PROCURADORIA GERALDO DISTRITOFEDERAL PROCAD I...

PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERALPROCURADORIA ADMINISTRATIVtpFlOVADO p I E

PROCAD e o x.mo II Sr. Prpcurador.Geral do DF I

em ~'J2.i.JIV e peloEx.mo Sr. Governador do

LDFem_, I914/2012 - PROCAD/PGDF150.002097/2012Secretaria de Estado de CulturaAprovação de projeto. Apoio financeiro nafinalidade manutenção de grupos e espaçosculturais.

PARECERN':PROCESSO N.':INTERES SADO:ASSUNTO:

(

EMENTA: SECRETARIA DE ESTADO DACULTURA. EDITAL DE SELEÇÃO DE PROJETOS ASEREM INCENTIVADOS PELO FUNDO DE APOIO ÀCULTURA (FAC). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DALC 267/99, DAS NORMAS GERAIS DA LEI 8.666/93 E DOREGULAMENTO DO DECRETO N.o 31.414/2010. Conclusãono sentido de que o instrumento adequado à formalização dorepasse de recursos públicos do Fundo de Apoio à Cultura é o"convênio", razão pela qual opino pelo retorno dos autos ao órgãoconsulente para adequação das minutas às recomendações doopinativo.

Senhor Procurador-Chefe da Procuradoria Administrativa,

RELATÓRIO

1. A Secretaria de Estado de Cultura submete à análise destaI Casa novas minutas de Edital de Seleção Pública e de "contrato"

para seleção de projetos, na modalidade Apoio Financeiro, nafinalidade manutenção de grupos e espaços culturais, com recursosdo Fundo de Apoio à Cultura.

2. Instruem os autos: a) memo n" 41/2012 - fls. 01/02; b)termo de referência, aprovado - fls. 03115; b) Lei Complementar n"267/99 - fls. 16117; c) Decreto n? 31.414/2010 - fls. 18/40; d)Exposição de motivos de alteração do Decreto n° 31.141/2010 - fls.41/45 ; e) Resolução n° 03/2011 - fls. 46/61; f) Resolução n" 07/2011- fl. 62; g) Resolução n° 04/2000 do Conselho de Cultura do DistritoFederal - fls. 63176; h) minuta do edital - fls. 771120; i) cópia doParecer n° 228/2012 - fls. 1211134; j) manifestação da AJL da

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Subsecretaria de Fomento fls. 1351137; j) disponibilidadeorçamentária, autorização para a despesa e justificativa de nãoaplicação do art. 16, I e II da LC 101100 - fl. 140.

3. É o relatório.

FUNDAMENTAÇÃO

Da Concessão de Apoio Financeiro Mediante Contrapartida.

(

4. Das recomendações articuladas no Parecer n? 229/2012(P.A. n" 150.000.43112012), destaca-se aquela referente ànecessidade de se adequar o instrumento correto à natureza daconcessão de apoio financeiro, mediante contrapartida.

5. A Assessoria Jurídico-Administrativa do órgãoconsulente insiste em defender o instituto do contrato, alegando, emsíntese. a) que os interesses da Administração e do proponente sãocontrapostos, já que a Administração quer fomentar e o proponentebusca uma modalidade de patrocínio; b) que a legislação do FACpermite acesso aos recursos por pessoas físicas e veda sua utilizaçãopela própria Administração, enquanto o convênio pode ser firmado,inclusive e principalmente, com outros órgãos públicos; e c) que acontrapartida no convênio deve ser financeira, enquanto na legislaçãodo FAC tem natureza artística e cultural.

6. Contudo, é uma tentativa frustrada de vestir umaroupagem jurídica contratual em um corpo que a ela não se ajusta.

7. Ora, se a Administração quer fomentar e o proponentequer uma modalidade de patrocínio para a execução de um mesmoprojeto, então não há interesses contrapostos, mas convergentes. Aseleção pública visa a fomentar a produção artística e cultural (art.3°, II, da LC n° 267/99), diretamente, através do repasse de recursospúblicos para a execução de um projeto, mediante um convênio.

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2Parecer 09\4-20\2 _ Processo n° \50.002097· \2 (edita\_se\eçAo-projetos_financiados_FAC_modificaçi'ies)


8. Os interesses são convergentes, e não contrapostos,porque a Constituição Federal de 1988, a Lei Orgânica do DistritoFederal e a Lei Complementar n? 267/99 prescrevem que as açõesgovernamentais devem ser direcionadas para apoiar, incentivar,preservar, valorizar, difundir e fomentar as artes e a cultura.

(

9. Além disso, o dinheiro repassado para apoiar, incentivar,enfim, fomentar a atividade cultural não se caracteriza como preçoou contraprestação pela aquisição de um produto ou serviço, já queo proponente/beneficiário não tem disponibilidade para usá-lo. Poroutro lado, a contrapartida é figura específica do instituto doconvênio, cujo objetivo é conjugar os esforços de ambas as partespara a execução de um projeto de interesse comum.

10. Ademais, esses recursos conservam a natureza públicaaté o final do projeto, porque visam ao atendimento do interessepúblico ligado às artes e à cultura, ensejando os deveres de utilizá-loexclusivamente para a execução do projeto e o de prestar contas.

11. No que tange aos partícipes do convênio, a posição destaProcuradoria manifestada no Parecer n° 63112010 - PROCAD deveser atualizada para reconhecer que a Lei Complementar n° 267/99 e oDecreto na 31.414/10 autorizam a apresentação de projeto parareceber apoio financeiro, mediante contrapartida, não só por pessoasjurídicas com fins lucrativos e mas também por pessoas físicas.

12. A legislação distrital, no caso, prevalece sobre asdisposições do art. 116, da Lei n° 8.666/93 e da IN n° 01105 - CGDFporquanto específicas e direcionadas para os convênios a seremfirmados no âmbito da Secretaria de Cultura.

13. Por outro lado, Hely Lopes Meirelles, Toshio Mukai eDiógenes Gasparini defendem a participação ampla de pessoas fisicase jurídicas em convênios, lições de doutrinadores de escol, lembradaspor Domingos Roberto Todero, em sua dissertação de mestradoapresentada sob a batuta do Prof. Dr. Juarez ~r~i~a:l f 41-

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1 http://porta12.tcu.gov.br/portal/pls/portal/dQcs/20SS0 1O.PDF. .., , ~, '~~'p cO., 4!: 'J '

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Parecer 0914-20 12 _ Processo n° 150_002097-12 (edital_seleçiloyrojelos_flllanciados_FAC_modificações)


14. Nesse trabalho, em particular, o autor corrobora com aparticipação de pessoas físicas em convênios, destacando exemplosde ajustes no âmbito da atividade científica, tecnológica e de ensino'',e salientando que no âmbito dos Municípios, a possibilidade e aténecessidade das pessoas e entidades da Administração Públicaefetuarem convem os e congêneres envolvendo também pessoasfísicas, certamente será maior do que no âmbito da União e dosEstados da Federação (p. 464).

15. Destaca-se, apenas, que o paradigma federal de incentivoà cultura, diversamente da legislação distrital, reserva o convêniocom recursos não-reembolsáveis (apoio financeiro mediantecontrapartida) somente para as pessoas jurídicas, destinando àspessoas físicas recursos financeiros em forma de prêmios, créditos ebolsas (Lei n° 8.313/91 e Decreto n" 5.761/06).

16. Reitera-se, portanto, a necessidade de o órgão consulenteadaptar as minutas às regras do convênio, tal como desenhadas na LeiComplementar n" 267/99 e no Decreto n° 31.414/1 O, respeitando,inclusive, o art. 26, da Lei n? 8.666/93 e a Lei de DiretrizesOrçamentárias além, subsidiariamente, das demais disposições da Lein" 8.666/93 e da IN n? 01/05 - CGDF. F ~," lI..{ ~

Das Disposições do Edital de Seleção Pública.

17. Do Edital destacam-se, ainda, algumas observações paraadequação à legislação de regência:

18. No preâmbulo, corrigir o partícipe concedente, que é oente público dotado de personalidade jurídica, qual seja, o Distrito

http://www6.senado.gov.brlbibliotecaIDetalhaDocumento.action?id=0009222462 As mencionadas situações foram constatadas, em materiais das entidades defomento à ciência,tecnologia e ensino, colhidos no ano de 2004, muitos dos quais encontrados nos sítes, dentre outros, doConselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico - CNPQ (www.cnpq.br). daCoordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (www.capes.gov.br). da Fundação deAmparo à Pesquisa do Estado de São Paulo - FAPESP (wwwjapesp.br), da Fundação de Amparo àPesquisa drJ Estado do Rio Grande do Sul- FAPER9S (wwwjapergs.rs.gov.br), da Fundação deAmparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro - FAPERJ (wwwjaperj.br), da Fundação de Amparo àPesquisa do Estado de Minas Gerais (www.fapemig.'/:Jr), da Fundação Araucária de Apoio ao <rDesenvolvimento Cientifico e Tecnológico do Paraná (www.pr.gov.br/fundaçãoaraucârial). dentre _ 'outras. .

4Parecer 0914-2012 _ Processo nO 150,002097-12 (edital_sele~ão""projelos_financiados_FAC_modifica~õe.s)


Federal, e não Governo do Distrito Federal e incluir a IN n° 01105 -CGDF como norma de aplicação subsidiária;

19. Observa-se que o item 3.8 do edital limita a participaçãoàqueles que possuírem registro concedido e válido no momento dapublicação do edital no Cadastro de Entes e Agentes Culturais doDistrito Federal - CEAC, nos termos do art. 17, do Decreto n"31.41411 O. Por ISSO, parece desnecessária a exigência deapresentação, para inscnçao, dos mesmos documentos ja

apresentados pelo proponente para obter aquele o registro no CEAC,salvo quanto àqueles documentos que estiverem com validadevencida, a exemplo do que dispõem os editais de licitação.

(, 20. No subitem 3.9, alínea "e", substituir o termo contratopor convênio e proceder à mesma substituição ao longo, {lt;).\texto do

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. .. , ~~J~ ~!.\T 17=~25421. No subitern 5.4, devera ser incluída a exigência deapresentação da Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas, desdeque não apresentada para registro no CEAC, por força da Lei n°12.440111.

22. Subitem 5.5: justificou-se a não inserção de dispositivosimilar à norma do art. l O, §2°, da Lei Federal n.oIIAI9/2006 noMemo n" 38/2012 (fls. 01/02). Contudo, insista-se na recomendaçãoporquanto incumbe à Secretaria consulente verificar e atestareventual indisponibilidade do sistema por motivo técnico, e não aoproponente. Nesse caso, a opção pela prorrogação por decisãoadministrativa do Senhor Secretário de Estado de Cultura deveráconstar expressamente no edital, de forma a assegurar a regularidadedo procedimento.

23. Subitens 5.8, 5.9, 5.10 e 6.2: a inabilitação ou adesclassificação em qualquer fase do certame pode causarinsegurança para os participantes, além de caracterizar um retrabalhoburocrático e desnecessário. Recomenda-se melhorar a redação dodispositivo, a exemplo do modelo previsto no art. 43, §5°, da Lei n°~(

5Parecer 0914-2012 - ?roçesso n° 150.002097-12 (edital_seleçi'lo.J)rojetos_financiadosJAC_modificações)


8.666/93, que reza: § 50 Ultrapassada a fase de habilitação dosconcorrentes (incisos I e lI) e abertas as propostas (inciso lIl), nãocabe desclassificá-los por motivo relacionado com a habilitação,salvo em razão de fatos supervenientes ou só conhecidos após ojulgamento.

(

1.524. Subitem 5.p: esclarecer o âmbito de atuação dosfuncionários que analisarão a conformidade do projeto com as regrase requisitos previstos no edital, bem como a regularidade jurídica efiscal do proponente ", uma vez que não há espaço para decisões quemodifiquem ou definam aspectos do projeto, C;'W''?: A objeto,) Ócontrapartida. p __~ 15J 002 e~'-/20iZ

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25. Esclarecer a compatibilidade entre o disposto nos itens6.8 e 6.9 com o previsto no item 1.1, alíneas "c" e "d".

26. Item 7: as contrapartidas previstas no Decreto n"31.414/1 O são de natureza artístico/cultural. Esclarecer e justificar ainclusão de contrapartidas financeiras no edital.

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27. Os subitens s.is, 7.7 e 9.4 dispõem sobre as hipóteses derecursos administrativos. Os novos prazos foram estipulados em 15(quinze) dias e deverão ser corrigidos para constar 10 (dez) dias,conforme prescrito pelo art. 59, da Lei n° 9.784/99, aplicável noâmbito do Distrito Federal por força da Lei nO2.834/2001.

28. No subitem 13.4, alínea i, substituir a palavra patrocinadopor apoiado, considerando que o patrocínio tem regras próprias,diversas da que aqui se aplicam.

29. No que tange às sanções administrativas, recomenda-se aaplicação daquelas previstas na IN n° 01/05 - CGDF, porquanto asregras específicas do Decreto n° 31.414/2010 mais se amoldam àspenalidades aplicáveis nos contratos administrativos.

30. Outrossim, observa-se que a pena de suspensão do direitode receber apoio financeiro prevista no art. 62, 11, do Decreto

6I'areeer 0914·2012 • Processo n' 150,002097·12 (cdital_seleção---'projelos_financiados_FAC_lTIodifLcaçOes)


31.414/103 deve ser adequada à previsão do art. 9°, parágrafo único,da LC n" 267/994

(

31. A recomendação para incluir no edital a vedação aconsultores ad hoc de participarem da seleção de projetos não foiatendida com a justificativa de restrição do caráter competitivo, alémde os princípios da impessoalidade e da moralidade estariamresguardados pelas hipóteses de impedimento e suspeição previstasno art. 12 da Resolução n? OI/li do Conselho de Cu\t\l~~:d,0l~rtritoFederal. ,;..,j f:\ J .li ;}? n 9-;/2 O12

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32. Lembre-se, por fim, as seguintes despesas que o Tribunalde Contas da União julgou excluídas do pagamento com recursospúblicos em convênios do gênero firmados no âmbito federal:

a) pessoal permanente do quadro de pessoal dainstituição proponente;b) taxa de administração, de gerência ou similar;c) festividades, comemorações. cofJee break ecoquetéis;d) gastos exclusivamente de responsabilidade dainstituição proponente;e) alimentação, exceto quando absolutamentenecessário;j) transferências de recursos para clubes, associaçõesde servidores ou quaisquer entidades congêneres;g) pagamento, a qualquer título, a militar ou aservidor público, da ativa, ou a empregado de empresapública ou de sociedade de economia mista, porserviços de consultoria ou assistência técnica,inclusive os custeados com recursos provenientes de

1 Art. 62. Sem prejuízo de outras sanções cabíveis, aplicar-se-á ao beneficiário a pena de suspensão dodireito de receber apoio financeiro do Fundo de Apoio à Cultura nos seguintes casos: ( ...)II - por 03 (três) anos, quando o beneficiário deixar, sem justa causa, de executar o projeto.

4 Art. 9° A pessoa física ou jurídica que obtiver incentivo para projetos artístico ou cultural de que trataesta Lei Complementar, e utilizá-lo indevidamente ficará sujeita ao pagamento de multa e outraspenalidades previstas em regulamento.Parágrafo Único. Os artistas beneficiários penalizados serão impedidos de utilizar, durante cinco anos osincentivos previstos nesta Lei Complementar .4

7Parecer 0914-2012 - Proces.so nO150.002097-12 (edital_seleçiloyrojetos_tinanciados_FAC _modificações)


Da minuta do "contrato".

convenzos, acordos, ajustes ou instrumentoscongêneres, firmados com entidades de direito públicoou privado, nacionais ou internacionais, ressalvadasas situações autorizadas por legislação especifica (talabstenção aplica-se inclusive aos professores);h) pagamento de diárias e passagens a militares,servidores e empregados públicos da ativa porintermédio de convênios, acordos, ajustes ou outrosinstrumentos firmados com entidade de direito privadocom órgãos ou entidades de direito público,excetuando os casos em que se tratar de militares,servidores e empregados pertencentes ao quadro dainstituição proponente; pertencentes ao quadro depessoal da administração federal, vinculado ao objetodo convênio, quando o órgão for destinatário derepasse financeiro oriundo de outros entes daFederação;i) remuneração, por serviços prestados, aos dirigentesou servidores/empregados da instituição proponente;j) estagiários, se constatada a contratação como mão-de-obra indireta que não guarde estrita vinculaçãocom o projeto;k) bolsas de qualquer natureza visando ao custeio demestrado, doutorado, estudo, pesquisa ou equivalentes;I) obrigações trabalhistas e previdenciárias deresponsabilidade de contratantes de serviços deterceiros;m) capacitação dos empregados/servidores da própriainstituição proponente, para execução das atividadesprevistas no objeto do instrumento a ser firmado; en) outras despesas não autoriza4,-a,s,pléfa{'5':Jslação,

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(

33. A minuta de contrato deverá ser alterada para convênio,com as alterações pertinentes, e submetida a nova aprovação desta

8Parecer 0914-20 12 _ Processo n" 150.002097-12 (ediml_seleçãoyrojetos_financiadosJ AC_modificaç~s)


Procuradoria Geral do Distrito Federal, visando a atualizar aquelemodelo referido no Parecer n° 800/2010 - PROCAD/PGDF.

CONCLUSÃO

34. Ante o exposto, conclui-se que o instrumento adequado àformalização do repasse de recursos públicos do Fundo de Apoio àCultura é o "convênio", razão pela qual opino pelo retorno dos autosao órgão consulente para adequação das minutas às recomendaçõesdo opinativo.

É o parecer que submeto à superior consideração.

(Brasília, 13 de agosto de 2012.

Jo..h~~7'rwto,.MJiCl!YiJJYvnFabiola de Moraes Travassos

Procuradora do Distrito Federal

r.• '?

9Parecer 0914-2012 . Processo nQ 150.002097-12 (editaJ_seleçiloyrojetos_financiados_FAC_modifícações)

DISTRITO FEDERALPROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL

PROCURADORIA ADMINISTRA TIV A

Processo n"InteressadaAssunto

: 150.002.097/2012: Secretaria de Estado de Cultura do Distrito Federa!

: Aprovação de Projeto. Apoio Financeiro. ~~~:~~~~~~~a\~~~:sn:~:lar LOExcelentíssimo Senhor Procurador-Geral, -~

IMa;;~~IVW,L.~-4-2-.-9-'-::5--1:1Trata-se de consulta encaminhada pela Secretaria de Estado de Cultura do

Distrito Federal, acerca de novas minutas de Edital de Seleção Pública e de "contrato",

para seleção de projetos, na modalidade Apoio Financeiro, na finalidade manutenção

de grupos e espaços culturais, com recursos do Fundo de Apoio à Cultura.

(

Observa-se que solicitação assemelhada a presente já havia sido objeto de

manifestação anterior. consubstanciada no Parecer n" 228/2012 - PROCAD/PGDF

(copiado às fls.l2,2-13~), de autoria da 11. Procuradora do Distrito Federa! Dr". Fabio!a

de Moraes Travassos, nos autos do Processo Administrativo n'' 150.000.433/2012.

Em tal ocasião, recomendou-se o "prosseguimento do certame e utilização

da minuta submetida à análise, desde que observadas todas as recomendações do

opinativo". Nada obstante, o Órgão consulente promoveu alterações e submeteu os

autos novamente ao crivo desta Casa, agora sob outra numeração.

Designada a se manifestar, a i. Procuradora do Distrito Federal Dr-.

Fabíola de Moraes Travassos concluiu que "o instrumento adequado àformalização

do repasse de recursos públicos do Fundo de Apoio à Cultura é o 'convênio', razão

pela qual opino pelo retorno dos autos ao órgão consulente para adequação das

minutas às recomendações do opinativo". De resto, apresentou diversas

recomendações e ressalvas a serem corrigidas no texto do edital.

à elevada ~

Por concordar com as conclusões alcançadas pela 11.Procuradora, submeto

apreciação de Vossa Excelência o Parecer

1

DISTRITO FEDERALPROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL

PROCURADORIA ADMINISTRA TIV A

n' 914/2012-PROCADIPGDF, o qual aprovo, por seus próprios e jurídicos

fundamentos.

À superior consideração.

(•

BrasílialDF, IS de agosto de 2012.

~"~i~2t~b~~c ador-Chefe

Proc C~.a Administrativa

rFFcO~'ha~nn~"::~;;~~~;;~1 - ,)eSSO pJU

.Mat;~~i.dP42.9&5-1

2

PROCESSO N°:INTERESSADO:ASSUNTO:

DISTRITO FEDERALPROCURADORIA-GERAL

GABINETE DO PROCURADOR-GERAL~

GDF150.002.097/2012Secretaria de Estado de Cultura do Distrito FederalAprovação de projeto. Apoio financeiro na finalidademanutenção de grupos e espaços culturais.r--~----~~-'-'----------- ..~

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I'·,.O.CC .. J;c r:.-" c, ,,,2M'X>I·Z. i1-. ._

APROVO O PARECER N° 0914/2012

PROCAD/PGDF, de autoria da ilustre Procuradora do Distrito Federal

FABíOLA DE MORAES TRAVASSOS, bem como a cota de fls.

154/155, subscrita pelo eminente Procurador-Chefe da Procuradoria

Administrativa - PROCAD, FERNANDO ZANETTI STAUBER.

Importa registrar, no ponto, a parcial revisão do

entendimento firmado no Parecer nO 631/2010-PROCAD/PGDF.

Naquela ocasião, entendeu-se ser vedada a participação de pessoas

flsicas no âmbito dos projetos culturais. Porém, no opinativo ora sob

análise, a nobre parecerista assevera ser viável, à luz da Lei

Complementar nO 267/1999, seja admitida a participação de pessoas

ffsicas na seleção cogitada nos autos.

De fato, o art. 4°, § 1° do aludido diploma legislativo

estabelece que "os incentivos criados nesta Lei Complementar somente

serão concedidos a projetos artísticos e culturais de pessoa física ou

jurídica de direito privado que visem à exibição, utilização e circulaçãq

"Brasília - PatrimOnio Cultural da Humanidade"

./l-v./

pública dos bens artísticos e culturais deles resultantes, vedada aconcessão de incentivos a obras, produtos, eventos ou outros

decorrentes, destinados a circuitos ou coleções particulares".

No mesmo sentido, o Decreto nO 31.414/2010, ern

seu art. 12, prevê que "na modalidade apoio financeiro mediente

contrapartida obrigatória, os recursos do Fundo de Apoio à Cultura

serão concedidos a projetos artísticos e/ou culturais de pessoas físicas

ou jurídicas de direito privado que visem à exibição, utilização e

circulação pública dos bens artísticos e culturais deles resultantes,

vedada a concessão de incentivos a obras, produtos ou eventos,

destinados a circuitos ou coleções particulares".

Portanto, ainda que a IN nO01/2005-CGDF disponha

em sentido diverso, há Lei Complementar específica (regra especial e•de maior hierarquia) permissiva do recebimento de incentivos

!

financeiros por pessoas flsicas em projetos culturais. ,,

Ressalto que a autoridade administrativa deverá zelar

pela correta condução do processo administrativo submetido a exame,

sendo de sua inteira responsabilidade a observãncia ás normas legais

de regência e às recomendações constantes do opinativo.

Considerando ainda o teor do pronunciamento desta

Procuradoria, recomenda-se que, após a implementação das

observações apontadas, haja manifestação da respectiva assessoria

jurldica, em despacho no qual deva versar, exclusivamente, sobre o,atendimento, ou não, da manifestação desta Casa, ressalvando-se, em

iRB·QR 2

"Brasllia - Patrimônio Cultural da Humanidade"

todo caso, a possibilidade de nova manifestação do órgão central do

Sistema Jurídico do Distrito Federal, caso subsista dúvida jurldica

especifica.

Restituam-se os autos à Secretaria de Estado de)

Cultura do Distrito Federal para ciência e adoção das providênclas

cablveis.

Em L '-1 / 0'0 /2012.

MARCELO AUGUSTO DA CUNHA CASTELLO BRANCOProcurador-Geral do Distrito Federal

;

,3

"Brasüia - Patrimônio Cultural da Humanidade"

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