PERFIL DAS ATIVIDADES DE CAPACITAÇÃO NA … · “estratégico” e quais configuram um processo...
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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013 PERFIL DAS ATIVIDADES DE CAPACITAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL E O ALINHAMENTO ÀS DIRETRIZES DA POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DE PESSOAS Diogo Ribeiro da Fonseca
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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
PERFIL DAS ATIVIDADES DE CAPACITAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL E O ALINHAMENTO ÀS DIRETRIZES DA
POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DE PESSOAS
Diogo Ribeiro da Fonseca
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Painel 04/014 Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal: estudos e reflexões após sete anos de implementação
PERFIL DAS ATIVIDADES DE CAPACITAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL E O ALINHAMENTO ÀS DIRETRIZES DA POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DE PESSOAS
Diogo Ribeiro da Fonseca
RESUMO A Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal – PNDP, estabeleceu orientações para a implementação de modelos estratégicos de desenvolvimento de pessoas baseados em competências na administração pública federal. Após sete anos de instituição da política, a presente pesquisa visa investigar e descrever as atividades que compõem o processo básico de planejamento, execução e controle da capacitação em organizações públicas de diferentes naturezas jurídicas. O objetivo é identificar em que medida essas atividades configuram um processo mais “estratégico” e quais configuram um processo mais “funcional” de atuação dos setores de capacitação e seu respectivo alinhamento à PNDP. Foram realizadas entrevistas e aplicados questionários para 45 servidores de22 organizações públicas dentre as quais: 08 Ministérios, 04 Agências Reguladoras, 04 Autarquias, 02 Fundações de Direito Público e 04 Instituições Federais de Ensino. Foram encontradas nessas organizações 26 atividades formais que discriminam perfis de capacitação com diferentes graus de alinhamento à PNDP.
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INTRODUÇÃO
A edição do Decreto Nº 5.707/06 marcou o estabelecimento da Política
Nacional de Desenvolvimento de Pessoas – PNDP (BRASIL, 2006). A Política
integrou a estratégia governamental de melhoria da gestão organizacional e
fortalecimento da capacidade do serviço público. O normativo introduziu a gestão
por competências como instrumento de desenvolvimento contínuo dos servidores
públicos para a consecução das mudanças necessárias ao aperfeiçoamento da
Administração Pública no médio e longo prazo (OCDE, 2010; CARVALHO, 2009).
Não obstante os avanços pretendidos pelo Governo com a edição do
Decreto Nº 5.707/06, atesta-se que as teorias de gestão estratégica de pessoas, tais
como a gestão por competências, possuem lacunas com relação à sua aplicação no
contexto específico do setor público (TRUSS, 2008). Em geral, diante dessa lacuna
teórica, os países que buscaram implantar o modelo no serviço público adotaram
uma perspectiva incremental e experimental de implantação, resultando em modelos
específicos a cada contexto nacional (OCDE, 2010). Truss (2008) sugere que, no
setor público, em função do contexto normativo mais rígido (INGRAHAM; RUBAII-
BARRETT, 2007), com a implantação de um modelo estratégico, os processos de
gestão de pessoas assumem um caráter híbrido, no qual processos estratégicos são
adaptados de forma sobreposta aos processos burocráticos previstos em lei.
Após cerca de sete anos de implantação da PNDP, o enfoque
proporcionado sobre a atividade de capacitação pode ter dado origem a modelos
próprios de desenvolvimento de pessoas no setor público brasileiro, contingentes ao
seu ambiente institucional. Nesse sentido, o presente estudo tem como objetivo
descrever o perfil das atividades de capacitação realizadas na Administração Pública
Federal e identificar sua aproximação com modelos estratégicos de desenvolvimento
de pessoas, tendo como referência as diretrizes da PNDP.
A presente pesquisa contribui para a realização de um diagnóstico do perfil
das atividades de desenvolvimento de pessoas e estabelece parâmetros para a
identificação do grau de avanço da PNDP no setor público e em suas organizações.
A elaboração de um índex de atividades de capacitação fornece as bases para a
realização de diagnósticos posteriores. Do ponto de vista teórico a pesquisa visa
contribuir para a elaboração de um modelo teórico de desenvolvimento estratégico de
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pessoas baseado na realidade específica do setor público brasileiro. Nesse sentido,
serão utilizadas apenas teorias básicas de referência, uma vez que, conforme
pressupostos do processo qualitativo de construção teórica, que orienta o presente
trabalho (STRAUSS; CORBIN, 2008), será privilegiada a elaboração de modelos
teóricos a partir dos dados empíricos coletados.
REFERENCIAL TEÓRICO
O modelo de gestão por competências tem sido utilizado como referência
para a realização de reformas estatais em todo o mundo e se insere no contexto da
gestão estratégica de pessoas, dado que se caracteriza pela capacidade de
integração das atividades de gestão de pessoas e dessas com a estratégia da
organização (OCDE, 2010). Os modelos de Gestão Estratégica de Pessoas – GEP
se delineiam a partir da década de 1980visando à gestão do desempenho e
alinhamento do capital humano para a consecução de estratégias organizacionais,
tornando-o uma vantagem competitiva (FISCHER, 2001).
Atualmente as abordagens de GEP têm enfatizado a atividade
desenvolvimento de pessoas, como principal subsistema para a vinculação das
competências individuais aos objetivos organizacionais e das demais atividades de
gestão de pessoas (GARAVAN; COSTINE; HERATY, 1995). Para Becker e Huselid
(2006) a característica essencial dos sistemas de GEP é sua ênfase no desempenho
organizacional em lugar do desempenho individual, assim como a consideração do
sistema de gestão de pessoas como um todo, ao invés de cada subsistema
isoladamente. Assim o modelo estratégico prevê uma arquitetura estratégica de
gestão de pessoas como sendo a combinação de sistemas, práticas, competências
e comportamentos que permitirão o desenvolvimento e gestão do capital humano
(BECKER; HUSELID, 2006).
Sob essa perspectiva, é fundamental a consideração do conjunto de
atividades de gestão de pessoas que compõem a sua arquitetura. A perspectiva
estratégica desse sistema considera-o como elemento fundamental na composição da
organização, possuindo a função de dotá-la de capacidade de mudança estratégica
para a geração de vantagens competitivas e assegurar sua sobrevivência
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(GRATTON et al, 1999). Para alguns autores, a capacidade de transformação advém
da habilidade de criar processos que alinhem o comportamento dos indivíduos à
estratégia organizacional (GRATTON et al, 1999; WRIGHT; SNELL, 1998). Um
modelo estratégico também seria responsável pela rápida adequação das
competências do capital humano diante de mudanças ambientais, possuindo
flexibilidade e prontidão para atendimento de demandas emergentes da organização
(WRIGHT; SNELL, 1998)
PROCESSOS DE GESTÃO ESTRATÉGICA DE PESSOAS
Gratton et al (1999) apresentam uma formulação teórica de processos
estratégicos de gestão de pessoas, os quais foram resultado de estudos
comparativos em seis organizações de grande porte (Figura 1). Segundo os autores,
três grupos de processos constituem o modelo: 1) processos de curto prazo,
constituídos de uma estratégia de curto prazo para a adequação de competências
aos objetivos imediatos da organização; 2) processos de longo prazo, visando à
preparação da força de trabalho e lideranças gerentes para necessidades futuras da
organização; e 3) processos de monitoramento e controle, que fornecemos
feedbacks para a readaptação constante dos demais processos às necessidades
organizacionais e ao ambiente. Nesse modelo há grande relevância das atividades
de treinamento, sendo a análise de lacunas de desempenho seu processo central,o
qual fornece diretrizes para realização de treinamentos de curto prazo, assim como
ações de longo prazo voltadas para odesenvolvimento de perfis ocupacionais
adequados às necessidades e estratégias organizacionais.
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Figura 1: Mapa de Processos de Pessoal. Fonte: Gratton et al (1999).
Dessa forma, o sistema de treinamento é compreendido sob uma
perspectiva estratégica, de influência recíproca de suas atividades com o contexto
organizacional, o ambiente externo e as variáveis individuais, buscando o
alinhamento dessas dimensões por meio do desenvolvimento humano e
organizacional (PILATI, 2006).O alinhamento de competências individuais aos
objetivos organizacionais constitui-se no objetivo do campo específico de
Treinamento, Desenvolvimento e Educação – TD&E.
PROCESSOS DE TREINAMENTO E DESENVOLVIMENTO
O campo de TD&E tem como foco o desenvolvimento de tecnologia
instrucional, consistindo de métodos e técnicas científicas, voltados para a
efetividade de ações de educação dos trabalhadores e para a melhoria do
• Desenvolvimento de Lideranças
• Desenvolvimento da Força de Trabalho
• Desenvolvimento Organizacional
Monitoramento de
tendências de longo prazo
Análise de Lacunas
(Gap Analysis)
Estratégia de Pessoal de
Longo Prazo
Ciclo de Longo-Prazo
Monitoramento da
capacidade atual
• Definição de Objetivos • Métricas de
Desempenho • Recompensas • Treinamento de curto-
prazo
Estratégia de Pessoal de
Curto Prazo
Ciclo de Curto-Prazo
Estratégia Organizacional
Desempenho
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desempenho organizacional. A perspectiva sistêmica da ação de treinamento,
exibida na Figura 2, permite a sua compreensão a partir de três processos básicos
coordenados: 1) a avaliação de necessidades de treinamento; 2) planejamento; e 3)
execução e avaliação de treinamento (BORGES-ANDRADE; ABBAD, 1996).
Figura 1: Sistema de Treinamento. Fonte: Borges-Andrade e Abbad (1996)
A Avaliação de Necessidades de Treinamento – ANT é o processo
fundamental que permite o monitoramento das variáveis organizacionais com vistas
ao planejamento de ações educacionais efetivas é (IQBAL; KHAN, 2011; PILATI,
2006; MENESES; ZERBINI; ABBAD, 2010). De forma similar à análise de lacunas
prevista no modelo estratégico, a ANT é o processo central para a realização da
capacitação de forma planejada, com a definição do escopo adequado das ações de
treinamento, priorizadas conforme a sua importância e amplitude das lacunas de
desempenho detectadas.Nas etapas seguintesà ANT ocorre o planejamento dos
cursos com a formatação dos objetivos, conteúdos e metodologias de ensino
eprocede-se à execução de ações educacionais, as quais são avaliadas em seus
aspectos relativos à reação dos participantes, grau de aquisição dos conhecimentos
e impacto no desempenho do trabalho.
O Decreto Nº 5.707/06 estabelece uma clara delimitação da aplicação da
gestão por competências como ferramenta de capacitação (BRASIL, 2006; OCDE,
2010) embora a mesma tenha aplicabilidade teórica nos demais sistemas de gestão
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de pessoas (e.g. recrutamento, seleção, gestão do desempenho, remuneração).
Nesse sentido, conforme Guimarães, Bruno-Faria e Brandão (2010), a ANT e o
Mapeamento de Competências terão metodologias e resultados idênticos, pois no
âmbito apenas da capacitação servem aos mesmos propósitos. Por esse motivo,
será utilizada como referência primária o modelo sistêmico de treinamento do campo
de TD&E.
MÉTODO
A presente pesquisa se caracteriza como um estudo descritivo de recorte
transversal, pois visa à descrição e elaboração de um índex das atividades de
desenvolvimento de pessoas realizadas da Administração Pública Federal em seu
contexto atual. O levantamento utilizou-se inicialmente da abordagem qualitativa
para as duas etapas iniciais, respectivamente de coleta e validação de dados por
meio da aplicação de duas rodadas de entrevistas com o apoio de roteiro semi-
estruturado. A abordagem qualitativa foi utilizada em razão da necessidade de
compreensão em profundidade do processo de capacitação, com vistas à
elaboração de categorias gerais das atividades formais de capacitação (STRAUSS;
CORBIN, 2008). O universo de pesquisa é o conjunto de 192organizações públicas
vinculadas ao SIPEC – Sistema de Pessoal Civil da União e coordenados pela
Secretaria de Gestão Pública – SEGEP do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão – MP, estando sujeitas às perspectivas de mudança trazidas pelo Decreto Nº
5.707/06. Para uma melhor abrangência do universo das atividades de capacitação,
a amostragem dos órgãos estudados foi intencional de natureza teórica. A
amostragem teórica, conforme Flick (2009) se define como:
(...) o processo de coleta de dados para a geração de teoria pela qual o analista coleta, codifica e analisa conjuntamente seus dados e decide que dados coletar a seguir e onde encontrá-los, a fim de desenvolver sua teoria quando estar surgir. Esse processo de coleta de dados é controlado pela teoria em formação. (FLICK, 2009, p. 120)
A amostragem teórica teve como objetivo a saturação dos dados,
caracterizada pela não emergência de nenhum dado novo ou relevante, indicando a
validade empírica e a adequada apreensão das categorias e suas variações no
campo de pesquisa (STRAUSS; CORBIN, 2008). Foi utilizado como princípio
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metodológico a comparação sistemática dos casos (STRAUSS; CORBIN, 2008) para
a escolha progressiva das organizações a serem incluídas na amostra, sendo
consideradas principalmente a área de atuação e a natureza jurídica da
organização. Também buscou-se a inclusão de casos extremos, concebidos como
casos de sucesso e fracasso na implantação da gestão por competências. Por fim,
nessa etapa qualitativa foram pesquisadas 17 organizações até que se obtivesse a
saturação dos dados com a detecção de 26 atividades passíveis de serem
realizadas pelas unidades de capacitação. Posteriormente, com vistas à aplicação
direta do índex, mais cinco organizações foram pesquisadas com aplicação apenas
do índex. No total, foram pesquisadas 22 organizações públicas dentre as quais: 08
Ministérios, 04 Agências Reguladoras (Autarquias Especiais), 04 Autarquias, 02
Fundações de Direito Público e 04 Instituições Federais de Ensino.
A amostragem dos participantes das entrevistas nas 17 organizações
iniciais foi de natureza intencional, tendo como critério, na primeira etapa, o
envolvimento cotidiano do entrevistado com processos de capacitação. Essa etapa
consistiu na aplicação de um roteiro semi-estruturado de entrevistas com sete
questões principais e 16 questões de apoio sobre os tipos e variações de atividades
de capacitação realizadas nas organizações. Foram realizadas 17 entrevistas com
um total de 13 funcionários, 15 coordenadores ou supervisores e um gestor de
recursos humanos. A primeira etapa permitiu o mapeamento inicial das atividades
nas organizações e a elaboração da primeira versão do índex, listando as atividades
detectadas na primeira rodada de entrevistas.
A segunda etapa consistiu no retorno às 17 organizações para entrevista
com os gestores de recursos humanos, quando possível, sendo esse o critériode
amostragem intencional desta etapa. Foram entrevistados 13 gestores de recursos
humanos e quatro coordenadores ou supervisores com o objetivo dese validar os
dados anteriormente fornecidos pelos integrantes das equipes de capacitação.
Foram realizadas 19 entrevistas compondo um total final de 36, as quais foram
gravadas e transcritas para análise. A realização de entrevistas com diferentes
atores visou à diminuição do viés pessoal nas opiniões colhidas coma consideração
das visões compartilhadas pelo grupo (FLICK, 2009).O Quadro 1 apresenta a
sequência de amostragem teórica das organizações, sua natureza jurídica, a
denominação que receberá como referência para este estudo e a amostra dos
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respectivos entrevistados nas duas etapas. A coluna “Novas Atividades” demonstra
o surgimento de novas categorias em cada organização e apresenta a progressão
da saturação dos dados, a qual foi constatada quando mais de nove, ou 53% das
organizações pesquisadas, já não tinham apresentado novas categorias para a
pesquisa.
Quadro 1 - Sequência de Amostragem Teórica e Saturação das Categorias. Fonte: Elaborado pelo autor.
Nº Natureza Jurídica Denom.Novas
Atividades
Etapa 01 Etapa 02
Entrevistado Entrevistado
1 Autarquia Especial E01 14 Funcionário Gestor
2 Adm. Direta M01 01Coordenador e
06 FuncionáriosGestor
3 Adm. Direta M02 02Coordenador e
FuncionárioGestor
4 Autarquia Especial E02 04 Coordenador Gestor
5 Adm. Direta M03 01 Coordenador Gestor
6 Autarquia Especial E03 -Coordenador e
FuncionárioGestor
7 Adm. Direta M04 - Coordenador Gestor
8 Autarquia A01 -Coordenador e
FuncionárioGestor
9 Autarquia Especial E04 - Funcionário Gestor
10 Adm. Direta M05 01 Coordenador Coordenador
11 Autarquia A02 -Gestor e
CoordenadorGestor
12 Autarquia A03 02 Supervisor Coordenador
13 Fundação Pública F01 -Coordenador e
FuncionárioGestor
14 Fundação Pública F02 01 Supervisor Coordenador
15 Adm. Direta M06 - Coordenador Gestor
16 Adm. Direta M07 -Coordenador e
FuncionárioGestor
17 Autarquia A04 - Coordenador Supervisor
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A etapa de validação proporcionou a discussão dos dados coletados na
etapa anterior e a composição das categorias de atividades em um índex. Sua
construção foi realizada por meio da análise dos dados concomitantemente à coleta,
visando à emergência da teoria em construção e a seleção dos casos mais
adequados à sua complementação, conforme modelo de amostragem teórica
adotado (FLICK, 2009). Para tanto as entrevistas foram transcritas e analisadas ao
longo da coleta com aplicação de técnicas de analise de conteúdo. A análise teve
como base as etapas previstas por Strauss e Corbin (2008) para a construção
teórica. Primeiramente foi realizada uma categorização em grade aberta das
categorias emergentes sendo reunidas em grupos gerais as atividades semelhantes,
com tolerância para pequenas variações evidenciadas pela comparação sistemática
dos casos (STRAUSS; CORBIN, 2008). O refinamento das categorias foi realizado
com o apoio dos entrevistados, sendo os critérios utilizados para diferenciação das
atividades o seu escopo, procedimento formal e sua finalidade. As atividades,
posteriormente foram sistematizadas em eixos temáticos mais amplos (STRAUSS;
CORBIN, 2008) de: Planejamento; Execução; Incentivo e Controle, tendo em vista,
principalmente, a função da atividade no processo de capacitação como um todo.
O índex, como principal produto teórico dessa etapa de pesquisa
constituiu-se em um conjunto total de 26 categorias de atividades formalmente
realizadas nos setores de capacitação pesquisados. Com as informações do índex,
foi elaborado um formulário o qual foi validado qualitativamente na segunda etapa de
pesquisa com gestores de recursos humanos. A versão final do formulário constituiu-
se em um instrumento consistindo de 30 questões das quais 26 abordavam o
questionamento acerca da realização das atividades mapeadas e quatro questões
se referiam a aspectos da organização como a existência ou não de Planejamento
Estratégico e suas características. O formulário possuía ainda campos abertos para
acréscimo de observações sobre cada uma das atividades e a indicação e
descrição, ao final, de atividades de capacitação que por ventura não fossem
contempladas no índex.
Posteriormente, não sendo parte do desenho original de pesquisa, nova
oportunidade de validação do índex surgiu com a realização de oficina de estudos,
na qual participaram servidores de setores de capacitação de diferentes
organizações. Neste ambiente a pesquisa foi explanada e foi fornecida a versão final
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do formulário do índex como instrumento de coleta de dados, caracterizando uma
abordagem quantitativa de pesquisa. Neste ínterim, foram coletados dados de 04
Instituições Federais de Ensino e 01 Ministério que foram integrados à pesquisa,
ampliando a variedade da amostra. São denominadas, portanto como organizações:
“I01”, “I02”, “I03”, “I04” e “M08”, sendo que os participantes não relataram nas
questões abertas a existência de atividades de capacitação não abordadas no índex.
ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Conforme mencionado, o produto da pesquisa consiste na enumeração
de atividades de capacitação realizadas na administração publica federal como
referencia inicial para a caracterização do perfil dos setores de capacitação.
As atividades categorizadas são apresentadas no Quadro 2 e estão divididas em
quatro macro-categorias: Planejamento, Execução, Incentivo e Controle.As macro-
categorias podem ser facilmente associadas ao processo básico de treinamento
descrito na literatura de TD&E (Figura 2). Porém o levantamento empírico realizado
termina por incluir tanto atividades típicas, descritas pela literatura de TD&E, quanto
as oriundas rotinas de controles burocráticos ou previsões legais. A princípio,
portanto, parece haver, de fato, uma sobreposição entre atividades técnico-
gerenciais e atividades burocráticas (TRUSS, 2008). Tal variedade de atividades, de
diferentes naturezas e complexidades gerou a necessidade de se fazer uma
categorizaçãoe classificação mais flexível das atividades, tendo como base, além de
aspectos formais dos processos de trabalho, a opinião dos entrevistados e sua
validação.Se o aporte teórico da literatura de TD&E ou Gestão por Competências for
considerado de maneira rígida, muitas atividades sequer comporiam o mapeamento,
ou seriam classificadas de forma diversa. Portanto, é importante ressaltar que o
objetivo do mapeamento foi esgotar a amplitude de atividades que guardassem
relação com o processo de capacitação, fossem estas de natureza técnica ou
normativa, gerencial ou burocrática. Ao considerar-se o ponto de vista empírico e
normativo, as atividades se constituem em processos de trabalho percebidos como
distintos entre si, seja por exigirem diferentes trâmites e procedimentos
operacionais, seja por envolverem diferentes objetivos ou competências das equipes
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de capacitação. Assim, buscou-se a construção de um referencial que privilegie a
realidade das organizações. Considera-se, porém que há espaço para refinamentos
teóricos e conceituais das categorias levantadas.
Quadro 2 - Macro-Cateogrias e Cateogrias de Atividades Mapeadas Fonte: Elaborado pelo autor.
Dentro dos critérios de classificação adotados, as atividades de
“Planejamento” têm como objetivo o levantamento das informações acerca das
demandas de capacitação das unidades organizacionais e sua sistematização em
planos e objetivos que orientarão a execução dos cursos e as decisões de
capacitação ao longo do exercício. As atividades de “Execução” consistem na
PLANEJAMENTO CONTROLES
01LEVANTAMENTO DE NECESSIDADES DE
TREINAMENTO17 CONTROLE DE EXECUÇÃO DE CURSOS
02 MAPEAMENTO DE COMPETÊNCIAS 18 MONITORAMENTO DE ORÇAMENTO
03ELABORAÇÃO DO PLANO ANUAL DE
CAPACITAÇÃO19 AVALIAÇÃO DE REAÇÃO
04ELABORAÇÃO DE PROGRAMAS
PERMANENTES DE TREINAMENTO20 AVALIAÇÃO DE IMPACTO
05OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE
CAPACITAÇÃO21 AVALIAÇÃO DE APRENDIZAGEM
EXECUÇÃO 22MONITORAMENTO DE INFORMAÇÕES DOS
SERVIDORES
06 CURSOS ABERTOS DE CURTA DURAÇÃO 23 BANCO DE TALENTOS
07CURSOS FECHADOS DE CURTA
DURAÇÃO24 RELATÓRIOS DE CONTROLE EXTERNO
08 CURSOS COM INSTRUTORIA INTERNA 25 RELATÓRIOS DE CONTROLE INTERNO
09 PÓS-GRADUAÇÃO ABERTA 26ELABORAÇÃO DE NORMAS DE
CAPACITAÇÃO
10 PÓS-GRADUAÇÃO FECHADA
11CAPACITAÇÃO GERENCIAL
SISTEMÁTICA
INCENTIVOS
12 LICENÇA-CAPACITAÇÃO
13 AFASTAMENTO PARA PÓS-GRADUAÇÃO
14INCENTIVO PARA CAPACITAÇÃO EM
IDIOMAS
15 INCENTIVO PARA GRADUAÇÃO
16 INCENTIVO PARA PÓS-GRADUAÇÃO
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operacionalização efetiva de ações de capacitação, sob diversas modalidades tendo
em vista a demanda das unidades, seja ela planejada ou emergente. As atividades
classificadas como sendo de “Incentivo” constituem-se de normas que prevêem o
fornecimento de benefícios ou vantagens aos servidores como forma de apoio à sua
capacitação. Essas normas se originam de direitos previstos em Lei como as
licenças e afastamentos ou de iniciativas de incentivo da própria organização para o
custeio de ações de capacitação sob uma perspectiva mais dissociada do
desempenho na função atual do cargoe mais relacionadaa uma abordagem de
desenvolvimento humano (MENESES; ZERBINI; ABBAD, 2010). Por fim, as
atividades de “Controle” se definem pelo objetivo de coleta e gestão de informações
com vistas ao monitoramento, regulação e melhoria do processo de treinamento. Os
controles também se destinam à coleta de informações para submissão de relatórios
de controle externo, tais como os relatórios submetidos ao MP e órgãos de controle.
Os controles variam bastante em relação à sua natureza, variando de enfoques
burocráticos e fiscais, até enfoques qualitativos, de teor instrucional quando voltados
para a aferição da qualidade e efetividade de treinamentos, ou ainda gerenciais,
quando voltados para a coleta de informação como suporte a decisões estratégicas
de gestão de pessoas e elaboração de políticas de capacitação.
A consolidação dos dados dos formulários gerou a enumeração das
atividades realizadas por cada organização. Dessa forma foi possível a analise da
ocorrência das atividades entre as organizações e verificar o quão comum ou
incomum eram na amostra. A Tabela 1 apresenta o percentual de organizações que
realizam cada uma das atividades mapeadas, ordenados em ordem decrescente
para melhor identificação de atividades comuns e incomuns.
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Tabela 1. Percentual de organizações que executam atividades mapeadas.
Uma visão geral da Tabela 1 permite entrever a existência de um núcleo
de 15 atividades executadas pela maioria das organizações com mais de 50% de
ocorrência, e de outro grupo de 11 atividades, mais incomuns, realizadas por um
numero reduzido de organizações. As organizações executam, em média, 15
atividades sendo um máximo de 21 atividades e um mínimo de sete. As atividades
mais comuns entre as organizações pesquisadas apresentam-se como processos
básicos de planejamento execução e controle da capacitação, assim como previsões
legais que não podem deixar de ser executadas. As ações mais incomuns, por sua
vez representam atividades relacionadas ao aumento da efetividade do processo de
capacitação, realização de controles qualitativos e vinculação com a estratégia da
organização, podendo se relacionar a um perfil mais estratégico de execução.
Macro
Categ.Categoria de Atividade Realizado Por:
Controle Controle de execução de cursos 100,00%
Controle Relatórios de controle externo 100,00%
Execução Cursos abertos de curta duração 90,91%
Controle Elaboração de normas de capacitação 90,91%
Planejamento Elaboração do plano anual de capacitação 86,36%
Execução Cursos fechados de curta duração 86,36%
Planejamento Levantamento de necessidades de treinamento 81,82%
Incentivo Licença-capacitação 81,82%
Controle Monitoramento de orçamento 81,82%
Execução Cursos com instrutoria interna 77,27%
Incentivo Afastamento para pós-graduação 77,27%
Controle Avaliação de reação 77,27%
Controle Relatórios de controle interno 77,27%
Execução Pós-graduação aberta 72,73%
Execução Pós-graduação fechada 54,55%
Planejamento Objetivos estratégicos de capacitação 40,91%
Incentivo Incentivo para capacitação em idiomas 36,36%
Incentivo Incentivo para graduação 31,82%
Execução Capacitação gerencial sistemática 31,82%
Planejamento Elaboração de programas permanentes de treinamento 27,27%
Incentivo Incentivo para pós-graduação 27,27%
Planejamento Mapeamento de competências 18,18%
Controle Monitoramento de informações dos servidores 18,18%
Controle Banco de talentos 18,18%
Controle Avaliação de impacto 9,09%
Controle Avaliação de aprendizagem 9,09%
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Dentre essas atividades o mapeamento de competências, objetivo da PNDP está
entre as atividades menos frequentes, realizada por menos de 20% das
organizações. Sendo assim, tais atividades são, em geral, realizadas de maneira
bastante restrita e experimental nas organizações demonstrando que o perfil de
execução médio do setor público ainda está mais fortemente atrelado àquelas
atividades mais comuns. No entanto, conforme Truss (2008) há suporte para a sua
afirmação de que os processos estratégicos de gestão de pessoas coexistem com
processos burocráticos, adaptando-se às restrições do setor público. Serão
analisadas a seguir as principais características das atividades definidas como
comuns e tradicionais e, posteriormente a análise acerca do impacto que as
atividades ainda incomuns, geram no perfil das unidades de capacitação. Para fins
de análise serão denominadas as atividades comuns como básicas e as atividades
incomuns serão referidas como atividades avançadas.
ATIVIDADES BÁSICAS E O PERFIL TRADICIONAL DA CAPACITAÇÃO.
O grupo superior mais típico na amostra possui maior número de atividades
cuja realização guarda relação com determinações legais, principalmente em razão do
Decreto Nº 5.707/06 e da Lei Nº 8.112/90. Atividades como: Relatórios de Controle
Externo; Elaboração do PAC; Licença-Capacitação; e Afastamento para Pós-
Graduação. Há também atividades relacionadas ao aspecto funcional de execução,
normatização e controle de treinamentos tais como: Cursos Abertos e Cursos
Fechados de Curta Duração; Controle de Execução de Cursos; Elaboração de
Normas de Capacitação; Monitoramento do Orçamento. Em uma primeira análise, as
atividades mais comuns descrevem um perfil tradicional da capacitação no setor
público, focado na conformidade à legislação e na realização de treinamentos de curto
prazo para atendimento de demandas pontuais, planejadas ou emergentes.
Com base no levantamento realizado, a totalidade das organizações tem
como atividade a criação de relatórios para controle externo. Dentre estes, destaca-
se o Relatório de Execução do Plano Anual de Capacitação, um dos instrumentos
previstos no Art. 5º da PNDP (BRASIL, 2006), o qual é submetido anualmente
ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP. Da mesma forma,
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o processo de capacitação realizado pela maioria das organizações está centrado
na elaboração do Plano Anual de Capacitação – PAC, que segundo os
entrevistados, visa atender à citada previsão legal.
Assim, grande parte das organizações elabora o PAC o qual utiliza como
referência a atividade referida como Levantamento de Necessidades de
Treinamento – LNT. As três atividades, portanto, são formas de atendimento às
diretrizes da PNDP. Sua frequência superior a 80% atesta que a política possui
efetividade em gerar a busca de um modelo de capacitação mais planejado, em
oposição a um modelo reativo, sujeito ao atendimento de demandas emergentes e
ainda encontrado em algumas poucas organizações da amostra. Nesse sentido,
apesar da ênfase colocada sobre a realização do PAC pelo Decreto, esse
dependerá da eficácia do LNT sendo esta uma das atividades mais importantes de
todo o sistema de capacitação, pois condiciona a efetividade e os resultados das
demais etapas de planejamento e execução de treinamentos (MENESES; ZERBINI;
ABBAD, 2010).
Os cursos são planejados em função da maior demanda, assim como da
disponibilidade orçamentária e capacidade operacional da unidade de capacitação.
Ao mesmo tempo, parte do orçamento é reservada para atendimento direto de
demandas emergentes que não puderam ser contempladas no PAC, seja por
ineficácia do LNT, por imprevisão das unidades ou por decisão da unidade de
capacitação. Assim, o planejamento consiste, na prática, em uma consolidação da
demanda agregada de cursos solicitados pelas unidades organizacionais e sua
adequação sistematizada ao contexto macro-organizacional e à capacidade
operacional e orçamentária da unidade de gestão de pessoas. Tal modelo de LNT é,
do ponto de vista teórico, inadequado para a captação das reais necessidades de
treinamento da organização. Meneses, Zerbini e Abbad (2010) alertam para o fato
de que muitas organizações compilam listas de temas e oferecem às unidades o
chamado “cardápio” de cursos, ou ainda, realizam o que seria um levantamento de
temas ou cursos que representam antes os desejos e as impressões subjetivas dos
servidores e gestores do que as necessidades reais de treinamento da organização.
Confirma tal fato os relatos de entrevistados de que considera-se de
responsabilidade dos respondentes do LNT a conformidade dos cursos solicitados
às necessidades organizacionais, atuando a unidade de capacitação apenas na
consolidação e programação de tais demandas.
18
A atividade de Planejamento, dentro da perspectiva teórica de um sistema
de treinamento consiste na elaboração de estratégias instrucionais adequadas à
diminuição das lacunas de desempenho previamente levantadas na ANT. Esta, por
sua vez é o processo estratégico destinado à análise de lacunas de desempenho,
averiguação das razões para a existência dessas lacunas e proposição de soluções
baseadas em treinamentos ou intervenções mais específicas. No caso de ações de
treinamento o planejamento instrucional determinará a modalidade mais adequada
(IQBAL; KHAN, 2010; MENESES; ZERBINI; ABBAD, 2010).
Sob essa perspectiva, há pouca diferença, portanto, entre a execução de
demandas emergentes ou demandas programadas ao se considerar que essas são
atendidas sem um efetivo processo de levantamento e planejamento instrucional. A
ausência desses processos fundamentais resulta em levantamentos com listas de
cursos a serem realizados, cujos resultados efetivos ou relação com necessidades
organizacionais são normalmente desconhecidos. Em muitos casos o foco das
unidades de capacitação recai, em verdade, sobre a execução orçamentária, tendo
em vista a pressão para utilização da totalidade do orçamento, visando a sua não
redução nos exercícios seguintes. Neste ínterim as unidades relatam que vivenciam
o desafio de equilibrar a qualidade e o custo dos treinamentos, pois em alguns
casos, cursos de melhor qualidade, como os fornecidos pelas escolas de governo,
possuem custo reduzido em relação à média de mercado. As organizações são, no
entanto, incentivadas a elevar os custos, pois do ponto de vista gerencial, o
desempenho da atividade de capacitação é avaliado com base em sua capacidade
de execução orçamentária e quantidade de treinamentos realizados. Não há
mecanismos que se concentrem na consideração do real resultado almejado pelos
treinamentos qual seja o desenvolvimento humano e organizacional.
Tais aspectos consistem na essência do caráter burocrático e funcional dos
processos tradicionais de capacitação e do ambiente institucional do setor público.
A realização das demais atividades de execução, que consistem nas diversas
modalidades de cursos, serão dessa forma apenas reflexos de demandas pouco
articuladas das unidades organizacionais, não sendo possível garantir a sua
vinculação aos objetivos organizacionais. É neste sentido que um dos entrevistados
comenta que “não é por ser uma pós-graduação que o curso será estratégico”.
19
Atividades de incentivo como a Licença-Capacitação e Afastamento para
pós-graduação recebem um tratamento igualmente burocrático, sendo apenas em
alguns casos utilizados como instrumentos de incentivo à geração de conhecimento
para a organização. Por fim, os controles listados são orientados ao
acompanhamento operacional dos cursos e ao preenchimento de relatórios anuais,
sendo de teor quantitativo. Apenas a Avaliação de Reação (executada por 77% da
amostra) embora não seja analisada de forma sistemática, em muitos casos,
subsidia a identificação do baixo desempenho de empresas de treinamento e
instrutores, sendo utilizada como base para o planejamento futuro de cursos.
Tal perfil burocrático ou funcional de execução não é, no entanto,
absoluto nas unidades de capacitação, havendo considerável esforço na tentativa de
conquista de maior espaço dentro das organizações para atuar de forma mais
proativa e estratégica. Muitos unidades de perfil funcional ensaiam pequenos
avanços, proporcionados pela execução de atividades ainda pouco difundidas,
porém em desenvolvimento e que foram detectadas no levantamento. Tais
atividadesse caracterizam por instituírem práticas com traços de perfil estratégico
para a capacitação.
ATIVIDADES AVANÇADAS E MELHORIAS NO PROCESSO DE CAPACITAÇÃO.
O grupo das atividades mais incomunspode ser concebido como
inovações atreladas à busca de uma função mais estratégica ou sistemática da
capacitação, seja do ponto de vista do aumento da eficácia do sistema de
treinamento (MENESES; ZERBINI; ABBAD, 2010), do alinhamento às necessidades
organizacionais (GRATTON et al, 1999), ou ainda do ponto de vista da geração de
flexibilidade para maior prontidão e capacidade de atendimento (WRIGHT; SNELL,
1998). Nas poucas organizações em que são executadas, essas atividades
fornecem elementos para a melhoria dos processos mais comuns como o LNT e a
execução de treinamentos, permitindo certa diferenciação do sistema de treinamento
como um todo. Tal constatação apóia a perspectiva de se estudar o conjunto de
atividades de capacitação e não apenas atividades isoladas.
20
A principal atividade para caracterização do alinhamento à PNDP, o
Mapeamento de Competências, foi reportado como não substituindo completamente
o LNT, sendo ambos percebidos como atividades diversas e não excludentes, mas
complementares, o que não guarda consonância com as teorias, tendo em vista que
o mapeamento de competências é um diagnóstico amplo e que, em termos de sua
aplicação na capacitação, tem a mesma função do LNT (GUIMARÃES; BRUNO-
FARIA; BRANDÃO, 2010). A atividade de mapeamento de competências fornece
subsídios para formas mais sistematizadas de atendimento às demandas
organizacionais, na qual a unidade de capacitação possui critérios previamente
estabelecidos com base em competências e lacunas de desempenho. Tais critérios
fornecem parâmetros para a análise da conveniência do curso para cada unidade ou
indivíduo, assim como para o planejamento instrucional. Nesse sistema, demandas
emergentes são previamente analisadas e inseridas no contexto do PAC e do
diagnóstico, não sendo tratado de forma paralela. Esse procedimento guarda
semelhança com o processo de Análise da Demanda, descrito por Meneses, Zerbini
e Abbad (2010), porém menos abrangente, pois não é feita uma análise de possíveis
soluções de não-treinamento para a demanda (IQBAL; KHAN, 2011; MENESES;
ZERBINI; ABBAD, 2010).
As atividades de capacitação, do ponto de vista da vinculação estratégica,
são referenciadas pela Elaboração de Objetivos Estratégicos de Capacitação,
definidos na cúpula da organização em conjunto com o setor degestão de pessoas.
A capacitação deixa de perseguir tradicionais metas quantitativas e de execução
orçamentária e passa a considerar o alcance de metas qualitativas e objetivos
organizacionais. Tal vinculação normalmente requer a existência de um
Planejamento Estratégico ou, ao menos, a integração da unidade de gestão de
pessoas em processos decisórios estratégicos. Os programas permanentes de
treinamento, por sua vez, são conjuntos de cursos que criam trilhas de capacitação
ou programas de formação, destinados à qualificação permanente de servidores ou
de cargos e funções especificas, os quais são, normalmente, importantes funções
finalísticas para a organização, como, por exemplo,funções de fiscalização nas
Agências Reguladoras.
21
A capacitação gerencial consiste na única modalidade de curso
executado por uma pequena parcela de organizações. O termo sistemático foi
acrescido para caracterizar programas recorrentes baseados na análise do
desempenho gerencial e atuação planejada na formação de gestores com vistas a
processos sucessórios ou preparação de líderes para cargos gerenciais (GRATTON
et al, 1999). A baixa ocorrência dessa modalidade é depreendida do relato dos
entrevistados de muitos gestores não têm interesse ou disponibilidade para
capacitação. Por fim, controles qualitativos como o monitoramento de informações
dos servidores permitem o conhecimento da formação, histórico de capacitação ou
lacunas individuais de competências, como forma de subsidio a oferta e decisões de
treinamento. De forma semelhante, a criação de banco de talento reúne informações
específicas de servidores, sendo nas organizações mais utilizado para cadastro de
instrutores como forma de oferta planejada dos cursos de instrutoria interna pela
própria unidade de gestão de pessoas. A sua utilização tem como suporte a previsão
legal de remuneração de servidores públicos como instrutores por intermédio da
Gratificação de Encargos por Cursos e Concursos – GECC, uma inovação trazida
pelo Decreto Nº 6.114/2007. Segundo os entrevistados, o uso da GECC
proporcionou a maior flexibilização do processo de execução de cursos, tendo em
vista que prescinde do processo de contratação externa.A rigidez dos dispositivos da
Lei Nº 8.666/93, que regulam contratações no setor público é relatada por grande
parte das organizações como uma das principais dificuldades para a realização de
ações de capacitação.
De forma semelhante, a utilização de incentivos educacionais é
considerada pelas organizações como alternativa mais flexível para o atendimento
de demandas de capacitação. As normas de incentivo prevêem o apoio a iniciativas
de capacitação dos servidores, em modalidades específicos e que atendam os
requisitos institucionais, por meio do custeio de cursos escolhidos pelos mesmos. Os
benefícios relatados dessas normas são, primeiramente, o maior alcance de ações
de capacitação nas localidades dos servidores, beneficiando as organizações de
grande porte; o dimensionamento mais preciso do orçamento de capacitação; e a
motivação dos servidores a buscarem seu desenvolvimento permanente em temas
de sua escolha ou previamente definidos pela organização, como em cursos de pós-
graduação destinados à geração de novos conhecimentos. Por fim, as atividades de
22
avaliação de impacto e de aprendizagem constituem-se em previsão teórica do
campo de TD&E (MENESES; ZERBINI; ABBAD, 2010) e são extremamente raras.
Porém, demonstram certa tentativa de aperfeiçoamento do sistema de treinamento
com base em quesitos técnicos e científicos, demonstrando a importância de
desenvolvimentos teóricos nessas áreas.
Boa parte das inovações relatadas reflete os meios encontrados pelos
entrevistados para contornar dificuldades tipicamente enfrentadas pelas unidades de
gestão de pessoas no setor público. Muitos têm em vista a perspectiva de
atendimento à PNDP e às necessidades organizacionais. Também é possível
identificar a presença de traços, proporcionados pelas atividades descritas, que
guardem consonância com pressupostos de teorias estratégicas como a vinculação
ao plano estratégico organizacional, assim como a maior efetividade e flexibilidade
do sistema de treinamento (GRATTON et al, 1999; WRIGHT; SNELL, 1998;
GARAVAN et al, 1995).
Considerando o objetivo do índex de se diagnosticar o perfil das unidades
de capacitação em termos de sua associação aos pressupostos estratégicos que
fundamentam a gestão por competências, é preciso identificar se a divisão entre
atividades comuns e incomuns, ou básicas e avançadas, representa a existência de
um perfil tradicional de capacitação e um perfil mais voltado para a vinculação com a
estratégia organizacional nos termos almejados pela PNDP. Com base na noção de
arquitetura estratégica proposta por Becker e Huselid (2006), será averiguada a
ocorrência conjunta de atividades avançadas para a efetiva caracterização de sua
inter-relação como sendo um sistema de atividades e não apenas ocorrências
esporádicas distribuídas em diversas organizações. Dessa forma, propõe-se a
análise da distribuição de atividades avançadas para identificação dos possíveis
perfis de execução de processos de treinamento.
DISTRIBUIÇÃODE ATIVIDADES AVANÇADAS E EMERGÊNCIA DO PERFIL ESTRATÉGICO DE CAPACITAÇÃO.
Tendo em vista que a gestão por competências se insere no contexto da
gestão estratégica de pessoas, ela se caracteriza pela capacidade de integração das
atividades de gestão de pessoas, e dessas com a estratégia da organização (OCDE,
2010). O fato de que apenas um número reduzido de organizações realiza o
23
Mapeamento de Competências a despeito de sua previsão legal pode estar
relacionado à necessidade de um sistema mais amplo de atividades integradas. Tais
atividades devem fornecer referências para definição das competências
organizacionais e individuais que, por sua vez, permitirão a avaliação contínua de
necessidades organizacionais para orientação das atividades de desenvolvimento
de pessoas (CARVALHO, 2009). Sob essa premissa as organizações que realizam
o Mapeamento de Competências dependem da criação de um sistema de integração
vertical, com a estratégia organizacional e horizontal, com outras atividades de
gestão de pessoas.
Diante dessas questões, o Quadro 3 busca demonstrar a relação que foi
encontrada entre a existência de planejamento estratégico e a realização de
mapeamento de competências nas organizações. Complementarmente, o quadro
engloba também a análise da distribuição das atividades avançadas para
apresentando aquelas organizações que realizam três ou mais dessas atividades,
comparativamente ao total de atividades mapeadas em suas unidades de
capacitação.
Quadro 3 - Distribuição de Atividades Avançadas, Mapeamento de Competências e Planejamento Estratégico. Fonte: Elaborado pelo Autor.
O primeiro aspecto a ser analisado é a constatação de que o
planejamento estratégico está associado à realização do mapeamento de
competências pelas unidades de capacitação, de forma que o modelo de
competências adotado nas organizações confirma a previsão teórica de que o
sistema é estruturado tendo como referência uma estratégica expressamente
definida (PRAHALAD; HAMEL, 1990). Na opinião dos entrevistados o planejamento
Organizações E02 F02 I03 A03 I04 M07 I01 M08 M05 M01
Planejamento
EstratégicoX X X X X X - - - X
Mapeamento de
CompetênciasX X X - - X - - - -
Atividades
Avançadas08 06 06 05 05 03 04 03 03 03
Total de
Atividades
Realizadas
21 20 17 20 11 17 14 15 16 15
24
estratégico é considerado uma condição prévia para a efetividade do Mapeamento
de Competências e sua aplicação, tendo em vista que algumas organizações
reportaram já terem realizado o mapeamento, fosse por iniciativa própria ou com o
apoio de consultorias, mas não tiveram êxito em sua aplicação efetiva. Muitos
entrevistados justificaram a não realização do mapeamento de competências em
função da ausência de planejamento estratégico na organização sendo que, em
alguns casos a aprovação do plano condicionaria o inicio da atividade de
mapeamento.
O planejamento estratégico está presente também em outras cinco
organizações, não contempladas no quadro demonstrativo em função de possuírem
duas ou menos atividades avançadas. Verificou-se que nessas organizações, de
forma geral, a formulação da estratégia não envolve questões de gestão de pessoas
ou ainda, não é realizada com a participação do respectivo setor. Sendo assim, a
mera presença do planejamento estratégico não promove a implantação da gestão
por competências, nem a emergência de novas atividades de capacitação,
resultados que foram potencializados pela inserção da atividade de desenvolvimento
de pessoas nas decisões estratégicas da organização.
Uma segunda análise proposta é a constatação de que as organizações
que executam o mapeamento de competências também tendem a possuir um
número total de atividades acima da média (maior que 15) e de realizar maior
número de atividades avançadas (até 08 atividades). Nesse sentido, há evidências
de que tais atividades se concentram em um pequeno número de organizações,
cujas unidades de gestão de pessoas se caracterizam pelo grande número de
atividades realizadas e pela capacidade de inovação.A concentração e co-
ocorrência das atividades avançadas nessas organizações oferece suporte à
conclusão de que exista uma configuração estratégica em formação no setor
público, caracterizada por um grupo de atividades inovadoras e inter-relacionadas.
Dessa forma, a implantação da gestão por competências está relacionada à
existência de um plano estratégico, mas também à realização de um certo número
de atividades avançadas modificam o perfil do processo tradicional de treinamento
nas organizações. Embora não seja possível afirmar que essas atividades sejam
pressupostos para a ocorrência da gestão por competências, a sua execução pode
ser responsável pelo aumento da capacidade técnica, operacional e vinculação
estratégica das respectivas unidades.
25
Uma importante constatação é o fato de que as organizações
caracterizadas pela gestão por competências e/ou maior numero de atividades
avançadas são de diferentes naturezas jurídicas. As organizações são
respectivamente uma agência de regulação, uma fundação pública, uma instituição
federal de ensino e um ministério, ou seja, quatro organizações bastante diferentes.
Compõem ainda as organizações com certa diferenciação das atividades de
capacitação três ministérios, duas instituições federais de ensino e uma autarquia.
As atividades avançadas e a implantação da gestão por competências parecem
depender menos de fatores externos à organização do que de recursos e
capacidades internas.
A PNDP COMO REFERÊNCIA PARA MELHORIAS
Grande parte dos entrevistados consideram que a PNDP representa um
balizador essencial para a legitimação da atividade de capacitação nas
organizações. As diretrizes normativas de capacitação não são compreendidas
pelos entrevistados como sendo restritivas. Ao contrario, o atendimento à legislação
permite o aperfeiçoamento da atividade de capacitação e a obtenção de maior apoio
dos diferentes atores organizacionais. Tal informação confronta parcialmente a
noção de maior restrição no ambiente publico (INGRAHAM; RUBAII-BARRETT,
2007), tendo em vista que, no que se refere à atividade de capacitação, os
entrevistados relatam que, ao contrario dos demais subsistemas de gestão de
pessoas, eles possuem maior autonomia para definir a forma de realização de suas
atividades conforme as particularidades de cada organização.
Constatou-se que a PNDP promoveu uma difusão de atividades de
planejamento caracterizando tornando básica no setor público a orientação para o
planejamento, sistematização das demandas e racionalização de custos. Não são
comuns os setores de capacitação que operam sob uma perspectiva puramente
reativa. No entanto, ainda existe nas organizações forte orientação para o aspecto
fiscal e quantitativo das atividades de capacitação, como resultado do tradicional e
ainda prevalecente teor burocrático das atividades de gestão de pessoas no setor
público brasileiro (PIRES et al, 2005).
26
Não obstante, a Política motivou a superação desse papel burocrático,
buscado em algumas organizações por meio da elaboração e realização de
atividades inovadoras de capacitação. Nesse sentido, foi possível caracterizar um
perfil de atividades que se conformam às diretrizes da PNDP, perfil este que se
estabelece com avanços graduais das unidades de gestão de pessoas e sua
capacidade de combinar processos burocráticos e estratégicos, conforme previsto
por Truss (2008). Diversas dessas organizações são tidas como referência para a
implantação da PNDP e são procuradas por outras organizações para apreensão
desse perfil estratégico emergente no setor público.
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
A presente pesquisa teve como objetivo a elaboração de um índex de
atividades de capacitação realizadas da Administração Pública Federal no contexto
da PNDP. A adoção da metodologia qualitativa por amostragem teórica permitiu uma
grande amplitude de organizações e fontes de dados para o alcance da saturação
das atividades mapeadas. A elaboração do índex privilegiou a realidade e o
testemunho dos entrevistados de forma que carece de maior refinamento teórico e
conceitual. Apesar de suas limitações, o índex demonstrou-se uma ferramenta
passível de ser utilizada para o diagnóstico do avanço de unidades de capacitação
em relação às diretrizes da PNDP. Evidenciou-se a existência de um perfil tradicional
de atividades de capacitação, com traços burocráticos, e um perfil estratégico, em
formação, composto de atividades que legam ao processo de capacitação maior
efetividade, flexibilidade, vinculação estratégica, legitimidade e foco no
desenvolvimento permanente do servidor.
Nesse sentido, a principal conclusão do presente estudo é de que a
PNDP não se trata apenas de aplicar a gestão por competências. Os avanços
proporcionados pelas atividades detectadas representam importantes alternativas de
inovação além do gestão por competências e que permitem o alcance de boa parte
das diretrizes previstas pela PNDP. As atividades podem servir também para
geração de suporte para a institucionalização da gestão por competências. Nesse
sentido, é preciso ampliara concepção dos meios pelos quais as áreas de gestão de
27
pessoas e capacitação podem aperfeiçoar suas atividades e assumir papeis
estratégicos nas organizações públicas. A transição para um modelo que
efetivamente alinhe as competências individuais aos objetivos organizacionais
requer a existência de capacidades organizacionais que, muitas vezes, não estão ao
alcance de ações das unidades de gestão de pessoas. Ainda que as unidades
reúnam competências e recursos para atuarem estrategicamente, a realização do
planejamento estratégico, um dos processos organizacionais mais importantes para
a gestão por competências foge à sua governabilidade. Além desse fator, entrevistas
nas organizações revelaram que há consideráveis obstáculos para uma atuação
mais efetiva da capacitação tais como: a insuficiência de pessoal nas equipes de
desenvolvimento; dificuldade de contratação de treinamentos; baixa legitimidade do
setor para proposição de mudanças; baixo apoio da cúpula e de gestores para atuar
na organização; e a excessiva carga de trabalho pelo acúmulo da capacitação com
atividades de avaliação de desempenho, promoção à qualidade de vida no trabalho,
concursos públicos, entre outras.
As dificuldades transversais, crônicas e estruturais vivenciadas pelas
unidades de gestão de pessoas estão ligadas, muitas vezes a fatores
profundamente enraizados na administração pública, de difícil resolução. As
estratégias adotadas pelas unidades de gestão de pessoas para contornar muitas
dessas dificuldades envolvem a relação e a negociação com gestores, servidores,
cúpula organizacional e o próprio Ministério de Planejamento. No entanto, a criação
de condições para maior legitimidade do setor de capacitação na organização passa
necessariamente pela melhoria da efetividade de suas atividades, a despeito de
todas as dificuldades. Nesse sentido, muitas das atividades avançadas mapeadas
na presente pesquisa são inovações incrementais que podem ser implementadas a
despeito das condições de adversidade típicas do cotidiano de gestão de pessoas.
Muitas dessas atividades se destinam justamente à neutralização desses fatores
negativos por meio da geração de maior capacidade de planejamento, de
operacionalização e flexibilidade das atividades de treinamento.
Há evidências de que as organizações estejam convergindo na adoção
dessas inovações, justamente em função do ambiente normativo comum, com igual
perspectiva de atendimento à PNDP e das necessidades organizacionais. Muitos
entrevistados vêem tais avanços como oportunidades de apreensão e difusão
28
dessas inovações no setor público. Para tanto, a SEGEP, na condição de órgão
central do SIPEC, sob essa perspectiva, tem condições de aprofundar a
compreensão sobre tais inovações e, sob um enfoque coordenativo, em lugar do
tradicional enfoque supervisor, fornecer condições para a sistematização e
padronização dessas inovações, sem a necessidade de lançar mão de novos
normativos, mas por meio de orientações técnicas e principalmente de sistemas
informatizados transversais. Reforça-se a constatação de Pires et al (2005) da
ênfase do Governo Federal, nos últimos anos, de criação de sistemas de controle
fiscal sem suficiente atenção para criação de sistemas voltados para a gestão de
pessoas sob o ponto de vista da qualificação e gestão da carreira. O esforço de
muitas organizações para superação dessa cultura burocrática tem se mostrado
frutífero e exibe evidências da emergência de um perfil estratégico de capacitação
no setor público federal, a ser melhor compreendido, apoiado e difundido.
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___________________________________________________________________
AUTORIA
Diogo Ribeiro da Fonseca – Técnico Administrativo da Agência Nacional de Transportes Terrestres. Mestrando em Administração da Universidade de Brasília.
Endereço eletrônico: [email protected]
