contrato referente à implantação do sistema de esgotos (fls.88/92 do Vol. V), a cláusula sexta estabelece como garantia dofinanciamento parcelas de cotas do Fundo de Participação dos Municípiose do ICMS. 39.Por conseguinte, é de reconhecer que a CEF, ao assinar os ajustes,cercou-se de todas as garantias possíveis contra eventual inadimplênciado mutuário. Assim, não se pode falar que os gestores ora questionadosforam negligentes na liberação dos recursos. Eventuais falhas naexecução dos contratos não são de responsabilidade dos dirigentesprincipais da Instituição. Seria o caso, então, de propor audiênciaprévia dos agentes que tiveram direta participação na liberação dosrecursos: o titular, à época, da gerência regional de Bauru e o entãochefe do DEFUR. Entretanto, acompanho as ponderações da Sra. Diretorada SAUDI no sentido de que tal providência iria contra o princípio daeconomia processual. Isso, porque os fatos ora inquinados ocorreram háquase oito anos, quando ainda vigia o Decreto-lei nº 199/67, e eventualmulta a ser aplicada ficaria restrita aos limites impostos peloreferido normativo, ou seja, não superaria o montante de R$ 1.500,00(um mil e quinhentos reais). 40.Neste ponto específico, peço venia ao eminente Ministro AdylsonMotta para discordar de suas conclusões e entendo que devam ser aceitasas razões de justificativa dos dirigentes da CEF ouvidos em audiênciaprévia. Por decorrência lógica, desnecessária a providência sugerida nosubitem 8.9 da Decisão proposta. 41.Quanto à proposta de realização de audiência prévia dos responsáveis

pela administração da empresa COESA Engenharia e Comércio LTDA, paraque apresentem razões de justificativas sobre os fatos objeto do item97 do Relatório de Inspeção, de forma semelhante à questionado ao Sr.Antonio Izzo Filho, ex-Prefeito de Bauru, na questão a 6.3 dasaudiências, manifesto-me de acordo. Ante o exposto, pedindo as venias de estilo por divergir do Voto doeminente Relator, acompanho as conclusões do titular da Unidade Técnicae VOTO por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto àapreciação deste E. Plenário. TCU, Sala das Sessões, em 22 de março de 2000. VALMIR CAMPELOMinistro-Redator