EaD

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DIREITO MUNICIPALUNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL UNIJU

VICE-REITORIA DE GRADUAO VRG

COORDENADORIA DE EDUCAO A DISTNCIA CEaD

Coleo Educao a Distncia

Srie Livro-Texto

Iju, Rio Grande do Sul, Brasil2011

Aldemir Berwig

DIREITOMUNICIPAL

EaD Aldemir Berwig

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2011, Editora UnijuRua do Comrcio, 136498700-000 - Iju - RS - BrasilFone: (0__55) 3332-0217Fax: (0__55) 3332-0216E-mail: editora@unijui.edu.brwww.editoraunijui.com.br

Editor: Gilmar Antonio Bedin

Editor-adjunto: Joel Corso

Capa: Elias Ricardo Schssler

Designer Educacional: Jociane Dal Molin Berbaum

Responsabilidade Editorial, Grfica e Administrativa:

Editora Uniju da Universidade Regional do Noroestedo Estado do Rio Grande do Sul (Uniju; Iju, RS, Brasil)

Catalogao na Publicao:Biblioteca Universitria Mario Osorio Marques Uniju

B553d Berwig, Aldemir.

Direito municipal / Aldemir Berwig. Iju : Ed.Uniju, 2011. 114 p. (Coleo educao a distncia.Srie livro-texto).

ISBN 978-85-7429-938-9

1. Direito. 2. Direito municipal. 3. Administraopblica. 4. Administrao pblica - Processos. I. Ttulo.II. Srie.

CDU : 34 352

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DIREITO MUNICIPAL

SumrioSumrioSumrioSumrioSumrio

CONHECENDO O PROFESSOR ............................................................................................... 7

INTRODUO ............................................................................................................................... 9

UNIDADE 1 DIREITO MUNICIPAL E MUNICPIO........................................................... 13

Seo 1.1 O Direito Municipal ............................................................................................... 13

Seo 1.2 O Municpio ............................................................................................................ 14

1.2.1 Criao do Municpio ......................................................................................... 15

Seo 1.3 Organizao Poltica e Administrativa Municipal ............................................. 16

Seo 1.4 Poder Legislativo ..................................................................................................... 17

1.4.1 Funo e Competncias Legislativas ................................................................ 19

1.4.1.1 Processo Legislativo ............................................................................. 21

1.4.1.2 Conceito e Fases do Processo Legislativo .......................................... 22

1.4.1.3 Emenda Lei Orgnica ....................................................................... 24

1.4.1.4 Lei Complementar ................................................................................. 24

1.4.1.5 Lei Ordinria ......................................................................................... 25

1.4.1.6 Lei Delegada .......................................................................................... 25

1.4.1.7 Decreto Legislativo e Resoluo ......................................................... 25

1.4.1.8 Emenda .................................................................................................. 26

1.4.1.9 Deliberao Parlamentar ..................................................................... 27

1.4.1.10 Redao Final ..................................................................................... 27

1.4.1.11 Qurum ................................................................................................ 28

1.4.2 Funo Deliberativa ............................................................................................ 28

1.4.3 Funo Fiscalizadora .......................................................................................... 29

1.4.3.1 Comisso Parlamentar de Inqurito ................................................... 30

1.4.3.2 Fiscalizao Financeira ....................................................................... 31

1.4.4 Funo Julgadora ................................................................................................ 31

1.4.5 O Julgamento do Vereador por Prerrogativa de Funo ................................ 32

EaD Aldemir Berwig

4

Seo 1.5 Poder Executivo ...................................................................................................... 32

1.5.1 As atribuies do Prefeito ................................................................................... 34

1.5.2 O Julgamento do Prefeito por Prerrogativa de Funo .................................. 35

Seo 1.6 Competncias Municipais ..................................................................................... 36

UNIDADE 2 MEIOS DE AO MUNICIPAL ...................................................................... 39

Seo 2.1 Servidores Municipais ............................................................................................ 39

2.1.1 Os Regimes Jurdicos dos Servidores Municipais ........................................... 40

2.1.1.1 Regime Estatutrio ................................................................................ 40

2.1.1.2 Regime Celetista ................................................................................... 41

2.1.1.3 Regime Especial .................................................................................... 41

2.1.1.4 Funo Pblica ..................................................................................... 42

2.1.1.5 Cargos de Provimento Efetivo e em Comisso .................................. 42

2.1.1.6 Cargos de Provimento Efetivo ............................................................. 43

2.1.1.7 Cargos de Provimento em Comisso .................................................. 44

2.1.1.8 Criao e Extino de Cargos Pblicos ............................................. 44

2.1.1.9 Acessibilidade ao Cargo Pblico e Emprego Pblico ...................... 45

2.1.1.10 Vencimento, Remunerao e Subsdio

dos Servidores Municipais................................................................ 46

2.1.1.11 Demisso e Exonerao de Servidores Pblicos ............................ 47

2.1.1.12 Normas de Conteno de Despesas

com os Servidores Estatais ............................................................... 48

Seo 2.2 Bens Pblicos Municipais ..................................................................................... 48

2.2.1 Classificao dos Bens Pblicos Municipais ................................................... 49

2.2.2 Afetao e Desafetao de Bens Pblicos ........................................................ 53

2.2.3 Regime Jurdico dos Bens Pblicos ................................................................... 53

2.2.4 Aquisio e Alienao de Bens Pblicos .......................................................... 55

2.2.5 Autorizao, Permisso, Concesso e Concesso de Direito Real de Uso ........ 55

Seo 2.3 Finanas Municipais .............................................................................................. 58

2.3.1 Ordenador de Despesa ........................................................................................ 64

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DIREITO MUNICIPAL

2.3.2 Requisitos de Legitimidade da Despesa Pblica ............................................. 65

2.3.3 Os Tributos Municipais ...................................................................................... 66

Seo 2.4 Servios Pblicos Municipais ............................................................................... 67

2.4.1 Modos de Prestao do Servio Pblico .......................................................... 70

2.4.2 Servios Pblicos e Outras Atividades Municipais ......................................... 71

2.4.3 Modelos de Regulao dos Servios Pblicos Competitivos ......................... 73

2.4.4 As Concesses e Permisses de Servio Pblico no Municpio ..................... 75

UNIDADE 3 PODER DE POLCIA E INTERVENO

NO TERRITRIO MUNICIPAL ...................................................................... 77

Seo 3.1 Poder de Polcia Municipal .................................................................................... 77

3.1.1 A Fiscalizao Municipal ................................................................................... 82

3.1.2 Polcia Administrativa Ambiental ...................................................................... 85

Seo 3.2 Interveno na Propriedade Privada .................................................................... 87

3.2.1 Limitao Administrativa.................................................................................... 88

3.2.2 Ocupao Temporria ......................................................................................... 89

3.2.3 Requisio Administrativa ................................................................................. 89

3.2.4 Tombamento ......................................................................................................... 89

3.2.5 Servido Administrativa ...................................................................................... 90

3.2.6 Desapropriao .................................................................................................... 91

Seo 3.3 Plano Diretor e Ordenamento do Territrio Municipal ..................................... 92

3.3.1 Macrozoneamento ............................................................................................... 94

3.3.2 Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios .................................. 94

3.3.3 Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial

Urbana Progressivo no Tempo ............................................................................ 94

3.3.4 Desapropriao para Fins de Reforma Urbana................................................ 95

3.3.5 Transferncia do Direito de Construir ............................................................... 96

3.3.6 Direito de Preempo .......................................................................................... 97

EaD Aldemir Berwig

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UNIDADE 4 CONTROLE DAS AES MUNICIPAIS ....................................................... 99

Seo 4.1 Controle Municipal .................................................................................................. 99

Seo 4.2 Modalidades de Controle ..................................................................................... 101

Seo 4.3 Tipos de Controle .................................................................................................. 102

Seo 4.4 Controle Interno .................................................................................................... 103

Seo 4.5 Controle Externo ................................................................................................... 105

4.5.1 Controle Legislativo ........................................................................................... 105

4.5.2 Controle Judicirio ............................................................................................ 107

4.5.3 Controle Pelo Tribunal de Contas .................................................................... 107

4.5.4 Controle Popular ................................................................................................ 107

CONCLUSO ............................................................................................................................. 111

REFERNCIAS .......................................................................................................................... 113

EaD

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DIREITO MUNICIPAL

Conhecendo o ProfessorConhecendo o ProfessorConhecendo o ProfessorConhecendo o ProfessorConhecendo o Professor

ALDEMIR BERWIG

O autor natural de Iju, Rio Grande do Sul. Possui Gradua-

o em Direito (1993) e Mestrado em Educao nas Cincias

(1997), ambos pela Universidade Regional do Noroeste do Estado

do Rio Grande do Sul (Uniju). Atualmente professor assistente

na Uniju. Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Di-

reito Administrativo, Urbanstico, Eleitoral, Ambiental e Legstica,

atuando principalmente nas seguintes reas: cidadania e partici-

pao, administrao pblica, planos diretores municipais, elabo-

rao e consolidao de legislao.

Presta consultoria nas reas de elaborao legislativa e de

projetos de extenso.

Alm das reas anteriormente mencionadas, atrado pela

Educao a Distncia EaD. Concluiu, em 2008, o curso de Espe-

cializao em Direito Tributrio na modalidade EaD, ofertada pela

Unisul, em parceria com a Rede LFG, em que o sistema de educa-

o telepresencial.

Desenvolve suas atividades docentes na Uniju desde o se-

gundo semestre de 1997, e est vinculado ao Departamento de

Estudos Jurdicos, curso de Direito, rea de Direito Pblico, lecio-

nando principalmente os componentes curriculares Direito Admi-

nistrativo, Processo e Tcnica Legislativa, Direito Pblico Munici-

pal e Processo Administrativo Disciplinar. No curso de Gesto P-

blica Municipal, em todas as suas edies, ministrou o componen-

te Direito Administrativo Municipal. Atua tambm como professor

em cursos de Ps-Graduao lato sensu.

Na Uniju j desempenhou as funes de coordenador-ad-

junto do curso de Direito no campus Santa Rosa, coordenador do

curso de Ps-Graduao em Direito Pblico e chefe do Departa-

mento de Estudos Jurdicos, alm de ser membro do Conselho Uni-

versitrio Consu , dentre outras atribuies.

EaD Aldemir Berwig

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consultor para projetos de extenso da Universidade da

Regio de Joinville Univille (SC).

Atuou na administrao municipal de Boa Vista do Cadeado

(RS), nos cargos de secretrio de Administrao, Planejamento e

Fazenda e assessor de Projetos e Legislao. Atua na advocacia

extrajudicial, principalmente na rea de Direito Pblico.

Desenvolve atividades voluntrias. Foi vice-presidente na

Regio Sul da Associao de Juristas para a Integrao da Amri-

ca Latina Ajial. membro titular do Conselho Municipal do Pla-

no Diretor Compladi de Iju. scio-fundador da Associao

Instituto de Polticas e Desenvolvimento AIPD.

EaD

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DIREITO MUNICIPAL

IntroduoIntroduoIntroduoIntroduoIntroduo

A diretriz que vai nortear a discusso terica a respeito do contedo do Direito Muni-

cipal vai ser estabelecida a partir deste livro-texto que servir de material de apoio para a

conduo dos estudos e das avaliaes. As unidades deste livro-texto so uma sistematiza-

o do contedo do componente curricular, sendo necessrio um aprofundamento do con-

tedo na bibliografia que faz parte do plano de ensino.

Necessrio salientar que a discusso do contedo se dar sob o ponto de vista estrita-

mente jurdico, mas nunca esquecendo que o ordenamento jurdico o instrumento que

ns, juristas, utilizamos ou podemos utilizar como meio para provocar mudanas sociais e

novas condutas, tanto do cidado quanto do administrador pblico.

Minha preocupao parte do dia a dia da administrao pblica, uma vez que tenho

visto e acompanhado, muitas vezes prestando assessoria jurdica, outras vezes desempe-

nhando atividades dentro da prpria administrao ou do Legislativo, ou ainda, por meio de

estudos tericos sobre os temas a serem propostos, que difcil estabelecer mudanas que

busquem modificar a prtica existente no cotidiano das prprias administraes.

Assim, para trabalhar a proposta apresentada no plano de ensino, parto sempre do

vis que privilegie a cidadania e os direitos humanos. Pressupe dizer que na minha concep-

o, a administrao pblica tem o dever legal de satisfazer as necessidades coletivas e,

para que essa competncia se concretize, o Legislativo municipal desempenha outro impor-

tante papel.

Salientando este dever legal, tanto no campo do Executivo como do Legislativo, ne-

cessrio lembrar que Mello (2009) salienta que o agente pblico ao desempenhar suas com-

petncias cumpre um verdadeiro dever-poder, uma vez que esse exerccio decorre da lei e tem

como finalidade a satisfao das necessidades do cidado. Seria o caso de afirmar que o

agente pblico que desempenha uma determinada funo no pode se esquivar daquilo que

esteja previsto em lei.

Como consideraes iniciais, necessrio contextualizar, inicialmente, o Direito Mu-

nicipal no ordenamento jurdico brasileiro. A base do Direito Municipal a Constituio da

Repblica (CR). A Constituio da Repblica vocs j estudaram em Direito Constitucional

em semestres anteriores, o fundamento de validade de todas as normas jurdicas que dela

decorrem. Neste sentido a base, o fundamento do Direito Municipal ser encontrado justa-

mente na CR.

EaD Aldemir Berwig

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Bem, iniciamos pela CR. Para termos uma viso social do Direito Municipal, h neces-

sidade de olharmos os princpios fundamentais da Repblica (Ttulo I artigos 1 a 4) e os

direitos e garantias fundamentais do cidado (Ttulo II artigos 5 a 17), como normas de

respeito obrigatrio pelo poder pblico e, especificamente, pela administrao.

Para que vocs percebam a importncia deste contedo que j estudaram nos semes-

tres anteriores e de outros que ainda vo estudar, necessrio frisar que eles vo limitar a

atuao administrativa. A Constituio da Repblica, por exemplo, vocs nunca podero

deixar de lado quando estiverem estudando o Direito, pois o fundamento ltimo de todo

ordenamento jurdico.

Quando abordamos a organizao do Estado (Ttulo III artigos 18 a 43 da CR)

encontramos as diretrizes de toda a estruturao estatal:

a) a organizao poltico-administrativa (artigos 18 e 19), onde so estabelecidas as vrias

rbitas governamentais;

b) as competncias comuns da Unio, Estados, Distrito Federal e dos municpios (artigo 23);

c) a organizao poltico-administrativa dos municpios (artigo 29 a 31);

d) normas referentes administrao pblica e servidores (artigos 37 a 41).

Disso que est sendo afirmado neste primeiro momento, decorre que toda atividade

municipal depende de lei que a autorize e esta lei deve se fundamentar na Constituio da

Repblica. Assim, da CR deriva toda a legislao que vai autorizar o desempenho das ativida-

des municipais e que sero organizadas na forma que estabelecer a Lei Orgnica Municipal.

Para garantir a concretizao da vontade da cidadania, o municpio desempenha, em

conjunto com a Unio e o Estado, um papel essencial estabelecido em lei, que assegurado

constitucionalmente como objetivo fundamental da Repblica: construir uma sociedade

livre, justa e solidria, garantir o desenvolvimento, erradicar a pobreza, reduzir as desigual-

dades e promover o bem de todos, sem preconceitos.

Bem, o Estado deve garantir a igualdade jurdica. Est estabelecido no artigo 5 da

Constituio, norma fundamental da Repblica, que deve por todos ser respeitada. Alm

desta, porm, o cidado quer a igualdade social. Para tanto, necessrio que o ordenamento

jurdico como um todo, como consequncia da vontade popular, da sociedade civil, estabe-

lea os mecanismos de eficincia social.

No basta o ordenamento formal. preciso mais. E para que isso acontea necess-

ria a participao popular, da sociedade civil, durante o processo legislativo, durante a ela-

borao do ordenamento em si, pelo menos para apontar os rumos que a cidadania partici-

pante deseja tomar. No basta uma pequena participao na discusso da execuo ora-

EaD

11

DIREITO MUNICIPAL

mentria. preciso mais, bem mais. E talvez para que isso ocorra seja necessria uma for-

mao cidad do sujeito, que hoje se encontra muito passivo e alheio s discusses da esfera

poltica.

com base neste pensamento, que tenta englobar mecanismos jurdicos de participa-

o popular, seja na formulao da ordem legal e/ou nas decises administrativas, que pen-

so o Direito Municipal. Um pensamento voltado a esta perspectiva possibilita vislumbrar

um horizonte de mudanas estruturais e polticas, pelo menos no sentido da instituio

concreta de polticas pblicas.

Ocorre aqui a descentralizao poltica do Estado federado. Temos uma Constituio

que estabelece diferentes rbitas poltico-governamentais (artigo 18 CR) e, assim, regula-

menta uma pluralidade de competncias. Com isso se afirma que o ordenamento jurdico-

constitucional fixa as diretrizes bsicas que sero observadas por cada um dos entes polti-

cos visando a satisfao dos interesses e necessidades de cada esfera poltico-administrati-

va, com o que se atenderia com maior eficcia s competncias de cada ente.

Embora ocorra esta descentralizao estabelecida na CR, necessrio ressaltar que o

municpio dispe de autonomia para tratar dos assuntos de interesse local. Essa autonomia

pressupe a aptido para se governar livremente e de legislar.

Isso significa que o municpio tem ampla gesto no plano poltico-administrativo,

por meio da legislatura e da concretizao dos interesses locais. uma autonomia polti-

ca, administrativa e financeira. A autonomia poltica consiste na eleio direta de seus

dirigentes agentes polticos; a autonomia administrativa corresponde ao exerccio do

poder de polcia municipal, prestao de servios pblicos e concretizao de obras e

ao atendimento de necessidades da coletividade; a autonomia financeira diz respeito

capacidade de estabelecer e receber dos habitantes os tributos estabelecidos por compe-

tncia constitucional.

Dito de outra forma, poderamos afirmar que esta autonomia assenta-se em quatro

capacidades, segundo Silva (1998, p. 621):

a) capacidade de auto-organizao, mediante a elaborao de lei orgnica prpria;

b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do prefeito e dos vereadores s respectivas

Cmaras Municipais;

c) capacidade de autolegislao, decorrente da competncia para elaborao de leis muni-

cipais em matrias reservadas a sua competncia exclusiva ou suplementar;

d) capacidade de autoadministrao, mediante a competncia de auto-administrar-se e manter

e prestar os servios de interesse local.

EaD Aldemir Berwig

12

Na realidade, sendo esta a forma poltico-administrativa, cabvel dizer que o munic-

pio o ente poltico-administrativo dotado de competncias legislativas e administrativas e

de governo prprio para concretizar os interesses locais.

O municpio o espao territorial sobre o qual uma determinada populao exerce e

garante sua autodeterminao poltica e jurdica mediante o ordenamento jurdico. Isso

quer dizer que na constituio do municpio esto os trs elementos do Estado: o humano

(a sociedade), o geogrfico (territrio) e o institucional (organizao poltico-jurdica).

Interessa-nos, aqui, mencionar o elemento institucional, posto que, como afirmamos

anteriormente, para organizar e estruturar o municpio h necessidade de se constiturem

normas fundamentadas na CR que direcionem a conduta humana no territrio. Esta orga-

nizao se d pela promulgao de sua Lei Orgnica Municipal, nos termos estabelecidos

na Constituio da Repblica.

Como espao territorial da Federao, tenho compreendido o municpio como ente

federativo, muito embora este entendimento no seja unnime. Inclusive o municpio, por

fora constitucional, tem competncia para auto-organizar-se, autogovernar-se, autolegislar

e autoadministrar-se e, acima de tudo, o prprio artigo 1 da CR estabelece que a Repblica

Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e municpios e do Distri-

to Federal.

A partir dessas concepes iniciais vamos desenvolver todo o contedo do componen-

te curricular.

EaD

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DIREITO MUNICIPAL

Unidade 1Unidade 1Unidade 1Unidade 1Unidade 1

DIREITO MUNICIPAL E MUNICPIO

OBJETIVOS DESTA UNIDADE

Apresentar o estudo do municpio a partir da organizao e estruturao de seus poderes,

do governo municipal e suas diretrizes, especialmente mediante a especificao das ativi-

dades e competncias locais.

Compreender quais os agentes polticos que integram os poderes constitudos.

Distinguir as competncias dos Poderes Legislativo e Executivo municipal.

Proporcionar uma reflexo sobre o processo de criao do municpio.

Destacar as competncias constitucionais do Municpio.

AS SEES DESTA UNIDADE

Seo 1.1 Direito Municipal

Seo 1.2 O Municpio

Seo 1.3 Organizao Poltica e Administrativa Municipal

Seo 1.4 Poder Legislativo

Seo 1.5 Poder Executivo

Seo 1.6 Competncias Municipais

Seo 1.1

O Direito Municipal

O Direito Municipal pertence rea do Direito Pblico. Historicamente, a partir do

Direito Romano, costumamos dividir o Direito em Direito Pblico e Privado. Esta uma

diviso corrente na doutrina jurdica, embora questionada por muitos. Tenho partido do

pressuposto de que esta uma diviso possvel para fins didtico-pedaggicos, dado que

absolutamente impossvel dividir ambos em matrias estanques.

EaD Aldemir Berwig

14

Assim, poderamos simplesmente conceber o Direito Municipal como um ramo aut-

nomo do Direito, nem Pblico nem Privado, uma vez que a ordem jurdica una, indivisvel,

cujo fundamento de validade encontra-se na prpria Constituio da Repblica (CR).

O Direito Municipal, seguindo este contexto, vai estudar o municpio a partir de

sua organizao poltico-administrativa, seu ordenamento jurdico, seus poderes, suas

competncias, meios de ao, ordenamento territorial e controles a que se submete, os

quais estaro diretamente vinculados ao seu fundamento de validade, a Constituio da

Repblica.

Nesse sentido, nele est enquadrado o estudo do municpio, da organizao e

estruturao de seus poderes, do governo municipal e suas diretrizes, especialmente medi-

ante a especificao das atividades e competncias locais.

Seo 1.2

O Municpio

O municpio ente dotado de autonomia poltico-administrativa nos termos das re-

gras estabelecidas pela Constituio da Repblica. Tem personalidade jurdica de Direito

Pblico interno nos termos do artigo 41 do Cdigo Civil de 2002.

ente federativo dotado de autonomia prpria que possibilita a capacidade para

auto-organizao, autogoverno, autoadministrao e autolegislao (Lenza, 2011, p.

400-401).

A auto-organizao (artigo 29, caput, CR/88) do municpio ocorre por meio de Lei

Orgnica votada em dois turnos, com interstcio mnimo de dez dias, aprovada por dois

teros dos vereadores, nos termos da Constituio da Repblica e da Constituio do res-

pectivo Estado-membro do qual integrante.

Pelo autogoverno, tem capacidade para eleger seus representantes polticos: o prefei-

to, o vice-prefeito e os vereadores.

Pela autoadministrao, tem capacidade para estabelecer sua prpria estrutura admi-

nistrativa, observados os preceitos constitucionais federal e estadual.

Pela autolegislao, tem capacidade para estabelecer sua legislao municipal, obser-

vados os limites estabelecidos pelas normas constitucionais federal e estadual.

EaD

15

DIREITO MUNICIPAL

1.2.1 CRIAO DO MUNICPIO

O municpio, por fora constitucional, parte integrante indissolvel da Repblica

Federativa (artigo 1), previso esta que entre os doutrinadores gera grande controvrsia,

pois parte da doutrina o considera ente da Federao (Lenza, 2011, p. 400) e outra parte

no (Castro, 2006, p. 28).

De qualquer forma, a Constituio da Repblica prev a autonomia municipal (artigo

18) em razo de que, em sua abrangncia jurdico-territorial, este ente responsvel pelas

competncias constitucionais.

Para a criao de um municpio necessrio observar determinados requisitos consti-

tucionais (artigo 18, 4 CR), depois de divulgados os estudos de viabilidade municipal,

apresentados e publicados na forma da lei:

a) a criao de municpios se dar mediante edio de lei ordinria estadual;

b) dever ser observado o perodo determinado por lei complementar federal;

c) dever ser feita prvia consulta plebiscitria populao envolvida.

Os estudos de viabilidade municipal compreendem a verificao da viabilidade econ-

mica, financeira e tcnica municipal, apresentados e publicados na lei, por parte de rgos

oficiais do Estado ou rgos federais conveniados com o Estado.

O artigo 18, 4 elenca alm da criao, a fuso, o desmembramento e a incorpora-

o. A fuso consiste na unio de dois ou mais municpios de modo que todos perdem sua

identidade originria para originar um novo municpio. O desmembramento consiste na

separao de parte de um municpio ou de vrios municpios para originar um novo. A

incorporao consiste na incluso de um municpio no outro, perdendo o incorporado a sua

personalidade e sendo extinto.

O processo de criao do municpio ato poltico-administrativo complexo, que apre-

senta quatro fases distintas:

a) representao Assembleia Legislativa, acompanhada da comprovao dos requisitos

mnimos exigidos pela CR (artigo 18, 4), pela Constituio Estadual (os mesmos da

federal), e pela lei complementar estadual que especificar e detalhar os demais requisi-

tos em razo das peculiaridades regionais;

b) o acolhimento preliminar da representao pela Assembleia juzo de admissibilidade do

processo em razo do que, atendidos todos os requisitos legais, a Assembleia determina-

r o plebiscito;

EaD Aldemir Berwig

16

c) realizao do plebiscito pelo Tribunal Regional Eleitoral segundo os critrios da lei com-

plementar estadual, dentre os quais a fixao de qurum para a validade da consulta

como de maioria absoluta dos eleitores que comparecerem s urnas;

d) a edio de lei criadora do municpio, com o resultado favorvel do plebiscito.

Seo 1.3

Organizao Poltica e Administrativa Municipal

A autonomia municipal estabelecida no artigo 18 da CR se consolida pela previso do

Captulo IV do Ttulo III da Constituio da Repblica (artigos 29 a 31), que estabelecem as

normas fundamentais constitucionais a respeito da organizao poltico-administrativa do

municpio, assegurando a ele o poder de auto-organizao mediante edio e promulgao

de Lei Orgnica Municipal (LOM) pelo poder Legislativo local.

A Lei Orgnica Municipal apresenta particularidades prprias que as diferenciam das

demais leis municipais. verdadeira Constituio Municipal. uma lei em sentido formal e

material na qual no tem participao o poder Executivo municipal, que apenas poder pro-

por emendas a ela. O Legislativo municipal tem poder para votar e promulgar a Lei Orgnica.

Dito isso, a auto-organizao do municpio ocorre pela edio da sua Lei Orgnica,

que dever observar todas as prescries constitucionais aplicveis aos municpios, sob pena

de inconstitucionalidade de suas normas. Alm disso, sua auto -organizao

complementada por todas as leis decorrentes desta lei maior.

Para o processo legislativo de auto-organizao municipal necessria a observncia

das normas constitucionais aplicveis em todos os nveis governamentais, de modo que a

Carta Constitucional no atribui Cmara Municipal competncias maiores do que as pre-

vistas no seu artigo 29. Isso significa que a Lei Orgnica Municipal dever respeitar os

limites impostos pela Constituio da Repblica e pela Estadual. Isto , apenas aos assun-

tos de interesse local, nunca fugindo das disposies constitucionais.

necessrio, porm, relembrar: a criao do municpio se d por lei ordinria estadu-

al; a organizao do municpio, pela Lei Orgnica Municipal. A instalao do municpio,

respeitadas as particularidades regionais, ocorre em ato presidido pelo juiz eleitoral ou juiz

de Direito da Comarca, representando o Estado, quando se dar posse aos Vereadores, elei-

o e posse da Mesa da Cmara Municipal e, em seguida, ao prefeito e vice-prefeito, peran-

te a Cmara Municipal. Os vereadores so empossados perante a Justia Eleitoral. A Mesa

da Cmara, perante o Plenrio desta.

EaD

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DIREITO MUNICIPAL

Todas as questes pertinentes instalao do municpio recm-criado estaro previs-

tas e regulamentadas na lei ordinria estadual, cessando sua vigncia medida que o mu-

nicpio edite sua Lei Orgnica e a legislao prpria.

Com a emancipao do novo municpio, os bens pblicos, de uso comum, de uso espe-

cial e dominicais, na forma da lei criadora, passaro automaticamente para o patrimnio do

novo municpio, independentemente de escritura e transcrio. Os dbitos, acaso existentes

do municpio-me, vinculados a tais bens, so transferidos ao novo municpio: os nus e

bnus se transferem e se comunicam de modo que o municpio-me deixa de ter o encargo

sobre bens que foram transferidos ao novo municpio em razo de sua emancipao.

Tambm alguns servidores que antes eram do municpio-me so transferidos ao novo

Municpio. Em caso de atividades prestadas por terceiros mediante concesso ou permisso

na rea do novo municpio, estes contratos devem ser respeitados at o trmino da conven-

o. Nada impede, entretanto, que, diante da criao do novo municpio, as prestaes

decorrentes destas contrataes sejam alteradas ou at rescindidas, respeitado o interesse

local e o direito dos prestadores dos servios.

Dentro da organizao poltico-administrativa est a diviso do territrio municipal,

que poder ser dividido em distritos e subdistritos, mediante lei municipal, desde que previs-

ta na Lei Orgnica. O distrito uma circunscrio administrativa, sem personalidade jurdi-

ca, cuja existncia justifica-se unicamente para uma melhor desconcentrao dos servios

pblicos a serem prestados pela administrao direta.

Seo 1.4

Poder Legislativo

O poder Legislativo Municipal do tipo unicameral, pois composto de uma nica

casa legislativa, nos termos do artigo 29 da CR/88, a Cmara Municipal. Esta composta

por vereadores, que so os representantes do povo no municpio, eleitos na forma da lei

eleitoral para o cumprimento de mandato de quatro anos, e tem seu funcionamento regula-

do pela Lei Orgnica do Municpio e pelo seu Regimento Interno.

Dentre as funes de competncia da Cmara esto a votao, deliberao e aprova-

o de leis, resolues, indicaes e outras proposies que lhe so apresentadas, tendo

como principal incumbncia deliberar sobre os projetos de lei de iniciativa do prefeito, dos

prprios vereadores e da populao.

EaD Aldemir Berwig

18

O nmero de vereadores, que ser proporcional populao do municpio, est esta-

belecido no inciso IV do artigo 29 da CR/88.

O mandato do vereador ser de quatro anos, podendo haver reeleies sucessivas.

Os vereadores so inviolveis por sua opinio, palavra e voto no exerccio do mandato

e na circunscrio do municpio.

O vereador remunerado por subsdio e corresponde a, no mximo, 75% do subsdio,

em espcie, dos deputados estaduais. O subsdio fixado em lei de iniciativa da Cmara de

Vereadores, nos termos do inciso VI, do artigo 29 da Constituio da Repblica. Este ltimo

artigo limita a liberdade de fixao do valor do subsdio, uma vez que os limites mximos

foram estabelecidos pelo poder constituinte derivado reformador, por meio da Emenda Cons-

titucional n 25/2000.

Esta nova regra estabeleceu que o percentual de 75% do subsdio dos deputados varia

de acordo com o nmero de habitantes de cada municpio, no podendo o total da despesa

com remunerao de vereadores ultrapassar o montante de 5% da receita do municpio (Lenza,

2011, p. 441-442), nos termos do quadro a seguir:

Quadro 1: Subsdio dos vereadores

Fonte: Adaptado pelo autor.

O subsdio dos vereadores fixado a cada legislatura para a legislatura subsequente,

sendo vedada a alterao durante a legislatura vigente. Alm do limite fixado em relao ao

subsdio dos deputados, pertinente lembrar que existe outro limite, qual seja, o estabeleci-

do no inciso XI do artigo 37 da Constituio da Repblica, que determina que no mbito

municipal nenhum subsdio poder ser superior ao estabelecido para o prefeito.

Tambm foi estabelecido limite relativo ao total da despesa do poder Legislativo Muni-

cipal, neste caso, includo o valor referente aos subsdios dos vereadores e excludos os gas-

tos com inativos, que no podero ultrapassar os percentuais estabelecidos no artigo 29-A

da Constituio da Repblica, conforme Quadro 2:

Nmero de habitantes Subsdio mximo dos vereadores at 10.000 habitantes 20% do subsdio dos deputados estaduais

de 10.001 a 50.000 habitantes 30% do subsdio dos deputados estaduais de 50.001 a 100.000 habitantes 40% do subsdio dos deputados estaduais

de 100.001 a 300.000 habitantes 50% do subsdio dos deputados estaduais

de 300.001 a 500.000 habitantes 60% do subsdio dos deputados estaduais acima de 500.001 habitantes 75% do subsdio dos deputados estaduais

EaD

19

DIREITO MUNICIPAL

Quadro 2: Gastos com inativos

Fonte: Adaptado pelo autor.

Outro limite o estabelecido no 1 do artigo 29-A da CR/88, que prev o gasto

mximo de 70% da receita da Cmara Municipal com folha de pagamento, includo no

percentual o subsdio de seus vereadores. Ou seja, todo o gasto com pessoal na Cmara

Municipal est limitado a 70% de sua receita. O desrespeito a essa regra constitui crime de

responsabilidade do presidente da Cmara Municipal, nos termos do Decreto-Lei n 201/

1967 e dos incisos I, II e III do 2, do artigo 29-A, da CR/88.

Por outro lado, deve-se salientar que quem faz o repasse dos valores para a Cmara

Municipal o prefeito. Caso ele deixe de fazer o repasse dos valores, ser incurso em crime

de responsabilidade, nos termos do Decreto-Lei n 201/1967.

Cmara Municipal compete o exerccio das seguintes funes: legislativa, deliberativa,

fiscalizadora, julgadora e poltico-parlamentar. Abordaremos cada uma dessas funes se-

paradamente.

1.4.1 FUNO E COMPETNCIAS LEGISLATIVAS

No Estado de Direito o princpio da legalidade se concretiza mediante o estabeleci-

mento da lei mediante participao de rgo especfico, o poder Legislativo, com participa-

o do Executivo. No exerccio da funo legislativa, a Cmara legisla sobre as matrias da

competncia do municpio com a sano do prefeito.

A Lei Orgnica do Municpio estabelece as matrias de competncia legislativa da

Cmara, bem como as normas referentes ao processo legislativo, sendo estas ltimas deta-

lhadas no Regimento Interno.

Nmero de habitantes O total da despesa no pode ultrapassar os seguintes percentuais (sobre o somatrio da receita tributria e das transferncias previstas no 5 do artigo 153 e nos artigos 158 e 159 da CR/88, efetivamente realizado no exerccio

anterior) at 100.000 habitantes 7%

de 100.001 a 300.000 habitantes 6% de 300.001 a 500.000 habitantes 5%

de 500.001 a 3.000.000 habitantes 4,5% de 3.000.001 a 8.000.000 habitantes 4%

acima de 8.000.001 habitantes 3,5%

EaD Aldemir Berwig

20

A Constituio da Repblica, ao estabelecer a autonomia poltico-administrativa do

municpio, ampliou significativamente o elenco das competncias municipais, que compre-

endem a competncia legislativa e a administrativa.

As seguintes competncias legislativas previstas na Constituio da Repblica so

previstas para o municpio, segundo exposio de Lenza (2011, p. 404):

a) expressa, prevista no artigo 29, caput, que consiste na capacidade de auto-organizao

dos municpios por meio de Lei Orgnica;

b) de interesse local, prevista no artigo 30, I, que diz respeito s peculiaridades e necessida-

des relativas localidade ou seja, seu interesse predominante;

c) suplementar, prevista no artigo 30, II, que estabelece a possibilidade de suplementar a

legislao federal e estadual no que couber, de acordo com o interesse local;

d) para estabelecer o plano diretor, prevista no artigo 182, 1, obrigatrio para cidades

(municpios) com mais de 20.000 habitantes, a ser aprovado pela Cmara Municipal, nos

termos do Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001);

e) estabelecer os tributos municipais, prevista no artigo 156, nos termos das competncias

prescritas constitucionalmente, por meio do Cdigo Tributrio Municipal.

Pode-se afirmar que as competncias legislativas previstas constitucionalmente so

exclusivas (artigo 30 da Constituio da Repblica), mesmo a suplementar, pois somente ao

municpio competir legislar sobre questes de interesse local.

Como demonstramos na letra e, a competncia tributria dos municpios est

estabelecida nos artigos 145 e 156 da Constituio da Repblica. O primeiro determina as

competncias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios para instituir

tributos (impostos, taxas e contribuies de melhoria); o segundo d competncia aos mu-

nicpios para instituir impostos sobre:

a) propriedade predial e territorial urbana;

b) transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza

ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como ces-

so de direitos a sua aquisio;

c) servios de qualquer natureza no compreendidos os impostos sobre circulao de mer-

cadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de

comunicao definidos em lei complementar federal. Estes servios de qualquer nature-

za so os estabelecidos na Lei Complementar 116/2003.

EaD

21

DIREITO MUNICIPAL

A competncia legislativa suplementar apontada na letra c anterior, trata-se de uma

faculdade de legislar de forma a completar ou preencher lacunas existentes na legislao

federal e estadual, desde que no sejam de competncia privativa destes entes.

Basicamente, portanto, as competncias legislativas municipais so as aqui apresen-

tadas.

1.4.1.1 Processo Legislativo

A Constituio da Repblica estabelece no artigo 18 que a organizao polti-

co-administrativa da Federao se dar nos termos estabelecidos constitucional-

mente. No artigo 25, determina que o Estado organiza-se e rege-se pela Constitui-

o Estadual e leis que adotar, observados os princpios estabelecidos na Constitui-

o da Repblica. No mesmo sentido, estabelece no seu artigo 29 que o municpio

reger-se- pela Lei Orgnica Municipal, estabelecendo as diretrizes a serem por ela

observadas.

A Constituio da Repblica prescreve, na forma do artigo 18 e observadas suas pr-

prias disposies, a autonomia legislativa de cada um de seus entes poltico-administrati-

vos, porm embora exista esta autonomia legislativa, esta afirmao no quer significar que

inexistam normas especficas de preordenao destinadas ao Estado federado e ao munic-

pio, ou que inexistam princpios implcitos a respeito na Constituio da Repblica, razo

pela qual se impe a observncia destes.

Dentre estes princpios est o da impossibilidade de converso em lei do projeto que

no tenha sido objeto de discusso e votao do Legislativo.

O processo legislativo no existe autonomamente, como valor em si, pois tcnica a servio de

concepes polticas, realizando fins do poder. Da sua mutabilidade no tempo e sua compreen-

so variada, refletindo a organizao social, as formas de Governo e de Estado, a estrutura

partidria e o sistema poltico (Horta, 1989, p. 5).

A Constituio da Repblica estabelece em seus artigos 59 a 69 as normas referentes

ao processo legislativo que, em tese, podem ser consideradas seus princpios norteadores, de

modo que se aplicam aos Estados e aos municpios como procedimento de elaborao

legislativa, a saber: a iniciativa, a tramitao no Legislativo, a deliberao, o qurum, a

sano (expressa ou tcita), o veto e a promulgao.

EaD Aldemir Berwig

22

1.4.1.2 Conceito e Fases do Processo Legislativo

Processo legislativo o conjunto de atos preordenados (iniciativa, emenda, aprova-

o, sano, promulgao e publicao) realizados pelos rgos competentes, competindo

ao poder Legislativo, em regra, a aprovao do projeto de lei com vistas criao, em senti-

do estrito, das leis, tendo por objeto a elaborao de atos normativos primrios previstos na

Constituio ou na Lei Orgnica.

Basicamente, distinguem-se trs fases no processo de elaborao das leis:

a) A fase introdutria, que consiste na proposio do projeto de lei, faculdade essa atribuda

a pessoas ou rgos, de forma geral ou especial. o ato que desencadeia o processo

legislativo.

b) A fase constitutiva, que consiste na aprovao do projeto de lei, encaminhamento do

autgrafo e sano da lei. a fase de estudo e deliberao sobre o projeto proposto e

compreende os turnos regimentais de discusso e votao, seguidos da redao final da

matria aprovada.

Essa fase se completa com a apreciao, pelo Executivo, do texto aprovado pelo

Legislativo. a interveno do Executivo no aperfeioamento da lei. Tal apreciao pode

resultar no assentimento (a sano) ou na recusa (o veto). A sano transforma em lei o

projeto aprovado pelo Legislativo.

A sano pode ocorrer expressa ou tacitamente. expressa quando o Executivo d

sua concordncia, de modo formal, no prazo de 15 dias, contados do recebimento da propo-

sio de lei, resultante de projeto aprovado pela Casa Legislativa. A sano tcita quando

o Executivo deixa passar esse prazo, sem manifestao de discordncia.

Pode o Executivo recusar sano proposio de lei, impedindo, dessa forma, sua

transformao em lei. Tal recusa se manifesta pelo veto, que pode ser total ou parcial, con-

forme atinja toda a proposio ou apenas parte dela.

Segundo dispe o 2 do artigo 66 da Constituio da Repblica, ao qual corresponde

o 2 do artigo 66 da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, o veto parcial somente

abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea.

O veto pode ter por fundamento a inconstitucionalidade da proposio de lei ou a sua

inconvenincia. No primeiro caso, h um motivo estritamente jurdico: a incompatibilidade

com a CR. No segundo caso, h um motivo estritamente poltico, que envolve uma aprecia-

o de vantagens e desvantagens: se o Executivo julgar a proposio contrria ao interesse

pblico, opor-lhe- veto.

EaD

23

DIREITO MUNICIPAL

c) A fase complementar ou de aquisio de eficcia, que compreende a promulgao e a

publicao da lei.

A promulgao o ato que declara e atesta a existncia da lei, indicando que esta

vlida e executvel. Cabe ao chefe do Executivo promulgar a lei. Se ele, nos casos de sano

tcita e de rejeio do veto, no o faz no prazo de 48 horas, deve o presidente da Casa

Legislativa faz-lo. Depois da promulgao vem a publicao, que, em nosso sistema, o

meio de tornar a norma conhecida, vigente e eficaz.

As matrias submetidas deliberao nas comisses ou no Plenrio da Cmara Muni-

cipal de Vereadores recebem normalmente a denominao genrica de proposies. Por ex-

tenso do conceito de proposio, tem-se a emenda, o requerimento, o parecer e outros

instrumentos regimentais a eles assemelhados, como o caso de indicao, representao,

moo e autorizao, que costumam ser includos no processo legislativo.

A proposio destinada a alterar o texto da Lei Orgnica Municipal recebe a denomi-

nao tcnica de Proposta de Emenda Lei Orgnica. Os projetos de lei aprovados em

redao final denominam-se autgrafo e so encaminhados ao prefeito para sano.

A Lei Orgnica Municipal estabelece a possibilidade de manifestao legislativa me-

diante proposies, sobre as quais incide deliberao em Plenrio. Como exemplo podemos

citar o artigo 87 do Regimento Interno da Cmara Municipal de Vereadores de Porto Alegre,

RS, em que constam as seguintes proposies:

I projeto de Emenda Lei Orgnica;

II projeto de lei complementar;

III projeto de lei ordinria;

IV projeto de decreto legislativo;

V projeto de resoluo;

VI indicao;

VII requerimento;

VIII pedido de providncia;

IX pedido de informao;

X recurso;

XI emenda;

XII subemenda;

XIII substitutivo;

XIV mensagem retificativa.

EaD Aldemir Berwig

24

possvel constatar que este Regimento Interno denomina proposio a todas as pro-

postas de vereadores que possam levar a uma deciso em Plenrio. importante mencionar,

no entanto, que em alguns casos, como das decises terminativas, possvel que o debate

no v a Plenrio e seja deliberado na prpria comisso especfica.

Passamos, a seguir, a tecer algumas consideraes acerca dos atos do processo

legislativo municipal.

1.4.1.3 Emenda Lei Orgnica

Em razo da competncia para auto-organizao municipal, a prpria Lei Orgnica

Municipal estabelece regras para sua alterao, mediante Emenda, com o que ela se reveste

de certa rigidez, uma vez que exige qurum especial de 2/3 para sua aprovao, em dois

turnos de votao.

A Lei Orgnica estabelecer a necessidade de regulamentao de suas normas por

meio de lei complementar ou ordinria, no mesmo sentido observado para a Constituio da

Repblica. Basicamente, a diferena entre a Lei Orgnica Municipal, as leis complementa-

res e leis ordinrias, consiste no qurum especial ou qualificado para a primeira, alm de

aprovao em dois turnos de votao; qurum especial ou qualificado para as segundas, em

um turno de votao, e qurum simples para as ltimas.

Por outro lado, importante salientar que as leis complementares e ordinrias munici-

pais devero guardar fidelidade com a Lei Orgnica Municipal, caso contrrio sero ilegti-

mas e invlidas, desde que assim as declare o Judicirio.

1.4.1.4 Lei Complementar

A Lei Complementar municipal, aprovada por maioria absoluta, expressa e especifi-

camente prevista em determinadas disposies da Lei Orgnica Municipal e destina-se a

complement-la, relativamente matria de que tratam.

No mbito do municpio, a Lei Orgnica prev as matrias que constituem objeto de

lei complementar municipal.

A regulamentao em razo da matria ocorre quando a Lei Orgnica Municipal

estabelece que determinada matria ser regulamentada mediante lei complementar, como

o caso do Cdigo Tributrio Municipal, do Estatuto dos Servidores Municipais, dentre

outros.

EaD

25

DIREITO MUNICIPAL

Pelo aspecto formal, sendo uma lei em sentido estrito, diferencia-se da lei ordinria

em razo do qurum necessrio para aprovao. Somente a maioria absoluta dos mem-

bros da Cmara Municipal que validamente a aprovar. Esta qualificao do qurum se

impe em razo da importncia da ordenao jurdica contida nela, por previso em Lei

Orgnica.

1.4.1.5 Lei Ordinria

A Lei Ordinria o ato legislativo tpico, que, em regra, prescreve normas gerais e

abstratas. disciplinada em Lei Ordinria a matria no reservada Lei Complementar, ou

seja, a maioria das matrias da competncia do municpio. Vrios dispositivos da Lei Org-

nica dependem de regulamentao por Lei Ordinria.

1.4.1.6 Lei Delegada

A Lei Delegada um ato normativo elaborado e editado pelo chefe do Executivo, em

razo de autorizao do poder Legislativo e nos limites por este estabelecidos.

Seguindo a lgica de que a Constituio da Repblica estabelece princpios

legislativos a serem observados em outras rbitas governamentais, seria possvel afirmar

que a Lei Orgnica Municipal pode prever a delegao ao prefeito, a ser efetuada sob a

forma de resoluo ou decreto legislativo da Cmara Municipal, que especificar seu

contedo e os termos de seu exerccio e poder determinar a apreciao, pela Cmara,

do projeto de Lei Delegada, caso em que este ser submetido votao nica, vedada

qualquer emenda.

Havendo previso na Lei Orgnica, esto excludos do mbito da delegabilidade os

atos de competncia exclusiva da Cmara, a matria reservada Lei Complementar e a

legislao sobre planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos.

1.4.1.7 Decreto Legislativo e Resoluo

O Decreto Legislativo e a Resoluo, promulgados pelo presidente da Cmara, desti-

nam-se a regular matrias da competncia exclusiva do Legislativo e as de carter poltico,

processual, legislativo ou administrativo, excludas do mbito da lei. Ambos os atos tm o

mesmo conceito, mas diferem quanto aos efeitos, os quais so externos e internos, no caso

do Decreto Legislativo, e apenas internos, no caso da Resoluo.

EaD Aldemir Berwig

26

1.4.1.8 Emenda

Quando proposto um projeto de lei, caso a Lei Orgnica o permita, ele poder ser

alterado mediante emenda.

Proposto o projeto de lei, iniciam-se os debates para sua aprovao. Durante os deba-

tes a proposta poder ser emendada pelos parlamentares, nicos que no Direito brasileiro

detm competncia para emendar o projeto de lei. Deve-se deixar claro, portanto, que nem

todo titular de competncia para propor a iniciativa de lei tem competncia para emendar a

proposta (Berwig, 2011).

Aps o protocolo do projeto de lei, preclui o prazo para que o proponente promova

alteraes no projeto de lei, de modo que lhe vedado apresentar emenda. Existe reserva

dessa competncia aos vereadores, de modo que somente eles podem emendar o projeto de lei.

Significa que, aps proposto o projeto de lei, o autor no poder alter-lo, havendo

apenas a possibilidade de retir-lo e apresent-lo novamente, reformulado. Admite-se, en-

tretanto, que o autor altere a proposta sem retir-lo unicamente nos casos de incluso de

dispositivos na proposta apresentada, jamais para suprimir dispositivo.

Os vereadores, como referido anteriormente, podero emendar o projeto de lei em dis-

cusso.

Os Regimentos Internos das Cmaras Municipais preveem, em regra, cinco possibili-

dades de emendas ao projeto de lei, que podem ser supressivas, substitutivas, aditivas,

modificativas e aglutinativas.

As supressivas so aquelas que suprimem todo um dispositivo: artigo, pargrafo, inciso

ou alnea; as substitutivas so as que substituem parte da proposio ou a modificam por

inteiro, propondo outro texto para a lei; as aditivas so as que acrescentam dispositivo in-

teiro ao futuro texto legal e podem ocorrer mediante acrscimo de artigo, pargrafo, inciso

ou alnea; as modificativas acrescentam, suprimem ou modificam parte ou expresses no

dispositivo; as aglutinativas resultam da fuso de emendas apresentadas ou das emendas

com o prprio texto do projeto de lei.

Mesmo que se afirme que somente os vereadores podem apresentar emendas ao proje-

to de lei, no significa que todo e qualquer vereador possa apresent-las a qualquer momen-

to. Para propor emenda a projeto de lei necessrio observar em que fase da apreciao ele

se encontra e verificar se ou no cabvel a emenda.

Embora se assevere que nem todo titular de iniciativa goza do poder de emenda, uma

vez que esta faculdade reservada aos vereadores, uma prtica comum na tramitao de

projetos de lei a possibilidade de alterao do projeto mediante a apresentao de mensa-

EaD

27

DIREITO MUNICIPAL

gens aditivas. Essa alternativa tem seus limites, no podendo ser empregada para suprimir

ou substituir dispositivos. A supresso ou a substituio somente poder realizar-se pela

retirada e posterior reapresentao do projeto (Berwig, 2011, p. 110).

1.4.1.9 Deliberao Parlamentar

O projeto de lei proposto e durante a instruo, baixa s comisses, quando ser

analisada inicialmente sua constitucionalidade e, posteriormente, seu mrito, na Comisso

de Constituio e Justia e nas Comisses Temticas, respectivamente.

Nos debates nas comisses o projeto de lei poder sofrer emendas ou ter substitutivo

apresentado pelos vereadores, sendo posteriormente analisado quanto aos aspectos consti-

tucionais, legais, jurdicos, regimentais ou de tcnica legislativa.

Uma vez aprovado nas comisses, o projeto seguir para o Plenrio da Cmara de

Vereadores, quando ser discutido e votado nos termos do respectivo Regimento Interno.

Tratando-se de lei ordinria, a aprovao do projeto de lei condiciona-se maioria simples

dos membros da Cmara, ou seja, somente haver aprovao pela maior quantidade dos

votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

Durante os debates nas comisses poder haver o pedido de vista, instrumento regi-

mental concedido somente aos membros da Comisso, para que possam analisar mais

detalhadamente o projeto. A vista do processo poder ser individual ou conjunta e o prazo

estabelecido no Regimento Interno. vedada a concesso a pedidos sucessivos e para pro-

jetos em regime de urgncia.

Poder tambm ocorrer a apensao de proposio, quando so anexados novos pro-

jetos de lei que tratem de matria correlata ou conexa ao projeto que est sendo discutido

na Comisso. Nesse caso, o projeto ser devolvido ao relator, que dever proferir novo voto,

considerando tambm o novo projeto que foi apensado.

1.4.1.10 Redao Final

D-se redao final aos projetos em geral e s Propostas de Emenda Lei Orgnica

aps sua aprovao nos turnos regimentais. O parecer de redao final, emitido pela Comis-

so de Redao da Cmara Municipal, d forma matria aprovada, segundo a tcnica

legislativa, corrigindo eventual vcio de linguagem, defeito ou erro material. Para a mesma

finalidade admitida emenda redao final, durante a discusso do parecer. Aprovada a

redao final, a matria enviada sano ou promulgao, conforme o caso.

EaD Aldemir Berwig

28

1.4.1.11 Qurum

A Constituio da Repblica estabelece alguns princpios que devero ser observados

na Lei Orgnica Municipal. Entre eles est o que estabelece qurum de votao nas delibe-

raes da Cmara Municipal. importante ressaltar que a definio exata do nmero de

membros que devem se manifestar para a aprovao de um determinado projeto deve ser

observado no Regimento Interno da Cmara. Assim, embora em tese o nmero deva ser

sempre o mesmo, h distines previstas no respectivo Regimento Interno.

Vamos, portanto, esclarecer a ideia de qurum. O que vem a ser qurum? o nmero

de manifestaes favorveis aprovao do projeto. Ele pode ser de maioria simples, de

maioria absoluta e o especial.

Qual a diferena entre eles?

A diferena bsica que o qurum simples leva em conta o nmero de vereadores

presentes sesso, enquanto que nos dois outros casos leva-se em conta o nmero total de

membros de uma Cmara Municipal, que deve, segundo o inciso IV do artigo 29 da Consti-

tuio da Repblica ser de, no mnimo, 9 e no mximo, 55 vereadores.

No qurum simples, a aprovao decorre do voto favorvel de mais da metade dos

presentes sesso da Cmara, observado o qurum de instalao. Neste caso, computado o

nmero de vereadores presentes no momento da votao, a manifestao favorvel de mais

de 50% dos presentes aprova o projeto.

No qurum de maioria absoluta, a aprovao decorre do voto favorvel de mais da

metade dos membros da Cmara Municipal. Analisando o mnimo e o mximo, temos que,

para a aprovao do projeto segundo este qurum, necessitamos de 5 e 28 votos, respectiva-

mente.

No qurum especial, que normalmente de 3/5 ou de 2/3, necessrio o voto favor-

vel de frao superior sobre o nmero de membros da Cmara. No caso do qurum de 3/5,

precisamos de 6 e 33 votos, respectivamente; no caso do qurum de 2/3, precisamos de 6 e

37 votos.

1.4.2 Funo Deliberativa

No exerccio da funo meramente deliberativa, a Cmara trata de matrias de sua

competncia exclusiva, previstas na Lei Orgnica Municipal, expedindo atos de aprovao,

de autorizao, de fixao de situaes ou de julgamento tcnico, consubstanciados em

decreto legislativo ou em resoluo, que independem de sano do prefeito.

EaD

29

DIREITO MUNICIPAL

Em geral, como j se assinalou, as resolues dispem sobre matrias de interesse

interno da Cmara, e os decretos legislativos, sobre as matrias de sua competncia exclusi-

va, que produzam efeitos externos ou internos.

1.4.3 Funo Fiscalizadora

A funo fiscalizadora exercida pela Cmara Municipal de Vereadores tem limites es-

tabelecidos na Constituio da Repblica que, no artigo 31, prev as diretrizes a serem

observadas na fiscalizao do municpio:

Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante

controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da

lei.

1 O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos Tribunais de

Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios,

onde houver.

2 O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o Prefeito deve anual-

mente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara

Municipal.

3 As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qual-

quer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos

termos da lei.

4 vedada a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais.

A concretizao da funo fiscalizadora ocorre mediante a previso de diversos meca-

nismos jurdicos que podero ser utilizados pela Cmara Municipal, dentre os quais:

a) pedido de informaes ao prefeito;

b) convocao de secretrios municipais;

c) investigao mediante comisso parlamentar de inqurito;

d) tomada e julgamento das contas do prefeito, s podendo ser rejeitado o parecer prvio do

Tribunal de Contas competente pelo voto favorvel de dois teros dos membros da Cmara;

e) acolhimento de petio, reclamao, representao ou queixa de qualquer pessoa contra

ato ou omisso de autoridade ou entidade pblica e de outras formas de manifestao da

sociedade civil;

f) fiscalizao e controle dos atos do Executivo e da administrao indireta, observados as

competncias e limites estabelecidos.

EaD Aldemir Berwig

30

Verifica-se, portanto, as razes pelas quais quando abordada a funo legislativa da

Cmara Municipal, afirma-se que funo precpua que no exclui outras competncias. A

funo fiscalizadora nada mais que a vigilncia exercida pelo Legislativo sobre os atos do

Executivo municipal. Assim,

a misso do Poder Legislativo, por fora das disposies constitucionais e da Teoria do Estado

Democrtico, est ligada sua responsabilidade poltica de vigilncia sobre os fatores que

contribuem para que a mquina do Estado no seja objeto de negligncia, desonestidade, incom-

petncia, desmandos e prepotncia. O Poder Legislativo dispe de instrumentos hbeis para o

saneamento das atividades administrativas: as Comisses Parlamentares de Inqurito e os Tribu-

nais de Contas (Baracho, 1988, p. 1).

A Lei Orgnica Municipal, portanto, reproduz as competncias estabelecidas na Cons-

tituio Federal para que seja possvel a fiscalizao no mbito municipal.

1.4.3.1 Comisso Parlamentar de Inqurito

A Comisso Parlamentar de Inqurito CPI temporria, criada para a apurao de

fato determinado e por prazo certo, nos termos do 3 do artigo 58 da Constituio da

Repblica.

Tem poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previs-

tos no Regimento Interno (ou na Lei Orgnica do Municpio), e criada mediante requeri-

mento de um tero dos membros da Casa Legislativa, para a apurao de fato determinado

e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pbli-

co, ou a outra autoridade competente, para que se apure a responsabilidade civil, criminal

ou administrativa do infrator.

No desenvolvimento dos trabalhos da CPI deve-se observar o procedimento estabeleci-

do na legislao especfica, a Lei Federal n 1.579/1952 e, subsidiariamente, no que couber,

as normas da legislao federal, especialmente o Cdigo de Processo Penal. Esta norma est

prevista no Regimento Interno da Cmara Municipal de Porto Alegre (pargrafo nico do

artigo 68-A).

A criao da CPI automtica, conforme se depreende dos dispositivos constitucio-

nais referentes ao assunto: solicitada por, no mnimo, um tero dos vereadores e atendidos

os demais requisitos constitucionais e regimentais, caber ao presidente da Cmara receber

o requerimento, despach-lo a public-lo. Deve observar a indicao das lideranas e, tanto

quanto possvel, a representao proporcional dos partidos, indicando o fato determinado a

ser objeto de apurao e fixando prazo certo para a concluso dos trabalhos.

EaD

31

DIREITO MUNICIPAL

As concluses da CPI municipal no tm a natureza de sentena, no punem, nem

podem indicar ou sugerir, considerar estes ou aqueles fatos como crimes comuns, de respon-

sabilidade ou infraes poltico-administrativas, capitulando-os. Seus trabalhos so formal

e meramente investigatrios, devendo as concluses serem encaminhadas ao Ministrio

Pblico para que seja apurada a responsabilidade criminal e civil. Em decorrncia da CPI

poder unicamente ocorrer a aplicao de punio disciplinar. Alm disso, poder ser enca-

minhado o relatrio Mesa da Cmara, ao poder Executivo, Comisso Permanente e ao

Tribunal de Contas do Estado.

1.4.3.2 Fiscalizao Financeira

As funes de Fiscalizao Financeira consistem no exerccio do controle da adminis-

trao local, principalmente quanto execuo oramentria e ao julgamento das contas

apresentadas pelo Prefeito, integradas estas quelas da prpria Cmara, mediante o auxlio

do Tribunal de Contas do Estado (artigo 3 do Regimento Interno da Cmara Municipal de

Porto Alegre).

1.4.4 FUNO JULGADORA

As Funes Julgadoras ocorrem nas hipteses em que necessrio julgar o prefeito, o

vice-prefeito e os vereadores, quando tais agentes polticos cometem infraes poltico-ad-

ministrativas previstas em lei (artigo 5 do Regimento Interno da Cmara Municipal de

Porto Alegre).

Quais so as hipteses de desempenho de Funo Julgadora? Quando a Cmara Mu-

nicipal exerce um juzo poltico, competindo:

a) julgar o prefeito, o vice-prefeito e os vereadores, nas infraes poltico-administrativas

previstas em lei federal;

b) decretar a perda do mandato do prefeito e dos vereadores, nos casos indicados na Cons-

tituio da Repblica, na Lei Orgnica e na legislao federal aplicvel;

c) proceder tomada de contas do prefeito quando no apresentadas Cmara dentro de 60

(sessenta) dias aps a abertura da sesso legislativa;

d) julgar as contas do prefeito e tambm as da Mesa da Cmara.

A rejeio das contas pode ensejar a responsabilizao poltico-administrativa do pre-

feito, do vice-prefeito e dos vereadores, do que poder resultar cassao de mandato, alm

da responsabilidade penal ou civil, se for o caso.

EaD Aldemir Berwig

32

1.4.5 O JULGAMENTO DO VEREADOR POR PRERROGATIVA DE FUNO

O prefeito pode cometer tanto crime comum quanto de responsabilidade. Alexandre de Moraes

(apud Lenza, 2011, p. 618) afirma que no existe possibilidade de criao de imunidades formais

em relao aos vereadores, pela Constituio do Estado tanto pela Lei Orgnica Municipal, em

razo de que a competncia para legislar sobre Direito Civil, Penal e Processual Penal de compe-

tncia da Unio, nos termos do inciso I do artigo 22 da Constituio da Repblica.

No caso da competncia para o julgamento, porm, a Constituio da Repblica per-

mite em seu artigo 125, 1, que a Constituio do Estado estabelea o Tribunal de Justia

como o competente para o julgamento dos vereadores.

Quanto aos crimes dolosos contra a vida, segundo entendimento do Supremo Tribu-

nal Federal (STF), a prpria Constituio da Repblica veda tal possibilidade. Os vereado-

res, por crime doloso contra a vida, sero julgados pelo Tribunal do Jri, no havendo qual-

quer possibilidade de foro por prerrogativa de funo.

Tratando-se de crime de responsabilidade, Lenza (2011, p. 618) argumenta que ele

pode ter natureza poltico-administrativa ou criminal. Quando sua natureza for poltico-

administrativa, a competncia ser da Cmara Municipal; quando for de natureza criminal,

embora o STF no tenha pacificado posicionamento, parece que o entendimento mais ado-

tado o de que a competncia da Comarca local da Justia Estadual.

Em relao aos crimes comuns, excetuados os dolosos contra a vida, parece ser melhor

entendimento o que determina a competncia da Comarca local da Justia Estadual para

seu julgamento.

Seo 1.5

Poder Executivo

no mbito do poder Executivo Municipal que se encontram verdadeiramente as

atribuies administrativas do municpio. no poder Executivo que, em regra, temos a

aplicao concreta da lei, de modo que ele demanda de uma maior estrutura se o comparar-

mos aos outros poderes estatais.

Sempre que nos referirmos a poder Executivo Municipal estaremos nos referindo a um con-

junto de rgos pblicos e seus servidores, a pessoas que em decorrncia de um vnculo mantido

com a pessoa estatal, desempenham suas atribuies. O municpio e seu poder Executivo so repre-

sentados pelo prefeito, seguindo a estrutura federal estabelecida na Constituio da Repblica.

EaD

33

DIREITO MUNICIPAL

O sistema est baseado, evidentemente, na organizao poltica federal, que o presidencialista.

A forma de governo municipal, ento, prev que haja um Executivo fortalecido, que centraliza a

vida poltica municipal. Os mesmos poderes e atribuies do Presidente da Repblica, em escala

reduzida e em competncia internacional, foram concedidos aos Prefeitos, bem como os mesmos

problemas e conflitos que envolvem aquele (Costa, 2006, p. 144).

Assim, deve-se levar em conta que a organizao do municpio segue a lgica da

descentralizao poltica, de modo que cada ente poltico-administrativo tem suas compe-

tncias estabelecidas inicialmente na Constituio da Repblica, no existindo qualquer

hierarquia ou subordinao entre os entes.

Por outro lado, seguindo a disposio constitucional a que nos referimos anteriormen-

te, o chefe do poder Executivo Municipal o prefeito, dirigente mximo e representante do

municpio. Como afirma Costa (2006, p. 147):

As decises so tomadas exclusivamente por ele, sem ter obrigao de consultar quem quer que

seja, tendo obrigao apenas de prestar contas Cmara Municipal. No est sequer submetido

s autoridades federais ou estaduais, havendo plena liberdade em seus atos, observadas as dispo-

sies constitucionais e orgnicas.

O municpio representado judicialmente pelo prefeito, pessoalmente ou por inetrmdio

de procuradores municipais, nos termos do artigo 12 do Cdigo de Processo Civil.

A sede do poder Executivo Municipal a Prefeitura Municipal, onde se localiza o

gabinete do prefeito. A Prefeitura o prdio onde se localiza o poder, no podendo ser con-

fundida com o municpio, nem com seus rgos, nem com seus agentes. O prefeito agente

pblico; o municpio pessoa jurdica de Direito Pblico; a Prefeitura apenas o prdio

onde est lotada a municipalidade.

O artigo 29, incisos I, II e III, da CR/88, estabelece as seguintes regras, a respeito do

poder Executivo Municipal:

O prefeito e o vice-prefeito so eleitos para um mandato de quatro anos, mediante pleito

eleitoral direto e simultneo, em todo o pas, no primeiro domingo do ms de outubro do ano ante-

rior ao trmino do mandato dos atuais ocupantes dos respectivos cargos, admitida uma reeleio

para perodo subsequente (artigo 14, 5, CR/88); no caso de municpios com mais de 200.000

eleitores, haver segundo turno no ltimo domingo de outubro, nos termos do artigo 77 da CR/88.

A posse do prefeito e do vice-prefeito ocorre em 1 de janeiro do ano subsequente ao da

eleio.

Caso o prefeito venha a assumir outro cargo ou funo na administrao pblica dire-

ta ou indireta, ressalvada a posse em razo de concurso pblico, perder seu mandato, nos

termos do artigo 28, 1, c/c o artigo 29, XIV, ambos da CR/88.

EaD Aldemir Berwig

34

Acerca do exerccio dos cargos de prefeito e vice-prefeito, necessrio considerar a

possibilidade de impedimentos temporrios, como o caso de se ausentarem do pas, ou no

caso de vacncia dos respectivos cargos, quando assume o presidente da Cmara de Verea-

dores.

Ainda pertinente comentar que pode a Lei Orgnica Municipal estabelecer a linha

sucessria em caso de impedimentos, o que, em tese, no contraria a Constituio da Rep-

blica. A respeito do assunto, Lenza (2011, p. 599) defende no ser razovel que na hiptese

de impedimentos, assuma o cargo o presidente do Tribunal de Justia, posto que no existe

Judicirio municipal.

1.5.1 AS ATRIBUIES DO PREFEITO

O prefeito o chefe do poder Executivo e da administrao pblica, cabendo Lei

Orgnica Municipal estabelecer suas competncias, nos termos da Constituio da Rep-

blica e da Constituio Estadual, sendo-lhe vedado inovar.

Basicamente, as funes do prefeito subdividem-se em de governo e administrativas.

Segundo Castro (2006, p. 171), as primeiras so indelegveis, enquanto as segundas podem

ser delegadas. Assim sendo, devemos considerar que algumas so competncias exclusivas

(as de governo) e outras so privativas (as administrativas). Costa (2006, p. 148) salienta

que as funes de governo subdividem-se em polticas, legislativas e executivas e subdivi-

dem-se da seguinte forma:

a) funes polticas: representao do municpio; comparecimento e informaes Cmara

Municipal e convocao extraordinria da Cmara de Vereadores;

b) funes legislativas: apresentao de projeto de lei; sano, promulgao, publicao e

veto de leis e elaborao do oramento;

c) funes executivas: execuo de leis e de outras normas; expedio de decretos e atos

administrativos; prestao de contas e relatoria da administrao e planejamento da ad-

ministrao local;

d) funes administrativas: administrao do patrimnio municipal; execuo do oramen-

to; abertura de crditos; arrecadao, guarda e aplicao da receita municipal; execuo

de obras e servios; decretao de desapropriao; imposio de penalidades administra-

tivas; execuo da dvida ativa; organizao e direo do funcionalismo; decretos; despa-

cho de expediente; publicao dos atos administrativos; expedio de certides; execuo

de atribuies delegadas e requisio de fora policial.

EaD

35

DIREITO MUNICIPAL

1.5.2 O JULGAMENTO DO PREFEITO POR PRERROGATIVA DE FUNO

O prefeito pode cometer tanto crime comum quanto de responsabilidade. Nestes casos,

tem ele foro por prerrogativa de funo? importante evidenciar a distino que faz Lenza

(2011, p. 616) ao considerar a existncia de crime de responsabilidade prprio (ou em sentido

estrito constitui delito, configurando infrao penal) e crime de responsabilidade imprprio

(ilcito poltico-administrativo), que, (...), trata-se de crime que no crime. Para o autor:

O prefeito ser julgado pelo TJ local, nas hipteses de crime comum (art. 29, X, da CF); pela

Cmara Municipal, nos crimes de responsabilidade (art. 31 da CF); pelo TRE, nos crimes eleito-

rais, e pelo TRF, nos crimes federais (art. 109, IV, da CF). Nesse sentido a S. 702/STF: a competn-

cia do TJ para julgar prefeitos restringe-se aos crimes de competncia da Justia comum estadual;

nos demais casos, a competncia originria caber ao respectivo tribunal de segundo grau.

Lenza (p. 616-617) traz algumas particularidades quando ao julgamento do prefeito

no caso de crimes comuns. Vejamos:

a) competncia originria do Tribunal de Justia: segundo o STF, o julgamento poder ocor-

rer tanto pelo Plenrio como por uma das Cmaras Criminais do Tribunal ou pelo rgo

Especial, de acordo com a competncia estabelecida no Regimento Interno do respectivo

Tribunal;

b) crimes dolosos contra a vida: aplica-se a regra do artigo 29, X, da CR/88, segundo a qual

o foro competente para julgar os prefeitos o Tribunal de Justia tambm nos crimes

dolosos contra a vida;

c) crimes comuns tipificados no artigo 1 do Decreto-Lei n 201/1967 (alterado pela Lei n

10.028/2000): competncia originria do Tribunal de Justia em razo de que se trata de

infraes de natureza criminal;

d) crimes funcionais tipificados no Cdigo Penal: embora se fale em crime de responsabilida-

de, so entendidos em sentido estrito, caracterizando infrao penal, atraindo a compe-

tncia do Tribunal de Justia por fora da previso do artigo 29, X, da CR/88;

e) abuso de autoridade: crime previsto na Lei n 4.898/1965, de competncia do Tribunal

de Justia;

f) crime do prefeito em detrimento de bens, servios ou interesses do municpio: competncia

do Tribunal de Justia;

g) crime de prefeito em detrimento de bens, servios ou interesses da Unio, empresas pbli-

cas e autarquias federais, alm da malversao de verbas recebidas da Unio sob condi-

o e sujeitas prestao de contas e ao controle do Tribunal de Contas da Unio: o

artigo 109, IV, da CR/88 estabelece competncia para o TRF;

EaD Aldemir Berwig

36

h) crimes eleitorais: competncia originria do Tribunal Regional Eleitoral (TRE);

i) aes de natureza civil: essas aes, nas quais no se est julgando aes de natureza

criminal praticada pelo prefeito, no gozam de foro privilegiado. Aes populares, aes

civis pblicas, responsabilidade civil no desempenho das funes, improbidade adminis-

trativa, devem ser ajuizadas no foro da Comarca, em 1 grau de jurisdio, no sendo

competncia originria do Tribunal de Justia.

Com relao aos crimes de responsabilidade, infraes de natureza poltico-adminis-

trativas, o julgamento do prefeito deve seguir a previso do artigo 4 do Decreto-Lei n 201/

1967, sendo de competncia da Cmara Municipal de Vereadores. Seguindo os mesmos

critrios, evidentemente as infraes poltico-administrativas previstas no artigo 29-A da

Constituio da Repblica devero seguir a mesma ordem de competncia.

Seo 1.6

Competncias Municipais

As competncias municipais derivam da Constituio da Repblica, que adotou a

tripartio de competncias. As competncias da Unio e dos municpios so explicitamen-

te enumeradas na Constituio da Repblica, enquanto aos Estados foram reservadas as

competncias que no lhes so vedadas. Assim, temos a competncia exclusiva e suplemen-

tar e a competncia municipal comum.

necessrio esclarecer, entretanto, que as competncias municipais encontram seus

limites na prpria Constituio da Repblica, de modo que a Lei Orgnica Municipal no

pode inovar em matria de competncias, salvo quando lhe for expressamente permitido

pela Lei Maior. Por outro lado, necessrio salientar que algumas competncias so

legislativas, outras administrativas e que, na anlise das competncias, sua natureza no

pode ser confundida.

O artigo 23 da Constituio da Repblica estabelece as competncias comuns da Unio,

dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios. Estas competncias so verdadeiros prin-

cpios a serem observados em qualquer rbita governamental, uma vez que visam a preser-

var o bem-estar da coletividade. A ttulo de exemplo, algumas devem ser destacadas:

a) zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o

patrimnio pblico;

b) cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de

deficincia;

EaD

37

DIREITO MUNICIPAL

c) proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os

monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;

d) proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;

e) fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;

f) preservar as florestas, a fauna e a flora;

g) elaborar programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais

e de saneamento bsico;

h) combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao

social dos setores desfavorecidos.

O pargrafo nico do mesmo artigo prev a cooperao dos vrios entes da Federao

a ser fixada em normas de lei complementar visando ao equilbrio do desenvolvimento e do

bem-estar em mbito nacional.

A competncia suplementar confere ao municpio a faculdade de legislar de forma a

completar ou preencher lacunas existentes na legislao federal e estadual, desde que no

sejam de competncia privativa destes entes. Prevista no artigo 30, II da CR, possibilita que

o municpio legisle suplementarmente sobre as matrias previstas no artigo 24 da CR, desde

que compatveis com estas.

A competncia municipal comum aquela relativa a todas as rbitas governamentais

e diz respeito ao exerccio de atividades administrativas destas. Pode ser exercida em termos

de cooperao tcnica de acordo com previso em lei complementar federal. uma compe-

tncia que se desenvolve por cooperao com a Unio, Estado ou outro municpio, median-

te convnio ou consrcio administrativo (neste caso, sem personalidade jurdica), que pos-

sibilita o desenvolvimento de aes integradas para o atendimento de um universo maior de

cidados.

EaD Aldemir Berwig

38

SNTESE DA UNIDADE 1

Nesta Unidade apresentamos o municpio a partir da organizao

e estruturao de seus poderes, do governo municipal e suas dire-

trizes, especialmente mediante a especificao das atividades e

competncias locais.

Examinamos as competncias dos poderes Legislativo e Executivo

municipais e quais os agentes pblicos a eles vinculados, obser-

vando suas atribuies especficas.

Abordamos o processo de criao dos municpios a partir das dire-

trizes estabelecidas constitucionalmente.

Finalizando, analisamos as competncias constitucionais dos

municpios.

EaD

39

DIREITO MUNICIPAL

Unidade 2Unidade 2Unidade 2Unidade 2Unidade 2

MEIOS DE AO MUNICIPAL

OBJETIVOS DESTA UNIDADE

Debater sobre a criao e extino de cargos e empregos pblicos e seus regimes jurdicos;

acessibilidade, remunerao e desligamento de servidores pblicos no mbito municipal.

Distinguir funo pblica de cargos (efetivos e em comisso) e empregos pblicos.

Proporcionar uma reflexo sobre os bens pblicos municipais, sua classificao, regime

jurdico e instrumentos de utilizao pelo cidado.

Destacar a importncia das finanas como instrumento de concretizao das aes muni-

cipais.

Abordar os servios pblicos municipais, seus modos de prestao, distinguindo-os de

outras atividades administrativas.

AS SEES DESTA UNIDADE

Seo 2.1 Servidores Municipais

Seo 2.2 Bens Pblicos Municipais

Seo 2.3 Finanas Municipais

Seo 2.4 Servios Pblicos Municipais

Seo 2.1

Servidores Municipais

Os servidores municipais so uma categoria de agentes pblicos que compreende to-

dos os servidores pblicos que se vinculam ao municpio em razo de um vnculo estatutrio

ou celetista, por tempo indeterminado, para exercerem atividades permanentes.

EaD Aldemir Berwig

40

2.1.1 OS REGIMES JURDICOS DOS SERVIDORES MUNICIPAIS

Regime jurdico o conjunto de normas jurdicas que vo ordenar todos os aspectos

da vida funcional dos servidores municipais. o modo como o ordenamento jurdico disci-

plina os vnculos de trabalho entre servidores e o municpio.

O ordenamento jurdico brasileiro possibilita a adoo de regimes jurdicos diferencia-

dos para estabelecer vnculos de trabalho com os servidores municipais, de acordo com a

situao peculiar de cada um deles. Assim, podem conviver em uma mesma esfera adminis-

trativa, desde que o ordenamento jurdico permita, servidores em distintas formas de

vinculao com o ente poltico-administrativo: o caso dos servidores estatutrios, dos

celetistas e dos temporrios, desde que esteja previsto na Lei Orgnica Municipal.

2.1.1.1 Regime Estatutrio

O regime estatutrio aquele em que os direitos, deveres e demais aspectos da vida

funcional do servidor esto disciplinados em lei especfica denominada estatuto. O estatuto

estabelecido de forma unilateral pelo municpio, podendo ser alterado a qualquer momen-

to sem que o servidor possa alegar direito adquirido s normas estabelecidas no momento de

sua nomeao.

A alterao do estatuto independe da concordncia por parte do servidor pblico,

sendo resguardados unicamente os direitos adquiridos, aqueles que j esto incorporados

ao patrimnio pessoal do servidor. Significa que o servidor no tem garantia da manuten-

o das normas estatutrias que existiam no momento de seu ingresso nos quadros da ad-

ministrao pblica. A lei mutvel a qualquer tempo. Aps alterao do estatuto, a vida

funcional do servidor passa a ser disciplinada pelas novas normas, preservando-se apenas

os direitos j incorporados.

O estatuto rege a vida funcional dos servidores ocupantes de cargo efetivo e, em al-

guns casos, pode reger a vida funcional de servidores ocupantes de cargos em comisso e

servidores temporrios, no que for compatvel a eles, de acordo com a previso legal.

O regime estatutrio prprio de cada rbita governamental, havendo diferenciao

entre categorias de servidores. Assim, temos um estatuto que vai estabelecer as normas que

vo reger o vnculo laboral dos servidores estatutrios de cada municpio. Essas pessoas

fsicas, que mantm com os entes estatais um vnculo de trabalho efetivo, detentoras de

cargo pblico, cujo vnculo regido pelo regime estatutrio so denominadas, normalmen-

te, servidores pblicos.

EaD

41

DIREITO MUNICIPAL

importante salientar que o estatuto deve observar as garantias constitucionais dos

servidores pblicos, que so os direitos garantidos pela Constituio da Repblica.

2.1.1.2 Regime Celetista

O Regime Celetista aquele no qual o vnculo de trabalho regido pela Consolidao

das Leis do Trabalho CLT. o regime de todos os servidores municipais que desempenham

sua atividade nas pessoas jurdicas estatais de Direito Privado c