PLANEJAMENTO EPLANEJAMENTO E POLÍTICAS … · O modelo de Orçamento-Programa é um descrédito à...

Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas

PLANEJAMENTO EPLANEJAMENTO EPOLÍTICAS PÚBLICASPOLÍTICAS PÚBLICAS

Oficina 4 / ESAF 2013

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d

Estado Estado

Estado:• Por que?• Para que?

?• Para quem?

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l i

Desenvolvimento Desenvolvimento

Desenvolvimento– O que é?– Pode ser um conceito único?

É f ?– É um fim em si mesmo?– Existe em “caixinhas”, isto é, desenvolvimento social, desenvolvimento

econômico, desenvolvimento de infraestrutura...?U i ã l i li– Uma visão neocolonialista

Que desenvolvimento?– Consumo?

l i ?– Tecnologia?– Produção?– Meio ambiente?

d ã ?– Educação?

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O que é Planejamento (formal) O que é Planejamento (formal)

Planejamento é um processo contínuo e dinâmico que consiste em umconjunto de ações intencionais, integradas, coordenadas e orientadaspara tornar realidade um objetivo futuro (ou uma demanda), de forma apara tornar realidade um objetivo futuro (ou uma demanda), de forma apossibilitar (facilitar) a tomada de decisões.

Estratégias organizacionais estão totalmente interligadas com os objetivos e asEstratégias organizacionais estão totalmente interligadas com os objetivos e asmetas organizacionais, oferecendo caminhos e técnicas a serem seguidos parao alcance dos mesmos. (Conceito Administrativo)

No significado em geral sobre “estratégia” observa-se que seu norte principaldiz respeito a ser capaz de posicionar-se corretamente frente às situaçõesprincipalmente quando se está diante de incertezas e turbulências doambiente.

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Dimensões (didática) Dimensões (didática)

Estratégica (“longo prazo”)=> se estende aproximadamente a cincoanos ou mais.

Táti (“ édi ”) > i i d t d iTática (“médio prazo”)=> varia aproximadamente de seis meses adois anos.

Operacional (“curto prazo”)=> relacionadas com a programação daOperacional ( curto prazo )=> relacionadas com a programação daprodução dos bens e serviços e decisões relativas aos controles deestoque.

“....” Depende do observador, da referência, do tipo de análise

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É comum a organização do planejamento defender que em um

Como se desenvolve? Como se desenvolve?

É comum a organização do planejamento defender que, em ummodelo teórico racional, o primeiro passo para a elaboração doplanejamento estratégico é determinar com precisão as seguintesq estõesquestões:

“Quem somos?”

“O d h ?”“Onde queremos chegar?”

“Avaliamos os fatores externos?”

“Como atingiremos nossos objetivos?”

A partir daí, são feitas simulações de situações diversas com aconstrução de cenários não objetivando prever o futuro mas simconstrução de cenários, não objetivando prever o futuro, mas simdescrever possíveis acontecimentos plausíveis que poderão ocorrer.

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O Plano Estratégico O Plano Estratégico

TÁTICA

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onvertendo Plano em Ação (principais entraves) onvertendo Plano em Ação (principais entraves)

Apenas 10% das Estratégiassão Implementadas

Apenas 10% das Estratégiassão Implementadas

Barreiras à implementação das estratégiasBarreiras à implementação das estratégias

Barreira da Visão

Apenas 5% doscolaboradores

Barreira da Visão

Apenas 5% doscolaboradores

Barreira da Motivação

Apenas 25% dosdirigentes têm

Barreira da Motivação

Apenas 25% dosdirigentes têm

Barreira Cultural

85% dos dirigentesdedicam menos de

Barreira Cultural

85% dos dirigentesdedicam menos de

Barreira do orçamento

60% das organizaçõesnão estabelecem

Barreira do orçamento

60% das organizaçõesnão estabelecem

entendem a estratégiaentendem

a estratégiaincentivos associados

à estratégiaincentivos associados

à estratégiauma hora por mês

discutindo a estratégiauma hora por mês

discutindo a estratégiaum link entre o

orçamento e a estratégiaum link entre o

orçamento e a estratégia

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anejamento, visões complementares. anejamento, visões complementares.

• Limite das abordagens “prescritivas” e “racionais” (métodos racionaiscompreensivo)p )

• (Ciência Política + Ciências Sociais + Administração Pública) versus administraçãoprivadap

• Autores: Mintzberg, Idenburg, Quinn, Lindblom e Wildavsky, entre outrosOs modelos tradicionais e as formulações dele

decorrentes (ex: orçamento-programa) não

conseguem combinar as variáveis ambientais

associadas à e ec ção das políticas em especialassociadas à execução das políticas, em especial

na dimensão pública.

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QuinnQuinn

nejamento, visões complementares. nejamento, visões complementares.

• Estratégias definidas pela cúpula não são seguidas conforme oplanejado

Quinn Quinn

• O planejamento da cúpula não é possível ou viável

• Decisões estratégicas são tomadas no nível operacional

• Demais níveis modificam a estratégia inicial de modo incremental (incrementalismo lógico).Sugestões:

1º passo: compreender a irracionalidade no processo

2º passo: criar atmosferas de consenso, capacitando ai ã ( di d hi tó i ) di ã d torganização (aprendizado histórico), na direção das metas

pretendidas, negociando sempre com as forças incontroláveis doambiente, considerando também outros fatores que materializam aconsecução da estratégia, como os políticos e os sociais.

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consecução da estratégia, como os políticos e os sociais.


MintzbergMintzberg


Enxerga limites no modelo racional-compreensivo de planejamento estratégico (mecanicista).Necessidade de se negociar sempre com a incerteza, estabelecendo-se pequenos passos

Mintzberg Mintzberg

incrementais para satisfazer os diversos atores envolvidos. Neste modelo adaptativo, asdecisões são desconexas e fragmentadas, ainda que flexíveis para se adaptar às necessidades domomento.

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WildavskyWildavsky


O modelo de Orçamento-Programa é um descrédito à análise de políticas

Wildavsky Wildavsky

públicas, pois a lógica de alocação de recursos enviesa o planejamento para o controle epara a eficiência (controle do orçamento), em detrimento da eficácia e da efetividadedas ações de Governo. Além disso, não considera (de forma explícita) variáveis políticas eç , ( p ) psociais que fundamentam o processo decisório.

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WildavskyWildavsky


O orçamento-programa induz a criação de procedimentos,atributos e sistemas de informações devidamente

Wildavsky Wildavsky

atributos e sistemas de informações, devidamenteapropriados pela burocracia em arranjos processuais, quenão contribuem para a execução (prática) das políticas

úbli i i bili i t dpúblicas e que inviabilizam, por vezes, o aprimoramento datomada de decisão nas instâncias superiores devido aprópria complexidade sistêmica.

O resultado deste arranjo, de acordo com o autor, é umplano formal, burocrático, descolado da racionalidadepolítica que não indica as principais escolhas do Governo epolítica, que não indica as principais escolhas do Governo ebaseado unicamente em uma racionalidade técnica oueconômica. Para Wildavsky, deveria ser anulado o

f d áli d lí i

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casamento forçado entre análise de políticas eorçamento.


ConsideraçõesConsiderações


As variáveis políticas, sociais e a própria

Considerações Considerações

As variáveis políticas, sociais e a própriaflexibilidade de execução precisam ser consideradasna tentativa de quebrar o atual paradigma deplanejamento onde por vezes os própriosplanejamento, onde, por vezes, os própriosinstrumentos se sobrepõem à ação de planejar.

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Crítica ao Planejamento Formal Crítica ao Planejamento Formal

“A exigência do desenho do projeto (programa) nost d ét d d ló i ã j dtermos do método do marco lógico não ajudasuficientemente a acompanhar processos que, pelasua própria natureza, são abertos, sujeitos a umamargem grande de incerteza e que exigem umamargem grande de incerteza e que exigem umaflexibilidade extraordinária para produzir resultados“.

Joan Prats i Català De la burocracia al management, del management a la governanza

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De la burocracia al management, del management a la governanza


Ambiente do Setor PúblicoAmbiente do Setor Público

Sistema político (adesão x oposição?)Burocracias estruturadas Ideologia (adesão x oposição?)Burocracias estruturadas

InsulamentoProcessualista

Ideologia (adesão x oposição?)Lucro x CidadaniaProblemas ambíguosRe o li it doFoco no controle

RitualismoP líti té i

Recursos limitadosAssimetria de informaçõesAlternativas turvas

Política x técnica

Conclusões:1) complexidade não tem aderência absoluta às caixas, cronogramas,retângulos, físico-financeiro, etc.2) Modelos não são neutros (e podem atrapalhar a pensar...)

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2) Modelos não são neutros (e podem atrapalhar a pensar...)


E aquele conceito de Planejamento? E aquele conceito de Planejamento?

• definir objetivos ou resultados a serem alcançados;

d fi i i ibilit li ã d lt d• definir meios para possibilitar a realização de resultados;

• interferir na realidade para passar de uma situaçãointerferir na realidade, para passar de uma situaçãoconhecida a uma situação desejada, dentro de um intervalodefinido de tempo;

• tomar no presente decisões que afetam o futuro;

• processo de elaboração de planos para tentar controlar of t

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futuro(estabelece objetivos, faz planos, executa os planos).


Por que há uma diversidade de formas de compreender os conceitos?

Interesses x conceito Interesses x conceito

Por que há uma diversidade de formas de compreender os conceitos?

i. cada forma de explicar ou conceituar o termo está relacionada a uma maneira própria de criar o próprio objeto e explicá-lo à luz das conveniências de cada área.

ii. compreender as motivações que levam os grupos a defenderem o que se entende por planejamento governamental remete, portanto, ao desvelamento (sutileza da dominação) dos interesses destes gruposdesvelamento (sutileza da dominação) dos interesses destes grupos

iii. as relações, conscientes ou não, que delimitam os conceitos e, portanto, qualificam o que é adequado ou inadequado (fato que remete a posiçõesqualificam o que é adequado ou inadequado (fato que remete a posições favorecidas e desfavorecidas dos agentes) são motivadas pelo jogo de interesses afetos às formas de apropriação do conceito de planejamento

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p p ç p jgovernamental


"A di d f di i i ã

Método x objeto Método x objeto

"Acreditar que se pode fazer progredir uma investigação científica aplicando-lhe um método tipo, escolhido porque deu bons resultados em outra investigação ao qual estavabons resultados em outra investigação ao qual estava relacionado, é um equívoco estranho que nada tem em comum com a ciência."

Antonio Gramsci

O MÉTODO DEVE RESPEITAR A PARTICULARIDADE DAS POLÍTICAS (E DA

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O MÉTODO DEVE RESPEITAR A PARTICULARIDADE DAS POLÍTICAS (E DA POLÍTICA)


Planejamento Governamental Planejamento Governamental

Para construir o conceito mais adequado deve-se:a) associar ao conceito o espaço público com todas as suas determinações e

nuances:

Estado, poder, legitimidade, conflito, política, hegemonia, ideologia, etc.

b) ir além das definições mais simples apropriadas por ciências específicasb) ir além das definições mais simples apropriadas por ciências específicas.

Centro do debate: i. relações entre Estado, sociedade civil e esfera pública,

ii. o papel do Estado,

iii. a relação entre política e análise de políticas e

iv. os dilemas que decorrem dessas relações.

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Dimensões do Conceito:

Planejamento Governamental Planejamento Governamental

Dimensões do Conceito:1) diagnóstico: quais dinâmicas foram e são responsáveis pela atual configuração da nossa realidade?2) escolhas: o que devemos fazer para conduzir a sociedade a um patamar mais desenvolvido?3) organização dos meios: organizar e garantir a materialização daquilo que foi previsto.

Sugestão: Planejamento Governamental é uma função do Estado que deve anteceder e condicionar a ação do Estado de modo a viabilizar as çescolhas políticas.

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l j é i id d é i lí i ?

Planejamento para o desenvolvimento Planejamento para o desenvolvimento

Planejamento é uma atividade técnica ou política?Racionalidade burocrática vs racionalidade políticaNa formulação, como são tomadas as decisões?

d ?• Poder?• Racionalismo?

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O i

olíticas públicas: origem, conceito, modelos olíticas públicas: origem, conceito, modelos

OrigemEnquanto disciplina acadêmica nasce nos EUAEnquanto prática de estado nasce com o a Guerra FriaFundadores: H Laswell H Simon C Lindblom e D EastonFundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton

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lí i úbli i ã d li C li S

Políticas Públicas: Definições e AplicaçõesPolíticas Públicas: Definições e Aplicações

Políticas Públicas: uma revisão da literatura – Celina Souza.Definições clássicas

Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que li à l d d tõ úblianalisa o governo à luz de grandes questões públicas

Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos.

Peters (1986) política pública é a soma das atividades dos governos quePeters (1986), política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação,e que influenciam a vida dos cidadãos

Dye (1984)“o que o governo escolhe fazer ou não fazer” Laswell quem ganha o quê por quê e que diferença fazLaswell, quem ganha o quê, por quê e que diferença faz.Souza “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação e, quando

necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações

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Políticas Públicas: UMA DEFINIÇÃO ALTERNATIVA:

“POLÍTICAS PÚBLICAS SÃO A FORMA DE MANIFESTAÇÃO DOPODER PÚBLICO ESTATAL, HISTORICAMENTE DECORRENTE DAASSUNÇÃO DE FUNÇÕES CONSIDERADAS ORIGINARIAMENTEASSUNÇÃO DE FUNÇÕES CONSIDERADAS ORIGINARIAMENTEINDELEGÁVEIS AO SETOR PRIVADO, SEJAM ELAS FUNÇÕESCLÁSSICAS OU CONTEMPORÂNEAS”CLÁSSICAS OU CONTEMPORÂNEAS

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lí i úbli i ã d li C li S


Políticas Públicas: uma revisão da literatura – Celina Souza.Modelos de formulação e análise:

O tipo da política pública – Theodor Lowi – políticas distributivas, l tó i di t ib ti tit tiregulatórias, redistributivas e constitutivas

Incrementalismo – Lindbloom, WildavskiGarbage can – Cohen, March e OlsenCoalizão de defesa SabatierCoalizão de defesa – SabatierMúltiplos fluxos – KingdomArenas sociais – empreendedores políticosEquilíbrio interrompido ‐ Baumgartner e Jones – relações com as ciênciasEquilíbrio interrompido ‐ Baumgartner e Jones – relações com as ciências

biológicas, com grande importância da mídia nos “espasmos” das políticas

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l d d


Na Europa – papel do Estado;Nos EUA – estudos empíricos sobre a ação concreta dos governos.

O que são Políticas Públicas???d ã à i d lí i úbli i iIntrodução à Teoria da Política Pública – Enrique Saravia.Fábio Konder Comparato diz que “O government by policies, em substituição ao

government by law, supõe o exercício combinado de várias tarefas que o Estadolib l d h i l t S õ d l i t d té i i i lliberal desconhecia por completo. Supõe o desenvolvimento da técnica previsional, acapacidade de formular objetivos possíveis e de organizar a conjunção de forças ou amobilização de recursos – materiais e humanos – para a sua consecução. Em umapalavra o planejamento”palavra, o planejamento .

O que são Políticas Públicas??? – “Trata‐se de um fluxo de decisões públicas,orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados amodificar essa realidade ”modificar essa realidade.

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Políticas Públicas: nós conceituais – Leornardo Secchi.Políticas públicas são elaboradas exclusivamente por atores estatais, ou também

por atores não‐estatais?Políticas públicas também se referem à omissão ou à negligência do poder

público?Apenas diretrizes estruturantes (de nível estratégico) são políticas públicas, ou as

di i i i bé d id d i ?diretrizes operacionais também podem ser consideradas como tais?

Mapeamento dos Modelos de Análise de Políticas Públicas: como reconhecer suailid d Th Dutilidade – Thomas Dye.

Ordenar e simplificar a realidadeIdentificar o que é relevanteC di lid dCondizer com a realidadeComunicar algo significativoOrientar a pesquisa e a investigação

li õ l õ

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Propor explicações e soluções


S

olíticas públicas: senso comum, campo de estudos olíticas públicas: senso comum, campo de estudos

Senso comum:

“Políticas sociais seriam intervenções planejadas do poder público com a finalidade de resolver situações sociais problemáticas” (Di Giovanni & Nogueira, 2013)

Campo de estudos:

“Forma de exercício de poder em sociedades democráticas, resultante de uma complexa interação entre Estado e sociedadecomplexa interação entre Estado e sociedade …

… uma intervenção estatal, de uma modalidade de regulação política e de um expediente com o qual se travam lutas por direitos e por distribuição” (Di Giovanni & Nogueira, 2013)

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“U fi ã ífi d l õ d d fi ã

Políticas públicas hoje Políticas públicas hoje

“Uma configuração específica de relações de poder –uma configuração institucionalizada, recorrente e estruturada– mediante a qual se constitui uma possibilidade de ação coletiva”. (Di Giovanni & Nogueira, 2013)

Possibilidade nem única nem exclusiva, convivendo/concorrendo com o corporativismo, o mandonismo local, o coronelismo, o populismo, a responsabilidade social, o voluntariado.

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P líti úbli ã d fi id ti d t hi tó i

Políticas públicas: historicidade Políticas públicas: historicidade

Políticas públicas são definidas e praticadas em termos históricos.

Levar em conta a historicidade permite ir além da visão empirista dominante nos modelos analíticos disponíveis.

A partir de meados do século 20, complexificação, diferenciação e fragmentação das sociedades:

Transformação demográficaTransformação demográfica

Industrialização

Urbanização

Revolução tecnológica

Redefinição e ampliação dos sistemas educacionais

Secularização crescente da vida coletiva

Transformação das relações entre gêneros

Revolução no modo de vida

Interações interesses direitos carecimentos

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Interações, interesses, direitos, carecimentos


A i d d it li t d ó f d l t ( l


As sociedades capitalistas do pós‐guerra foram marcadas pelo aumento (em volume e importância estratégica) das intervenções do Estado na vida econômica e social.

Três fatores‐chave desse processo de reconfiguração:

De natureza política, a bipolarização capitalismo‐socialismo

De natureza macroeconômica, políticas keynesianas (os “30 anos dourados”)

De natureza sociocultural, a consolidação dos direitos sociais (Hobsbawm, 1994)

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R lt d d di â i d d it li t


Resultados da dinâmica do mundo capitalista:

“Sociedade de consumo de massas”

“Revolução das expectativas” (Bell, 1976): binômio direito‐demandaç p ( , )

Aumento das clivagens sociais: o Estado passa a agir não apenas para resolver situações problemáticas, mas também para gerir conflitos

Intervenções estatais modeladas por uma pluralidade de atores e demandas de natureza diversaIntervenções estatais modeladas por uma pluralidade de atores e demandas de natureza diversa e vinculados a interesses específicos (congruentes ou contraditórios), que convivem em um campo de tensões no qual se confrontam ao menos três lógicas de ação:

acumulação de capitalacumulação de capital

acumulação de poder

acumulação de recursos de bem‐estar e garantia de direitos

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C it li i t d d i ã d t itó i b di ã d

Globalização, Estado e políticas públicas Globalização, Estado e políticas públicas

Capitalismo: conquista do mundo, incorporação dos territórios, subordinação da natureza

Globalização correspondendo ao ciclo atual da mundialização capitalista...

… sendo um processo multidimensional (econômico, tecnológico, mas também político social cultural)político, social, cultural)

Policentrismo, blocos regionais, comunidades supranacionais, atores transnacionais, g , p ,

Sociedade mundial, mas não um Estado mundial:

“Sociedade mundial sem Estado mundial significa uma sociedade que não está politicamente organizada e na qual novas oportunidades de poder e de intervenção surgem para os atores transnacionais, que não possuem a devida legitimidade democrática.” (Beck, 1999)

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D ld i l b l d l b l “t t d b d t d


Da aldeia global ao supermercado global: “troca‐se tudo, sabe‐se de tudo, consome‐se uma inesgotável infinidade de bens (simbólicos, antes de tudo), mas convive‐se em termos fugazes, de modo errático, virtual.” ( Di Giovanni & Nogueira, 2013)

O mundo encolheu, a vida ficou mais acelerada: “todos” estão conectados o tempo todo nos problemas de “todos”, em tempo realp , p

Todos?

A globalização tem favorecido sobretudo os segmentos sociais “incluídos”, os países mais desenvolvidos, as organizações mais poderosas...

… mas também sugere a possibilidade de construir um mundo “mundializado”: interconectado, g p ,justo e democrático, propício à emancipação plena do gênero humano.

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T difí i l ã l d id ã d t d


Tempos difíceis: a aceleração geral da vida, a compressão do tempo e dos espaços surpreendem e confundem, gerando dificuldades adicionais de adaptação, equilíbrio e recomposição.

Mais informação não garante mais conhecimento:

Razão instrumental (custo/benefício)

Razão crítica (compreensão do mundo)Razão crítica (compreensão do mundo)

Mudança acelerada, império do mercado:

Estados nacionais perdem força, governos têm dificuldades para regular, planejar, coordenar, dirigir

As organizações públicas, acostumadas ao controle, são instadas a trocar o burocrático pelo gerencial, o planejamento pelo empreendedorismo, a norma pela flexibilidade, a lentidão pela l id d id dã l livelocidade, o cidadão pelo cliente

Tudo se resume a valores econômicos?

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P d f i lib l E t d lt à i i l


Passada a euforia neoliberal, o Estado volta à cena principal.

Menor poder de regulação e intervenção, mas estratégico como antes: decisivo para equacionar a vida comum e a questão social

Uma gestão pública renovada ética, técnica e politicamente tornou‐se uma imposição da realidade:

Esgotamento das “ferramentas de gestão”Esgotamento das ferramentas de gestão

Explosão de demandas e reivindicações

Exigência de criatividade na formulação e na implementação das políticas

Parceria e participação

Reconstrução democrática do Estado

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O d lh fi i di d i d d d t


O mundo encolheu, ficou mais diverso e deixou de ser ordenado por regras e centros claramente reconhecidos. Os Estados e os governos estão cercados pela economia internacionalizada. Os governos governam com dificuldades e são pouco produtivos.

Mas, enquanto buscarmos maior igualdade e mais justiça social, necessitaremos de Estados (de ambientes ético‐políticos que forneçam parâmetros de sentidos para a vida ( p q ç p pcomum) e de Estado (de aparatos políticos e administrativos com que governar a complexidade da vida).

A democratização contemporânea faz‐se acompanhar de novos desafios e exigências, tanto em termos de espírito republicano como no plano do conhecimento e da i t ã t lintervenção governamental.

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