0

CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO CEARÁ

FACULDADE CEARENSE

CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS

A IMPORTÂNCIA DA REFORMA TRIBUTÁRIA

PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DO BRASIL

TÉCIA RODRIGUES DOS SANTOS

FORTALEZA - CE

2012

1

TÉCIA RODRIGUES DOS SANTOS

A IMPORTÂNCIA DA REFORMA TRIBUTÁRIA

PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DO BRASIL

Monografia apresentada à Faculdade Cearense, como

requisito obrigatório para a obtenção do título de

Bacharel em Ciências Contábeis.

Prof. Orientador: Liana Márcia Costa Vieira Marinho.

FORTALEZA - CE

2012

2

TÉCIA RODRIGUES DOS SANTOS

A IMPORTÂNCIA DA REFORMA TRIBUTÁRIA

PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DO BRASIL

Esta monografia foi submetida à Coordenação do Curso de Ciências Contábeis, como

parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis,

outorgado pela Faculdade Cearense - FAC e encontra-se à disposição dos interessados na

Biblioteca da referida Universidade.

A citação de qualquer trecho desta monografia é permitida, desde que feita de acordo

com as normas de ética científica.

Aprovado em ____/____/____

_________________________________________________

Prof. Ms.Liana Márcia Costa Vieira Marinho

(orientador)

_________________________________________________

Dra Márcia

Membro da banca examinadora

__________________________________________________

Dr.Paulo Henrique

Membro da banca examinadora

3

Dedico este trabalho aos meus pais: Maria de Lourdes Rodrigues dos Santos e Leonidas Pereira dos Santos, por todo amor, apoio e carinho que encontro neles e por sempre acreditarem em mim, me dando motivação para continuar seguindo em frente.

4

AGRADECIMENTOS

A Deus, porque tudo posso naquele que me fortalece e quem me fortalece é Ele;

Aos meus pais, Lourdes e Leonidas que sempre incentivaram minha educação e que

me ensinaram o valor do trabalho e da dedicação para alcançarmos nossos ideais, e, com

muito amor, carinho e atenção, fizeram com que chegasse até aqui, sempre acreditando em

minhas realizações;

A minha irmã Lilian, pela dedicação e disponibilidade de ter me acompanhado durante

todo o processo de construção dessa monografia;

Ao meu primo Riod Prata, pela preocupação, paciência e apoio em todos os

momentos;

Aos meus colegas de classe, em especial, Darlane Mirele e Paula Santiago que

desenvolvemos muitas atividades juntas e com quem convivi muitas alegrias;

À Faculdade Cearense, onde encontrei um ambiente acolhedor;

A todos os professores que contribuíram para a minha formação educacional;

A minha orientadora Liana Marinho, que me apoiou e me incentivou para a realização

deste trabalho, sempre paciente e solícita e acreditou na minha capacidade de realizar um

grande trabalho;

A todos que compartilharam de alguma forma esse momento da minha vida.

5

“Se há pessoas que não estudam ou que, se estudam, não aproveitam, elas que não se desencorajem e não desistam (...) se há pessoas que não praticam o bem ou que, mesmo que o pratiquem, não podem aplicar nisso todas as suas forças, elas que não se desencorajem e não desistam; o que outros fariam numa só vez, elas o farão em dez, o que outros fariam em cem vezes, elas o farão em mil, porque aquele que seguir verdadeiramente esta regra da perseverança, por mais ignorante que seja, tornar-se-á uma pessoa esclarecida, por mais fraco que seja, tornar-se-á necessariamente forte. Confúcio

6

RESUMO

O crescimento pelo o qual o Brasil vem passando diante da crise internacional está levantando

questões que idealizam a tão sonhada Reforma Tributária no Brasil. A reforma tem sido

amplamente discutida há décadas pelos produtores e consumidores que vêem a necessidade de

que o governo crie uma proposta que venha simplificar e harmonizar o atual Sistema

Tributário Nacional para garantir maior eficiência e competitividade à produção brasileira,

reduzindo a carga fiscal que incide sobre os mesmos, para que com isso haja uma produção

mais eficiente e contribuição para o crescimento das empresas em todo o território nacional. A

reforma tributária é um assunto muito polêmico e complexo, porque trata de tributo, que é um

fato que gera muitos conflitos e deve ser tratado com objetividade e neutralidade. Tendo em

vista a complexidade e necessidade da importância de se fazer uma Reforma Tributária no

Brasil, o presente trabalho tem como objetivo trazer questões que podem tornar essa

implantação possível com o propósito de destacar pontos positivos e negativos que possam

causar no cenário político, econômico e social brasileiro. Para tanto, foi realizado inicialmente

uma pesquisa bibliográfica acerca do assunto, com ênfase a proposta do Valor Agregado.

Deste modo foi possível concluir que a criação de um Imposto sobre Valor Agregado aponta

para a necessidade de um imposto uniforme como forma de eliminar a guerra fiscal entre os

Estados, bem como a dificultar a sonegação, visto que fundamenta a simplificação, economia

e eficácia dos procedimentos de fiscalização e arrecadação do tributo.

Palavras-chave: Reforma Tributária no Brasil, Sistema Tributário Nacional, Tributo, Guerra

Fiscal, Valor Agregado e Simplificação.

7

ABSTRACT

The growth by which Brazil has been undergoing in front of the crisis is raising questions

that idealize the long awaited Tributary Reform in Brazil. The reform has been widely

discussed for decades by producers and consumers who see the need for the government build

a proposal that will simplify and harmonize the current National Tax System in order to

ensure improved efficiency and competitiveness of the Brazilian production, reducing the tax

burden on them, so that there‟s a more efficient production and contribution to the growth of

companies throughout the national territory. Tributary reform is a very polemical and

complex theme, because it deals with a tribute, and it‟s a matter that generates a lot of

conflicts and must be treated objectively and impartiality. Considering the complexity of the

importance and need of making a Tributary Reform in Brazil, the present study aims to bring

issues that can make possible this deployment in order to highlight strengths and weaknesses

that may occur in the political, economic and social brazilian scenario. For this, was initially

carried out a bibliographic research on the subject with emphasis on the proposed Added

Value. Thus it was concluded that the creation of a Value Added Tax points to the need for a

uniform tax as a way of eliminating the tax war between the States, and to hinder tax evasion,

seen underlying the simplification, the economy and the effectiveness of the monitoring and

collection of tribute.

Keywords: Tributary Reformin Brazil, National Tax System, Tribute, War Tax, Added Value

and Simplification.

8

LISTAS DE SIGLAS

BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

CF – Constituição Federal

COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de

Créditos e Direitos de Natureza Financeira

CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido

CTN – Código Tribunal Nacional

ICMS – Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de

Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS)

IE – Imposto de Exportação

II – Imposto de Importação de Produtos Estrangeiros

IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados

IR- Imposto de Renda

ISS – Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza

IVA – Imposto sobre Valor Adicionado

LC – Lei Complementar

PASEP – Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público

PIB – Produto Interno Bruto

PIS – Programa de Integração Social

SIMPLES NACIONAL - Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e

Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte

STN – Sistema Tributário Nacional

9

LISTAS DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Carga Tributária total – primeiro e último ano de mandato – Governos:

1947 - 2010 ............................................................................................................................... 34

Gráfico 2 – Carga Tributária total por competência (União, Estados e Municípios) .............. 35

Gráfico 3 – Carga Tributária total por finalidade (Receita Fiscal, Previdência Social e

Contribuições Sociais) ............................................................................................................. 36

Gráfico 4 – Carga Tributária total por finalidade por base de incidência ................................ 37

Gráfico 5 – Carga Tributária Total – Brasil – percentagem(%) do PIB – arrecadação de

impostos federais + estaduais + municipais ............................................................................. 38

Gráfico 6 – Carga Tributária total – % do PIB – Evolução: 1995-2010 .................................. 39

Gráfico 7 – Carga Tributária Estadual – todos Estados brasileiros .......................................... 40

10

LISTAS DE QUADROS

Quadro 1 – Impostos: Conheça os países com pior retorno ao contribuinte. .......................... 22

Quadro 2 – Propostas de Reforma Tributária .......................................................................... 46

Quadro 3 – Principais pontos da proposta que o governo deve enviar ao Congresso ............. 46

Quadro 4 – Síntese das principais alterações propostas na Reforma Tributária ..................... 48

11

LISTAS DE TABELAS

Tabela 1 – Exemplo da nova proposta do ICMS 1 .................................................................. 50

Tabela 2 – Exemplo da nova proposta do ICMS 2 .................................................................. 50

12

Sumário

1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 13

1.1 Contextualização ......................................................................................................................... 13

1.2 Problemática ............................................................................................................................... 15

1.3 Hipótese para a solução do problema ....................................................................................... 15

1.4 Objetivo ...................................................................................................................................... 15

1.5 Metodologia ................................................................................................................................ 16

2 REFORMA TRIBUTÁRIA.......................................................................................... 17

2.1 Conceito ...................................................................................................................................... 17

2.2 Princípios ..................................................................................................................................... 18

2.3 Objetivos ..................................................................................................................................... 18

2.4 Importância ................................................................................................................................. 19

2.5 Benefícios da Reforma Tributária ............................................................................................... 20

3 O IMPACTO DA REFORMA TRIBUTÁRIA NO BRASIL ................................... 21

3.1 Dificuldades enfrentadas pelos empresários .................................................................................. 23

3.1.1 Certidão Negativa de Débitos ...................................................................................................... 23

3.1.2 Obrigações Acessórias .................................................................................................................. 25

3.1.3 Abuso de Autoridade ................................................................................................................... 30

3.1.4 Fiscalização ................................................................................................................................... 30

3.1.5 Outras dificuldades ...................................................................................................................... 30

3.2 As dificuldades do STN para o crescimento econômico do Brasil................................................... 30

3.3 Análise da carga tributária analisada através de números ............................................................. 33

4 UM MODELO IDEAL ................................................................................................. 41

4.1 Proposta de Reforma Tributária ................................................................................................. 45

4.2 Novo modelo de proposta pelo Imposto sobre Valor Agregado (IVA) ....................................... 47

4.3 Impactos e desdobramentos ...................................................................................................... 47

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................................... 56

6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................ 59

13

1 INTRODUÇÃO

1.1 Contextualização

O Brasil é um país que possui uma carga tributária muito alta para seus contribuintes.

Por conta disso, a sociedade brasileira já vem questionando há algumas décadas a necessidade

de se implantar uma Reforma Tributária no Brasil, uma vez que o alto custo dos tributos que,

além de ser excessivo para o bolso dos brasileiros, não traz um retorno adequado e justo para

sua população. E como se não bastasse, o contribuinte ainda é obrigado a gastar com

educação, saúde e segurança privadas, já que o serviço público não os oferece com qualidade.

A falta de controle dos gastos públicos e desvios de finalidade nos três níveis de

governo (União, estados e municípios) causam transtornos para os brasileiros. A arrecadação

cresce proporcionalmente ao gasto público e a situação social do país vai de mal a pior. A

saúde, a educação e a segurança pública estão precárias. É arriscado abrir um pequeno

negócio no Brasil, pois o governo tem interesse em ajudar apenas as grandes empresas,

emprestando e financiando através do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social). Todos os anos há um aumento substancial no recolhimento dos

impostos. A alta tributação do país deveria ao menos justificar o bem estar da população. No

entanto, contrasta com o péssimo e ineficiente serviço público. Uma mudança é necessária

para que o governo possa reduzir gastos e investir adequadamente nos serviços pelos quais os

contribuintes pagam absurdamente caro.

As expectativas de um sistema tributário que impulsione o crescimento econômico e

aumente a produtividade da economia do país é muito grande. Desde a Constituição Federal

de 1988, que reformou amplamente o papel do Estado na economia, a tributação causou

grande parte das deficiências do sistema tributário nacional. A partir daí, a carga tributária só

tem aumentado, pois criou um sistema de financiamento insuficiente para o tamanho do

Estado nela contemplado. Por conta disso, o governo federal teve que promulgar uma Carta

Magna, na qual trouxe uma série de tributos para completar o financiamento do Estado

visando apenas à arrecadação, sem se preocupar com regras econômicas de tributação.

Criaram-se a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), em 1989; e o Imposto

Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), com vigência em 1993, que em 1996 foi

substituído como Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) que foi

sucessivamente prorrogada.

14

Muitos países já reformaram sua tributação ao longo dos últimos anos, em maior ou

menor escala. Os Estados Unidos é um exemplo, cujo Tax Reform Act de 1986 representou a

maior alteração no imposto de renda federal desde que se tornou um imposto pago pela maior

parte dos cidadãos, a partir da II Guerra Mundial [Auerbach e Slemrod, 1997].

De alguns elementos comuns que podem listar as inúmeras diferenças entre as

reformas tributárias empreendidas em vários países destaca-se: diminuição do número de

alíquotas e de seu valor marginal máximo no imposto de renda da pessoa física; redução de

alíquotas das corporações; e aumento da participação de impostos sobre consumo em

detrimento de impostos sobre a renda. A introdução de qualquer tributo piora a situação dos

tributados porque terão menos recursos para consumir ou trabalharão mais se não quiserem

consumir menos. Quando se consideram os benefícios recebidos pelos contribuintes, a sua

situação pode ficar melhor que antes do tributo, quando, por exemplo, o governo fornece um

bem público ou completa um mercado.

Indiscutivelmente, o sistema público brasileiro precisa contar com uma fonte

duradoura de recursos, para fazer frente ao aumento da expectativa de vida da população e aos

crescentes custos tecnológicos necessários a um atendimento de qualidade. De acordo com o

Centro de Pesquisa para Economia e Negócios, o Brasil é o 6º PIB do mundo, mas não

oferece serviços adequados para a sua população. Em vez de criar novos tributos, há muito

tempo o país poderia ter feito uma ampla reforma tributária e fiscal.

O sistema atual beneficia os ricos e prejudica a classe média e os pobres que pagam

mais impostos proporcionalmente à renda que têm do que os ricos. O que justifica essa

realidade é que a arrecadação tributária é feita principalmente por meio de impostos indiretos,

que incidem sobre o consumo e são embutidos nos preços. A correção das distorções pode

gerar recursos para áreas prioritárias como a saúde, educação e segurança. Esse quadro

precisa urgentemente de mudanças.

O Brasil precisa contemplar o principio da progressividade dos tributos, com maior

taxação sobre as fortunas, heranças e lucros. As alíquotas devem incidir de forma crescente,

conforme aumenta a base de cálculo e em compensação isentar a cesta básica, vestuário e

transportes, que pesam muito no gasto das famílias mais pobres, e diminuir os impostos sobre

o consumo. A Constituição já prevê essas medidas, porém não as executa. Essa mudança é

necessária e importante para garantir-se condições de promoção de justiça social e redução

das desigualdades de renda. Segundo o Deputado Federal Paulo Teixeira, apesar de toda

distribuição de renda a partir do governo Lula, hoje, 10% da população controla 50% da renda

nacional. Os milionários têm vantagens fiscais absurdas quando compram jatinhos, iates e

15

helicópteros e não pagam sequer o IPVA desses bens luxuosos. Os privilégios concedidos aos

milionários têm sido questionados na Europa e nos Estados Unidos, onde a crise já provocou

a perda de 20 milhões de postos de trabalho. Nos EUA, o centro do capitalismo mundial, o

presidente Barack Obama enviou ao Congresso projeto em que trata da maior taxação dos

ricos. Ele explicou que isso não é nenhuma revolução nem estímulo à luta de classes, trata-se

de pura matemática: os que ganham mais devem pagar mais.

Os sistemas tributários e fiscais refletem as opções tomadas pelas sociedades, para

definir que tipo de bens e serviços públicos querem ter. Os serviços públicos exigem cada vez

mais recursos. Para reverter à situação, tem-se que buscar novas fontes de financiamento, sem

comprometer a classe média e os pobres. Implementar reformas é sempre difícil. Mas o Brasil

tem condições de fazer uma reforma que resulte na construção de um país mais justo,

compatível com um mundo próspero, pacífico e sustentável.

1.2 Problemática

O problema para este trabalho estabelece-se da seguinte forma: Que modelo ou

condições podem ser implantados na Reforma Tributária do Brasil?

Considerando essa realidade, esta monografia busca colaborar na reflexão de ideais e

possibilidades de se implantar uma reforma tributária no Brasil.

1.3 Hipótese para a solução do problema

Quanto à hipótese para a solução deste problema, acredita-se no modelo de tributação

pelo IVA como uma ferramenta capaz de impulsionar o crescimento econômico e aumento à

produtividade da economia do país. Acredita-se também, que uma reforma tributária

abrangente é um jogo de soma positiva em que todos ganham eficiência econômica,

eliminação das distorções que prejudicam os investimentos e mais crescimento.

1.4 Objetivo

Discorrer sobre um modelo de reforma tributária para o Brasil.

16

1.5 Metodologia

A metodologia de pesquisa possuiu caráter exploratório, com o objetivo de buscar os

principais conceitos através de consultas e análises criticas a livros que discorrem sobre o

assunto abordado neste trabalho, além de pesquisa documental englobando pesquisas a

documentos físicos como: livros, textos, artigos, revistas, publicações, pesquisa virtual com a

utilização dos recursos disponíveis na internet mediante consulta a sites relacionados ao

assunto pesquisado, e entre outros.

O ensaio monográfico foi dividido em cinco capítulos. O primeiro trata da introdução,

onde apresentam-se o objeto da pesquisa e informações sobre as estratégias metodológicas

utilizadas para a realização do estudo.

No capítulo 2 é abordado conceito, importância e benefícios da Reforma Tributária,

destacando as vantagens de sua implantação no Brasil.

O capítulo 3 trata dos impactos da reforma tributária em nosso país, apresentando as

dificuldades inevitáveis em se implantar uma reforma tributária, as dificuldades do STN para

o crescimento econômico do Brasil e um estudo da carga tributária analisada através de

números.

O capítulo 4 analisa um modelo ideal de tributação baseado no novo modelo de

tributação do Valor Agregado, destacando também seus impactos e desdobramentos.

No quinto capítulo apresentam-se as considerações finais, e após, foram colocadas as

referências bibliográficas e anexas.

17

2 REFORMA TRIBUTÁRIA

A Reforma Tributária tem sido objeto de discussões tanto por parte dos produtores

como pelos consumidores que estão cansados de pagar tão caro pelas mercadorias e de volta

receber um serviço tão precário dos órgãos públicos. Diante disto, pretende-se mostrar a

importância de se implantar uma reforma tributária no Brasil, entre o ideal e o possível diante

do contexto nacional em que as empresas se encontram.

A reforma tributária deve ser inserida no país de acordo com sua necessidade,

extensão e ambiente. E acredita-se que é através da reforma tributária que o Brasil poderá

oferecer condições verdadeiramente dignas e leais aos seus contribuintes e obter melhores

resultados para atingir aos objetivos de todos.

A redução do ônus tributário que asfixia a produção pode abrir uma alternativa

importante para a política de estabilização dos preços. A redução de impostos pode ser a única

saída para evitar o aumento da ilegalidade e da marginalização que erodem as bases de

arrecadação e inviabilizam os orçamentos governamentais. Ao mesmo tempo, a redução dos

impostos que oneram o custo da alimentação do trabalhador pode facilitar o acordo em torno

da questão salarial. Menos impostos, maior arrecadação, menores preços, melhor alimentação,

são pontos importantes para o entendimento.

O tema tem se tornado um sonho para todos os brasileiros, que cobram do governo que

ela seja feita de maneira justa e adequada para a sua população.

Serão abordados neste capitulo conceitos, princípios, objetivos, importância e

propostas da Reforma Tributária.

2.1 Conceito

Segundo a Receita Estadual do Maranhão, Reforma Tributária é uma mudança na atual

estrutura e na legislação de impostos, taxas e contribuições vigente no país. Ela afetará a vida

da população, dos empresários e dos governos federal, estaduais e municipais, pois mexerá

com os recursos que são transferidos dos particulares para manter o sistema estatal e os

serviços públicos, como segurança, educação, saúde, saneamento básico entre outros.

A Reforma Tributária é a simplificação do sistema tributário nacional com o objetivo

de reduzir impostos e os encargos para os contribuintes e controlar práticas evasivas tanto de

18

caráter fraudulento para evitar sonegações e estimular o planejamento Tributário, além de

desburocratizar o recolhimento de tributos.

2.2 Princípios

Os princípios da reforma tributária são: fortalecer os vínculos de co-responsabilidade

entre o Estado e o cidadão contribuinte, de forma a inscrever a reforma tributária no âmbito

das reformas estruturais que visam â modernização das instituições, ao aperfeiçoamento da

democracia e ao fortalecimento do regime federativo; eliminar os entraves tributários que

sufocam a atividade produtiva e dificulta a modernização dos parques industrial e agrícola e

impõem dificuldades crescentes à sustentação de padrões de competitividade compatíveis

com a integração da economia brasileira ao mercado internacional; e assegurar o

cumprimento das regras básicas da justiça fiscal, mediante tratamento seletivo dos impostos,

em função da capacidade econômica do contribuinte e do grau de essencialidade das

mercadorias consumidas pela população brasileira.

2.3 Objetivos

Os objetivos da reforma tributária são: reduzir o número de Impostos e a simplificação

dos procedimentos de cobrança, através da exploração das poucas bases tributárias conhecidas

como o consumo, renda e propriedade, de forma ampla e abrangente, buscando corrigir as

distorções provocadas pela situação atual, na qual o ônus tributário recai sobre um número

cada vez menor de contribuintes; eliminar toda a incidência tributária que onera os

investimentos e a exportação, para que os anseios de modernização econômica e progresso

social não sejam prejudicados; garantia de recursos públicos indispensáveis à recuperação e à

modernização da infra-estrutura de transportes, energia e telecomunicações.

A seletividade na tributação do consumo é um objetivo importante para a melhoria do

padrão de vida do trabalhador brasileiro, devendo ser implantada na sua plenitude, Para tanto,

será necessário estabelecer que o imposto sobre ò consumo seja integralmente cobrado no

local onde o produto é consumido, adotando-se o princípio do destino na cobrança do imposto

sobre o valor agregado. A adoção do princípio do destino no imposto sobre o consumo

contribui também para tornar estreita a relação entre a receita estadual e o consumo de seus

19

habitantes-eleitores. Frear a expansão descontrolada de contribuições sociais que incidem

sobre o faturamento e o lucro das empresas, dado o efeito perverso que exercem sobre a

produção e os investimentos também é muito importante. Essas contribuições constituem as

principais anomalias do sistema, devendo eliminar os motivos que têm provocado o seu

crescimento. O problema relaciona-se não apenas com as questões específicas de

necessidades de financiamento da seguridade social, mas também com a base para a definição

do montante dos Fundos de Participação dos Estados e Municípios na receita federal.

Enquanto a ampliação das contribuições for uma saída para contornar as dificuldades

criadas pela elevação da participação de estados e municípios na receita do Imposto de Renda

e do IPI, o difícil equilíbrio regional na distribuição das rendas públicas será duplamente

afetado de forma negativa pela redução do montante dos Fundos e pela maior concentração

dos gastos da seguridade social nas regiões de maior densidade econômica e demográfica. O

aumento recente dessas contribuições é nocivo também do ponto de vista do próprio

financiamento da previdência social, pois reduz as possibilidades de crescimento das receitas

provenientes da contribuição providenciaria pelo efeito negativo que exercem sobre a

produção, os investimentos e a geração de empregos.

Muito mudaria com a Reforma Tributária, pois modificaria a estrutura legislativa e

fiscal, taxas e contribuições, vigente no Brasil. Ela afetaria a toda a população, a iniciativa

privada, o setor público, bancário e também o Governo Federal, Estadual e Municipal, pois

mudaria a forma como os recursos são transferidos das pessoas físicas e jurídicas para manter

o sistema estatal e os serviços públicos, como segurança, educação, saúde, saneamento básico

entre outros.

2.4 Importância

O termo reforma significa uma idéia de melhoria, de aperfeiçoamento. Em todas as

lutas em que a sociedade buscou por uma reforma foi para que a mesma fosse beneficiada. Na

área da tributação isto não é diferente. Como se sabe, o Sistema Tributário Nacional é muito

complexo e impede que o cidadão comum entenda-o e sua carga tributária é imensamente

elevada, chegando aos níveis de confisco da renda do cidadão. Daí a importância de uma

urgente implantação de reforma tributária em nosso país que passe pela diminuição da carga

tributária e também por sua simplificação.

20

Não se vê pontos negativos relevantes em uma reforma tributária. Mas é preciso que a

sociedade esteja atenta pelo fato de que a fome do Estado é tão grande que ao invés de uma

diminuição da carga tributária ele lhe imponha o seu aumento.

O crescimento econômico está abrindo um grande avanço na consolidação da

estabilidade macroeconômica, caracterizado por uma política econômica voltada para a

aceleração do crescimento, mas não tem uma política de inclusão social e redução das

desigualdades que está longe da base das ações do governo.

O desafio, neste momento, é criar condições para consolidar os avanços e acelerar

ainda mais o crescimento econômico e a redução das desigualdades sociais e regionais. É

neste contexto que se justifica a necessidade de se implantar uma reforma tributária no Brasil,

resultado de um amplo apelo dos contribuintes ao longo do último ano com Estados,

Municípios, trabalhadores e empresários, com o objetivo de racionalizar nosso sistema

tributário e ampliar o potencial de crescimento do país.

A Reforma Tributária ideal eliminará os obstáculos para uma produção mais eficiente

e menos custosa, reduzindo a carga fiscal que incide sobre produtores e consumidores,

estimulando a formalização das empresas e permitirá o desenvolvimento mais equilibrado de

Estados e Municípios em todas as regiões brasileiras.

2.5 Benefícios da Reforma Tributária

Há várias razões pelas quais a Reforma Tributária contribui para acelerar o potencial

de crescimento do País. Algumas medidas importantes resultariam em um modelo ideal, como

demonstra a Cartilha da Reforma Tributária do Ministério da Fazenda (2008), que destacam:

a simplificação e desburocratização do sistema tributário, reduzindo significativamente o

número de tributos e o custo de cumprimento das obrigações tributárias acessórias pelas

empresas;

o aumento da formalidade, distribuindo mais eqüitativamente a carga tributária: os que hoje

pagam impostos pagarão menos, e aqueles que não cumprem suas obrigações tributárias

passarão a contribuir;

a eliminação das distorções da estrutura tributária, diminuindo o custo dos investimentos e

das exportações;

a eliminação da guerra fiscal, resultando em aumento dos investimentos e da eficiência

econômica;

o avanço importante na política de desoneração, reduzindo o custo tributário para as

empresas formais, para os consumidores e ampliando a competitividade do País;

o aperfeiçoamento da política de desenvolvimento regional, introduzindo mecanismos mais

eficientes de desenvolvimento das regiões mais pobres.

21

3 O IMPACTO DA REFORMA TRIBUTÁRIA NO BRASIL

De acordo com a 14ª edição do Boletim Economia Brasileira em Perspectiva, feito

pelo Ministério da Fazenda, de 2002 a 2011, o gasto primário teve um crescimento de 15,7%

do Produto Interno Bruto (PIB) para 17,5% do PIB. Diante dessa realidade, constata-se que o

governo federal não se esforça para diminuir gastos, contrata mais funcionários e aumenta

anualmente a carga tributária. O superávit primário do governo foi possível pelo aumento da

carga tributária, que elevou as despesas para os contribuintes.

O tributo tem a finalidade de suprir recursos ao Estado para custear o bem-estar da

sociedade. Duas questões essenciais envolvem o debate do modelo de tributação atual: a

construção de um sistema mais simples de administração e a diminuição da carga total de

tributos. O governo conhece a complexidade tributária, principalmente entre os tributos a

incidir sobre os bens e serviços. Conhece a multiplicidade de formas de apuração (que

abrange mais de cinco mil legislações diferentes), alíquotas e bases de cálculo aplicáveis aos

tributos. Evidentemente, a criação do IVA vem a facilitar a vida do contribuinte. Mas não se

pode discutir a reforma tributária somente pela ótica da arrecadação.

Um estudo da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) revela que uma

família que ganha até dois salários mínimos tem 45,8% de sua renda corroída pelos impostos

indiretos. Essa proporção diminui consideravelmente conforme a renda da família aumenta.

Os impostos sobre consumo e serviços não levam em conta a capacidade contributiva das

pessoas, explica Letícia do Amaral, advogada tributarista e vice-presidente do Instituto de

Planejamento Tributário (´Carga tributária penaliza a todos, sobretudo os mais pobres´

http://veja.abril.com.br/noticia/economia/peso-dos-tributos-e-uma-incognita-para-populacao).

A incidência da carga tributária deveria se concentrar mais para a renda e menos para

o consumo para assim amenizar o peso tributário conforme a capacidade contributiva.

O ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva defendeu publicamente em seu governo a

pesada carga tributária brasileira – de 33,58% do PIB, uma das mais altas do mundo. E

justificou que ela constitui condição fundamental para que o país possua um estado atuante.

“Todos os países desenvolvidos, que têm sistema de bem-estar social, têm carga tributária

bem mais elevada, em cerca de 50% do PIB”, comparou Lula, em julho. Sua sucessora, Dilma

Rousseff, repete o raciocínio. A presidenta tem afirmado que a carga tributária brasileira é

razoável.

22

Um estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT)

mostra em lista com 30 países pesquisados, o Brasil é que oferece o pior retorno em

benefícios à população dos valores arrecadados por meio dos impostos. O levantamento

avaliou os países com as maiores cargas tributários do mundo, relacionando estes dados ao

Produto Interno Bruto (PIB) e ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de cada nação.

O resultado é expresso no Índice de Retorno de Bem Estar à Sociedade (IRBES).

No Brasil, a carga tributária equivale a 35,13% do PIB. Em 2011, o IRBES do país foi

de 135,83 pontos, o pior resultado no grupo de 30 economias pesquisadas. Itália, Bélgica e

Hungria vêm em seguida no ranking.

Quadro 1 - Impostos: Conheça os países com pior retorno ao contribuinte

Fonte: IBPT

O Brasil tem carga tributária excessiva e baixa qualidade do serviço prestado. As

despesas públicas aumentam anualmente e a Receita Federal aperta as exigências impostas

aos contribuintes para manter a receita tributária ascendente. A produção em massa de

legislações e normas tributárias é subproduto da voracidade na arrecadação. Poucos

23

conseguem estar em dia com todas as dívidas e normas tributárias. Oito em cada dez empresas

do País têm alguma pendência tributária, afirma João Geraldo Piquet Carneiro, presidente do

Instituto Hélio Beltrão.

A economia cresce e pressiona a infra-estrutura, como na questão aérea, dos portos e

da energia elétrica. O governo não investe nas áreas sob seu comando nem cria condições

para o investimento do setor privado. É preciso dar sustentabilidade a atual fase de expansão

da economia. Num espaço de três décadas, o Brasil cresceu bastante.

A lei de responsabilidade fiscal permite a expansão dos gastos, desde que se mantenha

o orçamento equilibrado. Daí, os governantes resolveram então continuar aumentando as

despesas por meio do crescimento da receita. Resultado: a carga tributária explodiu. Cresce

consecutivamente a cada ano. A única forma de controlar o governo é colocar uma limitação

no orçamento (em percentual do PIB). As contribuições federais são os piores problemas do

nosso sistema tributário como, a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

(COFINS), a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e o Programa de Integração

Social (PIS). Elas representam 10% do PIB.

3.1 Dificuldades enfrentadas pelos empresários

3.1.1 Certidão Negativa de Débitos

Uma pesquisa elaborada pela Revista Valor, em 2006, mostrou que em um grupo de

117 empresas escolhidas através de anuário ´200 Maiores´ publicado por Valor, 92,7% dos

grupos empresariais retardaram ou perderam negócios devido a dificuldades em conseguir a

tempo a Certidão Negativa de Débitos (CND).

As dificuldades para conseguir a certidão não apenas atrapalham a vida das empresas,

como também sobrecarregam o Judiciário, assinala Elidie Bifano, consultora da

PricewaterhouseCoopers, empresa realizadora da pesquisa. Para 60,4% das empresas

entrevistadas, o impedimento para a obtenção da CND decorre de diferenças irrelevantes.

As ações das empresas para apurar e pagar impostos, como a manutenção de livros, o preparo

e a entrega de documentos e a atualização de informações, representam os custos da

tributação oculta, explica Elidie Bifano (Valor, São Paulo, 28 jun. 2006, p. A2).

24

Ou seja, a atividade produtiva no país, além das dificuldades naturais dos negócios e

da asfixiante carga tributária, sofre com uma imensa dificuldade alojada nos meandros da

Administração Pública para a obtenção de certidões de regularidade fiscal.

As dificuldades para a obtenção da CND são um entrave tipicamente brasileiro aos

negócios. Na Europa e nos EUA, não existe documento similar à CND. A China, por

exemplo, exige apenas para remessa de recursos ao exterior. Na Índia, devido à simplificação

das regras tributária a certidão é utilizada como um direito do contribuinte de demonstrar o

cumprimento de suas obrigações fiscais.

Pré-requisito para as empresas participarem de licitações públicas ou obterem

empréstimos em bancos oficiais, a CND é um obstáculo à atividade empresarial, de acordo

com muitas companhias brasileiras. Numa pesquisa com 117 grupos empresariais, 92,7%

relataram ter perdido ou atrasado negócios em funções de dificuldades em obter a CND no

tempo necessário, concluiu estudo da Pricewaterhouse-Coopers (Valor, São Paulo, 03 ago.

2007, p. A2).

Apenas uma entre 38 companhias listadas na Bovespa conseguiu obter

automaticamente a CND, de acordo com pesquisa acadêmica coordenada pelo prof. Fábio

Pereira Ribeiro, do Centro Universitário Monte Serrat (Unimonte). A falta de obtenção da

CND não significa necessariamente a existência de passivo fiscal em aberto, esclarece Fábio

Ribeiro (Gazeta Mercantil, São Paulo 19 set. 2007, p. A-12).

A maioria das empresas pesquisadas afirmam já ter perdido ou retardado negócios pela

dificuldade de obter a certidão negativa de débito (CND) para comprovar sua regularidade

fiscal. E essas empresas apontam, ainda, que o retorno de débitos já baixados no sistema da

Receita Federal é o problema mais freqüente para a obtenção da CND.

Apontada por alguns como entrave no dia-a-dia das empresas, a CND, emitida

conjuntamente pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e pela Procuradoria Geral

da Fazenda Nacional (PGFN), é, na verdade, um instrumento de moralização há muito tempo

almejado pela Fazenda Nacional e representa um aperfeiçoamento do sistema. Hoje, são

expedidas por mês cerca de 1,2 milhões de CNDs conjuntas pela internet e apenas cerca de 16

mil são emitidas nas unidades da Receita e da PGFN, afirma Jorge Rachid (´A CND não é um

entrave para as empresas´. Valor, São Paulo, 09 nov. 2007, p. E4), secretário da Receita

Federal do Brasil.

Proposta de ampliação do prazo de validade da CND e de flexibilização das normas

para a sua emissão foi apresentada ao ministro Guido Mantega, da Fazenda, por um grupo de

empresas, entre as quais a Ambev e a Sadia (Valor, São Paulo, 16 nov. 2007, p. E1).

25

Diante dessa realidade, fica claro que a comprovação do pagamento de tributos é

muito desgastante para as empresas brasileiras.

3.1.2 Obrigações Acessórias

A obrigação acessória tem o objetivo de viabilizar o controle dos fatos relevantes para

o surgimento de obrigações principais. O inadimplemento de uma obrigação tributária, seja

principal ou acessória, é uma não-prestação, da qual decorre uma sanção, explica Hugo de

Brito Machado (´Curso de direito tributário´. 27a. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 140).

Mesmo quando instituídos por lei, configurem ou não obrigações tributárias

acessórias, os deveres administrativos impostos aos contribuintes devem obediência aos

princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Se ferem tais princípios, são

inconstitucionais, afirma Hugo de Brito Machado (´Obrigação tributária acessória e os

princípios da legalidade e da razoabilidade´ in ´Grandes questões atuais do direito tributário,

2004, p. 139).

Dispõe o CTN:

Art. 113. A obrigação tributária é principal ou acessória.

§ 1º A obrigação principal surge com a ocorrência do fato gerador, tem por objeto o

pagamento de tributo ou penalidade pecuniária e extingue-se juntamente com o

crédito dela decorrente.

§ 2º A obrigação acessória decorrente da legislação tributária e tem por objeto as

prestações, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da

fiscalização dos tributos.

As obrigações acessórias representam uma burocracia fiscal, pois como guias de

recolhimento podem elevar a carga tributária sobre o setor produtivo. Os custos operacionais

tributários, representados pelos custos para garantir o recolhimento dos tributos e pelos gastos

para cumprir todas as obrigações acessórias têm grande impacto. Para a maioria das empresas,

o custo de conformidade compromete o seu faturamento anual. A quantidade de exigências

fiscais interfere na competitividade dos negócios das empresas, além de gerar altos custos.

Segundo o entendimento de Eliana Raposo Maltinti, a fiscalização é um poder-dever

conferido às entidades tributantes de executarem atos de verificação do cumprimento de

obrigações tributárias (´Direito tributário´, 2006, p. 123).

26

As atividades de atendimento regulatório (atendimento às diversas necessidades de

órgãos do governo) consomem 7,6% do tempo administrativo das empresas brasileiras. Na

América Latina, a média é 4,1%. As companhias abertas destinam, em média, 0,33% do seu

faturamento às despesas necessárias para custear a burocracia para cumprir as obrigações

fiscais por conta do grande número de normas. Quanto menor a empresa, maior o percentual;

nas empresas com faturamento anual inferior a R$ 100 milhões, pode atingir 1,7%. O alto

custo e a dificuldade para cumprir as obrigações fiscais decorrem da excessiva quantidade de

normas regulando a área, concluiu pesquisa encomendada pela Federação do Comércio do

Estado de São Paulo (FECOMÉRCIO-SP) e realizada por economistas da Fundação Instituto

e Pesquisas Econômicas da Universidade de São Paulo (FIPE-USP) (Gazeta Mercantil, São

Paulo, 29 maio 2006, p. A-8).

O desenvolvimento econômico, segundo a professora Maria Helena Zockun,

coordenadora da pesquisa, depende da redução do número de tributos, imposição de alíquotas

únicas por tributo, neutralidade dos tributos quanto às fontes de rendimentos, redução nu

número de normas, regras claras, ausência de exceções, estabilidade das regras e formulários

simples (id.).

O Brasil é o pior de todos na comparação do Banco Mundial no quesito de tempo

necessário para um contribuinte administrar e recolher tributos. As empresas brasileiras

gastam, em média, 2.600 horas por ano com a administração tributária, enquanto as empresas

de Cingapura gastam 49 horas (Exame, São Paulo: Abril, n. 903, 10 out. 2007, p. 169).

3.1.3 Abuso de autoridade

De acordo com o artigo 316 do Código Penal, o excesso de exação do agente fiscal

constitui crime tipificado. Mesmo com inúmeras ações, por parte do Fisco, maculaturas dos

direitos do cidadão, raramente o contribuinte utiliza o art. 316.

Dispõe o 1º do art. 316 do Código Penal:

“Se o funcionário público exige tributo ou contribuição social que sabe ou deveria

saber indevido, ou, quando devido, emprega na cobrança meio vexatório ou

gravoso, que a lei não autoriza: Pena – reclusão, de 3 (três) a 8 (oito) anos, e

multa”..

27

A Constituição, aplicada no Direito Tributário, estabelece o princípio da segurança

jurídica envolvida na formulação de normas claras, precisas e coerentes de modo a resguardar

requisitos como: os cidadãos deverão perceber com clareza seus direitos e obrigações; os

agentes fiscais deverão ser os executores da lei, sem interpretações caprichosas ou arbitrárias;

os juízes encarregados de decidir as controvérsias entre a Fazenda e os cidadãos devem

corrigir qualquer desvio.

O sistema tributário do Brasil limita a economia e a preservação do regime e dos

direitos individuais. Mas há limitações ao poder de tributar. Como disse John Marshall, juiz

da Suprema Corte dos EUA: ´O poder de tributar é o poder de destruir´ (´The power to tax is

the power to destroy´). O contribuinte não pode ter seus direitos legalmente estabelecidos

alterados com suposto fundamento no interesse público.

Os artigos 145 a 156 da CF de 1988, que tratam do Sistema Tributário, prevêem

limites à tributação. Dentre esses limites, a legalidade estrita (art. 150, I) e não lata, como no

art. 5º, I; a tipicidade fechada e não aberta; e a reserva da lei formal de maneira absoluta e não

elástica, como no direito privado. De acordo com o princípio da legalidade estrita, somente a

exigência contida nitidamente na lei pode ser cobrada. O Fisco tem o poder amplo de criar a

tributação por ato legislativo, mas, após a sua publicação, não pode alargar ou estender esse

poder por meio de interpretações extensivas, integrações analógicas ou atos

desconsiderativos, exigindo tributos por aproximação legal. A aplicação da lei tributária não

pode sujeitar-se a opiniões de agentes fiscais, comprometidos em gerar, cada vez mais,

receitas para um Estado incapaz de reduzir as despesas correntes e enxugar a parte

esclerosada da máquina administrativa. No direito tributário, voltado para a defesa do

contribuinte, o julgador, na dúvida, decide a favor do contribuinte (CTN, art. 112).

3.1.4 Fiscalização

A fiscalização é um poder-dever conferido às entidades tributantes de executarem atos

de verificação do cumprimento de obrigações tributárias, segundo o entendimento de Eliana

Raposo Maltinti (´Direito tributário´, 2006, p. 123).

As operações de fiscalização da Receita Federal geraram autuações de R$ 40,2 bilhões

em 2011, recorde histórico e valor 21,8% superior ao verificado em 2010. De acordo com

balanço divulgado pelo próprio órgão, 382.412 procedimentos se referem à revisão de

declarações. Os outros 24.157 são auditorias externas. Entre as pessoas jurídicas, a

28

participação maior foi do setor industrial, com R$ 10,8 bilhões. Entre as pessoas físicas, R$

632 milhões são autuações sobre proprietários e dirigentes de empresas. Em 33% dos casos,

foram encaminhadas ao Ministério Público Federal representações da Receita para fins

penais, devido a indícios de crimes contra ordem tributária ou contra a Previdência Social.

Cabe à legislação tributária regular a competência e os poderes das autoridades

administrativas em matéria de fiscalização, na forma do art. 194 do Código Tributário

Nacional (CTN). Mas a Administração Pública está vinculada ao princípio da legalidade,

previsto no art. 37 da Constituição Federal (CF), e deve garantir ao contribuinte o direito

previsto no art. 5º, II (não será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em

virtude de lei). O art. 145, § 1º, da CF prevê expressamente a vinculação da atividade de

fiscalização à lei, assinala Hugo de Brito Machado Segundo (´Código tributário nacional:

anotações à Constituição, ao código tributário nacional e às leis complementares 87/1996 e

116/2003´. São Paulo: Atlas, 2007, p. 371).

O avanço dos tentáculos do Estado contra o cada vez mais indefeso cidadão é uma

característica do Estado moderno. No Brasil, o cidadão não é cidadão, mas um mero

administrado. O Estado se assemelha a um verdadeiro senhor feudal da Idade Média. O

cidadão fica cada vez mais indefeso. Seus representantes, por serem autoridades, fazem lei

sem a participação do contribuinte, quase sempre em causa própria, e depois assenhoram-se

dos mais variados instrumentos de pressão para assegurar-se de „direitos‟, muitas vezes

ilegítimos. No campo tributário, o Estado é avassalador, e o tributo é o mais importante

instrumento do poder. O retorno em serviços públicos é apenas um efeito colateral. Na

cobrança do IPTU, a administração prefere por facilidade a utilização do correio para a

entrega da notificação do lançamento dos débitos. Com a presunção de recebimento, cabe ao

contribuinte provar a falta da entrega da notificação (produção de prova negativa), uma prova

não-difícil, mas impossível, afirma Ives Gandra da Silva Martins („A prova negativa‟, 2006,

p. A-12).

Em países da América Latina, o princípio da ilegalidade eficaz possui tanta

importância e peso como o princípio da legalidade. Em 1978, foi discutida em Congresso

Interamericano realizado em Buenos Aires, uma tese que defende que toda a arrecadação

realizada ilegalmente pelo Estado e não contestada pelo contribuinte, por temor, falta de

recursos ou conhecimento, transforma-se igualmente em receita orçamentária.

3.1.5 Outras dificuldades

29

As empresas ainda enfrentam dificuldades com inadimplência fiscal,

irresponsabilidade dos agentes públicos, coação ilegal, impugnação de ato de infração, sigilo

fiscal, crime de sonegação fiscal, dentre outros.

Quanto à inadimplência fiscal, não é correto afirmar que qualquer pagamento a menor

de imposto é sonegação. A falta de pagamento (inadimplência fiscal) é diferente do ato de

sonegar, que é a intenção deliberada de fraudar a apuração do imposto devido. Sonegação

Fiscal é diferente também, de elisão fiscal que significa planejamento tributário.

A elisão fiscal é reconhecida como tal, quando um contribuinte recorre a uma

combinação engenhosa ou que ele efetua uma operação particular se baseando sobre uma

convenção não atingida pela legislação fiscal em vigor. Ele usa o texto legal sem o violar: ele

sabe utilizar habilmente uma brecha do arsenal fiscal (André Margairaz in La Fraude Fiscale

et Ses Sucédanés).

A elisão fiscal não está sujeita às sanções legais, pois ela procede de uma regra

jurídica centenária e defende que os contribuintes que dispõem de vários meios para chegar a

um resultado idêntico têm o direito de optar por aquele que lhes permite pagar o menor

imposto possível.

O exaurimento da instância administrativa, como condição pela oferta de ação penal

por crime de supressão ou redução de tributos, é questão pacificada pelo STF. A imposição de

recurso ao Conselho de Contribuintes dá ao contribuinte o direito de solicitar o trancamento

de eventual ação penal ajuizada pelo Ministério Público por crime contra a ordem tributária,

entende o ministro Hamilton Carvalhido, do STJ. Os efeitos da prescrição, no entanto, ficam

suspensos até o julgamento definitivo do processo administrativo (Processo: RHC 15331,

julgado em 05 jan. 2006).

O crime de sonegação fiscal está tipificado no art. 1º da Lei nº 8.137, de 1990.

Estados usam a ação criminal por sonegação para forçar o pagamento da dívida pelos

empresários, baseados em prática tradicional na administração tributária federal e do Instituto

Nacional do Seguro Social (INSS). O Rio de Janeiro firmou convênio com o Ministério

Público local para a troca de informações sobre devedores do Estado, inspirado na experiência

bem-sucedida de Minas Gerais, pioneiro na medida, a partir do início de 2005. Na mesma

linha, já firmaram acordos de cooperação Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Pernambuco.

Para escapar do risco de ações penais, os empresários preferem pagar logo a dívida. A

quitação, antes do ajuizamento da denúncia, livra o sonegador da punição penal. O processo

penal pode determinar, no caso de fraude, a desconsideração da personalidade jurídica da

empresa devedora e ajudar na ação de execução proposta pelo Fisco. Boa parte dos R$ 300

30

milhões em fase de execução por Minas Gerais é bens de sócios de empresas devedoras. A

desconsideração da personalidade jurídica da empresa é algo dificilmente constatado nas

ações de execuções fiscais (Valor, São Paulo, 30 jun. 2006, E1).

3.2 As dificuldades do STN para o crescimento econômico do Brasil

A tributação é a principal barreira que atrasa o crescimento econômico do país. A

carga tributária é alta para todos os setores da economia, principalmente, se comparada a de

países desenvolvidos, penalizando todas as suas atividades. Além de dificultar o investimento,

a excessiva carga tributária reduz a competitividade dos produtos nacionais no comércio

internacional.

Para o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, o sistema tributário

nacional é injusto, resultando de cinco problemas interrelacionados: o sistema tributário é

regressivo e a carga é mal distribuída, o retorno social é baixo em relação à carga tributária, a

estrutura tributária desincentiva as atividades produtivas e a geração de emprego, o pacto

federativo é inadequado em relação às suas competências tributárias, responsabilidades e

territorialidades e há ausência de cidadania tributária (CDES, 2009, PG.7).

Ou seja, são muitas distorções, leis em excesso e muitos impostos que são cobrados de

forma errada e exagerada, e a população sofre com os precários serviços públicos e

desempregos. O STN deve reformar urgentemente o nosso sistema tributário, pois a carga

tributária já passou do limite da realidade econômica. A estrutura de cobrança dos impostos,

com exigência de pagamento antecipado na fase de investimento, antes de iniciar a operação,

é uma cultura enterrada no mundo moderno, mas ainda não conseguimos romper esse traço

cultural, afirma Jorge Gerdau Johannpeter106, presidente do grupo Gerdau, com dezesseis

fábricas no exterior e dez no Brasil.

Segundo relatório da ´Standard & Poor´s (S&P)´ (2006), a elevada carga fiscal e as

perspectivas de crescimento modestas são os fatores que separam o Brasil do grau de

investimento.

Essas duas vulnerabilidades econômicas prejudicam o Brasil numa comparação com

países já classificados como ´grau de investimento´ (economias consideradas de alto retorno

para os investidores e baixo risco). Ainda a dois degraus abaixo do primeiro nível do ´grau de

investimento´, o Brasil tem por desafio a implementação das reformas necessárias à

aceleração do ritmo de crescimento e a redução das vulnerabilidades fiscais. A melhoria das

31

perspectivas de crescimento depende da implantação pró-ativa de medidas econômico-fiscais

e não-fiscais (id.).

O Banco Mundial avalia a governança dos países pelos seguintes fatores (relatório

´Governance matters 2006´, divulgado em 15 set. 2006):

voz e responsabilidade (mede direitos políticos, civis e humanos); estabilidade política e

ausência de violência (mede a probabilidade de mudanças ou ameaças violentas ao governo,

incluído o terrorismo);

eficácia do governo (mede a competência da burocracia e a qualidade da prestação do serviço

público); qualidade do clima regulador (mede a incidência de políticas pouco favoráveis ao

mercado);

estado de direito (mede a qualidade da execução dos contratos, da atuação da polícia e dos

tribunais, incluída a independência judiciária e a incidência de crime);

controle da corrupção (mede o abuso do poder público para benefício privado, incluindo a

corrupção de pequena e grande dimensão, além da detenção do poder pelas elites).

O Estado brasileiro, em vez de melhorar a gestão dos recursos, optou por multiplicar a

receita tributária para compensar o crescente déficit público. Não sobram recursos para

investimentos públicos. O sistema tributário apresenta claros sinais de esgotamento, porque

amarra o crescimento, reduz a geração de empregos e estimula a sonegação. Tão grave quanto

à estrutura de tributos é o processo incessante de emissão de novas normas e instruções.

Somente com uma reforma tributária o Brasil poderá aumentar sua eficiência competitiva e

reduzir as desigualdades sociais, concluiu o presidente do grupo Gerdau, Jorge Gerdau

Johannpeter (Valor, São Paulo, 27 set. 2006, p. A2).

O baixo crescimento do Brasil pode ser explicado fundamentalmente pela política

fiscal. O Brasil precisa amadurecer para acelerar o crescimento e desenvolvimento

econômico, mas isso só será possível quando incluir reformas trabalhista, previdenciária e

judiciária, além de políticas efetivas de comércio exterior, e acima de tudo, adotar medidas

para redução e simplificação da carga tributária e a redução dos gastos públicos. Porém, o país

possui mais duas restrições: problemas no setor elétrico, incapaz de fornecer energia para

sustentar expansão dessa magnitude; e a baixa taxa de investimentos (Folha de S. Paulo, 15

nov. 2006, p. B7).

Os bancos e os investidores sempre vêem o Brasil com imensas possibilidades e

oportunidades. Mas oportunidades passam. Há muita expectativa positiva, mas ao mesmo

tempo todos sabem das dificuldades políticas. Ninguém espera nada espetacular, mas apenas

32

bons sinais, como foi a Lei de Responsabilidade Fiscal no passado, tipo de medida capaz de

permitir aos investidores ´ancorar´ suas expectativas, analisa Ramón Aracena, economista

responsável pelo monitoramento do Brasil no Instituto de Finanças Internacionais (Folha de S.

Paulo, São Paulo, 31 dez. 2006, p. B5).

São conquistas do Brasil: estabilidade de preços, superávit no balanço de pagamento,

redução da dívida externa e melhoria no gerenciamento da dívida pública interna. Mas há uma

paralisia no processo de implementação de políticas macroeconômicas, um afrouxamento e

uma deterioração da qualidade da política fiscal (aumento do salário mínimo acima do nível

defendido pela própria equipe econômica e crescimento do déficit da previdência). O aumento

do salário mínimo, além da produtividade, tem de ser repassado como custo e preço para a

sociedade. A aceleração do crescimento é uma possibilidade difícil de ser alcançada no

segundo mandato do presidente Lula, avalia Paulo Leme, diretor de pesquisa de países

emergentes do Goldman Sachs (Valor, São Paulo, 15 jan. 2007, p. A14).

Paulo Leme disse ainda que a política econômica continuará alicerçada em inflação

baixa, balanço de pagamentos sólido e meta de superávit primário. Qualitativamente, no

entanto, houve ligeira deterioração, notável a partir de março de 2006 (saída do ministro

Antonio Palocci). Mudou a convicção de manter superávits primários maiores, de conter o

crescimento do gasto corrente e de continuar implementando reformas estruturais (como a lei

de falência), fundamentais para o aumento da produtividade. Faltam ao governo lucidez,

convencimento e orientação para a adoção das medidas necessárias a um programa

abrangente e complexo destinado à retomada do crescimento sustentável. Esse programa

inclui reformas estruturais, ajuste fiscal, abertura da economia, reformas microeconômicas e

do mercado trabalhista (id).

O Brasil está deixando passar a oportunidade de realizar as mudanças necessárias para

ganhar velocidade de crescimento. O País poderia crescer à taxa de 8% ao ano se eliminasse

obstáculos como juros altos, política tributária asfixiante, burocracia excessiva ao

empreendedorismo e leis trabalhistas inflexíveis. O Brasil possuiu muitos recursos naturais,

vasto mercado interno e já demonstrou capacidade tecnológica, como no caso da Embraer,

assinala Malcolm Stevenson Forbes Jr., presidente da Editora Forbes (Folha de S. Paulo, São

Paulo, 30 maio 2007, p. B4).

O Brasil precisa crescer e, para tanto, necessita de um Estado mais leve e mais

eficiente. Só dessa forma podemos pensar numa estimulação decisiva dos investimentos

produtivos em nosso País e, portanto, em mais emprego e mais renda. Os problemas da infra-

estrutura dependem de recursos públicos e também da facilitação de investimentos privados

33

nos setores de energia, porto, aeroportos, rodovias, ferrovias e tantos outros. Da mesma

maneira, a melhoria do ensino, da educação e das condições de segurança dependem

basicamente de investimentos governamentais. Em suma, dinheiro não está faltando para o

governo. Falta é uma boa gestão dos recursos arrecadados. É hora de economizar gastos

correntes para reverter o excesso de arrecadação em investimentos de longo prazo, conclui

Antônio Ermírio de Moraes, empresário (´O governo e a CPMF´. Diário do Nordeste,

Fortaleza, 12 ago. 2007, p. 3.

A queda da carga na indústria geraria um ganho na arrecadação e poderia criar muitos

empregos e mais rendimentos em forma de salários e remunerações do capital investido.

3.3 Análise da carga tributária através de números

Nesse capítulo também é abordado um estudo sobre a carga tributária no Brasil

analisado através de números. Para tanto, temos como base o olhar analítico sobre o Brasil

através, do site Brasil Fatos e Dados (http://brasilfatosedados.wordpress.com), bem como a

utilização de alguns gráficos para complementar essa pesquisa.

A definição de carga tributária é obtida a partir da análise da arrecadação tributária

total em comparação ao Produto Interno Bruto (PIB). Traduz a parcela do PIB transferida ao

setor público por meio de tributos. Indica o custo de financiamento do Estado imposto à

sociedade brasileira, explica Pontes (2004, p. 146).

A carga tributária brasileira, atrelada ao nível de gastos governamentais, sufoca a

economia e impede as empresas de conseguirem atingir o máximo de sua produtividade. O

governo precisa reduzir seus gastos para permitir o aumento do investimento.

A atual carga tributária brasileira tem um peso significativo no custo das empresas e

chega a inviabilizar certos setores, principalmente aqueles os sujeitos à concorrência chinesa

mais de perto, avalia José Roberto Mendonça de Barros, economista (Valor, São Paulo, 13

jun. 2006, p. A12).

No gráfico 1, é demonstrada a evolução comparativa da carga tributária no Brasil entre

os governos de Dutra até Lula nos períodos de 1947 a 2010 em relação ao PIB.

34

Gráfico 1 – Carga Tributária total – primeiro e último ano de mandato – Governos: 1947-2010

Fonte: http://brasilfatosedados.wordpress.com

É evidente que a carga só tem aumentado ao longo dos anos. Em quase todos os

governos, a carga foi elevada durante os dois mandatos de cada governo e cresceu em 20,8 %

de 1947 a 2010. Fica claro que reforma tributária não foi prioridade em nenhum desses

governos.

A reforma tributária foi tentada no governo de Luiz Inácio Lula da Silva, só que

enviada em bloco para o Congresso. No primeiro mandato, o próprio presidente Lula chegou

ir ao Legislativo, acompanhado dos 27 governadores para dar entrada na proposta de reforma

política e tributária, que acabou não acontecendo em seu governo. No segundo mandato, Lula

fez nova tentativa, convocou entidades empresariais e sindicais e partidos políticos para

construir uma proposta de reforma tributária que também não foi aprovada.

A reforma tributária poderia acontecer agora, na gestão Dilma Roussef, pois seu

governo ainda conta com alta popularidade. "Eu quero discutir progressividade tributária. Por

que quem compra um carro à prestação paga IPVA, e os ricos que têm iate e jatinho particular

não pagam?, disse o presidente da Central Única dos Trabalhadores (CUT), Henrique (2011)

Nos gráficos 3, 4 e 5 estão apresentadas a repartição da Carga Tributária Total

(tributos/impostos/contribuições federais, estaduais, municipais) por: a) competência (União,

Estados e Municípios), b) por finalidade (Receita Fiscal, Previdência Social e Contribuições

Sociais), e c) por base de incidência (consumo, renda, propriedade, seguridade social e outros)

35

– em percentual (%) e pontos percentuais (p.p) da carga tributária total brasileira, no período

2005-2009.

a) competência (União, Estados e Municípios)

Gráfico 2 – Carga Tributária total por competência (União, Estados e Municípios)

Fonte: http://brasilfatosedados.wordpress.com

A União obtém a maior fatia da carga tributária, seguida pelo Governo do Estado e

Governo Municipal. O que preocupa é que essas três esferas administrativas arrecadam

recursos tão altos e, no entanto, não os devolve de forma digna e acessível para toda sua

população.

No ano de 2011 a União arrecadou quase R$ 1 trilhão. Os estados e municípios

ficaram pertos, todos juntos, de 500 bilhões (ICMS, IPVA, IPTU, ITCD, ISS, ITBI). Temos

então que a nossa carga tributária alcançou R$ 1,5 trilhão, ou 37% do Produto Interno Bruto

(PIB). Não se compreende a falta de logística, infraestrutura em geral, a precária saúde e o

péssimo sistema educacional. A população estaria no dever de perguntar, se fosse esclarecida,

para onde o dinheiro está indo e os parcos resultados de sua aplicação. Essa é outra questão.

b) por finalidade (Receita Fiscal, Previdência Social e Contribuições Sociais)

36

Gráfico 3 – Carga Tributária total por finalidade (Receita Fiscal, Previdência Social e Contribuições

Sociais)

Fonte: http://brasilfatosedados.wordpress.com

Receita Fiscal refere-se às receitas da União, dos Estados e dos Municípios

decorrentes da arrecadação de tributos. Esta consumiu 61,7% da carga tributária total por

finalidade. A Receita Fiscal do Governo é constituída por Imposto, Contribuições e Outras

Receitas. Como exemplo, temos: Imposto de Renda, IPI, IOF, COFINS, CSLL, Cide, a

extinta CPMF pertencia a essa categoria. Outras Receitas - dividendos, concessões, e etc.

A Contribuição Social é um tributo destinado a custear atividades estatais específicas,

que não são inerentes ao Estado. Tem como destino a intervenção no domínio econômico

(exemplo: FGTS), o interesse das categorias econômicas ou profissionais (exemplo:

Contribuição Sindical) e o custeio do sistema da seguridade social (exemplo: Previdência

Social). É de competência privativa da União.

A previdência social é um seguro social, mediante contribuições previdenciárias, com

a finalidade de prover subsistência ao trabalhador, em caso de perda de sua capacidade

laborativa. É administrada pelo Ministério da Previdência Social e as políticas referentes a

essa área são executadas pela autarquia federal denominada Instituto Nacional do Seguro

Social (INSS). Todos os trabalhadores formais recolhem, diretamente ou por meio de seus

empregadores, Contribuições Previdenciárias para o Fundo de Previdência.

No gráfico a seguir, é demonstrada a carga tributária por base de incidência em

porcentagem (%) da carga total.

37

c) por base de incidência (consumo, renda, propriedade, seguridade social e outros) – em

percentual (%) e pontos percentuais (p.p)

Gráfico 4 – Carga Tributária total por finalidade por base de incidência

Fonte: http://brasilfatosedados.wordpress.com

A maior tributação está concentrada no consumo. Isso quer dizer que quem mais sofre

com a incidência dos impostos é o consumidor. Em 2010, a Receita Federal arrecadou R$ 545

bilhões em impostos, sem contar o dinheiro destinado à Previdência Social. Daquele total,

metade resultou de taxações sobre o consumo de produtos e serviços pelos brasileiros. Só a

outra metade mordeu renda, lucro, patrimônio e movimentação financeira. Segundo estudo de

2008 da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), chamado

Consumption Taxes Trends, em nenhum país ligado ao organismo, à tributação do consumo

ultrapassa 25%.

Essa distribuição do ônus fiscal é considerada injusta porque as pessoas que vivem

com menos dinheiro não poupam. Compram alimentos, bebidas, roupas, e todos estes gastos

pagam imposto. Já os ricos conseguem guardar. E sempre procuram aplicar em atividades

lucrativas e pouco tributadas. Como a aquisição de terras, por exemplo. No ano passado, os

fazendeiros pagaram R$ 500 milhões de Imposto Territorial Rural (ITR). A COFINS,

contribuição embutida no preço de todos os produtos, rendeu ao governo 280 vezes mais, R$

140 bilhões.

38

“Precisamos fazer com que quem ganha menos pague menos e quem ganha mais,

pague mais, afirmou o deputado Claudio Puty (PT-PA), presidente da Comissão de Finanças e

Tributação da Câmara dos Deputados (Proposta de reforma tributaria do governo ignora

distribuição injusta, Portal Economia e infra-estrutura, 11 de maio de 2011).

Composição dos principais tributos/impostos/contribuições – federais, estaduais e municipais

– em porcentagens (%) da carga tributária total:

Gráfico 5 - Carga Tributária Total – Brasil – percentagem(%) do PIB – arrecadação de impostos federais

+ estaduais + municipais – Evolução: 1947-2010 e 1995-2010 – média por década e anual –FHC e Lula

Fonte: http://brasilfatosedados.wordpress.com

O gráfico 6 mostra a composição dos principais tributos em % da carga total referente

ao ano de 2008. O ICMS é o imposto que mais arrecada recursos e atingiu 21,1% da carga

total, seguido pelo Imposto de Renda, com 18,7%, Previdência Social (15,8%),

COFINS(12,5%) e demais tributos.

O gráfico 7 compara a evolução da Carga Tributária Total em relação ao PIB no

período de 1995 a 2010 entre os governos de Fernando Henrique Cardoso e Lula.

39

Gráfico 6 - Carga Tributária Total – % do PIB – Evolução: 1995-2010 Fonte: http://brasilfatosedados.wordpress.com

O governo Fernando Henrique Cardoso, compreendido entre 1995 a 2002, obteve uma

média de 28,7%. O governo de Luiz Inácio Lula da Silva, 2003-2010, alcançou uma média de

33,4%, atingindo os dois governos 29,3% do PIB.

A carga tributária evoluiu muito ao longo dos anos. No início do mandato de FHC, a

carga tributária atingia 27,2% do PIB e no fim do mandato de Lula já alcançávamos 34,6% de

nosso PIB. Ou seja, durante esse período não houve uma preocupação desses governos com a

reforma tributária, que há muito tempo é esperada tão ansiosamente por todos os produtores e

consumidores brasileiros.

O gráfico 8 mostra a Carga Tributária aproximada de cada Estado da Federação

brasileira, levando em conta a sua receita específica e as outras receitas administradas pela

União e inseridas proporcionalmente na carga total estadual em percentagem (%) do PIB.

40

Gráfico 7 - Carga Tributária Estadual – todos Estados brasileiros – percentagem(%) do PIB Brasil

proporcional à sua participação no mesmo – comparação com carga tributária total Brasil – 2010

Fonte: http://brasilfatosedados.wordpress.com

O Estado de São Paulo é o que mais contribui para a composição do PIB nacional com

47%. O DF vem em seguida com 43%. O Estado do Ceará segue na 4° posição contribuindo

com 38%. Os Estados da região Norte são os que menos contribuem para a composição de

nosso PIB. A média brasileira (todos os Estados) é de 34%. A região Sul e Sudeste são as que

contribuem mais significativamente para a composição do PIB nacional.

41

4 UM MODELO IDEAL

O que se espera da Reforma Tributária é um sistema mais justo e simplificado. Para o

professor de contabilidade da Faculdade de Administração, Economia e Contabilidade da

Universidade de São Paulo (FEA), Carlos Alberto Pereira que participa de um grupo de

estudos na área de tributação, a reforma tributária proposta pelo governo não é uma iniciativa

integrada, mas sim um conjunto de ações isoladas. Não parece ser uma reforma que vise sanar

as distorções, os problemas do sistema como um todo, são ações mais pontuais, argumenta o

prof. Carlos Alberto (2007), que considera o sistema tributário brasileiro muito complexo,

pois é composto por poucas regras, muitas exceções e muda constantemente.

E acrescenta: essa complexidade acaba gerando muita dificuldade para as empresas

atenderem à legislação fiscal e isso assusta o contribuinte, e que continua: além da carga

tributária que incide sobre as operações e renda das empresas, a produção, o consumo e a

comercialização também são altamente tributados. De certa forma, isso é um impedimento

para a economia se desenvolver. Segundo o professor, o melhor caminho para uma reforma

fiscal seria promover uma simplificação do sistema, que provocaria uma adesão espontânea

do contribuinte, reduzindo, assim, a informalidade e a sonegação, bem como trazendo

benefícios para a economia brasileira.

A reforma tributária deve gerar uma tributação mais equânime, mais justa, que permita

o crescimento, desenvolvimento e, ao mesmo tempo, ofereça serviços de qualidade em torno

desse tributo. Além disso, deveria promover uma simplificação do sistema tributário, defende

o prof. Carlos Alberto.

A carga tributária brasileira é extremamente alta para o nível de renda do país, além

de não ser condizente com a qualidade dos serviços prestados pelo governo à população mais

pobre. O Estado não fornece todo o serviço com a qualidade que a população espera, mas

cobra muito caro por eles, esclarece a pesquisadora da FIPE, Maria Helena (2006), que

considera o sistema tributário do Brasil inadequado, pela carência de alguns atributos que

tornam a economia mais eficiente, isto é, que permitem à economia tirar o máximo proveito

dos seus recursos, em termos de crescimento.

Para Maria Helena, o bom sistema tributário deve ser neutro, ou seja, não interferir

no preço relativo dos bens; também precisa ser eficaz, isto é, deve conseguir extrair dos

impostos aquilo que a lei determinou. O sistema legal está montado para arrecadar 54% do

PIB, mas extrai 34%. Ou seja, ele não é eficaz e nem poderia ser, porque a população não

42

aceita pagar tanto e acaba partindo para sonegação por não ter condições de arcar com esse

alto nível de extração fiscal, ressalta Maria Helena, que ainda aponta a necessidade de o

sistema ser equânime, respeitando a capacidade contributiva de cada cidadão, e reduzir as

alíquotas dos impostos indiretos (PIS, COFINS, CPMF, IPI, ICMS, entre outros).

Maria Helena afirma que, embora o governo tenha sido habilidoso para trazer

empresas para a formalidade, reduzindo a carga tributária através de sistemas especiais como

o Super Simples, essa iniciativa é muito ruim para o país, pois cria sistemas tributários

diferenciados para as mesmas empresas e destrói as condições de concorrência entre estas.

Conforme a pesquisadora, o sistema está muito distorcido, impedindo o país de crescer de

uma maneira mais saudável, mesmo sendo preservada a arrecadação do governo. Teriam que

ser feitas muitas alterações, mas é tão grande a mudança a ser feita pelo governo que este tem

medo de perder a arrecadação e, por isso, não se mexe, não se move, conclui.

Segundo Maria Helena, a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) vem

desenvolvendo pesquisas na área de gestão tributária desde o final da década de 80. Em 2006,

a Federação do Comércio encomendou um trabalho à Fundação, que resultou em uma

proposta de reforma tributária que prevê a simplificação do sistema de tributação. As idéias

extraídas desse estudo foram amplamente divulgadas e oferecidas para o governo e o

Congresso.

Quase ninguém tem dúvidas de que o Brasil esteja precisando de uma reforma

tributária. O que se tem hoje é um emaranhado tributário, com distorções entre os estados,

tributação perversa e aumento constante da tributação não dão para falar em uma reforma

fiscal do governo, pois, o que está se fazendo são remendos tributários com pequenos

benefícios, que aumentam a arrecadação do Estado e diminuem o tamanho do setor privado.

O sistema tributário precisa se adequar, reduzindo a ganância e voracidade dos

governos no âmbito da arrecadação de tributos, para, assim, gerar crescimento econômico no

País. Sabemos que o modelo tributário ideal é algo difícil devido as mais variadas correntes

de pensamento, que tratam essa matéria de maneira distinta, mas é preciso encontrar um

denominador comum que permita primeiro, a diminuição da carga tributária, porque sabemos

que há um sem número de tributos que o País apresenta aos seus cidadãos, seja para a

iniciativa privada, seja para os indivíduos como um todo.

É necessário diminuir a carga tributária e fazer com que o número de impostos se

racionalize de maneira que possa permitir à população uma realidade muito mais econômica,

saudável e com mais eficácia para todos os setores, seja para os contribuintes, seja para o

Estado brasileiro. O ideal seria que essa reforma tributária também permitisse uma melhor

43

distribuição da partilha dos tributos que a Nação arrecada. Grande parte do tributo que paga o

povo brasileiro é concentrada na União. Os Estados e os municípios têm seus 18%, mas a

União tem uma primazia, uma preponderância, que faz com que o poder político da União

fique mais acentuado.

A preservação da autonomia tributária dos três entes que compõem a Federação

brasileira e a manutenção das regras básicas adotadas pela Assembléia Nacional Constituinte

referente às partilhas e transferências tributárias, que atendem aos fins de reduzir as

desigualdades regionais justificam o projeto da Reforma Tributária. Esses fatores

fundamentam-se na avaliação de que a reabertura da discussão sobre o modelo de federalismo

fiscal pactuado pela Constituinte de 1988 conduziria a um impasse capaz de sustar o

andamento da reforma. É uma situação extremamente delicada, tendo em vista as acentuadas

desigualdades regionais que caracterizam a Federação brasileira, o equilíbrio entre a

ampliação das competências estaduais e o aumento das transferências federais. A fórmula

alcançada em 1988 requer maior tempo para ser reavaliada e, se necessário, alterada. De

imediato, cumpre promover aperfeiçoamentos no sistema vigente sem perder de vista a

hipótese de rediscutir o arranjo federativo mais à frente.

É preciso rever os códigos tributários brasileiros e demais dispositivos que regulam a

cobrança de impostos em todo o país, e assegurar a estabilidade dessas normas por um largo

período de tempo.

A tributação estadual é responsável por grande parte das dificuldades desse tema, que

torna os orçamentos dos estados mais dependentes do que se produz e não do que se consome

em seus territórios. Como a produção é mais concentrada nas regiões do que o consumo, a

ampliação das competências estaduais aumenta a desigualdade na repartição das receitas e

torna necessário ampliar as transferências compensatórias a cargo da União. O

enfraquecimento da União limita suas possibilidades de intervir de forma mais efetiva na

questão regional, criando uma situação insatisfatória para todos.

A mudança do princípio aplicado à tributação estadual criará novas condições para a

rediscussão do federalismo fiscal brasileiro. A tributação no destino reduzirá a desigualdade

na repartição das receitas estaduais e diminuirá, portanto, o conflito entre maior competência

para tributar e maior dependência de transferências. No momento em que esse regime estiver

implantado, um novo equilíbrio entre esses dois componentes poderá ser mais facilmente

encontrado.

A preservação das autonomias também condiciona possíveis opções. Em relação ao

modelo tributário composto por tributos de bases abrangentes, é preciso substituir a

44

duplicidade de incidências sobre uma mesma base, que caracteriza o regime vigente, pela

partilha de uma base comum. Nesse caso, a autonomia se manifesta na competência de cada

um para arrecadar e administrar a parte que lhe couber do tributo partilhado.

A harmonização tributária na Federação brasileira é um requisito importante para o

avanço do processo de integração econômica continental. O desafio enfrentado consiste em

criar um projeto que, sujeito a preservação da essência do pacto federativo firmado em 1988 e

a autonomia fiscal dos entes federados, atenda aos objetivos de estimular a competitividade da

economia brasileira, reduzir as obrigações acessórias do contribuinte e combater a sonegação,

sem perder de vista a necessidade de atenuar a regressividade na repartição da carga tributária

no país. Porém o tamanho do desafio não pode ser enfrentado de uma só vez. Trata-se de

distribuir as medidas necessárias à consecução dos objetivos pretendidos no tempo, de forma

a permitir uma gradual acomodação dos distintos interesses a uma nova realidade.

No curto prazo, a prioridade são os aspectos econômicos da tributação. As distorções

acumuladas, referente ao ônus incidente sobre exportações, os investimentos e a agropecuária,

constituem fator de alto risco devido ao objetivo de integração competitiva do Brasil na

economia internacional. A desoneração dessas atividades precisa ser promovida

imediatamente para que a abertura econômica e a integração mencionada se façam sem

conseqüências perversas para parcelas importantes da população brasileira.

As exigências econômicas da Reforma Tributária são incompatíveis com o prazo

necessário para a implementação de mudanças mais abrangentes. É necessário definir uma

etapa de transição, na qual alterações tópicas são promovidas de imediato no modelo vigente

para atender às demandas mais emergentes, ao mesmo tempo em que se define um prazo

maior para a vigência do novo modelo, cuja implantação não dispensa alterações normativas e

administrativas que precisam ser negociadas e digeridas.

O impacto das desonerações sobre a receita pública é uma dificuldade adicional a ser

solucionada. As principais medidas a serem adotadas referem-se ao ICMS, mas a receita

estadual e a municipal poderiam sofrer perdas importantes no curto prazo caso não existam

compensações suficientes. A difícil situação fiscal vivenciada neste momento por estados e

municípios, a perspectiva de qualquer perda de arrecadação configura um cenário inaceitável.

A garantia de que a reforma não trará prejuízos para os orçamentos estaduais e municipais é

um requisito indispensável à sua aprovação.

Do ponto de vista orçamentário, o problema mais sério é o das exportações. Em 1994,

a alíquota média efetiva do ICMS nas exportações para o país como um todo é de 7%, e a

alíquota nominal fixada na resolução do Senado era de 13%. Assim, a desoneração plena que

45

se pretende aplicar de imediato antecipa a conclusão de um processo de redução gradual que

já estava em andamento. É preciso estabelecer compensações compatíveis com o gradualismo

desse processo. Ou seja, compensar integralmente as perdas de arrecadação no primeiro ano e

reduzi-las progressivamente nos anos subseqüentes até sua extinção. O prazo de vigência

dessa compensação deve ser associado ao ritmo em que vinha caindo a arrecadação nas

exportações e a previsões de efeito indireto sobre as receitas provenientes do próprio

crescimento das vendas ao exterior, incentivadas pela desoneração. De mais difícil

quantificação é o efeito da desoneração dos investimentos sobre a receita estadual.

A legislação atual não concede crédito de ICMS na aquisição de bens que integram o

ativo fixo das empresas, onerando os investimentos e contrariando a necessidade de reduzir o

custo de decisões relevantes para a modernização tecnológica e o aumento da produtividade

do parque produtivo brasileiro.

Outra dificuldade que já vem sendo objeto de atenção dos governos estaduais é o caso

da agricultura. Resolução do CONFAZ concedeu isenção para uma ampla lista de insumos

agrícolas, buscando eliminar a cumulatividade do ICMS na produção agropecuária. Trata-se,

agora, de ratificar essa decisão, cravando no texto constitucional a não-incidência desse

imposto sobre máquinas, insumos e implementos agrícolas em geral. Embora a redação do

texto de emenda seja um pouco mais abrangente do que o decidido no CONFAZ por

unanimidade dos estados, estes reconhecem que, nesse caso, possíveis perdas adicionais são

insignificantes, e que poderiam ser por eles mesmos absorvidas.

4.1 Proposta de Reforma Tributária

Há anos, o Brasil espera por uma ampla reforma tributária. Empresários,

consumidores, líderes do governo e da oposição, quase todos concordam que a carga tributária

é excessiva, o que atrasa investimentos e o crescimento do país. Desde o primeiro mandato do

presidente Lula, o governo prometeu enviar ao Congresso uma proposta de reforma que

renovasse o sistema, aliviando o contribuinte, reduzindo a sonegação e que colocasse o Brasil

na rota do crescimento constante.

No quadro 2 propostas de reforma tributária apresentadas em reportagens da revista

VEJA. No quadro 3, os principais pontos da reforma que o governo enviou ao Congresso que

fala em reengenharia legal, mas não garante a tão aguardada redução de carga tributária. O

modelo sugerido foi o Imposto sobre o Valor Agregado.

46

Propostas de reforma tributária

Unificar impostos

No Brasil, a cobrança de muitos tributos é feita em cascata,

o que encarece custos de produção e valores finais dos

produtos. Além disso, a distorção alimenta a burocracia. A

solução é a unificação dos impostos, limpando a área

tributária.

Encerrar a guerra fiscal Os estados brasileiros perdem anualmente 25 bilhões de

reais ao conceder subsídios a empresas para atrair

investimentos. Unificar as alíquotas dos impostos cobrados

pelos estados seria a melhor maneira de contornar essa

anomalia.

Tributação dos bens de

consumo X impostos diretos A maior distorção do sistema tributário é a carga excessiva

sobre o consumo. Como os mais pobres gastam tudo o que

ganham, eles pagam, proporcionalmente, mais impostos. O

ideal seria ampliar a participação dos impostos diretos, como

o imposto de renda (IR) e o IPTU, cobrados de acordo com a

renda e o patrimônio dos contribuintes.

Reduzir alíquotas A redução das alíquotas não só faz bem ao brasileiro como a

toda economia. Ela torna os produtos mais baratos, reduz a

informalidade e eleva a receita com impostos. Pesquisa da

consultoria McKinsey revelou que uma redução de 20% da

informalidade – que nada mais é do que sonegação de

impostos – aumentaria a arrecadação a tal ponto que a taxa

de crescimento do Brasil subiria ao menos 1,5 ponto

porcentual.

Quadro 2: Propostas de Reforma Tributária

Fonte: http://veja.abril.com.br/idade/exclusivo/impostos-carga-tributaria/contexto3.html

Principais pontos da proposta que o governo deve enviar ao Congresso

• Substituir os impostos federais (IPI, PIS, COFINS, Cide etc.) por um único tributo, o

Imposto sobre Valor Agregado (IVA-F)

• Substituir gradualmente o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS),

cobrado pelos estados, pelo Imposto sobre Valor Agregado (IVA-E)

• Integrar o Imposto sobre Serviços (ISS), cobrado pelos municípios, ao IVA-E

• Encerrar a guerra fiscal: estados teriam autonomia na fixação de alíquotas do IVA-E, mas

dentro de parâmetros definidos nacionalmente

Quadro 3: Principais pontos da proposta que o governo deve enviar ao Congresso

http://veja.abril.com.br/idade/exclusivo/impostos-carga-tributaria/contexto3.html

47

4.2 Novo modelo de proposta pelo Imposto sobre Valor Agregado (IVA)

A criação de um imposto sobre valor agregado (IVA) visa o aprimoramento do

sistema tributário, com a correção de distorções que comprometem o crescimento econômico,

tais como: complexidade, cumulatividade, excessiva oneração de exportações e

investimentos, e contempla a simplificação da estrutura tributária com extinção de

contribuições sociais.

O projeto de reforma propõe a extinção de cinco tributos e a criação de um novo

imposto: imposto sobre valor adicionado (IVA), sem alterações na arrecadação, como

explicita a “Cartilha da Reforma Tributária” disponível no site do Ministério da Fazenda. A

proposta de emenda constitucional (PEC) encaminhada ao Congresso Nacional tem seis

objetivos principais:

1) simplificar o sistema tanto no âmbito dos tributos federais quanto do ICMS, eliminando

tributos e reduzindo e desburocratizando a legislação tributária;

2) acabar com a guerra fiscal entre os Estados, com impactos positivos para o investimento e a

eficiência econômica;

3) implementar medidas de desoneração tributária, principalmente nas incidências mais

prejudiciais ao desenvolvimento;

4) corrigir as distorções dos tributos sobre bens e serviços que prejudicam o investimento, a

competitividade das empresas nacionais e o crescimento;

5) aperfeiçoar a política de desenvolvimento regional, medida que isoladamente já é

importante, mas que ganha destaque no contexto da reforma tributária como condição para o

fim da guerra fiscal;

6) melhorar a qualidade das relações federativas, ampliando a solidariedade fiscal entre a

União e os entes federados, corrigindo distorções e dando início a um processo de

aprimoramento do federalismo fiscal no Brasil.

A proposta mira a COFINS, a Contribuição para o PIS, a CIDE Combustíveis e a

Contribuição sobre folha para o Salário Educação, cuja receita seria coberta pela arrecadação

gerada pelo IVA-F e também a extinção da CSLL, que seria substituída por uma nova

alíquota do imposto de renda das pessoas jurídicas. Para melhor compreensão das mudanças

envolvidas na atual proposta, o quadro 4 sintetiza as principais alterações descritas acima.

48

Quadro 4 – Síntese das principais alterações propostas na Reforma Tributária

Fonte: Ministério da Fazenda (2008)

Levando-se em consideração que a exclusão de algumas fontes possa comprometer o

custeio de áreas e programas específicos, que contam com essas fontes para o seu

financiamento, a proposta tenta ajustar mecanismos de vinculação e partilha e observa a

participação atual das fontes que serão extintas, buscando-se preservar a atual destinação de

recursos aos entes subnacionais e às diversas áreas de atuação estatal. A mudança de maior

grandeza da proposta de instituição de um novo modelo de tributação do valor agregado é a

base na reunião dos dois principais impostos desse tipo, atualmente existentes em um só. Na

prática, o Brasil convive hoje com dois IPIs (pelo mecanismo de substituição tributária, os

estados concentram hoje a arrecadação do ICMS no produtor). Pela proposta, os dois IPIs

seriam substituídos por um único ICMS, de competência comum da União e dos estados. As

características básicas desse novo imposto seriam as seguintes:

Base: idêntica à do ICMS, abrangendo mercadorias e serviços de comunicação e de

transporte interestadual e intermunicipal.

Alíquotas: para cada bem, existiriam duas alíquotas, uma federal e outra estadual, ambas

incidentes tanto sobre operações internas quanto interestaduais e também sobre importações.

Características das alíquotas: uniformes por mercadoria ou serviço, em todo o território

nacional, podendo ter valores diversos para diferentes mercadorias ou serviços. Assim, para

uma dada mercadoria, a soma das alíquotas estadual e federal seria sempre a mesma.

Fixação das alíquotas: as alíquotas estaduais seriam fixadas por resolução do Senado

Federal, de iniciativa do presidente da República ou de um terço dos senadores, aprovada com

IR CSLL IPI COFINS PIS Salário Educação CIDE

IR IPI IVA-F

38,8%

SEGURIDADE 6,7%

FAT/BNDES

2,3%

EDUCAÇÃO

BÁSICA

2,5 %

INFRA-ESTRUTURA DE

TRANSPORTES

49

quórum elevado (três quartos de seus membros). As alíquotas federais seriam fixadas em lei

ordinária, vedada medida provisória.

Legislação: lei complementar definiria as normas aplicáveis à cobrança do imposto.

Administração, arrecadação e fiscalização: cada unidade da Federação administraria a parte

que lhe couber do imposto. Deverá ser incentivada a integração das fiscalizações para

combater a sonegação.

Comércio exterior: todas as importações seriam tributadas e todas as exportações

desoneradas do tributo.

O combate à sonegação representa a maior vantagem da nova sistemática de tributação

contida na proposta do Executivo Federal no ponto de vista da simplificação tributária. Uma

das formas mais comuns de sonegação é propiciada pela diferença de tributação nas fronteiras

estaduais. A alíquota interna é muito maior que a aplicada nas vendas interestaduais, por isso

há um forte estímulo para que vendas internas sejam alteradas em operações interestaduais

para reduzir o imposto devido. Os casos que a sonegação produz os ganhos mais

significativos são Zona Franca de Manaus e nas operações com combustíveis (para eles a

alíquota na fronteira é zero), onde as diferenças entre as alíquotas internas e interestaduais

alcançam expressão máxima nas vendas. Uma legislação básica uniforme em todo o território

nacional, aplicável pelo fisco federal e pelos estaduais, representa um relevante benefício.

A fórmula encontrada pelos estados brasileiros para atenuar o efeito concentrador do

ICMS se encontra na diferença entre a alíquota aplicável às operações internas e

interestaduais. Com a redução da alíquota cobrada na fronteira, parte do imposto incidente

sobre a produção industrial, concentrada no Sul/Sudeste, seria captada pelos estados menos

desenvolvidos, repartindo-se melhor o produto da arrecadação. A fórmula foi sendo

aperfeiçoada até consagrar o regime vigente, no qual as saídas de mercadorias no sentido Sul-

Norte são tributadas a uma alíquota menor (7%) do que as que seguem no sentido inverso.

A proposta do novo ICMS ganha destaque por permitir uma solução definitiva para o

velho problema da tributação interestadual. A proposta defende o seguinte: nas vendas para

outros estados, a diferença entre a alíquota interna e a interestadual no estado de origem seria

transitoriamente debitada à União, para assegurar a uniformidade de tributação na fronteira.

Em conseqüência, na entrada da mercadoria no estado de destino, o contribuinte teria um

crédito contra a União em montante correspondente ao débito registrado na operação anterior.

O crédito contra a União cancelaria o débito anterior, sendo que esse mecanismo não se

50

traduz em aumento da receita federal; na operação subseqüente, o estado de destino captaria

integralmente o imposto correspondente à diferença entre as alíquotas interna e interestadual

sem que houvesse qualquer prêmio à sonegação (http://www.ipea.gov.br)

Para ajudar a compreender melhor o argumento exposto, apresento um exemplo

numérico. Considere que, para um produto Y, a alíquota estadual do novo ICMS corresponda a

18%, e a alíquota federal, a 4%. Então, a alíquota total incidente sobre esse produto totalizaria

22%. Considere, ainda, que a alíquota interestadual seja igual a 5%. De acordo com a

operação descrita, ocorreria o seguinte em uma venda interestadual:

Tabela 1: Exemplo da nova proposta do ICMS 1

Em porcentagem

ORIGEM DESTINO

DÉBITO

CRÉDITO DÉBITO SALDO

UNIÃO

17 (13 + 4)

17 4 -13

ESTADO 5 5 18 13

Fonte: http://www.ipea.gov.br (2008)

Como demonstrado, para o contribuinte a alíquota interestadual seria sempre igual à

interna (22%), retirando o prêmio hoje concedido à sonegação. Para a União o débito de 13%

é anulado por crédito de igual valor concedido posteriormente, cancelando qualquer efeito

sobre sua arrecadação. No final, sobre essa operação a União arrecadaria 4%, o estado de

origem, 5% e o estado de destino, 13%, totalizando os 22% de carga tributária incidente sobre

o produto em questão. O modelo descrito permite ir mais longe na direção de uma

implementação plena do princípio de destino para o novo ICMS desde que a alíquota estadual

fosse reduzida a zero, conforme demonstrado a seguir:

Tabela 2: Exemplo da nova proposta do ICMS 2

Em porcentagem

ORIGEM DESTINO

DÉBITO

CRÉDITO DÉBITO SALDO

UNIÃO

22 (18 + 4)

22 4 -18

ESTADO 0 0 18 18

Fonte: http://www.ipea.gov.br (2008)

51

Nesse exemplo, o estado de destino arrecadaria 18% e a União, 4%, nada cabendo ao

estado de origem nessa operação. Compreendido bem o modelo, fica notável a impropriedade

das críticas feitas quanto a um suposto viés centralizador da mudança proposta. Como

estabelece o texto da emenda constitucional, cabe ao Senado Federal fixar, por resolução

aprovada por três quartos de seus membros, as alíquotas estaduais do novo ICMS, enquanto a

alíquota federal é matéria de alçada de lei federal. Como a decisão do Senado é independente,

a alíquota federal deve sujeitar-se à estadual, dado o limite imposto pela capacidade do

contribuinte e da economia de suportar um ônus tributário sobre o valor agregado. A União

não pode invadir o espaço hoje ocupado pela tributação estadual.

É importante que o Senado aprove a resolução que irá fixar as alíquotas estaduais para

dar mais estabilidade ao sistema e garantir o necessário equilíbrio entre receitas próprias e

transferências. Para muitos estados, não é interessante que o Senado venha a fixar as alíquotas

estaduais em níveis mais elevados do que as vigentes atualmente, pois isso reduziria o espaço

da alíquota federal, prejudicando o Fundo de Participação. Para outros, um conjunto menor de

estados reagiria contra uma hipótese oposta de que o Senado reduzisse as alíquotas estaduais,

pois isso resultaria em perdas de receita própria que não seriam compensadas por

transferências constitucionais. A preservação do equilíbrio requer, portanto, um quórum

privilegiado para evitar o acirramento de conflitos.

A expressão “federalização do ICMS” evidencia um total desconhecimento da proposta

e da situação vigente. No atual ICMS, a única autonomia de que os estados dispõem com

respeito à alíquota é para aumentá-la nas operações internas (o Senado fixa as alíquotas

interestaduais e a de exportação, sendo que a alíquota mínima em cada estado não pode ser

inferior à interestadual, a menos que, por unanimidade, o CONFAZ delibere em contrário). A

perda de autonomia da União para fixar suas alíquotas é mais importante que a sofrida pelos

estados. Não por acaso, as alíquotas estaduais convergiram para padrões idênticos a despeito

da suposta liberdade concedida pelas normas vigentes. Se essa convergência ocorreu na

ausência de motivações internacionais mais fortes, é fácil ver que, em um contexto de

globalização econômica, esta torna-se uma exigência que não pode ser ignorada.

Do ponto de vista federativo, a possibilidade de implantação do princípio de destino é

um dado muito mais significativo do que a ilusória autonomia para aumentar a alíquota do

imposto nas vendas realizadas dentro de cada estado. Cessa a exportação interna de tributos,

eliminando-se um foco constante de discórdia e de ressentimentos. A Federação, na sua

expressão fiscal, torna-se mais equilibrada. Alteram-se as motivações da disputa por atração

de novas atividades econômicas. Estas perdem seu caráter estritamente fiscal para se

52

transformarem em ações relevantes para o melhor aproveitamento das potencialidades locais

de desenvolvimento (http://www.ipea.gov.br).

4.3 Impactos e desdobramentos

A proposta de Reforma Tributária é retraída. Não adianta elaborar uma proposta mais

abrangente apenas para satisfazer à demanda de alguns setores da sociedade brasileira. O

compromisso com o avanço do processo de reforma requer uma clara compreensão dos

limites do possível.

O impacto das mudanças refletidas é bastante expressivo. No curto prazo, essas

desonerações previstas devem ser suficientes para estimular as exportações e os

investimentos, estes resultados de grande importância para a consolidação do Plano Real, e a

retomada sustentada do crescimento. No médio prazo, os benefícios para a economia e para a

população brasileira irá ampliar-se à medida que o novo modelo de tributação do valor

agregado mostrar seus frutos.

O novo modelo irá contribuir para redução das injustiças fiscais e dos desequilíbrios

regionais. Na questão social, a unificação das bases de incidência do IPI e do ICMS permitirá

avançar na linha de uma tributação seletiva do consumo, padronizando, em níveis compatíveis

com a prática internacional, a tributação da cesta básica do trabalhador em todo o país. Na

questão regional, a implantação do princípio do destino abrirá espaço para uma futura

reavaliação do modelo de federalismo fiscal definido em 1988, tendo em vista a formulação

de uma política regional coerente com as exigências da abertura e da competitividade.

Na ausência de uma ampla reavaliação da questão regional instalou-se no país uma

disputa predatória, pois substituiu uma visão nacional do problema regional por uma ação

individual, voltada para atrair investidores mediante concessão de prêmios financeiros. O

papel da política tributária tende a perder eficácia na ausência de definições mais gerais de

políticas e de instrumentos voltados para a redução dos desequilíbrios regionais na federação

brasileira. A natureza do benefício fiscal precisa ser reavaliada.

O gasto público na melhoria da infra-estrutura e na formação de recursos humanos

venha a ter um papel mais importante para reduzir as disparidades regionais do que a

concessão de uma vantagem tributária. Nesse caso, a ação solidária dos estados, em parceria

com a União, produziria um impacto mais significativo do que a ação individual, uma vez que

a política de investimentos públicos, definida em função da remoção dos estrangulamentos ao

53

melhor aproveitamento da potencialidade de desenvolvimento de cada região do país, criaria

bases mais sólidas para os estados de uma mesma região beneficiarem-se conjuntamente do

resultado desses investimentos. A dificuldade da questão está na recuperação da capacidade

de investimento público e da autonomia para exercitar a política fiscal pelo lado do gasto. A

questão do incentivo tributário estadual pode ser revista à luz das demandas que vêm sendo

apresentadas, levando em conta as limitações impostas pela necessidade de harmonização e de

combate à sonegação.

A uniformidade da alíquota é fundamental para o objetivo de fechar as atuais brechas à

sonegação. Uma vez constatado o resultado da aplicação do novo modelo de tributação do

valor agregado, do ponto de vista da queda na sonegação, o caminho estará pronto para novos

avanços na direção da modernização do sistema tributário brasileiro. Os desdobramentos

possíveis dependem dos ganhos que forem sendo observados. Caso a sonegação acuse de

imediato uma queda expressiva, haverá espaço para que programas sociais hoje sustentados

por contribuições sobre o faturamento possam vir a ser financiados com recursos oriundos da

tributação do valor agregado, de modo a corrigir uma conhecida distorção tributária.

O potencial do novo ICMS permite previsões otimistas com respeito ao

desdobramento do processo da Reforma Tributária. O modelo de partilha da base tributária

criará ainda novas oportunidades para o avanço do processo de descentralização de

responsabilidades públicas na federação brasileira, em obediência ao propósito de convergir

para um novo equilíbrio na repartição de recursos e responsabilidades. A solidariedade na

arrecadação fortalecerá a parceria no gasto, criando melhores condições para o financiamento

compartilhado de programas sociais e urbanos cuja gestão deve ser integralmente assumida

por estados e municípios.

Vencido o período mais crítico no qual o ajuste fiscal amparou-se predominantemente

no aumento da carga tributária, em prejuízo da qualidade da tributação, torna-se possível a

implementação de uma reforma que proporcione uma tributação de bens e serviços mais

neutra e convergente com o modelo de IVA aplicado na maioria dos países com os quais o

Brasil compete no mercado internacional. A tributação dual permitiria racionalizar a

tributação dos bens e serviços, caminhando na direção da simplificação do sistema tributário,

com adoção de bases de incidência harmonizadas e redução no número de tributos.

Em um ambiente de abertura de mercados em escala global, a dimensão econômica

assume papel primordial, uma vez que as condições de competitividade da produção nacional

nos mercados interno e externo são, em grande parte, determinadas pela qualidade do sistema

tributário e por sua neutralidade, principalmente, quanto aos fatores de locação. Um sistema

54

de tributação como o brasileiro, que ainda aplica tributação em cascata e que dificulta os

créditos dos bens de capital, impõe restrições sérias à competitividade, não apenas porque

onera o custo da produção doméstica, mas também porque chega a criar privilégios para o

produto importado, como acontece em alguns casos com o ICMS. Dois fatores de enorme

repercussão econômica agravaram o problema: a guerra fiscal dos estados − que, entre outros

efeitos nocivos, acrescentou novos componentes de ineficiência à economia − e a ampliação

desordenada da ocupação dos tributos federais na base de tributação do consumo, o que

ajudou a comprometer ainda mais a competitividade nacional. Enquanto a tributação

internacional caminhava no sentido da harmonização dos tributos, o Brasil caminhou no

sentido de sua desarmonia: vários tributos incidindo sobre uma mesma base, legislação

complexa, regras instáveis, cumulatividade, etc.

Assim, numa abordagem das vantagens econômicas, o cenário de reforma proposto

deve analisar em que o modelo favorece a competitividade, o quanto facilita a desoneração

das exportações e dos bens de capital, em quanto reduz as fontes geradoras de ineficiência

econômica, além do fato de que deve ser verificada a neutralidade do sistema com relação à

alocação dos fatores de produção e à formação dos preços.

Embora a carga tributária seja hoje uma das principais questões que opõem aos setores

público e privado, é difícil imaginar que uma proposta pela sua redução possa mostrar-se

viável. O caminho a ser traçado deverá, antes, buscar uma maior eficiência do sistema de

tributação, com a simplificação e harmonização dos tributos e a resultante melhora de sua

qualidade. Somente depois de obtido o ganho desejado em eficiência e a implementação de

um sistema tributário que não crie obstáculos para o crescimento, é que se poderá esperar uma

redução da carga tributária global. Antes disso, uma proposta de redução dessa carga apenas

ampliaria os conflitos federativos, tornando de antemão qualquer projeto de proposta inviável.

De qualquer modo, a proposta de tributação dual deverá proporcionar importantes

benefícios quanto à qualidade do modelo de federalismo fiscal brasileiro. O modelo

apresentado busca, tanto quanto possível, oferecer um conjunto coerente de proposições cuja

inteligibilidade é dada por diretrizes que atuam como guias no desenho do sistema. O modelo

de tributação do consumo apresentado adiante está orientado por sete diretrizes, que são:

• os dois impostos incidem apenas sobre o consumo;

• a base tributária deve ser uniforme em todo o país;

• os estados preservam autonomia para fixar suas alíquotas;

55

• as exportações devem ser desoneradas, enquanto as importações devem ser tributadas com a

mesma alíquota aplicada aos produtos nacionais;

• em todo o território brasileiro, os fatores tributários não devem constituir obstáculos à livre

circulação de mercadorias e serviços;

• o ônus tributário terá total transparência, o que traz como conseqüência direta a necessidade

das alíquotas serem aplicadas “por fora”;

• para o fortalecimento da integração administrativa, os cadastros serão unificados, ou então

nacionalmente sincronizados, conforme projeto já em andamento, entre governo federal,

estados e municípios.

Além dessas diretrizes, o modelo prevê tratamento de exceção, dispensado aos

seguintes casos, os quais serão tratados em capítulo à parte:

• regime especial para micro e pequenas empresas;

• regime de substituição tributária;

• regime especial para a Zona Franca de Manaus;

• criação de fonte(s) alternativa(s) para os municípios, em substituição à que é derivada da

tributação dos serviços (ISS) a serem incorporados ao IVA estadual.

56

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este estudo procurou apresentar uma visão geral da importância da Reforma Tributária

no Brasil bem como uma análise do modelo de tributação pelo o IVA, fornecendo contexto e

idéias para sua implantação em nosso país.

O crescimento pelo o qual o Brasil vem passando diante da crise internacional tem

levantado questões que idealizam à tão sonhada Reforma Tributária no Brasil. O tema tem

sido amplamente discutido há tempos pelos contribuintes que vêem a necessidade de que o

governo crie uma proposta que venha simplificar e harmonizar o atual sistema tributário para

garantir maior eficiência e competitividade à produção brasileira, reduzindo a carga fiscal que

incide sobre os mesmos, para que com isso haja uma produção mais eficiente e contribuição

para o crescimento das empresas em todo o território nacional. A reforma tributária é um

assunto muito polêmico e complexo, gera muitos conflitos e deve ser tratado com

objetividade e neutralidade.

O imposto tem como finalidade custear os gastos públicos, a saúde, a educação, a

segurança, o transporte, os salários dos servidores, os benefícios de aposentados e

pensionistas, ou seja, para pagar todos os gastos dos Poderes, Executivo, Judiciário e

Legislativo, que deveria reverter-se em benefícios para a sociedade. Parte das receitas dos

Governos deveria financiar investimentos em obras públicas – portos, estradas, ferrovias,

metrôs, hidrelétricas – e infraestrutura em geral, água e esgoto, limpeza de ruas e coleta de

lixo, iluminação pública, etc. O que se vê é a ineficiência do Estado, uma falta de controle dos

gastos públicos.

O Brasil tem muitos impostos e uma carga tributária alta sobre o mundo do trabalho e

da produção. O que nos mostra quem está pagando mais impostos é o peso que tem cada

grupo de impostos. E infelizmente quem mais sofre com essa realidade são os pobres, uma

vez que o imposto indireto, cobrado sobre o consumo, é o que mais pesa na carga tributária. O

aumento da arrecadação do setor público nos últimos anos não se reverteu em melhorias para

a população.

Os cidadãos e empresas esperam a simplificação do complexo sistema tributário, com

a redução do número de tributos e de obrigações acessórias, além de aliviar o bolso dos

contribuintes. A Reforma Tributária deveria ainda desonerar o investimento produtivo e as

exportações.

Assim, a implantação da reforma tributária no Brasil representaria um avanço quanto à

simplificação do cumprimento de obrigações acessórias em nosso país e assim a Receita

57

Federal comprometeria o seu potencial de ser um facilitador para o contribuinte. São muitas

informações requisitadas pelo Fisco. Parece que essa realidade se deve ao fato de que os

órgãos fiscais brasileiros querem arrecadar mais a qualquer custo, sempre se justificando de

que o contribuinte está querendo enganar a Administração Pública, e por este motivo se

resguarda em uma postura defensiva, sem se preocupar em prestar um serviço público de

qualidade, não somente no que tange a bater recordes de arrecadação, mas a arrecadar melhor,

tratando o contribuinte como cidadão com respeito, eficiência e cortesia.

A leitura atenta desses pontos nos leva a concluir que os problemas relacionados à

capacidade de uma Reforma Tributária promover uma efetiva simplificação das obrigações

acessórias giram em torno dos seguintes pontos: ausência de planejamento adequado na sua

implantação; dificuldades advindas de disputas federativas; ausência de aproveitamento dos

benefícios em favor do contribuinte.

Em relação à ausência de planejamento adequado na sua implantação, essa afirmação

se comprova diante das sucessivas alterações de layouts promovidas pela Receita Federal, que

mesmo depois de publicados, sofrem uma série de reformulações, exigindo gastos vultosos

dos contribuintes para constantemente se readequarem às novas formatações. Planejar as

mudanças e executá-las em fases muito claramente definidas e monitoradas, levando em

consideração as reações dos contribuintes em cada estágio antes de partir para o próximo

passo das virtudes das reformas funciona tão bem em tão curto espaço de tempo.

Em relação às dificuldades advindas de disputas federativas, os entraves envolvendo

disputas entre os Estados, e entre estes e a União, temos aí também um problema bastante

sério que deve ser ultrapassado.

Tem-se aí um comando que revela uma limitação ao poder de tributar, que, no entanto,

não possui aplicabilidade plena, necessitando da edição de uma norma que o regule. Porém,

uma vez editada, estaremos diante de uma norma que limita o agir do legislador estadual e

municipal, que não mais poderá atuar de maneira desarticulada com o restante da federação,

nem de deixar de promover o intercâmbio de informações com os demais fiscos, estando

impedida, pelo princípio da proporcionalidade, de exigir do contribuinte a prática de uma

obrigação acessória, cuja finalidade seja obter uma informação que já foi prestada

anteriormente e encontra-se a sua disposição em um sistema nacional de informações fiscais.

A partir de uma interpretação conjunta do artigo 37, XXII, e do artigo 24, parágrafos

1º e 3º, conclui-se que a União possui competência para editar norma geral que limite o poder

dos entes federativos de impor obrigações acessórias, estabelecendo-lhes o dever de atuarem

de maneira integrada, com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais.

58

Por fim, consta-se a ausência de preocupação na legislação com a redução de

obrigações acessórias a cargo do contribuinte, bem como na facilitação de troca de

informações entre este e o Fisco. Até o momento, não houve uma substancial redução dessas

obrigações. Para a viabilização de aumento permanente no potencial de crescimento, o Brasil

precisa promover a redução do tamanho do setor público. A solução não é só reforma

tributária.

Em um mundo globalizado, de forte concorrência, a carga fiscal torna a economia

menos competitiva, o que é uma ameaça à perda de produção e ao emprego dos brasileiros.

Para garantir maior eficiência e competitividade à produção brasileira, há muito, pede-se uma

Reforma Tributária para se rever as responsabilidades entre os governos federal, estaduais e

municipais e melhorar a eficiência da máquina pública. O que cidadãos e empresas esperam é

a simplificação do complexo sistema tributário, com a redução do número de tributos e de

obrigações acessórias, além, é claro, de aliviar o bolso dos contribuintes. A Reforma

Tributária deveria ainda desonerar o investimento produtivo e as exportações.

Como resposta a problemática que modelo ou condições podem ser implantados na

reforma tributária no Brasil, conclui-se que o IVA representaria um ótimo modelo para

implantação de reforma tributária no Brasil uma vez que dá preferência a uma alíquota única.

A opção por uma ou várias alíquotas depende principalmente do equilíbrio entre as

considerações de administração tributária, que favorecem a alíquota única, e a disponibilidade

de outros instrumentos mais adequados aos objetivos de distribuição de renda, cuja ausência

tende a favorecer as alíquotas diferenciadas. Mas, de qualquer forma, a redistribuição de

renda que pode ser obtida com a diferenciação das alíquotas de IVA é normalmente muito

limitada. Por esse motivo, a maioria dos especialistas dá preferência a uma alíquota única.

Os desafios para o futuro em relação ao modelo de tributação pelo IVA como

aprimoramento da estrutura e implementação do imposto e solução das novas dificuldades

apresentadas pelos serviços internacionais, comércio eletrônico, integração regional e

liberalização do comércio significam que o IVA continuará na agenda de reformas ainda por

muitos anos.

59

6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BARROS NETO, José Augusto Madeira. A quebra do sigilo bancário e a administração

tributária. Revista Jurídica da FIC. Fortaleza: FIC, 2006, v. 4, n. 7 (jan./jun.2006).

BARROS, Luiz Carlos Mendonça de. Passando do ponto. Folha de S. Paulo, São Paulo, 07

set. 2007, p. B2.

BIFANO, Elidie. Entrevista. Valor, São Paulo, 28 jun. 2006, p. A2.

CAVALCANTE, Denise Lucena Cavalcante. Direito financeiro na ordem constitucional.

In: Estudos de direito constitucional e urbanístico: em homenagem à profª Magnólia Guerra.

São Paulo: RCS Ed., 2007.

CAVALCANTE, Denise Lucena Cavalcante. Dos tributos para as finanças públicas:

ampliação do foco. In: Nomos - revista do curso de mestrado em direito da UFC. Fortaleza:

UFC, n. 25, jan-dez/2006.

DANTAS FILHO, Erinaldo. Risco ao contribuinte. Diário do Nordeste, Fortaleza, 29 jul.

2007, Negócios, p. 7.

DORNELLES, Francisco. Carga tributária invisível. Folha de S. Paulo, São Paulo, 12 ago.

2007, p. A3.

EDUARDO, ítalo Romano. Curso de direito previdenciário: teoria, jurisprudência e mais

de 900 questões. 3a. ed.. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006.

HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 15a. ed. São Paulo: Atlas, 2006.

JOHANNPETER, Jorge Gerdau. Menos tributos para o país crescer. Folha de S. Paulo, São

Paulo, 15 out. 2006, p. B4.

JOHANNPETER, Jorge Gerdau. O destino da reforma. Folha de S. Paulo, São Paulo, 11

mar. 2007, p. A2.

LANCIA, Carlos Alberto. Inferno tributário. Diário do Nordeste, Fortaleza, 04 maio 2006,

p. 2.

LAPATZA, José Juan Ferreiro. Direito tributário: teoria geral do tributo. 1a. ed. São

Paulo: Manole, 2007.

LAULETTA, André Bazzo. Insegurança jurídica no mercado financeiro. Valor, São Paulo,

29 out. 2007, p. E4.

60

LOURES, Rodrigo da Rocha. Uma reforma fiscal-tributária já. Gazeta Mercantil, São

Paulo, 26 jul. 2007, p. A-3.

MACHADO, Hugo de Brito. Crimes tributários. Diário do Nordeste, Fortaleza, 15 jul. 2007,

p. 3.

MACHADO, Hugo de Brito. O erro na capitulação legal. Diário do Nordeste, Fortaleza, 09

abr. 2006, p. 3.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27a. ed. São Paulo: Malheiros.

2006.

MACHADO, Hugo de Brito. Obrigações tributárias acessórias e os princípios da

legalidade e da razoabilidade. In: Grandes questões atuais do direito tributário - 8º volume.

São Paulo: Dialética, 2004.

MALTINTI, Eliana Raposo. Direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2006

MARTINS, Ives Gandra da Silva. A verdade sobre impostos no país. Gazeta Mercantil, São

Paulo, 11 jul. 2007, p. A-10.

MARTINS, Ives Gandra da Silva. Anatomia do poder. Folha de S. Paulo, São Paulo, 29 ago.

2007, p. A3.

MARTINS, Ives Gandra da Silva. O grande irmão tributário. Folha de S. Paulo, São Paulo,

08 dez. 2004, p. B2.

MARTINS, Ives Gandra da Silva. O tributo participativo. Folha de S. Paulo, São Paulo, 13

dez. 2005, p. A3.

MARTINS, Ives Gandra da Silva. O veto à emenda 3. Gazeta Mercantil, São Paulo, 04 abr.

2007, p. A-11.

MARTINS, Ives Gandra da Silva. Sistema tributário desfigurado. Gazeta Mercantil, São

Paulo, 24 jan. 2007, p. A-9. 91

MARTINS, Ives Gandra da Silva. A abertura de espaços comunitários, carga tributária,

capacidade contributiva e efeito-confisco. In: Grandes questões atuais do direito tributário -

8º volume. São Paulo: Dialética, 2004, p. 230.

MARTINS, Ives Gandra da Silva. Sistema constitucional tributário. In: Curso de direito

tributário. 7a. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.

61

MORAES, Antônio Ermírio de. A ineficiência do Estado. Folha de S. Paulo, São Paulo, 15

abr. 2007, p. A2.

MORAES, Antônio Ermírio de. O governo e a CPMF. Diário do Nordesste, Fortaleza, 12

ago. 2007, p. 3.

OLIVEIRA, Paulo Antenor de. Reforma ou novo pacto tributário?. Gazeta Mercantil, São

Paulo, 03 set. 2007, p. A-4.

PEROBA, Luiz Roberto. Reforma tributária: o que ainda se pode esperar do governo.

Valor, São Paulo, 25 jul. 2007, p. E2.

PIETROBON, Valdir. Entrevista. Revista Fenacon em Serviços. Brasília: Fenacon, n. 121,

maio/jun. 2007, p. 10.

PONTE, José Fernando Castelo Branco Ponte Aumento de tributos, até quando? Revista da

FIEC. Fortaleza: FIEC, n. 4. set. 2007, p. 16. 92

PONTES, Helenilson Cunha. Sistema tributário, carga tributária e capacidade

contributiva. In: Grandes questões atuais do direito tributário - 8º volume. São Paulo:

Dialética, 2004.

RACHID, Jorge. A CND não é um entrave para as empresas. Valor, São Paulo, 09 nov.

2007, p. E4.

REIS, C.O.O.; RIBEIRO, J.A.C.; PIOLA, S.F. Financiamento das políticas sociais nos anos

1990: o caso do Ministério da Saúde. Brasília: Ipea, TD nº 802, 2001.

RIBEIRO, J.A; PIOLA, S.F. e SERVO, L. M. Financiamento e gasto das políticas sociais: o

caso do Ministério da Saúde, 1995 a 2005. Bahia Análise e Dados. Salvador:

Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais (SEI), v.16, n.2, 2007.

SOUSA, Antônio Inácio. Carga tributária é o grande problema. Folha de S. Paulo, São

Paulo, 30 out. 2007, p. G3.

TREVISAN, Antoninho. Quem fica com os ganhos da produtividade tributária?. Valor,

São Paulo, 30 jul. 2007, p. A14

YAMASHITA, Douglas. Aos 40 anos, o CTN precisa de um check-up. Valor, São Paulo,

30 out. 2006, p. E2.