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DESPACHO DO GOVERNADOR (*)

Em 19 de maio de 2010.

Processo: 020.002.631/2009.

Interessado: Procuradoria-Geral do Distrito Federal.

Assunto: Parecer Jurdico.

OUTORGO efeito normativo ao PARECER N 1.030/2009-PROCAD/PGDF, de autoria do ilustre Procurador do Distrito Federal WESLEY RICARDO BENTO, devidamente aprovado pela chefia da Procuradoria Administrativa e pela Procuradora-Geral Adjunta do Distrito Federal SIMONE COSTA LUCINDO FERREIRA.

Publique na ntegra o Parecer e as respectivas aprovaes no Dirio Oficial do Distrito Federal.

ROGRIO SCHUMANN ROSSO Governador do Distrito Federal

(*)NOTA MULTILEX: Republicado por haver sado com incorreo no original publicado no DODF n 96, de 20 de maio de 2010, pginas de 03 a 06.

GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL

PROCURADORIA-GERAL

PROCURADORIA ADMINISTRATIVA

Parecer: 1.030/2009 - PROCAD/PGDF.

Processo: 020.002.631/2009.

Interessado: PGDF.

Assunto: Parecer Jurdico

Ementa: Contrato Administrativo. Prorrogao. Requisitos Legais

1. Os contratos administrativos para execuo de servios ou fornecimento de bens, com natureza contnua, podem ser celebrados por at 60 meses e, se dotados de vigncia inferior a este limite, sujeitam-se a sucessivas prorrogaes. Inteligncia do art. 57, II, da Lei n 8.666/93. Precedentes do TCU e do TCDF.

2. A prorrogao exige previso editalcia e contratual, justificativa escrita nos autos do processo, relatrio do Executor do Contrato, autorizao da autoridade competente, constatao em pesquisa de que os preos permanecem vantajosos, disponibilidade oramentria (se o caso, com a declarao a que alude o art. 16, II, da LC 101/2000), interesse mtuo das partes e prova de que o contratado mantm as condies iniciais de habilitao.

Excelentssimo Senhor Procurador-Chefe da PROCAD

Consulta Solicita-nos a Procuradora-Geral Adjunta do Distrito Federal a elaborao de parecer no

qual sejam abordados e ponderados todos os requisitos necessrios regular prorrogao de contratos administrativos de prestao de servios contnuos, no limite do que dispe o art. 57, II, da Lei n 8.666/93, tendo em vista o expressivo nmero de consultas feitas pela Administrao Pblica a respeito do tema.

Os autos esto instrudos com cpia dos Pareceres n 212/2009 PROCAD/PGDF, n 314/2009 PROCAD/PGDF, n 412/2009-PROCAD/PGDF, n 416/2009 PROCAD/PGDF, n 488/2009 PROCAD e n 826/2009 PROCAD/PGDF e n 847/2009 PROCAD/PGDF.

Fundamentao

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Contrato Administrativo: Conceito e Peculiaridades

O pargrafo nico do art. 2 da Lei 8.666/93 conceitua o contrato administrativo como todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada.

Celso Antnio Bandeira de Mello1 conclui, com esteio na doutrina francesa, que o contrato administrativo seria aquele que tivesse a marca de uma das seguintes caractersticas: receber tal qualificao por lei; ter por objeto a prpria execuo de um servio pblico ou conter clusulas exorbitantes.

Por certo, as disposies inaceitveis no direito privado (clusulas exorbitantes), autorizadas pelo regime jurdico administrativo e inseridas no acordo por fora da supremacia do interesse pblico, so o sinal distintivo mais acentuado na dicotomia presente entre os contratos administrativos e os demais.

No que o contrato administrativo seja uma anomalia no sistema, tanto que a parte final do art. 54 da Lei n 8.666/93, supletivamente, a ele se aplicar a teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado, o que reafirma sua natureza contratual e o afasta da idia geral de ato administrativo.

, afinal, pouco razovel esperar que os contratos celebrados pela Administrao Pblica, agindo nessa qualidade e representando a coletividade, fossem tratados pelo ordenamento jurdico com a idntica prodigalidade dispensada aos ajustes privados, da se compreender o mote subjacente s prerrogativas contratuais exclusivas da Administrao Pblica.

Essas clusulas derrogatrias do direito privado, basicamente, so aquelas que autorizam a imposio de sanes ao contratado, permitem a resciso e a alterao unilateral do contrato e que relativizam a exceo do contrato no-cumprido, dentre outras que deixam claro o papel diferenciado que o ajuste reserva ao ente pblico.

1 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 570-571.

Resumindo, didaticamente, as diferenas fundamentais entre os contratos administrativos e os contratos de direito privado, Carlos Pinto Coelho Motta2 prope um quadro comparativo, que se presta a deixar claro alguns aspectos dessa dualidade:

Contrato Administrativo: Prazo de Vigncia e Prorrogao

Em razo de o 3 do art. 57 da Lei n 8.666/93 vedar o contrato com prazo indeterminado, permanece a regra de se estipular a durao da avena, especialmente quando h obrigaes de trato sucessivo, ficando adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, como quer o caput do dispositivo.

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Excepciona-se a regra, dentre outros, quando se tratar da hiptese do inciso II, assim prevista na norma:

Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos:

(...)

II - prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao, limitada a sessenta meses;

Esses servios executados de forma contnua so aqueles que no podem ser interrompidos; fazem-se sucessivamente, sem soluo de continuidade3 e, por apresentar necessidade permanente, presume-se que a Administrao deles se valer em todos os exerccios oramentrios.

Merece registro o entendimento de Maral Justen Filho sobre a figura dos servios executados de forma contnua:

A identificao dos servios de natureza contnua no se faz a partir do exame propriamente da atividade desenvolvida pelos particulares, como execuo da prestao contratual. A continuidade do servio retrata, na verdade, a permanncia da necessidade pblica a ser satisfeita. Ou seja, o dispositivo abrange os servios destinados a atender necessidades pblicas permanentes, cujo atendimento no exaure prestao semelhante no futuro.

Esto abrangidos no apenas os servios essenciais, mas tambm compreendidas necessidades pblicas permanentes relacionadas com atividades que no so indispensveis. O que fundamental a necessidade pblica permanente e contnua a ser satisfeita atravs de um servio.

Tem sido costumeira a identificao entre servios contnuos e servios essenciais. No h maior fundamento para respaldar essa orientao. verdade que inmeros servios essenciais so contnuos mas a recproca no necessariamente verdadeira. Veja-se que se a Lei pretendesse vincular a aplicao do dispositivo aos casos de servios essenciais, t-lo-ia explicitamente feito. Invocar a presena de um servio essencial para aplicar o dispositivo equivale a ignorar a razo de ser do dispositivo.

2MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficcia nas Licitaes e Contratos. 11 ed., Del Rey. Belo Horizonte: 2008, p. 557. 3 MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficcia nas Licitaes e Contratos. 11 ed., Del Rey. Belo Horizonte: 2008, p. 587.

A regra da prorrogabilidade no se vincula importncia do servio, mas previsibilidade da existncia de recursos oramentrios para seu futuro custeio. Lembre-se que o dispositivo do art. 57 vinculase disciplina oramentria. Um servio contnuo, relacionado com uma necessidade permanente e renovada, poder ser contratado com previso de prorrogao porque se presume que sempre haver incluso de verbas para sua remunerao no futuro. Logo, perfeitamente possvel que um servio contnuo no apresente maior essencialidade tal como se passa, sob certo ngulo, com o servio comum de limpeza.

Por outro lado e na medida em que a necessidade a ser atendida permanente, torna-se muito problemtico interromper sua prestao, risco que poderia ser desencadeado se houvesse necessidade de promover licitao a cada exerccio oramentrio. 4

A regra se afeioa ao princpio constitucional da eficincia (art. 37, caput, CF), pois diante de um servio permanente, afigura-se dispendioso promover licitaes anuais para a referida contratao. Questo que suscita controvrsia se a possibilidade de prorrogao tambm abrange os contratos de fornecimento de bens, com natureza contnua.

MARAL JUSTEN FILHO5 entende ser invivel a prorrogao nessa hiptese:

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A regra no abrange as compras. A distino se reporta a questes apontadas nos comentrios ao art. 6. Em termos sumrios, existe servio quando a prestao consiste em obrigao de fazer. J a compra envolve prestao versando sobre obrigao de dar. A distino se faz em funo da prestao principal, que d ncleo e identidade prestao. perfeitamente possvel, porm, avenar obrigaes acessrias de natureza distinta da principal, sem que isso afete a natureza da contratao. Assim, uma obrigao de dar (principal) pode ser acompanhada de uma de fazer (acessria) e vice-versa. Como exemplo, uma compra pode ser acompanhada do dever de entregar em determinado local o bem vendido. O transporte da coisa vendida obrigao de fazer, de natureza acessria. Sua existncia no transforma a compra em servio. Deve apurar-se o fim visado pelas partes e bvio que a Administrao no realizou o contrato buscando obter prestao de transportar. O fim que motivou a contratao foi a aquisio do domnio sobre o produto.

No h possibilidade de mascarar contratos de compra em prestao de servio. De nada serve adicionar transferncia de domnio do bem em favor da Administrao (objetivo fundamental das partes) alguma prestao de fazer. Se o ncleo do contrato uma prestao de dar, no se aplicar o regime do dispositivo ora comentado.

No mesmo sentido, JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES6 aponta precedente em que o TCU decidiu que no se aplica s compras a noo de execuo contnua. Fonte: TCU. Processo n 010.230/94-7 Deciso n 110/96 - Plenrio.

Porm, no mbito do Distrito Federal, o TCDF confere interpretao extensiva ao dispositivo e permite que a exceo tambm abranja as situaes de fornecimento contnuo devidamente fundamentadas pelo rgo interessado, caso a caso 7.

Similarmente aos servios executados de forma contnua, o fornecimento contnuo trata da hiptese de bens que, por sua natureza, a Administrao se v na contingncia de rotineira e constante aquisio, para entrega diferida no tempo, sem os quais no poderia desenvolver suas regulares atividades, como gua, combustvel, peas para manuteno de veculos e alimentao, no abrangendo aqueles bens que, malgrado de utilidade permanente, so adquiridos de forma eventual e por demanda especfica, como mobilirio, equipamentos, automveis etc.

A referida deciso normativa tem sua gnese no processo n 4.942/95 TCDF. Em 10.11.1999, o Conselheiro Jos Eduardo Barbosa, ao votar pela aprovao da minuta da mencionada deciso normativa, apia-se em esclarecedora manifestao do rgo instrutivo daquela Egrgia Corte de Contas, abaixo transcrita:

(...)

foroso lembrar que a Administrao Pblica, em virtude da falta de tratamento especfico na Lei das Licitaes quanto aquisio de material de forma contnua, tem-se valido de vrias alternativas para evitar a interrupo na disponibilidade de materiais indispensveis no-paralisao dos servios.

4 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 13 ed., Dialtica. So Paulo: 2009, p. 698. 5 Op. Cit. p. 493 6 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby, Vade-Mecum de Licitaes e Contratos, 2 ed. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 806. 7 Processo TCDF n 4.942/95, Deciso n 10.109/98. Conselheiro Relator: Jos Eduardo Barbosa. Vide tambm Deciso Normativa n 3/99, DODF 17/11/99.

A ttulo de exemplo discorreremos sobre alguns deles.

A manuteno, ao final de cada exerccio, de elevados estoques de materiais necessrios de forma contnua para uso nos primeiros meses do ano subseqente at a concluso de nova licitao para aquisio dos mesmos. Tal prtica fere o princpio da anualidade oramentria.

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Em virtude da inviabilidade da prtica mencionada no pargrafo anterior para o caso de combustveis, verificou-se de forma rotineira a aquisio de combustveis por dispensa de licitao nos primeiros meses de cada ano, com fulcro no inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/93 emergncia situao no aplicvel ao caso como j demonstrado nos autos.

Constatada a irregularidade da retromencionada prtica, a Administrao, com a finalidade de evitar as contrataes emergenciais no incio de cada ano, passou a antecipar suas licitaes para os ltimos meses do exerccio financeiro anterior, conforme verificado nas concorrncias ns 03/97-CL-SES e 03/98-CPL-SEA.

Dessa forma procurou-se evitar um erro incorrendo em outro: abertura de procedimento licitatrio sem indicao do recurso prprio para a despesa, contrariando o disposto no art. 38 da Lei 8.666/93.

Como a Lei Oramentria Anual s aprovada pela Cmara Legislativa ao final do exerccio, no h tempo hbil aps a sua aprovao e antes do trmino do exerccio para efetuar licitaes de interesse da Administrao.

Outra maneira de contornar a vedao legal tem sido tolerada pelos rgos de controle o uso da expresso prestao de servio de fornecimento. Sendo assim estendidas a contratos de fornecimento as prerrogativas estabelecidas no art. 57, II da Lei 8.666/93, restritas aos contratos de prestao de servio.

Exemplos dessa natureza foram verificados no mbito do Tribunal de Contas da Unio, que tem aceito a figura da prestao de servios de fornecimento contnuo de passagens areas (OS-0495-31/96-P) e de bilhetes de loteria adquiridos pela Caixa Econmica Federal (DC-0320-22/92-2). H que se mencionar, ainda, os contratos de manuteno de mquinas e veculos que abrangem o fornecimento de peas e a prestao de servios de fornecimento de tquetes refeio ou alimentao preparada, modalidades de contratao j conhecidas por esta Corte.

Ressaltamos que qualquer dos ajustes mencionados possui as figuras da prestao de servios e do fornecimento de materiais em diferentes propores. Sendo assim o que diferencia o mero fornecimento, da prestao de servios de fornecimento?

Poderamos entender que tal discernimento deva estar relacionado relevncia de cada parcela contratada. Assim, se parcela preponderante no custo de aquisio for o valor do bem adquirido, estaremos diante de uma hiptese de fornecimento, caso contrrio, de uma prestao de servios.

Entretanto, pelos exemplos citados verifica-se no ser este o critrio utilizado. Parece-nos realmente tnue a diferenciao existente nesses casos, vez que tais ajustes no podem ser considerados como de fornecimento ou de prestao de servios, sendo na realidade hbridos.

A ttulo de exemplificao vejamos o caso do fornecimento de alimentao preparada. Mediante Deciso n 6.549/97, este Tribunal determinou a adequao de contrato firmado pela Polcia Civil vigncia dos crditos oramentrios para, em seguida, por meio da Deciso n 8.757/97, aceitar o enquadramento do ajuste como prestao de servio contnuo.

Conclumos, ento, que h vaccum legis, vez que o no reconhecimento da figura do fornecimento contnuo inviabiliza o atendimento estrito da Lei n 8.666/93.

Faz-se necessrio, portanto, entendendo-se que a inteno do legislador foi norteada pela racionalizao e eficincia nas compras da Administrao, buscar uma interpretao da lei que coadune com estes princpios.

Registramos que nem mesmo a regulamentao do Registro de Preos, aventada na instruo, seria suficiente para que as aquisies de materiais de uso contnuo pudessem ser implementadas de forma racional, vez que tal instrumento possui uma limitao temporal na validade dos preos registrados.

importante frisar que o fornecimento contnuo, como no caso dos combustveis, requer investimentos na instalao de bombas e at mesmo tanques para

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armazenamento destes produtos. No caso de alimentao preparada necessrio a montagem de cozinhas industriais, e em outros tipos de fornecimento contnuo so necessrios os mais diversos investimentos.

Tais investimentos so componentes dos custos, sendo, portanto, repassados aos preos pagos pela Administrao. A amortizao dos custos inversamente proporcional ao prazo de vigncia do contrato, pois quanto menor a vigncia do ajuste maior ser o valor apropriado cada parcela.

A necessidade contnua de tais materiais por parte da Administrao Pblica patente. Precisa-se, portanto, encontrar instrumentos, mediante os quais seja possvel garantir o fornecimento ininterrupto, atendendo legalidade, evitando-se de tal forma prejuzos ao Setor Pblico.

Partindo-se do pressuposto de que a Lei das Licitaes no tem por objeto inviabilizar as aquisies de forma continuada de materiais de que a Administrao no possa prescindir, e que no esta a inteno do legislador, a melhor alternativa para permitir o fornecimento contnuo de tais materiais imprescindveis , sem dvida, admitir-se a interpretao extensiva do dispositivo constante do inciso II do art. 57 da Lei n 8.666/93 para tais casos.

Como exaustivamente demonstrado nos autos, verifica-se a inexistncia de outras alternativas plausveis que possibilitem Administrao fazer uso do fornecimento contnuo destes materiais.

A similaridade entre o fornecimento contnuo e a prestao de servios contnuos inegvel, vez que a falta de ambos paralisa ou retarda o trabalho, de sorte a comprometer a correspondente funo do rgo ou entidade.

Ante o exposto, entendemos que esta Corte possa, usando da prerrogativa a ela conferida no art. 3 da sua Lei Orgnica, firmar entendimento no sentido de permitir a interpretao extensiva do disposto no inciso II do art. 57 da Lei n 8.666/93, aos casos caracterizados como fornecimento contnuo de materiais. Para tanto, em cumprimento determinao contida na Deciso n 10.109/98, apresentamos a Vossa Excelncia, em anexo, minuta de deciso normativa, versando sobre o tema em questo.

Assim, desde que verificada a hiptese de fornecimento de bens de natureza contnua, tambm est autorizada a prorrogao nos mesmos moldes dos servios contnuos.

A dbia redao do caput do art. 57 e da parte final do inciso II suscitou dvidas, tambm, sobre o alcance da excepcionalidade conferida aos servios de natureza contnua, vale dizer, se o contrato poderia prever prazo de vigncia que ultrapassasse, desde logo, o crdito oramentrio (anual) ou se deveria observ-lo, autorizando, to-somente, as sucessivas prorrogaes at o total de 60 meses8.

Seguindo a primeira corrente, os contratos deveriam durar, no mximo, at 31 de dezembro do ano corrente (art. 34, da Lei n 4.320/64), fazendo-se nova licitao para o ano seguinte. Para os contratos de execuo contnua, a lei permitiria a prorrogao para o novo exerccio.

A exceo legal estaria, portanto, no em afastar a limitao dos respectivos crditos oramentrios, mas na possibilidade de prorrogao dos ajustes.

Seria uma interpretao razovel, a partir do art. 7, 2, III, da LNL:

2o As obras e os servios somente podero ser licitados quando:

(...)

III - houver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executadas no exerccio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;

Afinal, os contratos administrativos tambm devem conter clusula expressa prevendo o crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao funcional programtica e da categoria econmica.

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E o art. 167, I e II, da Constituio Federal veda o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual e a realizao de despesas ou assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais, criando uma nica exceo no 1: a incluso no plano plurianual.

Como a Carta Poltica de 1988 no excepcionou os casos de servios de natureza contnua, ficariam fora da permisso para desconsiderar o oramento vigente.

Maral Justen Filho comunga da idia:

A orientao tradicionalmente adotada pelo autor foi no sentido de que a Administrao disporia de discricionariedade para determinar o prazo da contratao. Isso significava admitir a possibilidade de fazer-se a contratao, desde logo, por perodo total de sessenta meses.

Anteriormente pareciam excessivamente formalistas as interpretaes no sentido de que a contratao dever respeitar o exerccio oramentrio, promovendo-se sua renovao no incio do ano seguinte. Em face especialmente do texto da Lei de Responsabilidade Fiscal (e das sanes pelo descumprimento dos deveres ali consagrados) pode reputar-se ser essa a soluo mais compatvel com a disciplina jurdica ora vigente. Em face da ampliao do rigor fiscal, a soluo mais adequada a contratao nos limites do exerccio oramentrio. Isso sempre propiciar uma certa turbulncia por ocasio do incio dos novos exerccios, o que no desejvel.

Em termos prticos, mantm-se a concepo de que o inc. II do art. 57 autoriza contrataes com prazo de vigncia de at 60 meses. Mas essa no tem sido a soluo prevalente nas orientaes adotadas pelos rgos de controle. 9

No mesmo sentido, vale conferir o posicionamento de Sidney Bittencourt, veiculado no artigo A questo da durao do contrato administrativo, publicado no ILC Boletim da Editora Znite (Doutrina 09/95/JAN/2002):

Com base em todas as premissas e conceitos antes esposados - mesmo porque o texto legal mantevese irretocvel quanto ao tal perodo de prorrogao - mantemos nosso entendimento de que, alm da regra do caput (durao adstrita vigncia do crdito oramentrio), podem os contratos continuados (ou seja, que, por interesse pblico, no podem ser interrompidos, sob pena de srio dano coletividade) manter-se vivos, atravs de prorrogaes sucessivas, at o limite de 60 meses, excepcionada a faculdade de prorrogao de mais 12 meses, atendidas condies especiais (autorizao de autoridade superior fulcrada em justificativa plausvel). Entendendo-se, refrisa-se que a prorrogao, para ter sentido e lgica, quando autorizada por perodos iguais, visa alcanar todo o novo exerccio (e no o lapso de tempo idntico ao do contrato inicial),* inexistindo qualquer bice quanto prorrogao por perodos inferiores a esse lapso de tempo, pois seria absurdo querer impor ao agente pblico uma prorrogao superior s reais necessidades que possam existir apenas por capricho de satisfazer uma interpretao literal do texto legal.

H quem entenda que o inciso II, com a redao atual, no admite prorrogao, retomando-se a interpretao de que a durao do acordo deve ser dimensionada logo de incio at o prazo mximo permitido (60 meses), com vistas obteno de preos e condies mais favorveis. Uma vez fixado tal prazo, a, sim, poderia ele ser prorrogado, nas hipteses do 1 (incisos I e VI), ou em carter excepcional, pelo prazo mximo de 12 meses.** A base que tal entendimento no se sustenta: o Decreto-Lei 2.300/86 permitia a prorrogao, pois o inciso II do art. 47 informava podendo ser estendido. A redao original da Lei 8.666/93 tambm permitia a prorrogao, indicando o mesmo podendo ser estendida. Agora, o texto, por no mais contemplar a expresso estendido, inadmitiria qualquer prorrogao. Ora, indubitvel que o texto, ao contrrio, ficou ainda mais claro pois, peremptoriamente, permite a prorrogao, sem rodeios ou subterfgios.

8 O 4 do art. 57 da Lei confere a possibilidade excepcional de nova prorrogao por mais 12 meses, totalizando 72 meses.

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9 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 13 ed., Dialtica. So Paulo: 2009, p. 699/700.

Esse entendimento, contudo, nunca foi unnime e recebeu crticas de parcela da doutrina, que defendia a possibilidade de a contratao, nesses casos e desde o incio, ultrapassar o crdito oramentrio respectivo, como se manifestou Marcelo Figueiredo 10:

... os contratos que tiverem como objeto a execuo de servios contnuos tambm podero ter durao superior ao exerccio financeiro, devendo ter a durao prevista no ato convocatrio ou, no mximo, ser estendidos at o limite total de sessenta meses, se e quando a Administrao julgar conveniente para obter preos e condies vantajosas e desde que essa possibilidade esteja tambm prevista no ato convocatrio.

A propsito, assim se manifestou o Tribunal de Contas da Unio - TCU, na Deciso 695/96, da qual relevante trecho se destaca:

(...) nada impede, alis recomendvel, que o prprio certame licitatrio seja utilizado para se aferir objetivamente qual a durao contratual que propicia condies mais vantajosas para a contratao, inclusive quanto ao preo. Para isso, bastante que a Administrao exija no edital que os licitantes formulem propostas alternativas de preos, e, se for o caso, de outras condies contratuais para as hipteses de a durao do ajuste, a ser firmado ulteriormente, vir a ser fixada (dimensionada) em 1, 2, 3, 4 ou 5 anos.

Mesmo no Acrdo n 222/2006, Plenrio, rel. Min Ubiratan Aguiar, do TCU, mencionado por Maral Justen Filho para dar amparo a seu entendimento, essa questo no abordada de forma direta e unnime, recebendo expressa ressalva na declarao de voto do Ministro Benjamin Zymler:

1. Preliminarmente, cabe louvar o excelente trabalho desenvolvido pelo Ministro Ubiratan Aguiar.

A fiscalizao realizada por este Tribunal revelou a ocorrncia de diversas falhas/irregularidades nos procedimentos de contratao dos servios de publicidade levados a cabo pela Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT, o que demonstra a necessidade de aprimoramento dos procedimentos at ento adotados.

2. Contudo, cumpre solicitar vnias para discordar parcialmente dos fundamentos jurdicos invocados por sua Excelncia no encaminhamento da matria.

3. De incio, registro que, diversamente do entendimento defendido pelo Eminente Relator dos autos, no vejo bice a que os contratos de publicidade tenham seu prazo de vigncia superior a um exerccio, em face do que dispe o art. 57, inciso II, da Lei n 8.666/1993. Na realidade, os servios de publicidade podem ser considerados servios de natureza contnua, desde que correspondam a necessidades permanentes do contratante, na forma da definio contida no item 1.1 da Instruo Normativa Mare n 18/1997.

4. Com efeito, a identificao dos servios de natureza contnua no se faz a partir do exame da atividade desenvolvida pelo particular. A continuidade do servio retrata, na verdade, a permanncia da necessidade pblica a ser satisfeita com a contratao.

5. Outrossim, no vislumbro impedimento a que o rgo ou entidade contratante estabelea, em casos excepcionais, nos instrumentos contratuais que tenham por objeto servios de natureza contnua, prazo de vigncia superior ao perodo de um ano, com fundamento no art. 57, inciso II, da Lei de Licitaes. A meu ver, nesses casos, a Administrao dispe de discricionaridade para determinar o prazo da contratao, levando em considerao as peculiaridades e a complexidade do objeto, alm dos benefcios advindos desse ato.

O Tribunal de Contas do Distrito Federal, por sua vez, nos autos do Processo n 691/2003, concordou com o estudo especial elaborado pela Comisso Permanente de Controle Externo, a qual sugeriu:

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com relao aos contratos regidos pelo art. 57, II, da Lei n 8.666/93, fixe o entendimento de que possvel, desde que amparada por estudos tcnicos e econmicos especficos, a contratao de servios por perodos de at 60 meses.

Pode-se concluir, no sem pontos de vista divergentes, mas enfocando a questo sob o prisma da eficincia, que nos contratos cujo objeto seja prestao de servios ou fornecimento de bens, de natureza contnua, a Administrao pode, ao menos no mbito do Distrito Federal e desde que tcnica e economicamente justificado, fixar o prazo de vigncia dos contratos, desde o incio, em at 60 meses ou, caso decida por faz-lo em prazo inferior, poder promover sucessivas prorrogaes at esse limite.

Prorrogao do Contrato Administrativo: Requisitos As prorrogaes, outrossim, malgrado o inciso II do art. 57 preveja serem por iguais

perodos, podem se dar por prazo superior ou inferior ao originalmente entabulado, conforme decidiu o TCU, no Acrdo n 551/2002 2 Cmara, merecendo destaque trecho do voto do e. Ministro UBIRATAN AGUIAR:

10 FIGUEIREDO, Marcelo. Prorrogao de contratos de servios contnuos reedio das medidas provisrias efeitos. Boletim de Licitaes e Contratos, p. 133, maro/ 1997.

(...) Cabe asseverar, contrariando o entendimento contido na instruo, que a tese defendida por esta Corte de Contas e pela doutrina reinante sobre a matria que, na renovao, no fica a entidade obrigada a respeitar o mesmo prazo da contratao original. Pois, mesmo que o texto da norma aluda a iguais perodos a leitura muito restrita da norma traria um engessamento para o administrador, o que no era o objetivo do legislador. Se possvel prorrogar por 60 meses, no seria razovel subordinar a administrao ao dever de estabelecer perodos idnticos para vigncia, seguindo o prazo inicialmente avenado no contrato.

Ento, nesse aspecto, no haveria qualquer irregularidade na prorrogao por mais 24 meses do contrato inicialmente avenado, com prazo de 36 meses.

Porm, ainda na fase interna da licitao, uma vez reconhecido que o objeto compreende prestao de servios ou fornecimento de bens com natureza contnua e, assim, admite a prorrogao mediante clusula no Edital e no Contrato, a escolha da modalidade de licitao deve contemplar o valor total considerando o mximo de prorrogaes possveis, conforme deliberou o Tribunal de Contas da Unio, no Acrdo n 167/2002-Plenrio e no Acrdo 1725/2003-1 Cmara.

Portanto, se o a modalidade adotada for, por exemplo, a Tomada de Preos, no se admitir que as sucessivas prorrogaes, com a soma dos valores de cada perodo, ultrapassem os limites legais especficos da modalidade escolhida.

No poder haver prorrogao, ademais, quando o prazo de vigncia contratual j tiver se exaurido (Acrdo 1247/2003 Plenrio e Deciso 451/2000 Plenrio TCU), pois no existir mais contrato em vigor passvel de sofrer alterao.

Exige-se, ainda:

a) previso editalcia e contratual; b) relatrio prvio do Executor do Contrato sobre o interesse na prorrogao e

a adequao dos servios prestados; justificativa escrita nos autos do processo (da necessidade do servio/fornecimento e da vantagem na prorrogao, em confronto com a deflagrao de novo processo licitatrio);

c) autorizao da autoridade competente; d) constatao em pesquisa de que os preos permanecem vantajosos

(considerando, inclusive, eventual requerimento de reajuste feito pela contratada); e) disponibilidade oramentria (se o caso, com a declarao a que alude o art.

16, II, da LC 101/2000); f) interesse mtuo das partes e;

10

g) prova de que o contratado mantm as condies iniciais de habilitao11 .

Quanto aos requisitos de habilitao previstos no Edital ou no Projeto Bsico, o rgo interessado deve cuidar para que todos eles sejam novamente verificados, especialmente a habilitao jurdica e a regularidade fiscal, em ateno ao que preconiza o art. 55, XIII, da Lei n 8.666/93.

Dvida se d quanto necessidade de apresentao da regularidade fiscal das empresas pblicas e sociedades de economia mista.

O Tribunal de Contas da Unio - TCU, na Deciso n 431/97 Plenrio, reafirmou o entendimento consubstanciado na Deciso n 705/94 Plenrio, no sentido de que em qualquer modalidade de licitao e, ainda, nas contrataes diretas, o interessado deve comprovar os requisitos de habilitao.

A propsito, o Ministro Relator apontou, categoricamente, que a exigncia requerida pelos dispositivos acima mencionados no distingue empresas particulares dos entes estatais, tendo sua aplicao voltada para toda e qualquer empresa, seja ela estatal ou no.

A minuta do Termo Aditivo dever estabelecer o novo prazo de vigncia do contrato, especificando a data final.

Com essa abordagem, afigura-se possvel que as Assessorias Tcnico-Legislativas dos rgos que compem a estrutura do Governo do Distrito Federal verifiquem o atendimento desses requisitos nos casos que lhes forem submetidos, verificando o exerccio da funo que lhes assegurou o Art. 2, pargrafo nico, da Lei Complementar n 395/2001.

Concluso Ante o exposto, concluo que desde que observadas as balizas traadas neste parecer,

mediante verificao pela Assessoria Tcnico-Legislativa do rgo (art. 2, pargrafo nico, da LC 395/2001), afigura-se cabvel a prorrogao do contrato, sem prejuzo de questes especficas serem submetidas Procuradoria- Geral do DF para manifestao jurdica, em conformidade com o art. 111, VI, da Lei Orgnica do Distrito Federal.

superior considerao.

Braslia, 06 de outubro de 2009.

Wesley Ricardo Bento

Procurador do Distrito Federal

OAB/DF n 18.566

(Parecer n 1030/2009 PROCAD/PGDF Contrato. Prorrogao. Requisitos. PGDF 020.002.631/2009)

11 TCU Licitaes & Contratos Orientaes Bsicas, 2 ed., Braslia: 2003, p. 234/236.

PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL

PROCURADORIA ADMINISTRATIVA

Processo: 020.002.631/2009.

Interessado: Procuradoria-Geral do Distrito Federal.

Assunto: Parecer Jurdico Prorrogao Contratual Servios Contnuos

Excelentssimo Senhor Procurador-Geral,

O Gabinete desta Casa Jurdica, em razo do expressivo nmero de consultas feitas pela Administrao Pblica sobre a regularidade de prorrogaes de contratos administrativos de prestao de servios contnuos, solicitou-nos a elaborao de parecer no qual fossem abordados, de forma genrica, todos os requisitos legais exigidos para a prorrogao em referncia.

11

Os autos foram distribudos ao ilustre Procurador do Distrito Federal Dr. Wesley Ricardo Bento que, antes de adentrar no mrito da questo, discorreu sobre as especificidades do contrato administrativo, em especial, a existncia de clusulas exorbitantes, derrogatrias do direito privado.

Aps, valendo-se da abalizada doutrina de Maral Justen Filho, definiu o que servio contnuo, esclarecendo que a continuidade do servio retrata, na verdade, a permanncia da necessidade pblica a ser satisfeita e, no, obrigatoriamente, a essencialidade do mesmo. Invocando, ainda, entendimento pacificado no Tribunal de Contas do Distrito Federal, conferiu interpretao extensiva expresso, de modo que nela sejam includas as situaes de fornecimento contnuo, desde que devidamente fundamentadas pelo rgo interessado, caso a caso.

Conceituado o termo, analisou os limites do permissivo do inciso II do art. 57 da Lei n 8.666/93, abaixo transcrito, e concluiu que os contratos administrativos para execuo de servios/fornecimento de natureza contnua podem ser celebrados por at 60 meses e, se dotados de vigncia inferior, sujeitam-se a sucessivas prorrogaes at atingir este prazo, no necessariamente com perodos iguais. Citou precedentes dos Tribunais de Contas da Unio e do Distrito Federal.

Confira-se, pois, o mencionado art. 57:

Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos:

(...)

II - prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao, limitada a sessenta meses; (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998)

Quanto aos requisitos imprescindveis regular prorrogao, objeto da consulta, apresentou o seguinte roteiro de exigncias:

a) previso editalcia e contratual; b) relatrio prvio do executor do contrato sobre o interesse na prorrogao e

adequao dos servios prestados, bem como justificativa escrita nos autos do processo acerca da necessidade e da vantagem da prorrogao do servio/fornecimento, em confronto com a deflagrao de novo processo licitatrio;

c) autorizao da autoridade competente; d) constatao em pesquisa de mercado de que os preos permanecem vantajosos; e) disponibilidade oramentria (se for o caso, com a declarao a que alude o art.

16, II, da LC n 101/00); f) interesse mtuo das partes; e g) prova de que o contratado mantm as condies iniciais de habilitao (a

Administrao dever cuidar para que todas elas sejam novamente verificadas, especialmente a habilitao jurdica e a regularidade fiscal).

Por fim, verificou possvel que as Assessorias Tcnico-Legislativas dos rgos que compem a estrutura do Governo do Distrito Federal analisem o atendimento desses requisitos nos casos que lhe forem submetidos, concretizando o exerccio da funo que lhes assegurou o art. 2, pargrafo nico, da Lei Complementar n 395/2001.

Estando de pleno acordo com a abordagem levada a efeito pelo nobre Procurador, aprovo o Parecer n 1030/2009 PROCAD/PGDF, por seus prprios e jurdicos fundamentos, sugerindo, ainda, a atribuio de efeito normativo ao opinativo, nos termos do art. 6, inc. XXXVI, da LC n 395/01, para que sirva de orientao a toda a Administrao Pblica Distrital.

superior considerao.

Braslia, 08 de outubro de 2009.

CCERO IVAN FERREIRA GONTIJO

Procurador-Chefe

Procuradoria Administrativa

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DISTRITO FEDERAL

PROCURADORIA-GERAL

GABINETE DO PROCURADOR-GERAL

Processo: 020.002.631/2009.

Interessado: PGDF.

Assunto: Parecer Jurdico.

APROVO O PARECER N 1.030/2009 PROCAD/PGDF, de lavra do ilustre Procurador do Distrito Federal WESLEY RICARDO BENTO, bem como a cota de fls. 79/80, subscrita pelo eminente Procurador-Chefe da Procuradoria Administrativa, CCERO IVAN FERREIRA GONTIJO.

Encaminhem-se os autos Secretaria de Estado de Governo do Distrito Federal, para conhecimento da manifestao desta Casa e submisso ao Excelentssimo Senhor Governador do Distrito Federal para outorga de eficcia normativa ao PARECER N 1.030/2009 PROCAD/PGDF, nos termos do art. 6, inciso XXXVI, da Lei Complementar n 395, de 30 de julho de 2001.

Em 13/10/2009.

SIMONE COSTA LUCINDO FERREIRA

Procuradora-Geral Adjunta do Distrito Federal