RETROSPECTIVA HISTÓRICA DE POLÍTICAS DE ALFABETIZAÇÃO

Texto inédito do Instituto Ayrton Senna. Autora: Suely Amaral

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Introdução A premência atual por políticas públicas educacionais consistentes, no plano internacional e nacional, insere-se na perspectiva de uma tarefa inadiável de muitos atores sociais e institucionais, para que se possam formar pessoas que tomem a sua palavra, falando, ouvindo, lendo e escrevendo, de forma participativa e cidadã. Por isso, a alfabetização é um verdadeiro bem social, como afirma o economista Amartya Sen, um dos pais do Índice de Desenvolvimento Humano.

Qualquer país que negligencia a educação fundamental tende a fadar suas pessoas analfabetas ao acesso inadequado às oportunidades do comércio global. Uma pessoa que não consegue ler instruções, entender demandas apuradas, e seguir os pleitos de especificação estará com enormes desvantagens para conseguir um trabalho no mundo globalizado. Não é surpreendente que todos os casos do uso com sucesso das oportunidades do comércio global para a redução da pobreza tenham envolvido a rota da educação fundamental em uma base ampliada. A educação pode ser uma grande libertadora da mente humana, trazendo benefícios indiretos – econômicos, políticos e sociais.(SEN, 2003)

O ensino da leitura e da escrita foi um dos objetivos mais relevantes na história da educação no século XX, e que implicou no desenvolvimento de múltiplas e inovadores práticas, as quais têm gerado conhecimento para os professores alfabetizadores, além de terem sido adotadas ou adaptadas por outros docentes e até transcendido, em casos singulares, influindo e aumentando o conhecimento geral sobre o ensino da língua escrita. Essa reflexão ainda está presente no século XXI.

O Decênio das Nações Unidas para a Alfabetização (UNLD), que se estendeu de 2002 a 2012, constituiu-se em iniciativa impulsionadora da consecução dos objetivos do “Educação para Todos”1 e, também, da criação de contextos de alfabetização. O UNLD utilizou-se de uma estratégia renovada em matéria da alfabetização, a fim de atingir de igual forma as necessidades de aprendizagem de crianças, jovens ou pessoas adultas, em todas as situações e em todos os contextos.

Ultimamente, parece que as politicas educacionais no mundo, em matéria da educação das crianças de faixa etária entre os seis e oito anos, caminham para a retomada da eficácia de propostas alfabetizadoras, como objetivo específico a ser atingido por todas elas.

Também o Brasil insere-se nesse desafio. Um momento como este, sem dúvida, é desafiador porque estimula a revisão dos caminhos já trilhados e a busca por novos caminhos; mas é também ameaçador, porque pode conduzir a uma rejeição simplista dos caminhos trilhados e das propostas de solução que representem desvios dos objetivos fixados.

O presente documento faz uma retrospectiva histórica das políticas de alfabetização nos últimos 20 anos, como forma de contextualizar as reflexões propostas sobre o Ciclo de Alfabetização. Para isto, relaciona os percursos da alfabetização aos acontecimentos sociais, políticos e econômicos do Brasil, na sua constituição como nação.

Percursos da educação no Brasil A percepção da educação pública brasileira circunscrita apenas a problemas da sociedade contemporânea pode levar à crença de que os obstáculos se repetem sempre pelas mesmas razões, que o sistema escolar é constituído por fatores isolados (econômicos, sociais, culturais ou políticos), e que a mudança depende de intervenções simplistas para recompor um tecido social supostamente harmônico.

Um rápido levantamento de quais problemas são tidos como relevantes em cada contexto, ao contrário, pode iluminar os caminhos pelos quais se embaralham os acontecimentos em retrocessos, continuidades, com avanços em determinados campos, estagnação em outros,

1 Iniciativa da Unesco para garantir educação de qualidade para todos. Acesso em 18 julho 2019 http://www.unesco.org/new/pt/brasilia/education/education-monitoring/education-for-all/ . O relatório sobre a década aquí no Brasil pode ser acessado em https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000232699_por

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delineando desenhos singulares a cada recorte, evidenciando que as soluções não são fáceis nem simples de serem entendidas. Sem um panorama que sirva como baliza de comparação entre a herança recebida e a configuração da realidade educacional do presente não é possível compreender o alcance das mudanças que ocorreram a partir da década de 80, das conquistas advindas da redemocratização, homologadas na Constituição de 1988, e dos desafios que continuam pendentes para a geração atual.

Assim, o texto parte de uma breve incursão no passado, da herança sociocultural, econômica e política que recebemos, procurando destacar — de uma totalidade intrincada que envolve conhecimentos, atitudes, expectativas de educadores, de gestores, de famílias e de estudantes —, alguns aspectos que deem conta de permitir um elo entre o que fomos e o que podemos ser enquanto nação e das forças que se embatem ao longo de décadas consolidando espaços de poder ou abrindo novos, para novos grupos.

A escola como fonte do saber

A má qualidade da educação como resultado de fatores internos à escola, como a inadequação de métodos e de práticas educacionais, é tema do debate educacional há muito tempo. A memorização mecânica como fio condutor do ensino tem suas raízes no ensino jesuítico, nas perguntas e respostas do catecismo, que, recitado como uma cantilena, para evitar distorções de interpretação, se fosse permitida leitura de cada um com suas próprias palavras. O ensino religioso e seu livro principal, o catecismo, com suas perguntas e respostas padronizadas, tornou-se um modelo para o professor, de tal forma que a memorização mecânica foi, por muito tempo, o recurso principal para ensinar o conteúdo e sustentar as avaliações, na escola do século XIX.

A reprodução como objetivo, a repetição como método e o conteúdo superficial caracterizam o modelo de escola da corte do Rio de Janeiro, criticado no relato de Rui Barbosa, ao enfatizar que, tanto o modo de ensinar quanto o conteúdo ensinado se reforçam, em realimentação, para manter os alunos na condição do que chamou de “imbecilização oficial da mocidade”.

Para Rui Barbosa, o professor ora é “menos culpado”, ora é culpado, pela própria incompetência, ao se subordinar intelectualmente à tradição do material pedagógico doutrinário (o catecismo) e fundamentar a instrução no formalismo vazio e inconsistente.

O relator da vossa comissão teve o desgosto de encontrar, nas melhores escolas oficiais da localidade, este desgraçado achaque. Por via de regra os mestres são menos culpados nessa imbecilização oficial da mocidade. (...) Nas escolas municipais, por exemplo, que são das menos organizadas nesta capital, corre como livro de leitura e doutrina um catecismo, que apontaremos, entre outros, como espécimen do gênero de instrução usual no país. O relator da comissão ouviu examinar por ele alguns discípulos, naturalmente escolhidos pelo mestre dentre os mais aproveitados; e o objeto das perguntas, o modo de interrogar, tudo qualifica o estado lastimoso do ensino, a inépcia da escolha do manual, o cativeiro doloroso do mestre ao formalismo do compêndio, a inconsciência automática do aluno. Imaginai, uma das páginas do livro privilegiado, este tópico: “a lembrança dos benefícios de José já se tinha apagado, porque de ordinário os homens se esquecem depressa do bem que lhes fazem”. O professor, acertando de abrir o compêndio nessa passagem, sabeis como inquire à criança? Ouvimos-lhe esta pergunta: “- De que é que os homens se esquecem depressa?” E o pobre aluno tem de reproduzir maquinalmente, em resposta – “Do bem que lhes fazem.” (....) Foi num exame escolar que o relator da vossa comissão ouviu estas perguntas: - Qual o primeiro donatário de Santo Amaro? – A quem tocou primeiro a capitania de São Vicente? Qual o primeiro donatário de Ilhéus? Quantos reis espanhóis governaram o Brasil? (...) A prontidão em responder sacramental e enfaticamente a estas questões dirigidas constituía para os mestres a medida de aproveitamento dos alunos; enquanto que para nós, para o observador atento e condoído, era o mais manifesto sintoma de incompetência dos mestres (...). 2

2 Rui Barbosa, “Reforma do Ensino Primário e várias instituições complementares da Instrução Pública”. Obras Completas de Rui Barbosa.

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Como se nota, a educação brasileira não padece apenas de problemas da contemporaneidade. Bem ajustada à cultura da educação imperial, a prática da memorização mecânica passou incólume por décadas de críticas e ainda viceja no cotidiano de nossas escolas. E, alinhada a essa prática, e não menos nociva, persiste a cultura da valorização do título mais do que do conhecimento, em que importa menos o que foi ensinado ou aprendido, e mais a nota suficiente para garantir a certificação no final do curso.

Ao relatar a punição recebida do mestre, no episódio em que aceita dinheiro para passar uma cola para o filho do professor, Pilar, o menino narrador de Conto de escola, de Machado de Assis, coloca-nos a par de como se disciplinavam crianças em 1840:

“Estendi-lhe a mão direita, depois a esquerda, e fui recebendo os bolos uns por cima dos outros, até completar doze, que me deixaram as palmas vermelhas e inchadas. Chegou a vez do filho, e foi a mesma coisa; não lhe poupou nada, dois, quatro, oito, doze bolos. Acabou, pregou-nos outro sermão. Chamou-nos sem-vergonhas, desaforados, e jurou que se repetíssemos o negócio, apanharíamos tal castigo que nos havia de lembrar para todo o sempre. E exclamava: "Porcalhões! Tratantes! Faltos de brio!"

Acrescenta-se à cantilena escolar o medo da palmatória e das humilhações permitidas ao adulto em nome da correção de costumes. Dessa reflexão sobre a escola, o narrador já adulto conclui que “Raimundo e Curvelo, que me deram o primeiro conhecimento, um da corrupção, outro da delação”. Aspectos de modelo que para muitos, saudosos, ainda hoje é sinônimo de rigor moral.

O tema educação escolar pública remonta à criança aprendiz e à gratuidade dessa oferta desde a Constituição de 1824 que, ainda que fosse restrito o número de beneficiários, regulamentou a instrução elementar gratuita e a possibilidade de estruturação e sustentação de escolas pelo governo imperial e pelas províncias, ainda que com recursos mínimos. A precariedade da educação se comprova pelo fato de não haver prédios escolares específicos – a aula costumava ser na casa do mestre – e o funcionamento administrativo e didático das escolas ficava a cargo dos professores, como o catálogo da biblioteca, o livro da caixa econômica escolar, o livro de matrícula, o livro de inventário, o livro de visitas. Vale lembrar que, de acordo com Ferraro (2004), o Censo brasileiro de 1872 aponta uma taxa de analfabetismo de 82,3% para a população de cinco anos ou mais. Como foco na instrução e civilização do povo, essa escola era destinada à população livre e “proibia seus acentos às crianças escravas” até 1871, quando da aprovação da Lei do Ventre Livre. Às crianças pobres, ainda que livres, “provavelmente mulatas e negras, reservava espaço quando se tratavam daquelas que demonstravam “acentuada distinção e capacidade (Del Priore, 2012).

No outro extremo, destinado aos filhos de famílias ricas, a partir de 1837, o Colégio Pedro II marca o início das ações do governo imperial na organização sistemática do ensino secundário. Tendo por base um currículo intelectualista, baseado em humanidades, o Colégio Pedro II se encarregará da instrução secundária para preparação para o ensino superior, com vistas a formar os quadros políticos e intelectuais que ocupariam os cargos na alta administração pública e os postos de mando na sociedade.

Ainda buscando apoio na literatura para compreender os acontecimentos, encontramos como modelo de educação de elite, Sérgio, o narrador de 11 anos que, ao trazer sua experiência vivida em um internato (O ateneu, de Raul Pompéia), nos apresenta o mundo estreito e ultrapassado do modelo disciplinar de educação posto para as crianças oriundas de famílias abastadas: humilhação, castigos, terror, eis os elementos que deveriam fortalecer a alma dos meninos que mais tarde ocupariam posições de poder na sociedade.

No Brasil do Império, como afirma Mary del Priore, na introdução do livro História das crianças no Brasil: "No século XIX, a alternativa para os filhos dos pobres não seria a educação, mas a sua transformação em cidadãos úteis e produtivos na lavoura, enquanto os filhos de uma pequena elite eram ensinados por professores particulares" (Priore, 2013)

Veiga (2008) investigando a educação para as crianças pobres no Brasil, no período de 1824-1889 destaca quatro aspectos para a não efetivação da escolarização junto à população livre:

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centralização política das decisões no presidente da província e rotatividade na ocupação dos cargos, resultante das relações de clientelismo; precariedade das escolas, com falta de prédios próprios (as aulas aconteciam na casa do professor), falta de material escolar; baixa frequência às aulas (distância da casa do professor, insegurança nos caminhos, famílias que não mandam as crianças por falta de roupa adequada, pobreza, indiferença quanto aos resultados da escola); insuficiência no ensino (baixos salários dos professores, desinteresse pela profissão). Eis alguns traços do quadro que herdamos da relação com o mundo escolar.

Já no final do século XIX, com a proclamação da República, o conhecimento da leitura tornou-se imperativo de modernização e desenvolvimento social. Leitura e escrita, que até então ocorria de modo assistemático, de maneira precária, nas poucas escolas do império (aulas régias), tornaram-se fundamentos da escola obrigatória, leiga e gratuita, objetos de ensino escolarizado, sistemático e formal.

Século XX: o mundo se moderniza No quadro delineado pela educação no Brasil do império, o país adentra 1900 com alta concentração da população no meio rural e com 74,5% de sua população total analfabeta.3 Dentre esses analfabetos estariam, provavelmente, a maioria dos cocheiros, que fizeram greve na cidade do Rio de Janeiro em 1900. E em quais escolas estariam matriculadas as crianças que moravam nos cortiços que foram demolidos, para a modernização da mesma cidade e inauguração da Avenida Rio Branco, em 1905? Como estariam sendo alfabetizados, em São Paulo, os filhos de famílias imigrantes, trabalhadores das lavouras do café? E os filhos dos operários participantes da greve geral de 1917?

Em duas décadas, o país permanece praticamente estagnado em termos de alfabetização, chegando em 1920 com 71,2% de analfabetos. As taxas de analfabetismo vão cair após 1920, atingindo 46,7% em 1960, com redução de 24,5 pontos percentuais. Aprofundam-se as desigualdades entre os estados, uma vez que a redução do analfabetismo nos estados do Nordeste é relativamente pequena, chegando a 1960 com taxas elevadas entre 61,6% e 72,6%. (Ferraro, 2004)

O quadro caracterizado pelo ensino primário gratuito e ensino secundário pago por quem podia pagar para ter acesso ao ensino superior é tema de preocupação de parte da elite política e econômica, visto a necessidade de formação de mão obra qualificada. É preocupação também dos intelectuais atuantes na primeira metade do século XX, traduzida no Manifesto dos Pioneiros da Educação. Era imperativo deixar para trás o país oligárquico do século XIX, entravado pela indolência e analfabetismo de sertanejos que, segundo a visão corrente, ainda não se constituíam em um povo.

A defesa de um país moderno e industrial é enfatizada, o que pressupõe a escolarização como projeto de superação social. Assim, ganha visibilidade nos discursos a constituição e transformação da nacionalidade brasileira como resultado da instrução, e a educação vai ao centro do debate nacional, sendo a escola o instrumento vital de superação do atraso da sociedade brasileira. Na obra América Latina: males de origem, publicado em 1905, Manuel Bonfim formula princípios norteadores para as nações latino-americanas e, consequentemente, para a nação brasileira. Para o autor, “ser livre é escapar da escravidão que a ignorância impõe”, razão pela qual defende a expansão da educação pública, a possibilidade de instrução do povo como o remédio para tirar o país do atraso e como saída para romper com as heranças de subordinação à colônia e alcançar a democracia e a liberdade. Na defesa da “cultura da inteligência, difusão da instrução, propagação da ciência”, Bonfim afirma:

(...) pretendem colher os frutos, sem preparar a sementeira; constroem à chinesa: apuram a instrução superior, antes de propagar a primária – fazem doutores para boiar sobre uma onda de analfabetos. Em vez do ensino popular, que prepare a massa geral da população – elemento essencial numa democracia, em vez da instrução profissional-industrial, donde tem saído o progresso econômico de todas as nações, hoje ricas e prósperas – em vez disto, reclamam-se universidades – já alemãs, já

3 Dados da série histórica do Censo/IBGE.

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francesas. Reclamam artistas, para vir morrer de tédio, ou de fome, em meio a um público indiferente, sem educação estética para alimentá-las e estimulá-los. (Bonfim, 1993, p. 137)

Dentre as inúmeras reformas implantadas que situam a instrução escolar como mola propulsora para superar o atraso, vale citar a Reforma de Benjamin Constant, que contempla o ensino primário e o secundário, cujos princípios fundantes eram a liberdade e a laicidade do ensino.

Sob esse ideário e sob a influência de modelos educativos de países considerados civilizados (Estados Unidos, França e Portugal), é que foi implantado, inicialmente no estado de São Paulo e posteriormente nos demais estados, o ensino primário, sob a forma dos grupos escolares: um modelo de organização escolar padronizado para atender muitas crianças, adequado, portanto, à escolarização de massa. Esse novo modelo de escola, sintonizado com a modernização, se caracteriza pelo laicismo e neutralismo em matéria confessional, por colocar em prática os ideais de obrigatoriedade e gratuidade do ensino primário, com um profissional na função de diretor, com classes seriadas e com professores diferentes em cada série.

Nessa escola de padrão europeu, via de ascensão e prestígio para as camadas médias, os altos índices de evasão e repetência denunciavam a impossibilidade de atender crianças dos grupos populares no modelo educativo proposto, como afirma Anísio Teixeira:

“Não basta, porém, examinar o número de anos em que se conservam na escola. Embora a escola se prolongue por sete anos cronológicos, tomando-se o ano de 1953 como base, não conseguem aprovação em nenhuma série 945.609 alunos, isto é, 48% dos 1.940.000 alunos da geração daquele ano; 354.000, ou seja pouco mais de 18%, obtêm aprovação apenas na 1ª série. Cerca de 9%, ou 170.000, são aprovados na 2ª série; 8,5%, ou 165.000 são aprovados na 3ª série; 290.000, ou 15%, obtêm aprovação na 4ª série e 12.000, ou 0,6%, na 5ª série. (Teixeira, 1957)

Além dos índices de evasão e repetência, o corte para a continuidade dos estudos estava no exame seletivo de admissão ao ensino secundário acadêmico. Assim, configura-se um sistema de ensino para as classes baixas – o primário – outro para a classe média, que compõe o secundário e o superior, destinado à elite.

Não se pode minimizar o fato de que na política educacional, a organização do sistema escolar destinou-se à consolidação do Estado nacional, com vistas à formação de gerações de indivíduos destinados a várias funções na sociedade e que, desta perspectiva, estiveram excluídas as crianças oriundas dos segmentos economicamente desfavorecidos. E que esse modelo político levou ao acúmulo de um enorme déficit no campo educacional, cuja repercussão ainda nos assombra nos dias de hoje.

“No meio rural, o afunilamento na oferta educacional dificulta ainda mais o avanço dos alunos na escolarização. Um dos maiores problemas é a insuficiente oferta educacional: há, de forma muito precária, cobertura somente para os anos iniciais do ensino fundamental. A relação de matrícula no meio rural entre os anos iniciais e finais do ensino fundamental estabelece que, para duas vagas nos anos iniciais, existe uma nos anos finais. Esse mesmo raciocínio pode ser feito com relação aos anos finais do ensino fundamental e médio, com seis vagas nos anos finais do ensino fundamental correspondendo a apenas uma vaga no ensino médio.” (Molina, 2011, p.17-31)

Num país que tem o passivo da escravidão, abolida há cerca de 150 anos, a diferença de rendimento coloca os afrodescendentes na rabeira do espectro social: em 2003, 8,4% dos negros encontravam-se em condições de extrema pobreza, ante 3,2% dos brancos. Embora mulheres e homens negros representem 44,7% da população brasileira, sua participação chega a 68% entre os 10% mais pobres, segundo dados do Censo 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). À medida que se avança em direção aos mais altos estratos

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de renda, sua presença diminui até atingir apenas 13% entre os 1% mais ricos, situação que permaneceu inalterada ao longo dos anos 90. 4

Esse quadro vem sendo comprovado por inúmeras pesquisas realizadas a partir da década de 80, abordando aspectos relacionados à evasão e à repetência. Tais pesquisas confirmam a tendência de o fracasso escolar recair sobre o mesmo segmento de estudantes, que confirma a desvantagem relacionada aos fatores sociais e econômicos, tais como renda das famílias, escolarização dos pais, distância entre a moradia e a escola, acesso à educação infantil, fatores que tradicionalmente caracterizam desigualdades sociais significativas.

Spozati distingue o fracasso possível, que depende de fatores circunstanciais, do fracasso premeditado, decorrente de condicionantes estruturais que impactam o mesmo conjunto de alunos, dificultando a conclusão da escolarização básica, como determina a Constituição Brasileira: “Chamo de fracasso premeditado aquele resultante da omissão das autoridades, das políticas públicas; o fracasso possível é aquele decorrente de condições eventuais e circunstanciais.” (Spozati, 2000, p.26)

A produção recente de trabalhos acadêmicos, denunciando a relação entre organização da sociedade e os baixos resultados de determinados perfis de alunos na escola, e a relação entre estes e a (in) eficiência das políticas e programas educacionais voltados para resolver os problemas da educação elementar já seria suficiente para enfocar a função social da escola pública e situá-la dentro de um contexto histórico mais amplo. Como se nota, a precariedade da educação pública brasileira tem longevidade histórica, caracterizando o que se convencionou chamar de escola de pobres para pobres.

Mudança de foco: a expansão do ensino A partir da década de 1940, o foco da discussão sobre educação torna-se a expansão do ensino para amplas camadas da população: desde a escola primária nas cidades e campanhas de educação de adultos, nos anos 1940, até o ensino dos anos 1970 e meados de 1980, quando o País caminhou para a universalização do ensino fundamental.

A década de 70 é marcada por mudanças no aspecto econômico, social, político e também educacional. Na economia, temos o chamado “milagre econômico”; na política, os desdobramentos da promulgação do Ato Institucional nº5 e o recrudescimento da ditadura. No campo educacional, com a aprovação de uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei 5692/71), que reformulou o ensino, a escolaridade para crianças dos 7 aos 14 anos tornou-se obrigatória, o Ensino Fundamental passou a ser de oito anos (1ª a 8ª série), e extinguiu-se o exame de admissão, que criava um gargalo de passagem do ensino primário para o ensino secundário.

A visão sobre a escola e sobre o que se espera dela na sociedade brasileira oscila entre diferentes tipos de argumentos: ora é uma porta para a ascensão social, responsável por resolver os problemas da sociedade brasileira, ora é mantenedora da ordem social vigente, perpetuando as desigualdades, e um possível espaço onde as classes subalternas poderiam se apropriar de conhecimentos úteis à consecução de seus interesses.

Buscando caracterizar o discurso predominante a respeito dos resultados obtidos pela escola pública, Patto (1988) analisa artigos publicados na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP), no período entre 1944-1984. Por se tratar de publicação oficial, as explicações oferecem suporte às inúmeras reformas educacionais e às constantes medidas de caráter técnico administrativo dos órgãos oficiais, além de agregar entre seus quadros vários dos intelectuais formadores de opinião, em diferentes áreas do conhecimento.

A autora aponta as concepções que nortearam, ao longo de décadas, as ações dos técnicos ligados à política educacional e governamental. Uma, que prevaleceu até a década de 70, tem como eixo norteador os princípios da Escola Nova, com ênfase na qualidade, autonomia e cultura geral e, como pressuposto social e político, o pensamento liberal. Nessa visão, caberia à escola o papel de redentora das desigualdades sociais, promovendo a igualdade de

4 Revista Desafios do desenvolvimento. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), nº 15, outubro 2005.

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oportunidades, a fim de privilegiar os mais aptos. A origem da criança não seria impedimento para que esta atingisse o ápice da sociedade, desde que ela tivesse condições individuais para tanto.

Os documentos analisados por Patto descrevem uma situação calamitosa da escola elementar, porém apontam como causas do fracasso escolar a falta de competência técnica dos mestres, os métodos de leitura e escrita e, principalmente, fatores externos ao sistema escolar, tais como a origem social das crianças e de suas famílias, embasados em teorias que relacionavam pobreza e etnia.

Reafirmando as causas do fracasso escolar nas características do aluno e/ou de suas famílias, o pensamento educacional brasileiro incorpora dos EUA a teoria da carência cultural. Articulada à pedagogia tecnicista é a representação que orienta a legislação e as demais medidas dela decorrentes, no sentido de oferecer propostas de educação compensatória para alunos de baixa renda.

Confirmando a pesquisa de Patto (1999), Angelutti et all (2004) assinalam que em 71 obras analisadas (mestrados e doutorados em educação na cidade de São Paulo) os resultados direcionam as explicações para o fracasso escolar: a grande maioria das causas apontadas foram relacionadas a problemas psíquicos vários (foco no aluno) ou a problema técnico (foco no professor); em seguida estão aspectos relacionados à lógica excludente do sistema escolar (foco nas políticas públicas) e, por último, à cultura escolar e cultura popular (foco nas relações de poder).

Entre a responsabilização de aluno versus professor, os anos 80 marcam a mudança de enfoque nas análises dos problemas educacionais; como consequência do processo de redemocratização da sociedade brasileira, o pensamento que encontra maior receptividade nos meios acadêmicos questiona a concepção liberal e atribui às ações realizadas no interior da escola o fracasso desta. Nessa perspectiva, o debate sobre o valor social da educação vai para o centro das preocupações políticas, e a escola passa a ser entendida como um mecanismo propulsor para a cidadania e preparação para a força de trabalho.

Nesse período, as pesquisas apontam resultados positivos na queda do analfabetismo, fruto de campanhas massivas e da instituição de programas específicos, atingindo uma população que estava além dos grandes centros urbanos. Com forte tom assistencialista, uma boa parte das políticas públicas foram, no período, redirecionadas às regiões mais pobres, buscando equilibrar em termos de desenvolvimento a assimetria regional.

(...) “na década de 1980, conseguimos reverter o crescimento constante até então verificado no número de analfabetos. Como dado negativo, havia em 2000 um número maior de analfabetos do que aquele existente em 1960 e quase duas vezes e meia o que havia no início do século XX. Como do ponto de vista da mobilização dos recursos, o que interessa é o número absoluto de analfabetos, percebe - se a grande tarefa que temos pela frente, tarefa essa, é claro, facilitada pelo fato de que a riqueza social produzida hoje pelo Brasil é muito maior do que aquela de 1960, ou do início do século”. (Mapa do analfabetismo no Brasil. MEC/INEP, 2000)

Garantido o acesso, o que nos interpela é a dimensão do conhecimento, isto é, o desafio de garantir a todos a aprendizagem suficiente para continuar seu processo de escolarização.

A educação como direito Embora já presente na Constituição de 1934, a educação como direito não se materializou em políticas para sua implementação, do que se depreende que esse direito não era compreendido como de todas as crianças, mas apenas daquelas que permaneciam na escola.

Da caridade para o direito, da intervenção assistencialista circunstancial para o investimento regular do Estado, o país vai mudar o modo de olhar a educação a partir das conquistas da mobilização do processo Constituinte de 1987, e da promulgação da Constituição Federal, em 1988 que garantiu, do ponto de vista jurídico, normativo e institucional, a educação como direito, responsabilizando, por sua implementação, Estados, municípios e Distrito Federal, vinculando percentuais mínimos do orçamento público, para sua realização. A Carta Magna de

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1988 também estipulou a obrigação de se estabelecer um plano nacional de educação, de duração plurianual.

Completa-se a mudança na ordem jurídica com a aprovação de quatro instrumentos legais, com foco em diretrizes, metas e financiamento, que deram suporte à expansão do Ensino Fundamental, a partir da década de 1990:

Diretrizes para políticas públicas

Lei nº 9.394/96, de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB);

Plano Nacional de Educação – edições 2001 – 2010 e 2014 - 2024

Financiamento

Emenda Constitucional nº 14, que instituiu o FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Lei 9424/96);

Emenda Constitucional nº 53 de 2006 que regulamentou sanção da Lei do FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos profissionais do Magistério (11.494/07);

O quadro 1 faz um comparativo entre os aspectos positivos e negativos dos fundos que promovem o financiamento da educação básica, em dois períodos de tempo.

Quadro 1 – Aspectos positivos e negativos do Fundef e do Fundeb

FUNDEF – 1988 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e da Valorização do Magistério

FUNDEB – 2007 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação

Aspectos positivos Instaura novo modelo de

financiamento com foco no Ensino Fundamental.

Reduz a desigualdade entre os entes federados.

Redistribui recursos, baseado nas três esferas de governo.

Fundamenta a universalização do Ensino Fundamental, assegurando acesso a todas as crianças de 7 a 14 anos à escola.

Aspectos positivos Unifica a educação básica com

relação às políticas de financiamento.

Compromete a união com os recursos de financiamento.

Cobertura da educação básica, limites de responsabilidade de cada ente federado.

Transferência de recursos com base no censo escolar.

Aspectos negativos União sem limite de contribuição

em função dos esforços dos estados.

Financiamento apenas ao Ensino Fundamental

Valor aluno/ano não fixo. Dinheiro correspondente a cada

aluno se reporta ao ano anterior. Mecanismos de controle ainda

são insuficientes para garantir o uso do dinheiro.

Baixo valor do custo aluno. Inexistência da relação custo

aluno/qualidade

Aspectos negativos Apesar de aumentar o percentual

sobre os impostos de 15% para 20%, os valores repassados estão vinculados ao aumento ou não do número de matrículas, o que pode gerar perda de receita para alguns municípios ou Estados.

Dinheiro correspondente a cada aluno se reporta ao ano anterior.

Baixo valor do custo aluno. Inexistência da relação custo

aluno/qualidade

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Plano Nacional de Educação

O Plano Nacional de Educação (PNE), previsto na Constituição Federal de 1988, é o documento legal que traz diretrizes, metas e estratégias específicas para um período de 10 anos, no que se refere a todos os níveis de ensino, modalidades e etapas da educação. É considerado instrumento de controle da sociedade no acompanhamento de políticas públicas, visto que traz uma definição específica das tarefas de cada uma das instâncias da administração pública na garantia do direito de acesso aos diferentes níveis de ensino. A partir do PNE, estados e municípios devem alinhar planos estaduais e municipais às metas nacionais, o que garante maior coesão em torno de padrões nacionais de qualidade. O PNE define objetivos e metas, mas a implementação dos planos fica sob a responsabilidade de diferentes níveis de governo, que precisam criar seus principais planos de ação. Duas versões de PNE foram elaboradas até agora. No período de 2001 a 2010, os resultados ficaram abaixo do esperado, já que muitos municípios e estados deixaram de cumprir a legislação. A versão 2014-2024, que deveria ser aprovada em 2011, mas demorou três anos para tanto, resultou da realização da Conferência Nacional da Educação (Conae/2010), pautada pela temática de construção do Sistema Nacional de Educação, que reuniu amplos setores da sociedade ligados à educação.

Decorrentes desses marcos legais, podem-se registrar os seguintes aspectos, além da expansão do Ensino Fundamental: oferta de cursos de nível superior em instituições privadas e públicas que, em convênio com as prefeituras, passaram a oferecer cursos em cidades do interior nas áreas das licenciaturas; melhoria dos quadros administrativos das secretarias municipais de educação; possibilidade de realização de pesquisas para suporte ao planejamento pelos órgãos gestores e para a elaboração de estudos, como a distribuição do livro didático e da merenda escolar, que passaram a ser programados a partir do número de alunos registrados em cada uma das escolas.

A organização escolar para o período de alfabetização Em 2008, parecer do Conselho Nacional da Educação propõe que até 2010 todos os sistemas de ensino deveriam ter implantado o ensino fundamental de nove anos, fazendo com que os três anos iniciais configurem-se como o “ciclo da infância”, ou seja, destinados à alfabetização das crianças de 6 a 8 anos tanto na escola organizada em séries quanto em ciclos e devem ser considerados como “um bloco pedagógico ou ciclo sequencial de ensino”.5

No sistema escolar seriado, apenas um ano é destinado à alfabetização e cada aluno deve saber codificar (transcrição gráfica da linguagem oral) e decodificar (transformação do escrito em som) para ser considerado apto a passar para a 2ª série. Em 1988, a taxa de reprovação no Ensino Fundamental era altíssima, principalmente na 1ª e na 5ª série, chegando a 50,50% e 40,70%, respectivamente. Ou seja, de cada 10 alunos da 1ª série, cinco eram reprovados, em média. A ideia da organização do ensino em ciclos veio como alternativa para o sistema seriado, no sentido de diminuir ou erradicar a repetência e o fracasso escolar de milhares de crianças. São Paulo e Minas Gerais foram os primeiros estados que inovaram no campo da desseriação, seguidos por outras unidades da federação, principalmente após a promulgação da LDB de 1996.

O ciclo da alfabetização nos anos iniciais do ensino fundamental, na proposta do MEC, corresponde à faixa etária dos seis aos oito anos de idade, organizado em três períodos num tempo sequencial de três anos, ou seja, 600 dias letivos, sem interrupções, dedicados à inserção da criança na cultura escolar, à aprendizagem da leitura e da escrita, à ampliação das capacidades de produção e compreensão de textos orais em situações familiares e não familiares e à ampliação do universo de referências culturais dos alunos nas diferentes áreas do conhecimento.

No entanto, as escolas e as redes podem organizar a alfabetização mesmo em um sistema seriado, usando de sua autonomia. Para isso, será “necessário considerar os três anos iniciais do ensino fundamental como um bloco pedagógico ou um ciclo sequencial não passível de

5 Parecer CNE/CEB nº 04/2008: Orientação sobre os três anos iniciais do Ensino Fundamental de nove anos. Acesso em

28/07/2014 http://portal.mec.gov.br/cne/arquivos/pdf/2008/pceb004_08.pdf

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interrupção, voltado para ampliar a todos os alunos as oportunidades de sistematização e aprofundamento das aprendizagens básicas, imprescindíveis para o prosseguimento dos estudos.”6

Conquistas e desafios Diante do exposto até agora, temos dois pontos a apontar: por um lado, a percepção de que a baixa qualidade da educação corresponde à impossibilidade de a sociedade atingir patamares de competitividade — levando-se em conta o desenvolvimento das novas tecnologias e dos novos arranjos de produção — em comparação a economias de outros países desenvolvidos e, por outro, tais mudanças levando a modificações culturais e ao questionamento sobre a função da escola no século XXI.

Como afirma Castro (1998), nos últimos 30 anos,

(....) “o sistema educacional brasileiro sofreu uma acelerada expansão, registrando-se neste período um vigoroso crescimento das matrículas em todos os níveis de ensino. Dentre os fatores que contribuíram para impulsionar este processo, além da natural pressão demográfica, cabe destacar a forte demanda por serviços educacionais criada em decorrência da rápida urbanização do País e o correspondente esforço realizado pelo Poder Público para expandir o acesso à escolaridade obrigatória. ”

Apesar do aumento sistemático e progressivo do investimento na educação pública, a dificuldade de conclusão da escolarização básica ainda é patente para uma parcela significativa da população, que iniciou o século XXI no patamar mais baixo da escala social. Problemas graves intramuros e problemas do lado de fora da instituição escola ainda persistem e interrogam governos – federal, estaduais, municipais – na busca por soluções.

Assim, a educação praticada no país, embora oferecendo o acesso universal, não garante aprendizagem com qualidade para todos, permanência do aluno e nem regularidade do fluxo escolar. Não serve, portanto, como instrumento para a promoção do desenvolvimento humano, e muito menos para a redução da desigualdade social.

Tornar a escola pública mais eficaz e mais equitativa na produção do aprendizado de seus alunos é um grande desafio. Superá-lo, requer atuação efetiva na gestão educacional, reforçando o papel da escola como principal promotora de valores e de conhecimentos necessários a uma participação crítica e ativa na sociedade. Respostas a esse desafio devem ser construídas coletivamente, de acordo com a diversidade cultural e a realidade socioeconômica de cada região do país. Apenas a clareza de onde queremos chegar e os princípios de ação poderão nortear-nos nesse percurso longo e árduo, que requer senso de continuidade e compromisso para ser percorrido.

A reivindicação atual passa a ser de uma educação capaz de fazer frente às transformações na economia no mundo globalizado, mas também aquela que promova os direitos humanos fundamentais e garanta, pela formação de cidadãos, a igualdade de oportunidade para todos.

6 Orientação sobre o PNAIC - http://pacto.mec.gov.br/images/pdf/pacto_livreto.pdf

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