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Poltica de sade bucal no Brasilteoria e prtica

Snia Cristina Lima ChavesorganizadoraS

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Coletnea de textos sobre mltiplos aspectos das polticas de sade bucal no Brasil, compreendendo a poltica como resposta social atravs da ao ou omisso do Estado aos problemas e s necessidades de sade bucal da populao. Esse livro contribui para o conhecimento cientfico de alunos de graduao e ps-graduao, gestores e professores da rea de sade bucal coletiva e dos servios de sade, bem como para a prtica poltica dos profissionais de sade bucal que atuam nos servios de sade. Dividido em trs grandes partes, onde inicialmente situa o debate sobre as contribuies tericas do marxismo, da sociologia e cincia poltica para essa rea temtica em crescimento, focando nas categorias de Estado, poltica pblica, poltica social e de sade e as relaes de poder. Em seguida, discute as necessidades de sade bucal numa perspectiva epidemiolgica e de tendncias no Brasil contemporneo e suas repercusses para a poltica. Os demais captulos abordam as diferentes respostas numa perspectiva de distintas abordagens tericas e propostas metodolgicas, considerando a dimenso do politics, das relaes de poder e do policy, o contedo concreto das polticas de sade bucal, incluindo a relao do Estado com o mercado na rea odontolgica.

Snia Cristina Lima Chaves

Professora Associada II da Faculdade de Odontologia da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e pesquisadora da rea de Poltica, planejamento, gesto e avaliao de sade do Programa de Ps-Graduao em Sade Coletiva do Instituto de Sade Coletiva na mesma universidade. Atualmente, faz ps-doutorado em Sociologia no Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da UFBA (2015-2016). Graduou-se em Odontologia (UFBA, 1992), realizou mestrado em Sade Comunitria pelo Instituto de Sade Coletiva (UFBA, 2000) e doutorado em Sade Pblica pela mesma Instituio (2005). Atuou na assistncia e na gesto da Secretaria Municipal de Sade da Prefeitura Municipal de Salvador entre 1998 e 2005.

Este livro um convite ao olhar da odontologia para alm da tcnica. Ao considerar a sociedade e a ao

sobre problemas de sade bucal, os captulos enfrentam-se, inevitavelmente, com as diversas

leituras do social e com as disputas entre distintos projetos polticos de interveno. Assim, aparecem

a necessidade de investigar as polticas de sade bucal e a possibilidade de analisar as respostas sociais, por ao ou omisso, via Estado, sobre

problemas de sade e seus determinantes, bem como sobre a organizao, produo, distribuio e

regulao de bens e servios na rea de odontolo-gia. Nesse sentido, a coletnea contempla um

conjunto de textos diversificados cujo eixo central diz respeito s polticas de sade bucal estabeleci-

das no Brasil, a partir do sculo XX.

Jairnilson Paim

Politica de saude bucal - 549x240mm.pdf 1 15/02/17 14:37

universidade federal da bahia

reitor

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vice-reitor

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assessor do reitor

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editora da universidade federal da bahia

diretoraFlvia Goulart Mota Garcia Rosa

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Esta publicao contou com o apoio do CNPQ, Edital CNPq 41/2013, Processo n 405071/2013-2.


snia cristina lima chavesorganizadora

SalvadorEDUFBA2016

2016, autores.Direitos dessa edio cedidos Edufba.Feito o Depsito Legal.

Grafia atualizada conforme o Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa de 1990, em vigor no Brasil desde 2009.

capa e projeto grfico

Leonardo Mota Lorenzo

reviso e normalizao

Paulo Bruno Ferreira da SilvaSuzane Barros

sistema de bibliotecas ufba

editora afiliada

Editora da UFBARua Baro de Jeremoabos/n Campus de Ondina40170-115 Salvador BahiaTel.: +55 71 3283-6164Fax: +55 71 [email protected]

Poltica de sade bucal no Brasil: teoria e prtica / Snia Cristina Lima Chaves,

organizadora. - Salvador : EDUFBA , 2016.

377 p.

ISBN 978-85-232-1500-2

1. Sade bucal - Brasil - Poltica governamental. 2. Sade bucal - Estudo e ensino.

3. Odontologia - Bahia - Aspectos sociais. 4. Poltica pblica. I. Chaves, Snia Cristina Lima.

CDD - 362.19760981

Agradecimentos

Este livro reflete o encontro de muitas pessoas e suas trajetrias em torno da luta pelo direito sade bucal do povo brasileiro. A cada uma delas, meu agradeci-mento. Este livro tambm uma afirmao da importncia do lugar da sade bucal no Sistema nico de Sade (SUS), mas tambm lugar de reafirmar o prprio SUS como parte de um projeto democrtico do pas, ainda que haja projetos conserva-dores em curso.

necessrio ressaltar tambm a excelncia da produo cientfica e compro-misso social do Instituto de Sade Coletiva, lugar da crtica saudvel, da busca incessante por reflexividade que mesmo nos seus antecedentes, j inclua a preo-cupao em torno da sade bucal como tema de prtica e pesquisa.

Este livro tambm resgata alguns antecedentes como dos professores Jairo Di-niz e Aloysio Lopes Pontes, cujo pensamento em torno da construo social dos problemas bucais tambm colaborou para a reafirmao desse direito, somente posteriormente consolidado. Agradecimento essencial ao pensamento de Ligia Maria Vieira da Silva e Patrice Pinell, pelas contribuies na construo do pensa-mento sociolgico na odontologia e na sade bucal coletiva brasileira

Por fim, agradeo Universidade Federal da Bahia, pblica e de mltiplos sabe-res, e tambm Faculdade de Odontologia, espao de onde venho e onde sempre vou estar, porque a illusio que me alimenta aquela que espera encontrar na ex-presso de cada um dos brasileiros a igualdade na sua forma de falar com bocas, dentes e sade.

Por fim, a Carolina, Camila e Pedro Miguel, esses seres fantsticos que habitam em mim e so proprietrios do meu amor incondicional.

Snia Chaves

Sumrio

Prefciojairnilson silva paim

Situando o debate

Poltica e sade: conceitos bsicos e abordagens terico-metodolgicas para anlise poltica em sade bucalsnia chaves e samuel moyss

Necessidades e problemas de sade bucal no Brasil e tendncias para as polticas de sademaria cristina cangussu, johelle passos-soares e maria beatriz cabral

Politics

Estado e ateno sade bucal no Brasil no perodo pr-constituintemaria isabel vianna e jairnilson paim

Polticas de sade bucal no perodo ps-constituinte: governos FHC e Lulaluclia nunes assis, jairnilson paim e catharina leite matos soares

O espao da sade bucal coletiva: contribuies para compreenso da formulao e implementao das polticas de sade bucal no Brasilcatharina leite matos soares, jairnilson paim, thais aranha rossi e snia chaves

Policy

Ateno primria e sade bucal: as evidncias de sua implementao no Brasilsandra garrido de barros, maria guadalupe medina, daniela lemos carcereri, diana carolina ruiz e ana carolina oliveira peres

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A utilizao dos servios odontolgicos: elementos tericos e conceituaisdenise nogueira, snia chaves e maria cristina cangussu

Implementao de servios pblicos odontolgicos especializados no Brasilsnia chaves, thais aranha rossi e ana maria freire

O dentista e o mercado de trabalholana bleicher

Educao em sade bucal do trabalhadormaringela silva de matos, patrcia suguri cristino e tatiana frederico de almeida

A insuficincia da poltica pblica para incluso do tcnico em sade bucal na ateno primria sade no Brasildulce maria de lucena aguiar e paulo frazo

Emergncia da odontologia social na Bahiasnia chaves, mona lisa souza

Avaliao da ateno sade bucal no Brasil: conceitos e abordagens snia chaves, ana carla freitas fonseca, stella maris malpici luna, ana maria freire

Posfciopaulo frazo

Sobre os autores

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Prefcio

Este livro um convite ao olhar da odontologia para alm da tcnica. Ao considerar a sociedade e a ao sobre problemas de sade bucal, os captulos enfrentam-se, inevitavelmente, com as diversas leituras do social e com as disputas entre distin-tos projetos polticos de interveno. Assim, aparecem a necessidade de investigar as polticas de sade bucal e a possibilidade de analisar as respostas sociais, por ao ou omisso, via Estado, sobre problemas de sade e seus determinantes, bem como sobre a organizao, produo, distribuio e regulao de bens e servios na rea de odontologia.

Nesse sentido, a coletnea contempla um conjunto de textos diversificados cujo eixo central diz respeito s polticas de sade bucal estabelecidas no Brasil, a partir do sculo XX. Ela inicia com uma sistematizao de conceitos e abordagens acionados para a investigao das polticas de sade, com indicaes de estudos sobre polticas de sade bucal no mbito nacional. So examinados importantes problemas de sade bucal nos ltimos anos, assim como os resultados positivos obtidos mediante aes coletivas. revisitada a interveno do Estado brasileiro na ateno odontolgica durante as dcadas de 1970 e 1980, bem como seus ante-cedentes, com nfase na transio democrtica que permitiu o aparecimento de polticas racionalizadoras, a realizao da 1 Conferncia Nacional de Sade Bucal, em 1986, e a emergncia de polticas democrticas inspiradas no projeto da Refor-ma Sanitria Brasileira.

Os captulos seguintes analisam as polticas de sade bucal no perodo ps--Constituinte, com nfase nos governos FHC e Lula, e a constituio da sade bucal coletiva no Brasil. Essa rea de conhecimento, por sua vez, tem possibilitado um conjunto de pesquisas ligadas ateno bsica e especializada e educao em sade bucal, utilizao de servios odontolgicos, ao mercado de trabalho

10 poltica de sade bucal no brasil

para dentistas, incluso do tcnico de sade bucal na ateno primria, avalia-o de programas, inclusive estudos histricos como o referente ao surgimento da odontologia sanitria e da odontologia social. Esses temas abordados no presente livro podero despertar novos interesses e motivaes que, certamente, indicaro outros objetos a demandar novos estudos, assim como alguns caminhos para a garantia do direito sade numa perspectiva integral.

Esta coletnea, ao reunir textos produzidos numa rea de conhecimento em construo, aponta para a possibilidade de amadurecimento da sade coletiva no Brasil, reforando feixes disciplinares para a anlise de polticas de sade e arti-culando a teoria e a prtica na anlise poltica em sade. A oportunidade de tecer uma rede de pesquisa sobre polticas de sade, sob a coordenao do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia, atravs do Projeto Anlise de Polticas de Sade no Brasil (2013-2017), e com o apoio do Ministrio da Sa-de e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (Edital 41/2013), proporcionou a implementao do Observatrio de Anlise Poltica em Sade e a publicao deste livro, juntamente com outras iniciativas para socializar saberes e prticas em poltica de sade no Brasil.

Jairnilson Silva Paim maio de 2016

Situando o debate

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Poltica e sadeconceitos bsicos e

abordagens terico-metodolgicas para anlise poltica em sade bucal

Snia Chaves e Samuel Moyss

Apresentao

O estudo de anlise de polticas pblicas de sade bucal no Brasil recente e com incipiente produo de conhecimento, ainda que haja um importante esforo terico empreendido na primeira dcada e meia do sculo XXI. O que caracteriza essa incipiente produo de parte desse conjunto de publicaes a ausncia de teorias de fundo do campo sociolgico ou das cincias polticas, capazes de iluminar o percurso da poltica de sade bucal com maior poder heurstico. Quanto a isso, preciso reconhecer que a fortuna crtica, dessa ou de qualquer rea de conhecimento, s avana para nveis de maior consistncia quando incorpora fundamentos epistemolgicos de maior envergadura. Nesse sentido, este captulo buscou analisar, ainda que de forma no exaustiva, um conjunto de contribuies do marxismo, sociologia e cincia poltica para essa rea temtica em crescimento, focando nas categorias de Estado, poder, po-ltica pblica, poltica social e de sade e ciclo da poltica, buscando trazer a contribuio de alguns pensadores e pesquisadores dessa temtica. Alm disso, buscou mapear a produo cientfica nacional focando na fase da entrada na agenda e formulao do ciclo da poltica, na tentativa de elucidar os principais


achados e lacunas ainda existentes que possam problematizar e orientar estu-dos futuros. tambm um guia terico-metodolgico para aqueles que se ini-ciam na temtica ou que necessitam de uma sntese sobre a mesma na rea de sade bucal. Cabe lembrar o sentido da produo de conhecimento, conforme aponta Bourdieu (2004, p. 65-66):

possvel pensar com um pensador contra esse pensador. Por exemplo, constru a noo de campo contra Weber e ao mesmo tempo com Weber. [...] Acho que possvel pensar com Marx e contra Marx ou com Durkheim contra Durkheim, e tambm, claro, com Marx e Durkheim contra Weber, e vice-versa. assim que funciona a cincia. [...] Por definio, a cincia feita para ser superada [...] e Marx reivindicou suficientemente o ttulo de cientista para que a homenagem a lhe ser feita seja a de se usar o que ele fez para superar o que ele acreditou ter feito.

Poltica e Estado Moderno

A poltica dimenso essencial de toda atividade humana. Todos fazemos poltica e muitos intelectuais e pensadores se ocuparam de defini-la, ao longo do tempo, tais como: Plato e Aristteles na Grcia Antiga; Maquiavel, no Re-nascimento, com o livro O Prncipe; Hobbes e Locke nos sculos XVI e XVII, at alcanar os sculos XVIII e XIX com Hegel, Augusto Comte, Alexis de Tocque-vile, John Stuart Mill que so defensores e tericos do liberalismo poltico; Karl Marx, que lanar as bases de toda a teorizao de esquerda que adentrar pelo sculo XX e influenciar revolues e pensadores como Hannah Arendt, An-tonio Gramsci, Norberto Bobbio, os pensadores da Escola de Frankfurt, entre outros. No presente captulo, ser adotada a viso de Bobbio (1991), para quem poltica atividade humana ligada obteno e manuteno dos recursos ne-cessrios para o exerccio do poder sobre o homem.

O termo grego poltica deriva da politeia, j utilizada por Plato no livro de sua autoria que aborda a cidade, A Repblica, caracterizando a organizao do mundo grego em cidades-estado; e politikos, sendo a arte de governar tais cidades. (PLATO, 2006) Com o tempo, a luta pelo poder passou a ser uma das caractersticas mais marcantes da poltica, chegando mesmo em muitos casos a ser a nica real motivao dos polticos. Pode-se falar do homem poltico como aquele que vive para a poltica, que lhe d sentido de vida e alimenta seus projetos ideolgicos, e tambm pode-se falar do homem que vive da poltica,

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como aquele que exerce a ao poltica no interior do Estado, dele tirando seu sustento material. (WEBER, 2014)

preciso lembrar que, para Weber, um conceito fundante da teoria sociol-gica a categoria ao. A ao um comportamento humano a que os indi-vduos vinculam um significado subjetivo, sendo ao social quando est rela-cionada com outro indivduo. A anlise da teoria weberiana como cincia tem como ponto de partida a distino entre quatro tipos de ao social: 1) a ao instrumental, com relao a um objetivo, guiada para fins prprios racional-mente avaliados e perseguidos; uma ao concreta que tem um fim especi-fico; 2) a ao racional, com relao a um valor, aquela definida pela crena consciente no valor tico, esttico, religioso ou qualquer outro onde o ator age racionalmente aceitando todos os riscos, no para obter um resultado ex-terior, mas para permanecer fiel sua honra; 3) a ao afetiva aquela definida por uma reao emocional do ator em determinadas circunstncias e no em relao a um objetivo ou a um sistema de valor; 4) a ao tradicional aquela ditada pelos hbitos, costumes, crenas em que o ator no precisa conceber um objeto, ou um valor, nem ser impelido por uma emoo, mas obedece a reflexos adquiridos pela prtica. (WEBER, 2004) Nesta ltima acepo, a ao lembra o conceito de habitus de Bourdieu. Certamente, por reconhecer a importncia do conceito weberiano de ao, Jrgen Habermas (1984) concede a Weber um papel fundamental em sua teoria da ao comunicativa, descrevendo a socio-logia weberiana da racionalizao.

Aqui, h outro aspecto importante, pois falar do conceito weberiano de homem poltico (e, obviamente, de sua ao na esfera pblica) , necessaria-mente, situ-lo em um processo histrico mais vasto: o de racionalizao. Esse conceito significa a presena, na modernidade ocidental, de uma atitude de instrumentalizao que os agentes sociais tm para com o mundo, para com os outros e para consigo, com vistas consecuo de determinados fins ou va-lores. Tal instrumentalizao modernizadora diferencia essa poca, quanto ao sistema poltico que ento se desenvolve, em contraposio a outros perodos histricos nos quais os processos de dominao ou autoridade so de outra natureza (como a tradicional e a carismtica). Aqui estamos diante da natureza burocrtica.

O tipo de autoridade (burocrtica ou racional-legal) justificado pela tcni-ca, pela justia, pela lei e pela meritocracia. Max Weber foi o primeiro terico que, em uma anlise voltada para a estrutura, acreditava que a burocracia era a


organizao por excelncia, suportada por uma elite que, para manter o poder e a legitimidade, desenvolveu um determinado aparelho administrativo para servir de suporte sua autoridade. Autores como Robert Merton encontraram limitaes na obra de Weber, partindo para uma anlise crtica da realidade descrita por ele. Merton menciona as disfunes da burocracia frequentemente exageradas pelos leigos quando fazem sociologia espontnea: internalizao das regras e o apego aos regulamentos, o excesso de formalismo e de papelrio, a resistncia a mudanas, a dificuldade no atendimento a clientes e os conflitos com o pblico. Na administrao burocrtica, os procedimentos sobrepem-se eficincia. A orientao que o procedimento seja rigorosamente cumprido, mesmo que o resultado adquira onerosidade ou deixe de surtir efeito. Hannah Arendt (2001) outra que se distancia de Weber, pois, enquanto na viso webe-riana, o poder uma ao estratgica em que o ator visa utilizar, da forma mais eficaz possvel, os meios sua disposio para atingir um fim previamente defi-nido (isto , submeter a vontade do outro sua), para Arendt, o poder (e a ao poltica) um fim em si mesmo e, dessa forma, no pode ser instrumentalizado em nome de qualquer outro fim. Sendo uma ao poltica, cujo sentido ltimo sempre a interao entre os homens, o poder no pode ser avaliado pelo seu resultado final, mas valorizado por si mesmo.

A poltica pode ser compreendida, no seu sentido amplo, como as relaes de poder e dominao entre os agentes sociais. Contudo, neste captulo, trata-remos do conceito de poltica como ao diretiva do Estado. Precisamos ento compreender o Estado, conforme visto por Pierre Bourdieu (2014), como um objeto impensvel, pela sua imensa influncia sobre todas as nossas catego-rias de percepo do mundo social do qual todos ns fazemos parte, desde o conceito de calendrio at a classificao das profisses, por exemplo, que, em ltima instncia, so categorias produzidas pelo prprio Estado.

O Estado moderno, como o compreendemos hoje, j foi problematizado por importantes pensadores e socilogos Antonio Gramsci, Max Weber, Karl Marx e Pierre Bourdieu e pode ser entendido de diferentes maneiras. Bour-dieu parte da definio dada por Weber (2014), para quem o Estado moderno ou contemporneo aquele onde se situa uma comunidade humana que reivin-dica para si o monoplio do uso da violncia fsica legtima. o lugar da posse do monoplio da violncia legtima. E a poltica a forma de participao no poder ou a luta para se incluir nessa distribuio de poder entre os grupos ao interior do Estado. Por outro lado, Bourdieu (2014) complementa afirmando

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que o Estado, alm de monopolizar o uso da fora fsica, tambm aquele que exerce a violncia simblica legtima. o lugar do monoplio da violncia fsica e simblica legtima. (BOURDIEU, 2014) Ou seja, aquele que produz o discurso universal aceito e reconhecido como legtimo entre os dominados, mesmo em sociedades democrticas. Essa legitimao ocorre pelos Atos do Es-tado, como expresso da alquimia social infinitamente poderosa, onde repousa o consentimento. Portanto, importante ficar sempre alerta quando pensamos ou escrevemos ou estudamos o Estado.

O Estado essa iluso bem fundamentada, esse lugar que existe essencialmente porque se acredita que ele existe. Essa realidade ilusria, mas coletivamente validada pelo consenso, o lugar para o qual somos remetidos quando regredimos a partir de certo nmero de fenmenos diplomas escolares, ttulos profissionais ou calendrio. De regresso em regresso, chegamos a um lugar que fundador de tudo isso. (BOURDIEU, 2014, p. 38)

J foi compreendido como lugar neutro destinado a servir ao bem comum e ao governo, o bem do povo, segundo Thomas Hobbes e John Locke. Mas tam-bm como aparelho de coero, de manuteno da ordem pblica em proveito dos dominantes, balco de negcios da burguesia. (MARX; ANGELS, 1999)

O principal alerta que o Estado no sujeito. importante fugir dessa armadilha, substituindo o Estado pelos seus Atos. Os atos polticos tm pre-tenso de provocar efeitos no mundo social (territrio fsico e imaterial). E a poltica (pblica), portanto, ser um tipo de Ato do Estado, reconhecida como legtima pela crena na existncia do princpio que a fundamenta (o ato), numa espcie de cadeia de delegaes infinita que faz com que o aparelho do Estado funcione.

Assim, a poltica o resultado desse processo de delegao. Envolve politics referente existncia e ao exerccio do poder como a sua natureza, estrutura, distribuio e lutas , mas tambm policy que diz respeito ao estabelecimento de diretrizes, planos e programas. Em portugus, a palavra poltica envolve tanto as dimenses do poder quanto das diretrizes. Poltica pblica refere-se ao exerccio do poder (politics) e s intervenes planificadas (policy) na esfera pblica, mas com repercusses na esfera privada. A poltica pblica pode ter


um carter social, no sentido de enfrentamento de problemas sociais identifi-cados pelos grupos interessados. Nesse caso, ser uma poltica social.

As questes relativas ao poder

Falar de poder enquanto categoria no tarefa fcil. Em captulo dedicado anlise desse atributo, Franois Chazel (1995) define o poder como a capaci-dade de um determinado agente alcanar os resultados visados, de realizar as aes com xito. Na vida social e poltica (ou seja, aquela que envolve o ponto de nosso interesse que o Estado), o poder se reveste normalmente da forma de um poder sobre outros homens.

Empiricamente, atribuir poder a um determinado agente ou grupo de agen-tes seria analisar a produo dos efeitos pretendidos. Para Thomas Hobbes, reconhecendo o carter mais filosfico de sua obra, o poder de um homem consiste na possibilidade de obteno de um bem aparente no futuro (Leviat,

Captulo X). Contudo, no podemos reduzir o poder ao seu exerccio. Ele pode ser visto como uma capacidade, uma potencialidade duradoura. A con-cepo de poder como uma propriedade defende que este detido por alguns agentes ou grupo de agentes, logo substncia. Contudo, o pensamento do poder numa concepo relacional mais adequado, j que: 1) permite pensar que sua influncia ser varivel em funo dos agentes no tempo, ou seja, ainda que a sua propriedade se modifique; 2) permite tambm observar os processos da dinmica subjacente s relaes. Logo, preciso considerar que o poder exerccio em relaes de dominao.

Para Weber, o poder significa fazer triunfar em uma relao social a sua prpria vontade, mesmo contra resistncias. (WEBER, 2004) Ao apresentar o poder, Weber deixa clara a relao entre poder e dominao, poder e conflito. H, portanto, que reconhecer nos trs tipos de dominao legtima (tradicio-nal, carismtica e legal), a possibilidade do exerccio do poder fsico. Nesse sentido, tanto Max Weber (2004) como Pierre Bourdieu (2014) nos ajudam a compreender melhor as especificidades do poder poltico que um compo-nente essencial de qualquer sociedade, no sendo mero produto da dominao econmica. O poder poltico se distingue das demais formas de poder por trs aspectos: 1) pelo seu carter territorial; 2) tem sua disposio toda uma srie de sanes punitivas, coercitivas a que recorre ocasionalmente, constituindo-

-se na sua vertente coercitiva, de violncia fsica; e 3) resultado da alquimia

19poltica e sade

do estado, de universalizao dos discursos oficiais, constituindo-se na sua ver-tente simblica.

Para Hannah Arendt, o poder no atributo de um agente, mas o resultado da capacidade do agir em conjunto de um grupo, que produz consentimento ao seu interior e que leva formao de uma vontade comum. Sua anlise envolve o foco em grupos sociais e no em agentes especficos. (ARENDT, 2001) Essa anlise foi til no estudo das relaes de poder na Poltica Nacional de Sade Bucal (PNSB), no seu perodo de entrada na agenda e formulao, em 2003, que apontou a construo de um poder importante de um grupo militante que influenciou sua formulao. (ANDRADE, 2009)

Para Mrio Testa (1992), um dos que pensaram o poder no setor sade, este pode ser de trs tipos: administrativo, tcnico e poltico. Antes de tudo, a capacidade de um em relao aos outros. O primeiro tipo seria essa capacidade de deter informaes e manejo de recursos e processos. O segundo seria da-queles que manejam conhecimento tcnico especfico. O poder poltico seria o manejo ideolgico de outros sujeitos. Para Testa, bom destacar, a poltica pressupe distribuio do poder entre os grupos sociais. (TESTA, 1992)

Poltica pblica e sade

H farta literatura sobre polticas pblicas e algumas falsas controvrsias. Um exemplo a controvrsia em torno da diferena entre a abordagem estadis-ta (state-centered policy-making), que considera que somente deve ser denomi-nada como poltica pblica aquela que emana dos agentes do Estado, e a abor-dagem multicntrica (policy networks), que defende a ideia de que o importante se o problema de interesse pblico, em que, tanto os agentes no interior do aparelho governamental do Estado como os no governamentais, influenciam sua formulao e implementao. Essa controvrsia pode estar relacionada origem disciplinar americana dos estudos sobre polticas pblicas.

A poltica pblica enquanto rea de conhecimento e disciplina acadmica nasce nos Estados Unidos, em contraposio tradio europeia, que se con-centrava mais na anlise sobre o Estado e suas instituies do que na produo dos governos. Assim, na Europa, a rea de poltica pblica vai surgir como um desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das mais importantes instituies do Estado o governo , produtor, por excelncia, de polticas pblicas. Nos Estados Unidos, ao contr-rio, a rea surge no mundo acadmico sem estabelecer relaes com as bases


tericas sobre o papel do Estado, passando direto para a nfase nos estudos sobre a ao dos governos, compreensvel pelo seu nascimento ocorrer como subrea da cincia poltica.

Assim, a poltica pblica nos Estados Unidos est focada na anlise sobre a ao do governo e no do Estado. Devemos aqui diferenciar governo de Estado. Governo um grupo que ganha uma eleio e fica por tempo determinado no poder. J Estado a estrutura, a instituio a qual o governo representa; a nao politicamente organizada. Assim, tanto aes (o fazer) quanto inaes (o no fazer) dos governos so passveis de serem formuladas cientificamente e de serem analisadas por pesquisadores independentes.

E afinal, o que so polticas pblicas? So conjunto de intervenes organi-zadas pelo Estado atravs de diferentes governos com a participao de agen-tes e instituies governamentais e no governamentais que visam enfrentar situaes socialmente problemticas, identificadas como necessidades sociais por diferentes grupos. J a anlise de polticas pblicas , resumidamente, o

campo do conhecimento que busca desvendar o governo em ao e propor mudanas no rumo ou curso dessas aes. (SOUZA, 2007, p. 69) Logo, a formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que governos de-mocrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes, que produziro resultados ou mudanas no mundo real. Ou seja, o estudo do processo (do porqu e do como) e no das consequncias.

Vale ressaltar que no devemos escolher primeiro a teoria e depois tentar encaixar o problema nela. A teoria deve ser apenas uma lente para nos auxiliar a compreender melhor a realidade. Esta necessita ser escolhida de acordo com o problema que queremos analisar. Nessa perspectiva, os elementos principais das polticas pblicas so:

A distino entre o que o Governo pretende fazer e o que de fato faz;

O envolvimento de diversos agentes e instituies (governamentais e no governamentais);

A abrangncia no se limita a leis e regras;

A ao intencional, planejada e de longo prazo;

Os processos: entrada na agenda deciso proposio implementao execuo avaliao;

diferente de poltica social, que est focada nas consequncias, os proble-mas sociais a poltica social um tipo de poltica pblica e no o contrrio.

21poltica e sade

Portanto, esse espao do conhecimento busca integrar quatro elementos: a poltica pblica (policy); a dimenso do poder na poltica (politics); a socieda-de poltica (polity); e as instituies que as regem. Tem como foco analtico a identificao do problema que a poltica visa corrigir; a chegada do problema ao sistema poltico (politics) e sociedade poltica; o processo percorrido; e as instituies e regras que modelaro a deciso e a implementao da poltica pblica.

No entanto, definies de polticas pblicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso olhar para o lcus, onde os embates em torno de interesses, prefern-cias e ideias se desenvolvem, isto , os governos. As polticas pblicas repercu-tem na economia e na sociedade, da por que qualquer teoria da poltica pblica precisa tambm explicar as inter-relaes entre Estado, poltica, economia e sociedade.

De fato, a construo social do problema visto como de todos e seu enfren-tamento resultado da inter-relao entre os diferentes agentes situados nos distintos espaos sociais. Mas cabe ao Estado, lcus de dominao e constru-o do discurso universal, o papel importante na tomada de deciso em torno dos problemas sociais. (BOURDIEU, 2012)

Poltica de sade: conceitos bsicos e seus instrumentos

Poltica de sade, um tipo de poltica pblica e social, nesse captulo com-preendida em acordo com a proposta de Paim (2003, p. 587):

[...] a ao ou omisso do Estado, atravs de uma resposta social diante de problemas de sade e seus determinantes, materializada atravs de prticas ou aes de sade voltadas para problemas e/ou necessidades na produo, distribuio e regulao de bens, servios e ambientes que afetam a sade de indivduos e coletivos.

Essa poltica pode atender a demandas de grupos sociais interessados, mas mais complexo que apenas responder a um grupo dominante especfico. Pos-sui uma dimenso do poder e outra da ao diretiva do Estado. Entre os ins-trumentos das polticas, como Atos do Estado, destacam-se os documentos institucionais que materializam decises polticas, como leis, normas, decre-tos, portarias, planos, programas e projetos. Esses instrumentos visam produ-zir um efeito de legitimao simblica. Polticas pblicas (de sade, como de


qualquer outra rea), aps desenhadas e formuladas, desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados e sistema de informao para pesquisas.

No se defende aqui que o Estado (ou os governos que decidem e imple-mentam polticas pblicas ou outras instituies que participam do processo decisrio) reflete to somente as presses dos grupos de interesse, como diria a verso mais simplificada do pluralismo. Tambm no se defende que o Estado opta sempre por polticas definidas exclusivamente por aqueles que esto no poder, como nas verses tambm simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as con-cepes estruturalistas e funcionalistas do Estado. No processo de definio de polticas pblicas, sociedade e Estado complexos como os constitudos no mundo moderno esto mais prximos da perspectiva terica daqueles que de-fendem que existe uma autonomia relativa do Estado, o que faz com que ele tenha um espao prprio de atuao, embora permevel a influncias externas e internas.

Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que no os governos se envolvem na formulao de polticas pblicas, tais como os grupos de interesse e os movimentos sociais, cada qual com maior ou menor influncia a depender do tipo de poltica formulada e das coalizes que integram o governo, e apesar de certa literatura argumentar que o papel dos governos tem sido encolhido por fenmenos como a globalizao, a diminuio da capacidade dos governos de intervir, formular polticas pblicas e de governar no est empiricamente comprovada.

As polticas de sade representam uma das principais parcelas dos investi-mentos sociais, juntamente com polticas de seguridade social e previdncia, afetando todo o ciclo de vida. Porm, no deveriam ser vistas simplesmente como gasto social improdutivo. Sobre os sistemas de sade contemporneos, projetam-se tenses e presses semelhantes s que encontramos noutras reas sociais, quando se trata de lidar com reformas estruturais: aumento continua-do da despesa, presses demogrficas, arrefecimento do crescimento econmi-co e constrangimentos fiscais. Na rea da sade, a complexidade econmico-fi-nanceira que decorre em grande parte da inovao tecnolgica e teraputica e a centralidade do poder dos profissionais de sade, revertido em autonomia, tornam-se fatores cruciais. Dessas especificidades, resulta um conjunto de de-safios mudana nas polticas.

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Possveis abordagens tericas e metodolgicas de polticas pblicas de sade

O estudo desse processo poltico da poltica tem sido objeto de investigao da cincia poltica e tambm da sociologia. A anlise do processo poltico para o enfrentamento de um determinado problema de sade, por exemplo, na pers-pectiva da cincia poltica (considerada uma das trs reas das cincias sociais juntamente com a sociologia e antropologia), tem sido apresentada comumen-te em quatro ou cinco etapas, ainda que haja mais variaes: 1) construo social do problema; 2) definio ou entrada na agenda; 3) formulao; 4) imple-mentao; e 5) avaliao. Essas etapas fazem parte do ciclo da poltica pblica, considerada uma abordagem metodolgica consolidada para anlise poltica (Figura 1).

Figura 1. Ciclo da Poltica Pblica em cinco momentos principais.

Construo social do problema

Incluso do problema na

Agenda

Formulao da Poltica

Implementao da Poltica

Avaliao e ajustes

Figura 1 Ciclo da poltica em cinco momentos principais

Fonte: elaborao dos autores.


Ciclo da poltica

O ciclo da poltica pblica considerado um processo dinmico e histrico. A principal contribuio dessa abordagem foi permitir ver que o curso da pol-tica no um processo linear. Cada etapa tem dinmica prpria com diferentes influncias dos agentes governamentais e no governamentais, das instituies envolvidas, bem como da conjuntura poltica e econmica. Ainda, fornece um quadro de referncia para a anlise processual ao atribuir funes especficas s diversas fases do processo poltico-administrativo.

Nesse sentido, teorias influentes na cincia poltica incluem a anlise de mltiplos fluxos (multiple-streamstheory) de Kingdon (1995), cujo foco a de-finio da agenda, em que h processos e fluxos independentes na priorizao de problemas, na seleo de alternativas de polticas e na deciso sobre qual alternativa ser eleita para a formulao. Esses momentos seriam, portanto, independentes e determinados por mltiplos processos.

A construo da agenda, ou seja, sua definio refere-se ao momento da en-trada do problema como prioridade na agenda governamental. Cabe lembrar a existncia de trs tipos de agenda: a) agenda sistmica ou no governamental, ou seja, aquela das prioridades dos atores fora do governo; b) agenda insti-tucional ou governamental, ou seja, daqueles temas e problemas importantes para os agentes governamentais; e 3) agenda decisria ou poltica, aquela que realmente permanece, sendo ou do governo ou de fora dele.

Para Kingdon (1995), na primeira etapa da definio da agenda, o problema, entre muitos presentes, disputa a ateno da equipe dirigente e ento priori-zado, numa provvel janela de oportunidade. Ou seja, a agenda decisria cor-responder definio de um conjunto de problemas que sero priorizados pelas autoridades governamentais, constituindo objeto de deciso poltica. A estatstica e a epidemiologia, por exemplo, so ferramentas colocadas para en-fatizar determinado problema, sendo instrumento de legitimao da agenda decisria, podendo aumentar o poder dos especialistas, dos empreendedores de poltica, j que reforam a construo social do problema a ser enfrentado no perodo de governo.

J na etapa de formulao da poltica, ao interior do governo, formulam-se tipos de solues para os problemas, consistindo na investigao do problema e na busca de opes e alternativas para sua resoluo. O estudo das diferentes alternativas muito comum ao interior do legislativo e executivo, por exemplo. Nesse caso, a formulao ter forte influncia dos especialistas de vrios tipos

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que estudam o tema. No caso da sade, o papel desempenhado pelos estudos de sade pblica, medicina ou odontologia, baseado em evidncias cientficas na formulao e avaliao dos resultados da poltica merece aprofundamento em estudos futuros. Crticas ao centramento dentrio esto presentes no es-tudo de Pires e Botazzo (2015), onde, na anlise histrica das polticas de sade bucal no Brasil, mostrou que, desde os anos 1950, o setor pblico reproduz acri-ticamente a odontologia biologicamente centrada como modus operandi, mas com insuficiente resposta s necessidades. Esse estudo, a partir da perspectiva da teoria de Michel Foucault na obra Arqueologia do saber, tambm revelou o foco da poltica na reduo de ndices epidemiolgicos de doenas com um modelo tecnolgico e arranjos tecnolgicos no processo de trabalho muitas vezes exitoso, mas no tem produzido suporte social para a autonomia dos sujeitos. Cabe refletir se a retrica das palavras na formulao traduzida em aes concretas.

A etapa da implementao uma das mais problemticas, independente da abordagem terica. (FISHER; MILLER; SIDNEY, 2007; PINELL, 2011) , na ver-dade, o momento de colocar uma determinada soluo em prtica e envolve uma srie de sistemas ou atividades da administrao pblica como os sistemas ge-renciais, operacionais, de informao, entre outros. Nesse momento, uma dire-triz pode ser rejeitada, modificada e alterar o argumento central da poltica, ge-rando novas negociaes e formulaes, reiniciando o ciclo. Para Paim (2002, p. 150), a implementao da poltica (sua institucionalizao e mudana) de-pende no apenas da correlao de foras polticas que dirigem ou pressionam o Estado e seus aparelhos, mas tambm da distribuio do poder ao interior do aparato estatal e das formas concretas de organizao do processo de trabalho nas instituies. Logo, estudar que tipo de Estado o Estado brasileiro, sua histria e sua determinao sobre as organizaes tarefa importante. Os es-tudos de Vianna (1988) e Assis (2006) so bons exemplos concretos de anlises da implementao da ateno sade bucal no Brasil e as caractersticas do Es-tado brasileiro. As categorias desenvolvidas por Antonio Gramsci de revoluo passiva e transformismo tm sido lembradas para explicar a natureza do Esta-do brasileiro no sentido das tpicas revolues burguesas de cima para baixo, sem participao popular onde se mantm a hegemonia a partir do mudando sem transformar, transformando para no mudar. J o transformismo se refe-re absoro de indivduos ou grupos ativos que pareciam irreconciliavelmen-te inimigos pelos grupos dominantes, manifestando-se em transformaes das


ideias e prticas dos grupos e intelectuais de esquerda em direo as ideias hegemnicas. (GRAMSCI, 1978)

A implementao de uma poltica dependeria de muitos fatores como trans-ferncia do projeto formulado para equipes de governo capazes de implemen-t-la, sua formulao clara e alocao de recursos associada boa coordenao pelos burocratas (atores governamentais) na sua execuo (FISHER; MILLER; SIDNEY, 2007), bem como de uma boa articulao entre o projeto, a capaci-dade de governo e sua governabilidade no nvel local. (MATUS, 1996) A policy arena, ou seja, os diferentes agentes envolvidos com sua implementao, o grau de participao dos implementadores e grupos interessados poderiam signifi-car maior xito da mesma.

Quanto maior a mudana/transformao proposta pela poltica, provavel-mente maiores sero as dificuldades de implementao. Ou seja, caso o pro-psito de governo seja de transformao (TESTA, 1995), sua capacidade de go-verno (MATUS,1996), sua organizao e mtodo devero ser mais mobilizados. Sabatier (2007), tambm prope uma anlise considerando a implementao de cima para baixo ou debaixo para cima (top-down e bottom-up implementation), ou uma sntese dos dois. H indcios de que a implementao ocorreria mais

de cima para baixo do que o contrrio, refletindo valores e interesses das bu-rocracias estatais, dos especialistas no governo. (WALT et al., 2008)

Na etapa da avaliao, Sabatier (2007) sugere que uma dcada ou mais a durao mnima da maioria dos ciclos de poltica, de emergncia de um proble-ma a seu enfrentamento com a implementao para uma avaliao razoavel-mente justa de impacto. As avaliaes so muito desejadas, mas nem sempre so realizadas. E mesmo quando realizadas, suas evidncias so um elemento apenas para a tomada de deciso no processo poltico. Avaliao consiste sem-pre num julgamento de valor a respeito de uma interveno ou qualquer dos seus componentes, visando tomada de deciso. Contudo, ajustes so realiza-dos pelos agentes envolvidos em sua implementao, independente das avalia-es. A avaliao tem sido considerada um dos tipos possveis de julgamento que se faz sobre as prticas sociais (VIEIRA-DA-SILVA, 2014), sendo que a po-ltica, como um conjunto de prticas articuladas, objeto de julgamento do mrito em responder s necessidades sociais pretendidas.

No existe uma proposta ou modelo nico ou consensual para o processo de produo e anlise do curso de uma determinada poltica, e sim variadas cor-rentes de pensamento ou abordagens tericas. Aqui, centraremos brevemente

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em trs delas: o neoinstitucionalismo, a abordagem sociolgica de anlise de polticas pblicas de sade e as correntes marxistas e neomarxistas.

O neoinstitucionalismo e as polticas de sade

O neoinstitucionalismo tem como foco o papel das instituies, que so consideradas como estruturas intermedirias que realizam a mediao da rela-o entre Estado e sociedade. (LIMA; MACHADO; GERASSI, 2011) Nesse sen-tido, preciso elucidar o papel das instituies na determinao de resultados sociais e polticos decorrentes da formulao, implementao e avaliao da poltica pblica. Ou seja, as instituies importam, podem ser fortes.

O conceito de instituio, no entanto, vai alm de um lugar fsico. As regras de conduta, as formas de constrangimento, a ordem social que rege o funcio-namento de uma sociedade, leis fundamentais por que se rege um pas, so instituies. Seria, portanto, um conceito mais amplo que organizaes, que se referem aos grupos polticos (partidos, governos), econmicos (sindicatos, co-operativas), sociais (igrejas, associaes profissionais, clubes) e educacionais (colgios, universidades), por exemplo. (LIMA; MACHADO; GERASSI, 2011) Cabe destacar que, sob o rtulo de neoinstitucionalismo, h uma diversidade de correntes e abordagens. So estudos que geralmente se concentram na an-lise de organizaes.

O tema central a relao entre estrutura e agente, e qual desses polos o dominante. Ou seja, seria possvel apontar que uma instituio estrutura a ao humana, num sentido mais ou menos determinista, de modo a produzir um modelo normalizado de comportamento? Ou, ao contrrio, elas mesmas so produto dos modelos de comportamento e disposio dos agentes? (GUIDDENS, 1978) Veremos mais adiante que Pierre Bourdieu (2014) e Patrice Pinell (2011) podem nos ajudar a elucidar essa dualidade estrutura e agente.

Abordagem sociolgica de polticas de sade

As teorias de anlise sociolgica de polticas pblicas de sade tm sugeri-do outras abordagens para a compreenso e explicao do desenvolvimento da poltica. A sociologia reflexiva de Pierre Bourdieu tem contribudo com a conciliao entre a importncia, tanto das estruturas quanto da posio dos agentes na explicao sociolgica dos fenmenos. (BOURDIEU, 2003) Agente, segundo Pierre Bourdieu, rompe com a negao do sujeito, j que na filosofia


do sujeito, este concebido como ser esttico, fora do jogo de interesses do campo. O agente o ser que age e luta dentro do campo de interesses. Nessa perspectiva, a mudana das estruturas sociais passa pela ao social dos agen-tes ao interior de cada espao social ou campo, sendo o habitus, essa mediao entre o agente e o campo.

No conceito de espao social ou campo, aquilo que comumente se deno-mina sociedade, na verdade, constitudo de diversos microcosmos denomi-nados espaos sociais, no interior dos quais os agentes ocupam posies distintas relacionadas aos capitais acumulados do tipo cultural, poltico, eco-nmico, social, entre outros. O campo um tipo especfico de espao social com autonomia relativa em relao aos demais campos, com leis prprias e onde os agentes compartilham habitus comuns, constituindo uma illusio espe-cfica. O habitus um sistema de disposies durveis e transponveis social-mente incorporadas que, integrando todas as experincias passadas, funciona a cada momento como uma matriz de percepes, de apreciaes e de aes. (BOURDIEU, 2003, p. 63)

O illusio, palavra originada de ludus ( jogo), significa estar no jogo, estar en-volvido no jogo, levar o jogo a srio, estar preso ao jogo que vale pena jogar, dar importncia a um jogo social, perceber que o que se passa a importante para os envolvidos, para os que esto nele, reconhecer o jogo e reconhecer os alvos. (BOURDIEU, 1996) Ao desenvolver o conceito de illusio, Bourdieu afirma que os jogos sociais so jogos que se fazem esquecer como jogos. Illusio , portanto, essa relao de encantamento com o prprio jogo, resultado da re-lao entre as estruturas mentais, as disposies incorporadas e as estruturas objetivas do espao social. (BOURDIEU, 1996)

O espao social o espao onde se joga o jogo e expresso da estrutura de relaes geradas pela distribuio de diferentes espcies de capital dos agentes. Nesse caso, o espao social aquele considerado como espao de relaes de poder entre agentes e instituies envolvidas em torno de um objetivo comum em lutas concorrentes. (PINELL, 2011) Nesse sentido, dentre os diferentes tipos de capital dos agentes, o capital social considerado um capital de rela-es, de ganhos associados existncia de uma rede conectada atual e poten-cial, de pertencimento e associao a um grupo. Cabe destacar que o capital a energia social do acmulo histrico do agente ou instituio que garante posies distintas no espao social de luta. (BOURDIEU, 1996)

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O capital simblico, por outro lado, uma forma de capital que nasce da re-lao entre uma espcie qualquer de capital e os agentes socializados de manei-ra a conhecer e reconhecer essa espcie de capital. (BARROS, 2013) O capital poltico seria essa capacidade de mobilizao de um agente ou instituio/or-ganizao, como espcie de capital social e simblico, obtido a ttulo pessoal ou institucional. tambm, portanto, de uma organizao detentora desse tipo de capital, como ministrios especficos, partidos, associaes ou sindicatos, conforme proposto por Barros (2013).

Para Bourdieu (2014), o Estado esse espao onde a poltica legitimada e lugar dos dominantes dos diferentes campos sociais. O Estado o lugar onde os atos polticos com pretenses de efeito no mundo social so dotados de uma autoridade que, gradualmente, por uma srie de delegaes em cadeia, remete a um lugar ltimo, o prprio Estado, produzindo um discurso universal, de legitimao, lugar do monoplio da violncia fsica e simblica. (BOURDIEU, 2014)

Assim, Patrice Pinell (2011), numa abordagem sociolgica do espao de luta contra flagelos sociais como o cncer, a aids e o abuso de drogas, analisou a interveno do Estado como resposta social contra esses flagelos, utilizando categorias para explicar a gnese das polticas, vinculando-a s preocupaes sociais, ao espao e entrada de novos agentes especializados e instituies. O autor fundamentou sua anlise em oito proposies explicitadas na gnese e na evoluo ou implementao de polticas de sade.

A construo social de um problema como problema um processo cuja evoluo determinada pela dinmica de alianas entre grupos sociais que tm todos eles, interesse em que esse problema seja reconhecido sem que tenham exatamente o mesmo ponto de vista nem sobre o que ele , nem sobre as medidas a tomar e que, portanto, para se aliar devem negociar sua definio. (PINELL, 2011, p. 239)

Para esse autor, a evoluo e a implementao de uma poltica de sade produto da dinmica de um jogo social complexo, que escapa aos seus formu-ladores. Sua anlise considera quatro fatores interdependentes: 1) as evolues do front da luta de ordem mdica e cientfica como novos dados sobre a in-cidncia da doena, novos conhecimentos mdicos e tratamentos, inovaes tcnicas e novos tratamentos; 2) as mudanas sociais, de mobilizao contra a doena; 3) os efeitos concretos da implementao da poltica, como a criao


de novas instituies, grupos profissionais, emergncia de novas estruturas as-sociativas; e 4) as mudanas de governo, de manuteno ou mudana da maio-ria poltica e mudanas independentes da poltica em questo, como reformas na sade, educao e justia, entre outros.

A grande contribuio de Mrio Testa e Carlos Matus

Entre as correntes marxistas, destaca-se a contribuio terica de Antonio Gramsci, considerado um neomarxista. Na sade coletiva latino-americana, destacam-se as contribuies tericas de Carlos Matus e Mrio Testa, que tam-bm sero brevemente apresentadas.

O pensamento de Mrio Testa e Carlos Matus tem influenciado a reflexo sobre as polticas pblicas de sade no Brasil, especialmente entre aqueles que se debruam sobre as questes relacionadas ao planejamento em sade. (PAIM, TEIXEIRA, 2006; VILLASBOAS, PAIM, 2008) Segundo Testa (1992), os de-safios da prtica impem aos sujeitos, individuais e coletivos, no s percia tcnica-cientfica, mas, sobretudo militncia sociopoltica, como sujeitos im-plicados.

Mrio Testa centrou seu foco na problemtica do poder no setor sade, o que ele denominou estrutura de poder no setor sade. A compreenso do poder til para mapeamento dos agentes e anlise de suas posies polticas. Para anlise do processo poltico na sade, o postulado da coerncia uma das suas maiores contribuies. Esta prev que os propsitos de uma instituio, sua organizao e os mtodos que utiliza devem apresentar coerncia.

Os propsitos de um governo, ocupantes do Estado, podem ser definidos enquanto legitimao, crescimento ou transformao. A legitimao um pro-psito permanente dos governos. O crescimento outro propsito, mas com foco na expanso do governo, sua produtividade. J o propsito de transfor-mao o mais desafiador, j que se move na mudana da estrutura social e est relacionado viso heterognea do Estado. Os propsitos de legitimao e crescimento esto relacionados viso de Estado como homogneo, isto , a articulao de grupos sociais similares no Estado. Os mtodos de governo representam a formalizao de uma boa prtica, baseada implcita ou explici-tamente em uma teoria eficaz. Quanto organizao, esta se constitui como

uma cristalizao da histria e est determinada pelo propsito de governo e pelo mtodo. A anlise de organizao em um dado momento reflete as deter-minaes advindas do passado, juntamente com as atuais onde os outros dois

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elementos (propsito e mtodo) so determinados tambm pela histria, pelo Estado e pela teoria. (TESTA, 1992)

Como principal contribuio de Carlos Matus (1996), podemos situar a pro-posio da anlise permanente do tringulo de governo que se conforma em vrtices de um tringulo: o projeto de governo, a capacidade de governo e a go-vernabilidade. Para esse importante pensador chileno, a capacidade de gover-no seria constituda por habilidades, percia tcnica e poltica, experincias de um ator e sua equipe dirigente para conduzir o processo social, quanto ao seu projeto. O projeto pode ser sinnimo de propsito, no sentido de Mrio Testa, representando uma proposio ou conjunto de propostas de aes realizadas por um ator para alcanar metas, de legitimao ou transformao. O terceiro vrtice do tringulo de governo, que, somado ao projeto de governo e capa-cidade de governo, representam variveis que se entrelaam e condicionam-se mutuamente, a governabilidade.

A governabilidade do sistema uma relao entre o peso das variveis que o ator controla e no controla no processo de governo. Quanto mais variveis o ator controla, maior sua liberdade de ao e maior , para ele, a governa-bilidade do sistema. A governabilidade de um sistema expressa o poder que determinado ator tem para realizar seu projeto. uma categoria relativa a um determinado ator, s demandas e exigncias que o projeto de governo impe a ele, e sua capacidade de governo.

Cabe destacar que ator social compreendido por Matus e Testa como pessoa, grupo de pessoas, instituies, organizaes sociais ou partidos pol-ticos que se constituem como centros de acumulao e (des-)acumulao de poder com capacidade de produzir fatos sociais e polticos.

Rossi (2015) analisou a configurao da PNSB em dois municpios baianos, a partir da articulao do pensamento de Carlos Matus e Mrio Testa. A autora observou observou a existncia de projeto de implementao em consonncia com as diretrizes do governo local, com propsito de crescimento, alta capa-cidade de governo e mtodos coerentes, alm de uma organizao favorvel implementao do projeto no municpios com implementao exitosa. Contu-do, em outro municpio, a debilidade do mtodo e um propsito de governo de conservao, aliados s ausncias de articulao das variveis que compem o tringulo de governo, influenciaram o insucesso na implementao, onde a governabilidade foi ainda menor quando o ator possua baixa capacidade de go-verno, sofrendo influncias pela fragilidade no projeto de governo que expres-


sava conservao ou legitimao. Esse estudo reforou o potencial de anlise de implementao de poltica de sade a partir da contribuio desses autores, tambm revelado por Chaves e Vieira-da-Silva (2007) e Soares e Paim (2012).

A contribuio Gramsciana

O conceito de hegemonia foi elaborado por Antnio Gramsci para o estudo dos processos polticos e compreenso das relaes de dominao em socie-dades capitalistas. Para o autor, o desenvolvimento de um processo hegemnico compreende a constituio inicialmente de um Estado ampliado, cujo estudo das relaes entre estrutura e superestrutura se faz necessrio. A estrutura a base econmica da sociedade e a superestrutura se refere base poltico ideolgica que assegura as condies no materiais, as condies simblicas para a repro-duo da estrutura social, atravs da ideologia de classe ou fraes das classes dominantes. (GRAMSCI, 1978) Nesse sistema, uma determinada classe social detm hegemonia caso ela possua a direo poltica e ideolgica na sociedade civil, utilize da dominao por meio do Estado, caso necessite e, ao mesmo tempo, controle os ncleos centrais da economia. Nos casos em que tal situa-o se concretize, significa a constituio de um bloco histrico ou um bloco de poder. A distino realizada por Gramsci entre sociedade civil e poltica au-xilia a compreenso dos fatos e a anlise do bloco histrico, que pode facilitar a compreenso dos processos polticos, j que asociedade poltica a arena das instituies polticas de legitimao legal e asociedade civil o lugar do no estatal, organizaes cuja funo difundir pensamento hegemnico atravs de todos os meios de comunicao e instrumentos que permitem influenciar a opinio pblica e que inclui a economia. A primeira a dominao pela fora e a segunda, pelo consentimento. Pode-se falar de hegemonia aplicando-a ao campo das relaes entre Estados Nacionais, nas relaes entre grupos sociais e partidos polticos, em diferentes polticas pblicas, como a da sade bucal, porexemplo.

A constituio de um bloco histrico compreende uma articulao hegem-nica onde h interesses de classe, fora poltica coercitiva, e que por sua vez so condicionados pela estrutura que condiciona uma determinada ao poltica. (GRAMSCI, 2000) A hegemonia portanto, a concretizao da direo que uma classe ou frao de classe exerce sobre a totalidade da sociedade mediante a coero ou o consenso. possvel nos jogos de luta, a construo de uma contra-hegemonia, que organizao da prpria direo poltica e ideolgica das classes subordinadas para alcanar um novo sistema hegemnico, um novo

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bloco histrico. Essa anlise pode ser til em estudos de polticas pblicas se-toriais, como a da sade bucal.

Segundo Bobbio, Mateucci e Pasquino (1991), pode-se encontrar hegemonia fundamentalmente em duas acepes. A primeira associada ideia de domnio acentuando o uso da fora e, portanto da sociedade poltica, e uma segunda relacionada direo, acentuando a dimenso intelectual e moral, o consenso, a dimenso cultural; e, por conseguinte a sociedade civil. (BOBBIO, 1991)

Estudo de Vianna (1988) sobre as polticas de sade bucal no Brasil, nos anos 1970 e 1980, j aponta as dificuldades na implementao de propostas contra-hegemnicas odontologia dominante, haja vista a dominao simb-lica da prtica odontolgica liberal entre as entidades de classe, em formao naquele perodo. Burawoy (2010), ao buscar um dilogo entre Gramsci e Bour-dieu, aponta grandes semelhanas entre ambos na medida em que estes se pre-ocuparam com a dominao simblica, alm da econmica, atravs do conceito de superestrutura poltico-ideolgica em Gramsci (a chamada superestrutura no marxismo clssico)e de violncia simblica em Pierre Bourdieu. A socie-dade civil em Gramsci se assemelha ao conceito do campo do poder em Bour-dieu, como espao dos dominantes dos diversos espaos sociais, que disputam a ocupao do Estado.

Os estudos de anlise das polticas de sade bucal no Brasil

No Brasil, muito recentemente, o tema da anlise poltica em sade bucal tem sido objeto de interesse de alguns pesquisadores. O Quadro 1 sistematiza a produo cientfica recente em anlise poltica sobre a atual PNSB no mbito nacional. No foram aqui includos estudos de anlise de resultados ou do processo, com os estudos quantitativos. Apenas foram includos estudos que buscaram produzir anlise poltica, na poltica de sade bucal, ou seja, que se debruaram sobre as relaes e processos de acumulao e (des-)acumulao de poder e outros capitais que resultaram em caminhos: na entrada na agenda, na apresentao de alternativas, na sua formulao ou implementao, com-preendido, nesse contexto, como etapas do ciclo da poltica.

Aqui, consideramos que o espao da sade bucal ou da poltica de sade bucal um espao social onde as diversas instituies e agentes engajados per-tencem a diferentes campos, com distintos interesses em jogo que podem ter efeitos nos resultados dessa implementao. O Quadro 1 apenas reflete o campo cientfico, espao de relaes entre agentes interessados na produo e legitima-


o do conhecimento da poltica. Neste, no foi objeto de anlise os diferentes pontos de vista do campo burocrtico, ou seja, do espao onde se situa os funcio-nrios dos governos que formulam e implementam a poltica pblica.

Os dois primeiros estudos foram duas dissertaes de mestrado defendidas no Instituto de Medicina Social da Universidade Estadual do Rio de Janeiro. (BARTOLE, 2006; GARCIA, 2013) Esta ltima publicou parte desse trabalho em 2013. (GARCIA, 2013) O principal referencial de anlise poltica em ambos os trabalhos foi o neoinstitucionalismo em que as autoras identificaram dois processos de formulao de polticas distintos: a entrada da sade bucal no Programa de Sade da Famlia, em 2000, e a PNSB Brasil Sorridente, em 2004. A principal contribuio de Bartole (2006) foi identificar esses momentos como janela de oportunidade, compreendida como situaes que favorecem a convergncia da construo social do problema da sade bucal, das alternati-vas para seu enfrentamento num clima poltico favorvel para a tomada de de-ciso, formando a agenda governamental e posteriormente decisria. Tambm houve a atuao de atores dos movimentos polticos, incluindo o movimento sanitrio, compromissados com a sade bucal e reconhecidos como um gru-po com forte matiz poltico-partidria fora do espao institucional do governo e posteriormente, dentro dele. (GARCIA, 2013) Andrade (2009) e Rendeiro (2011) tambm chegam s mesmas concluses, ainda que com referenciais de anlise poltica distintos. O primeiro (ANDRADE, 2009), em uma dissertao de mestrado, publicada posteriormente em formato de livro pela editora da Universidade Federal de Gois, reafirma a fora desse grupo a partir da catego-ria poder em Hannah Arendt, como atributo central de grupos que constroem vontade comum. A concluso que foi um processo envolvendo agentes so-ciais engajados na militncia poltica que construram a proposta, com poucas alternativas. O grupo inicial produziu vontade comum, ou poder no sentido arendtiano (ANDRADE, 2009), mas tambm foi considerado como uma co-munidade epistmica. (RENDEIRO, 2011) Este ltimo trabalho foi uma tese de doutorado defendida na Escola Nacional de Sade Pblica, de referencial neoinstitucionalista.

Em sntese, os estudos sobre a entrada na agenda apresentam duas verten-tes, no excludentes entre si: a oficial, que aponta que os dados dos inquri-tos epidemiolgicos, como o alto percentual de perda dental entre adultos e a

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baixa percentagem de procedimentos odontolgicos especializados no sistema pblico, subsidiaram de forma relevante a construo da PNSB; e outra que defende que a entrada na agenda e a formulao de algumas alternativas po-lticas resultou da atuao de distintos grupos de interesse, com participao ativa da comunidade epistmica (RENDEIRO, 2011), os militantes de esquerda e pesquisadores (BARTOLE, 2006; GARCIA, 2013), bem como do poder ema-nado de um grupo de pessoas que age em comum acordo, com legitimidade da reunio inicial (ARENDT, 1985, p. 28), por referncia ao encontro inicial que foi a reunio de So Paulo, em 2002, quando um grupo de militantes elaborou um documento a ser entregue ao presidente Lula, recm-eleito.

A produo de conhecimento sobre os processos polticos envolvidos na implementao e avaliao da poltica no Brasil, tanto no nvel estadual e mu-nicipal, no foi foco deste captulo em particular. Pouco se sabe a esse respeito. Esforos devem ser empreendidos pelos pesquisadores e gestores no sentido da incorporao da melhor teoria possvel para produzir o xito em todo o ciclo da poltica pblica. Reconhecer e compreender as relaes de poder e do-minao em jogo entre os agentes sociais interessados j um grande primeiro passo para a transformao das relaes de dominao simblica.

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ARENDT, H. Da violncia. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1985.

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39poltica e sade

Qua

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