SUMÁRIO CAPÍTULO 1 DIREITO CONSTITUCIONAL E CONSTITUIÇÃO 1. Origem e conteúdo do Direito Constitucional.......................................... 1 1.1. Objeto do Direito Constitucional quanto ao foco de investigação........................................................................................ 3 2. Constituição: noções iniciais, objeto e evolução ................................. 5 2.1. Constituição em sentido sociológico, político e jurídico ............... 6 2.2. Constituição em sentido material e formal ..................................... 9 3. Classificação das Constituições ............................................................... 11 3.1. Quanto à origem .............................................................................. 12 3.2. Quanto à forma ................................................................................ 12 3.3. Quanto ao modo de elaboração ..................................................... 13 3.4. Quanto ao conteúdo........................................................................ 14 3.5. Quanto à estabilidade...................................................................... 18 3.6. Quanto à correspondência com a realidade.................................. 21 3.7. Quanto à extensão ........................................................................... 22 3.8. Quanto à finalidade ......................................................................... 23 3.9. Outras classificações........................................................................ 24 4. Breve resumo das Constituições do Brasil .............................................. 27 4.1. A Constituição do Império (1824)................................................... 27 4.2. A primeira Constituição Republicana (1891) ................................ 28 4.3. A Constituição de 1934 .................................................................... 29 4.4. A Constituição do Estado Novo (1937)........................................... 29 4.5. A Constituição de 1946 .................................................................... 30 4.6. A Constituição de 1967 .................................................................... 31

4.7. A Constituição de 1969 (Emenda no 1 à Constituição de 1967) ... 31 4.8. A Constituição de 1988 .................................................................... 32 5. Classificação e estrutura da CF/88........................................................... 34 5.1. Preâmbulo ........................................................................................ 34 5.2. Parte dogmática da Constituição de 1988 ..................................... 36 5.3. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) .......... 37 5.4. “Elementos da Constituição”.......................................................... 38 6. Entrada em vigor de uma nova Constituição.......................................... 39 6.1. Vacatio Constitutionis ..................................................................... 39 6.2. Retroatividade mínima.................................................................... 40 6.3. Entrada em vigor da nova Constituição e a Constituição pretérita ............................................................................................ 43 6.3.1. Desconstitucionalização ..................................................... 43 6.4. Direito ordinário pré-constitucional.............................................. 44 6.4.1. Direito ordinário pré-constitucional incompatível........... 45 6.4.1.1.Inconstitucionalidade superveniente.................... 46 6.4.2. Direito ordinário pré-constitucional compatível .............. 47 6.4.3. Direito ordinário pré-constitucional não vigente ............. 55 6.4.4. Direito ordinário em período de vacatio legis.................... 56 6.5. Controle de constitucionalidade do direito pré¬constitucional................................................................................... 57 7. Classificação das normas constitucionais quanto ao grau de eficácia e aplicabilidade ............................................................................ 61 7.1. Classificação de José Afonso da Silva ............................................. 61 7.1.1. Normas de eficácia plena..................................................... 62 7.1.2. Normas de eficácia contida ................................................. 62 7.1.3. Normas de eficácia limitada................................................ 64 7.1.4. Eficácia das normas programáticas .................................... 66

7.2. Classificação de Maria Helena Diniz .............................................. 67 8. Interpretação da Constituição.................................................................. 69 8.1. Métodos de interpretação ............................................................... 70 8.1.1. O método jurídico (método hermenêutico clássico) ........ 70 8.1.2. O método tópico-problemático .......................................... 70 8.1.3. O método hermenêutico-concretizador ............................ 71 8.1.4. O método científico-espiritual ............................................ 72 8.1.5. Metódo normativo-estruturante......................................... 72 8.1.6. A interpretação comparativa............................................... 73 8.2. Princípios de interpretação ............................................................. 73 8.2.1. Princípio da unidade da Constituição ................................ 73 8.2.2. Princípio do efeito integrador ............................................. 74 8.2.3. Princípio da máxima efetividade ........................................ 74 8.2.4. Princípio da justeza .............................................................. 75 8.2.5. Princípio da harmonização ................................................. 75 8.2.6. Princípio da força normativa da Constituição ................... 75 8.2.7. Interpretação conforme a Constituição ............................. 76 8.3. Teoria dos poderes implícitos......................................................... 76 CAPÍTULO 2 PODER CONSTITUINTE .................................... 79 1. Conceito...................................................................................................... 79 2. Titularidade e exercício ............................................................................. 79 3. Espécies ...................................................................................................... 82 CAPÍTULO 3 PRINCÍPIOS, DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS................................................ 87 1. Princípios fundamentais ........................................................................... 87 2. Direitos e garantias fundamentais – teoria geral e regime jurídico....... 93

2.1. Origem............................................................................................... 93 2.2. Distinção entre direitos e garantias ................................................ 94 2.3. Características.................................................................................. 95 2.4. Classificação..................................................................................... 95 2.5. Destinatários .................................................................................... 98 2.6. Relações privadas............................................................................. 99 2.7. Natureza relativa............................................................................ 101 2.8. Restrições legais ............................................................................. 101 2.9. Conflito (ou colisão) ...................................................................... 103 2.10. Renúncia......................................................................................... 103 3. Os direitos fundamentais na CF/88 – aspectos gerais.......................... 104 3.1. Aplicabilidade imediata ................................................................ 105 3.2. Enumeração aberta e interpretação............................................. 105 3.3. Tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos ........................................................................... 107 3.4. Tribunal Penal Internacional........................................................ 108 4. Direitos e deveres individuais e coletivos previstos na CF/88 (art. 5o) .......................................................................................... 110 4.1. Direito à vida .................................................................................. 110 4.2. Direito à liberdade ......................................................................... 111 4.3. Princípio da igualdade (art. 5o, caput, e inciso I) ........................ 112 4.4. Princípio da legalidade (art. 5o, II)................................................ 113 4.5. Liberdade de expressão (art. 5o, IV, V, IX, XIV)............................ 118 4.6. Liberdade de crença religiosa e convicção política e filosófica (art. 5o, VI, VII, VIII) ....................................................... 121 4.7. Inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas (art. 5o, X) ............................................ 123 4.8. Inviolabilidade domiciliar (art. 5o, XI) ......................................... 124 4.9. Inviolabilidade das correspondências e comunicações (art. 5o, XII) ..................................................................................... 125

4.10. Liberdade de atividade profissional (art. 5o, XIII) ....................... 127 4.11. Liberdade de reunião (art. 5o, XVI)............................................... 128 4.12. Liberdade de associação (art. 5o, XVII a XIX)............................... 130 4.13. Representação processual versus substituição processual (art. 5o, XXI e LXX; art. 8o, III)........................................................ 131 4.14. Direito de propriedade (art. 5o, XXII a XXXI)............................... 133 4.15. Desapropriação (art. 5o, XXIV)...................................................... 137 4.16. Requisição administrativa (art. 5o, XXV)...................................... 141 4.17. Defesa do consumidor (art. 5o, XXXII) ......................................... 141 4.18. Direito de informação (art. 5o, XXXIII)......................................... 142 4.19. Direito de petição (art. 5o, XXXIV, “a”)......................................... 143 4.20. Direito de certidão (art. 5o, XXXIV, “b”) ....................................... 145 4.21. Princípio da inafastabilidade de jurisdição (art. 5o, XXXV) ........ 145 4.22. Proteção ao direito adquirido, à coisa julgada e ao ato jurídico perfeito (art. 5o, XXXVI) ................................................... 148 4.23. Juízo natural (art. 5o, XXXVII e LIII).............................................. 151 4.24. Júri popular (art. 5o, XXXVIII) ....................................................... 152 4.25. Princípio da legalidade penal e da retroatividade da lei penal mais favorável (art. 5o, XXXIX e XL)....................................154 4.26. Vedação ao racismo (art. 5o, XLII) ................................................ 156 4.27. Tortura, tráfico de entorpecentes, terrorismo, crimes hediondos e ação de grupos armados contra a ordem constitucuional (art. 5o, XLIII e XLIV)........................................... 157 4.28. Pessoalidade da pena (XLV) .......................................................... 158 4.29. Princípio da individualização da pena; penas admitidas e penas vedadas (art. 5o, XLVI e XLVII) ........................................... 159 4.30. Extradição (art. 5o, LI e LII)............................................................ 160 4.31. Devido processo legal (art. 5o, LIV)............................................... 164 4.31.1. Princípio da razoabilidade e proporcionalidade ............. 165 4.32. Contraditório e ampla defesa (art. 5o, LV).................................... 167 4.32.1. Ampla defesa e duplo grau de jurisdição.......................... 170

4.33. Vedação à prova ilícita (art. 5o, LVI) ............................................. 172 4.34. Princípio da presunção da inocência (art. 5o, LVII) .................... 175 4.35. Identificação criminal do civilmente identificado (art. 5o, LVIII) .................................................................................. 176 4.36. Ação privada subsidiária da pública (art. 5o, LIX) ....................... 177 4.37. Hipóteses constitucionais em que é possível a prisão (art. 5o, LXI, LXVI)...........................................................................179 4.38. Direito à não auto-incriminação e outros direitos do preso (art. 5o, LXII, LXIII, LXIV e LXV)..................................................... 180 4.39. Prisão civil por dívida (art. 5o, LXVII) ........................................... 181 4.40. Assistência jurídica gratuita (art. 5o, LXXIV) ................................ 183 4.41. Indenização por erro judiciário e excesso na prisão (art. 5o, LXXV) ................................................................................. 185 4.42. Celeridade processual (art. 5o, LXXVIII).......................................186 4.43. Habeas corpus (art. 5o, LXVIII) ...................................................... 188 4.43.1. Ofensa indireta ao direito de locomoção ......................... 190 4.43.2. Descabimento..................................................................... 191 4.44. Mandado de segurança (art. 5o, LXIX).......................................... 193 4.44.1. Liminar ................................................................................ 197 4.44.2. Duplo grau .......................................................................... 198 4.44.3. Mandado de segurança coletivo ....................................... 198 4.45. Mandado de injunção....................................................................200 4.45.1. Mandado de injunção versus ADIn por omissão ............. 201 4.45.2. Cabimento ......................................................................... 202 4.45.3. Descabimento..................................................................... 204 4.45.4. Legitimação......................................................................... 205 4.45.5. Eficácia da decisão ............................................................. 205 4.46. Habeas data .................................................................................... 208 4.47. Ação popular................................................................................... 210

4.47.1. Objeto .................................................................................. 212 4.47.2. Competência....................................................................... 214 5. Direitos Sociais ........................................................................................ 215 5.1. Noções ............................................................................................ 215 5.2. Enumeração constitucional dos direitos sociais individuais dos trabalhadores (art. 7o)............................................................. 217 5.3. Direitos sociais coletivos dos trabalhadores (arts. 8o a 11) ........ 221 5.4. Direitos sociais e o princípio da proibição de retrocesso social ............................................................................................... 222 5.5. Concretização dos direitos sociais e a “reserva do financeiramente possível” ............................................................ 224 6. Nacionalidade.......................................................................................... 226 6.1. Noções ............................................................................................ 226 6.2. Espécies de nacionalidade ............................................................ 227 6.3. Critérios de atribuição de nacionalidade..................................... 228 6.4. Brasileiros natos (aquisição originária) ....................................... 228 6.5. Brasileiros naturalizados (aquisição secundária) ....................... 230 6.6. Portugueses residentes no Brasil.................................................. 231 6.7. Tratamento diferenciado entre brasileiro nato e naturalizado ................................................................................... 232 6.8. Perda da nacionalidade................................................................. 233 6.9. Dupla nacionalidade ..................................................................... 233 7. Direitos políticos ..................................................................................... 234 7.1. Noções ............................................................................................ 234 7.2. Direito ao sufrágio ......................................................................... 235 7.3. Capacidade eleitoral ativa............................................................. 235 7.4. Plebiscito e referendo .................................................................... 237 7.5. Capacidade eleitoral passiva......................................................... 237 7.6. Inelegibilidades.............................................................................. 239

7.6.1. Inelegibilidade absoluta .................................................... 239 7.6.2. Inelegibilidade relativa ...................................................... 240 7.6.2.1. Motivos funcionais................................................ 240 7.6.2.2. Motivos de casamento, parentesco ou afinidade ................................................................ 243 7.6.2.3. Condição de militar............................................... 245 7.6.2.4. Previsões em lei complementar ........................... 246 7.7. Privação dos direitos políticos ...................................................... 246 7.8. Princípio da anterioridade eleitoral ............................................. 247 CAPÍTULO 4 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA ...........................................249 1. Introdução................................................................................................ 249 2. Formas de Estado .................................................................................... 249 3. Formas de governo.................................................................................. 252 4. Sistemas de governo................................................................................ 253 5. Regimes de governo ................................................................................ 256 6. A Federação na Constituição de 1988 .................................................... 257 6.1. União...............................................................................................262 6.2. Estados-membros .......................................................................... 263 6.2.1. Auto-organização e autolegislação ................................... 264 6.2.2. Autogoverno ....................................................................... 265 6.2.3. Auto-administração ........................................................... 267 6.2.4. Vedações ao poder constituinte decorrente .................... 268 6.3. Municípios ...................................................................................... 276 6.4. Distrito Federal............................................................................... 279 6.5. Territórios Federais........................................................................281 6.6. Formação dos estados ................................................................... 282

6.7. Formação dos municípios ............................................................. 285 6.8. Formação dos Territórios Federais...............................................286 6.9. Vedações constitucionais aos entes federados............................287 7. Intervenção federal..................................................................................288 7.1. Intervenção federal espontânea ................................................... 290 7.2. Intervenção federal provocada ..................................................... 290 7.3. Decreto interventivo ...................................................................... 296 7.4. Controle político ............................................................................ 297 7.5. Controle jurisdicional .................................................................... 299 8. Intervenção nos municípios ................................................................... 299 CAPÍTULO 5 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS.................301 1. Noções ...................................................................................................... 301 1.1. Modelos de repartição ................................................................... 302 1.2. Espécies de competências.............................................................303 1.3. Técnica adotada pela CF/88..........................................................304 2. Competência da União............................................................................ 307 3. Competência comum..............................................................................313 4. Competência legislativa concorrente .................................................... 314 5. Competências dos estados...................................................................... 320 6. Competências do Distrito Federal.......................................................... 321 7. Competências dos municípios ............................................................... 322 CAPÍTULO 6 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................325 1. Noções introdutórias...............................................................................325 2. Princípios administrativos ...................................................................... 328

3. Normas constitucionais sobre organização da Administração Pública ...................................................................................................... 335 4. Normas constitucionais sobre ingresso no serviço público................. 338 5. Normas constitucionais sobre o regime jurídico dos agentes públicos .................................................................................................... 343 5.1. Noções gerais.................................................................................. 343 5.2. Direito de associação sindical dos servidores públicos .............. 346 5.3. Direito de greve dos servidores públicos ..................................... 347 5.4. Regras constitucionais pertinentes à remuneração dos agentes públicos ............................................................................ 348 5.4.1. Fixação da remuneração e revisão geral anual................ 349 5.4.2. Limites de remuneração dos servidores públicos........... 350 5.4.3. Irredutibilidade dos vencimentos e subsídios................. 355 5.5. Vedação à acumulação de cargos, empregos e funções públicos .......................................................................................... 356 5.6. Disposições constitucionais relativas aos servidores em exercício de mandatos eletivos..................................................... 358 5.7. Estabilidade.................................................................................... 359 5.8. Direitos trabalhistas atribuídos pela Constituição aos servidores públicos ........................................................................ 362 5.9. Regime de previdência dos servidores públicos ......................... 363 6. Administração tributária......................................................................... 372 7. Obrigatoriedade de licitar....................................................................... 373 8. Responsabilidade civil da Administração Pública................................ 375 CAPÍTULO 7 PODER LEGISLATIVO......................................379 1. Tripartição de Poderes ............................................................................ 379 2. Funções .................................................................................................... 384 3. Composição ............................................................................................. 385 3.1. Congresso Nacional....................................................................... 385 3.2. Câmara dos Deputados ................................................................. 387 3.3. Senado Federal............................................................................... 392

4. Órgãos....................................................................................................... 393 4.1. Mesas diretoras .............................................................................. 393 4.2. Comissões....................................................................................... 395 4.2.1. Comissões parlamentares de inquérito ........................... 398 4.2.1.1. Criação ................................................................... 399 4.2.1.2. Poderes de investigação........................................ 402 4.2.1.3. Direitos dos depoentes ......................................... 404 4.2.1.4. Competência ......................................................... 406 4.2.1.5. Incompetência ...................................................... 409 4.2.1.6. Controle judicial.................................................... 411 4.2.1.7. Publicidade ............................................................ 412 4.3. Plenário........................................................................................... 413 5. Reuniões................................................................................................... 413 6. Atribuições ............................................................................................... 416 6.1. Atribuições do Congresso Nacional ............................................. 416 6.2. Atribuições da Câmara dos Deputados........................................ 419 6.3. Atribuições do Senado Federal ..................................................... 421 6.4. Convocação e pedidos de informação a Ministro de Estado ..... 425 7. Estatuto dos congressistas...................................................................... 426 7.1. Imunidades.....................................................................................427 7.1.1. Imunidade material............................................................ 427 7.1.2. Imunidade formal .............................................................. 430 7.2. Foro especial em razão da função ................................................ 436 7.3. Afastamento do Poder Legislativo ................................................ 439 7.4. Desobrigação de testemunhar ...................................................... 440 7.5. Incorporação às Forças Armadas.................................................. 441

7.6. Subsistência das imunidades ........................................................ 441 7.7. Incompatibilidades ........................................................................ 442 7.8. Perda do mandato..........................................................................443 7.9. Renúncia ao mandato....................................................................446 7.10. Manutenção do mandato .............................................................. 448 7.11. Deputados estaduais, distritais e vereadores............................... 448 8. Tribunais de contas ................................................................................. 450 8.1. Tribunal de Contas da União ........................................................ 450 8.2. Tribunais de contas estaduais, distrital e municipais.................455 CAPÍTULO 8 PROCESSO LEGISLATIVO ...............................457 1. Conceito.................................................................................................... 457 2. Classificação.............................................................................................458 3. Processo legislativo ordinário.................................................................458 3.1. Fase introdutória............................................................................459 3.1.1. Espécies de iniciativa ......................................................... 460 3.1.2. Iniciativa e Casa iniciadora................................................ 462 3.1.3. Iniciativa popular ............................................................... 462 3.1.4. Iniciativa privativa do Chefe do Executivo.......................463 3.1.5. Iniciativa dos tribunais do Poder Judiciário..................... 464 3.1.6. Iniciativa em matéria tributária ........................................ 464 3.1.7. Iniciativa da lei de organização do Ministério Público................................................................................. 465 3.1.8. Prazo para exercício de iniciativa reservada .................... 466 3.1.9. Iniciativa privativa e emenda parlamentar ...................... 467 3.1.10.Vício de iniciativa e sanção................................................468 3.2. Fase constitutiva............................................................................. 469

LuanaRetângulo

3.2.1. Abolição da aprovação por decurso de prazo .................. 469 3.2.2. Atuação prévia das comissões...........................................470 3.2.3. Deliberação plenária .......................................................... 471 3.2.4. Aprovação definitiva pelas comissões .............................. 474 3.2.5. Sanção ................................................................................. 475 3.2.6. Veto......................................................................................476 3.3. Fase complementar ....................................................................... 481 3.3.1. Promulgação.......................................................................481 3.3.2. Publicação...........................................................................482 4. Procedimento legislativo sumário.......................................................... 484 5. Lei ordinária............................................................................................. 485 6. Lei complementar ................................................................................... 486 7. Processos legislativos especiais.............................................................. 488 7.1. Emendas à Constituição................................................................ 488 7.2. Medidas provisórias....................................................................... 489 7.2.1. Desnecessidade de convocação extraordinária .............. 490 7.2.2. Limitações materiais.......................................................... 490 7.2.3. Procedimento legislativo................................................... 491 7.2.4. Prazo de eficácia................................................................. 494 7.2.5. Trancamento de pauta ...................................................... 494 7.2.6. Trancamento subseqüente de pauta................................ 495 7.2.7. Perda de eficácia ................................................................ 496 7.2.8. Apreciação plenária ........................................................... 501 7.2.9. Conversão parcial .............................................................. 502 7.2.10. Reedição.............................................................................. 503

7.2.11. Medida provisória e impostos........................................... 504 7.2.12. Art. 246 da CF...................................................................... 505 7.2.13. Medidas provisórias anteriores à EC no 32/2001 ............ 507 7.2.14. Retirada............................................................................... 508 7.2.15. Revogação........................................................................... 508 7.2.16. Apreciação judicial dos pressupostos constitucionais .................................................................. 509 7.2.17. Medida provisória versus lei delegada.............................. 511 7.2.18. Medida provisória nos estados-membros ....................... 512 7.3. Leis delegadas ................................................................................ 513 7.4. Decretos legislativos ...................................................................... 518 7.5. Resoluções...................................................................................... 519 8. Processo legislativo nos estados-membros e municípios.................... 520 9. Relação hierárquica entre as espécies normativas ............................... 521 9.1. Tratados internacionais e suas relações com as demais espécies normativas ...................................................................... 530 10. Controle judicial do processo legislativo............................................... 533 CAPÍTULO 9 MODIFICAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988............................................537 1. Introdução................................................................................................ 537 2. Mutação, revisão e reforma .................................................................... 538 2.1. Revisão constitucional................................................................... 540 2.2. Reforma à Constituição................................................................. 544 3. Limitações ao poder de reforma ............................................................ 545 3.1. Limitações temporais .................................................................... 546 3.2. Limitações circunstanciais............................................................ 547 3.3. Limitações processuais ou formais .............................................. 548

3.3.1. Limitações processuais ligadas à apresentação da proposta de emenda à Constituição ................................. 548 3.3.1.1.Ausência de participação dos municípios...........549 3.3.1.2. Ausência de iniciativa popular ............................. 549 3.3.1.3. Ausência de iniciativa reservada .......................... 549 3.3.2. Limitações processuais ligadas à deliberação sobre a proposta de emenda à Constituição .............................. 550 3.3.2.1. Ausência de “Casa revisora” ................................. 551 3.3.2.2. Alteração substancial ............................................ 552 3.3.2.3.Promulgação fracionada.......................................553 3.3.3. Limitações processuais ligadas à promulgação da emenda................................................................................ 555 3.3.3.1.Ausência de sanção ou veto..................................555 3.3.4. Limitações processuais ligadas à vedação de reapreciação de proposta rejeitada ou havida por prejudicada ......................................................................... 555 3.3.4.1.Substitutivo da proposta.......................................556 3.3.4.2. Sessão legislativa extraordinária .......................... 557 3.4. Limitações materiais......................................................................558 3.4.1. A expressão “não será objeto de deliberação” ................. 560 3.4.2. A expressão “tendente a abolir” ........................................ 561 3.4.3. Cláusula pétrea e “os direitos e garantias individuais”......................................................................... 562 3.4.4. Vedação à “dupla revisão” ................................................. 563 4. Controle judicial do processo legislativo de emenda ........................... 565 5. Controle judicial de emenda promulgada.............................................568 6. Aplicabilidade imediata das emendas constitucionais (retroatividade mínima)..........................................................................569 6.1. Emenda constitucional e direito adquirido ................................. 570 7. Reforma da Constituição estadual ......................................................... 570 CAPÍTULO 10 PODER EXECUTIVO.........................................573 1. Noção de presidencialismo..................................................................... 573

2. Funções..................................................................................................... 574 3. Investidura................................................................................................ 575 4. Impedimentos e vacância ....................................................................... 578 5. Atribuições ............................................................................................... 580 5.1. Poder regulamentar ....................................................................... 582 5.2. Decretos autônomos......................................................................585 6. Vice-presidente da república..................................................................587 7. Ministros de estado.................................................................................. 587 8. Orgãos consultivos................................................................................... 592 9. Responsabilização ................................................................................... 594 9.1. Crimes de responsabilidade.......................................................... 594 9.2. Crimes comuns .............................................................................. 599 9.2.1. Imunidades......................................................................... 599 9.2.2. Prerrogativa de foro ........................................................... 602 10. Governadores de estado ......................................................................... 604 CAPÍTULO 11 PODER JUDICIÁRIO ........................................607 1. Introdução................................................................................................ 607 2. Órgãos do Poder Judiciário..................................................................... 610 3. Funções típicas e atípicas ....................................................................... 613 4. Garantias do Poder Judiciário ................................................................ 613 5. Organização da carreira .......................................................................... 616 6. Garantias aos magistrados...................................................................... 620 7. Vedações .................................................................................................. 622 8. Subsídios dos membros do Poder Judiciário ........................................ 622 9. Controle externo do Judiciário ............................................................... 623

10. Conselho Nacional de Justiça................................................................. 624 11. Supremo Tribunal Federal...................................................................... 629 11.1. Competências ................................................................................ 631 12. Superior Tribunal de Justiça................................................................... 636 12.1. Competências ................................................................................ 637 13. Justiça Federal.......................................................................................... 639 14. Justiça do Trabalho.................................................................................. 643 15. Justiça Eleitoral ........................................................................................ 646 16. Justiça Militar........................................................................................... 648 17. Justiça Estadual........................................................................................ 648 18. Justiça do Distrito Federal ...................................................................... 649 19. Justiça dos Territórios ............................................................................. 650 20. “Quinto constitucional”.......................................................................... 650 21. Julgamento de autoridades..................................................................... 651 22. Precatórios judiciais ................................................................................ 656 CAPÍTULO 12 FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA.................661 1. Introdução................................................................................................ 661 2. Ministério Público ................................................................................... 662 2.1. Composição.................................................................................... 662 2.2. Posição constitucional .................................................................. 663 2.3. Princípios do Ministério Público .................................................. 664 2.3.1. Princípio da unidade ......................................................... 664 2.3.2. Princípio da indivisibilidade ............................................. 664 2.3.3. Princípio da independência funcional............................. 664 2.3.4. Autonomia administrativa e financeira ........................... 665

2.3.5. Princípio do promotor natural.......................................... 666 2.4. Funções do Ministério Público..................................................... 667 2.5. Ingresso na carreira........................................................................ 669 2.6. Nomeação dos Procuradores-Gerais............................................669 2.7. Garantias dos membros................................................................. 671 2.8. Vedações constitucionais .............................................................. 672 2.9. Conselho Nacional do Ministério Público ................................... 673 2.10. Ministério Público junto aos Tribunais de Contas......................675 2.11. Prerrogativa de foro ....................................................................... 676 2.12. Ação civil pública ........................................................................... 677 2.12.1. Introdução .......................................................................... 677 2.12.2. Objeto da ação civil pública............................................... 678 2.12.3. Restrições ao uso da ação civil pública............................. 678 2.12.4. Partes na ação civil pública ............................................... 680 2.12.5. Atuação do Ministério Público na ação civil pública ...... 680 2.12.6. Responsabilidade do réu ................................................... 681 2.12.7. Sentença..............................................................................681 2.12.8. Inquérito civil e ação civil pública .................................... 682 2.12.9. Ação civil pública e ação popular...................................... 683 3. Advocacia pública....................................................................................683 4. Advocacia.................................................................................................. 684 5. Defensoria pública................................................................................... 686 CAPÍTULO 13 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE ....687 1. Introdução................................................................................................687 2. Presunção de constitucionalidade das leis............................................690 3. Conceito e espécies de inconstitucionalidades..................................... 691

3.1. Inconstitucionalidade por ação e por omissão ........................... 694 3.2. Inconstitucionalidade material e formal...................................... 695 3.3. Inconstitucionalidade total e parcial............................................ 696 3.3.1. Declaração parcial de nulidade sem redução de texto e interpretação conforme a Constituição ............... 698 3.4. Inconstitucionalidade direta e indireta........................................ 701 3.5. Inconstitucionalidade originária e superveniente ...................... 703 4. Sistemas de controle................................................................................ 704 5. Modelos de controle ................................................................................ 705 6. Vias de ação .............................................................................................. 706 7. Momento do controle.............................................................................. 707 8. Histórico do controle de constitucionalidade no Brasil.......................708 8.1. A Constituição de 1824 .................................................................. 709 8.2. A Constituição de 1891 .................................................................. 709 8.3. A Constituição de 1934 .................................................................. 710 8.4. A Constituição de 1937 .................................................................. 710 8.5. A Constituição de 1946 .................................................................. 711 8.6. A Emenda Constitucional no 16, de 1965 ..................................... 712 8.7. A Constituição de 1967/1969......................................................... 712 8.8. A Constituição de 1988 .................................................................. 712 9. Jurisdição constitucional ........................................................................ 716 10. Fiscalização não-jurisdicional................................................................ 718 10.1. Poder Legislativo............................................................................ 719 10.2. Poder Executivo ............................................................................. 723 10.3. Tribunais de contas ....................................................................... 725 11. Controle difuso ........................................................................................ 726

11.1. Introdução...................................................................................... 726 11.2. Legitimação ativa........................................................................... 727 11.3. Espécies de ações judiciais............................................................ 728 11.4. Competência .................................................................................. 729 11.4.1. Declaração da inconstitucionalidade pelos tribunais – a reserva de plenário....................................... 730 11.5. Recurso extraordinário.................................................................. 733 11.6. Efeitos da decisão........................................................................... 737 11.7. Atuação do Senado Federal........................................................... 739 11.8. Súmula vinculante ......................................................................... 743 11.9. Súmula impeditiva de recursos e “prova emprestada” .............. 750 12. Controle abstrato..................................................................................... 753 12.1. Introdução...................................................................................... 753 12.2. Ação direta de inconstitucionalidade .......................................... 755 12.2.1. Conceito.............................................................................. 755 12.2.2. Legitimação ativa ............................................................... 756 12.2.3. Objeto.................................................................................. 761 12.2.4. Norma constitucional parâmetro ..................................... 767 12.2.5. Causa de pedir aberta ........................................................ 769 12.2.6. Petição inicial ..................................................................... 771 12.2.7. Imprescritibilidade ............................................................ 772 12.2.8. Impossibilidade de desistência......................................... 772 12.2.9. Pedido de informações ...................................................... 772 12.2.10.Impossibilidade de intervenção de terceiros ................. 773 12.2.11.Admissibilidade de amicus curiae ................................... 774 12.2.12.Atuação do Advogado-Geral da União............................ 776 12.2.13.Atuação do Procurador-Geral da República................... 778 12.2.14.Atuação do relator na instrução do processo ................. 781 12.2.15.Medida cautelar em ADIN................................................ 781 12.2.16.Decisão de mérito ............................................................. 786

12.2.16.1.Deliberação......................................................... 787 12.2.16.2.Natureza dúplice ou ambivalente..................... 788 12.2.16.3.Efeitos da decisão............................................... 789 12.2.16.4.Modulação dos efeitos temporais..................... 794 12.2.16.5.Definitividade da decisão de mérito................. 798 12.2.16.6.Limites da eficácia retroativa ............................ 799 12.2.16.7.Transcendência dos motivos determinantes .. 800 12.2.16.8.Inconstitucionalidade “por arrastamento” ..... 804 12.2.16.9.Momento da produção de efeitos..................... 806 12.3. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão.....................806 12.3.1. Introdução .......................................................................... 806 12.3.2. Legitimação passiva ........................................................... 808 12.3.3. Objeto .................................................................................. 809 12.3.4. Não-atuação do Advogado-Geral da União ..................... 810 12.3.5. Inexistência de medida cautelar ....................................... 810 12.3.6.Efeitos da decisão de mérito..............................................811 12.3.7. ADIN por omissão versus mandado de injunção............. 812 12.4. Ação declaratória de constitucionalidade.................................... 812 12.4.1. Introdução .......................................................................... 812 12.4.2. Principais aspectos comuns .............................................. 814 12.4.3. Objeto .................................................................................. 815 12.4.4. Relevante controvérsia judicial ......................................... 816 12.4.5. Pedido de informações aos órgãos elaboradores da norma .................................................................................. 817 12.4.6.Medida cautelar..................................................................818 12.4.7. Não-atuação do Advogado-Geral da União ..................... 819 12.5. Argüição de descumprimento de preceito fundamental............820 12.5.1. Introdução .......................................................................... 820 12.5.2. A argüição autônoma e a argüição incidental.................. 821 12.5.3. Objeto da ADPF e conteúdo do pedido ............................ 823

12.5.4. Preceito fundamental......................................................... 828 12.5.5. Subsidiariedade da ADPF .................................................. 829 12.5.6. Competência e legitimação ............................................... 833 12.5.7. Petição inicial e procedimento.......................................... 834 12.5.8. Medida liminar ................................................................... 835 12.5.9. Decisão ................................................................................ 835 12.6. Representação interventiva...............................................842 12.7. Controle abstrato nos estados....................................................... 846 12.7.1. Introdução .......................................................................... 846 12.7.2. Competência....................................................................... 847 12.7.3. Legitimação......................................................................... 847 12.7.4. Parâmetro de controle ....................................................... 849 12.7.5. Simultaneidade de ações diretas....................................... 850 12.7.6. Recurso extraordinário contra decisão de ADIn estadual ............................................................................... 854 12.7.7. Distrito Federal ................................................................... 856 12.7.8.Representação interventiva...............................................857 CAPÍTULO 14 DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS ..............................................859 1. Introdução................................................................................................859 2. Estado de defesa....................................................................................... 860 2.1. Pressupostos................................................................................... 861 2.2. Prazo ............................................................................................... 862 2.3. Abrangência ................................................................................... 862 2.4. Medidas coercitivas ....................................................................... 862 2.5. Controle .......................................................................................... 863 3. Estado de sítio.......................................................................................... 864

3.1. Pressupostos................................................................................... 865 3.2. Duração .......................................................................................... 866 3.3. Abrangência ................................................................................... 866 3.4. Medidas coercitivas ....................................................................... 866 3.5. Controle .......................................................................................... 867 4. Forças armadas........................................................................................ 871 5. Segurança pública ................................................................................... 875 CAPÍTULO 15 SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL................877 1. Introdução................................................................................................ 877 2. Competência tributária........................................................................... 879 2.1. Competência para legislar sobre Direito Tributário................... 880 3. Conceito de tributo e espécies tributárias integrantes do sistema tributário nacional................................................................................... 884 3.1. Conceito de tributo........................................................................ 884 3.2. Impostos ......................................................................................... 885 3.3. Taxas ............................................................................................... 889 3.4. Contribuições de melhoria ........................................................... 894 3.5. Empréstimos compulsórios .......................................................... 895 3.6. Contribuições................................................................................. 896 4. Princípios tributários constitucionais e limitações ao poder de tributar...................................................................................................... 900 4.1. Princípio da legalidade tributária................................................. 901 4.2. Princípio da igualdade tributária.................................................. 902 4.3. Princípio da irretroatividade tributária........................................ 904 4.4. Princípio da anterioridade do exercício financeiro .................... 905 4.5. Princípio da anterioridade nonagesimal (noventena)................ 907 4.6. Princípio do não-confisco e princípio da capacidade contributiva .................................................................................... 908

4.7. Princípio da liberdade de tráfego ................................................. 911 4.8. Princípio da uniformidade geográfica e princípio da não-discriminação tributária........................................................ 913 4.9. Imunidades tributárias.................................................................. 914 4.9.1. Imunidades previstas no art. 150 da Constituição .......... 916 4.9.2. Outras imunidades ............................................................ 922 5. Repartição das receitas tributárias......................................................... 924 CAPÍTULO 16 ORDEM ECONÔMICA E FINANCEIRA ............927 1. Introdução................................................................................................927 2. Meios de atuação do Estado na área econômica .................................. 930 3. A ordem econômica e financeira na Constituição de 1988 .................. 931 3.1. Fundamentos e princípios gerais da atividade econômica ........ 931 3.1.1. Fundamentos: livre iniciativa e valorização do trabalho humano .............................................................................. 932 3.1.2. Princípios básicos da ordem econômica..........................933 3.1.2.1.Soberania nacional................................................933 3.1.2.2.Propriedade privada e sua função social.............934 3.1.2.3.Livre concorrência.................................................934 3.1.2.4. Defesa do consumidor .......................................... 936 3.1.2.5. Defesa do meio ambiente ..................................... 937 3.1.2.6. Redução das desigualdades regionais e sociais e busca do pleno emprego........................ 939 3.1.3. Liberdade de exercício de atividades econômicas .......... 940 3.2. Atuação do Estado como agente econômico em sentido estrito .............................................................................................. 942 3.3. Atuação do Estado como prestador de serviços públicos........... 947 3.4. Atuação do Estado como agente econômico, em regime de monopólio ................................................................................. 950 3.5. Atuação do Estado como agente regulador ................................. 952 3.6. Exploração de recursos minerais e potenciais de energia hidráulica ........................................................................................ 955

3.7. Política urbana ............................................................................... 956 3.8. Política agrícola e fundiária, e reforma agrária............................ 958 3.9. Sistema Financeiro Nacional ........................................................ 961 CAPÍTULO 17 DA ORDEM SOCIAL..........................................965 1. Da seguridade social................................................................................965 1.1. Da saúde (arts. 196 a 200) .............................................................. 968 1.2. Da previdência social (arts. 201 e 202) ......................................... 970 1.2.1. Regras para aposentadoria ................................................ 972 1.2.2. Regra de transição de aposentadoria voluntária integral ................................................................................ 972 1.2.3. Regra de transição de aposentadoria voluntária proporcional ....................................................................... 973 1.2.4. Regra de transição para professor..................................... 973 1.2.5. Regime de previdência privada complementar............... 974 1.3. Da assistência social (arts. 203 e 204) ........................................... 975 2. Da educação (arts. 205 a 214).................................................................. 976 2.1. Princípios constitucionais do ensino ........................................... 976 2.2. Autonomia das universidades.......................................................976 2.3. Deveres do Estado em relação ao ensino.....................................977 2.4. Participação da iniciativa privada ................................................ 977 2.5. Fixação de conteúdo...................................................................... 978 2.6. Organização dos sistemas de ensino............................................ 978 2.7. Aplicação de recursos na educação.............................................. 978 2.8. Plano nacional de educação ......................................................... 980 3. Da cultura (arts. 215 e 216) ..................................................................... 980 4. Do desporto (art. 217) ............................................................................. 981 5. Da ciência e tecnologia (arts. 218 e 219)................................................ 982

6. Da comunicação social (arts. 220 a 224)................................................ 983 6.1. Comunicação social e liberdade de informação ......................... 983 6.2. Regras acerca dos meios de comunicação e programação ........ 984 6.3. Participação do capital estrangeiro.............................................. 985 6.4. Controle do Legislativo e delegação............................................. 985 7. Do meio ambiente (art. 225)................................................................... 986 8. Da família, da criança, do adolescente e do idoso................................ 987 9. Dos índios ................................................................................................ 992 BIBLIOGRAFIA.......................................................................995

Capítulo 1 DIREITO CONSTITUCIONAL E CONSTITUIÇÃO

1. ORIGEM E CONTEÚDO DO DIREITO CONSTITUCIONAL

Antes de adentrarmos especificamente o estudo do Poder Legislativo na Constituição Federal de

1988, faz-se oportuno relembrar, em breve síntese, o surgimento e a evolução da teoria da tripartição de poderes.

Historicamente, o nascimento da noção teórica de “tripartição de poderes” pode ser situado na Antigüidade grega, com a publicação da obra “Política”, por Aristóteles. Identificou o pensador grego a existência de três funções distintas exercidas pelo poder soberano: a função de elaborar normas gerais e abstratas (função legislativa), a função de aplicar essas normas gerais aos casos concretos (função executiva) e a função de dirimir os conflitos eventualmente havidos na aplicação de tais normas (função de julgamento).

Não se pode afirmar, contudo, que os gregos tenham pensado um sistema político em que a tripartição tivesse o objetivo de reduzir os riscos de abusos no exercício do poder. Isso porque, na época em que Aristóteles escreveu sua obra, imperava a mais absoluta centralização política, com todo o governo sendo exercido por um único soberano, que detinha ilimitados e incontrastáveis poderes. Com isso, o eminente estagirita pregava o exercício das três funções – legislativa, executiva e julgamento – pela mesma pessoa, o soberano, que editava as leis gerais, determinava a sua aplicação aos casos concretos e, monocrática e unilateralmente, julgava os conflitos eventualmente surgidos.

Por essa razão, podemos asseverar que a contribuição de Aristóteles para a formação da teoria da tripartição do poder esgotou-se na identificação das três diferentes funções essenciais de governo, pois não havia no seu pensamento nenhuma preocupação com o elemento “limitação do poder”. E nos dois milênios seguintes não foi modificada a concepção de exercício do poder de modo absoluto:

1 o monarca

continuou governando com poderes ilimitados, exercendo, de forma unipessoal, as três funções identificadas por Aristóteles.

1 A única exceção parcial que se poderia apontar é a da Inglaterra, na qual, desde cedo, pelo menos a partir do século XIII, o exercício do poder passou a ser compartilhado entre o monarca e o Parlamento, sendo possível falar em algum grau de limitação do poder daquele por este.

379 CAPÍTULO 7

PODER LEGISLATIVO

Somente nos séculos XVII e XVIII começou a ser pensado, de forma racional, um sistema político-jurídico que possibilitasse uma eficaz contenção do exercício do poder. Nessa época de florescimento em todas as áreas do conhecimento humano – consubstanciando o movimento conhecido como Iluminismo –, já eram sobejamente conhecidas as mazelas do exercício do poder por uma única pessoa.

Em 1748, o francês Charles de Montesquieu publicou a obra “Do Espírito das Leis”, na qual propugnou que as três funções – administrativa, legislativa e judiciária – não podem ser exercidas pelo mesmo órgão, pois o poder tende a corromper-se sempre que não encontra limites.

2 A partir dessa idéia-

chave, Montesquieu estruturou de forma racional a concepção de que o poder só pode ser eficazmente contido se o seu exercício for distribuído por diferentes centros

independentes entre si, de tal sorte que se obtenha a “limitação do poder pelo poder”. Como foram identificadas três funções nucleares na atividade de governo, propôs o pensador francês que cada uma delas fosse atribuída a um órgão, sem que qualquer deles prevalecesse sobre o outro. Desse modo, pregava ele, há de existir um órgão encarregado do exercício de cada uma dessas funções e, ademais, não deverá existir nenhuma subordinação entre eles, o que permitirá um controle recíproco e automático de cada qual pelos demais.

Deve-se frisar que o ponto relevante da teoria de Montesquieu não está na identificação das três funções (elas já haviam sido indigitadas por Aristóteles, na Antigüidade), mas, sim, na idéia de dividir o exercício dessas funções entre órgãos independentes, evitando a concentração de todo o poder do Estado nas mãos de uma única pessoa (ou de um único centro de poder), o que, segundo seu raciocínio, ensejaria um controle automático do exercício do poder estatal. Com efeito, argumentava ele que o simples fato de cada poder (órgão) autônomo exercer suas funções próprias, sem qualquer ingerência dos demais poderes (órgãos), implicaria o automático e recíproco controle de toda a atividade estatal.

A teoria de Montesquieu surgiu como vigorosa contraposição ao Absolutismo (pois neste as três funções estavam concentradas nas mãos do soberano) e se consolidou definitivamente na Revolução Francesa, mediante a inclusão, na Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, da asserção de que um Estado cuja Constituição não consagrasse a teoria da separação de poderes era um Estado sem Constituição (“Toute société dans laquelle la

2 O pensador John Locke também sistematizou a tripartição de poderes na obra “Segundo Tratado de Direito Civil”, mas foi em Montesquieu que a separação dos poderes consolidou-se como doutrina política.

DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO VICENTE PAULO E MARCELO ALEXANDRINO

garantie des droits n’est pás assurée et la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de constitution”). Desde então, o princípio da separação de poderes passou a estar vinculado ao constitucionalismo, transformando-se, em praticamente todo o Ocidente, no cerne da estrutura organizacional do Estado.

Utilizada com sectarismo nas revoluções americana e francesa, a separação rígida de poderes mostrou-se inviável na prática, restando, nos dias atuais, superada. Isso porque, opostamente ao que se propugnava originalmente, a separação rígida terminou por ensejar o arbítrio por parte de cada um dos poderes (órgãos) em razão da completa independência com que exerciam suas funções. Assim, o motivo precípuo para a superação da rigidez da separação de poderes foi a necessidade de impedir que os órgãos respectivos se tornassem tão independentes que, arbitrariamente, se afastassem da vontade política central, da unidade política.

Em face desse quadro, hodiernamente se exige uma maior interpenetração, coordenação e harmonia entre os poderes. Com isso, eles passaram a desempenhar não só as suas funções próprias, mas também, de modo acessório, funções que, em princípio, seriam características de outros poderes. A divisão rígida foi, aos poucos, substituída por uma divisão flexível das funções estatais, na qual cada poder termina por exercer, em certa medida, as três funções do Estado: uma em caráter predominante (por isso denominada típica), e outras de natureza acessória, denominadas atípicas (porque, em princípio, são próprias de outros poderes).

Esse modelo – separação de poderes flexível – foi o adotado pela Constituição Federal de 1988, de sorte que todos os poderes não exercem somente as funções estatais que lhes seriam próprias, mas também desempenham funções denominadas atípicas, isto é, próprias de outros poderes. Assim, tanto o Judiciário quanto o Legislativo desempenham, além de suas funções próprias ou típicas (judiciária e legislativa, respectivamente), funções atípicas administrativas, quando, por exemplo, exercem a gestão de seus bens, pessoal e serviços. Por outro lado, o Executivo e o Judiciário desempenham, também, função atípica legislativa (este, na elaboração dos regimentos dos tribunais – CF, art. 96, I, “a”; aquele, quando expede, por exemplo, medidas provisórias e leis delegadas – CF, arts. 62, 68 e 84, IV e VI). Finalmente, o Executivo e o Legislativo também exercem, além de suas funções próprias, a função atípica de julgamento (o Executivo, quando profere decisões nos processos administrativos; o Legislativo, quando

julga autoridades nos crimes de responsabilidade, na forma do art. 52, I, II, e parágrafo único, da Constituição).

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PODER LEGISLATIVO

Tendo em conta essa nova feição do princípio da separação de poderes, a doutrina americana consolidou o mecanismo de controles recíprocos entre os poderes, denominado sistema de freios e contrapesos (checks and balances).

Esse mecanismo visa a garantir o equilíbrio e a harmonia entre os poderes, por meio do estabelecimento de controles recíprocos, isto é, mediante a previsão de interferências legítimas de um poder sobre outro, nos limites admitidos na Constituição. Não se trata de subordinação de um poder a outro, mas, sim, de mecanismos limitadores específicos impostos pela própria Constituição, de forma a propiciar o equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um poder em detrimento do outro.

Alguns exemplos permitem visualizar o funcionamento desse sistema. Sabemos que ao Poder Legislativo incumbe, como função precípua, a elaboração das leis. Entretanto, o Legislativo não é livre para elaborar leis; ele deve obedecer, formal e materialmente, às disposições constitucionais. Por isso, a própria Constituição prevê que um outro Poder, o Executivo, aprecie o projeto votado no Legislativo e, caso entenda que ele não se coaduna com a Constituição, vete o projeto, impedindo (como regra) que ele venha a tornar-se lei. Além disso, a mesma Constituição confere a outro Poder, o Judiciário, a atribuição de declarar uma lei inconstitucional, afastando sua aplicação em determinado caso, ou mesmo retirando-a do ordenamento jurídico. Sabemos que é ao Poder Executivo que compete, precipuamente, exercer a administração pública. Entretanto, o exercício da administração pública deve dar-se conforme determina a Constituição, e com vistas à satisfação do interesse público. Por isso, a própria Constituição, no inciso X do seu art. 49, atribui ao Congresso Nacional (Poder Legislativo) a competência para “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”. Além disso, todo e qualquer ato do Poder Executivo pode ser objeto de questionamento e, se ilegal, ser anulado pelo Poder Judiciário, em razão do disposto no inciso XXXV do art. 5

o (“a lei não excluirá da apreciação

do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”). Trazemos à colação, ainda no intuito de elucidar o conteúdo do mecanismo de freios e contrapesos, os seguintes exemplos de lavra do Professor José Afonso da Silva, presentes na Constituição Federal de 1988: “Se ao Legislativo cabe a edição de normas gerais e impessoais, estabelece-se um processo para sua formação em que o Executivo tem participação importante, quer pela iniciativa das leis, quer pela sanção e pelo veto. Mas a iniciativa legislativa do Executivo é contrabalançada pela possibilidade

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VICENTE PAULO E MARCELO ALEXANDRINO

que o Congresso tem de modificar-lhe o projeto por via de emendas e até de rejeitá-lo. Por outro lado, o Presidente da República tem o poder de veto, que pode exercer em relação a projetos de iniciativa dos congressistas como em relação às emendas aprovadas a projetos de sua iniciativa. Em compensação, o Congresso, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, poderá rejeitar o veto, e, pelo Presidente do Senado, promulgar a lei, se o Presidente da República não o fizer no prazo previsto (art. 66). Se o Presidente da República não pode interferir nos trabalhos legislativos, para obter aprovação rápida de seus projetos, é-lhe, porém, facultado marcar prazo para sua apreciação, nos termos dos parágrafos do art. 64. Se os tribunais não podem influir no Legislativo, são autorizados a declarar a inconstitucionalidade das leis, não as aplicando neste caso. O Presidente da República não interfere na função jurisdicional. Em compensação os ministros dos tribunais superiores são por ele nomeados, sob controle do Senado Federal, a quem cabe aprovar o nome escolhido (art. 52, III, a).”

Como se vê, adotado o mecanismo de freios e contrapesos, abandona-se a idéia de uma separação

rígida entre os poderes, na qual cada um deles teria funções exclusivas, exercidas sem nenhuma possibilidade de interferência dos demais, e passa-se a adotar uma concepção de atuação harmoniosa e equilibrada entre os poderes, sem independência absoluta ou exclusividade de qualquer função. É importante frisar que não se trata de uma permissão genérica para que um poder interfira no funcionamento de outro quando bem entenda, nem de existência de subordinação entre eles, mas sim de procedimentos específicos estabelecidos expressamente no próprio texto da Constituição, destinados a assegurar a harmonia e o equilíbrio entre os poderes.

Em síntese, podemos afirmar que a doutrina da separação dos poderes traduz-se, hodiernamente, em fórmula de organização da estrutura política do Estado, mediante a qual as funções de governo são atribuídas a órgãos autônomos, porém de modo não exclusivo, de sorte que é assegurado mútuo controle e um funcionamento harmonioso, tendente à realização da vontade política geral.

Por fim, anotamos que a expressão “separação de poderes” tem sido freqüentemente criticada, com base na idéia de que o poder do Estado é sempre uno e indivisível, qualquer que seja a forma de sua manifestação, isto é, o poder não se triparte. Poderá, apenas, manifestar-se por meio de diferentes órgãos, que exercem funções estatais. A divisão repousaria, portanto, nas denominadas funções estatais. A realização dessas funções por meio de diferentes órgãos nada mais é do que o modo de o Estado exercer a sua vontade (poder). Nessa linha, o que tradicionalmente se denomina “separação de poderes” representa, na realidade, a distribuição de certas funções a diferentes órgãos do Estado, ou seja, a “divisão de funções estatais”.

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PODER LEGISLATIVO

Note-se que, ao pé da letra, não seria correto, portanto, falar-se em “separação”, “divisão” ou “tripartição” de poder, tendo em vista a sua unidade e indivisibilidade. Porém, o fato é que a expressão “separação de poderes” consagrou-se ao longo do tempo e, até nos dias atuais, é largamente empregada, sem observância desse rigor terminológico propugnado pela doutrina.

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2. FUNÇÕES Conforme visto, ao consagrar o princípio da separação dos poderes, a Constituição Federal de

1988 atribuiu funções determinadas a cada um dos três poderes (órgãos), mas não de forma exclusiva. Todos eles possuem, pois, funções próprias ou típicas e, também, funções atípicas, que ora são exercidas para a consecução de suas finalidades precípuas, ora o são para impor limites à atuação dos demais poderes, no âmbito do mecanismo de freios e contrapesos (checks and balances).

As funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar. No desempenho da função legislativa, cabe a ele, obedecidas as regras constitucionais do processo legislativo, elaborar as normas jurídicas gerais e abstratas. Em cumprimento à função fiscalizadora, cabe ao Congresso Nacional realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo (CF, art. 70), “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta” (CF, art. 49, X), bem como investigar fato determinado, por meio da criação de comissões parlamentares de inquérito – CPI (CF, art. 58, § 3

o).

É importante destacar que essas duas funções típicas do Poder Legislativo dispõem da mesma dignidade, do mesmo grau de importância, vale dizer, não há hierarquia ente elas. As duas foram atribuídas pelo constituinte originário ao Poder Legislativo, sem nenhuma relação de subordinação entre elas.

As funções atípicas do Poder Legislativo são administrar e julgar. O Legislativo exerce função atípica administrativa quando, por exemplo, dispõe sobre a sua organização interna ou sobre a criação dos cargos públicos de suas Casas, a nomeação, a promoção e a exoneração de seus servidores. O desempenho da função atípica de julgamento ocorre, especialmente, quando o Senado Federal julga certas autoridades da República nos crimes de responsabilidade (CF, art. 52, I, II, e parágrafo único).

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A própria Constituição Federal de 1988, no seu art. 2o

, emprega o vocábulo “poderes”, em vez de “órgãos”, ao consagrar o princípio em comento.

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3. COMPOSIÇÃO 3.1. Congresso Nacional

O Poder Legislativo federal é bicameral (composto de duas Câmaras), exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

Essa forma de composição do Legislativo federal está diretamente ligada à opção do legislador constituinte pela forma federativa de Estado, que fez nascer, entre nós, o chamado bicameralismo federativo. Diz-se bicameralismo federativo porque uma das Casas Legislativas, o Senado Federal, é composta de representantes dos estados e do Distrito Federal, de forma paritária (três representantes de cada entidade federativa), assegurando-se com isso o equilíbrio entre eles.

De fato, um dos pontos nucleares da teoria federalista clássica é a exigência de que todos os entes federados participem da formação da vontade nacional, o que é assegurado por meio de representação deles no órgão legislativo central. No Brasil, a participação dos estados e do Distrito Federal no processo legislativo nacional dá-se por meio da representação paritária desses entes no Senado Federal. Os municípios, ao contrário, não participam da formação da vontade nacional, haja vista que não dispõem de representação no Legislativo federal, sendo, por isso, denominados entes federados anômalos ou atípicos.

A Câmara dos Deputados é composta de representantes do povo, proporcionalmente à população de cada ente federado, valorizando o princípio republicano-democrático.

Impende lembrar que, diferentemente do que se verifica no plano federal, nos estados, no Distrito Federal e nos municípios o Legislativo é unicameral, composto por uma única Casa integrada de representantes do povo. Assim é porque os entes federados menores não precisam ter uma segunda Casa destinada a garantir o equilíbrio federativo, uma vez que tal equilíbrio já é obtido por meio da representação paritária de estados e do Distrito Federal no Senado Federal. Com efeito, não faria sentido, por exemplo, imaginar uma segunda Casa no Poder Legislativo do estado-membro “X”, na qual fossem representados os demais estados da Federação, porque não há razão para que outros estados-membros participem do processo legislativo que dará origem a leis que somente vigorarão em “X”. Tampouco se poderia cogitar de uma segunda Casa no Poder Legislativo do estado-membro “Y”, na qual fossem representados os municípios situados em seu território, porque a estrutura do federalismo adotado pelo nosso constituinte originário não comporta participação de municípios nos

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processos legislativos de quaisquer outros entes federados. Dessa forma, nos estados, no Distrito Federal e nos municípios o Legislativo é formado por uma só Casa – assembléia legislativa, Câmara Legislativa e câmara municipal, respectivamente.

Em regra, o Congresso Nacional atua por meio da manifestação das duas Casas Legislativas, em separado, situação em que as proposições tramitam pelas duas Casas e essas, de forma autônoma e sem subordinação, sobre elas deliberam. Nesse caso, as sessões desenrolam-se, separadamente, em cada Casa Legislativa, de acordo com o regimento interno de cada uma delas. É o que ocorre, por exemplo, na aprovação de um projeto de lei ordinária.

Mas, há situações excepcionais em que a Constituição exige o trabalho simultâneo das duas Casas, hipótese em que temos a denominada sessão conjunta. Na sessão conjunta, como a própria denominação indica, as Casas atuam ao mesmo tempo, embora as deliberações sejam em separado, isto é, a contagem de votos se dá entre os pares de cada Casa. Nesse caso, os trabalhos dos congressistas são orientados pelas regras do Regimento Comum do Congresso Nacional.

O § 3o do art. 57 da Constituição estabelece que, além de outros casos previstos no texto

constitucional, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para:

I – inaugurar a sessão legislativa; II – elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às duas Casas; III – receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República; IV – conhecer do veto e sobre ele deliberar.

Dentre os outros casos previstos no texto constitucional em que as Casas atuarão em sessão conjunta, merece destaque a reunião para discussão e votação da lei orçamentária (art. 166).

Há no texto constitucional, ainda, uma hipótese (já exaurida) de atuação do Congresso Nacional em sessão unicameral, para a aprovação de emendas constitucionais pelo processo simplificado de revisão, realizado cinco anos após a promulgação da Constituição (ADCT, art. 3

o). Observe-se que, nesse

caso, o Congresso Nacional atuou, na realidade, como órgão unicameral, composto de 594 congressistas, sendo as deliberações tomadas pelo voto desses 594 congressistas, indistintamente.

A sessão conjunta não pode ser confundida com a sessão unicameral.

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Na sessão conjunta, o Congresso Nacional atua bicameralmente. Assim, embora as discussões e votações ocorram no mesmo recinto, ao mesmo tempo, a maioria pretendida deverá ser computada entre os membros de cada uma das Casas, separadamente. Vale dizer, maioria absoluta em sessão conjunta do Congresso Nacional é maioria absoluta apurada na Câmara dos Deputados (entre deputados) e no Senado Federal (entre senadores), separadamente. Exemplificando: o veto do chefe do Executivo a projeto de lei é apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional, e só pode ser rejeitado pelo voto de maioria absoluta; assim, se todos os 513 Deputados votarem a favor da rejeição, mas dos 81 Senadores apenas 30 votarem a favor da rejeição, o veto não será rejeitado, pois a exigida maioria absoluta da sessão conjunta não foi alcançada (afinal, embora 543 congressistas tenham votado a favor da rejeição, a maioria absoluta não foi alcançada entre os integrantes do Senado Federal).

Na sessão unicameral, o Congresso Nacional atua como uma só Casa, composta de 594 congressistas, e a maioria pretendida será atingida pelo voto desses parlamentares em conjunto. Significa dizer que maioria absoluta em sessão unicameral é maioria apurada entre os 594 congressistas,

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independentemente da Casa Legislativa a que pertençam. Exemplificando: na revisão constitucional, as emendas à Constituição eram aprovadas por maioria absoluta, em sessão unicameral; assim, se 300 Deputados votassem a favor da aprovação da matéria, a emenda estaria aprovada, ainda que nenhum Senador votasse favoravelmente.

3.2. Câmara dos Deputados A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional,

para mandatos de quatro anos, permitidas sucessivas reeleições. A representação de cada estado e do Distrito Federal é proporcional à populaç