CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BELO HORIZONTE

WALTER JOSÉ DE AGUIAR MENDES

PUNINDO O INDEFINÍVEL:

a viabilidade da tipificação do terrorismo no direito brasileiro

BELO HORIZONTE

2010

CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BELO HORIZONTE

WALTER JOSÉ DE AGUIAR MENDES

PUNINDO O INDEFINÍVEL:

a viabilidade da tipificação do terrorismo no direito brasileiro

Monografia apresentada à disciplina Monografia II do curso de Relações Internacionais do Centro Universitário de Belo Horizonte, como requisito parcial para obtenção do título de bacharel em Relações Internacionais. Orientador: Prof. Leandro de Alencar Rangel.

BELO HORIZONTE

2010

RESUMO

Este trabalho se dedica à discussão do fenômeno do terrorismo e sua

conceituação, e tem dentre seus objetivos o de analisar a viabilidade da pretendida

tipificação do terrorismo pelo direito brasileiro. Partindo da abordagem da

problemática da definição do próprio fenômeno no direito internacional, na teoria e

no direito interno de alguns dos países que já prevêem o terrorismo em suas

legislações; é então exposto o tratamento dispensado ao terrorismo pelo direito

brasileiro, demonstrando a ausência de sua tipificação. Após uma análise das

proposições sobre o tema que tramitam no Congresso brasileiro, a tipificação é

estudada como um instrumento de combate ao terrorismo, para assim possibilitar as

conclusões quanto a sua viabilidade e oportunidade.

RESUMÉ

Ce travail est dédié à la discussion du phénomène du terrorisme et à sa

conceptualisation ayant parmi ses objectifs, celui de l‟analyse de la possibilité,

convoitée par le droit brésilien, de typification du terrorisme. À partir de la démarche

de la problématique de définition du phénomène lui-même dans le droit international,

dans la théorie et dans le droit interne de certains pays qui prévoient le terrorisme

dans leurs législations ; il est donc exposé le traitement accordé au terrorisme par le

droit brésilien, tout en démontrant l‟absence de sa typification. Après une analyse

des propositions sur le thème, qui sont en discussion à l‟Assemblée nationale

brésilienne, la typification est étudiée en tant qu‟instrument de combat du terrorisme,

afin de permettre des conclusions qui concernent sa possibilité et son opportunité.

4

1 INTRODUÇÃO

Ao longo da história da humanidade, a violência - tanto física quanto

psicológica - sempre foi utilizada em nome de ideologias, religiões, do personalismo,

na repressão de movimentos contendentes, como forma de dominação ou

manutenção de poder, entre tantas outras razões igualmente injustificadas.

Recorreu-se incontáveis vezes ao uso de torturas, assassinatos e toda sorte de

coerção e ameaças, impondo o medo para se evitar ou causar rupturas e combater

antagonistas. Até mesmo grupos organizados, inclusive Estados, também se

utilizaram – e se utilizam até os nossos dias – de mecanismos e ações para impor

medo e terror às populações ou governos.

Embora se argumente que deite raízes no terror jacobino da Revolução

Francesa, notadamente no século passado é que o terror passou a ser cada vez

mais utilizado como aparente forma de ação estratégica e política. Vivemos em um

mundo no qual o poderio econômico, militar e até mesmo cultural está distribuído de

maneira consideravelmente nítida no sistema internacional, e a balança de poder

está delineada de maneira consideravelmente estável - ainda que não tanto como

em outros momentos da história. Nesse cenário o terrorismo, independentemente da

discussão acerca de seus objetivos, emerge como instrumento reacionário, tendo

em vista sua intenção predominantemente desestabilizadora (com relevante

exceção no terrorismo de Estado); desfigurando o status quo.

Em momentos cruciais, tanto de uma trajetória particular de vida quanto do

nosso desenvolvimento como sociedade, é comum que se atente mais à história que

nos precedeu do que para o futuro a nós reservado; e a história recente traz provas

disso. Um exemplo são dois marcos da chamada era pós-guerra fria: a queda de

uma construção, o Muro de Berlim, em 9 de novembro de 1989; e o colapso de

outra, as torres gêmeas do World Trade Center, a 11 de setembro de 2001. Em

ambos eventos, em termos concretos muito mais se discutiu sobre o momento

histórico que ali se encerrava do que sobre a conjuntura que se iniciava. Mesmo

tendo sido o nosso passado recente devassado pela mídia e pelos pesquisadores de

plantão, nosso futuro permaneceria incerto.

Acontecimentos lastimáveis como estes se tornam, desafortunadamente, um

marco negativo na história da Humanidade e conduzem-nos à reflexão – não

5

somente o episódio de onze de setembro, mas vários outros como o atentado à

bomba em Bali em 2002; o ataque ao metrô de Madri em 2004, o sequestro em

Beslan também em 2004; os atentados a Londres, em 2005; e os de Mumbai, em

2006 e 2008, só para citar alguns poucos e omitindo os que quase diariamente

ocorrem no Oriente Médio.

O temor geral causado pela disseminação de atentados terroristas por

diversos países do mundo de fato nos compele a uma reconsideração não só do

nosso papel como nação, mas também do caminho que será por nós trilhado na lida

com esse tipo de acontecimento. O atual cenário político internacional, fruto também

desses infaustos eventos, deixa óbvio que fizemos certas coisas que deveríamos

não ter feito, assim como deixamos de fazer outras que deveríamos.

Daí decorre, naturalmente, a necessidade do estudo do terrorismo. Até

mesmo a profusão de conceitos desse fenômeno, sem que nenhum deles reúna a

concordância dos autores, reforça a proficuidade de uma abordagem desse tema.

Embora toda a doutrina dedique considerável tempo à discussão do conceito do

terrorismo, ainda assim a irresolução é tamanha. O consenso é apenas encontrado,

paradoxalmente, na afirmativa da ausência de definições incontroversas. Muitos

então vêm se dedicando ao estudo e ao combate ao terrorismo. Os Estados, mais

especificamente, vêm utilizando seu aparato para entender, definir, prevenir, tipificar

e punir tais condutas.

Por se dedicar notadamente à mencionada tipificação, embora partindo de um

viés internacionalista, o presente artigo carece de alguns esclarecimentos quanto à

ela, ainda à guisa de introdução e sem muito arvorar-se pelos meandros jurídicos.

Dentre toda a variedade de fatos, uma pequena parte produz consequências no

mundo do direito, sendo eles então denominados fatos jurídicos. Além dos atos e

negócios jurídicos permitidos aos indivíduos pelo ordenamento, há aqueles que lhe

são contrários: os atos ilícitos, estando o crime, na teoria geral do direito, ocupando

relevante posição dentre esses atos. De maneira muito superficial e apenas sob o

aspecto formal, pode-se afirmar que o crime é uma ação (seja ela intencional ou

não) proibida pela lei penal, porquanto passível de aplicação de pena. Naturalmente,

o simples enquadramento do fato aos conceitos formais não o constitui um crime,

uma vez que para isso são também observados aspectos materiais e analíticos

estranhos ao presente trabalho.

6

O terrorismo, no direito brasileiro, não pode ser considerado um fato típico,

consequentemente não constituindo crime (embora obviamente seus resultados

sejam puníveis isoladamente). O crime, sob o aspecto jurídico formal, apresenta-se

com as características de ser um fato típico e antijurídico. A tipicidade dá-se com o

perfeito enquadramento do fato na descrição abstrata contida na norma penal

incriminadora. A antijuridicidade ou ilicitude é exatamente a contrariedade às normas

jurídicas. Assim, não havendo previsão legal, nem há que se falar em tipicidade e

ilicitude, não constituindo o ato terrorista um crime na legislação brasileira.

Da possibilidade de se definir e tipificar este fenômeno é que partiram as

discussões aqui apresentadas, especialmente do questionamento se a dificuldade

em se definir o próprio ato não contaminaria o tipo penal.

O desenvolvimento, então, é dividido em quatro partes principais. A primeira

aborda a problemática da definição do próprio fenômeno no direito internacional, na

teoria e no direito interno de alguns dos países que já prevêem o terrorismo em seus

ordenamentos. A segunda dedica-se ao estudo do tratamento dispensado ao

terrorismo no direito brasileiro, demonstrando a mencionada ausência de tipificação.

A terceira parte dedica-se a uma rápida análise das proposições sobre o tema no

Congresso brasileiro; seguida da quarta parte que estuda a tipificação como

instrumento de combate ao terrorismo, possibilitando as conclusões que a ela se

seguem.

2 DA DEFINIÇÃO DO TERRORISMO

2.1 Problemática

Antes mesmo de se debruçar sobre qualquer análise do fenômeno do

terrorismo, independentemente do viés adotado, o primeiro problema que emerge é

a ausência de uma definição incontroversa. Qualquer estudo que parta de um

conceito inadequado de seu objeto está fadado a executar uma análise imperfeita,

alcançando alternativas falhas para se lidar com o fenômeno. Se uma série de

manifestações criminosas diferentes for reunida sob o mesmo conceito de

7

terrorismo, as possíveis soluções encontradas e a eficácia delas restarão

certamente prejudicadas.

O termo terrorismo envolve não só direito como política, o que causa

problema em sua definição, tanto no âmbito interno dos Estados, como na esfera

internacional. Por sua vez, essa ambiguidade quanto à noção de terrorismo tem

como consequência o alcance de respostas insatisfatórias para lutar contra este

flagelo tanto por parte dos Estados, no quadro de sua legislação, quanto da

comunidade internacional.

Assim, pode-se afirmar que definir o terrorismo não é apenas um problema de

natureza teórica, mas também uma preocupação operacional para os que têm por

objetivo eliminá-lo. Se outrora podia ser tratado como um problema regional

envolvendo países específicos, atualmente o terrorismo detém uma grande

diversidade de aspectos internacionais. As organizações terroristas já têm

capacidade para executar ataques em vários países, com vítimas de diferentes

nacionalidades. Suas estruturas de comando e controle, bem como seus campos de

treinamento, ainda funcionam em vários países – inclusive recebendo apoio indireto

de diferentes Estados e recrutando o apoio de diversas comunidades étnicas e

fontes de financiamento ao redor do mundo.

Desde que o terrorismo tornou-se um fenômeno de dimensões internacionais,

passou a exigir respostas na mesma escala. Desenvolver uma estratégia global

eficaz requereria um acordo quanto ao problema com o qual se está a lidar, ou seja,

era considerada necessária uma definição do terrorismo. Exemplo disso é que,

embora vários países tenham assinado acordos bilaterais e multilaterais no que diz

respeito a uma grande variedade de crimes, a extradição por ofensas políticas é

muitas vezes excluída, e os antecedentes dos atos terroristas são tidos como

políticos.

Esta fuga à justiça permite que muitos países não cumpram suas obrigações

de extraditar indivíduos procurados por atividades terroristas. Além do exemplo

recente envolvendo a polêmica situação de Cesare Battisti1 no Brasil, temos também

o posicionamento de países como a Itália e a França que já evitaram a extradição de

terroristas alegando motivos políticos. Até mesmo os Estados Unidos têm seu caso

1 Julgado e condenado na Itália por quatro mortes na década de 70, quando encabeçava o grupo

extremista de esquerda Proletários Armados pelo Comunismo (PAC). No Brasil, recebeu status de refugiado político em janeiro de 2009.

8

emblemático: em junho de 1988, um juiz rejeitou o argumento de um promotor

público que pedia a extradição de Mahmoud El-Abed Ahmad, acusado de participar

de um ataque contra um ônibus em abril de 1986 matando seis pessoas. A decisão

considerou o ataque um ato político integrante dos planos do movimento de

insurreição da Organização para a Libertação da Palestina nos territórios ocupados

para permitir atingir seus objetivos políticos2.

Muito embora se tenha muitas vezes como certa a necessidade da definição

do terrorismo (o que também pode ser discutido), não é possível se alcançar um

conceito único que sirva a todos os ramos da ciência que pretendem estudá-lo. São

muitas e variadas as definições apresentadas, chegando até mesmo a apresentarem

pouco em comum.

Nietzsche, citado por Laqueur (2002), explica a impossibilidade de se definir

certos conceitos de uma maneira tal que se encaixa no concernente ao terrorismo.

Segundo ele, seria impossível encontrar uma definição para um conceito que tem

uma história, uma evolução ao longo dos tempos. Assim, ao se tentar conceituar o

terrorismo, duas dificuldades já surgem de antemão: não há um conceito único do

fenômeno tendo em vista sua evolução histórica; e dada a vastidão de formas de

atuação em espaços diferentes no mesmo momento histórico. Para além da

inovação das técnicas de atuação do terrorismo, é comum encontrar até na mesma

década formas de luta diferentes ou mesmo opostas. Podemos nessa seara citar o

terrorismo de Estado no Cone Sul das décadas de 1960 a 1980, que coexistia com a

resistência dita terrorista.

Ademais, como também defende White (2003) também se pode identificar

como um dos obstáculos à definição o simples fato de que os próprios terroristas

usualmente não se assumem como tais, uma vez que o termo detém uma conotação

pejorativa, que degrada política e socialmente os terroristas. O terrorismo anarquista

da segunda metade do século XIX e os membros da organização Narodnaya Volya3

são raros exemplos históricos de elementos operacionais que se assumiram como

terroristas e que chamavam seu modo de atuação de terrorismo. Atualmente os

terroristas preferem intitular-se combatentes pela liberdade ou guerrilheiros urbanos.

O grupo judeu Lehi, que agiu durante os anos quarenta, foi descrito como um grupo

2 ESTADOS UNIDOS. United States Court of Appeals, Second Circuit, Mahmoud El-abed Ahmad v.

Wigen, Imundi, Baker e Thornburgh, 910 F.2d 1063 (1990). 3 Grupo terrorista revolucionário russo fundado em 1879.

9

criminoso de terroristas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas4 por

ocasião do assassinato do Conde Folke Bernadotte - então mediador das Nações

Unidas na Palestina - mas escolheu o nome de lutadores pela liberdade de Israel

(Lehi é o acrônimo do original em hebraico Lohamei Herut Israel). Da mesma

maneira, o ex-deputado federal Carlos Marighella, fundador do grupo armado Ação

Libertadora Nacional, que defendeu abertamente o uso do terrorismo, preferiu

qualificar sua organização como grupo de guerrilha urbana.

Nenhum terrorista gosta de ser definido dessa forma simplesmente porque

este termo encerra uma conotação extremamente negativa, que tem por

consequência um juízo moral prejudicial que pode retirar razão e apoio da causa.

2.2 No Direito Internacional

Quanto à existência de uma definição no direito internacional, Sarah Pellet

(BRANT, 2003, p.14) é enfática ao afirmar que “nenhuma convenção internacional

definiu o termo terrorismo”. Segundo ela, nesses textos ele é abordado em função

de suas consequências. Embora ela inicie sua análise pela Convenção para a

Prevenção e Punição do Terrorismo, – a chamada primeira Convenção de Genebra,

de 1937 – em numerosas ocasiões desde a década de 1920 a comunidade

internacional vem tentando alcançar uma definição genérica do terrorismo com o

propósito de proibí-lo e criminalizá-lo, mais uma vez ressaltando a considerável

importância dada a sua definição.

Embora tenha sido adotada em 1937, nas palavras da própria Organização

das Nações Unidas tal Convenção não chegou a ser utilizada5. Seu artigo 1° previa:

Na presente Convenção, a expressão „atos terroristas‟ quer dizer fatos criminosos dirigidos contra um Estado, e cujo objetivo ou natureza é de provocar o terror em pessoas determinadas, em grupos de pessoas ou no público.

4 Resolução 57 do Conselho de Segurança das Nações Unidas, de 18 de Setembro de 1948.

Disponível em <http://www.un.org/documents/sc/res/1948/scres48.htm>. Acesso em 20 nov. 2010. 5Ver “International Instruments to Counter Terrorism”, disponível em

<http://www.un.org/terrorism/instruments.shtml>. Acesso em 20 nov. 2010.

10

O artigo 2°, por sua vez, vinha enumerando os fatos criminosos. No entanto,

além de ter sido criticada por parte da doutrina6, a técnica de enumeração

simplesmente não explica a noção de terrorismo.

Já no âmbito da Organização das Nações Unidas, seguiram-se treze

principais convenções e protocolos lidando com o terrorismo. De fato, todas

preferem tratar defensivamente do tema e traduzem uma intenção de conter a

reação da comunidade internacional após a ocorrência de determinadas ações

terroristas, bem aos moldes do funcionamento do próprio Legislativo brasileiro no

que diz respeito à produção de leis. Procuravam, então, tais instrumentos, condenar

o terrorismo mais do que antecipá-lo.

Explica Henri Labayle quanto à metodologia utilizada na negociação desses

textos:

[...] os debates colocavam em oposição, regularmente, os defensores de uma condenação setorial, específica a cada tipo de infração terrorista, de uma parte, aos partidários de uma exclusão indiferenciada do terrorismo como um todo. (LABAYLE, 1986, apud Pellet in Brant, 2003, p. 15).

O desenvolvimento dos trabalhos do Comitê Especial de Terrorismo

Internacional (criado em 18 de setembro de 1972 pela Resolução 3.034 da

Assembleia Geral das Nações Unidas, para, dentre outros, pesquisar uma definição

geral de terrorismo) reflete essa dicotomia, concluídos com a abstenção de uma

definição do termo pela impossibilidade do alcance de um posicionamento comum.

O terrorismo frequenta a agenda da Organização das Nações Unidas há

décadas. Para além das mencionadas convenções internacionais, os Estados

membros da Assembleia Geral vêm coordenando seus esforços contra o terrorismo

e permanecem no esforço de normatização legal. O Conselho de Segurança

também tem sido ativo no embate, através de resoluções e pelo estabelecimento de

alguns órgãos subsidiários. Ao mesmo tempo, vários programas, escritórios e

agências das Nações Unidas estão engajados em ações operacionais específicas

contra o terrorismo e na assistência aos Estados membros em seus esforços.

Para consolidar e intensificar essas atividades, os Estados deram início,

recentemente, a uma nova fase no combate ao terrorismo ao acordarem em uma

estratégia global para o chamado contra-terrorismo. A estratégia, adotada em 8 de

6 Ver, i.e., GUILLAUME, G., “Terrorisme et Droit International”, R.C.A.D.T., vol. 215, 1989, p. 303,

apud PELLET, Sarah in BRANT, 2003.

11

setembro de 2006 (na forma de uma resolução e um plano de ação à ela anexo7),

marcou a primeira vez em que vários países passaram a adotar a mesma

abordagem estratégica para combater o terrorismo. Tal estratégia consubstanciaria

a base para um plano concreto de ação: abordar as condições propícias ao

recrudescimento das atividades terroristas; prevenir e combater o terrorismo; adotar

medidas suficientes para reforçar a capacidade estatal de combater o terrorismo;

fortalecer o papel da Organização das Nações Unidas em tal combate; além de

assegurar o respeito aos direitos humanos durante todo esse processo. A estratégia

baseou-se no consenso alcançado pelos líderes mundiais no World Summit de

setembro de 2005, condenando o terrorismo em todas suas formas e manifestações.

É certo que, nesses novos esforços, a busca pela positivação continuará. No

entanto, muito embora nas negociações recentes se caminhe para isto, é precipitado

afirmar se a definição genérica do terrorismo no Direito Internacional está próxima

de ser alcançada.

2.3 Na Teoria

Este quadro de indefinição (em seu sentido mais restrito) não é muito

diferente nem mesmo na teoria. Parte dos autores adota como marco para definir o

fenômeno do terrorismo a forma reiterada e sistemática de atuação violenta de

determinados grupos sociais que têm objetivos bem definidos dentre várias

motivações, como as religiosas, políticas ou sociais. Partindo daí, inclusive

distinguem várias espécies de terrorismo, como o chamado terrorismo de direita –

racista, sexista, nacionalista; terrorismo de esquerda – político-revolucionário; e o

terrorismo de Estado8. Outros estudiosos, no entanto, concentram-se nas finalidades

políticas das ações terroristas. Martin (1985), filiado à primeira orientação, constrói o

conceito de terrorismo como um ato de violência ou de ameaça de violência que

detenha um caráter intencionalmente público e atenda a interesse ou objetivos

conhecidos; e cujos beneficiários sejam outras pessoas, além dos responsáveis pelo

7 Texto disponível em <http://www.un.org/terrorism/strategy-counter-terrorism.shtml>. Acesso em 20

nov. 2010. 8 Há na realidade uma variedade de critérios na caracterização do terrorismo moderno,

independentemente da corrente metodológica de definição adotada.

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ato. Já Philip Heymann (2000), no mesmo sentido embora de maneira mais

específica, discorre sobre uma forma ilegal de conflito armado levado à cabo por um

grupo clandestino infra ou extra-estatal para mudar políticas, pessoal, estrutura ou

ideologia de um governo, ou para influenciar as ações de outra parte da população –

que no seu entendimento deve ter identidade suficiente para responder à tal

violência seletiva.

Por outro lado, na mencionada finalidade política das ações baseia-se, dentre

outras, a definição de Harmon (2000), para quem o terrorismo é uma ação

deliberada e sistemática por parte de indivíduos, grupos, agentes estatais ou mesmo

movimentos insurgentes, que devem ter por resultado mortos e feridos (o que leva à

estranha conclusão de que um atentado frustrado não é terrorismo). Ele também

aponta como requisitos uma ameaça constante de novos atentados, atingindo

pessoas inocentes, no sentido de inspirar medo generalizado sempre com fins

políticos. A estratégia do medo generalizado e da violência simbólica conduziria à

escolha de alvos civis para as ações criminosas, arruinando, assim, o grau de

confiança que o povo deposita em seu governo. O terrorismo, nessa perspectiva,

deve ser visto, nos termos de Combs (2005, p.8), como uma “síntese de guerra e

teatro, uma dramatização do tipo mais proscrito da violência [...] realizada diante de

uma audiência com o propósito de criar um clima de medo, com fins políticos”.

Ainda focando-se nos objetivos políticos da ação, Eugenio Diniz desenvolve

ao longo de um completo artigo uma definição de terrorismo que ele mesmo resume:

[...] emprego do terror contra um determinado público, cuja meta é induzir (e não compelir nem dissuadir) um outro público (que pode, mas não precisa, coincidir com o primeiro) um determinado comportamento cujo resultado esperado é alterar a relação de forças em favor do ator que emprega o terrorismo, permitindo-lhe no futuro alcançar seu objetivo político – qualquer que este seja. (DINIZ, in BRIGAGÃO e PROENÇA, 2004, p. 212).

Diante da multiplicidade destas abordagens e definições, Schimid e Jongman

(2005) elaboraram extensa pesquisa recorrendo a 109 diferentes definições de

terrorismo, coletadas nos escritos de renomados acadêmicos desta área.

Analisaram então, os elementos constantes dessas definições, que representam

estatisticamente desta maneira: a) violência/força – em 83,5% das definições; b)

político – 65%; c) medo, terror – 51%; d) ameaças – 47%; e) efeitos psicológicos e

reações antecipadas – 41,5%; f) discrepância entre os alvos e as vítimas diretas –

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37,5%; g) intencionalidade, planejamento, sistematização, ação organizada – 32%;

h) método de combate, estratégia, tática – 30,5%.

Sobre que questões na definição de terrorismo continuam por se resolver, os

mesmos estudiosos apontaram algumas: a) a fronteira entre o terrorismo e outras

formas de violência; b) se o terrorismo de Estado e o terrorismo de resistência são

parte do mesmo fenômeno; c) a separação entre terrorismo e simples atos criminais;

d) se seria o terrorismo uma subcategoria da coerção, violência, poder ou influência;

e) se o terrorismo pode ser legítimo e quais objetivos, nesta hipótese, legitimariam a

sua utilização; f) a relação entre guerrilha e terrorismo.

Embora nítida a multiplicidade de conceitos dentre os estudiosos do tema, a

presença de elementos comuns já nos permite tentar distinguir, mesmo sem uma

definição precisa, mas com o amparo dos teóricos, o que pode ou não ser

enquadrado como uma conduta terrorista. Utilizando as palavras de Eugenio Diniz

(BRIGAGÃO e PROENÇA, 2004) a respeito dos méritos de sua definição, o objetivo

é distinguir o terrorismo de outras formas de luta, possibilitando a construção de um

modelo de combate a este funesto fenômeno. No entanto, se o objetivo é tipificar

uma conduta e pretender-se punir indivíduos, não pode restar subjetividade.

Além da profusão de definições e de toda a discussão acerca do tema, mais

especificamente o Brasil enfrenta ainda alguns obstáculos no desenvolvimento do

estudo do terrorismo; talvez por apenas recentemente nos vermos sujeitos à ele, ou

pela rancificação de uma doutrina militar incapaz de bem compreender fenômenos

contemporâneos. Alguns dos que aqui se dedicam ao estudo do terrorismo têm

posicionamentos que diferem completamente dos estudos alienígenas mais

recentes. À guisa de exemplo da disparidade do conhecimento produzido por nossa

Escola Superior de Guerra, temos os escritos de André Luís Woloszyn9 (2006), que

inclusive chama de “terrorismo criminal” os atos de grupos criminosos no Brasil.

Discorrendo sobre as vulnerabilidades do Brasil perante o terrorismo, dentre outros

fatores, como a vastidão de nossas fronteiras, ele ressalta como risco o “aumento no

número de imigrantes de origem árabe-palestina em diversos estados brasileiros”:

9 Especialista em Inteligência Estratégica pela Escola Superior de Guerra, em Ciências Penais pela

UFRGS e em terrorismo pelo Colégio Interamericano de Defesa (Washington, EUA); foi analista da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (1997/98) e Assessor de Inteligência do Gabinete do Governador do RS (2003/05).

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De outra forma, podemos constatar estatisticamente um aumento no número de imigrantes de origem árabe-palestina em diversos estados brasileiros. Dados do Departamento de Polícia Federal indicam que somente em São Paulo, vivem 1,5 milhão de imigrantes seguido do Paraná (Foz do Iguaçú/Cidad del L‟este) com aproximadamente 15 mil pessoas, Rio Grande do Sul com sete mil e Pará com uma colônia de cerca de 300 pessoas. A questão é quais seriam os reflexos para a comunidade de imigrantes árabe-palestino no Brasil face aos freqüentes fracassos nos acordos de paz no Oriente Médio e da possibilidade de recrudescimento nos atentados terroristas e retaliações entre israelenses e palestinos e como agiriam frente a atual política externa dos EUA em relação aos países árabes [sic]. (WOLOSZYN, André Luís. Aspectos Gerais e Criminais do terrorismo e a situação do Brasil. Defesanet: Agosto, 2006).

Vozes mais lúcidas felizmente identificam a tendência deste tipo de visão

deturpada. Nesse sentido, escreveu Rafael Ávila (2007) sobre a contenção do

terrorismo chamando a atenção para a negligência com “o ressurgimento do

xenofobismo e do nacionalismo” contra os imigrantes. Mesmo assim, a

contaminação de uma visão deturpada do fenômeno do terrorismo pode ser

facilmente identificada em muitas das justificativas de projetos de lei sobre o tema

que tramitam em nosso Congresso, associando-o à guerra do tráfico, às invasões de

propriedades e a outros fenômenos que padecem de qualquer motivação política ou

intenção de mudança no equilíbrio de forças.

2.4 No Direito Comparado

Busquemos então as definições já existentes no direito de alguns países. De

maneira geral, o legislador alienígena adota a segunda das orientações

metodológicas abordadas, buscando subsumir os objetivos de natureza política.

Percebe-se um tratamento do terrorismo, como crime, de maneira generalizada ao

ponto de não o cercear a figuras delituosas específicas, facilitando o enquadramento

de determinada ação ou omissão como terrorista. Embora tenha por objetivo

assegurar o tratamento legal adequado, esta atuação confere muita

discricionariedade ao intérprete/aplicador da lei.

Explica-se: é que o legislador pode enquadrar determinadas condutas, já

tipificadas como crime, no conceito de terrorismo, conforme o objetivo que se

pretendia com essa prática – algo como o que fez o legislador brasileiro ao

considerar hediondas, na Lei 8.072/90, certas figuras já tipificadas. Por outro lado,

15

pode também elaborar um tipo que não exemplifique os delitos, seja a enumeração

numerus clausus ou não, concentrando-se especificamente no objetivo da conduta

praticada.

Na Itália, por exemplo, o Código Penal define o terrorismo como “atos de

violência com o fim de subverter a ordem democrática”, punindo-se a promoção,

constituição, organização e direção da associação (art.270 bis), o sequestro (art.289

bis) e o atentado (art.280) com tais fins:

Art. 270 bis Associazioni con finalita' di terrorismo e di eversione dell'ordine democratico Chiunque promuove, costituisce, organizza o dirige associazioni che si propongono il compito di atti di violenza con fini di eversione dell'ordine democratico e' punito con la reclusione da sette a quindici anni. [...] Art. 280 Attentato per finalita' terroristiche o di eversione Chiunque, per finalita' di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico attenta alla vita od allá incolumita' di una persona, e' punito, nel primo caso, con la reclusione non inferiore ad anni venti e, nel secondo caso, con la reclusione non inferiore ad anni sei. [...] Art. 289 bis Sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione Chiunque per finalita' di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico sequestra una persona e' punito con la reclusione da venticinque a trenta anni. [...]

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No fim das contas, enquadrar a conduta como terrorista caberá à atividade

jurisdicional, uma vez que a lei se refere a esses atos de violência ao mesmo tempo

em que, por mais de uma vez, refere-se à “finalidade de terrorismo ou subversão da

ordem democrática”, sem que objetivamente defina o terrorismo.

Em Portugal, a enumeração de delitos já é mais ostensiva, prevendo o

objetivo da prática dos delitos que enumera mas indiferente se ele se presta, por

exemplo, a um fim político ou religioso:

Artigo 300º Organizações terroristas

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Art. 270 bis. Associação com finalidade de terrorismo e subversão da ordem democrática: Quem promove, constitui, organiza ou dirige associação que se propõe à prática da violência com fim de subversão da ordem democrática é punido com a reclusão de sete a quinze anos. Art. 280. Atentado com finalidade terrorista ou de subversão: Quem, pela finalidade de terrorismo ou de subversão da ordem democrática atenta contra a vida ou incolumidade de uma pessoa é punido, no primeiro caso, com pena de reclusão não inferior a 20 anos e, no segundo caso, com pena de reclusão não inferior a 6 anos. Art. 289 bis. Seqüestro de pessoa com objetivo de terrorismo ou subversão: Quem, pela finalidade de terrorismo ou de subversão da ordem democrática seqüestra uma pessoa é punido com pena de reclusão de 25 a 30 anos (tradução livre, pelo autor, do original em italiano - as omissões nas citações são referentes ao aumento de pena, agravantes, atenuantes e o concurso de pessoas previsto nas disposições legais referidas).

16

1 - Quem promover ou fundar grupo, organização ou associação terrorista, a eles aderir ou os apoiar, é punido com pena de prisão de 5 a 15 anos. 2 - Considera-se grupo, organização ou associação terrorista, todo o agrupamento de duas ou mais pessoas que, actuando concertadamente, visem prejudicar a integridade ou a independência nacionais, impedir, alterar ou subverter o funcionamento das instituições do Estado previstas na Constituição, forçar a autoridade pública a praticar um acto, a abster-se de o praticar ou a tolerar que se pratique, ou ainda intimidar certas pessoas, grupo de pessoas ou a população em geral, mediante a prática de crimes: a) Contra a vida, a integridade física ou a liberdade das pessoas; b) Contra a segurança dos transportes e das comunicações, incluindo as telegráficas, telefónicas, de rádio ou de televisão; c) De produção dolosa de perigo comum, através de incêndio, libertação de substâncias radioactivas ou de gases tóxicos ou asfixiantes, de inundação ou avalanche, desmoronamento de construção, contaminação de alimentos e águas destinadas a consumo humano ou difusão de doença, praga, planta ou animal nocivos; d) De sabotagem; e) Que impliquem o emprego de energia nuclear, armas de fogo, substâncias ou engenhos explosivos, meios incendiários de qualquer natureza, encomendas ou cartas armadilhadas. [...] Artigo 301º Terrorismo 1 - Quem praticar qualquer dos crimes previstos nas alíneas a) a d) do nº 2 do artigo anterior, ou qualquer crime com o emprego de meios referidos na alínea e) do mesmo preceito, com a intenção nele referida, é punido com pena de prisão de 2 a 10 anos, ou com a pena correspondente ao crime praticado, agravada de um terço nos seus limites mínimo e máximo, se for igual ou superior àquela. [...]

11

Por seu turno, dispõe o Código Penal francês:

Titre II : du terrorisme, chapitre premier : des actes de terrorisme Art. 421-1. Constituent des actes de terrorisme, lorsqu'elles sont intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur [...]

12.

Depois de declinar o objetivo da conduta criminosa, também colaciona vasta

enumeração de delitos, como o atentado à vida, à integridade física, o rapto, o

sequestro de pessoas, de aviões, de navios e de outros meios de transporte, roubo,

extorsão, destruição, degradação, deterioração de bens, além da introdução na

atmosfera, no solo, no subsolo, na água e mar territorial de alguma substância de

forma a colocar em perigo a saúde do homem e dos animais ou o meio natural (arts.

421-1; 421-2 e 421-2-2).

11

As omissões são referentes a agravantes; punição de atos preparatórios e causa de diminuição da pena. 12

Constituem atos de terrorismo aqueles dolosamente praticados, individual ou coletivamente, com o objetivo de perturbar gravemente a ordem pública por intimidação ou terror (tradução livre, pelo autor, do original em francês).

17

Do Código Penal suíço, em seu título 13 dos “crimes e delitos contra o Estado

e a defesa nacional”, constam tipos em que se poderia enquadrar eventual conduta

terrorista, como a “alta traição” (art. 265); “atentado à independência da

confederação” (art. 266); “práticas de estrangeiro contra a segurança da Suíça”

(art.266 bis); “violação da soberania territorial da Suíça” (art. 269); “atentados à

ordem constitucional” (art. 275); “propaganda subversiva” (art. 275 bis);

“grupamentos ilícitos” (art.275 ter), dentre outros. No entanto, tal diploma legal

apenas refere-se diretamente ao terrorismo – definindo-o como ato de violência com

o objetivo de intimidar uma população ou constranger um Estado ou organização

internacional a praticar ou abster-se de praticar qualquer ato - ao condenar seu

financiamento:

Art. 260quinquies 1 Finanzierung des Terrorismus 1 Wer in der Absicht, ein Gewaltverbrechen zu finanzieren, mit dem die Bevölkerung eingeschüchtert oder ein Staat oder eine internationale Organisation zu einem Tun oder Unterlassen genötigt werden soll, Vermögenswerte sammelt oder zur Verfügung stellt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft .

13

O Código Penal espanhol dedica toda uma seção (seccíon 2) à disciplina do

crime de terrorismo, em 10 grandes artigos. O Tribunal Constitucional espanhol, na

linha da legislação, desde a “Sentencia nº 199”, do ano de 1987, concebe o

terrorismo como atividade sistemática, reiterada e frequentemente indiscriminada

que importa em um perigo efetivo para a vida e a integridade das pessoas e para a

subsistência da ordem democrático-social.

O Terrorism Act 2000, lei britânica de prevenção ao terrorismo considerada

por Sarah Pellet (BRANT, 2003, p. 16) “a mais eficaz dos Estados-membros da

União Européia”, também concentra-se nos objetivos da ação terrorista:

(1) In this Act "terrorism" means the use or threat of action where- […] (b) the use or threat is designed to influence the government or to intimidate the public or a section of the public, and

13

Quem, com a intenção de financiar um ato de violência criminal que objetive intimidar uma população ou constranger um Estado ou organização internacional a praticar ou abster-se de praticar qualquer ato, reúne ou põe à disposição fundos, será punido com uma pena privativa de liberdade de até cinco anos ou com pena pecuniária (tradução livre, pelo autor, do original em alemão).

18

(c) the use or threat is made for the purpose of advancing a political, religious or ideological cause.

14

Os estadunidenses, por sua vez, definem o terrorismo algumas vezes ao

longo do chamado United States Code (na verdade a compilação e codificação das

leis federais dos Estados Unidos da América, publicada a cada seis anos). A

principal dessas definições está no Título 18 (crimes e processo penal), parte 1

(crimes), Capítulo 113B (terrorismo), § 2331 (definições). Dentre outros conceitos, o

terrorismo é definido como “atividades que involvam atos violentos ou atos perigosos

à vida humana que constituam violação das leis criminais dos Estados Unidos ou de

qualquer Estado”. Quanto à motivação, especifica-se que tais atos devem “aparentar

ter a intenção” de “intimidar ou coagir uma população civil; ou influenciar as políticas

de um governo através da intimidação ou coerção; ou afetar a conduta de um

governo através da destruição massiva, assassinato ou sequestro”.

Na Turquia, no entanto, a definição legal se amplia de modo a contemplar

qualquer movimento contrário ao governo ou à unidade do Estado (art.8°, Lei

Antiterror).

3 O TERRORISMO NO DIREITO BRASILEIRO

3.1 Constituição da República

O repúdio ao terrorismo está, já no artigo 4° de nossa Constituição, dentre os

princípios regentes das relações internacionais do país.

Dispõe posteriormente o art. 5°, XLIII:

“a lei considerará crimes inafiançáveis e insuscetíveis de graça ou anistia a prática da tortura, o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o terrorismo e os definidos como crimes hediondos, por eles respondendo os mandantes, os executores e os que, podendo evitá-los, se omitirem”.

14

Neste ato o terrorismo significa o uso ou a ameaça de ação em que (b) o uso ou ameaça visa a influenciar o governo ou intimidar o público ou uma seção do público; e (c) o uso ou ameaça é feito pelo propósito de avançar uma causa política, religiosa ou ideológica (tradução livre, pelo autor, do original em inglês).

19

Embora a Constituição o eleve à uma condição privilegiada em nosso

ordenamento, dentre os princípios, direitos e garantias fundamentais; e inclusive

preveja especificidades de natureza processual, o terrorismo não está definido do

texto constitucional. Tampouco, embora os reprima com veemência e severidade,

não definiu a Carta Magna o que entende por crimes hediondos – aos quais

equipara o terrorismo.

Enquanto não encontrado o conceito de terrorismo no ordenamento jurídico

infra-constitucional brasileiro, as severas previsões constitucionais à ele afetas serão

de todo inócuas. O mesmo ocorreria com a tortura, o tráfico de entorpecentes e os

chamados crimes hediondos. Assim, sob o comando constitucional, foram

aprovadas várias leis no sentido de fazer valer tais previsões, definindo conceitos e

tipificando condutas. Resta saber se o terrorismo foi alcançado por alguma delas.

Dentre todas, se destaca a Lei n° 8.072/90, mais conhecida como Lei dos Crimes

Hediondos.

3.2 Lei dos Crimes Hediondos (Lei nº 8.072/90)

Além de definir os crimes ditos hediondos, tal diploma contém várias

disposições de cunho penal e processual penal, bem como referentes à execução

da pena dos crimes hediondos e dos chamados tipos equiparados ao crime

hediondo: a tortura; o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins; e o terrorismo.

Tal “equiparação” se dá uma vez que, na esteira do inciso XLIII do art. 5° da

Constituição, a Lei 8.072/90 estendeu a essas figuras as restrições mencionadas na

regra constitucional.

Assim, nem os crimes hediondos, nem os delitos a eles equiparados – dentre

eles o terrorismo (art. 2° da Lei 8.072/90) - comportam anistia, graça ou a concessão

de fiança. Indo inclusive além do texto constitucional, o legislador vedou, na Lei de

Crimes Hediondos, a liberdade provisória, o indulto, determinou o cumprimento

integral da pena privativa de liberdade em regime fechado e permitiu ao acusado,

mediante decisão fundamentada, apelar de sentença condenatória em liberdade;

tudo isso com o intuito de reprimir essas condutas.

20

Muito clara a legislação brasileira até este ponto (embora se pugne a

inconstitucionalidade de algumas dessas previsões). No entanto, nada mais se

encontra que possa fornecer ao menos algum subsídio à definição legal do

terrorismo. Busquemos então em outras previsões de nosso infindo ordenamento

jurídico.

3.3 Lei de Segurança Nacional (Lei nº 7.170/83)

Há quem entenda que o terrorismo está previsto no art. 20 da Lei nº 7.170/83,

dentre os quais destacamos Antônio Scarance Fernandes (1990) e Victor Eduardo

Gonçalves (2004 e 2005). De fato, em tal diploma legal encontra-se um tipo penal

que faz menção ao terrorismo:

Art. 20. Devastar, saquear, extorquir, roubar, seqüestrar, manter em cárcere privado, incendiar, depredar, provocar explosão, praticar atentado pessoal ou atos de terrorismo, por inconformismo político ou para obtenção de fundos destinados à manutenção de organizações políticas clandestinas ou subversivas. Pena – reclusão, de três a dez anos.

No entanto, a maior parte da doutrina, da qual se destaca o entendimento de

Alberto Silva Franco (2005), entende que tal dispositivo, ao referir-se de maneira

genérica a “atos de terrorismo”, fere o princípio constitucional da legalidade. Da

simples leitura do artigo em tela, de onde é impossível extrair qualquer significado do

termo, vê-se que o terrorismo restou novamente indefinido.

Em outro sentido, na visão de Gonçalves (2004), o artigo 20 conteria um tipo

misto alternativo em que várias condutas típicas se equivalem pela mesma

finalidade de inconformismo político ou obtenção de fundos. Em suas palavras:

Não se pode exigir que, para constituir delito dessa espécie, a própria lei defina expressamente a palavra terrorismo, sob pena de concluirmos que também não existe crime de tráfico de entorpecentes porque a Lei n. 6.368/76 não usa a palavra „tráfico‟ em seus arts. 12, 14 e 14. (Gonçalves, 2004, p. 88).

Não podemos, no entanto, concordar com tal posicionamento. Nele a

discussão sobre a existência do conceito legal do terrorismo fica deturpada. O que a

21

doutrina aponta como deficiência do dispositivo legal em tela não é a simples

ausência da palavra “terrorismo”: é inegável que o conteúdo do dispositivo é

inconclusivo e que a expressão “atos de terrorismo” é genérica. Utilizando da

mesma lógica discursiva do respeitável autor, se o art. 20 se referisse a “terrorismo”

– em vez de “atos de terrorismo” - haveria que se concluir que o fundamento de toda

a doutrina que não encontra na Lei de Segurança Nacional a definição de terrorismo

cairia por terra – o que por óbvio não é verdade.

Ademais, a Lei n° 7.170/83 é fruto de um conturbado período histórico, sendo

que sua genitura e conteúdo não carecem de veementes críticos na doutrina

nacional. Nesse sentido, tramita no Congresso Nacional um Projeto de Lei de

Crimes contra o Estado Democrático de Direito (a ser abordado posteriormente)

visando a introduzir um Título XII no Código Penal, revogando, assim, a Lei de

Segurança Nacional – Lei 7170/83.

3.4 Crimes Políticos

Quanto ao enquadramento do terrorismo dentre os crimes políticos, da

mesma forma a questão se põe de maneira controversa. O crime político objetivo

compreende fatos que ofendem um valor político, do Estado ou do cidadão. Sua

característica de crime político deriva do bem jurídico que é objeto da tutela penal. O

crime político subjetivo, por sua vez, diz respeito a fatos praticados por motivos

políticos.

Cernicchiaro e Costa Jr. (1991) explicam que parte da doutrina sustenta que o

terrorismo estaria compreendido na categoria dos crimes políticos subjetivos, porque

a conduta põe em perigo o convívio social, provocando pânico e alarme.

No entanto, os estudiosos do assunto e a jurisprudência internacional revelam

nítida resistência em qualificar o terrorismo como crime político, para evitar que ele

possa receber um tratamento jurídico mais favorável. Muito embora o terrorismo não

seja merecedor de regalias semelhantes e sim de um tratamento penal dos mais

severos, essa matéria é irrelevante a partir do momento que findamos por não

encontrar no ordenamento jurídico brasileiro qualquer conceito de terrorismo. No

mesmo sentido interessante também lembrar a previsão da punição da chamada

22

“lavagem de dinheiro”, que, no entanto, pressupõe a existência de uma prática

criminosa anterior. Não estando o terrorismo tipificado, a “lavagem” de dinheiro fruto

da atividade terrorista – ou que ela financia – tampouco poderia ser incriminada.

3.5 Lei nº 10.744/03

Tal diploma legal tem sua origem fortemente ligada aos atentados de 11 de

setembro. Tudo começou em 24 de setembro de 2001, com a Medida Provisória

(MP) nº 2. Decorrência quase imediata daquele nefasto evento foram alterações

significativas nas coberturas de seguro da aviação civil, notadamente a redução

drástica dos seguros de responsabilidade civil em caso de riscos de guerra e

terrorismo (reduzidos unilateralmente de montantes superiores a 1 bilhão de dólares

estadunidenses para o limite de 150 milhões, na data de 25 de setembro de 2001).

Com isso, as companhias aéreas deixaram de atender as coberturas mínimas

exigidas pelos países para operação de voos. Na iminência de suspendê-los, o que

ocorreu em todo o mundo foi uma operação de socorro em que os Governos

Nacionais passaram a cobrir – à época temporariamente – esse risco, até que uma

solução se desse via mercado.

Tal MP foi convertida em Lei. Em seu texto não havia, entretanto, definição do

que seria um ato terrorista. A solução encontrada foi dar ao Ministro da Defesa o

poder de “atestar que o sinistro [...] ocorreu em virtude de ataques decorrentes de

guerra ou de atos terroristas” (art. 4º da Lei 10.309/01). Como tal assunção tinha um

prazo de trinta dias, ela foi sendo prorrogada várias vezes, via decreto, até a edição

de novas Medidas Provisórias (a de nº 32, de 18/02/02 e a 61, de 16/08/02), também

convertidas em Leis e novamente prorrogadas. Inovação relevante veio apenas com

a edição da MP nº 126, em 31 de julho 2003 (convertida na Lei 10.744/2003), já no

governo Lula. Mesmo sem retirar do Ministro da Defesa o poder de atestar o que

constituiria um atentado, a Lei prevê que “entende-se por ato terrorista qualquer ato

de uma ou mais pessoas, sendo ou não agentes de um poder soberano, com fins

políticos ou terroristas, seja a perda ou dano dele resultante acidental ou intencional”

(art. 1º, § 4º da Lei nº 10.744/03).

23

Bem à moda brasileira e ignorando as já mencionadas dificuldades em se

definir o terrorismo, o Poder Executivo – à guisa de Medida Provisória – estabeleceu

que qualquer ato, praticado por qualquer pessoa, desde que dele advenha algum

dano e tenha finalidade política ou terrorista, é ato terrorista. Dizer que ato terrorista

é ato com fim terrorista não ajuda hermeneuticamente. Do conceito resta, então, o

objetivo político: basta que qualquer pessoa, movida por um objetivo político,

pratique qualquer ato que cause algum dano (acidental ou não) para ter cometido

um ato terrorista.

Desnecessário analisar a subjetividade da definição ou a insegurança jurídica

dela decorrente. De toda forma, embora definido legalmente o terrorismo (ou os atos

terroristas) continuou não tipificado; sem cominação de pena.

4 AS PROPOSIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL

A esta altura, resta nítida, quiçá óbvia, a esterilidade de demais previsões

legais - notadamente as processuais - concernentes ao terrorismo, pelo simples fato

de que ele ainda não está tipificado em nossa legislação, porquanto não é punível.

Ainda assim, tramitam ou já tramitaram no Congresso várias proposições que

se referem ao tema ou sobre ele têm reflexos, como que ignorando a inexistência de

tal tipificação. Dentre várias, destacam-se algumas: fixando prazo para prisão

processual em se tratando de crime de terrorismo; incluindo dentre os crimes contra

a paz pública a “organização criminosa formada por três ou mais pessoas que, de

forma estruturada e com divisão de tarefas, valem-se da violência, intimadação,

corrupção, fraude ou outros meios assemelhados para cometer delito” (PL 1353/99;

PL 2751/2000; PL 2858/2000); proibindo (PL-4232/2004) ou limitando (PL-

5838/2009; PL-7823/2010) a concessão de livramento condicional nos casos de

condenação por terrorismo; permitindo a extradição de brasileiros natos envolvidos

em terrorismo (PEC 43/2003); proibindo o trabalho externo dos que cumprem pena

por terrorismo (PL 2309/2003); definindo terrorismo biológico (PL 1943/2003);

determinando que acusados de terrorismo somente poderão ser assistidos pela

Defensoria Pública e impedindo a contratação de advogados (PL 866/2003);

vedando o benefício da prisão especial para acusados de terrorismo (PL 4389/2001

24

e PL 2215/1991); vedando a suspensão condicional da pena, substituição de penas

e livramento condicional, além de obrigar a decretação de prisão preventiva por

ocasião do recebimento da denúncia nos processos por terrorismo (PL 1237/1999,

PL 3616/1993); atribuindo à União a responsabilidade pela indenização dos danos

causados por atos de terrorismo quando após decorridos seis meses do fato não

houver sido identificado seu autor (PL 3400/1980); tornando crime a “simulação de

ato terrorista”, capaz de provocar alarme, ou produzir pânico ou tumulto (PL

5659/2001 e 5626/2001); aumentando a pena para o crime de ameaça, quando

simular ato terrorista (PL 5614/2001); estabelecendo pena em dobro e cumulativa

para a comunicação falsa de ato terrorista (PL 3469/2004); caracterizando como

terrorismo a invasão de propriedade alheia com o fim de pressionar o governo (PL

7485/2006).

Há inclusive uma Proposta de Emenda Constitucional15, atualmente

aguardando um relator na Comissão de Constituição e Justiça, que pretende

possibilitar a cominação de pena perpétua para o crime de terrorismo. A justificativa

do relator, referendada por 172 assinaturas de seus pares que com ele

apresentaram a Proposta, bem reflete a imperante e deturpada lógica pela qual a

imposição de penas mais severas refreia o criminoso e tranquiliza a população.

Segundo ela, o “espírito liberalizante” da Constituinte, “profundamente incentivado

pelo momento histórico em que a nação transitava da ditadura militar para a

democracia plena”, teria restringido a visão do tema ao impedir a prisão perpétua em

qualquer circunstância. Por isso, nessa lógica, far-se-ia necessária “uma ação

específica e dura, capaz de levar uma inequívoca mensagem ao criminoso,

dissuadindo-o” além de satisfazer os anseios da própria sociedade, “cansada de

observar a liberdade precoce de indivíduos criminosos em vista de mecanismos

legais”.

Percebe-se que muito embora a legislação não defina o que é um ato

terrorista, há a intenção por parte do legislador de punir inclusive a simulação de ato

terrorista e aumentar a pena para ameaça ou comunicação falsa de ato terrorista.

Para além disso, pretendem possibilitar a prisão perpétua dos condenados por

terrorismo. No plano concreto tais previsões, sem a tipificação, obviamente seriam

inaplicáveis.

15

PEC nº 421/2009, dep. Sabino Castelo Branco (PTB/AM). Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/713877.doc>. Acesso em 20 nov. 2010.

25

Mesmo assim, alguns desses projetos chegam a ser transformados em

normas jurídicas. A Lei nº 10.701/03 (oriunda do Projeto nº 7018/2002), por exemplo,

modificou a Lei nº 9613/98 (que dispõe sobre os crimes de "lavagem" ou ocultação

de bens, direitos e valores), fazendo dela constar como conduta criminosa o ato de

“ocultar ou dissimular a natureza, origem, localização, disposição, movimentação ou

propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de

crime: [...] II – de terrorismo e seu financiamento” (art. 1º, III da Lei nº 9613/98).

Contraditoriamente, não há crime de terrorismo nem de seu financiamento mas

ocultar bens deles decorrentes é conduta criminosa.

Além dos projetos que se dedicam a definir o crime de terrorismo, há os que o

pretendem por vias indiretas. Um projeto de lei originário do Senado16, que

atualmente aguarda parecer da Comissão de Constituição e Justiça da Câmara, tem

dentre seus objetivos o de definir o crime de “financiamento ao terrorismo”. Por

óbvio, para definir o que constitui financiar-se o terrorismo, não há como se esquivar

da definição do próprio terrorismo. O projeto então objetiva modificar a Lei nº 9.613,

de 1998, definindo como “financiamento ao terrorismo” o ato de “prover, direta ou

indiretamente, de bens, direitos ou valores pessoa ou grupo de pessoas que

pratique crime contra a pessoa com a finalidade de infundir pânico na população,

para constranger o Estado Democrático ou organização internacional a agir ou

abster-se de agir”. Ainda que por via “colateral”, percebe-se que o projeto define

terrorismo como “crime contra a pessoa com a finalidade de infundir pânico na

população, para constranger o Estado Democrático ou organização internacional a

agir ou abster-se de agir”. Não só a definição é inadequada como a aprovação de tal

projeto teria por consequência a teratologia de se punir o financiamento de algo que

não é punível.

Especificamente quanto à tipificação do terrorismo, houve parlamentar que

até voltou atrás. Em 20/03/2007 foi apresentado o PL nº 486/2007 pelo dep. Eduardo

Valverde (PT/RO), definindo o crime de terrorismo e organização terrorista. Quarenta

e quatro dias depois, o próprio deputado requereu a retirada de seu projeto. O

primeiro parágrafo da justificativa de seu projeto já é bem ilustrativo da já

mencionada confusão entre diferentes fenômenos e motivações:

16

PL nº6577/2009, sen. Gerson Camata (PMDB/ES) Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/ integras/728199.doc>. Acesso em 20 nov. 2010.

26

Em face dos atentados praticados por organizações criminosas nacionais (PCC, Primeiro Comando da Capital) contra pessoas inocentes, visando objetivos [sic] similares aos praticados por organizações terroristas internacionais (Al Quaeda) [sic], resta a legislação pátria compreender este fenômeno, dando-lhe contornos jurídicos-fáticos [sic]. Além dos fatos inerentes às condições sócios econômicas [sic] que o país atravessa, que registra a existências [sic] de atos terroristas pautando tão somente no conflito de bandos formados por criminosos comuns contra o poder público (citam-se as ações criminosas contra a Força Pública do Estado de São Paulo) [sic], outros poderão existir, por motivações políticas, considerando o papel do Brasil. no cenário internacional [sic]”. PL nº 486/2007, dep. Eduardo Valverde (PT/RO)

17.

Outros projetos de tipificação foram arquivados ao fim das legislaturas ou

mesmo rejeitados pelas Comissões. Considerando os que pretendem tipificar o

terrorismo, e que ainda tramitam, destaca-se – em adiantada fase de tramitação –

apenas o Projeto de Lei nº 2462/1991.

Na verdade, o projeto original está defasado e inclusive já foi rejeitado no

mérito. Sobrevive, no entanto, graças aos projetos à ele apensados (PL 6764/2002 e

PL 149/2003), estes sim com chances de serem aprovados e transformarem-se em

normas jurídicas (muito embora não em um futuro próximo).

O Projeto de Lei nº 149/2003 também já recebeu parecer contrário do relator

dep. Ibrahim Abi-Ackel (PP-MG) na Comissão de Constituição e Justiça, sob o

argumento de que seus artigos já estão tratados pela Lei de Segurança Nacional.

Mesmo assim, já recebeu neste ano um apenso, o Projeto nº 7765/2010, de

17/08/2010, o mais recente a pretender tipificar o terrorismo, nestes termos:

Art. 2º Para fins desta lei, considera-se terrorismo qualquer ato praticado com uso de violência ou ameaça por pessoa ou grupo de pessoas com intuito de causar pânico, através de ações que envolvam explosivos ou armas de fogo, com vistas a desestabilizar instituições estatais

18.

Além de ser estatocêntrico e de limitar o terrorismo a ações que envolvam

explosivos e armas de fogo (deixando de fora, só para citar os mais óbvios, os gases

tóxicos e o apoderamento ilícito de aeronaves), o citado projeto cinge o ato ao intuito

de causar pânico.

Já o Projeto nº 6764/2002 é fruto de uma discussão mais aprofundada.

Oriundo do Poder Executivo, é resultado dos trabalhos da “Comissão de Alto Nível”

coordenada pelo Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, e com participação do Dr. Luiz

17

Disponível em <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/444044.pdf>. Acesso em 20 nov. 2010. 18

PL nº7765/2010, dep. Nelson Goetten (PR/SC) Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/ integras/796395.pdf>. Acesso em 20 nov. 2010.

27

Roberto Barroso, Dr. Luiz Alberto Araújo e Dr. José Bonifácio Borges de Andrada,

constituída por Portaria com o intuito de efetuar estudos sobre a legislação de

Segurança Nacional e sugerir princípios gerais para nortear a elaboração de Projeto

de Lei de Defesa do Estado Democrático de Direito.

O completo projeto introduz no Código Penal um título específico dedicado

aos “crimes contra o Estado Democrático de Direito”, além de revogar a Lei de

Segurança Nacional. Dentre várias previsões, como o apoderamento ilícito de meios

de transporte, sabotagem, ação de grupos armados e coação contra autoridade

pública, tipifica o terrorismo, nos seguintes termos:

Art. 371. Praticar, por motivo de facciosismo político ou religioso, com o fim de infundir terror, ato de: I - devastar, saquear, explodir bombas, seqüestrar, incendiar, depredar ou praticar atentado pessoal ou sabotagem, causando perigo efetivo ou dano a pessoas ou bens; ou II - apoderar-se ou exercer o controle, total ou parcialmente, definitiva ou temporariamente, de meios de comunicação ao público ou de transporte, portos, aeroportos, estações ferroviárias ou rodoviárias, instalações públicas ou estabelecimentos destinados ao abastecimento de água, luz, combustíveis ou alimentos, ou à satisfação de necessidades gerais e impreteríveis da população: Pena – reclusão, de dois a dez anos. § 1o Na mesma pena incorre quem pratica as condutas previstas neste artigo, mediante acréscimo, supressão ou modificação de dados, ou por qualquer outro meio interfere em sistemas de informação ou programas de informática. § 2o Se resulta lesão corporal grave: Pena – reclusão de quatro a doze anos. § 3o Se resulta morte: Pena – reclusão, de oito a quatorze anos. § 4o Aumenta-se a pena de um terço, se o agente é funcionário público ou, de qualquer forma, exerce funções de autoridade pública.

19

À toda evidência, vê-se que se trata de definição mais abrangente, abarcando

inclusive o chamado terrorismo cibernético. Mesmo assim, parte de um pressuposto,

hoje já discutido pelos teóricos, que o terrorismo é necessariamente praticado “por

motivo de facciosismo político ou religioso”. Ao optar por descrever os atos, corre o

risco de deixar algo de fora ou mesmo de se tornar obsoleta. Além disso, em

especial seu inciso II dá azo a interpretações flexíveis, podendo inclusive enquadrar

manifestações populares como atos terroristas.

19

PL nº6764/2002, Poder Executivo. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/32274. pdf>. Acesso em 20 nov. 2010.

28

5 A TIPIFICAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE PREVENÇÃO DO TERRORISMO

Parte-se do pressuposto que à exceção do terrorista, o objetivo de quem se

dedica ao terrorismo é exatamente evitar que ele ocorra. Analisamos então sua

tipificação como um instrumento de contraterrorismo, para identificar se ela de

alguma maneira colabora com este propósito. Assim, se a tipificação do terrorismo

se mostrar inútil ao recrudescimento do fenômeno, ela passa a não se justificar,

notadamente se, além disso, identificarmos consequências negativas da tipificação.

Após analisarmos o atual tratamento do terrorismo no direito internacional, no

direito comparado e no direito brasileiro, partimos de algumas hipóteses para

identificar eventual préstimo da tipificação.

O objetivo é perscrutar as diferentes razões pelas quais seria oportuno

tipificar-se a conduta. Estudando-se o que motiva as ações terroristas, tenta-se

verificar se uma eventual previsão da legislação – e a imposição de uma pena – têm

o condão de dissuadir a prática de um ato terrorista. Identificando quão severamente

o nosso ordenamento, em seu estado atual, puniria uma conduta que se

enquadrasse como terrorista, pode-se avaliar se a pena eventualmente aplicada

deve ser aprimorada, principalmente considerando a necessidade, ou não, de se

punir diferentemente o terrorista. Ainda perquirindo a validade da tipificação do

terrorismo, passa-se também a analisar os possíveis reflexos benéficos de tal

medida, para o Brasil, no ambiente internacional; bem como os riscos advindos da

subjetividade que cerca a definição do fenômeno.

5.1 O terrorista e sua motivação

Todo ato tem um agente e uma motivação (racionais ou não). Para evitar que

o ato ocorra, neste caso o ato terrorista, debrucemo-nos então sobre o agente e sua

motivação. Quem é o terrorista e o que o motiva?

Inúmeros são os estudos a analisar especificamente o terrorista, inclusive

extensos estudos psicológicos levados à cabo com centenas deles. Os cientistas

políticos não raro chegam a conclusões diversas quanto a estes indivíduos.

29

Lamentavelmente ignorando muitas peculiaridades destes estudos, pelo bem

da concisão, dividimos tais visões em três grupos: os que consideram os terroristas

indivíduos psicologicamente perturbados, portanto atores irracionais; os que os

consideram racionalmente voltados para a consecução de um objetivo político; e os

que os consideram atores racionais que utilizam o terrorismo com objetivos sociais,

como a formação de fortes laços entre si.

Uma série de estudos psiquiátricos tende a contradizer os que ainda acham

que terroristas são indivíduos irracionais sem consciência da gravidade de seus atos

e movidos por graves psicopatologias. Louise Richardson (2006, p. 14) deixa claro

logo no início de sua obra que estudos empíricos demonstram que terroristas não

são irracionais. Na verdade, a essa visão não é dada muita credibilidade acadêmica

também porque não colabora ao estudo de medidas preventivas deste fenômeno.

Além de simplista, leva-nos à inarredável constatação que, se o terrorismo é fruto de

um distúrbio, não há razão para que, à exceção dos psicólogos e psiquiatras, nos

dediquemos a seu estudo.

Grande parte dos teóricos, no entanto, vêem o terrorista como um ator

racional que se vale do terror para alcançar uma determinada plataforma política ou

religiosa. Nitidamente, tal visão inclusive é a que norteia os esforços de combate ao

terrorismo, a legislação dos Estados no que se refere ao tema e, no caso específico

do Brasil, as intenções de tipificação da conduta terrorista. Não coincidentemente,

no mencionado estudo de Schimid e Jongman (2005) com uma centena de

definições, o elemento mais recorrente – naturalmente após a violência – é a

política.

Mais recentemente, alguns teóricos se contrapõem a esta ideia dominante.

Max Abrahms (2008) faz uma pesquisa detalhada, analisando tendências comuns a

várias organizações terroristas ao longo do tempo, no intuito de demonstrar que o

modelo estratégico com o qual hoje lidamos com o terrorismo parte de uma

convicção de que os terroristas são atores racionais motivados por objetivos

políticos, o que na visão dele é contradito por uma série de preponderância de

evidências teóricas e empíricas que, sistematizadas em sete tendências de

organizações terroristas, ele chama de “seven empirical puzzles” a contradizer o

modelo estratégico e demonstrar sua fragilidade empírica.

Tais tendências demonstrariam que os indivíduos (não coincidentemente os

socialmente isolados) participam de organizações terroristas não para alcançar suas

30

plataformas políticas oficiais, mas sim para desenvolver fortes laços afetivos com os

demais terroristas. Dessa maneira, se os terroristas geralmente dão mais

importância para os benefícios sociais dos que aos benefícios políticos de se valer

do terrorismo, então as estratégias contraterroristas requerem mudanças

fundamentais. No âmbito deste artigo, o enquadramento da tipificação do terrorismo

nessas mudanças constituiria uma razão a justificá-la, mas não parece ser o caso.

5.2 Os riscos da subjetividade

Como discorrido, não existe um consenso na academia acerca do conceito de

terrorismo. Pode-se perceber, também, que as definições muitas vezes são criadas

para se enquadrar ao ponto de vista ou interesse dos que a cunham. A mesma

organização, dependendo de quem a analisa e da definição que utiliza para isso,

pode ser um grupo terrorista, um movimento de guerrilha ou um heroico grupo de

libertação nacional.

Tal subjetividade se dar no plano da idéias é perfeitamente exequível. No

entanto, quando se trata de enquadrar a conduta de um indivíduo como terrorista e a

ele aplicar severas penas, não há tanto espaço para interpretações.

Uma tipificação que dê à quem a opera a faculdade de nela enquadrar toda

série de atos, com base tão somente em uma hermenêutica maculada por

concepções pessoal ou partidárias, não condiz com um Estado Democrático de

Direito. Lamentavelmente, percebemos que em vários países a luta contra o

terrorismo vem se dando em detrimento de liberdades individuais e da segurança

jurídica de seus cidadãos. Da leitura de muitas definições constantes dessas

legislações, percebemos que impera a lógica do “eu saberei que é quando

acontecer”, exatamente para dar flexibilidade à interpretação do Estado.

No atual cenário brasileiro, de considerável estabilidade das instituições

democráticas, é perigosamente fácil deixar-se passar uma previsão legal que nos

deixaria sujeitos aos bons auspícios de quem estiver no poder. Não se pode, no

entanto, ignorar um passado recente ou iludir-se pela pretensão de não estar o

Brasil sujeito a tendências totalitárias que pairam inclusive sobre vizinhos, que hoje

padecem com governos de vocação pouco democrática.

31

Além da subjetividade que marca as definições do terrorismo constantes dos

ordenamentos alienígenas estudados, e dos mencionados riscos dela derivados,

constata-se que ainda assim - mesmo com a previsão legal - julgar e punir o

terrorista continua sendo um problema nestes países.

Uma completa reportagem do The Washington Post de 13 de novembro de

2010, reverberada em vários países20, retrata este quadro de indefinição. Embora

transcorrida quase uma década, o mentor confesso dos atentados de 11 de

setembro ainda não foi julgado, devendo continuar detido em prisão militar sem

previsão de julgamento. O governo concluiu que a oposição dos congressistas - dos

quais depende para fechar Guantânamo - impede que ele seja julgado em um

tribunal federal. A opção de retomar os julgamentos militares da prisão em Cuba

encontra oposição ainda maior, inclusive dentro do Partido Democrata. A Casa

Branca, no entanto, já deixou claro que a decisão final caberá ao próprio Presidente.

Mesmo tendo tipificado a conduta, criado toda uma estrutura de

enquadramento, detenção e persecução penal, além de submetido todos os

estadunidenses à subjetividade de um tipo penal aberto, os Estados Unidos vêem-se

diante de um impasse político para julgar um terrorista, o que pode não coadunar

com um regime democrático e legalista. Nesse sentido, o fato de a decisão de onde

se dará o julgamento caber ao presidente só corrobora a tese da insegurança

jurídica a que estão sujeitos até os próprios estadunidenses: não há como afirmar o

que constitui ou não um ato terrorista e nem mesmo como será julgado quem

eventualmente for acusado de tê-lo cometido.

A segurança jurídica é frequentemente invocada nas justificativas dos projetos

de lei que pretendem tipificar o terrorismo no Brasil. Mas por este ângulo a

tipificação tem um resultado diametralmente oposto.

5.3 O atual tratamento do terrorista no direito brasileiro

Em não estando tipificado, porquanto sendo impunível no território brasileiro,

como responderá perante a justiça brasileira um terrorista? Por mais improvável que

20

Ver também artigo “Mentor do 11 de Setembro pode ficar sem julgamento, diz jornal”. Folha de São Paulo, 14/11/2010. Mundo, p. A19.

32

tal hipótese possa hoje parecer, não podemos afastar a possibilidade de o Brasil ser

alvo de um ataque, notadamente considerando a presença de representações

diplomáticas e filiais de empresas oriundas de países considerados inimigos por

organizações terroristas. Ao protagonismo pretendido pelo Brasil deve corresponder

um maior cuidado com este tipo de fenômeno, haja vista que o terrorismo

internacional ignora a existência de fronteiras.

Lembremos também que brasileiros já foram, direta ou indiretamente, vítimas

do terrorismo ou mesmo de seu combate. Nos ataques a bomba que mataram mais

de 200 pessoas em Bali no ano de 2002, morreram os brasileiros Alexandre Watake

e Marco Antônio Farias. Em agosto de 2003, o brasileiro Sérgio Vieira de Mello, à

trabalho da ONU no Iraque, foi outra vítima de um atentado terrorista em Bagdá.

Também no Iraque, no início de 2005, o engenheiro João José Vasconcellos foi

sequestrado e morto. Em julho do mesmo ano, Jean Charles de Menezes foi morto

no metrô de Londres ao ser confundido com um terrorista.

Sem a tipificação do próprio terrorismo, no Brasil quem praticasse esse tipo

de ato seria punido apenas pelas consequências dele derivadas. Assim sendo,

responderia por homicídio no que se refere às vítimas fatais de seus atos; por lesão

corporal, conforme a gravidade, pelos feridos no intento; pelos danos que

eventualmente viesse a causar. Por já se tratarem de penas das mais severas de

nosso ordenamento, e considerando que, por previsão constitucional, as penas

privativas de liberdade estão limitadas a 30 anos no Brasil, inarredável a conclusão

de que a cominação de mais penas acabaria surtindo pouco efeito no que diz

respeito ao tempo que o indivíduo acabaria privado de sua liberdade.

Não se pretende adentrar em uma discussão quanto aos objetivos da pena,

mas é consenso que em todo lugar em que foi tipificado, aos atos terroristas foram

cominadas penas das mais severas. Então, se o objetivo de fato é aumentar a

punição, vemos que em nossa realidade jurídica a tipificação não faria tanto efeito.

5.4 O reflexo da tipificação no ambiente internacional

Megalomanias à parte, a relevância do Brasil inegavelmente vem crescendo

no âmbito regional e mundial. Em alguns itens da agenda, como as negociações

33

comerciais multilaterais, ele chega a se destacar. Dentre os chamados Brics, o país

vem sendo visto como um importante ator na nova configuração da hoje instável

ordem econômica mundial.

Consabido que o Brasil tem pretensões ainda maiores, a formulação e a

execução de nossa política externa naturalmente devem perpassar a identificação

das melhores oportunidades externas. Na vasta e complexa agenda do cenário

internacional, considerando as especificidades brasileiras há temas que

inegavelmente podem proporcionar melhores resultados – leia-se, maior afirmação

no plano internacional - com o mesmo nível de esforço. Dispensando análise

profunda, a simples constatação de nossas características pode indicar que não

serão questões militares e estratégicas que elevarão o Brasil a tal papel relevante.

Ademais, os que estão à cargo da política externa de fato já optaram por via

diversa. Não fosse assim, o Brasil também estaria agindo mais incisivamente para

livrar-se de recentes críticas a apontar certa negligência em matéria de direitos

humanos. Na última e recente oportunidade que teve para fazê-lo, o Brasil preferiu

não o fazer. No último dia 18 de novembro, o país se absteve de condenar, em uma

resolução aprovada no comitê de direitos humanos da Assembleia Geral das

Nações Unidas, a tortura, a alta incidência de aplicação de pena de morte, inclusive

contra pessoas menores de 18 anos, a violência contra a mulher e a perseguição

contra minorias étnicas. A resolução, patrocinada por 42 países capitaneados pelo

Canadá, se originou de discussão motivada pelo célebre caso da iraniana Sakineh,

condenada à morte por supostos adultério e assassinato21.

No âmbito das Nações Unidas e da Organização dos Estados Americanos, o

Brasil assinou e ratificou todas as convenções internacionais sobre o terrorismo;

além de vir cumprindo todos os protocolos sobre lavagem de dinheiro – assunto que

em alguma instância se comunica com o terrorismo. No âmbito regional, inclusive

capitaneou algumas iniciativas plurilaterais de prevenção e combate ao terrorismo.

Ao ensejo da Declaração de Ministros da Justiça e do Interior do Mercosul

(Montevidéo, 28 de setembro de 2001) foi criado o Grupo de Trabalho Especializado

sobre Terrorismo22, subordinado à Comissão Técnica encarregada de coordenar os

grupos de trabalho especializados do Mercosul. As atividades deste se voltam à

21

Ver também artigo “Brasil de abstém em votação contra Irã”. Folha de São Paulo, 20/11/2010. Mundo 2, p. 1. 22

Compõem o GTE os países-membros do Mercosul (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai), os associados (Bolívia, Chile, Peru e Venezuela) e a Colômbia.

34

implementação e coordenação de ações operacionais, em matéria de terrorismo,

baseada no Plano Geral de Cooperação e Coordenação Recíproca para a

Segurança Regional. Para além disso, há outros dispositivos pertinentes na esfera

do Mercosul, como o Protocolo sobre Assistência Judiciária Mútua em Assuntos

Penais, de 1996, e o Acordo sobre Extradição, de 1998.

Muito embora não tenha tipificado o terrorismo, ao assinar todas as

Convenções e sempre se posicionar de maneira clara repudiando tais práticas o

Brasil acaba não atraindo pressões internacionais no que concerne a uma atuação

mais ferrenha contra o terrorismo. À vista de tudo isto, é exequível afirmar-se que

não será simplesmente tipificando o terrorismo que o país alcançará qualquer

resultado considerável no que diz respeito a avolumar sua relevância no plano

internacional.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O princípio da legalidade está prescrito no art. 5º, II da Constituição da

República: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão

em virtude de lei”. Dele emerge um dos mais relevantes sustentáculos do Estado

Democrático de Direito, garantindo ao particular o direito de fazer – ou deixar de

fazer – tudo que a lei não proíba. Desta forma, tal garantia constitucional ainda

assegura a prerrogativa de rechaçar quaisquer injunções impostas senão pela lei.

Graças a este princípio, o indivíduo pode conhecer o que lhe é permitido e vedado,

consequentemente sendo lídimo partir-se do pressuposto de que ele sempre age

consciente da licitude ou ilicitude de seus atos.

Adotada na totalidade dos Estados democráticos e até “nas legislações de

outros Estados de menor vocação democrática” (LOPES, 1994, p. 32), no Brasil a

legalidade penal está inscrita no art. 5º, XXXIX da Constituição da República e

disposta, como elemento basilar do Direito Penal, no art. 1º do Código Penal: “não

haverá crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal”.

No consabido postulado latino, nullum crimen, nulla poena sine praevia lege.

Assim, somente uma lei anterior ao fato terá o condão de transmutá-lo de

simples fato a uma conduta criminosa, igualmente estabelecendo a sanção dela

35

decorrente. Naturalmente, inexistindo tal lei prévia, não há que se falar nem em

delito.

Decorre disso que as sociedades apressaram-se a prever as condutas que

consideravam reprováveis, sempre no intuito de se proteger delas, dissuadindo os

potenciais criminosos e punindo à altura os recalcitrantes. Mas basta a

reprovabilidade de um ato para que ele deva ser alçado à categoria de crime?

Quando nos vemos diante de um ato tão brutal como o resultante de um

atentado terrorista, o sim a tal questionamento é imediato. No entanto, percebemos

que há muito a ponderar. O terrorismo, como objeto de estudo, faz parte de um

seleto grupo de fenômenos que dizem respeito a todos. Mesmo um país como o

Brasil, tradicionalmente pacifista, não pode se permitir dar as costas ao terrorismo;

principalmente se de fato tem pretensões de ver-se alçado ao status de potência,

protagonizando as grandes discussões de high politics em igualdade com os mais

poderosos Estados do planeta.

Não obstante tudo isso, e toda a pesquisa dedicada ao redor do mundo à

origem do terrorismo, seus meios de atuação e instrumentos de combate,

percebemos que nem mesmo uma definição incontroversa existe. Para além disso,

não podemos igualmente afirmar se tal definição é de fato necessária – ou mesmo

desejável.

A verdade que prevalece sem contradição é que em pleno século XXI

diuturnamente morrem pessoas em decorrência deste fenômeno que não tem rosto,

não tem hora nem lugar para acontecer e muitas vezes é indistinto com relação a

suas vítimas. Principalmente limitando-nos às nefastas consequências de suas

ações, não é difícil classificar os terroristas como bárbaros, mentes doentias,

criminosos da pior estirpe que nada têm a perder. Complicado, isso sim, é perquirir

as origens deste fenômeno; o que leva uma pessoa a se matar levando junto

centenas ou mesmo milhares de inocentes. Com um seleto grupo de juristas, é

também consideravelmente fácil redigir um conceito do terrorismo para daí aprová-lo

como lei, aplicando a mais severa das penas. O difícil é não deixar à mercê de quem

estiver no poder a decisão do que é ou não terrorismo, constituindo uma poderosa

arma não mãos de regimes excepcionais.

Desde a década de 1990, e sobretudo após os atentados de 11 de setembro,

multiplicaram-se as iniciativas de resposta ao terrorismo, principalmente por parte

dos Estados Unidos e dos países da Comunidade Europeia: endurecimento da

36

legislação, reforço da cooperação internacional antiterrorista, ações abertas ou

encobertas – não raro violando normas de direito internacional. Os dramáticos e

sangrentos efeitos dos atentados de fato conseguiram inibir o julgamento crítico de

outras ameaças que algumas destas iniciativas representam para a democracia.

Assim, fica nítido que temos muito a aprimorar em nossas respostas. No caso

do Brasil, antes de bradar pela tipificação do terrorismo – como muito recentemente

o fez inclusive nosso Presidente – precisamos dedicar maior apreço à viabilidade

dessa previsão e suas consequências. Se o objetivo da lei é, antes de simplesmente

punir a conduta, impedir que ela ocorra; é necessário entender o que motiva um

terrorista, por mais difícil que isso possa provar ser, para daí agir adequadamente.

Ao longo destes escritos, vemos que os estudiosos, teoricamente os mais

bem preparados para definir o terrorismo, não alcançaram uma definição uníssona.

As legislações que tipificaram o ato, por melhor que o fizeram, são subjetivas.

Mesmo um conceito bem delineado e aparentemente objetivo estará apoiado em

outros, mais subjetivos. O que é terror? O que constitui ou não as recorrentes

motivações religiosas e políticas?

Os projetos brasileiros de tipificação provaram-se limitados, vagos ou mesmo

perigosos do ponto de vista democrático. Se nosso esforço legislativo estivesse

voltado para atividades preventivas, de inteligência e compartilhamento de

informações, talvez normas mais efetivas já poderiam estar à serviços das

autoridades brasileiras. Da mesma forma, considerando os reflexos externos de uma

tipificação, é difícil vislumbrar que tal atitude se reverterá em capital político ou

mesmo algum prestígio para o Brasil no plano internacional.

Muita discussão há inclusive acerca do que motivaria um terrorista em seus

atos. Percebemos, no entanto, que independentemente da visão à qual se filie, não

será a punição o que dissuadirá a mente terrorista em seus intentos. Mesmo em

termos práticos, restou exposto que cominar uma pena ao terrorismo seria de todo

inócuo no resultado final. Tudo isso, sem se discutir se a motivação política ou

religiosa é de fato elemento a agravar a pena, se comparado com um homicídio

completamente imotivado; ou motivado pelo mero prazer de matar.

Esta pesquisa inicial leva à conclusão de que a tipificação não é tão imperiosa

quanto se imaginava, ou mesmo desejável. Dentro de suas limitações, que ao

menos dê azo a uma maior discussão do tema, que hoje é tratado com um arriscado

automatismo.

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