“Os impostos são o que pagamos por uma sociedade ... · superpopuloso mundo consumista. Neste...
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I “Os impostos são o que pagamos por uma sociedade civilizada” Oliver Wendell Holmes, Jr. (March 8, 1841 – March 6, 1935) Associate Justice of the Supreme Court of the United States from 1902 to 1932
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I
“Os impostos são o que pagamos por uma sociedade civilizada”
Oliver Wendell Holmes, Jr. (March 8, 1841 – March 6, 1935)
Associate Justice of the Supreme Court of the United States from 1902 to 1932
II
Nota Biográfica
Alexandre Valadares Passos nasceu no dia 29 de março de 1975, em Belo Horizonte,
Brasil. Filho de Eurípedes Hill Passos e Elisabeth Valadares Passos. Licenciado em
Direito pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, em 1998,
possui também um Master di II Livello in Sviluppo Umano e Ambiente pela Universitá
Cattolica del Sacro Cuore de Milão, obtido em 2010. Advogado.
III
Agradecimentos
Ao Professor Doutor Hélder Valente da Silva pela disponibilidade, apoio académico e
as indispensáveis orientações pra a confecção e término do presente relatório.
A Professora Doutora Maria Isabel Rebelo Teixeira Soares, Directora do curso de
Mestrado em Economia e Gestão do Ambiente pelo acolhimento e aceitação do desafio
de se ter na edição do MEGA 2011-2012 um aluno de Direito embrenhado no mundo da
Economia.
A Professora Doutora Maria Cristina Guimarães Guerreiro Chaves, professora da
cadeira de Economia e Política do Ambiente, cujos ensinamentos me mostrou a
correlação entre a Economia e o Direito.
Ao Dr. Eduardo Peixoto Gomes, advogado da Abreu Advogados junto à unidade do
Porto, com quem tive o 1º contacto e fui muito feliz em ter pela frente um profissional
com a sensibilidade de ouvir um inusitado pedido de realização de estágio curricular e
me encaminhar para a sede de Lisboa, onde se encontra a Área de Prática de Direito
Público e Ambiente.
Ao Dr. Manuel de Andrade Neves, Sócio da Abreu Advogados lotado na Área de
Prática de Direito Público e Ambiente, pela simpatia e a sensibilidade de acolher um
estagiário não português advindo de uma Faculdade de Economia que buscava a
realização de um estágio curricular cuja performance e estrutura didáctica fugia do
cotidiano dos estágios profissionais da sua empresa.
Ao Dr. José Eduardo Martins, Sócio da Abreu Advogados lotado na Área de Prática de
Direito Público e Ambiente, pela oportunidade de orientação e acompanhamento tete-a-
tete em projecto desenvolvido pelo escritório de advocacia e que me possibilitou definir
e assim fazer florescer o meu tema de estágio curricular, assumindo o próprio o encargo
de ser o meu responsável dentro da empresa acolhedora.
IV
Aos Drs. Joana Alves de Abreu, Madalena Bernardes Coelho e Pedro Fontes,
advogados da Abreu Advogados junto à unidade de Lisboa, que sempre se dispuseram e
vinham em meu auxílio a todo momento no decorrer do estágio curricular.
Á Florinda Tomé e Nádia Fonseca (unidade de Lisboa) e Patrícia Bernardo (unidade do
Porto), intrépides e sempre disponíveis componentes do Departamento Administrativo
da Abreu advogados pelo acolhimento exemplar que me deram e ao apoio prestado a
todo momento em que tive necessidade.
Á equipe da Premivalor Consulting, em especial ao economista Miguel Miranda, que a
todo momento me disponibilizaram textos de literatura e dados económicos, e que
tiveram participação activa nos debates de definição dos valores da nova Taxa de
Gestão de Resíduos.
Ao Engº Paulo Rodrigues, Srs. Agostinho Teixeira e Rui Araújo, todos da LIPOR, pela
receptividade e ensinamentos no campo da logística relacionada ao transporte e
destinação final dos resíduos sólidos.
Aos meus pais e a minha família, pelo estímulo e apoio incondicional, desde a primeira
hora, quando decidi trilhar os caminhos de realizar um Mestrado em Economia e Gestão
do Ambiente, sendo a minha formação básica em Direito.
Aos meus amigos e amigas portugueses, brasileiros e cabo-verdianos que tive a alegria
de conhecê-los pessoalmente ao longo desses dois anos do MEGA e que me apoiaram
na realização de pesquisas, trabalhos de grupo, apresentações, explicações de regressões
económicas...
V
Resumo
A problemática da gestão de resíduos, apesar de exaustivamente já debatida e analisada
sob diversos aspectos, ainda assume crucial importância na actualidade quanto à sua
logística e formas de destinação final dos rejeitados frente aos princípios norteadores do
poluidor-pagador, bem como frente aos comandos contemporâneos da prevenção e
redução da produção de resíduos, a sua reutilização, a reciclagem e aproveitamento de
materiais em prol de uma preservação dos recursos naturais não-renováveis e uma
postura mais racional diante dos recursos naturais renováveis diante de um
superpopuloso mundo consumista. Neste diapasão, a existência de tributos ambientais
vem ocupar uma dos mais recentes fronts na capacidade humana de criar modelos
económicos – jurídicos que visem a implantação ou o fomento de condutas virtuosas em
prol do ambiente e do próprio bem-estar (e porque não dizer a saúde) do Homem.
A Taxa de Gestão de Resíduos, nome lusitano que identifica o tipo tributário desta
pueril categoria europeia de imposição Estatal sobre a destinação final dos resíduos, é
um expoente desses denominados tributos ambientais e tem como finalidade última
promover no meio social uma alteração de como praticamos e admitimos como
destinação final de nossos resíduos: o aterramento.
O presente trabalho pauta-se portanto pela reanálise dessa taxa introduzida no
ordenamento português pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, alterada pela
Lei n.º 64-A/2008 (OE 2009)1 e recentemente posta sob análise por uma terceira vez
mediante o texto do DL 73/2011, de 17 de Junho, e que agora está diante de uma
possível quarta revisão no intuito de melhor adequá-la ao restante da legislação nacional
e principalmente ao quanto disposto nas Directivas 1999/31/CE e 2008/98/CE.
Palavras-Chave: Impostos Ambientais, Taxa de Gestão de Resíduos, Aterros, Resíduos
Sólidos Urbanos, Resíduos Industriais, Economia e Política Ambiental.
Classificação JEL: H23, K32, Q532
1Ver artigo 121.º da lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro. Orçamento do Estado para 2009. Publicada no
Diário da República, 1ª série, n.º 252, 31 de Dezembro de 2008. 2Classificação de temas pelo Journal of Economics Literature. Fonte:
http://www.aeaweb.org/jel/guide/jel.php .
VI
Abstract
The issue of waste management, although already thoroughly discussed and analyzed in
many aspects, is still of paramount importance at present as to the logistics and means
of disposal of the discardables in relation to guiding “polluter pays principles”, as well
as against the contemporary commands of prevention and reduction of waste, reuse,
recycling and recovery of materials in favour of a preservation of non-renewable natural
resources and a more rational stance on renewable natural resources in realation to an
overpopulated consumerist world. In this vein, the existence of environmental taxes
comes to occupy one of the latest fronts in the human capacity to create economic
models - Legal models aimed at deployment or encouraging virtuous behavior towards
the environment and the well-being (and why not say health) of Man / Humans.
The Rate of Waste Management, which Lusitanian name identifies the type of this
recent European tax category of State imposition on the final destination of waste, is an
exponent of these so-called environmental taxes and has an ultimate aim to promote a
change in social practice and to admit a final disposal of our waste: landfill.
Thus, the present work is based on retesting this rate introduced by the Portuguese order
by Decree-Law n.º 178/2006 of September, 5, amended by Law no. 64-A/2008 (SB
2009) and recently has been put under analysis for the third time by the text of the DL
73/2011, of June, 17, and now faces a possible fourth revision in order to adapt it better
to the rest of the national legislation and especially to the provisions of Directives
1999/31/CE and 2008/98/EC.
Keywords: Environmental Tax Rate, Waste Management, Landfill, Solid Waste,
Industrial Waste, Environmental Economics and Policy.
JEL Classification: H23, K32, Q53
VII
ÍNDICE
Nota Biográfica……………………………………………………………………... II
Agradecimentos……………………………………………………………………... III
Resumo……………………………………………………………………………… V
Abstract……………………………………………………………………………… VI
Lista de Acrônicos…………………………………………………………………... IX
Lista de Tabelas……………………………………………………………………... X
Introdução…………………..……………………………………………………… 1
Capítulo I – Da Descrição do Conjunto empresarial envolvido no Estágio
Curricular e das Actividades do Estagiário…………………………………………
4
1.1 – Da Empresa acolhedora do Estágio Curricular: Abreu & Associados –
Sociedade de Advogados , RL……………………………………………….….
5
1.2 – Da Empresa associada na consecução dos trabalhos sob análise do Estágio
Curricular: Premivalor Consulting……………………………………………….
7
1.3 – Da actividade do estagiário dentro do contexto do “Projeto TGR” da
ABREU ADVOGADOS………………………………………………………..
8
Capítulo II – Da Interacção entre a Economia e o Direito: Os parâmetros de uma
nova fronteira do Conhecimento…………………………...……………………....
17
2.1 – Da dimensão positiva da disciplina Direito e Economia………………….. 20
2.2 – Da dimensão normativa da disciplina Direito e Economia……………….. 22
Capítulo III – Dos Instrumentos de Política Ambiental: Um Breve Resumo sobre a
aplicação dos mesmos ao presente estágio curricula………………………………..
24
3.1 – Do Relatório Brundtland, da estipulação do conceito de desenvolvimento
sustentável e do estabelecimento da Agenda 21: O Início de tudo………………
25
3.2 – Da Política Ambiental e os seus Instrumentos de Intervenção no meio
econômico………………………………………………………………………
29
3.3 – Da Determinação do preço, da alíquota dos Instrumentos Econômicos
(IE) a serem criados para incidir na alteração do comportamento social………..
39
Capítulo IV – A Taxa de Gestão de Resíduos: da sua criação, alterações e actual
redacção…………………………………………………………………………….
43
Capítulo V – Da análise da literatura estrangeira: O posicionamento acerca do uso
das LANDFILL TAXES como instrumento económico de Política
55
VIII
Ambiental…………………………………………………………………………...
Capítulo VI – Das Considerações Finais…………………………………………… 62
Referências Bibliográficas...………………………………………………………... 66
ANEXOS
ANEXO I - Material Preparatório para o projecto de Lei referente à actualização
da TGR: “Exposição de Motivos”. Autor: Alexandre Valadares Passos…………...
75
Lista de acrônicos – Anexo I – “Exposição de Motivos”…………………………... 111
ANEXO II - Termos de Protocolo e Aditamento de Estágio Curricular entre a FEP
e a Abreu & Associados – Sociedade de Advogados , RL ...................................….
112
IX
Lista de Acrônicos
AA Avaliação Ambiental
AB Abreu & Associados – Sociedade de Advogados, RL
AIA Avaliação de Impacto Ambiental
ANR Autoridade Nacional de Resíduos
ARR Autoridade Regional de Resíduos
APA Agência Portuguesa do Ambiente
APDP&A Área de Prática de Direito Público e Ambiente
AR Assembléia da República
C&C Comando & Controle
CDR Combustível Derivado de Resíduos
CIRVER Centros Integrados de Recuperação, Valorização e Eliminação de Resíduos Perigosos
CSIRO Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation
DL Decreto-Lei
EEA European Environmental Agency
EIA Estudo de Impacto Ambiental
ENDS Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável
EPA Economia e Política do Ambiente
ERSAR Entidade Reguladora dos Serviços de Aguas e Resíduos
ETC/SCP European Topic Center on Sustainable Consumption and Production
IE Instrumento Econômico
IGAOT Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território IGAMAOT Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território
IM Instrumento de Mercado
INE Instituto Nacional de Estatística
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
ISEG Instituto Superior de Economia e Gestão
LER Lista Européia de Resíduos
LIPOR Serviço Intermunicipalizado de Gestão de Resíduos do Grande Porto
MEGA Mestrado em Economia e Gestão do Ambiente da UP
OE Orçamento do Estado
ONU Organização das Nações Unidas
PESGRI Plano Estratégico de Gestão de Resíduos Industriais
PERSU II Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos II
PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
PPP Princípio do Poluidor Pagador
RL Responsabilidade Limitada
RCD Resíduos de Construção e Demolição
RSU Resíduos Sólidos Urbanos
RU Resíduos Urbanos
SIRAPA Sistema Integrado de Registo da Agência Portuguesa do Ambiente
SIRER Sistema Integrado de Registro Eletrônico de Resíduos
TGR Taxa de Gestão de Resíduos
TON Tonelada (unidade de peso)
UNEP United Nations Environment Programme
UN United Nations
UP Universidade do Porto
X
Lista de Tabelas
TABELA N.º OBJECTO PÁGINA
01 Lista de Agendamento e
Realização de Reuniões
14/15/16
02 Lista de Apontamentos de
Entrada em vigência das
LANDFILL TAXES ao
redor da Europa
28/29
03 Lista de Indicativos de IE’s
Aplicados ao Ambiente.
Vide nota n.º 50
35
04 Lista de Indicativos de IE’s
Aplicados aos vários países
da UE.
Vide nota n.º 51
36/37/38
05 Evolução monetária da
TGR: 2007 – 2013
51
06 Evolução do índice de
aterramento de resíduos em
Portugal, segundo o
relatório de
acompanhamento do
PERSU II
52
07 Diagrama de hierarquia de
tratamento de resíduos.
Vide nota n.º 68
53
1
Introdução
O presente trabalho consiste no relatório do estágio curricular por mim frequentado no
período de 15 de janeiro a 15 de abril de 2013, perante as dependências da sociedade
lusitana de advogados ABREU ADVOGADOS em Lisboa, em especial perante a área de
prática de Direito Público e Ambiente1.
Elaborado como parte integrante e conclusiva dos meus estudos do 2º ciclo,
conducentes à obtenção do grau de Mestre em Economia e Gestão do Ambiente, curso
post-lauream ministrado pela Faculdade de Economia da Universidade do Porto,
espelha o presente relatório a convergência dos conhecimentos por mim apreendidos
durante o referido curso associado à verificação in locu no campo profissional-
empresarial de como as matérias pertinentes ao ambiente são analisadas, estudadas,
trabalhadas e apresentadas à sociedade no intuito de se cumprirem determinado
objectivo político ou económico.
A forte interligação entre o meu background académico e profissional e os termos de
referência do estágio curricular permitiram o cumprimento cm sucesso das tarefas com
as quais me deparei e que me foram sendo suscitadas ao longo do referido período de
formação complementar à conclusão do curso de Mestrado.
Esse relatório de estágio foi elaborado com base no desenrolar dos acontecimentos
envolvidos na investigação da implantação, definição e ampliação do campo de
incidência da Taxa de Gestão de Resíduos, acontecimentos esses que ficaram a cargo
das duas empresas que foram contratadas para criarem o novo arcabouço económico –
jurídico daquela exacção: a Abreu & Associados – Sociedade de Advogados, RL para o
âmbito legal e a Premivalor Consulting2 para o âmbito económico.
1 Ver referência em http://www.abreuadvogados.com/oqf_areas_detail.php?aID=55
2 Ver referência em http://www.premivalor.com/
2
A data de arranque dos trabalhos em conjunto foi o dia 21 de janeiro de 2013 quando a
empresa contratante das duas entidades acima indicadas aceitou o preço avençado e
lançou a obrigação às empresas contratadas de estipularem a “elaboração de proposta de
diploma de revisão do regime económico e financeiro da gestão de resíduos, no que
respeita à referida TGR, constante do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, na
redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de Junho e diplomas conexos”,
sendo óbvio que o nome da referida empresa contratante é aqui omitido neste relatório
de estágio curricular em face do termo de declaração de confidencialidade que esse
presente estagiário firmou perante a empresa acolhedora do estágio curricular, nos
termos do artigo 87º do Estatuto da Ordem dos Advogados Portugueses3,
nomeadamente os seus nºs 07 e 08, relativamente a todas as informações comercias,
técnicas e financeiras que me foram facultadas pela AB.
De tudo acima, frente à expressa manifestação da empresa acolhedora do estágio
curricular em 14 de fevereiro de 2013 junto à Agência Portuguesa do Ambiente, foi
confeccionado o “acordo de acesso a informação confidencial” perante aquela entidade
pública onde a empresa acolhedora obteve assim o acesso aos dados do SIRER em
especial àqueles relativos a produção e gestão de resíduos e a produtos colocados no
mercado abrangidos por legislação relativa a fluxos específicos de resíduos,
possibilitando assim abrir as devidas análises jurídicas e económicas sobre a TGR.
Paralelo ao acesso de dados e informações junto a APA, buscou-se também o mesmo
procedimento perante a ERSAR – Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e
Resíduos4.
Logo, tendo em vista o quanto narrado acima, e no intuito de melhor embasar o leitor
quanto ao ocorrido nestes 3 meses de estágio curricular, o presente relatório final de
estágio curricular de Mestrado em Economia e Gestão do Ambiente será dividido em 4
capítulos.
3 Vide referência no site da Ordem dos Advogados Portugueses, disponível em:
http://www.oa.pt/Conteudos/Artigos/detalhe_artigo.aspx?idc=30819&idsc=128. 4 Vide referência no site http://www.ersar.pt/website/
3
O primeiro capítulo versará, resumidamente, sobre a descrição da empresa acolhedora e
da parceira comercial Premivalor Consulting que em conjunto (cada qual dentro do seu
campo de expertise) elaboraram e sistematizaram o objecto de investigação deste
estágio curricular.
Dentro de cada empresa, será feita também uma breve apresentação dos componentes
das mesmas que foram envolvidos no desenrolar dos trabalhos e aquilo que cada uma se
comprometeu em produzir para a consecução final dos trabalhos.
O segundo capítulo entabulará uma rápida passagem sobre a interpenetração entre a
Economia e o Direito. A análise do “agir” dessas duas Ciências nos mostrará a grandeza
de informações e linhas de cognição que servirão de lastro para o capítulo seguinte
quanto a visualização da criação e implementação dos Instrumentos de Regulação de
Política Ambiental, suas várias modalidades e corolários (cuja TGR, figura como uma
das possíveis ocorrências dentro da modalidade de “instrumento económico”).
Ainda na esteira do desenvolver desse relatório final, abriremos um 4º capítulo, após a
introdução da teoria acerca da fattispecie ”Direito e Economia” e os principais
exemplos de instrumental de Economia e Política do Ambiente, fazendo uma breve
explanação do objecto de estudo de nosso estágio curricular que é a Taxa de Gestão de
Resíduos, a sua origem e modificações até a presente data.
No quinto capítulo faremos uma revisão da literatura localizada acerca das “taxas de
aterramento” (landfill taxes), em cujo género a TGR enquadra-se como uma espécie,
sendo de ressaltar que essa mesma literatura vista e revisada neste relatório final, foi
também objecto e lastro de suporte ao trabalho final apresentado pelas empresas
contratadas à empresa contratante, assumindo especial importância por exemplo
recentes relatórios publicados no âmbito da Comissão Européia ou da Agência Européia
do Ambiente.
E por fim, o sexto capítulo trará a baila as nossas impressões e conclusões sobre a
matéria de investigação e o desenrolar dos trabalhos deste estágio curricular.
4
Capítulo I – Da Descrição do Conjunto Empresarial envolvido no Estágio
Curricular e das Actividades do Estagiário
Uma vez definida a empresa de acolhimento do estágio curricular, iniciado o mesmo e
delimitada a matéria que seria objecto desse interregno de formação no intuito da
obtenção do Titulo de Mestre junto ao MEGA, pudemos visualizar que o quanto exigido
da empresa acolhedora como prestação de serviços no âmbito económico – jurídico para
a “elaboração de proposta de diploma de revisão do regime económico e financeiro da
gestão de resíduos, no que respeita à referida TGR, constante do Decreto-Lei n.º
178/2006, de 5 de Setembro, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17
de Junho e diplomas conexos” a levou a se associar à uma 2ª empresa que se incumbisse
de criar os modelos econométricos da nova TGR.
Essa 2ª empresa viria a ser a Premivalor Consulting que mais a frente iremos dizer
algumas linhas sobre a sua estrutura e composição e da importância do papel por ela
desempenhado na produção do trabalho final.
Neste diapasão, dividiremos este presente 1º capítulo em subpartes que explicitem
melhor a descrição de cada empresa envolvida, seus componentes, a obrigação de que
cada uma ficou incumbida e o nosso papel como estagiário no apreender, ser envolvido
e auxiliar os trabalhos postos na empreitada empresarial que foi o objecto da prestação
de serviço o qual a empresa acolhedora tomou como encargo.
Da leitura dos parágrafos abaixo, poderá o leitor ter um rápido vislumbre da sinergia das
forças pensantes de diversos campos do saber na conversão de um produto final que
será objecto de apreciação parlamentar no que toca respeito à gestão de resíduos em
Portugal. Matéria essa aliás na crista da onda quanto ao quesito actualidade, como
podemos verificar da publicação da Resolução n.º 19/2013, de 7 de Março, da
Assembléia da República, publicada no Diário da República 1ª série – N.º 47 – 7 de
Março de 2013 que “recomenda ao Governo que promova as medidas necessárias no
âmbito da revisão das políticas de gestão de resíduos, para melhorar os indicadores e
5
estatísticas de Portugal, no contexto da União Européia, no que se refere à geração,
tratamento e deposição em aterros de resíduos”.
1.1 – Da Empresa Acolhedora do Estágio Curricular: Abreu & Associados –
Sociedade de Advogados, RL
A Abreu & Associados, Sociedade de Advogados RL é uma sociedade de advogados
portuguesa independente, com escritórios em Lisboa, Porto e na Ilha da Madeira,
possuindo também uma modalidade de estratégia de parcerias sob uma umbrela
trademark que denomina-se “Abreu International Legal Solution” que a faz ser presente
fisicamente em Angola, Brasil, China (Macao), Moçambique e Timor-Leste.
Constituída em 1993, a Abreu Advogados cresceu de 06 advogados para os atuais 165
advogados, incluindo 27 sócios, num total de 240 colaboradores, sendo que a empresa
divide-se em 10 áreas de práticas e 47 grupos de trabalhos para melhor especializar a
sua prestação de serviços.
Assim, a área de prática à qual ficamos vinculados para a frequência e desenvolver do
estágio curricular (guardando com isso correlação com o quanto visto no MEGA) foi a
área de prática de Direito Público e Ambiente.
A APDP&A conta com a supervisão directa de 7 sócios e 19 advogados, sendo que no
nosso caso específico para a frequência e consecução do estágio curricular ficamos sob
a tutela do sócio coordenador da APDP&A o sr. Advogado José Eduardo Martins5,
sendo que também os srs. Advogados Madalena Bernardes Coelho6 (Associada) e Pedro
Fontes7 (Associado Júnior) compunham o restante da equipe responsável para levar a
cabo a prestação de serviços assumida pela empresa acolhedora.
5 Vide o resumo do Curriculum Vitae disponível no site da ABREU ADVOGADOS:
http://www.abreuadvogados.com/qs_eq_detail.php?cat=SOC&aID=150. 6 Vide o resumo do Curriculum Vitae disponível no site da ABREU ADVOGADOS:
http://www.abreuadvogados.com/qs_eq_detail.php?cat=ASO&aID=251. 7 Vide o resumo do Curriculum Vitae disponível no site da ABREU ADVOGADOS:
http://www.abreuadvogados.com/qs_eq_detail.php?cat=ASO&aID=989.
6
Em linhas gerais tinha a AB os seguintes objectivos e finalidades em sua prestação de
serviços quanto à elaboração de um estudo sobre a evolução da TGR8:
“1 - Comparar a evolução da TGR em Portugal com a política parafiscal existente
sobre esta matéria nos países europeus que se venham a definir como adequados/países
comparadores.
2 - Cruzar os dados econométricos que venham a ser apurados com os objectivos da
política de gestão de resíduos, identificados nos instrumentos legais em vigor.
3 - Equacionar o racional da TGR em função da hierarquia da gestão de resíduos,
adequando-se às infraestruturas disponíveis para a gestão de resíduos em Portugal.
4 - Apresentar uma estrutura de valores para a TGR que potencie o cumprimento dos
princípios inerentes à hierarquia de gestão de resíduos, promovendo simultaneamente
externalidades positivas para os agentes económicos.
5 - Ponderar eventuais mecanismos complementares à TGR, como forma de incentivo
ao cumprimento das metas fixadas na legislação nacional de gestão de resíduos”.
Mais a frente, o próprio texto da memória descritiva entregue à APA pela AB iria
também traçar como norte da descrição dos trabalhos a serem desenvolvidos para a
TGR os seguintes parâmetros:
“O trabalho a desenvolver visa aferir, de um ponto de vista estatisticamente sustentado,
a relevância do valor da TGR na determinação da distribuição de resíduos por destino
final. Para tal utilizar-se-ão exemplos e dados já existentes, nomeadamente a nível
europeu, para, por meio de exercícios de estatística descritiva e análise econométrica,
compreender o potencial desta medida parafiscal. De um ponto de vista econométrico
estes dados relevam para o desenvolvimento de um modelo explicativo do
encaminhamento de resíduos para os destinos finais, nomeadamente para aterro, assim
como na introdução de variáveis de controlo”.
Por fim, é digno de valor e de citação que a empresa acolhedora, apesar de ser um
escritório de advogados, entidades assim não comumente afeitas à certificações e seus 8 Conforme posto na memória descritiva encaminhada à APA quando da comunicação à entidade
reguladora do início e desenvolvimento dos trabalhos relativos à TGR pelo escritório de advocacia.
7
corolários, conseguiu a sua certificação em gestão de qualidade pela ISO 9001 em 2001
e que após sucessivas auditorias de renovação está actualmente certificada pela versão
ISO 9001:2008 até Setembro de 2015 (sendo a actual renovação concedida em
Setembro de 2012).
Além disso, possui também a AB a preocupação e a boa prática de compor e publicar o
seu relatório de sustentabilidade cuja 1ª publicação referiu-se aos anos de 2007/2008, a
2ª publicação referiu-se aos anos de 2009-20109 e hoje encontra-se em andamento os
trabalhos para publicar a 3ª versão do relatório com referência aos anos de 2011-2012.
1.2 – Da Empresa Associada na consecução dos trabalhos sob análise do estágio
curricular – Premivalor Consulting
A Premivalor Consulting é uma empresa de consultoria de gestão, que atua nas áreas de
Project Finance, Corporate Finance, Estratégia, Estudos de Mercado e Reestruturação
de Empresas e Organizações.
No caso concreto da TGR, frente a realização da Premivalor Consulting, no campo de
estudos de caráter macro-econômico, em especial pelo trabalho em andamento da 1ª
Edição do “Observatório do Setor de Resíduos em Portugal”, bem como experiências
anteriores em termos de modelização econômica-financeira em outros projectos levados
a cabo por ela, levaram a entidade acolhedora do estágio a chamar esta 2ª empresa para
compor o pool de entidades a pensar e criar o novo modelo da taxa de gestão de
resíduos.
A equipe alocada por esta 2ª empresa seria composta por Telmo Francisco Vieira
(economista e líder da equipe) e pelos demais componentes pertencentes à Premivalor
Consulting com as suas respectivas qualificações: Odete Pereira Rodrigues (economia);
Miguel Bastos de Miranda (economista); Rita Vasconcelos (gestão) e Nuno Correia
(gestão).
9 Vide referência no site da ABREU ADVOGADOS:
http://www.abreuadvogados.com/oqf_responsabilidade.php.
8
Como objectivo a Premivalor Consulting teria pela frente os seguintes desafios:
“1) Analisar a evolução das taxas equivalentes à TGR nos países europeus definidos
como benchmark e a respectiva comparação com a realidade em Portugal;
2) Proceder à avaliação do impacto actual da TGR nos diferentes agentes económicos:
Empresas (custo da TGR para o sector empresarial); Estado (Retorno obtido pela TGR
e eficiência da mesma de acordo comos objectivos que lhe são inerentes) e Sócio-
ambientais (custo da TGR para o sector doméstico e impactos ambientais decorrentes
de cada solução de tratamento de resíduos);
3) Desenvolver um modelo económico/econométrico para a evolução da TGR em
Portugal, tendo por base a prossecução dos objectivos inerentes a esta medida
parafiscal;
4) Analisar o impacto prospectivo da evolução da TGR proposta ao nível das seguintes
vertentes: Setor Empresarial; Estado e Sócio-ambiental”.
Além disso, optou a Premivalor Consulting em trazer para dentro da sua atuação
enquanto 2ª empresa envolvida no “Projeto TGR” os seguintes elementos externos para
aquilo que foi denominado de “Painel de Especialistas”: a Prof. Doutora Isabel Proença
do ISEG que apoiará os trabalhos quanto ao desenvolvimento do modelo
económico/econométrico na vertente matemática do mesmo e a empresa GET2C10
, que
apoiará na definição dos balanços energéticos e de emissões de gases com efeito de
estufa de diferentes opções de destino final de resíduos, além de fazer a aferição de
fatores de emissão e variáveis de preço (energia, carbono) para parametrização em
modelo econométrico.
1.3 – Da actividade do estagiário dentro do contexto do “Projeto TGR” da ABREU
ADVOGADOS:
O nosso estágio curricular foi a todo tempo regado de intensa actividade de pesquisa e
de estudos de normas legislativas direta ou indirectamente pertinentes à TGR e àquilo
10
Vide referência em: http://www.get2c.pt/experience_pt.html.
9
que se pretendia com o novo modelo de taxa: promover a alteração do comportamento
em relação ao desperdício de recursos que eram destinados ao aterramento.
Além do trabalho de pesquisa e estudos de normas legislativas, tivemos também a
oportunidade de participar de algumas reuniões dentro das dependências da AB, seja
com a equipe AB em separado, seja em conjunto com a equipe Premivalor Consulting.
Por vezes tivemos reuniões rápidas com a equipe da premivalor ou da LIPOR no intuito
de se buscar elementos de afinação de ideias e posicionamentos acerca do texto da nova
TGR.
Ressalto que apesar da minha formação inicial ser em Direito, o aprendizado obtido no
MEGA, em especial nas cadeiras de AA (Prof. Susana Silva); EPA (Prof. Cristina
Chaves) e as noções de estatísticas ensinadas na cadeira de Plano de Dissertações (Prof.
Francisco Vitorino), foram de grande valia no embate entre a AB e a Premivalor
Consulting, pois me permitiram “entender” o que os economistas diziam e com o que se
preocupavam e aquilo que a AB “queria” como direccionamento de trabalho e
resultados para a empresa contratante.
Conceitos como aqueles relacionados aos métodos de avaliação directos (avaliação
contingente ou de escolha discreta) foram postos em debate, sendo ao final descartados
pela absoluta falta de prazo para a construção e aplicação empírica dos necessários
inquéritos de investigação, optando as empresas envolvidas pela pesquisa de textos e
artigos científicos de países que já possuem um maior histórico com taxas do mesmo
feitio da TGR ou pela pesquisa de relatórios técnicos específicos ao caso concreto.
No âmbito da cadeira de EPA, nos deparávamos a todo instante com o debate e
aplicação dos métodos de ingerência no domínio económico das políticas públicas para
o ambiente, em especial a aplicação (e consequente eficácia) dos instrumentos
económicos sobre o campo ambiental. No âmbito da estatística aplicou-se o percentual
de 5% de margem de erro como definição da curva daquilo que seria o ideal de proposta
de valores para a TGR.
10
A par dos debates e reuniões presenciais que foram acontecendo ao longo do estágio
curricular e que me permitiram exercitar aquilo que foi visto e ensinado no quotidiano
do MEGA, ao nos ser incumbido a tarefa material de pesquisa de textos legais, podemos
por fim listar abaixo o elenco dos diplomas legais lidos e revistos e que serviram de
material de lastro para a preparação do Anexo I que juntamos ao final do relatório
(paper escrito quanto a possível texto a ser apresentado ao cliente):
DIRECTIVAS DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO:
Directiva 2000/76/CE, de 4 de Dezembro de 2000, relativa à incineração de resíduos.
Disponível em: http://eur-lex.europa.eu/pt/index.htm
Directiva 1999/31/CE, de 26 de Abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em
aterros. Disponível em: http://eur-lex.europa.eu/pt/index.htm
Directiva 2008/98/CE, de 19 de Novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga
certas directivas. Disponível em: http://eur-lex.europa.eu/pt/index.htm
Directiva 2009/28/CE, de 23 de Abril de 2009, relativa à promoção da utilização de
energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as
Directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE. Disponível em: http://eur-
lex.europa.eu/pt/index.htm
DECRETOS-LEIS:
DL n.º 89/2002, de 9 de Abril. Trata da revisão do Plano Estratégico de Gestão de
Resíduos Industriais (PESGRI 99) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 516/99, de 23 de
Dezembro, passando a nova versão do referido Plano, a partir da entrada em vigor deste
decreto-lei, a designar-se PESGRI 2001. Publicação: Diário da República, 1ª série-A -
N.º 82 – 28 de Abril de 2005.
11
DL n.º 85/2005, de 28 de Abril. Estabelece o regime a que fica sujeita a incineração e a
co-incineração de resíduos, com o objectivo de prevenir ou, tanto quanto possível,
reduzir ao mínimo os seus efeitos negativos no ambiente, em especial a poluição
resultante das emissões para a atmosfera, para o solo e para as águas superficiais e
subterrâneas, bem como os riscos para a saúde Humana. Transposição da Directiva n.º
2000/76/CE. Publicação: Diário da República, 1ª série - N.º 82 – 28 de Abril de 2005.
DL n.º 197/2005, de 8 de Novembro. Altera o Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio,
que trata do regime jurídico da AIA dos projectos públicos e privados susceptíveis de
produzirem efeitos significativos no ambiente. Transposição da Directiva n.º
2003/35/CE. Publicação: Diário da República, 1ª série - N.º 214 – 8 de Novembro de
2005.
DL n.º 183/2007, de 9 de Maio. Altera o Decreto-Lei n.º 69/2003, de 10 de Abril, que
estabelece as normas disciplinadoras do exercício da actividade industrial com o
objectivo da prevenção de riscos e inconvenientes resultantes da exploração dos
estabelecimentos industriais, visando salvaguardar a saúde pública e dos trabalhadores,
a segurança de pessoas e bens, a higiene e a segurança dos locais de trabalho, e a
qualidade. Publicação: Diário da República, 1ª série - N.º 89 – 9 de Maio de 2007.
DL n.º 225/2007, de 31de Maio. Trata da concretização de um conjunto de medidas
ligadas às energias renováveis previstas na estratégia nacional para a energia,
estabelecida através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 169/2005, de 24 de
Outubro. Altera o Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de Maio e o Decreto-Lei n.º 33-A/2005,
de 16 de Fevereiro. Publicação: Diário da República, 1ª série - N.º 105 – 31 de Maio de
2007.
DL n.º 46/2008, de 12 de Março. Trata do Regime das Operações de Resíduos
resultantes de obras e demolições ou de derrocadas, abreviadamente designados de
RCD, compreendendo a sua prevenção e reutilização e as suas operações de recolha,
transporte, armazenagem, triagem, tratamento, valorização e eliminação. Publicação:
Diário da República, 1ª série - N.º 51- 12 de Março de 2008.
12
DL n.º 173/2008, de 26 de Agosto. Trata do Regime de Prevenção e Controlo
Integrados da Poluição provenientes de certas actividades e o estabelecimento de
medidas destinadas a evitar ou, quando tal não for possível, a reduzir as emissões dessas
actividades para ao ar, a água ou o solo, a prevenção e o controlo do ruído e a produção
de resíduos, tendo em vista alcançar um nível elevado de protecção do ambiente.
Transposição das Directivas n.º 96/61/CE, 2003/35/CE e 2008/1/CE. Publicação: Diário
da República, 1ª série – N.º 164 – 26 de Agosto de 2008.
DL n.º 183/2009, de 10 de Agosto. Estabelece o regime jurídico da deposição de
resíduos em aterro e os requisitos gerais a observar na concepção, construção,
exploração, encerramento e pós-enceramento de aterros, incluindo as características
técnicas específicas para cada classe de aterros. Transposição da Directiva n.º
1999/31/CE, alterada pelo Regulamento (CE) n.º 1882/2003 do Parlamento Europeu e
do Conselho e aplica a Decisão n.º 2003/33/CE do Conselho. Publicação: Diário da
República, 1ª série – N.º 153 – 10 de Agosto de 2009.
DL n.º 210/2009, de 3 de Setembro. Estabelece o regime de constituição, gestão e
funcionamento do mercado organizado de resíduos, nos termos do n.º 1 do artigo 62.º
do regime geral de gestão de resíduos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de
Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de Agosto e pela Lei n.º 64-
A/2008, de 31 de Dezembro. Publicação: Diário da República, 1ª série – N.º 171 – 3 de
Setembro de 2009.
DL n.º 73/2011, de 17 de Junho. Altera o regime geral da gestão de resíduos, procede à
terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, e transpõe a Directiva
n.º 2008/98/CE. Publicação: Diário da República, 1ª série - N.º 116 – 17 de Junho de
2011.
PORTARIAS e RESOLUÇÔES:
Portaria n.º 209/2004, de 3 de Março, do Ministério da Economia, da Agricultura,
Desenvolvimento Rural e Pescas, da Saúde e das Cidades, Ordenamento do
13
Território e Ambiente. Aprova a LER e o regulamento relativo à aplicação do produto
da Taxa de Gestão de Resíduos, prevista no artigo 58.ºdo Decreto-Lei n.º 178/2006, de
5 de Setembro, com a redacção dada pelo artigo 121.º da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de
Dezembro. Publicação: Diário da República 1ª série-B – N.º 53 – 3 de Março de 2004.
Portaria n.º 851/2009, de 7 de Agosto, do Ministério do Ambiente, do
Ordenamento, do Território e do Desenvolvimento Regional. Aprova as normas
técnicas relativas à caracterização de resíduos como fracção classificada como
reciclável prevista no n.º 3 do artigo 58.ºdo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro.
Publicação: Diário da República 1ª série – N.º 152 – 7 de Agosto de 2009.
Portaria n.º 1127/2009, de 1 de Outubro, do Ministério do Ambiente, do
Ordenamento, do Território e do Desenvolvimento Regional. Aprova o regulamento
relativo à aplicação do produto da Taxa de Gestão de Resíduos, prevista no artigo
58.ºdo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, com a redacção dada pelo artigo
121.º da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro. Publicação: Diário da República 1ª
série – N.º 191 – 1 de Outubro de 2009.
Resolução n.º 19/2013, de 7 de Março, da Assembléia da República. Recomenda ao
Governo que promova as medidas necessárias no âmbito da revisão das políticas de
gestão de resíduos, para melhorar os indicadores e estatísticas de Portugal, no contexto
da União Européia, no que se refere à geração, tratamento e deposição em aterros de
resíduos. Publicação: Diário da República 1ª série – N.º 47 – 7 de Março de 2013.
DESPACHOS:
Despacho n.º 21295/2009, dos Ministérios do Ambiente, do Ordenamento do
Território e do Desenvolvimento Regional e da Economia e da Inovação. Aprova a
estratégia para os combustíveis derivados de resíduos, para o horizonte temporal de
2009-2020. Publicação: Diário da República, 2ª série – N.º 184 – 22 de Setembro de
2009.
14
Despacho n.º 15171/2012, do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território. Aprova o Regulamento do Procedimento de Inspeção da
Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território.
Publicação: Diário da República, 2ª série – N.º 228 – 26 de Novembro de 2012.
Como exemplo de datas de realização de reuniões, citamos a tabela abaixo do
cronograma das actividades onde tivemos a possibilidade de participar desses encontros
ou o realizamos de forma individual (como no caso da reunião junto à LIPOR e uma
oportunidade junto a Premivalor Consulting):
Data da Reunião Local da Reunião Presentes Tema da Reunião
21/01/2013 Sede da AB em Lisboa Dr. José Eduardo
Martins
Avv. Madalena B.
Coelho
Avv. Pedro Fontes
Indicação do Cliente
na construção e
requerimento da
prestação de serviços
pela sociedade de
advogados
07/02/2013 Sede da AB em Lisboa Dr. José Eduardo
Martins
Avv. Madalena B.
Coelho
Avv. Pedro Fontes
Telmo Francisco Vieira
Miguel Miranda
Nuno Correia
Rita Vasconcelos
1ª Reunião conjunta
da AB e a Premivalor
Consulting para
exposição dos
trabalhos contratados
e definição das
tarefas de cada
empresa
15/02/2013 LIPOR Engº Paulo Rodrigues
Rui Araujo
Agostinho Teixeira
Busca de
informações acerca
da logística de
transporte de
resíduos; discussão
entre TMB e
compostagem:
vantagens e
desvantagens;
Implicação da
incidência da TGR na
15
“entrada” ou na
“saída”
22/02/2013 Sede da Premivalor
Consulting em Lisboa
Miguel Miranda Visualização dos
trabalhos de cálculos
já feitos até então;
Definição base de
dados quanto a
indicação de valores
p/ a TGR
01/03/2013 Sede da AB em Lisboa Dr. José Eduardo
Martins
Avv. Madalena B.
Coelho
Telmo Francisco Vieira
Miguel Miranda
2ª Reunião conjunta
da AB e a Premivalor
Consulting para
acompanhamento dos
trabalhos
13/03/2013 Sede da AB em Lisboa Dr. José Eduardo
Martins
Avv. Madalena B.
Coelho
Avv. Pedro Fontes
Telmo Francisco Vieira
Miguel Miranda
3ª Reunião conjunta
da AB e a Premivalor
Consulting para
acompanhamento dos
trabalhos
15/03/2013 APA Engª Regina Vilão
Engª Ines Diogo
Dr. José Eduardo
Martins
Avv. Madalena B.
Coelho
Telmo Francisco Vieira
Miguel Miranda
Coleta de dados e
informações sobre o
sistema resíduos, em
especial TGR
e “gate fees”
19/03/2013 ERSAR Engº Jaime Melo
Baptista
Dr. José Eduardo
Martins
Avv. Madalena B.
Coelho
Telmo Francisco Vieira
Miguel Miranda
Coleta de dados e
informações sobre o
sistema resíduos, em
especial TGR
e “gate fees”
16
09/04/2013 Sede da AB em Lisboa Dr. José Eduardo
Martins
Avv. Madalena B.
Coelho
Avv. Pedro Fontes
Telmo Francisco Vieira
Miguel Miranda
4ª Reunião conjunta
da AB e a Premivalor
Consulting para
acompanhamento dos
trabalhos
Tabela 01: Lista de Agendamento e realização de reuniões
Além das actividades acima descritas, como tínhamos que criar e estabelecer uma
exposição de motivos que suportasse o “projecto TGR” junto à análise e debates perante
a AR, no livre exercício de um aprendizado mais abissal sobre os motivos e
fundamentos daqueles que criaram e formataram o DL n.º 73/2011 para tentarmos
perceber o que motivou o legislador da época ao proceder à 1ª alteração do texto
normativo da TGR, introduzida em 2006, buscamos também junto ao Ministério do
Ambiente e Ordenamento do Território11
o acesso ao material preparatório do DL n.º
73/2011, para tentarmos visualizar a mens legislatoris12
.
Mas contudo neste ponto não fomos felizes em obter resultados positivos, sendo, por
força, constritos a nos contentar somente com a mens legis1314
presente no DL n.º
73/2011, de 17 de Junho.
11
Através da sra. Emilia Correia ([email protected]) a qual, infelizmente, mostrou-se
refratária ao nosso de pedido de acesso ao material preparatório do DL n.º 73/2011. 12
Aqui temos o sempre presente e antiguíssimo debate entre a mens legis e a mens legislatoris, onde
desde o 1ª Imperador Romano Augusto ao infligir o princípio do “Eius est legem interpretare cuius est
condere” (interpreta a lei aquele que a fez) contra os interpretes das Leis, nossos aplicadores do Direito se
debatem para tentar compreender o que se passava na cabeça do legislador e o que se colhe e se verifica
na aplicação da Lei no mundo concreto (mens legis). 13
Mens legis é um termo jurídico que se refere ao "espírito da lei", expressão essa que, da sua parte,
remonta à Rudolph von Ihering. Pode-se dizer que a mens legis é o significado atribuído ao texto jurídico,
quando esse é publicado, no sentido de que ele se configura um produto autônomo e independente do
legislador, com suas intenções e idiossincrasias. Um exemplo magnífico da análise do significado entre os
institutos jurídicos da mens legis e da mens legislatoris pode ser apreendido do Acórdão n.º 20.210, de 27
de Janeiro de 1953, exarado pela 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal do Brasil pela pena do Ministro
Orozimbo Nonato que nos ensina: (…) “Mas, a verificação do sentido, do conteúdo, da extensão de um
ato, não envolve a negação da sua validade e, ao revés, pressupõe a sua validade. Pressupõe a validade do
ato para se lhe marcar o alcance e afirmar ou negar a sua estrancidade a relações jurídicas derivadas de
outros atos. E assim se torna sem sentido a arguição de ofensa da letra do decreto aludido, valendo
bservar que para a verificação da ocorrência dessa ofensa não oferece argumento terminativo o estudo dos
“considerandos” do decreto. Pode esse estudo oferecer subsídio de prova para a revelação da mens
legislatoris,não, entretanto, para a verificação de ofensa da letra da Lei que não se concentra naqueles
“considerandos”, por ser ordem, comando, norma obrigatória, regra indeclinável de conduta. (…) O que
17
Capítulo II – Da Interacção entre a Economia e o Direito: Os parâmetros de
uma nova fronteira do Conhecimento.
O nosso presente relatório final de estágio curricular versa sobre o desenvolver de um
desenho de Lei que visa promover a 4ª alteração do DL n.º 178/2006, de 5 de Setembro,
sendo classificada a matéria de investigação como uma daquelas perfeitamente
aplicáveis ao campo da Economia e Política do Ambiente.
Tendo em vista que o referido campo do conhecimento possui inegável ingerência de
regulamentação Estatal sobre as diversas áreas ligadas ao Ambiente, vemos aqui a
necessidade de introduzirmos algumas rápidas palavras sobre a interacção entre a
Economia e o Direito enquanto ciências independentes e autónomas que se interagem
para obter a consecução de um bem em comum.
O Direito e Economia (Law and Economics) é um campo interdisciplinar de
conhecimento, que aplica as ferramentas da Ciência Econômica a temas jurídicos e de
políticas públicas, buscando através da utilização de ferramentas tais como teoria dos
preços, teoria dos jogos, econometria, teoria das externalidades e dos custos de
transação, além de outras, tornar o sistema jurídico mais eficiente para que possa, dessa
forma, conseguir alcançar os seus propósitos de justiça e eqüidade, desejados por todos
e possibilitar assim a paz social e o desenvolvimento15
.
Debate já não assim tão novo no campo acadêmico16
, uma vez que trata-se de uma
discussão que vem se consolidando desde os anos 50 por pensadores e expoentes das
vale verificar é a mens legis e não a vontade, a mente do legislador, de que a Lei se desprende para
adquirir conteúdo próprio” 14
O Acórdão acima pode ser encontrado no site do STF:
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%2820210%2ENUME%2E+OU+
20210%2EACMS%2E%29+%28%28OROZIMBO+NONATO%29%2ENORL%2E+OU+%28OROZIM
BO+NONATO%29%2ENORV%2E+OU+%28OROZIMBO+NONATO%29%2ENORA%2E+OU+%28
OROZIMBO+NONATO%29%2EACMS%2E%29%28SEGUNDA%2ESESS%2E%29&base=baseAcord
aos&url=http://tinyurl.com/dxba9az 15
Vide referência em http://www.abde.com.br/ Site da Associação Brasileira de Direito e Economia. 16
Passanezi; Paula Meyer Soares. Resenha do Livro Direito & Economia de Décia Zylbersztajn e Rachel
Sztajn. R. Econ. Comtem. Rio de janeiro, 10(2): 443-445, mai/ago. 2006.
18
duas áreas, vemos em Ronald Coase o precursor dessa discussão quando em 1937, com
a publicação do artigo “The Nature of the Firm”, percebeu a falência argumentativa dos
teóricos neoclássicos ao analisar a firma como sendo um locus onde se alocavam de
modo eficiente recursos escassos sem qualquer intervenção de agentes externos.
Outros17
, por sua vez, afirmam que o movimento Law and Economics advém de outras
plagas ainda mais longínquas, indicando o movimento “Direito e Economia” como
herdeiro da tradição do realismo jurídico norte-americano. Oliver Wendell Holmes Jr.
(reverenciado por Richard Posner), Roscoe Pound, Benjamin Natan Cardozo, Thurman
Arnold, Karl N. Llewellyn, Jerome Frank, Felix Cohen, Louis Brandeis e Herman
Oliphant seriam os antecessores do movimento.
O próprio Godoy18
cita uma passagem que diz que Oliver Wendell Holmes Jr.
representa o pragmatismo no Direito, e é dele o mais famoso aforismo jurídico norte-
americano, que nos dá conta de que o direito não é lógica, é experiência.
Como negar, ou como não resistir à tentação de admitir como válida essa visão do
pensamento humano quanto aos impostos ambientais, que vamos hodiernamente
criando e aplicando à medida que evoluímos enquanto sociedade civil, com técnicas e
informações que se baseiam na evolução de estudos de outras áreas e correlatos?
Da percepção isolada de um ou outro teórico o movimento “Law and Economics” hoje
já se manifesta em diversas cadeiras universitárias isoladas, cursos de mestrados19
e
17
Godoy, Arnaldo Sampaio de Moraes. Direito e Economia: Introdução ao Movimento Law and
Economics. Revista Jurídica da Presidência da República. Vol. 7, n.º 73, pág. 01-10, junho/julho, 2005.
Brasília 18
Idem nota 18. 19
Um exemplo que pode ser dado é o Mestrado Pofissionalizante em “Direito e Economia” ofertado
sistematicamente pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa desde o ano académico 2009-2010
ou outros diversos mestrados denominados de “Mestrado em Ciências Juridíco-Econômicas” presentes
em diversas outras Faculdades de Direito.
19
doutorados, bem como já se encontra agregado em associações de âmbito local20
,
regional21
e internacional22
.
Curiosa ainda é a manifestação que nos traz a baila o Professor Doutor Bruno Salama23
da Faculdade de Direito Getúlio Vargas de São Paulo24
, Brasil, que diz que tanto o
Direito quanto a Economia lidam com problemas de coordenação, estabilidade e
eficiência na sociedade.
Mas a formação de linhas complementares de análise e pesquisa não é assim tão simples
porque as suas metodologia diferem de modo bastante agudo. Enquanto o Direito é
exclusivamente verbal, a Economia é também matemática; enquanto o Direito é
marcadamente hermenêutico, a Economia é marcadamente empírica; enquanto o Direito
aspira ser justo, a Economia aspira ser científica; enquanto a crítica económica se dá
pelo custo, a crítica jurídica se dá pela legalidade. Isso torna o diálogo entre
economistas e juristas inevitavelmente turbulento, e geralmente bastante destrutivo.
Essa nova disciplina do conhecimento, denominada por alguns de “Direito e Economia”
e por outros de “Análise Econômica do Direito”, serve, antes de tudo, para iluminar
problemas jurídicos e para apontar implicações das diversas possíveis escolhas
normativas.
20
Cite-se no caso concreto a Associação Mineira de Direito e Economia (www.amde.org.br) referente à
realidade isolada do Estado de Minas Gerais, Brasil ou a Associação Brasileira de Direito e Economia
(www.abde.com.br) que congrega o inteiro país lusófono. 21
No caso europeu, enquanto bloco económico-político de países, temos a presença da “EALE -
European Association Law & Economics” que traz em seu site a seguinte diretiva: “The Law and
Economics movement is one of the most important intellectual developments within legal scholarship in
recent decades. This approach applies economic concepts to explain and clarify legal issues, not only
with respect to narrowly defined "economic" fields, such as competition and economic law, but also to
legal fields that concern a wide variety of non-market activities, from liability issues to family matters
and crime. Thus, Law and Economics has become a central methodology for both positive and normative
legal analysis; already it has influenced regulation, legislation, and case law” 22
No campo internacional temos a presença da ALACDE - Associação Latino-Americana e Ibérica de
Direito e Economia, conforme o site http://www.alacde.org/portugues/index.htm 23
Salama, Bruno Meyerhof. O que é pesquisa em Direito e Economia? Caderno Direito GV, n.º 22,
março 2008. 24
Vide a referência no site http://direitogv.fgv.br/
20
Pode-se conceituar a disciplina de Direito e Economia como um corpo teórico fundado
na aplicação da Economia às normas e instituições jurídico-políticas25
. Outros autores26
entendem a disciplina como a “aplicação da teoria económica (principalmente
microeconomia e conceitos básicos da economia do bem-estar) para a formação,
estrutura, processos e impacto económico da legislação e dos institutos legais”.
Neste diapasão, é comum destacarmos duas dimensões, ou dois níveis epistemológicos,
da disciplina de Direito e Economia, níveis distintos e independentes entre si: a
dimensão positiva e a dimensão normativa.
2.1 – Da dimensão positiva da disciplina Direito e Economia:
A dimensão positiva da disciplina Direito e Economia é também denominada de
“dimensão descritiva”. Essa dimensão irá se preocupar acerca das repercussões do
Direito sobre o mundo real dos fatos e terá como argumento central o de que os
conceitos microeconômicos27
são úteis para a análise do Direito.
Esta disciplina irá, então, empregar principalmente modelos mentais e ferramentas
analíticas típicas da Economia (modelos microeconómicos marginalistas, Teoria dos
Custos de Transação, Teoria do Agente, Teoria da Escolha Pública e Teoria dos
Jogos)28
no gerenciar e manipular conceitos que de uma forma o de outra irão
influenciar no mundo jurídico: escassez, maximização racional, equilíbrio, incentivos e
eficiência.
Possui a dimensão positiva de Direito e Economia três versões mais importantes: 1) a
versão reducionista, 2) a versão explicativa e 3) a versão preditiva29
.
25
Idem nota 24. 26
Mercuro, Nicholas e Medema, Steven G. Economics and the Law – From Posner to Post-Modernism.
Princeton: Princeton University press, 1999, pág. 3. 27
Umas das distinções mais importante entre a microeconomia aplicada ao Direito, e a microeconomia
aplicada aos mercados, diz respeito à proporção dos fenómenos que podem ser objectivamente
mensurados (ou estipulados). Mensurar o valor de um automóvel é fácil, mas e mensurar o valor de uma
vida perdida em um acidente de viação? Ou a perda do movimento de uma perna ou de um braço para
aquele individuo agora aleijado 28
Idem nota 24. 29
preditivo (latim praedictus, -a, -um, particípio passado de praedico, -ere, predizer + -ivo) adj.
21
1) A versão reducionista: Tida como radical, minoritária e pouco proveitosa, sugere que
o Direito possa ser reduzido à Economia, e que categorias jurídicas tradicionais
(exemplos: direitos subjectivos, deveres e obrigações jurídicos, culpa, negligência, etc)
possam ser substituídas por categorias económicas.
2) A versão explicativa: A Economia seria capaz de prover uma teoria explicativa da
estrutura das normas jurídicas. A idéia é a de que os sistemas jurídicos poderiam ser
compreendidos como sendo resultantes das decisões de maximização de preferências
das pessoas em um ambiente de escassez.
3) A versão preditiva: A Economia pode ser aproveitada para “prever” as consequências
das diversas regras jurídicas. Trata-se aqui de tentar identificar os prováveis efeitos das
regras jurídicas sobre o comportamento dos atores sociais relevantes em cada caso.
O próprio Bruno Salama30
, citando Epstein31
diz que a pertinência ente meios jurídicos
e fins normativos traz implicações para a própria legitimidade do Direito.
Suponhamos que se trace uma determinada regra sob o argumento de que tal regra tenha
determinadas propriedades normativas cuja observância delas promoverão a capacidade
de se atingir um fim almejado pelo legislador. Será que a regra vai atingir os fins
pretendidos? O conjunto das normas existentes atingirão os seus objetivos declarados?
Estamos trabalhando sobre textos de doutrina jurídico-econômica ou estamos diante da
ingénita do “projecto TGR” objecto deste estágio curricular?
Para essas indagações, responde o próprio Prof. Salama: “para responder a tais
questões, você tem que apelar para algum ferramental descritivo, geralmente a
microeconomia, para entender se os arranjos institucionais defendidos por este ou
aquele grupo conduzirá às consequências prometidas. Se houver uma grande falha
adj: Que prediz ou que é relativo a uma predição. = PROFÉTICO
30
Idem nota 24 31
Epstein, Richard A. “Positive and Normative Elements in Legal Education”. Harvard Journal of Law
& Public Policy, vol. 255, 1985, pág. 257-258.
22
entre os meios e os fins, como é tão comum nos debates políticos, então é possível
mostrar que os fins não são atingíveis pelos meios propostos, e com isso o debate
normativo entra em curto-circuito”.
2.2 – Da dimensão normativa da disciplina Direito e Economia:
A dimensão normativa da disciplina Direito e Economia é também denominada de
“dimensão prescritiva”. Essa dimensão irá se preocupar acerca dos estudos do “se” e do
“como” as noções de Justiça se comunicam com os conceitos de eficiência económica,
maximização da riqueza e maximização do bem-estar.
Diante do escopo dessa dimensão prescritiva a questão que se coloca é a seguinte: Até
que ponto o Direito, enquanto Ciência normativa, deve integrar cálculos de custo e
benefício?
De modo geral, podemos identificar três possíveis respostas, e que correspondem às
versões usualmente descritas pela literatura sobre essa dimensão da disciplina Direito e
Economia: A) a versão fundacional (a maximização da riqueza é a fundação ética do
Direito), B) a versão pragmática (a maximização da riqueza é um possível objectivo a
ser perseguido) e C) a versão denominada regulatória (a maximização da riqueza faz
parte de um contexto mais amplo do estudo do moderno Estado do Bem-Estar, em que
os institutos jurídicos são vistos como instrumentos integrantes de políticas públicas).
A primeira versão nasce nos meados da década de 1970 com Richard Posner32
e causou
um verdadeiro rebuliço negativo no meio académico. Então a ética, tão necessária à
sustentação do arcabouço do Direito prestar-se-ia tão só à uma função tão deletéria
como a perseguição da riqueza pela riqueza em detrimento dos valores humanos?
32
Citamos aqui a título de exemplificação alguns artigos de RICHARD POSNER sobre a fundamentação
ética do Direito basear-se na maximização da riqueza: “Utilitarianism, Economics, and Legal Theory”.
The Journal of Legal Studies, vol. 8, n.º 1, 1979, pág. 103-140; “Some Uses and Abuses os Economics in
Law”. The University Of Chicago Law Review, vol. 46, n.º 2, 1979, pág. 281-306 e “The Homeric
version of the Minimal State”. Ethics, vol. 90, n.º 1, 1979, pág. 27-46
23
Contra essa 1ª versão surgiria a 2ª versão denominada de pragmática, onde o próprio
Posner reveria os seus originais pontos de vistas para dizer que a maximização da
riqueza dentro do Direito deveria ser analisada em um contexto mais amplo, o da
jusfilosofia33
pragmática. Da perspectiva pragmática, o Direito é fundamentalmente um
instrumento para a consecução de fins sociais.
Assim, sob a ótica pragmática, o movimento Direito e Economia sob a dimensão
normativa, acaba por postular que, ao interpretar e aplicar a Lei, o Juiz de Direito deve
sopesar as prováveis consequências das diversas interpretações que o texto permite,
atentando, ainda, para a importância de se defender valores democráticos, a
Constituição, a linguagem jurídica como um meio de comunicação efectiva e a
separação de Poderes.
A 3ª e última versão nasce com a Escola de Direito e Economia de New Haven, e tem
em Guido Calabresi o seu maior expoente. Nesta 3ª versão, o Direito e Economia
serviria para: a) definir a justificativa económica da acção pública, b) analisar de modo
realista as instituições jurídicas e burocráticas e c) definir papéis úteis para os Tribunais
dentro dos sistemas modernos de formulação de políticas públicas.
A questão crucial aqui nesta 3ª versão, portanto, não é tano se a eficiência pode ser
igualda ao conceito de justiça, mas sim como a construção da “justiça” pode se
beneficiar da discussão de prós e contras, custos e benefícios.
33
A filosofia do Direito, filosofia jurídica ou ainda Jusfilosofia, é o campo de investigação filosófica
que tem por objeto o Direito. Comumente, este campo tem sido abordado tanto de um prisma filosófico,
por filósofos de formação, quanto de um prisma jurídico, por juristas de formação. Seus grandes temas
são a justiça (teoria da justiça), a propriedade, a liberdade, a igualdade, o conceito de direito, os métodos
de produção, interpretação e de aplicação do direito (metodologia jurídica) e a função do Direito na
sociedade.
24
Capítulo III – Dos Instrumentos de Política Ambiental: Um Breve Resumo
sobre a aplicação dos mesmos ao presente estágio curricular.
A análise de tudo quanto visto até o presente momento serve de embasamento para o
crescente evoluir do acumulo de conhecimento sobre a interdisciplinariedade que
envolve o ambiente e esse próprio estágio curricular.
Apresentar um pedido específico (analisar e reformular a TGR) sob o ponto de análise
jurídico e económico a uma determinada equipe é imediato, instantâneo, pois junta-se
um pool de talentos humanos de cada área do conhecimento humano e prepara-se um
documento final a ser posto sob a apreciação da Assembléia da República para fins de
aprovação de um novo diploma legal que promova a 4ª alteração ao DL n.º 178/2006.
Contudo, como objecto de investigação para a conclusão do MEGA, temos que ter em
mente algo mais profundo, algo mais complexo, algo que busque as raízes ético-
científicas do presente trabalho neste estágio curricular e que embasará este relatório
final.
Nestes termos, tomamos a liberdade para puxar pela memória do leitor quanto ao
elemento de partida, de sustentação de todo o actual debate acerca da TGR e a sua
pretensa capacidade de alterar (por efeito cascata) o comportamento social acerca da
gestão de resíduos: a busca da sustentabilidade como preceito de
preservação/conservação do ambiente, cujo tema “gestão de resíduos” tem directa
importância na exacta proporção de que demonstra a nosso actual grau de
desenvolvimento e engajamento quanto a um melhor e mais racional uso dos recursos
naturais para satisfazer as necessidades e desejos do Homem.
25
3.1 – Do Relatório Brundtland, da estipulação do conceito de desenvolvimento
sustentável e do estabelecimento da Agenda 21: O Início de tudo.
A preocupação com o ambiente de forma sistemática e constante surge
contemporaneamente em 1968 com o CLUBE DE ROMA que ao reunir uma série de
pensadores diversos culmina em 1972 com a publicação do livro “The Limits to
Growth”34
que modelou as consequências do crescimento rápido da população mundial
considerando os recursos naturais limitados.
Os autores do livre foram Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jørgen Randers,
and William W. Behrens III, sendo que o livro utilizou um sistema computacional
(World3) para simular as consequências da interação entre os sistemas do planeta Terra
com os sistemas humanos, onde cinco variáveis foram examinadas no modelo original,
assumindo-se que o crescimento exponencial descreve acuradamente seus padrões de
crescimento: população mundial, industrialização, poluição, produção de alimentos e
esgotamento de recursos35
.
Em junho de 1972 assistiríamos em Estocolmo a agora denominada 1ª “Cimeira da
Terra” que teve à época a denominação de Conferência das Nações Unidas sobre o
Ambiente Humano cujo declaração36
acabaria por precipitar no mês de dezembro
daquele mesmo ano com a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA), que coordenaria os trabalhos da família ONU em nome do meio
ambiente global.
Na esteira dessa 1ª Cimeira da Terra, em prol do ambiente veríamos também na década
de 1980 a criação da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
34
Vide referência em http://www.clubofrome.org/?p=326 35
Em relação aos estudos publicados sobre o livro “The Limits to Growth”, trazemos ao conhecimento do
leitor que em junho de 2008 através da série Socio-Economics and the Environment in Discussion –
CSIRO Working Paper Series 2008-09, mantida pela CSIRO Sustainable Ecosystems (www.csiro.au),
Graham Turner publicou um artigo intitulado “A Comparison of the Limits to Growth with Thrirty Years
of Reality”, onde esse autor afirma que “examinou os últimos trinta anos de realidade com as previsões
feitas em 1972 e descobriu que mudanças na industrialização, produção de alimentos e poluição estão
todas coerentes com as previsões do livro de um colapso econômico e social no século 21”. 36
Vide referência em
http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?DocumentID=97&ArticleID=1503&l=en
26
(1983-1986) onde através da sua presidente, a médica norueguesa Gro Harlem
Brundtland, o mundo passaria a se preocupar com o conceito de “Desenvolvimento
Sustentável37
”, conceito esse apresentado no denominado “Relatório Brundtland” (Our
Common Future) como sendo aquele que “na sua essência, o desenvolvimento
sustentável é um processo de mudança no qual a exploração dos recursos, o
direcionamento dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e a
mudança institucional estão em harmonia e reforçam o atual e futuro potencial para
satisfazer as aspirações e necessidades humanas.”
De 3 a 14 de Junho de 1992, realiza-se na cidade do Rio de Janeiro a Conferência das
Nações Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento (a 2ª "Cimeira da Terra"), onde
nasce a Agenda 21, e são aprovadas a Convenção sobre Alterações Climáticas,
Convenção sobre Diversidade Biológica (Declaração do Rio), bem como a Declaração
de Princípios sobre Florestas.
Para fins de aplicação ao nosso presente estudo descritivo-conclusivo deste estágio
curricular frente a ingerência dos Instrumentos Econômicos dentro da Política
Ambiental, na qual a formulação de uma nova TGR está incluída, fazemos questão de
apontar alguns preceitos ditados pela Agenda 21 que teriam enorme influência em
textos científicos e diplomas legais ao redor do mundo sobre a mudança de
posicionamento até então vigente.
Ribeiro e Lanna38
em um artigo transversalmente relacionado ao objecto de
investigação desse presente estágio curricular, nos apontam que a Agenda 21, sendo um
extenso e complexo documento39
, possui em um de seus vários capítulos o particular
Capítulo 8 que assim se posiciona:
37
Vide referência em http://www.onu.org.br/a-onu-em-acao/a-onu-e-o-meio-ambiente/ 38
Ribeiro, Marcia Maria Rios e Lanna, Antônio Eduardo Leão. Instrumentos Regulatórios e
Econômicos: Aplicabilidade à Gestão das Águas e à Bacia do Rio Parapama-PE. RBRH – Revista
Brasileira de Recursos Hídricos, vol. 06, n.º 04, out-dez 2001. 39
A visualização do texto completo da Agenda 21 nos mostra um documento de 350 páginas, que é
passível de uma consulta mais acurada através do link
http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?documentid=52 , sendo possível também obter
uma cópia integral do documento em português através do site http://www.ecoreserva.com.br/agenda-21
27
“Capítulo 8”
“INTEGRAÇÃO ENTRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO NA TOMADA DE
DECISÕES”
“INTRODUÇÃO”
“8.1. O presente capítulo consiste nas seguintes áreas de programas:
(a) Integração entre meio ambiente e desenvolvimento nos planos político, do
planejamento e do manejo;
(b) Criação de uma estrutura legal e regulamentada eficaz;
(c) Utilização eficaz de instrumentos econômicos e de incentivos do mercado e outros;
(d) Estabelecimento de sistemas de contabilidade ambiental e econômica integrada”.
Uma leitura mais acurada desse capítulo 8 nos revela no item 8.13 que a Agenda 21
traça novos parâmetros de criação legislativa em prol de um melhor quadro jurídico
legal regulador incidente sobre o ambiente e a aproximação desse arcabouço normativo
das denominadas regras de mercado: “leis e regulamentações adequadas às condições
específicas de cada país são instrumentos extremamente importantes para transformar
em ação as políticas de meio ambiente e desenvolvimento, não apenas por meio de
métodos tipo "command and control” como também enquanto estrutura regulamentada
para o planejamento econômico e os instrumentos do mercado”
A nível nacional40
, vemos o desdobramento da Agenda 21em vários níveis41
, sendo que
um dos mais altos níveis de comprometimento que Portugal assumiu perante os ditames
40 Ressalta-se nesse campo a enorme influência da 1ª Conferência sobre Cidades Européias Sustentáveis
ocorrida em 27 de maio de 1994 em Aalborg (Dinamarca), de onde surgiu a “Carta de Aalborg” que
previa em sua Parte III envidar todos os esforços para atingir um consenso nas comunidades locais,
relativamente aos Planos de Acção Local para a Sustentabilidade da Agenda 21 até 1996, cumprindo
assim o mandato estabelecido no Capítulo 28 da Agenda 2, que por sua vez assim se posicionava no item
28.1: “Como muitos dos problemas e soluções tratados na Agenda 21 têm suas raízes nas atividades
locais, a participação e cooperação das autoridades locais será um fator determinante na realização de
seus objetivos. As autoridades locais constroem, operam e mantêm a infraestrutura econômica, social e
ambiental, supervisionam os processos de planejamento, estabelecem as políticas e regulamentações
ambientais locais e contribuem para a implementação de políticas ambientais nacionais e subnacionais.
Como nível de governo mais próximo do povo, desempenham um papel essencial na educação,
mobilização e resposta ao público, em favor de um desenvolvimento sustentável”.
28
do diploma ONU ora em apreço foi o estabelecimento da “Estratégia Nacional de
Desenvolvimento Sustentável – ENDS 201542
” que insere o país na observância da
aplicação e desenvolvimento das decisões da Conferência corporizadas na referida
Agenda 21 internalizados através da Resolução de Conselho de Ministros n.º 109/2007,
publicada no Diário da república, 1ª série, n.º 159, de 20 de Agosto de 2007, que na sua
Parte I, Capítulo III, que trata dos Objectivos, Vectores e Linhas de orientação da
Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável, que ao listar sete objectivos sobre
os quais a ENDS se organiza, estabelece no objectivo n.º 3 o seguinte posicionamento
acerca dos resíduos sólidos: “Promover uma política integrada de gestão dos resíduos,
que fomente a redução na fonte e estimule a reutilização e reciclagem, bem como a sua
valorização e deposição final em condições seguras assegurando uma actualização
permanente das soluções adoptadas face aos progressos científico e tecnológico
verificados neste sector”.
Para finalizar a presente seção mostramos ao leitor a tabela abaixo, extraída de recente
relatório apresentado junto a Directorate-General for the Environment of the European
Commission43
, que exemplifica a evolução em alguns países das datas de entrada em
vigor das diversas legislações nacionais europeias quanto a implantação das landfill
taxes:
PAÍS ANO DE
INTRODUÇÃO
PAÍS ANO DE
INTRODUÇÃO
Áustria 1989 Itália 1996
Bélgica (flandres) 1989 Rep. Letônia 1991
Bélgica (wallonia) 2007 Rep. Lituânia 2012
Bulgária 2004 Holanda 1995
41
Maiores informações sobre a aplicabilidade da Agenda 21 em Portugal podem ser obtidas no site
http://www.agenda21local.info/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=16&It
emid=60 além do que podemos também nos inteirar mais acerca da “Carta de Aalborg” no site
http://www.anmp.pt/index.php?option=com_content&view=article&id=51&Itemid=1 sendo que em
Portugal hoje temos 57 municípios participantes, com mais dois em intenção de aderir ao referido
documento, conforme o link http://www.aalborgplus10.dk/default.aspx?m=2&i=308 42
Vide referência em:
http://dre.pt/cgi/dr1s.exe?t=dr&cap=1-1200&doc=20072743&v02=&v01=2&v03=1900-01-
01&v04=3000-12-
21&v05=&v06=&v07=&v08=&v09=&v10=&v11=Resolu%E7%E3o%20do%20Conselho%20de%20Mi
nistros&v12=109/2007&v13=&v14=&v15=&sort=0&submit=Pesquisar 43
O relatório acima indicado foi elaborado pela BIO Intelligence Service – Scaling Sustainable
Development a pedido da Comissão Européia (contract ENV.G.4/FRA/2008/0112) e apresentado em 10
de abril de 2012 sob o título: “Final Report: Use of Economics Instruments and Waste Management
Performances”. Vide referência em http://ei-waste.eu-smr.eu/
http://www.agenda21local.info/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=16&Itemid=60
29
Rep. Checa 1992 Polônia 2001
Dinamarca 1987 Portugal 2006
Rep. Estônia 1990 Suécia 2000
Finlândia 1996 Rep. Slováquia 2004
França 199944
Rep. Eslovênia 2001
Irlanda 2002 UK 1996
Espanha (cataluña) 2004 Espanha (Castilla) 2012 Tabela 02: Lista de Apontamentos de entrada em vigência das Landfill taxes ao redor da Europa
3.2 – Da Política Ambiental e os seus Instrumentos de Intervenção no meio
económico:
Sobre o posicionamento acima, trazemos ao ora leitor um pequeno resumo sobre os
Instrumentos de Política Ambiental e a sua aplicabilidade para o presente trabalho que
versa sobre uma das modalidades daqueles: criação e aplicação de taxa sobre a
deposição final de resíduos.
Ribeiro e Lanna45
em seu texto afirmam que a Política Ambiental de um país, pode estar
alicerçada em diversos tipos de instrumentos que são concebidos para induzir o alcance
de certas metas, sendo que podemos identificar dois grandes grupos de instrumentos:
1.Os regulatórios;
2.Os económicos.
Os instrumentos regulatórios (também denominados de regulamentadores, normativos
ou de políticas de “Comando & Controle”) dominaram a cena política ambiental
internacional na década de 70 – sendo ainda hoje muito utilizados ao redor do mundo –
e baseiam-se na imposição, por parte da autoridade ambiental, de normas de utilização
dos recursos naturais definidas na legislação específica.
44
Aqui fazemos uma observação que certamente não passaria desapercebida ao leitor mais atento. No
caso francês, em 1999 temos a introdução da assim denominada TGAP (taxe générale sur le activités
polluantes) que engloba a landfill tax como sendo uma de suas componentes. Em verdade, a landfill tax,
em seu estado isolado, foi introduzida na França em 1993 segundo a redacção das fls. 13 do texto
produzido pelo Instituto de Estudos Ambientais da Universidade de Vrije em Amsterdã (vide site
http://www.ivm.vu.nl/en/index.asp) e publicado em 24 de novembro de 2005, da autoria de Bartelings,
Heleen; Van Beukering, Pieter; Kuik, Ono; Linderhof, Vicent; e Oosterhuis, Frans com a colaboração
de Brander, Luke e Wagtendonk, Alfred, intitulado “Effectiveness of Landfill Taxation” 45
Idem nota n.º 40.
30
Contudo46
, para que os instrumentos do tipo C&C possam funcionar com eficácia, os
papéis de regulação e de polícia dos governos precisam funcionar em associação. O
sucesso do sistema dependerá quase exclusivamente da capacidade que o órgão de
controle ambiental tiver para assegurar a obediência à lei, ou seja, fazer os poluidores se
conformarem com os padrões e punir os infractores, e do poder político que o sector
tiver para resistir às eventuais acções legais movidas pelos agentes económicos,
contestando suas iniciativas.
Nesse ponto, listamos abaixo os principais tipos de instrumentos de C&C usados de
forma geral em todo o mundo:
1.As licenças são usadas pelos órgãos de controle ambiental para permitir a instalação
de projetos e atividades com certo potencial de impacto ambiental. Os projetos mais
complexos geralmente requerem a preparação dos EIA’s, que são avaliações mais
abrangentes dos efeitos dos projectos propostos.
2.O zoneamento é um conjunto de regras de uso da terra empregado principalmente
pelos governos locais a fim de indicar aos agentes econômicos a localização mais
adequada para certas atividades. Essas regras se baseiam na divisão de um município
(ou outra jurisdição) em distritos ou zonas nos quais certos usos da terra são (ou não)
permitidos.
3.Os padrões são o instrumento do tipo C&C de uso mais freqüente na gestão
ambiental em todo o mundo. Os principais tipos de padrões adotados são:
a) padrões de qualidade ambiental: limites máximos de concentração de poluentes no
meio ambiente;
b) padrões de emissão: limites máximos para as concentrações ou quantidades totais a
serem despejados no ambiente por uma fonte de poluição;
46
Margulis, Sérgio. “A Regulamentação Ambiental: Instrumentos e Implementação”. Texto para
Discussão n.º 437. IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Rio de Janeiro, outubro de 1996.
Acesso em: http://www.ipea.gov.br
31
c) padrões tecnológicos: padrões que determinam o uso de tecnologias específicas;
d) padrões de desempenho: padrões que especificam, por exemplo, a percentagem de
remoção ou eficiência de um determinado processo; e
e) padrões de produto e processo: estabelecendo limites para a descarga de efluentes por
unidade de produção ou por processo.
Continuam os autores47
dizendo que na modalidade de C&C ao poluidor não se oferece
escolha: ou ele obedece a regra imposta ou é penalizado em processos judiciais ou
administrativos. Além disso, citam que a abordagem desse tipo de instrumento de
Política Ambiental pode apresentar alguns pontos negativos de relevo:
1.Ineficiência económica por desconsiderar as diferentes estruturas de custo dos agentes
privados na redução da poluição;
2.Os custos administrativos são elevados por exigir a definição de normas e
especificações tecnologias por agências oficiais;
3.Imposição de barreiras à entrada de novas empresas (e.g.: a concessão de licenças não
comercializáveis perpetua a estrutura de mercado em vigor);
4.Quando o usuário atinge o padrão estipulado ele não é estimulado a buscar por novos
aprimoramentos.
Logo, vê-se que diante de todas as amarras presentes nos instrumentos regulatórios
passou o mundo a focar sobre outros instrumentos de Política Ambiental: os
instrumentos económicos (ou também denominados instrumentos de mercado).
Sob o posicionamento48
de que existem alguns princípios básicos que orientariam uma
estratégia económica e ambiental sustentável, alguns autores elegeram o princípio do
poluidor pagador (ou do usuário poluidor) e o princípio da precaução como sendo
aqueles de maior frequência a serem observados.
47
Idem nota n.º 40. 48
Motta, Ronaldo Seroa; Ruitenbeek, Jack e Huber, Richard. “Uso de Instrumentos Econômicos na
Gestão Ambiental na América Latina e Caribe: Lições e Recomendações”. Texto para Discussão n.º 440.
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Rio de Janeiro, outubro de 1996. Acesso em:
http://www.ipea.gov.br
32
O princípio do poluidor/usuário pagador confere direitos que permitem a internalização
de custos que não seriam normalmente incorridos pelo poluidor ou usuário
(“externalidades”).
O princípio da precaução provê um mecanismo para lidar com a incerteza dos impactos
no ambiente.
Muitos mecanismos já foram desenvolvidos e usados a fim de promover estes
princípios. Eles geralmente formam uma série contínua que se estende desde os
regulamentos estritamente “orientados para o controle”, em um extremo, até a
legislação de responsabilização “orientada para o litígio”, no outro extremo. No meio
desses dois extremos situa-se uma ampla gama de instrumentos “orientados para o
mercado” que se apóiam em uma certa mistura de regulamentos e incentivos
econômicos para alcançar a proteção ambiental.
Chermont49
se posiciona no sentido de que o PPP versa sobre a necessidade de que
qualquer tipo de taxação ou de cobrança relativa a danos ambientais causados por
agentes deve estar directamente relacionada com a produção e/ou consumo de um
determinado produto ou, ainda, ao custo de recuperação do ambiente atingido.
Nesse diapasão, diante da perspectiva de minimizar os danos ao meio ambiente,
alternativas de políticas que priorizem a mudança de comportamento vêm sendo
buscadas no sentido de influenciar os agentes económicos a considerarem os custos
sociais e ambientais em suas decisões de produção e consumo. Tal indução à mudança
de comportamento não se dá sem uma inafastável intervenção governamental o que
geraria uma falha de mercado.
Logo, os assim denominados instrumentos económicos (IE’s) baseiam-se na idéia de
que seja possível corrigir tal falha de mercado através da agregação da variável
ambiental relativa a sua produção e/ou consumo no preço final do produto.
49
Chermont, Larissa Steiner e Motta, Ronaldo Seroa. “Aspectos Econômicos da Gestão Integrada de
Resíduos Sólidos”. Texto para Discussão n.º 416. IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Rio
de Janeiro, maio de 1996. Acesso em: http://www.ipea.gov.br
33
Margulis50
nos ensina que os IE’s se baseiam nas forças do mercado e nas mudanças
dos preços relativos para modificar o comportamento de poluidores e dos usuários de
recursos tanto públicos quanto privados, de modo que passem a internalizar em suas
decisões a consideração de aspectos ambientais de maneira socialmente desejável.
A principal vantagem dos IM’s sobre os instrumentos do tipo C&C é sua eficiência em
relação ao custo, ou seja, os mesmos resultados ambientais são obtidos a um custo
social menor. Mas os IM’s apresentam outros traços desejáveis que também não são
atendidos pelas regras do tipo C&C. Entre eles, os IM’s:
1.Dão às empresas um incentivo permanente para a procura de tecnologias mais limpas
e mais baratas (ao contrário da situação em que este incentivo desaparece assim que se
atinge um certo padrão);
2.Asseguram uma fonte adicional de recursos para os governos financiarem programas
ambientais;
3.Conferem às indústrias muito maior flexibilidade para controlar suas emissões, e
4.Requerem informações menos detalhadas dos órgãos de controle ambiental sobre cada
empresa, e menos meios destinados a obter diferentes níveis de controle.
Nesse ponto, listamos51
na página nº 36 os principais mecanismos de gestão ambiental
que incorporam instrumentos económicos que são usados de forma geral em todo o
mundo, sendo que52
há autores que explicitamente identificam como sendo dois os
objectivos que justificam a implementação dos denominados IE’s: o aumento de
receitas governamentais e o estímulo à condição de comportamento dos agentes através
de incentivos. Para tanto, a escolha por um ou outro determinado IE deverá obedecer a
alguns critérios gerais, tais como:
50
Idem nota n.º 48. 51
Conforme resumo obtido da tabela original posta às fls. 18 do trabalho elaborado pelos autores
indicados na nota n.º 50. 52
Idem nota n.º 51.
34
1.Compatibilidade com o sistema tributário nacional;
2.Custos administrativos e de implementação;
3.Minimização do preço final ao consumidor;
4.Progressividade; e
5.Efeitos quanto à elevação de receitas governamentais.
No campo específico dos resíduos, Chermont53
lista alguns desses IE’s comumente
aplicados a este sector:
1.Créditos para a Reciclagem;
2.Cobrança pela Disposição em Aterros;
3.Cobrança sobre a Geração de Resíduos;
4.Impostos sobre Produtos;
5.Sistemas de Depósito e Retorno; e
6.Certificados Comercializáveis.
Por fim, nas páginas n.º 37, 38 e 39, fazemos questão de colacionar ao presente relatório
o apanhado de informações que Chermont e Motta54
fizeram ainda nos idos da metade
dos anos 90 sobre as experiências internacionais com instrumentos orientados para o
mercado na gestão de resíduos sólidos.
A visualização da referida tabela nos dá uma idéia aproximada da amplitude e
penetração que tais IE’s podem ter no cotidiano da sociedade na lida com o meio
ambiente.
53
Idem nota n.º 51. 54
Idem nota nº 51.
35
Tabela 03: Lista de Indicativos de IE’s aplicados ao ambiente. Vide nota n.º 50.
36
37
38
Tabela 04: Lista de Indicativos de IE’s aplicados aos vários países da UE. Vide nota n.º 51.
Motta55
à sua vez quando disserta sobre o reaproveitamento de sucatas56
nos dá uma
verdadeira aula sobre resíduos e a aplicação dos IE’s no dia-a-dia de sua
regulamentação e como esses instrumentos podem passar da teoria ao verdadeiro papel
de fomentadores de uma mudança de comportamento:
“Conforme já analisado, o reaproveitamento de sucatas, reintroduzindo na estrutura
produtiva parte dos materiais já processados, evita tanto os custos ambientais
intratemporais (poluição) da disposição do lixo como também os custos intertemporais
(esgotamento) de uso dos recursos exauríveis; para tal incorrem-se em maiores custos
55
Motta, Ronaldo Seroa e Sayago, Daiane Ely. “Propostas de Instrumentos Econômicos Ambientais para
a Redução do Lixo Urbano e o Reaproveitamento de Sucatas no Brasil”. Texto para Discussão n.º 608.
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Rio de Janeiro, novembro de 1998. Acesso em:
http://www.ipea.gov.br 56
No texto, apesar do termo sucata ser mais comumente associado àquela de origem ferrosa, o autor
utiliza o vernáculo para sintetizar todo e qualquer material passível de reaproveitamento, tais como:
alumínio, vidro, papel, cartão, plástico, etc.
39
de coleta, triagem e transporte das sucatas. Enquanto os custos evitados tornam-se
benefícios para toda a sociedade, o aumento dos custos decorrentes destes benefícios
incide nos Municípios ou nos agentes privados. Dessa forma, o mercado falha para
atingir um nível óptimo de actividade”.
Continua o mesmo autor, finalizando a aula:
“O nível de reciclagem é determinado pela participação da produção da matéria
reciclável em proporção ao total de matéria virgem utilizada o processo industrial, (…)
sendo que a expansão do mercado de reciclagem depende basicamente da relação de
custos entre a matéria-prima virgem e a matéria-prima secundária, proveniente de
sucata. (...) Por sua vez, o valor da matéria-prima virgem resulta do seu custo de
extracção, da escassez das suas reservas e de seus custos (principalmente energia) de
processamento. O custo do material reciclável, por outro lado, depende do custo de
coleta, separação, beneficiamento e transporte”.
(…)
“Tal cenário mostra claramente a necessidade de uma acção conjunta entre o sector
privado e o governo para estabelecer IE’s capazes de incentivar a dinamização do
sector, inclusive alguns penalizadores do consumo de matéria-prima não-reciclada,
quando os custos ambientais evitados assim justificarem. Ou seja, o reaproveitamento
de sucatas não deve ser considerado uma vantagem ambiental inquestionável. O
balanço ambiental e energético do ciclo do reaproveitamento em termos de coleta,
triagem e transporte é que deve definir o nível desejável a ser estimulado”
3.3 – Da Determinação do preço, da alíquota dos instrumentos económicos a serem
criados para incidir na alteração do comportamento social.
Um ponto em comum debatido por diversos autores quanto à aplicabilidade dos IE’s
sobre os recursos naturais no intuito de se calcular os custos externos negativos intra e
40
intertemporais da actividade do homem sobre o ambiente57
é justamente como “calculá-
los”.
Dadas as dificuldades técnica e institucional de se definir os direitos de propriedade
entre contemporâneos e gerações presentes e passadas, o uso desses recursos não
consideram estas externalidades. Dessa forma, os preços de mercado ou os custos de
uso destes recursos ambientais não reflectem seu valor económico (ou social).
Ribeiro e Lanna58
ao descreverem a presente vicissitude prática posta no mundo
moderno do “quanto” deveríamos cobrar a título de IE sobre os cidadãos e empresas no
intuito de os forçarem a mudar a actual postura de desperdício e saque aos recursos
naturais da Terra nos expõe duas categorias de análise: a análise custo benefício e a
análise custo efectividade.
A análise custo benefício busca a valorização monetária dos efeitos desfavoráveis
(custos) e favoráveis (benefícios) de uma actividade qualquer que oferte ou que tenha
correlação com um bem ou prestação de serviço que vá ao ambiente retirar dele a
matéria prima necessária para a confecção de elementos úteis à vida ou aos desejos do
Homem (ou pra ele devolver os resíduos gerados após o gozo desses elementos).
A determinação do valor económico do “uso” do ambiente (no nosso específico caso de
estudo, do aterramento de resíduos e o que isso implica em termos de perda de solo útil,
potencial risco para o meio físico e saúde humana, além do desperdício de recursos
naturais e energia) se daria através da construção da curva dos benefícios que representa
a curva de disposição agrega a pagar da sociedade. Ribeiro e Lanna narram que existem
metodologias concebidas com o objectivo de determinar essa curva, através das quais
pode-se orientar o cálculo do valor da cobrança59
.
57
Vide nota n.º 57. 58
Vide nota n.º 40. 59
Podemos citar que entre essas metodologias ditadas pelos autores temos os métodos de valorização
monetária da natureza como o método do valor contingente e o método do custo de viagem.
41
A análise custo efectividade, em objecção à análise custo benefício, surgiu com Baumol
e Oates (1971). Na ACE não se busca o nível óptimo de utilização do recurso (ou, no
caso da poluição, de abatimento) mas o alcance de uma meta pré-acordada ao menor
custo para a sociedade. No caso concreto da TGR, que visa estabelecer uma taxa que
provoque a inibição da conduta dos operadores em destinar os mais diversos resíduos
aos aterros em vez de aproveitá-los de uma forma mais racional, tendo-se a informação
sobre a curva dos custos, temos que estabelecer o valor a ser cobrado para cada tonelada
de material que é jogada em aterro para que a TGR assuma uma verdadeiro papel de
intervenção nomeio social.
Sendo assim, segundo Ribeiro e Lanna60
na análise custo efectividade não há a
internalização dos custos externos, tal como se dá na análise custo benefício, mas sim
dos custos de controle. Os mesmos autores seguem dizendo que para além dessas duas
modalidades de análises, existem também outras alternativas para a determinação do
valor a ser cobrado pelo uso do meio ambiente: o custo de oportunidade e a formação de
mercados.
Motta61
à sua vez quando se refere a estes elementos de preços económicos dos IE’s que
incidem sobre o meio social diz que antes de tudo nós devemos estabelecer quais seriam
os critérios para a formulação monetária do preço (ou da alíquota, etc, etc) de um
determinado recurso ou serviço ambiental para fins de aplicação de um IE.
No estudo levado a cabo pelo referido autor, existiriam três generalizações de preços
que podem ser adotadas na conceituação dos IE’s:
“Preço da externalidade: Adota o critério do nível ótimo econômico de uso do recurso
quando externalidades negativas, como, por exemplo, os danos ambientais, são
internalizadas no preço do recurso tanto nos processos produtivos como nos de
consumo. Uma vez que este novo preço da externalidade é determinado e imposto a
cada usuário, agregado ao seu preço de mercado, cada nível de uso individual se altera
e também o nível de uso agregado. Os novos níveis, desse modo, refletiriam uma
otimização social deste uso, porque agora os benefícios do uso são contrabalançados
por todos os custos associados a ele, ou seja, cada usuário paga exatamente o dano
60
Vide nota n.º 40. 61
Vide nota n.º 57.
42
gerado pelo seu uso. Este preço da externalidade é chamado na literatura econômica
de imposto “pigouviano” e, geralmente, está associado ao “princípio do
poluidor/usuário pagador”. Para determinar o preço da externalidade precisamos
identificar apenas os custos externos negativos que, somados ao preço de mercado,
representariam o preço social do recurso”.
“Preço de indução: Adota o critério de custo-efetividade no qual o novo preço do
recurso é determinado para atingir um certo nível agregado de uso considerado
tecnicamente adequado (e não o ótimo econômico). É determinado de tal forma que o
somatório da alteração individual de uso resulte no novo nível agregado desejado.
Enquanto no preço da externalidade o nível agregado de uso resulta da determinação
do preço imposto, no de indução a determinação depende do nível agregado desejado.
Assim, sua determinação tem que ser baseada em simulações da identificação de cada
alteração individual esperada diante das variações de preço do recurso, ou seja, temos
que conhecer as funções de demanda de cada usuário para, então, observarmos o
impacto agregado resultante”.
“Preço de financiamento: Adota o critério de nível ótimo de financiamento no qual o
preço é determinado para atingir um certo nível de uso desejado e, também, para obter
um nível de receita desejado. Assim, o preço de financiamento está associado a um
nível de uso e orçamento predeterminado e não a um nível economicamente ótimo de
danos ambientais”.
43
Capítulo IV – A Taxa de Gestão de Resíduos: da sua criação, alterações e
actual redacção.
O objecto de estudo do presente estágio curricular é a Taxa de Gestão de Resíduos, uma
modalidade tributária que se caracterizaria por ser uma imposição Estatal que incidiria
no “final de linha” da cadeia de resíduos, ou seja, na deposição final, no aterramento, na
última e intransponível fronteira de eliminação, pois, mesmo se atingíssemos o grau de
reciclagem máximo associado à máxima valorização energética dos resíduos (como é
hoje a realidade holandesa) ainda assim teríamos as cinzas e as escórias das
incineradoras (dedicadas ou em co-geração)62
que caso não viessem a ser utilizadas para
alguma outra finalidade tecnicamente e salutarmente possível (ou que não forem
“exportadas” para um outro país), deverão por força serem depositadas em aterros.
Neste contexto, o legislador do então DL n.º 178/2006, de 5 de Setembro, mesmo diante
da existência de diversas outras taxas, impostos e corolários mil ligados ao ambiente,
optou por criar e introduzir no ordenamento jurídico português uma nova e inédita
modalidade de exacção tributária.
62
A título de informação, trazemos à luz do leitor a publicação no site electrónico da ISWA –
International Solid Waste Association (www.iswa.org), no link “ publications”, no campo de pesquisa
“ISWA Guidelines & Reports” do relatório de 209 páginas assim intitulado “Waste-to-Energy: State-of-
the Art-Report Statistic 6th Edition August, 2012” que afirma que na actual data temos em operação na
Europa 472 unidades de incineração e nos EE.UU. 86 unidades, perfazendo um total de 558 unidades
nesse universo de pesquisa empírica. O relatório, por sua vez, é enfático em dizer que esse número não
congloba a totalidade de todas as mais variadas espécies de incineradoras: “This is the 6th Edition of the
State-of-the Art Report on Waste-to-Energy plants. The report is prepared by Rambøll on behalf of the
ISWA's Working Group on Energy Recovery. This 6th
Edition presents information on the plants in USA
and 18 European countries and includes operational data covering 2011. The 19 countries included are
Austria, Belgium, Czech Republic, Denmark, Finland, France, Germany, Hungary, Italy, Ireland,
Netherland, Norway, Portugal, Slovakia, Spain, Sweden, Switzerland, United Kingdom and USA. To the
best of the editors’ knowledge these countries represent all European countries with Waste-to-Energy
plants with the exception of Luxembourg with only one plant incinerating 130.000 tonnes of waste per
year. (…)This report covers Waste to Energy plants incinerating municipal solid waste (MSW) with a
capacity of more than 15 tonnes per day or 10'000 tonnes per year. Special plants for hazardous waste,
sludge, agricultural, hospital wastes and the like are not included. (…)In total the report brings
information on 472 European and 86 American Waste to Energy plants. This is an increase of 10% and a
decrease of 2%, respectively, compared to the 431 European and 89 American plants listed in the 5th
Edition of the State-of-the-Art Report”.
44
Essa nova modalidade de tributo assumiria o nome de Taxa de Gestão de Resíduos, e
apesar de aplicar-se de forma única sobre modalidades distinta de tratamento de
resíduos, tem a mesma a intenção de provocar na sociedade portuguesa aquilo que é
exigido em termos de mudança da actual conduta para uma outra ambientalmente
correta que conduza a todos ao acesso a um “ambiente de via humano, sadio e
ecologicamente equilibrado” dentro de um “quadro de desenvolvimento sustentável”63
É esse o texto original do artigo 58.º do DL n.º 178/2006, de 5 de Setembro, que criou a
TGR, sendo que no artigo 60.º do mesmo diploma legal é formulada uma fórmula de se
actualizar a referida taxa:
“Artigo 58.º”
Taxa de Gestão de Resíduos
1 — As entidades gestoras de sistemas de gestão de fluxos específicos de resíduos,
individuais ou colectivos, de CIRVER, de instalações de incineração e co-incineração
de resíduos e de aterros sujeitos a licenciamento da ANR ou das ARR estão obrigadas
ao pagamento de uma taxa de gestão de resíduos visando compensar os custos
63 Pela leitura do preâmbulo do DL n.º 178/2006, de 5 de Setembro, podemos ter uma idéia do espírito do
Legislador ao criar a TGR: “Todavia, por razões que se prendem com as exigências do direito
comunitário e com as exigências da sociedade portuguesa em matéria ambiental, o regime económico e
financeiro da gestão dos resíduos não poderia contentar-se, em matéria tributária, com a sistematização
dos instrumentos já existentes. O cumprimento dos objectivos a que o País se obrigou, no quadro
comunitário ou por iniciativa própria, justifica que o segundo propósito deste diploma em matéria
tributária esteja na instituição de novos instrumentos tributários que sirvam à orientação do
comportamento de operadores económicos e consumidores finais, no sentido da redução da produção de
resíduos e do seu tratamento mais eficiente. Com a taxa de gestão de resíduos agora criada, uma taxa de
natureza periódica incidente, com montante diferenciado, sobre resíduos depositados em aterro ou geridos
por entidades gestoras de sistemas de fluxos específicos de resíduos, de CIRVER ou de instalações de
incineração ou co-incineração, pretende-se trazer para o ordenamento nacional um instrumento tributário
de que se têm servido com sucesso outros países que nos são próximos, mobilizando os tributos públicos
na promoção de uma gestão eficiente dos resíduos que passe pela interiorização por produtores e
consumidores dos custos ambientais que lhes estão associados. Os instrumentos tributários que se
sistematizam e instituem por meio do regime económico e financeiro que integra o presente diploma
servem, assim, à concretização do disposto na alínea h) do n.º 2 do artigo 66.º da Constituição da
República Portuguesa - que incumbe o Estado de compatibilizar no quadro da sua política fiscal o
desenvolvimento com a protecção do ambiente e qualidade de vida - na alínea r) do n.º 1 do artigo 27.º da
Lei de Bases do Ambiente, que, precisamente, identifica a taxa como instrumento da política do ambiente.
Os mesmos instrumentos servem ainda à concretização das recomendações mais urgentes das políticas
comunitárias na matéria e dos textos jurídicos que as acompanham e à concretização desse princípio
elementar de igualdade tributária que reside em fazer com que cada cidadão contribua na medida do custo
ambiental que gere ao todo da comunidade”
45
administrativos de acompanhamento das respectivas actividades e estimular o
cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de gestão de resíduos.
2 — A taxa de gestão de resíduos possui periodicidade anual e incide sobre a
quantidade de resíduos geridos pelas entidades referidas no número anterior,
revestindo os seguintes valores:
a) € 1 por tonelada de resíduos geridos pelos CIRVER e instalações de incineração e
co-incineração;
b) € 2 por tonelada de resíduos urbanos depositados em aterro;
c) € 2 por tonelada de resíduos resultantes dos produtos introduzidos em mercado cuja
gestão esteja a cargo de sistemas de fluxos específicos de resíduos, individuais ou
colectivos, e que através destes sistemas não sejam encaminhados para reutilização,
reciclagem ou valorização;
d) € 5 por tonelada de resíduos inertes e resíduos industriais não perigosos depositados
em aterro.
3 — A taxa de gestão de resíduos possui o valor mínimo de € 5000 por entidade
devedora.
4 — A taxa de gestão de resíduos deve ser repercutida nas tarifas e prestações
financeiras cobradas pelas entidades devedoras de modo a garantir o cumprimento do
disposto no artigo 7.o do presente decreto-lei.
5 — A liquidação e o pagamento da taxa de gestão de resíduos são disciplinados por
portaria do ministro responsável pela área do ambiente.”
“Artigo 60.º”
Regras comuns
1 — O valor das taxas previstas no presente capítulo considera-se automaticamente
actualizado todos os anos por aplicação do índice de preços no consumidor publicado
pelo Instituto Nacional de Estatística, arredondando-se o resultado para a casa
decimal superior, devendo a ANR proceder à divulgação regular dos valores em vigor
para cada ano. (…)”
46
A recém criada TGR e a sua fórmula de correcção monetária viria a sofrer pela
aplicação do artigo 121.º da Lei n.º 64-A/2008 (que aprova o Orçamento do Estado para
2009) uma alteração legislativa que impôs a seguinte redacção:
“CAPÍTULO XIII”
Disposições diversas com relevância tributária
“SECÇÃO I”
Regimes específicos
(…)
“Artigo 121.º”
Taxa de gestão de resíduos
Os artigos 58.º e 60.º do Decreto -Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, passam a ter a
seguinte redacção:
«Artigo 58.º»
[...]
1 — As entidades gestoras de sistemas de gestão de fluxos específicos de resíduos,
individuais ou colectivos, de CIRVER, de instalações de incineração e co -incineração
de resíduos e de aterros estão obrigadas ao pagamento de uma taxa de gestão de
resíduos visando compensar os custos administrativos de acompanhamento das
respectivas actividades e estimular o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria
de gestão de resíduos.
2 — A taxa de gestão de resíduos possui periodicidade anual e incide sobre a
quantidade de resíduos revestindo os seguintes valores:
a) € 1 por tonelada de resíduos geridos em instalações de incineração ou de co -
incineração;
b) € 2 por tonelada de resíduos urbanos e equiparados e resíduos inertes de resíduos de
construção e demolição depositados em aterro;
c) € 2 por tonelada de resíduos indexados à taxa de recolha fixada na licença das
entidades gestoras de sistemas de fluxos específicos de resíduos, individuais ou
47
colectivos, e que através desses sistemas não sejam encaminhados para reutilização,
reciclagem ou valorização, nos termos das condições fixadas nas respectivas licenças;
d) € 5 por tonelada de resíduos depositados em aterro de CIRVER;
e) € 5 por tonelada de outro tipo de resíduos não previstos nas alíneas anteriores
depositados em aterros.
3 — Os valores da taxa de gestão de resíduos, com excepção do referido na alínea c)
do número anterior, são agravados em 50 % para os resíduos correspondentes à
fracção caracterizada como reciclável de acordo com as normas técnicas aplicáveis
aprovadas por portaria do membro do Governo responsável pela área do ambiente.
4 — A taxa de gestão de resíduos possui o valor mínimo de € 5 000 por entidade
devedora.
5 — A taxa de gestão de resíduos deve ser repercutida nas tarifas e prestações
financeiras cobradas pelas entidades devedoras de modo a garantir o cumprimento
do disposto no artigo 7.º.
6 — A liquidação e o pagamento da taxa de gestão de resíduos são disciplinados por
portaria do ministro responsável pela área do ambiente.
7 — O produto da taxa de gestão de resíduos é afecto nos seguintes termos:
a) 70 % a favor da entidade licenciadora das instalações de gestão de resíduos em
causa e 30 % a favor da ANR, nos casos abrangidos pelas alíneas a), b) e e) do n.º 2;
b) Integralmente a favor da ANR nos casos abrangidos pelas alíneas c) e d) do n.º 2.
8 — Ao abrigo da alínea f) do n.º 2 do artigo 7.º do Decreto -Lei n.º 91/2001, de 20 de
Agosto, na sua redacção actual, as receitas anuais da ANR e das ARR provenientes da
taxa de gestão de resíduos ficam consignadas:
a) Às despesas de acompanhamento das actividades dos sujeitos passivos;
b) Às despesas com o financiamento de actividades da ANR ou das ARR, conforme
aplicável, que contribuam para o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de
gestão de resíduos;
c) Às despesas com o financiamento de actividades dos sujeitos passivos que
contribuam para o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de gestão de
resíduos.
48
9 — As condições de aplicação do produto da taxa de gestão de resíduos pela ANR e
pelas ARR são estabelecidas em regulamento aprovado por portaria do membro do
Governo responsável pela área do ambiente.
10 — O montante anualmente afecto às despesas referidas nas alíneas a) e b) do
número anterior não pode exceder 70 % do valor global arrecadado pela ANR ou pelas
ARR.
«Artigo 60.º»
[...]
1 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
«5 — Sem prejuízo das regras de afectação constantes dos artigos 54.º, 56.º e 58.º do
presente decreto -lei, a receita gerada pelas taxas disciplinadas no presente capítulo
constitui receita própria e exclusiva da ANR ou das ARR, consoante aquela que se
revele competente na matéria.»
Além das redacções acima, viria a TGR a sofrer uma 3ª alteração com a vigência do DL
n.º 73/2011, de 17 de Junho, que assim se posicionou quanto à nova redacção ao texto
dos artigos 58.º e 60.º do original DL n.º 178/2006, de 5 de Setembro:
«Artigo 58.º»
[...]
1 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7 — O produto da taxa de gestão de resíduos é afecto nos seguintes termos:
49
a) 2,5 % a favor da Inspecção -Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território
(IGAOT);
b) Do montante remanescente:
i) 70 % a favor da entidade licenciadora das instalações de gestão de resíduos em
causa e 30 % a favor da ANR, nos casos abrangidos pelas alíneas a), b) e e) do n.º 2;
ii) Integralmente a favor da ANR, nos casos abrangidos pelas alíneas c) e d) do n.º 2.
8 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11 — A taxa de gestão de resíduos aplicável aos refugos e rejeitados abrangidos pelas
alíneas a) e b) do n.º 2 apenas é devida a partir de 1 de Janeiro de 2012 e incide sobre
os quantitativos de refugos e rejeitados, depositados em aterros, incinerados ou co -
incinerados, superiores a:
a) 25 % do total de resíduos tratados nas unidades de valorização orgânica;
b) 30 % do total de resíduos tratados nas unidades de triagem.
«Artigo 60.º»
«Actualização e liquidação»
1 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4 — As taxas de licenciamento e de autorização previstas no presente capítulo não
contemplam isenções subjectivas nem objectivas e são devidas por inteiro no caso de
renovação e no valor correspondente a 20 % do valor por inteiro nos casos de
transmissão ou prorrogação das licenças, não havendo então lugar à liquidação de
taxa por averbamento.
5 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6 — A receita prevista na alínea a) do n.º 7 do artigo 58.º constitui receita própria da
IGAOT.
50
Logo, entre a criação da TGR e as suas duas alterações posteriores podemos traçar
alguns pontos de observação em comum:
1 – A TGR foi pensada sobre algumas categorias de resíduos (ou a destinação final
aplicada à categorias variadas de resíduos) que não traziam a baila um escalonamento
mais apurado64
açambarcando assim poucas categorias de resíduos e/ou métodos de
tratamento.
Aqui podemos ver o exemplo dos “resíduos geridos em CIRVER e em instalações de
incineração e co-incineração” que alteraram-se ao longo das diversas mudanças da TGR
somente em aglutinar-se ou em separar-se enquanto alínea de descrição da incidência da
taxa.
O mesmo é visualizado com os resíduos de RU (que na 1ª alteração do art. 58.º do DL
n.º 17/2006 acresce o termo “e equiparados”) e os resíduos inertes e os resíduos de
construção e demolição, que ora se apresentam de forma isolada e ora de forma
agregada entre eles.
Contudo, a nosso ver, a pior análise é aquela que recai sobre os resíduos industriais não
perigosos, que embora representam uma realidade de cerca de 30 MM de TON (contra
as usuais 5 MM de TON de RU) e até o presente momento não foram definitivamente
especificados, ao invés de caminharem para um melhor enquadramento legal para fins
de incidência da TGR, saem da expressa indicação tal como posta na 1ª redacção
legislativa da taxa indo para o ostracismo nas redacções seguintes.
2 – A questão do manejo do produto arrecadado com a TGR não foi até o presente
momento estabilizado, pois vem sendo constantemente alterado em busca de uma
melhor aplicação e direccionamento dessa nova receita tributária introduzida no
64 Nesse ponto chamamos a atenção do caso concreto da Bélgica que possui um dos escalonamentos mais
estratificados da UE quanto a classificação dos resíduos e o tratamento a eles dispensados. Vejam por isso
o texto de Fischer, Christian; Lehner, Mathias e McKinnon, David Lindsay. “Overview of the Use of
Landfill Taxes in Europe”. ETC/SCP working paper 1/2012 – European Topic Center on Sustainable
Consumption and Production. April 2012. Disponível em http://scp.eionet.europa.eu/publications
51
ordenamento português. Isso é visível para nós com a leitura dos diversos textos legais
que versam sobre a TGR e o avançar e recuar das diversas actualizações que ela vem
sofrendo ao longo desses últimos anos.
Para se ter uma rápida idéia quanto ao “flutuar” dos valores da TGR, em termos
monetários atuais, aproveitamos a oportunidade para colacionarmos ao texto a tabela
abaixo que exemplifica a evolução nominal dos valores da referida taxa em Portugal por
€/TON de 2007 a 2013 e o actual posicionamento conforme os preceitos do n.º 1 o art.
60.ºdo DL n.º 178/2006.
Para fins didácticos, a tabela abaixo foi construída a partir dos dados fornecidos pela
APA na sua comunicação anual de actualização da TGR65
:
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Aterro de resíduos inertes e RI não
perigosos 5 5.5
Por TON de RU e equiparados e resíduos
inertes de construção e demolição
depositados em aterro
2 2.5 3 3.5 4 4.15 4.27
Por TON de resíduos depositados em aterro
de CIRVER 5 5.5 6 6.22 6.39
Por TON de outro tipo de resíduos não
previstos anteriormente depositados em
aterro
5 5.5 6 6.22 6.39
Por TON de resíduos geridos em
instalações de Incineração e Co-
Incineração
1 1.03 1.06 1.05 1.07 1.11 1.14
Por TON de resíduos indexados à taxa de
recolha fixada na licença das entidades
gestoras de sistemas de fluxos específicos
2 2.05 2.1 2.08 2.11 2.19 2.25
Tabela 05: Evolução monetária da TGR: 2007 – 2013.
Logo, após visualizarmos o iter procedimentalis da taxa desde o seu arcabouço inicial
até os presentes dias, podemos verificar que ainda hoje a TGR não foi capaz de atingir a
sua plenitude como instrumento económico-financeiro de Política Ambiental que fosse
65
Os valores de actualização anual da TGR foram obtidos junto a APA, sendo que para o ano de 2013 e
para o ano de 2012 é possível ao leitor visualizar nos seguintes links as referidas tabelas de actualização:
2013 - http://www.apambiente.pt/ajaxpages/destaque.php?id=163,
2012 - www.apambiente.pt/_cms/view/page_doc.php?id=534
52
capaz de introduzir no meio jurídico o instrumental necessário para a promoção de uma
verdadeira e real mudança de comportamento dos operadores do sistema nacional de
resíduos.
Nesses quase 7 anos de vigência da TGR, se analisarmos ano a ano as informações
postas no resumo executivo dos relatórios de acompanhamento do PERSU II (plano
com vigência de 2007 a 2016) desde o seu 1º relatório em NOV/2008, veremos que o
percentual de aterramento de RU (que é uma das hipóteses de incidência da TGR) vem
mantendo-se de forma constante, ou seja, a nova taxa de gestão de resíduos introduzida
em Portugal não vem cumprindo o seu papel, pois aquilo que hoje é desviado dos
aterros já o é através da aplicação de outros conceitos (ecovalores, fileiras de resíduos
recicláves, etc) e não se percebe uma majoração desde desvio em função da entrada em
vigor da TGR:
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Deposição em
Aterro
63% 65% 63% 61% No data No data
Valorização
Energética
19% 19% 20% 19% No data No data
Valorização
Orgânica
ou Material
Restante Restante Restante Restante No data No data
Nº Mil TON
produzidas a
mais em
relação ao ano
anterior
+ 42 M
Ton
+ 65 M
Ton
+ 22 M
Ton
+ 64 M
Ton
No data No data
Data
Publicação
Relatório
1º Rel.
14/Nov/2008
2º Rel.
20/Jan/2010
3º Rel.
Jan/2011
4º Rel.
Fev/2012
No data No data
Tabela 06: Evolução do índice de aterramento de resíduos em Portugal, segundo o relatório de
acompanhamento do PERSU II.
A persistirmos nesse caminho, teremos criado tão somente uma nova taxa cuja
finalidade é a mera arrecadação primária para o Erário e não um instrumento de Política
Ambiental cuja essência seria implantar o fomento da mudança de comportamento
social e empresarial acerca do desvio de resíduos dos aterros sanitários.
53
Se analisarmos o quadro acima, tendo como norte o preâmbulo do original DL n.
178/2006, de 5 de Setembro, vemos que a TGR não tem induzido suficientemente a
sociedade à procurar uma gestão integrada e eficaz de resíduos que verdadeiramente
cause um impacto positivo no ambiente ao contrário do negativo impacto que é hoje
vivenciado com o consumo desenfreado de recursos naturais.
Seguindo essa esteira, com a leitura do texto de Puna e Baptista66
, veremos que um
modelo ideal de gerenciamento integral de RU que no fundo espelhe o espírito da TGR
quando essa foi introduzida no ordenamento jurídico nacional deve necessariamente
passar pelo escalonamento posto na figura abaixo:
Tabela 07: Diagrama de hierarquia de tratamento de resíduos. Vide nota n.º 68.
Daí o escopo do presente trabalho de estágio curricular que é a estipulação de um novo
paradigma frente a actual TGR e a sua inserção como um instrumento económico-
financeiro eficaz e perceptível de intervenção no domínio económico privado por parte
do Estado na persecução dos objectivos e princípios a serem aplicados aos RU e RI.
66
Puna, Jaime Filipe Borges e Baptista, Bráulio dos Santos. A Gestão Integrada de Resíduos Sólidos
Urbanos – Perspectiva Ambiental e Economico-Energética. Revista Química Nova, Vol. 31, nº 3, pp 645-
654. 2008. Disponível em: www.scielo.br/pdf/qn/v31n3/a32v31n3.pdf
54
Por fim, seguem os mesmos autores67
narrando que “qualquer sistema de gestão
integrada de resíduos deve ser projectado e gerido por forma a permitir atingir os
seguintes objectivos: redução das quantidades a tratar, máxima recuperação e
valorização de materiais (conservação de recursos naturais e de energia), minimização
da deposição em aterro, redução de impactes ambientais e sustentabilidade económica
e social”.
67
Idem nota nº 68.
55
Capítulo V – Da análise da literatura estrangeira: O posicionamento acerca
do uso das landfill taxes como instrumento económico de Política Ambiental.
O nosso relatório final de estágio curricular versa sobre uma matéria que não é nova no
cotidiano de debates acerca do uso e desperdício de recursos naturais pelo Homem, e
como já vimos nos capítulos e seções anteriores já vem sendo discutidas e estudadas ao
redor do mundo a décadas68
.
Ferreira e Carvalho69
a seu turno nos mostram que a implantação de um verdadeiro e
eficaz processo de coleta selectiva e reciclagem de materiais nos podem trazer diversos
benefícios, tais como: diminuição ou total eliminação de tratamentos de saúde; aumento
da produção e das vendas, por acesso a mercados específicos para produtos e empresas
68
Citamos por exemplo o livro do Prof. Sabetai Calderoni intitulado “Os Bilhões perdidos no Lixo” da
Editora Humanitas, USP, 1997. Em seu livro, que é fruto de sua tese em Doutoramento pela USP (vide
indicação em http://editora.fflch.usp.br/node/63), o referido autor após fazer um levantamento empírico
do cotidiano brasileiro à época frente à reciclagem, então praticamente inexistente, detectou em 1996 uma
possível perda de receitas na ordem dos R$ 5,8 bilhões pela não reciclagem do lixo. Diante das iniciativas
tímidas e das constantes alegações de que reciclar lixo "não compensa", o Prof. Calderoni calculou o
desperdício do brasileiro considerando todos os ganhos possíveis - desde a simples venda do material
para o atravessador até as economias energéticas, de recursos hídricos e de controle ambiental. O
resultado foi a cifra bilionária acima. Continua o referido autor dizendo que nos municípios, a
implantação e ampliação de programas de coleta seletiva poderia render até R$ 135,00 por tonelada, nos
cálculos do economista - valor aplicado na remuneração das pessoas envolvidas e gastos operacionais.
Isso significaria também a diminuição dos gastos das prefeituras com coleta, transporte, transbordo e
disposição final do lixo domiciliar não separado. Além de tudo, a adesão da população à coleta seletiva
proporcionaria a obtenção de produtos recicláveis com menor grau de impurezas, o que elevaria seu valor
de mercado. Em síntese: não reciclar é jogar dinheiro no lixo. A título de exemplificação alertamos o
leitor de que o salário mínimo brasileiro em 1997 era de R$ 120,00 conforme tabela obtida em
http://www.gazetadeitauna.com.br/valores_do_salario_minimo_desde_.htm O que demonstra o volume
de importância de possibilidade de ganho na implantação de uma efectiva e penetrante coleta selectiva
junto à população local nos municípios. Para o fecho da importância de indicação daquele então original
trabalho de investigação empírica, citamos ainda algumas indicações do Prof. Calderoni quanto à
importância de implantação da reciclagem sobre algumas fileiras de resíduos e o impacto positivo que tal
postura traz para a sociedade em geral: Vidro: A produção de vidro pela reciclagem reduz em 20% a
poluição do ar e em 50% a poluição da água relacionadas à produção.
Alumínio: A reciclagem de uma lata de alumínio dá origem a uma nova lata de alumínio, economizando
energia suficiente para deixar acesa uma lâmpada de 100 watts por 20 horas.
Papel: Uma tonelada de papel reciclado economiza 10 mil litros de água e evita o corte de 17 árvores.
Plástico: Cada 100 toneladas de plástico reciclado economiza 1 tonelada de petróleo.
Lixo: A incineração de 10 mil toneladas de lixo cria um emprego, o aterramento da mesma quantidade
cria seis empregos e a reciclagem desse montante de lixo cria 36 empregos. 69
Ferreira, Aracéli Cristina de Souza; Carvalho, Márcia da Silva. Um Estudo sobre a evidenciação dos
benefícios económicos, sociais e ambientais da Central de Separação de Recicláveis (CSR) da Companhia
de Limpeza Urbana da cidade do Rio de Janeiro. O texto em análise foi publicado na Revista ConTexto
da Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS, Porto Alegre, vol. 7, n.º 11, 1º semestre 2007.
Disponível em http://seer.ufrgs.br/ConTexto/issue/view/875
56
que tenham uma preocupação com a preservação do meio ambiente; ausência de
infracções administrativas; não incorrência de riscos de indenizações a terceiros, etc.
Igual visão é perseguida em França pela TGAP – Taxe Générale sur les Activités
Polluantes, onde o referido diploma foi feito para refletir o pensamento do governo
francês quanto a necessidade de se implementar também um razoável grau de
reciclagem de material70
: "Deux études récentes du Ministère de l’Écologie, de
l’Énergie, du Développement Durable et de la Mer fournissent une évaluation des
valeurs monétaires des impacts environnementaux liés au recyclage pour un certain
nombre de matériaux (verre, papier/carton, plastiques et aluminium). Ces études,
réalisées selon une approche « analyse du cycle de vie » indiquent qu’à l’heure
actuelle, le recyclage d’une tonne supplémentaire de matériaux récupérés dans les
déchets (en sortie de centre de tri) présente des bénéfices environnementaux importants
(entre 60 et plus de 1000 €/tonne selon les matériaux considérés) : les gains sont
principalement dus aux économies de gaz à effet de serre, de ressources fossiles et de
réductions d’impacts. Ils confirment l’intérêt d’orienter les déchets vers les filières de
recyclage plutôt que vers l’élimination. Les prix relatifs des différentes filières de
traitement des déchets sont des éléments décisifs dans le choix des acteurs économiques
responsables de la gestion des déchets. L’augmentation du taux de TGAP sur le
stockage permet de réduire le différentiel de coût avec le recyclage. La mise en place de
la TGAP sur l’incinération vise à rapprocher le coût de l’incinération de celui de la
mise en décharge" (…) " De fait, la directive cadre 2008/98/CE relative aux déchets du
19 novembre 2008 établit une hiérarchie précise entre les différents modes de gestion et
de traitement des déchets. Priorité est donnée à la prévention à la source et au
réemploi,; viennent ensuite le recyclage, puis la valorisation, qui comporte la
valorisation énergétique, enfin, l’incinération sans valorisation et le stockage. Tous les
modes de traitement mis en œuvre doivent répondre aux principes de protection de la
santé humaine et de l’environnement"
70
O material aqui citado foi obtido através do sr. Xavier Ghewy (xavier.ghewy@developpement-
durable.gouv.fr) do Ministére de l’Écologie, du Développement Durable, et de l’Energie francês.
57
Em termos nacionais trazemos a baila o paper de Marques, Cruz & Carvalho71
que, ao
discursar sobre a análise do uso de métodos não paramétricos de confrontação de acesso
e exploração da eficiência (ou ineficiência) do sistema de reciclagem português, nos dá
também uma outra visão da importância da reciclagem e da sua vertente económica que
sustenta a sua prática (mesmo em consideração às “tarifas de portão” como custo
agregado aos operadores do sector): “More and more waste is seen as an importante
resource. Its value is currently indisputable. The “value of waste concept entails the
potential for energy recovery and material recycling and also possibility of avoiding
important cost whit disposal and negative externalities. Lanfill sites are becoming
scarce and the cost of disposal has increased substantially. For instance, in Portugal
the average landfill tipping fee was about 26 € per tonne in 2010. Diverting recyclable
material from landfills saves these costs. Material such as metal, plastic, glass,
paer/cardboard or even wood can have a relevant (non-negative) commercial value”.
Contudo, embora já tenhamos visto acima o embasamento legal nacional de aplicação e
vigência de interesse quanto à análise da TGR e alguma doutrina em língua portuguesa
sobre a generalidade da importância dos estudos em EPA sobre tal campo de actuação
humana, em especial aquele mais ligado à gestão dos resíduos sólidos, buscou-se
também como elemento de lastro à presente prestação de serviços incumbida à AB a
pesquisa e revisão de textos, relatórios e posicionamentos estrangeiros (porém sempre
dentro do âmbito europeu) acerca dessa modalidade de landfill tax.
Nesse diapasão, podemos dizer que no âmbito europeu a mais de uma década que se
elaboram relatórios e estudos sobre taxas ambientais em geral ou sobre taxas de
aterramento e/ou incineração em específico.
Podemos citar por exemplo o documento de 88 páginas da Direção-Geral da Comissão
Européia para o Ambiente elaborado em outubro de 200072
que apoiado na análise custo
71
Marques, Rui Cunha; Cruz, Nuno Ferreira; Carvalho, Pedro. “Assessing and exploring (in)efficiency
in Portuguese recycling systems using non-parametric methods”. Journal: Resources, Conservation and
Recycling 67 (2012) 34-43. Elsevier Journals.
Disponível em http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0921344912001358 72
O documento acima referenciado pode ser obtido através do link:
http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/econ_eva_landfill.htm
58
benefício da gestão de resíduos elabora um texto que intitulou-se “A Study on the
Economic valuation of Environmental Externalites from Landfill Disposal and
Incineration of Waste – Final Main Report” ou o ensaio da Agência Européia do
Ambiente73
que também em novembro de 2000 publicava em 92 páginas o seu
“Environmetal Issue Report n.º 18 – Environmental Taxes: recente developments in
tools for integration”.
Ainda no campo da análise do sector dos resíduos temos também o paper elaborado por
Andersen & DengsØe74
que faz um resumo extraordinário da problemática desse sector,
principalmente no que diz respeito à criação e estabelecimento de uma taxação sobre a
coleta, o manejo e a deposição final do lixo:
“The difficulty in employing a price mechanism in the waste sector is that the prices of
transactions in this sector only bluntly reflect actual cost. There is a tightly knit set of
regulations which govern and rule the management of the various waste streams, and
the operators in the waste sector are tightly regulated. The waste sector consists of a
complex network of actors who are in relatively well-defined positions in relation to
each other, and whose transactions are institutionalized through the waste sector
regulation. Therefore, waste management is not a free market dominated by regional
and local monopolies, and subject to a complex planning system. The municipality is
formally responsible for waste collection, either through direct collections or through
instructions to the waste producers, and the main diving line n the legislation is between
“collected waste” and “instructed wase”.
Na mesma esteira de elaboração de documentos de pesquisa e posicionamento sobre os
resíduos sólidos e o uso de landfill taxes podemos apontar também ao leitor a leitura das
páginas 65 e ss. do texto do IVM – Institute for Environmental Studies da Universidade
73
O documento acima referenciado pode ser obtido através do link:
http://www.eea.europa.eu/publications/Environmental_Issues_No_18 74 Andersen, Mikael Skou; DengsØe, Niels. “A Baumol-Oates approach to solid waste taxation”. Journal
of material Cycles and Waste Management. April 2002, Volume 4, Issue 1, pp. 23-28. Disponível em:
http://link.springer.com/article/10.1007/s10163-001-0053-z#.
59
de Vrije75
na Holanda que nos demonstra que também naquele país, após estudos e
verificações, chegou-se a conclusão da importância da existência das landfill taxes e da
correlação entre a actuação delas frente à uma diminuição de resíduos aterrados76
.
Contudo, no âmbito para os trabalhos da prestação de serviço à qual foi incumbida a
AB, dois relatórios publicados mais recentemente assumiram um papel primordial na
execução e conclusão da prestação de serviços incumbida ao pool de empresas
coligadas ao presente estágio curricular, sendo que a análise em pormenor dos mesmos
é melhor visualizada nos Anexos n.º I, n.º II e n.º III ao presente relatório final, uma vez
que foi lá é que foram aproveitadas as informações constantes nesses relatórios para se
construir a “exposição de motivos” que embasará a futura proposição do projecto de Lei
de alteração do texto normativo da TGR.
A título de ilustração ao leitor, listamos aqui abaixo a indicação dos dois referidos
relatórios que foram objecto de uma maior análise por parte da AB e da Premivalor
Consulting:
1 - O recente relatório confeccionado pela BIO Intelligence Service – Scaling
Sustainable Development a pedido da Comissão Européia (contract
ENV.G.4/FRA/2008/0112) que apresentado em 10 de abril de 2012 publicava em suas
180 páginas o seu “Final Report: Use of Economics Instruments and Waste
Management Performances77
”. Nesse relatório78
vemos o estudo sobre IE’S usados no
75 Bartelings, Heleen; Van Beukering, Pieter; Kuik, Onno; Linderhof, Vicent; Oosterhuis, Frans. –
com colaboração de Brander, Luke e Wagtendonk, Alfred. (2005). “Effectiveness of Landfill
Taxation”. Institute for Environmental Studies, Vrije Universiteit Amsterdam, 155 pp.
Disponível em: http://www.ivm.vu.nl/en/projects/Archive/Effective-Landfill-Taxation/index.asp. 76
O texto ora em análise assim se posiciona: “The results of the benchmark scenario show that a landfill
tax has a significant effect on the amount of wase ladfilled. The higher the landfill tax the more waste
will be recycled or incinerated. The model predicts that municipalities that charge a unit-based price for
waste collection will the behavior of households be influenced. In these municipalities, households
directly notice the effects of the landfill tax by an increase in the price for waste collection and thus will
start to recycle more waste” 77
O texto integral do documento acima referido pode ser obtido através do link http://ei-waste.eu-smr.eu/ 78
É importante lembrar que o relatório aqui referido foi feito dentro do contexto do contrato-quadro da
Direção-Geral para o Ambiente da Comissão Européia n.º FWC ENV.G.4/FRA/2008/0112 que tem um
objectivo muito maior do que a simples análise da gestão de resíduos, mas arvora-se em tentar dar uma
visão mais ampla sobre quase duas dezenas de campos específicos ligados à “gestão sustentável de
recursos” (vide maiores explicações nos links http://www.eu-smr.eu/index2.php e http://www.eu-
60
sector de gestão de resíduos nos 27 países membros da EU, em especial o levantamento
de dados acerca de preços referentes à disposição e tratamento de resíduos (Landfill
taxes and fees e Incineration taxes and fees – aqui incluídas as proibições e restrições
pertinentes a tais tipos de exacções); aos esquemas de PAYT (pay-as-you-throw) e aos
esquemas de responsabilização dos produtores de determinas fileiras de resíduos (em
especial: embalagens, resíduos electro-eletrônicos, veículos em fim de vida e pilhas e
baterias).
2 – O contemporâneo relatório preparado e publicado também em abril de 2012 pela
ETC/SCP a pedido da Agência Européia do Ambiente sobre o uso das landfill taxes na
Europa, cujo documento final foi intitulado de “Overview of the use of Landfill Taxes
in Europe79
” e que faz um apanhado geral num universo de 20 países membros da UE,
além dos extra-comunitários Noruega e Suíça, sobre um panorama de questões: “1.
Who pays and how much? 2. Who monitors and collects? 3. Leakage problems; 4.
Revenues generated, and what happens to them; 5. Environmental impacts; 6.
Economic impacts; 7. Social impacts; 8. Main opponents e 9. Lessons learned”.
É importe frisar que além da pesquisa de relatórios específicos sobre resíduos e/ou
landfill taxes, coleta de dados junto a APA e a EEA, ou mesmo textos de natureza mais
científica, também se procedeu à pesquisa de dados junto ao EUROSTAT no intuito de
se fornecer à 2ª empresa do pool os dados necessários para se poder chegar a um
modelo econométrico que nos desse uma base de sustentação de indicação do valor da
nova TGR, uma vez que do lado da análise jurídica, o arcabouço técnico da nova TGR
já se encontrava bem sedimentado.
Os links abaixo, retirados do site do EUROSTAT nos dá uma idéia da profusão de
informações que de uma forma ou de outra guardam correlação com os nossos estudos
sobre a TGR portuguesa pois nos dão um norte de estatística em como proceder com o
cálculo daquela espécie tributária, em especial quanto a:
smr.eu/intro/ ), colocando juntas uma dezena de entidades ligadas ao meio ambiente como pesquisadoras
(vide a listagem completa do consórcio no link http://www.eu-smr.eu/consortium ). 79
O texto integral do documento acima referido pode ser obtido através do link
http://scp.eionet.europa.eu/publications/WP2012_1
61
1) Eliminação de resíduos, por país, ano, tipo de tratamento, categoria e perigosidade,
em toneladas80
;
2) Incineração, por país, ano, tipo de tratamento, categoria e perigosidade, em
toneladas81
, e
3) Recuperação (excepto energética), por país, ano, tipo de tratamento, categoria e
perigosidade, em toneladas82
.
80
Vide referência em: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?query=BOOKMARK_DS-
052688_QID_71B0F9EA_UID_-
3F171EB0&layout=TIME,C,X,0;GEO,L,Y,0;UNIT,L,Z,0;HAZARD,L,Z,1;WASTE,L,Z,2;WST_OPER,
L,Z,3;INDICATORS,C,Z,4;&zSelection=DS-052688INDICATORS,OBS_FLAG;DS-
052688UNIT,T;DS-052688WASTE,TOTAL;DS-052688WST_OPER,DSP;DS-
052688HAZARD,TOTAL;&rankName1=WST-OPER_1_2_0_0&rankName2=HAZARD_1_2_-
1_2&rankName3=WASTE_1_2_-1_2&rankName4=INDICATORS_1_2_-
1_2&rankName5=UNIT_1_2_-
1_2&rankName6=TIME_1_0_0_0&rankName7=GEO_1_2_0_1&sortC=ASC_-
1_FIRST&rStp=&cStp=&rDCh=&cDCh=&rDM=true&cDM=true&footnes=false&empty=false&wai=fa
lse&time_mode=NONE&lang=EN&cfo=%23%23%23%2C%23%23%23.%23%23%23 81 Vide referência em: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?query=BOOKMARK_DS-
052688_QID_5F46D939_UID_-
3F171EB0&layout=TIME,C,X,0;GEO,L,Y,0;UNIT,L,Z,0;HAZARD,L,Z,1;WASTE,L,Z,2;WST_OPER,
L,Z,3;INDICATORS,C,Z,4;&zSelection=DS-052688INDICATORS,OBS_FLAG;DS-
052688UNIT,T;DS-052688WASTE,TOTAL;DS-052688WST_OPER,RCV_E;DS-
052688HAZARD,TOTAL;&rankName1=WST-OPER_1_2_0_0&rankName2=HAZARD_1_2_-
1_2&rankName3=WASTE_1_2_-1_2&rankName4=INDICATORS_1_2_-
1_2&rankName5=UNIT_1_2_-
1_2&rankName6=TIME_1_0_0_0&rankName7=GEO_1_2_0_1&sortC=ASC_-
1_FIRST&rStp=&cStp=&rDCh=&cDCh=&rDM=true&cDM=true&footnes=false&empty=false&wai=fa
lse&time_mode=NONE&lang=EN&cfo=%23%23%23%2C%23%23%23.%23%23%23 82
Vide referência em: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?query=BOOKMARK_DS-
052688_QID_250E1CD1_UID_-
3F171EB0&layout=TIME,C,X,0;GEO,L,Y,0;UNIT,L,Z,0;HAZARD,L,Z,1;WASTE,L,Z,2;WST_OPER,
L,Z,3;INDICATORS,C,Z,4;&zSelection=DS-052688INDICATORS,OBS_FLAG;DS-
052688UNIT,T;DS-052688WASTE,TOTAL;DS-052688WST_OPER,RCV_NE;DS-
052688HAZARD,TOTAL;&rankName1=WST-OPER_1_2_0_0&rankName2=HAZARD_1_2_-
1_2&rankName3=WASTE_1_2_-1_2&rankName4=INDICATORS_1_2_-
1_2&rankName5=UNIT_1_2_-
1_2&rankName6=TIME_1_0_0_0&rankName7=GEO_1_2_0_1&sortC=ASC_-
1_FIRST&rStp=&cStp=&rDCh=&cDCh=&rDM=true&cDM=true&footnes=false&empty=false&wai=fa
lse&time_mode=NONE&lang=EN&cfo=%23%23%23%2C%23%23%23.%23%23%23
62
Capítulo VI – Das Considerações Finais.
Conforme já analisado ao longo desse relatório final, o nosso estudo centrou-se na
análise da taxa de gestão de resíduos, instrumento econômico-financeiro introduzido no
ordenamento nacional em 2006 pelo DL n.º 178/2006.
Pensada como sendo a última fronteira de imposição do Estado frente a uma correta e
desejável gestão de resíduos, fronteira essa que, em tese, deve causar um movimento de
reposicionamento em cascata ao longo de toda a cadeia de valores referente aos resíduos
desde a sua produção até à disposição final em aterro8384
.
83
Nesse ponto, por exemplo, fazemos questão de ressaltar ao leitor que a TGR incide sobre os operadores
que vão até os diversos aterros existentes em Portugal para lá depositarem os resíduos recolhidos nos
mais variados campos da actividade humana. A TGR portanto não incide na ponta a jusante da produção
dos resíduos, mas sim a montante, quando vamos depositar o lixo no aterro. Nessa etapa, eventualmente,
poderá incidir preços públicos e tarifas daqueles respectivos operadores que procedem à recolha dos
resíduos perante a sociedade civil. Contudo, devemos ter em mente que a TGR possui um importante
papel de servir de orientadora àquelas tarifas a jusante como meio de se implementar o quanto imposto no
art. 7.º do DL n.º 178/2006 em especial a política e a legislação em prol do cumprimento do principio da
hierarquia dos resíduos. 84 A título de exemplo, colacionámos ao leitor um trecho de uma Guideline publicada pela ISWA –
International Solid Waste Association nominada “How to Design an Appropriate Waste Fee –
Principles, Pratices and Applications of Waste Management Fees” e publicada em novembro de 2011,
onde aquela associação procede ao estudo da fixação da tarifa incidente na outra ponta da cadeia de
resíduos, ou seja a jusante, trazendo uma interessante “lista” de elementos que devem ser seguidos como
sugestão para a fixação desses preços públicos como meio de os tornar economicamente sustentáveis:
“How to desing a waste fee – The ten commandments: 1 – KISS: Keep It Simple, Stupid. Explaining a
waste tariff should take no longer than burning a match from star to finish. 2 –The fee model should
support the waste generator’s desired behavior. The user pays principle should be reflected – but
suitably. 3 – Don’t try to create ultimate fee fairness. As such will never be achievable. 4 – Additional
cost of sophisticated measurement systems (with e. g. weighing contents of single waste bins) are higher
than individual savings – therefore don’t incorporate such systems into the municipal waste fee.
Alternatively single residents sharing one collection address may establish such a system privately at
their own cost (sharing everthing fairly, including the extra cost). 5 – The task “fee collection” needs to
be considered totally independent from the task “waste collection”, but: no one other than the public
authority should collect the fee. 6 – You should collect one waste management fee only. Separate
collection of recyclables, biowaste, etc, should not be financed by an extra fee. It is therefore necessary to
communicate clearly to the users al of the services that are financed by the fee. 7 – Companies and
households require different fees as they require different services. 8 – Height of the fee: Don’t mix up
affordability with your client’s reluctance to pay for your service. 9 – Ceasing the service (of waste
collection) does not apply pressure to pay the fee (as with water supply, electricity, or
telecommunication). 10 –It is non an offence to collect the waste fee together with the electricity bill”.
63
Estudos demonstram que para surtir efeito, a TGR deve, por força, apresentar valores de
tal monta que, flutuando entre o excesso da exacção e a razoabilidade coactiva da
imposição tributária, provoque o devido incentivo nos operadores de resíduos quanto a
implementação do aumento da triagem do material recolhido, bem como a redução
daquilo que é enviado para aterramento85
.
Aliás, é esse um dos posicionamentos finais dos diversos trabalhos e relatórios da
Agência Européia do Ambiente ao longo dos anos acerca da efectividade da aplicação
das denominadas LANDFILL TAXES e o aumento da reciclagem dos materiais
usualmente destinados ao simples aterramento86
.
Embora a análise dos diversos textos e estudos nos levem a supor que bastaria um
aumento generalizado das alíquotas dessas taxas para se inibir o aterramento tal como
hoje ocorre, em verdade a real efectividade do incremento da reciclagem aos níveis
estipulados pelas pertinentes directivas Européias somente será possível se
implementarmos, em concomitância àquela majoração, um verdadeiro e perceptível ao
estabelecimento de proibições de lançamento de tal ou qual material aos aterros
(BAND’s).
Por se tratar de um estágio curricular com data certa para início e término (início em 15-
01-2013 e término em 15-04-2013), logo à partida o grupo de estudo e trabalho (seja da
AB ou da Premivalor Consulting, deparou-se com uma enorme dificuldade de obtenção
de dados estatísticos que pudessem suportar a criação e a experimentação teórica de um
modelo econométrico que desse um embasamento mais cientifico à nova TGR.
85 No texto já exposto aqui nesse trabalho (“Effectiveness of landfill taxation”, form the Institute for
Environmental Studies, Vrije Universiteit Amsterdam) é de se notar a expressa referência entre a
correlação inversa entre o quanto se aterra versus o quanto custa para se aterrar em termos de taxas (pág.
65): “The results of the benchmark scenario show that a landfill tax has a significant effect on the amount
of waste landfilled. The higher the landfill tax the more waste will be recycled or incinerated. The model
predicts that municipalities will start to incinerate all their waste if the landfill tax becomes too high”. 86
No texto do “Overview of the use of landfill taxes in Europe”, também já referido nesse presente
trabalho, vemos que às páginas 168 daquele relatório chega-se mesmo à conclusão de que a landfill tax
começaria a fazer efeito prático como instrumento de desvio de aterramento de materiais em favor de um
aumento da reciclagem dos mesmos somente a partir dos 40$ por tonelada: “The modelling exercise
within this study conducted empirical research on the ratio between the landfill tax in € per tonne and the
percentage of MSW which still is landfilled. The research suggested that low landfill taxes had little
effect on the MSW percentages being landfilled, but that landfill taxes higher than €40 per tonne only
affected a marginal further decrease in MSW quantities being landfilled”.
64
O impasse passaria a se arrastar por semanas a fio, o que levou inclusive à prorrogação
do período do estágio curricular por mais um mês (até o dia 15-05-2013), sendo que na
data de fechamento desse relatório final (31-07-2013) os trabalhos por parte da empresa
associada contratada para tanto ainda não tinham sido apresentados e/ou entregues à AB
para que essa pudesse concatenar e redigir o projecto de Lei que será levado à
Assembléia da República para apreciação e votação.
Diante dessa realidade, optamos ainda dentro do período do estágio curricular em
elaborar uma minuta (Anexo I) de projecto de Lei para a nova TGR fundamentando-a
em princípios e exemplos práticos hoje já em prática em outros países da União
Européia.
Partimos de elementos como a valorização da separação e desvio de material orgânico
dos aterros (devido mesmo a produção de gás metano por eles), ou o incentivo à
actividades de compostagem, ou a concentração da logística de transporte dos resíduos
para se diminuir a pegada de carbono do levar e trazer os mesmos. Observações mais
diretas (como o aumento dos valores da TGR) também foram aproveitadas na minuta do
projecto de Lei.
O tema lançado para análise neste estágio curricular constituiu um verdadeiro “working
in progresso” sendo que o mesmo, apesar de não termos tido o privilégio de o ver
terminado, é sem sombra de dúvida muitíssimo interessante e de aplicabilidade prática,
pois afectará de forma imediata toda uma cadeia de actividades econômicas
relacionadas a cadeia dos resíduos.
Temas como a introdução ou não das “proibições” de lançamento de determinados
materiais em aterro (como o resíduo orgânico) ou a aplicação de um maior
escalonamento das diversas alíquotas da TGR frente a um maior leque de materiais
destinados aos aterros (como é o caso concreto belga) deixaram de ser objecto de
discussão dentro da AB que optou em aguardar o resultado final da empresa associada
em trazer para o bojo do tema essa minúcia e detalhamento de elementos de extrema
importância para o mundo dos resíduos.
65
Não temos dúvida que a Premivalor Consulting e a Abreu Advogados no término dessa
jornada estabelecerão um importante e avançado projecto de Lei para a nova
configuração e aplicabilidade da TGR, onde elementos e conceitos como: co-
processamento de alto e baixo poder calorifico, implemento de um melhor do CDR, etc,
etc, serão utilizados87
. De resto, nos sobra o orgulho e a oportunidade ímpar de ter feito
parte desse time criado para se estabelecer algo novo e duradouro: a nova TGR.
87
Essa antecipação do trabalho final, embora não nos tenha sido possível vê-lo em toda a sua plenitude ao
seu término, é perceptível da troca de e-mail’s entre as empresas envolvidas no “Projeto TGR” onde um
e-mail de 10-06-2013 nos mostra a difícil, porém gratificante, estrada que eles ainda trilham para
poderem elaborar algo realmente novo e cientificamente sustentável para a Landfill Tax portuguesa:
From: [email protected] [mailto:[email protected]]
Sent: segunda-feira, 10 de Junho de 2013 às 23:30
To: Luis Realista; Sandro Conceicao; Júlio Casimiro Abelho
Cc: José Eduardo Martins; Madalena Bernardes Coelho; Rita Vasconcelos; Miguel Encarnação Bastos
Miranda; Nuno.Correia
Subject: Files - Modelo económico externalidades TGR
Caros,
Tal como combinado na reunião anterior, juntamos em anexo o documento em Excel inerente ao modelo
económico das externalidades. Adicionalmente, poderão retirar através do link http://we.tl/Vur8DdLxso
os principais estudos que servem de base aos pressupostos assumidos no modelo. Como referi são muitos
papers pelo que sistematizámos os mais relevantes, cerca de 50 papers.
Para facilitar a compreensão da aplicação de cada documento encontram-se comentários na coluna
imediatamente à direita de cada tabela de cálculos no respetivo modelo, fazendo referência à fonte e/ou
outros aspetos relevantes para a compreensão do modelo.
De relevar que todos os cálculos são executados tendo em vista a obtenção de um valor económico em
termos monetários por tonelada de resíduos tratada.
No seguimento das questões/sugestões que abordámos na reunião anterior, continuamos a trabalhar
nomeadamente nos seguintes aspetos:
- introdução de um módulo referente à produção de CDR, para obter os benefícios sociais desta atividade;
- introdução de um módulo que reflita o efeito de poluição evitada (que contraporá o efeito de poluição
gerada);
- diferenciação do volume de cinzas e escórias obtido nas diversas soluções;
- ajuste do PCI para o cálculo do efeito de GEE e para a substituição de importações;
Desde já pedimos desculpa pelo fato de não termos conseguido enviar mais cedo, mas como referi os
últimos dias estive ausente de Portugal.
Dado termos a nossa reunião amanhã dia 11 de Junho às 14:30 se pretenderem trocar ainda algumas
impressões durante a manhã, disponham.
Obrigado
Cumprimentos cordiais
66
Referências Bibliográficas88
Andersen, Mikael Skou; DengsØe, Niels. “A Baumol-Oates approach to solid waste
taxation”. Journal of material Cycles and Waste Management. April 2002, Volume 4,
Issue 1, pp. 23-28. Disponível em: http://link.springer.com/article/10.1007/s10163-001-
0053-z#. Acedido em 25-02-2013.
APA – Agência Portuguesa do Ambiente. “Resíduos Urbanos em 2010”. 93 pp.
Outubro 2011. Acedido em 15-03-2013.
Disponível em http://www.netresiduos.com/gallerydocs.aspx?menuid=113
APA – Agência Portuguesa do Ambiente. “REA 2012”. Relatório do Estado do
Ambiente 2012. 55 pp. Outubro 2012. Acedido em 10-03-2013.
Disponível em: http://www.apambiente.pt/index.php?ref=19&subref=139&sub2ref=460
Bartelings, Heleen; Van Beukering, Pieter; Kuik, Onno; Linderhof, Vicent;
Oosterhuis, Frans. – com colaboração de Brander, Luke e Wagtendonk, Alfred.
(2005). “Effectiveness of Landfill Taxation”. Institute for Environmental Studies, Vrije
Universiteit Amsterdam, 155 pp.
Disponível em: http://www.ivm.vu.nl/en/projects/Archive/Effective-Landfill-
Taxation/index.asp. Acedido em 10-02-2013.
Ciasca, Bruna Stein, Relatório de Pesquisa IPEA. “Diagnóstico dos Instrumentos
Econômicos e Sistemas de Informação para Gestão de Resíduos Sólidos” Brasília,
Agosto 2012. Acedido em 20-04-2013.
Disponível em: www.ipea.gov.br link “publicações”, sub-link “Relatórios de Pesquisa”.
Telmo Vieira 88
A referência bibliográfica aqui exposta ao leitor também inclui as indicações e referências postas no
ANEXO I – “Exposição de Motivos”.
67
Decreto-Lei n.º 89/2002, de 9 de Abril. Trata da revisão do Plano Estratégico de Gestão
de Resíduos Industriais (PESGRI 99) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 516/99, de 23 de
Dezembro, passando a nova versão do referido Plano, a partir da entrada em vigor deste
decreto-lei, a designar-se PESGRI 2001. Publicação: Diário da República, 1ª série-A -
N.º 82 – 28 de Abril de 2005.
Decreto-Lei n.º 85/2005, de 28 de Abril. Estabelece o regime a que fica sujeita a
incineração e a co-incineração de resíduos, com o objectivo de prevenir ou, tanto quanto
possível, reduzir ao mínimo os seus efeitos negativos no ambiente, em especial a
poluição resultante das emissões para a atmosfera, para o solo e para as águas
superficiais e subterrâneas, bem como os riscos para a saúde Humana. Transposição da
Directiva n.º 2000/76/CE. Publicação: Diário da República, 1ª série - N.º 82 – 28 de
Abril de 2005.
Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro. Altera o Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3
de Maio, que trata do regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (AIA) dos
projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no
ambiente. Transposição da Directiva n.º 2003/35/CE. Publicação: Diário da República,
1ª série - N.º 214 – 8 de Novembro de 2005.
DL n.º 183/2007, de 9 de Maio. Altera o Decreto-Lei n.º 69/2003, de 10 de Abril, que
estabelece as normas disciplinadoras do exercício da actividade industrial com oo
objectivo da prevenção de riscos e inconvenientes resultantes da exploração dos
estabelecimentos industriais, visando salvaguardar a saúde pública e dos trabalhadores,
a segurança de pessoas e bens, a higiene e a segurança dos locais de trabalho, e a
qualidade. Publicação: Diário da República, 1ª série - N.º 89 – 9 de Maio de 2007.
Decreto-Lei n.º 225/2007, de 31de Maio. Trata da concretização de um conjunto de
medidas ligadas às energias renováveis previstas na estratégia nacional para a energia,
estabelecida através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 169/2005, de 24 de
Outubro. Altera o Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de Maio e o Decreto-Lei n.º 33-A/2005,
68
de 16 de Fevereiro. Publicação: Diário da República, 1ª série - N.º 105 – 31 de Maio de
2007.
Decreto-Lei n.º 46/2008, de 12 de Março. Trata do Regime das Operações de Resíduos
resultantes de obras e demolições ou de derrocadas, abreviadamente designados
resíduos de construção e demolição ou RCD, compreendendo a sua prevenção e
reutilização e as suas operações de recolha, transporte, armazenagem, triagem,
tratamento, valorização e eliminação. Publicação: Diário da República, 1ª série - N.º 51-
12 de Março de 2008.
Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de Agosto. Trata do Regime de Prevenção e Controlo
Integrados da Poluição provenientes de certas actividades e o estabelecimento de
medidas destinadas a evitar ou, quando tal não for possível, a reduzir as emissões dessas
actividades para ao ar, a água ou o solo, a prevenção e o controlo do ruído e a produção
de resíduos, tendo em vista alcançar um nível elevado de protecção do ambiente.
Transposição das Directivas n.º 96/61/CE, 2003/35/CE e 2008/1/CE. Publicação: Diário
da República, 1ª série – N.º 164 – 26 de Agosto de 2008.
Decreto-Lei n.º 183/2009, de 10 de Agosto. Estabelece o regime jurídico da deposição
de resíduos em aterro e os requisitos gerais a observar na concepção, construção,
exploração, encerramento e pós-enceramento de aterros, incluindo as características
técnicas específicas para cada classe de aterros. Transposição da Directiva n.º
1999/31/CE, alterada pelo Regulamento (CE) n.º 1882/2003 do Parlamento Europeu e
do Conselho e aplica a Decisão n.º 2003/33/CE do Conselho. Publicação: Diário da
República, 1ª série – N.º 153 – 10 de Agosto de 2009.
Decreto-Lei n.º 210/2009, de 3 de Setembro. Estabelece o regime de constituição,
gestão e funcionamento do mercado organizado de resíduos, nos termos do n.º 1 do
artigo 62.º do regime geral de gestão de resíduos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º
178/2006, de 5 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de Agosto e
pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro. Publicação: Diário da República, 1ª série –
N.º 171 – 3 de Setembro de 2009.
69
Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de Junho. Altera o regime geral da gestão de resíduos,
procede à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, e transpõe a
Directiva n.º 2008/98/CE. Publicação: Diário da República, 1ª série - N.º 116 – 17 de
Junho de 2011.
Despacho n.º 21295/2009, dos Ministérios do Ambiente, do Ordenamento do
Território e do Desenvolvimento Regional e da Economia e da Inovação. Aprova a
estratégia para os combustíveis derivados de resíduos (CDR), para o horizonte temporal
de 2009-2020. Publicação: Diário da República, 2ª série – N.º 184 – 22 de Setembro de
2009.
Despacho n.º 15171/2012, do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território. Aprova o Regulamento do Procedimento de Inspeção da
Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território.
Publicação: Diário da República, 2ª série – N.º 228 – 26 de Novembro de 2012.
Directiva 2000/76/CE, de 4 de Dezembro de 2000, relativa à incineração de resíduos.
Disponível em: http://eur-lex.europa.eu/pt/index.htm Acedido em 20-01-2013.
Directiva 1999/31/CE, de 26 de Abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em
aterros. Disponível em: http://eur-lex.europa.eu/pt/index.htm Acedido em 20-01-2013.
Directiva 2008/98/CE, de 19 de Novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga
certas directivas. Disponível em: http://eur-lex.europa.eu/pt/index.htm Acedido em 20-
01-2013.
Directiva 2009/28/CE, de 23 de Abril de 2009, relativa à promoção da utilização de
energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as
Directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE. Disponível em: http://eur-
lex.europa.eu/pt/index.htm Acedido em 20-01-2013.
70
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Disponível em: http://www.eea.europa.eu/publications/Environmental_Issues_No_18
Acedido em 05-03-2013.
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Copenhagen, 2009. Acedido em 15-03-2013.
Disponível em: http://www.eea.europa.eu/publications/diverting-waste-from-landfill-
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EEA – European Environmental Agency. “Overview of the use of landfill taxes in
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ENV.G.4/FRA/2008/0112. 180 pp. Authors: Watkings, Emma (IEEP); Hogg, Dominic
(Eunomia); Mitsios, Andreas (BIO IS); Mudgal, Shailendra (BIO IS); Neubauer,
Alexander (Ecologic); Reisinger, Hubert (Umweltbundesamt); Troeltzsch, Jenny
(Ecologic) e Van Acoleyen, Mike (Arcadis). Acedido em 10-02-2013.
Disponível em: http://ec.europa.eu/environment/waste/pdf/final_report_10042012.pdf
71
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72
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&cHash=fb6ef0bed7c43cd975b6440fe5ed56bc Acedido em 10-04-2013.
Marques, Rui Cunha; Cruz, Nuno Ferreira; Carvalho, Pedro. “Assessing and
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Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento
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PERSU II – Relatório de Acompanhamento 2010. Plano Estratégico para os
Resíduos Sólidos Urbanos: 2007 - 2016. Fevereiro de 2012. Agência Portuguesa do
Ambiente. 55 pp. Acedido em 05-02-2013.
Disponível em
http://www.apambiente.pt/index.php?ref=16&subref=84&sub2ref=108&sub3ref=209
Portaria n.º 209/2004, de 3 de Março, do Ministério da Economia, da Agricultura,
Desenvolvimento Rural e Pescas, da Saúde e das Cidades, Ordenamento do
Território e Ambiente. Aprova a lista europeia de resíduos (LER) o regulamento
relativo à aplicação do produto da Taxa de Gestão de Resíduos (TGR), prevista no
artigo 58.ºdo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, com a redacção dada pelo
artigo 121.º da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro. Publicação: Diário da República
1ª série-B – N.º 53 – 3 de Março de 2004.
Portaria n.º 851/2009, de 7 de Agosto, do Ministério do Ambiente, do
Ordenamento, do Território e do Desenvolvimento Regional. Aprova as normas
técnicas relativas A caracterização de resíduos como fracção classificada como
reciclável prevista no n.º 3 do artigo 58.ºdo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro.
Publicação: Diário da República 1ª série – N.º 152 – 7 de Agosto de 2009.
73
Portaria n.º 1127/2009, de 1 de Outubro, do Ministério do Ambiente, do
Ordenamento, do Território e do Desenvolvimento Regional. Aprova o regulamento
relativo à aplicação do produto da Taxa de Gestão de Resíduos (TGR), prevista no
artigo 58.ºdo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, com a redacção dada pelo
artigo 121.º da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro. Publicação: Diário da República
1ª série – N.º 191 – 1 de Outubro de 2009.
Resolução n.º 19/2013, de 7 de Março, da Assembléia da República. Recomenda ao
Governo que promova as medidas necessárias no âmbito da revisão das políticas de
gestão de resíduos, para melhorar os indicadores e estatísticas de Portugal, no contexto
da União Européia, no que se refere à geração, tratamento e deposição em aterros de
resíduos. Publicação: Diário da República 1ª série – N.º 47 – 7 de Março de 2013.
Ribeiro, Marcia Maria Rios; Lanna, Antonio Eduardo Leão. “Instrumentos
Regulatórios e Econômicos: Aplicabilidade à gestão das águas e à bacia do Rio
Pirapama-PE”. Revista Brasileira de Recursos Hídricos RBRH, vol. 6, n.º 4, out-dez
2001.
Salama, Bruno Meyerhof. “O que é pesquisa em Direito e Economia?” Caderno Direito
GV, n.º 22, Março 2008. São Paulo. Brasil.
74
ANEXOS
75
ANEXO I
Material Preparatório para o projecto de Lei referente à actualização da TGR.
Autor: Alexandre Valadares Passos
76
Trabalho: Análise Jurídica-Económica da Taxa de Gestão de Resíduos do art. 58º do Decreto-Lei
n.º 178/2006, de 5 de Setembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de
Junho.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
A presente exposição de motivos tem como finalidade apresentar ao final um anexo contendo
uma proposta de alteração da redacção actual do art. 58º do Decreto-Lei n.º 178/2006,
recentemente modificado pelo Decreto-Lei n.º 73/2011.
O art. 58º do Decreto-Lei n.º 178/2006, em sua actual redacção, traz 11 números, às vezes
subdivididos em alíneas, sobre a instituição, periodicidade, alíquotas e formas de arrecadação
e aplicação da Taxa de Gestão de Resíduos, doravante denominada TGR. A análise da essência
da TGR, o que constitui a mesma, o seu enquadramento fiscal dentro das exacções tributárias,
o seu carácter de instrumento de política ambiental, etc, serão objecto de debate e
posicionamentos que pretendemos expor como necessários para um melhor uso deste
mecanismo económico-financeiro, que, em conjunto com outros pertinentes mecanismos
podem traçar com maestria um caminho a seguir na correta e sustentável gestão de resíduos
em nosso País.
A TGR como instrumento económico-financeiro cuja pretensão alcance a real e penetrante
alteração de comportamento dos operadores no sector de resíduos, foi introduzida em nosso
ordenamento pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, sendo que na actual data já
sofreu algumas alterações no intuito de adequá-la à realidade nacional, bem como direccioná-
la ao seu escopo maior: servir de norte para a implantação e fomento de melhores técnicas na
gestão de resíduos.
Transversal às Directivas n.º 31/1999/CE; n.º 76/2000/CE e n.º 98/2008/CE, a TGR tem em sua
génese o indutor necessário para se buscar no cotidiano a tão almejada mudança
comportamental da sociedade em efeito cascata frente ao volume de resíduos por essa
mesma produzida; sua reutilização e/ou reciclagem, a valorização desses resíduos, e por fim a
disposição final em aterros, a última e inevitável fronteira da disposição final dos dejectos.
Nos termos do Decreto-Lei n.º 183/2009, de 10 de Agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º
84/2011, de 20 de Junho, que internaliza a Directiva n.º 31/1999/CE, vemos que o depósito de
resíduos em aterros está sujeito a algumas proibições e principalmente está sujeito também à
obediência de observação a princípios de hierarquia na gestão dos mesmos, em especial, a
minimização de deposição de resíduos que tenham potencial de reciclagem e valorização, ou a
77
observação de se determinar estratégias de redução de depósito de resíduos urbanos
biodegradáveis em aterros.
Nos termos do Decreto-Lei n.º 85/2005, de 28 de Abril, que internaliza a Directiva n.º
76/2000/CE quanto ao uso das denominadas «soluções de fim-de-linha» para o adequado
tratamento dos resíduos, perfilando-se como exemplos máximos a incineração e a co-
incineração, vemos que também nesse diploma o direccionamento da disposição final dos
resíduos em aterros vai contra o espirito da Lei que prega a utilização desses como substitutos
de insumos fósseis para a produção de energia ou de materiais ou mesmo a recuperação da
energia térmica gerada pelo tratamento térmico, demonstra o quão é importante por em real
evidência os preceitos do Despacho n.º 21295/2009.
Paralelo a tudo isso, ainda podemos citar o exemplo do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 05 de
Setembro, recentemente alterado pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de Junho, que além de
trazer normas e orientações gerais quanto a gestão de resíduos, ainda abre campo teórico e
legislativo para a criação de spins-off’s, em especial: o Decreto-Lei n.º 46/2008, de 12 de
Março, que trata dos RCD (Resíduos de Construção e Demolição) ou o Decreto-Lei n.º
210/2009, de 03 de Setembro, que trata da instalação dos mercados de resíduos.
Diplomas e mais diplomas legais que guardam correlação directa ou indirecta com a TGR e a
sua aplicação no cotidiano dos operadores de resíduos.
Diante dessa realidade legislativa, já passado um certo período para o amadurecimento e
introspecção social do ideal daquele tributo, ousamos propor o presente projecto de Lei no
intuito de alterar-se o modelo económico-financeiro da TGR, em especial, nos campos de sua
definição e melhor enquadramento tributário; da sua periodicidade; da sua destinação quanto
ao montante arrecadado; da sua tipologia das hipóteses de incidência, e, principalmente das
suas alíquotas, visando assim imprimir uma efectividade maior do uso desse referido
instrumento de Política Ambiental.
E não poderia ser diferente frente ao quanto disposto no n.º 5 do art. 58.º Decreto-Lei n.º
178/2006, de 05 de Setembro que remete o legislador à observância do quanto determinado
no art. 7º do mesmo diploma legal quando fala do princípio da hierarquia dos resíduos, em
especial o quanto determinado no n.º 1: “A política e a legislação em matéria de resíduos
devem respeitar a seguinte ordem de prioridades no que se refere às opções de prevenção e
gestão de resíduos: a) Prevenção e redução; b) Preparação para a reutilização; c) Reciclagem;
d) Outros tipos de valorização; e) Eliminação”
Neste diapasão, trataremos nos itens abaixo os tópicos que cremos merecem serem revistos
quanto à actual redacção do art. 58º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 05 de Setembro.
78
1 – Da melhoria da definição e clarificação das espécies tributárias frente à designação nominal
empregada à Taxa de Gestão de Resíduos:
A denominada TGR foi inserida em nosso ordenamento jurídico no intuito de estabelecer em
Portugal o uso de uma exacção já presente em outros países da Comunidade Européia: as
denominadas Landfill Taxes.
Tal percepção é visível na leitura do art. 44º do Decreto-Lei n.º 183/2009, ipsis litteris: “Pela
operação de deposição de resíduos em aterro é devida a taxa de gestão de resíduos prevista no
art. 58.º do regime geral de gestão de resíduos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 05
de Setembro, na redacção dada pelo art. 121.º da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro”.
Contudo, podemos perceber na redacção do n.º 1 do art. 58.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de
05 de Setembro, que o legislador precedente ao estabelecer o campo de possibilidades de
incidência da TGR, equivocou-se no uso das terminologias dessa exacção tributária e imprimiu
à campos diversos de incidência tributária o mesmo nome iuris de taxa para duas tipologias
diversas de hipótese de incidência.
É que, em paralelo às denominadas landfill taxes, temos também as assim chamadas
incineration taxes. As primeiras devem, por força, incidir sobre o fato material de se lançar em
aterro os dejectos não mais passíveis de aproveitamento de qualquer forma. As últimas, por
sua vez, dirigem-se às hipóteses de incidência do uso de instalações dedicadas ou não ao
tratamento térmico de resíduos visando a sua eliminação (ou aproveitamento como insumo),
desviando assim aquele volume inicial de resíduos da ordinária destinação final de
aterramento.
Por isso, cremos que devemos clarificar o uso dessas duas tipologias de taxas dentro do
conceito da TGR, pois uma não exclui, mas sim complementa a outra. E é em busca de uma
melhor pureza linguística do uso dos tipos tributários que urge adequar a redacção do art. 58.º
Decreto-Lei n.º 178/2006, de 05 de Setembro.
2 – Da periodicidade da arrecadação da Taxa de Gestão de Resíduos, da fixação fictícia de
montante de arrecadação e da destinação enquanto entrada para o Erário:
O n.º 2 do art. 58.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 05 de Setembro, estabelece que a TGR
“possui periodicidade anual”, sendo que o n.º 4 reza que a “taxa de gestão de resíduos possui o
valor mínimo de € 5.000 por entidade devedora” sendo o produto arrecadado com a mesma
será repartido da seguinte forma: uma primeira parcela de 2,5% em prol da Inspecção Geral da
Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAMAOT), conforme
redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 07/2012, de 17 de Janeiro, e o restante remanescente a
79
ser dividido entre a entidade licenciadora das instalações de gestão de resíduos e a Autoridade
Nacional dos Resíduos (ANR).
No nosso entender, vemos a TGR como uma taxa que possui seu fato gerador muito bem
definido materialmente: a entrega física de resíduos ao operador. É nesse momento que
temos a incidência tributária e após definido o objecto da exacção, aplicamos a alíquota
pertinente.
Salvo melhor juízo, a entrega física de resíduos perante esses operadores dá-se por meio de
transporte terrestre, modal ou inter-modal, através de caminhões de pequeno ou de grande
porte ou mesmo através de comboios, dependendo do volume a ser entregue.
Uma vez que os operadores de resíduos constituem-se de empresas especializadas, de
actividade unitária bem específica, sendo que, ainda mais especificadamente, os locais de
deposição final dos resíduos (ou de tratamento térmico dos mesmos) trabalham
empresarialmente quase que exclusivamente de forma unitária, seria de melhor alvitre que a
periodicidade da TGR assumisse um período equivalente àquele ordinário previsto no Código
do IVA para os sujeitos passivos quanto à entrega do montante do tributo exigido ao Estado
Isso traria a actual periodicidade anual da TGR para uma periodicidade trimestral,
possibilitando assim um fechamento mais contemporâneo dos dados e informações
pertinentes da taxa de resíduos.
Não sem razão apontamos esse nosso posicionamento em concordância com a concretização
das directivas postas no PERSU II, pois necessitando esse da apuração dos valores objectivos
através da análise da informação constante do Mapa de Registo de Resíduos Urbanos (MRRU)
do Sistema Integrado de Registo da Agência Portuguesa do Ambiente (SIRAPA) e ainda dos
formulários das entidades gestoras, designadamente, da Sociedade Ponto Verde, a presença
da periodicidade trimestral da TGR traria aos demais operadores do sistema nacional de
resíduos uma melhor visão e acompanhamento quase just-in-time do que está a se passar no
campo da destinação final dos resíduos.
Um segundo ponto a ser tratado é a fixação fictícia da TGR no n.º 5 do art. 58 do Decreto-Lei
n.º 178/2006, de 05 de Setembro, quando se reza que “a taxa de gestão de resíduos possui o
valor mínimo de € 5.000 por entidade devedora”.
Se considerarmos a definição conceitual de taxa, tal como posta no n.º 2 do art. 4º da lei Geral
Tributária, que tem essa exacção tributária assentada “na prestação concreta de um serviço
público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico
ao comportamento dos particulares”, vemos que para haver a incidência de uma taxa tem que
haver primeiro a ocorrência material do fato gerador daquela taxa.
Essa percepção já foi inclusive objecto de apreciação judicial por sentença prolatada pelo
Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada em 23-10-207 sendo o conceito orientador
posto na sentença confirmado pelo Acórdão n.º 365/2008, de 02-07-2008 exarado pela 2ª
Secção do Tribunal Constitucional que preconiza que “são notas essenciais distintivas entre
80
taxa e imposto quer a correspondência daquela a uma prestação específica ou individualizável
(bilateralidade) quer o necessário equilíbrio entre a prestação consubstanciada pela taxa e a
sua contra-prestação, sob pena de frustração daquela correspondência, revertendo-se para o
espírito do imposto (proporcionalidade)”
É esse caracter sinalagmático da TGR que a classifica como sendo uma taxa e que cremos, que
não há dúvidas para toda a gente que a mesma reveste-se da conduta de remoção de
obstáculo jurídico ao comportamento dos jurisdicionados quando permite a derradeira vazão
física dos nossos dejectos diante das proibições do art. 9º do Decreto-lei n.º 178/2006, de 5 de
Setembro, em especial o quanto disposto em seu n.º 3.
Logo, cobrar um montante mínimo fictício de TGR sobre uma entidade devedora é admitir
juridicamente duas situações que não condizem com a lógica do Direito Fiscal: em primeiro
lugar; que não houve o devido acompanhamento e fiscalização das actividades físicas dessa
entidade na entrega de resíduos aos aterros (ou ao tratamento térmico), para se averiguar
quanto foi entregue e assim não temos dados concretos para infligir-lhe o tributo, ou que, em
segundo lugar; estaremos cobrando uma exacção que não tem correspondência material com
a concreta remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos jurisdicionados,
infligindo-lhes um tributo que não guarda correlação com o receber, usufruir ou ter a
autorização de assim proceder privadamente pelo Estado.
As entidades devedoras da TGR devem pagar o tributo ao Estado em montantes elevados se
praticarem concretamente de forma elevada a hipótese de incidência, ou, pelo contrário, a
devem pagar em montantes mínimos ou mesmo nada se pouco ou nada praticaram.
→ Paga-se a taxa por aquilo que efectivamente se pratica e não por expectativa de se praticar.
Um terceiro ponto neste item é aquele relacionado à destinação dos valores arrecadados com
a taxa de gestão de resíduos.
→ A TGR tem um escopo claro e transparente: servir de instrumento de Política Ambiental
para desestimular posturas dos jurisdicionados contrárias ao cumprimento dos objectivos
nacionais em matéria de gestão de resíduos.
Sendo pensada e posta na última linha de averiguação da actividade humana quanto à
disposição final dos dejectos que geramos ao longo do ciclo de vida dos produtos (ou
intermediário de uma linha de produção como insumo de algum bem que não vai ser mais
reaproveitado), a TGR tem uma dura e ingrata realidade a ser contraposta: o pagamento de
um tributo ao Estado calculado sobre o peso daquilo que para nós não serve para mais nada.
É o ápice da internalização dos custos sociais de uma externalidade negativa extremamente
intangível como é o conceito de preservação do meio ambiente (o mesmo da saúde humana)
que constitui a base ética dessa taxa.
81
A simples concatenação intelectiva de pagar um tributo de tal natureza por si só gera um
sentimento de repúdio e questionamento. Por isso é que temos a necessidade de
implantarmos uma fiscalização/inspecção perene, eficiente e presente, pois as agressões
contra o meio ambiente devem ser combatidas em nome de algo maior: o bem estar do
homem dentro de um habitat saudável e equilibrado.
Neste diapasão, cremos que a actual forma de repartição da receita tributária gerada pela
arrecadação da TGR encontra-se desproporcionalmente desconectada com o duplo objectivo
traçado pelo legislador original quando instituiu a TGR, que é o uso do tributo primeiro para
alimentar as entidades responsáveis pela fiscalização e inspecção das ocorrências materiais de
incidência da taxa e em segundo é proporcionar receita para o fomento de pesquisa e
investigação de novos ou aprimoramento de conhecidos sistemas de melhores técnicas da
gestão dos resíduos.
De antemão, nos contrapomos à previsão da actual redacção do n.º 7 do art. 58º do Decreto-
Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro da forma como está feita.
Se se analisar rapidamente alguns dos diplomas que versam dobre especificidades dos vários
sub-campos do sistema resíduos (ou campos que guardam directa correlação com aqueles)
temos o seguinte panorama:
- Decreto-Lei n.º 85/2005, de 28 de Abril, que trata do regime ao qual fica sujeito a
incineração e a co-incineração de resíduos, traz em seu art. 39.º que incube à IGAMAOT, além
de outra entidade, a fiscalização do cumprimento do disposto naquele diploma legal.
- Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, que trata do regime jurídico da avaliação de
impacto ambiental (AIA), traz no n.º 1 do seu art. 36.º que são da competência da IGAMAOT a
fiscalização do cumprimento das disposições previstas naquele diploma ou dele resultantes e o
respectivo sancionamento.
- Decreto-lei n.º 46/2008, de 12 de Março, que trata do regime das operações de resíduos de
construção e demolição, traz em seu art. 17.º que incube à IGAMAOT, além de outras
entidades, as actividades de fiscalização do cumprimento do quanto disposto naquele diploma.
- Decreto-lei n.º 173/2008,de 26 de Agosto, que trata do regime de prevenção e controle
integrado da poluição, cujo n.º 5 do anexo I àquela norma refere-se explicitamente à gestão de
resíduos, traz em seu art. 31.º que incube à IGAMAOT, além de outras entidades, as
actividades de fiscalização e inspecção das matérias ao abrigo daquele diploma legal.
- Decreto-lei n.º 183/2009, de 10 de Agosto, que trata da deposição de resíduos em aterros,
traz no n.º 3 do seu art. 46, que compete à IGAMAOT a inspecção do cumprimento do quanto
disposto naquele diploma.
82
Diante desta realidade, onde vê-se uma longa lista de importância dada à IGAMAOT e algumas
vezes também às entidades licenciadoras das instalações de gestão de resíduos, temos a clara
percepção do reflexo físico, palpável, da necessidade de uma fiscalização/inspecção perene,
eficiente e presente que assegure de forma real o que a Lei determina de forma pragmática.
Com isso temos que o produto arrecadado com a TGR deve ser repartido de forma equitativa
entre as entidades de fiscalização e a IGAMAOT, devendo o restante ser direccionado às
actividades de fomento de investigação de melhores técnicas no campo dos resíduos.
A mais, sendo a TGR um tributo da categoria das taxas, é de nossa opinião, que ela deve
guardar correlação entre o fato gerador de sua incidência e actuação de imposição do Estado.
Correlação essa que também deve reflectir-se também na destinação do produto da
arrecadação da taxa, que deve ser direccionado à função de fomento que o Estado pretende
com a imposição da mesma: fiscalizar o cumprimento das metas de implantação das medidas
de respeito ao ambiente.
Tal correlação hoje não é atendida quando vemos nos últimos relatórios disponíveis (relativos
ao ano de 2010) que a TGR arrecadada foi de 15.7 milhões de euros89 e o montante destinado
ao concurso de âmbito nacional realizado nos termos da Portaria n.º 1127/2009, de 1 de
outubro, alterada e republicada pela Portaria n.º 1324/2010, de 29 de Dezembro foi de apenas
2.08 milhões de euros90.
→ Ou seja, o produto arrecadado com a cobrança da TGR está sendo usado não como
instrumento económico-financeiro de fomento de mudança do comportamento do tecido
social e empresarial em relação à gestão de resíduos e a real implementação e fiscalização
dessa mudança, mas sim como mera entrada de recursos para o Erário.
→ Ainda para corroborar o nosso pensamento, fazemos colação à presente explanação da
informação constante no relatório de actividades e auto-avaliação 2011 da IGAMAOT91, onde
vemos a importância dessa Inspeção-Geral que pertencendo à rede IMPEL92 (European Union
Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law) faz parte do
programa “Reinforcement Programme on inspection skills according to landfill sites in IMPEL
member countries” que trata-se de um projecto fortemente apoiado pela Comissão Europeia
89
Vide pág. 71 do Relatório elaborado pelo European Topic Centre on Sustainable Consumption and Production entitulado:“Overview of the Use of Landfill Taxes in Europe”. ETC/SCP working paper 1/2012. April 2012 90
Vide pág. 18 do Relatório de Acompanhamento 2010 do PERSU II – Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos. 2007 – 2016, publicado em fevereiro de 2012. Disponível no site da Agência Portuguesa do Ambiente. 91
Vide referência em http://www.igamaot.gov.pt/apresentacao/instrumentos-de-gestao/relatorio-de-actividades/ 92
Vide referência em http://impel.eu/national-websites/portugal-2/
83
face às deficiências ainda existentes na implementação da Diretiva Aterros e da Diretiva
Quadro dos Resíduos por parte dos vários Estados Membros.
3 – Da Gestão de Resíduos em geral, dos objectivos do PERSU II e do uso da Taxa de Gestão de
Resíduos como instrumento de alavancagem daqueles objectivos:
O art.6.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, com a redacção dada pelo Decreto-
Lei n.º 73/2011, de 17 de Junho, define o princípio da protecção da saúde humana e do
ambiente nos seguintes temos: “Constitui objectivo prioritário da política de gestão de resíduos
evitar e reduzir os riscos para a saúde humana e para o ambiente, garantindo a produção, a
recolha e transporte, o armazenamento preliminar e o tratamento de resíduos sejam
realizados recorrendo a processos ou métodos que não sejam susceptíveis de gerar efeitos
adversos sobre o ambiente, nomeadamente poluição da água, do ar, do solo, afectação da
fauna ou da flora, ruído ou odores ou danos de quaisquer locais de interesse e na paisagem”.
O n.º 1 do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 183/2009, de 10 de agosto, determina como objectivo
legal “evitar ou reduzir os efeitos negativos sobre o ambiente da deposição de resíduos em
aterro, quer à escala local, em especial a poluição das águas superficiais e subterrâneas, do
solo e da atmosfera, quer à escala global, em particular o efeito estufa, bem como quaisquer
riscos para a saúde humana”.
Vê-se em ambos os diplomas a preocupação da gestão dessa praga moderna que dia-a-dia
demonstra sinais de que não diminuirá de intensidade: a produção de resíduos dos mais
variados tipos pela sociedade civil, resíduos esses portadores ou causadores de danos ao
Ambiente e ao próprio Homem.
Não por acaso temos no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, com a
redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de Junho o escalonamento de uma ordem
de prioridades no que se refere às opções de prevenção e gestão de resíduos:
1 – Prevenção e redução;
2 – Preparação para a reutilização;
3 – Reciclagem:
4 – Outros tipos de valorização;
5 – Eliminação.
Lastreada nessa hierarquia, vemos também no n.º 6 do mesmo artigo a fixação de metas a
serem cumpridas até 2020:
84
A - Implementação de aumento mínimo global para 50% em peso relativamente à preparação
para reutilização e a reciclagem de RU, incluindo o papel, o cartão, o plástico, o vidro, o metal,
a madeira e os RU biodegradáveis.
B – Implementação de um aumento mínimo para 70% em peso relativamente à preparação
para a reutilização, a reciclagem e outras formas de valorização material dos resíduos de
construção e demolição.
O Decreto-Lei n.º 183/2009, de 10 de Agosto, por sua vez, dando cumprimento à Directiva n.º
31/1999/CE determina como objectivo de redução dos bio-resíduos destinados a aterro a
aplicação de percentagens de aumento do desvio daquele material dos locais de disposição
final na casa dos 50% já para julho de 2013 e da casa dos 65% para julho de 2020.
→ Ou seja, no último patamar, que já não se encontra assim tão longe, somente será
permitido aterrar 35% do total dos resíduos biodegradáveis em peso daquilo que produzíamos
em 1995.
O detalhe é que a produção geral de RU (incluso aqui os bio-resíduos) em peso vem
aumentado desde 1995 até a actual data em percentuais maiores do que cresce a própria
população civil, o que por si só já demonstra o carácter olímpico do objectivo da Directiva
Européia e a hercúlea tarefa ser enfrentada na consecução desse objectivo, conforme as
tabelas abaixo93 (base de análise: População média residente e Produção de RU em Portugal
Continental, entre 2005 e 2010):
POPULAÇÃO (HAB)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
10.062.959 10.096.213 10.118.576 10.131.095 10.140.125 10.144.270
0,45 0,33 0,22 0,12 0,09 0,04
TOTAL DE RU (t)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
4.470.869 4.641.103 4.648.222 5.144.882 5.185.035 5.183.569
1,75 3,81 0,15 10,68 0,78 -0,03
Para termos uma idéia desse crescimento em números veja-se a tabela de dados abaixo
extraídos da página do Instituto Nacional de Estatística (www.ine.pt) no indicador “resíduos
urbanos recolhidos (t) por localização geográfica, tipo de recolha e tipo de destino (resíduos),
anual” de 2002 a 201194:
93
Relatório da APA, Outubro 2011. Resíduos Urbanos em 2010. Disponível em http://www.netresiduos.com/pt/?id=1551&mid=256 94
Vide referência em: http://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0000482&contexto=bd&selTab=tab2.
85
PERÍODO DE REFERÊNCIA DOS DADOS
LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA TOTAL (em toneladas)
2011 Portugal * 5.138.645
2010 Portugal * 5.457.137
2009 Portugal * 5.496.267
2008 Portugal * 5.471.844
2007 Portugal * 4.967.273
2006 Portugal * 4.898.076
2005 Portugal * 4.745.184
2004 Portugal * 4.665.193
2003 Portugal * 4.692.784
2002 Portugal * 4.595.145 Portugal *: Portugal = Continente + Região Autónoma dos Açores + Região Autónoma da Madeira
Em uma análise mais longínqua, ao lermos o caderno de informações do PERSU II95, veremos
às fls. 66 na fig. 5.2, que no ano de 1995 a produção de RSU em Portugal era cerca de
3.500.000 TON e de lá para cá esse número só fez aumentar.
O relatório de actividades de 2005 da então Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento
do Território dizia que “no ano de 1995, tendo por fonte o Eurostat, foram produzidos em
Portugal 3.884.000 TON de RSU (…) sendo que 2.252.720 dessas toneladas (59%)
correspondiam a resíduos biodegradáveis”.
No campo da destinação final dos RU, embora tenhamos abandonado o uso das lixeiras (73%
do lixo urbano em 1995 era destinado às lixeiras), ainda mantemos um percentual de cerca de
60% como índice de destinação final dos resíduos em direcção aos aterros, como se pode
verificar às fls. 04 do último relatório de acompanhamento 2010 do PERSU II publicado em
fevereiro de 201296: “Em relação às opções de gestão de resíduos urbanos, encontrando-se em
fase de execução grande parte dos investimentos previstos no PERSU II, manteve-se a
tendência dos anos anteriores, com 61% de deposição directa em aterro, 19% de incineração
com recuperação de energia e a restante fracção encaminhada para valorização orgânica ou
material”.
Vistos os alarmantes números acima, ainda no âmbito de leitura do 4º relatório de
acompanhamento do PERSU II às fls. 35, no intuito de se esmiuçar os componentes que hoje
compõem os RU, temos na tabela baixo, criada a partir da aplicação da Portaria n.º 851/2009
de 7 de Agosto, a seguinte caracterização física dos RU produzidos em Portugal continental:
95
PERSU II – Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos – 2007 – 2016. Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. 1ª Edição, 2007. ISBN 978-989-8097-01-9. 96
Vide referência em: http://www.apambiente.pt/index.php?ref=16&subref=84&sub2ref=108&sub3ref=209
86
TIPO DE RESÍDUO PERCENTAGEM DO TOTAL
Resíduos Putrescíveis 41%
Papel/Cartão 13%
Plásticos 10%
Vidro 6%
Têxteis 9%
Metais 2%
Madeira 1%
Finos 8%
Outros 10%
Somente para termos uma segunda idéia em termos de números, sob a sombra da tabela
acima, diante das denominadas “fileiras de resíduos” e frente às metas traçadas nos diplomas
legais pertinentes da obrigatoriedade de trabalharmos 73% do total de RU produzidos em
Portugal continental para alcançarmos a casa dos 50% de aumento de peso da massa a ser
reutilizada e reciclada, podemos afirmar que teremos pela frente de recolher, movimentar,
tratar e tentar dar destinação diversa do que o simples aterramento de 3.562.356 TON de RU.
Uma terceira e ainda mais preocupante idéia em termos de números sobre a sombra dos
dados acima são aqueles referentes aos resíduos biodegradáveis destinados aos aterros.
Se no ano de 1995 produzimos 2.252.720 TON de resíduos biodegradáveis (e isso à época
correspondia a 59% do total de RU produzidos), hoje, para dar cumprimento à alínea “b” do
n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-lei n.º 183/2009, de 10 de Agosto, que determina o aterramento
de somente 35% dos RU biodegradáveis daquilo que foi o equivalente produzido em 1995,
somente poderemos aterrar 788.450 TON de resíduos putrescíveis.
Com os dados atuais (2011) produzimos hoje 2.106.845 TON de resíduos putrescíveis (41% do
total de 5.138.645 TON), sendo que temos de “desviar” dos aterros 1.318.400 TON até 2020!!
Aliás, o próprio REA 201297, publicado pela Agência Portuguesa do Ambiente às suas fls. 54 nos
põem uma outra avassaladora constatação quanto à ainda incipiente reutilização e reciclagem
dos resíduos urbanos quando diz que “do total dos RU produzidos em Portugal continental em
2011, 84,4% corresponde a recolha indiferenciada e 15,6% a recolha selectiva”
O próprio PERSU II nos dá o caminho a ser seguido: “Neste contexto, é igualmente essencial
dispor de mecanismos e instrumentos que permitam concretizar as soluções de escoamento
dos materiais resultantes das unidades de triagem e de tratamento mecânico e biológico
(TMB), através da valorização dos materiais recicláveis e do composto, bem como dos
97
REA 2012 – Relatório do Estado do Ambiente 2012. Disponível em: http://www.apambiente.pt/index.php?ref=19&subref=139&sub2ref=460.
87
combustíveis derivados de resíduos (CDR) obtidos a partir dos refugos destas unidades. Neste
contexto, é relevante:
– A implementação da Estratégia para os CDR (Vide o Despacho n.º 21295/2009);
– O desenvolvimento da Estratégia para o Composto;
– O desenvolvimento dos trabalhos tendo em vista a aprovação do Plano Nacional de Gestão
de Resíduos (PNGR);
– A formalização de protocolos com entidades públicas e privadas para utilização desses
materiais em condições de sustentabilidade ambiental e económica”.
→ Um outro ponto de extrema relevância, que temos que abordar, e que geralmente tende a
passar desapercebido nas análises sobre a gestão de resíduos em geral é o posicionamento
sobre a questão dos resíduos industriais.
Os resíduos industriais possuem toda uma legislação a parte, sendo que temos no denominado
PESGRI 2001 (Plano Estratégico de Gestão de Resíduos Industriais) o seu principal expoente.
O Relatório do CNADS – Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável de
2011, intitulado “Reflexão sobre Resíduos Urbanos e Industriais” já se posicionava às fls. 97
que era-se de se estimar como ordem de grandeza “que a produção anual de RI, abrangendo
os resíduos da indústria extractiva e da construção e demolição, seja várias vezes superior à
dos RU, devendo atingir os trinta milhões de toneladas anuais”.
Tal suspeita aliás é confirmada pelo próprio INE que lança para o ano de 2010 o montante de
32.883.760 TON para esse tipo de resíduos98
Logo, partindo desse ponto de análise vemos que o Decreto-Lei n.º 89/2002, de 9 de Abril,
complementado pela Declaração de Rectificação n.º 23-A/2002, de 29 de Junho, traz em seu
capítulo 17 também uma ordem hierárquica de observação quanto à gestão de resíduos: 1º)
reutilização; 2º) valorização dos materiais; 3º) valorização orgânica e energética associada; 4º)
valorização energética e por último em 5º lugar: o uso de aterros sanitários para resíduos
industriais
E é nesse contexto que a aplicação de uma TGR, e seus corolários de fiel apuramento e
acompanhamento, mais apurados e direccionados, podem promover o devida mudança de
comportamento do tecido social e empresarial em prol do cumprimento das difíceis metas a
serem observadas.
98
Vide referência em: http://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0006061&contexto=bd&selTab=tab2.
88
4 – Da Análise comparativa de outros exemplos de TGR nos países europeus e o
posicionamento de Portugal no quadro-geral europeu.
Vistos todos os textos normativos acima, sus premissas e ordens de natureza programática
que intentem reformular a gestão de resíduos em Portugal, chegamos num ponto crucial para
o posicionamento final desta exposição de motivos: Qual deve ser o valor da TGR em Portugal
que implique em uma verdadeira mudança de comportamento quanto ao aterramento de
resíduos?
A resposta a tal quesito não é fácil e nem deve surgir do intelecto humano de forma isolada e
individualizada, mas sim da comparação daquilo que existe e que já foi testado por outros
dentro do mesmo campo de análise; sendo as observações e ensinamentos apreendidos
colhidos e usados em Portugal como meio de um desenvolvimento mais rápido e produtivo
das técnicas e procedimentos que aqui se pretende introduzir e que já foram vivenciados em
outros países.
Dessa forma, tendo em vista que a TGR foi introduzida em Portugal a menos de 10 anos e
ainda está em processo de amadurecimento em termos de fixação de valores e metodologia
de incidência, iremos buscar no cenário europeu as experiências, estudos e relatórios que
versam sobre o tema.
Estudos demonstram que para surtirem efeitos, as taxas pensadas sobre resíduos sólidos
depositados em aterros (cuja TGR portuguesa é um exemplo), devem, por força, apresentar
valores de tal monta que, flutuando entre o excesso da exacção e a razoabilidade coactiva da
imposição tributária, provoquem o devido incentivo nos operadores de resíduos quanto a
implementação do aumento da triagem do material recolhido, bem como a redução daquilo
que é enviado para aterramento99.
Outra não é a visão publicada em 2009 pela Agência Européia do Ambiente100 que afirma o
posicionamento de que uma taxa de deposição em aterro para ser eficazmente positiva como
geradora de mudança de comportamento deve possuir níveis mais altos de imposição
tributária: “For a landfill tax to be effective, the tax level should be relatively high, although
public perceptions of the tax burden are arguably as important as the tax rate”.
Contudo, devemos sempre ter em mente que essas referidas taxas devem actuar como um dos
elementos do arcabouço de instrumentos económicos voltados para esta área que agora nos
debatemos, e não somente o único, sob pena de assim não o fazendo incorrer em insucessos
99
CIASCA, Bruna Stein, Relatório de Pesquisa IPEA. “Diagnóstico dos Instrumentos Econômicos e Sistemas de Informação para Gestão de Resíduos Sólidos” Brasília, Agosto 2012. Acessível em: www.ipea.gov.br link “publicações”, sub-link “Relatórios de Pesquisa”. 100
EEA, “Diverting waste from landfill - Effectiveness of waste-management policies in the European Union”. Report 7/2009. Copenhagen, 2009. Acessível em: http://www.eea.europa.eu/publications/diverting-waste-from-landfill-effectiveness-of-waste-management-policies-in-the-european-union
89
quanto a implantação de uma verdadeira ordem de priorização de hierarquia de prevenção e
gestão de resíduos101
Na esteira do quanto posto acima, podemos analisar o recente relatório confeccionado pela
BIO Intelligence Service – Scaling Sustainable Development a pedido da Comissão Européia
(contract ENV.G.4/FRA/2008/0112)102 que apresenta em 10 de abril de 2012 o seu “Final
Report: Use of Economics Instruments and Waste Management Performances”.
Nesse relatório, que versa sobre os instrumentos económicos aplicados à gestão de resíduos103
podemos perceber na listagem abaixo que existem três grandes grupos de países europeus
quanto ao parâmetro de comparação “total charges for wastes” e “lower percentages of MSW
being sent to landfill”, sendo que o mesmo documento às fls. 54 vem mesmo afirmar que
existe sim uma forte relação inversa entre as altas cargas incidentes sobre a deposição de
resíduo em aterro e o encaminhamento desse material para aqueles locais104:
“1. MS with high total charges for landfill and low percentages of municipal waste landfilled
(AT, BE, DE, DK, LU, NL, SE);
2. MS with mid- to high-range total charges and mid-range percentages landfilled (FI, FR, IE, IT,
SI, UK); and
3. MS with low total charges and high percentages landfilled (BG, CZ, GR, HU, LT, LV, PL, PT,
RO, SK, CY, EE, ES). All except the last three of these MS have total landfill charges of less than
€40 and are landfilling more than 60% of their municipal waste”.
101
Idem nota n.º 9. “Observa-se que, apesar de a taxa aplicada para aterro sanitário gerar um efeito real sobre o volume de resíduos dispostos em aterro, esta não causa um menor efeito sobre a redução do volume de resíduo gerado por habitante. A taxa sobre aterro sanitário é um sinal económico, com a função de orientar os gestores municipais a adotarem técnicas de valorização do resíduo, realizando reciclagem e compostagem. Contudo a taxa não orienta o comportamento da população na realização de triagem e de reciclagem, que são opções prioritárias a fim de reduzir o volume de resíduo disposto em aterro sanitário”. 102
Vide referência em http://ei-waste.eu-smr.eu/ 103
O texto acima indicado na nota n.º 12 assim se posiciona: “Rather than attempting to cover the whole landscape of EIs being used in the waste sector in the EU-27, a limited set of EIs have been addressed to enable more substantive research to be undertaken. The EIs being investigated were chosen after discussions with the Commission, and are amongst those where it was anticipated that waste management impacts could be most clearly seen and attributed to the use of EIs. The following EIs were studied: 1) Charges for waste disposal and treatment: A - Landfill taxes and fees (and restrictions/bans to provide context for the charges); B - Incineration taxes and fees (and restrictions/bans to provide context for the charges); 2) Pay-as-you-throw (PAYT) schemes; and 3) Producer responsibility schemes for specific waste streams (notably packaging, WEEE, ELV and batteries)” (…) “The study makes a distinction between landfill taxes (a levy charged by a public authority for the disposal of waste) and gate fees (a charge set by the operator of the landfill for the provision of the service). The sum of the tax and the gate fee represents the total charge for the disposal of waste in a landfill”. 104
Idem nota n.º 12: “This analysis suggests that there is a strong relationship between higher total landfill charges and lower percentages of municipal waste being sent to landfill”
90
Aqui, para aguçar a curiosidade do que significa a listagem acima, colacionámos um gráfico
que demonstra o volume de resíduos que são aterrados país a país105:
Diante dessa realidade, onde Portugal encontra-se no 3º e último grupo de países de
referência106 quanto ao binómio “preçário final” e “aterramento de resíduo” temos que o
entabulamento da análise desta miscelânea de países europeus tão diversos entre si pode nos
ajudar a definir algumas variáveis que podem ser observadas e estudadas como modelo a
serem seguidas na construção de um valor para a nova TGR em terras lusitanas:
1 – Área geográfica: devido ao fato de que o tamanho e a extensão do país guarda relação
direta com a logística de transporte de resíduos da fonte produtora até o local de tratamento
ou deposição final;
2 – População: devido ao fato de que a percepção do n.º relativo e do n.º absoluto da
população guarda relação directa com a produção de resíduos, sua quantidade e composição.
105
Vide referência no site da CEWEP – Confederation of European Waste-to-Energy Plants (http://www.cewep.eu/information/recycling/index.html ) 106
Vide nota n.º 7 acima.
91
3 – Renda: devido ao fato de que a percepção da renda da população de um determinado país
guarda correlação com o consumo naquele país, implicando por via reflexa a produção de
resíduos.
A pesquisa dos elementos acima listados em referência aos três grupos elencados no estudo
da BIO Intelligence Service – Scaling Sustainable Developmen apresenta a seguinte
configuração abaixo:
PAÍS SIGLA PAÍS107
GRUPO AREA108 KM₂
POPULAÇÃO
DENSIDADE POPULACIONAL109110
HAB/Km₂
GNI per
capita, PPP111
AUSTRIA AT 1 83.870 8,3 MM 98 42.050
BELGICA BE 1 30.528 10,7 MM 341,93 39.190
ALEMANHA DE 1 356.854 82 MM 227,73 40.230
DINAMARCA DK 1 43.094 5,5 MM 128,64 41.900
LUXEMBURGO LU 1 2.586 500.000 196,86 64.260
HOLANDA NL 1 41.526 16,4 MM 402,73 43.140
SUÉCIA SE 1 449.964 9,2 MM 20,22 42.200
FINLANDIA FI 2 338.000 5,3 MM 15,56 37.670
FRANÇA FR 2 550.000 64,3 MM 101,94 35.910
IRLANDA IE 2 70.000 4,5 MM 67,2 34.180
ITALIA IT 2 301.263 60 MM 203,3 32.400
ESLOVENIA SI 2 20.273 2 MM 98,49 26.510
REINO UNIDO UK 2 244.820 61,7 MM 258,8 36.010
BULGARIA BG 3 111.910 7,6 MM 63,47 14.160
Rep. CHECA CZ 3 78.866 10,5 MM 129,04 24.370
GRECIA (Rep. Helénica)
EL 3 131.957 11,2 MM 81,86 25.100
HUNGRIA HU 3 93.000 10 MM 107,05 20.310
LITUANIA LT 3 65.000 3,3 MM 53,99 19.640
107
A nomenclatura e as siglas de cada país europeu podem ser vistas no site http://publications.europa.eu/code/pt/pt-370100.htm 108
Vide referência em http://europa.eu/about-eu/countries/member-countries/index_pt.htm 109
Vide referência em http://www.indexmundi.com/g/g.aspx?v=21000&c=au&l=pt 110
Sobre a densidade populacional a nível europeu, que se manifesta hodiernamente pelo ajuntamento da população em grandes núcleos urbanos, aconselhamos ao leitor dar uma passada de olhos no site http://ec.europa.eu/eurostat/ramon/miscellaneous/index.cfm?TargetUrl=DSP_DEGURBA que trata do estabelecimento do grau de urbanização que hoje é utilizado para classificar as cidades europeias. No mesmo site podemos ter também o acesso ao tetxo “ The new degree of Urbanization” que versa sobre o novo modelo de clasificação da urbanização na Europa. 111
World Bank (http://data.worldbank.org/indicator/NY.GNP.PCAP.PP.CD ): “GNI per capita based on purchasing power parity (PPP). PPP GNI is gross national income (GNI) converted to international dollars using purchasing power parity rates. An international dollar has the same purchasing power over GNI as a U.S. dollar has in the United States. GNI is the sum of value added by all resident producers plus any product taxes (less subsidies) not included in the valuation of output plus net receipts of primary income (compensation of employees and property income) from abroad”
92
LETONIA LV 3 65.000 2,3 MM 33,93 17.700
POLONIA PL 3 312.679 38,1 MM 122,86 20.430
PORTUGAL PT 3 92.072 10,6 MM 117,08 24.440
ROMENIA RO 3 237.500 21,5 MM 91,65 15.120
ESLOVAQUIA SK 3 48.854 5,4 MM 111,82 22.130
CHIPRE CY 3 9.250 800.000 --------- 30.970
ESTONIA EE 3 45.000 1,3 MM 28,18 20.850
ESPANHA ES 3 504.782 45,8 MM 93,09 31.400
MALTA MT ------ 316 400.000 1.296,95 24.480
Da leitura da tabela acima, visando sempre o estabelecimento de padrões minimamente
passíveis de comparação, tomamos a liberdade de eleger dois elementos de aproximação
entre os diversos países europeus: a área ocupada por cada um e a sua respectiva população
frente à constante representada por Portugal:
PAÍS SIGLA PAÍS
GRUPO AREA KM₂
POPULAÇÃO
DENSIDADE POPULACIONAL
HAB/Km₂
GNI per
capita, PPP
PORTUGAL PT 3 92.072 10,6 MM 117,08 24.440
Sob esta óptica, temos a seguinte lista de países de comparação sobre os quais podemos nos
debruçar para uma análise um pouco mais pormenorizada:
PAÍS SIGLA PAÍS
GRUPO AREA KM₂
POPULAÇÃO
DENSIDADE POPULACIONAL
HAB/Km₂
GNI per capita,
PPP
AUSTRIA AT 1 83.870 8,3 MM 98 42.050
BELGICA BE 1 30.528 10,7 MM 341,93 39.190
SUÉCIA SE 1 449.964 9,2 MM 20,22 42.200
BULGARIA BG 3 111.910 7,6 MM 63,47 14.160
Rep. CHECA CZ 3 78.866 10,5 MM 129,04 24.370
GRECIA (Rep. Helénica)
EL 3 131.957 11,2 MM 81,86 25.100
HUNGRIA HU 3 93.000 10 MM 107,05 20.310
Descartando os países pertencentes ao 3º pelotão, onde se encontram os domínios da Terra
do Fado, que possuem dados de parâmetros de área; população e PIB próximos aos de
Portugal: BG, EL, HU e CZ que aterram respectivamente 100%, 82%, 69% e 68% do total dos
resíduos que produzem, temos que podemos tomar como norte a referência de três países
pertencentes ao 1º pelotão: Áustria, Bélgica e Suécia, onde cada um aterra somente 1% do
total dos resíduos que produzem.
93
Fisher et all112 no relatório por eles elaborado para a Agência Europeia do Ambiente nos
mostram um rápido resumo de 23 países e o uso de taxas de deposição em aterros (landfill
taxes) em cada um, o que nos permite formular um quadro de comparação entre os três
países-ensaios e Portugal.
Áustria: A Austrian landfill tax (Altlastenbeitrag) foi criada em 1989. Modificada em 1996
incindindo de forma diferenciada de acordo com a qualificação técnica do aterro e do tipo de
resíduo lá depositado113. Em 2006 a Altlastenbeitrag foi extendida para cobrir a incineração.
Atualmente a landfill tax austríaca se comporta assim (€/TON Waste):
From 01/01/2012
Landfills for excavated soil or demolition and construction waste or inert waste
9.20 EUR/t*
Landfills for inorganic residuals (residual waste) 20.60 EUR/t*
Landfills for mechanically-biologically pre-treated waste 29,80 EUR/t*
Landfills for hazardous waste and mass waste 29,80 EUR/t*
Landfills with a high level of organic waste * * 87 EUR/t *
Tax for incineration 8 EUR/t *
* All values per tonne or part thereof as raw weight including packaging ** Since 2009 waste containing more than 5 mass-% TOC is banned from landfilling; exception for mechanically-biologically pre-treated waste. Como complemento, colacionamos a figura abaixo como amostragem da evolução do perfil de
gestão de resíduos na Áustria desde 1989 (ano da implantação da landfill tax) até 2008114,
onde se percebe claramente que no ano de 1989 a Áustria aterrava 63,1% do total de seus
resíduos e em 2008 chegou a 3,7%:
112
FISCHER, Christian; Lehner, Mathias e McKinnon, David Lindsay. “Overview of the Use of Landfill Taxes in Europe”. ETC/SCP working paper 1/2012 – European Topic Center on Sustainable Consumption and Production. April 2012. Disponível em http://scp.eionet.europa.eu/publications 113
O próprio texto ainda nos traz mais algumas informações: “According to the Austrian Federal Environment Agency, differentiation of the landfill tax has caused a clear incentive to modernise the Austrian landfills. In 1996/97, 21 sites did not meet the latest technological standards, by 1999 this had decreased to only 4 sites. The landfill tax, together with the landfill ordinance, has encouraged recycling and recovery of waste. Both measures led to reduced quantities of waste going to landfilled 114
Figura retirada da apresentação “Waste Managemente in Austria” 11/12/2012, St. Petersburg. Hubert Grech. Federal Ministry os Agriculture, Forestry, Environmental and Water Management – Division VI/3. E-mail: [email protected]
94
Suécia: A landfill tax foi introduzida naquele país em 2000. Em 2002 o aterramento de resíduos
que continham características de aproveitamento como combustível foi banida. Em 2005 é
banido o aterramento de resíduo orgânico.
A evolução da taxa sueca deu-se da seguinte forma, sendo muito interessante observar o
efeito propagador na sociedade sueca que o agravamento dessa taxa causou115:
2002 2003 2009
Tax, SEK/TON 250 370 435
Tax, €/TON116 ~ 30 ~ 45 ~52
115 “The impact of the tax in terms of increased recycling and reduced landfilling has been considerable.
Landfilling has diminished by 13.6 % p.a. between 1999 and 2006, while recycling has increased by 4.6 % p.a. Before the introduction of the tax, landfill only decreased by 2 % p.a. (1996 – 1999). The total production of waste per capita has increased by 2.3 % p.a. between 1996 and 2006. The amount of household waste sent to landfill each year decreased by more than 1.3 million tonnes between 1994 and 2008. A total of 63,000 tonnes of household waste was landfilled in 2009, which is equivalent to 1.4 % of all of Sweden’s household waste during the same year”. 116
Conversor de moedas: http://www.oanda.com/lang/pt/currency/converter/
95
Bélgica: O estudo levado a cabo pela ETC/SCP sobre a Bélgica foi dividido em duas seções: Flandres e Wallonia. Flandres: A landfill tax foi introduzida naquela região em 1990. A época a taxa girava em torno
dos €10 por tonelada. De 1993 a 1997 a taxa subiu de valores indo dos €15 aos €54 por
tonelada. Ainda em crescente alteração de valor, a taxa atingiria €75 em 2007 e €80 em 2010.
Digno de se anotar é a proibição desde 1998 da incineração ou aterramento de RU recolhidos
de forma selectiva e desde 2000 do banimento de aterramento de RU sem prévio tratamento.
A região de Flandres possui uma das mais intrincadas engenharias de estabelecimento de
preçários e estipulação de classes específicas117 de resíduos para fins de incidência da landfill
tax. O pequeno quadro abaixo nos dá uma rápida visão do escalonamento dessas taxas:
Landfilling of flammable waste 79.56 EUR/t
Landfiling of non-flammable waste 42.44 EUR/t
Landfilling of household waste that cannot be incinerated in an incinerator
21.22 EUR/t
Landfilling of flammable recycling residues 79.56 EUR/t
Landfilling of non-combustible recycling residues 42.44 EUR/t
Landfilling of inert waste 11.67 EUR/t
Como complemento, tal como fizemos acima no caso austríaco, colacionamos a figura
abaixo118 como amostragem da evolução do perfil de gestão de resíduos na região de Flandres
e a sua inegável alteração de comportamento frente ao aterramento de resíduos:
117 “There were 16 different tax rates in 2011:
3 tax rates for the landfill of combustible and non combustible waste; 5 tax rates for the landfill of the residues of the sorting or recycling of waste: 2 general for combustible and non combustible residues; 3 specific for residues of the cleaning of soil, sludge from drainholes and sand residues of demolition waste; 1 tax rate for the landfill of immobilized non combustible waste 4 tax rates for the landfill of ‘mono-waste streams’ (e.g. gypsum) 1 tax rate for the landfill of inert waste; 1 tax rate for the incineration and co-incineration of waste; 1 tax rate for illegal landfilling, incineration and co-incineration of waste (without the necessary permit). This applies in addition to the legal enforcement undertaken by the authorities; the offender must also pay a special tax rate” 118
ETC/RWM working paper 5/2008: Evaluation os waste policies related to the Landfill Directive – Flanders. http://scp.eionet.europa.eu/publications/wp2008_5/wp/wp2008_5
96
Wallonia: A landfill tax foi introduzida naquela região em 1991. A partir de 2004 diversas
proibições de aterramento foram introduzidas, alterando-se também os valores das taxas.
Essas de maneira resumida podem ser visualizadas na tabela abaixo:
2007 2008 2009 2010 Following years
Non-Hazardous Household Waste
0 25 25 65 65 indexed
Hazardous Household Waste
0 25 25 65 65 indexed
Non-Hazardous Industrial Waste
35 35 35 60 65 indexed
Hazardous Industrial Waste
35 40 40 65 65 indexed
De tudo quanto visto acima, partindo da experiência vivenciada em cada país europeu tido
como parâmetro de comparação, associado ao quanto já analisado das directivas e normativas
nacionais sobre a gestão de resíduos, passamos à derradeira análise desta exposição: a fixação
da nova TGR.
97
5 – A nova TGR Portuguesa:
Como já diro anteriormente, a TGR por si só não é capaz de promover no seio social português
a tão almejada mudança de comportamento em direcção à uma postura mais sustentável em
relação ao consumo de recursos naturais e a gestão dos resíduos que são advindos desse
consumo desenfreado.
A TGR, por força, deve ser mais um elemento económico de integração do sistema em prol do
objectivo final.
→ Portugal, felizmente, é um país que possui uma ampla e variada gama de instrumentos de
Política Ambiental (e.g. ecovalores) e que ao adicionar uma TGR mais adequada aos princípios
em que ela se propõe embasar podem realmente conduzir o país a um nível de excelência que
hoje já se vislumbra em outros países europeus.
Neste diapasão, temos que ressaltar um elemento de suma importância: a análise da nova TGR
portuguesa antes de passar por uma revisão matemática/econométrica deve antes passar por
uma revisão de princípios, pois sendo impossível no quesito preçário nos espelharmos em
outras experiências com mais maturidade que a nossa e com uma realidade cultural e
económica diversa, o único ponto de comunicação em comum entre esses diversos países e
Portugal são os princípios que orientam a eficiência da landfill tax.
Vimos da leitura e debate da legislação nacional (que muitas das vezes internaliza conceitos da
UE) que já temos alguns pontos de orientação que devem ser seguidos:
1 – Princípio da auto-suficiência e da proximidade: É o 1º princípio apontado no Capítulo II do
DL n.º 178/2006, quando estabelece os “Princípios Gerais da Gestão de Resíduos”. Espelhado
no denominado acrónimo norte-americano NIMBY119 traça esse princípio a obrigatoriedade da
observância às questões relacionadas à logística da gestão de resíduos, cabendo à cada
comunidade gerenciar e resolver a questão dos resíduos que a mesma produz.
2 – Princípio da hierarquia da prevenção e gestão de resíduos: É o princípio traçado no artigo
7.º do DL n.º 178/2006 e se posiciona justamente sobre a questão da importância da
observação de uma hierarquia de ordem no intuito de se preservar os recursos naturais. Em
última análise pode ser visto como um reflexo do princípio maior da responsabilidade inter-
gerações no cuidado e conservação do ambiente.
3 – Princípio da especificidade de classificação e tratamento dos resíduos: Embora não tendo
texto escrito expresso, percebe-se a presença desse princípio em todo o momento em que se
119
NIMBY é um acrônimo inglês (de Not In My Back Yard, que significa "não em meu quintal", em português) é uma expressão usada por urbanistas e profissionais da área norte-americanos, para descrever a oposição a certos projetos polêmicos ou que possam ser prejudiciais ao entorno (como construção ou expansão de estruturas ou zonas tais como aeroportos, uma estrada movimentada, um grande centro comercial ou um aterro sanitário).
98
traça normas e condutas específicas para cada campo do saber e do agir humano e a sua
correlação com os resíduos. Daí a presença de normas relacionadas a RU biodegradáveis, RCD,
Pilhas e baterias, óleos usados, VFV, etc, etc.
Da leitura dos relatórios e estudos ao redor da Europa sobre as landfill taxes pudemos
apreender que as mesmas somente atingem um grau de eficiência quando atuam da seguinte
forma:
1 – Possuem a presença de valores nominais de imposição tributária em montantes tais que
conseguem infligir aos operadores a vontade de implantarem novas modalidades de
tratamento de resíduos do que o simples aterramento. Nesse ponto, chamamos a atenção
para o posicionamento dos relatórios europeus que ditam a casa dos €40/TON como sendo o
patamar partir do qual se verificam concretamente mudanças de comportamento social.
2 – Possuem um escalonamento e diferenciação dos valores nominais da imposição tributária
que permite separar as diversas e inúmeras fileiras de resíduos produzidos pelo homem,
forçando assim uma maior racionalização do uso desses como insumos para outras fileiras de
produção humana do que o simples aterramento.
3 – Possuem um grau maior de minúcia quanto a classificação das diversas categorias de
resíduos, demonstrando que quanto mais apurada for a classificação da espécie de resíduo e
da melhor forma de direccionar o seu tratamento, melhor efeito podemos obter se se
direccionamos uma taxa com um valor mais adequado sobre aquele resíduo.
A TGR portuguesa ao nascer em 2006 e depois ao ser alterada sucessivamente por outros
diplomas legais apresentou (e ainda apresenta) alguns pontos de gargalo que a tornam pouco
eficiente para alterar o quadro-geral de excessivo aterramento de resíduos em Portugal:
A – Possui uma baixa indicação nominal de valores de taxa: €1, €2 e €5;
B – Possui uma baixa indicação de classes de resíduos passíveis de sofrerem a incidência
tributária, escusando-se de promover uma melhor e mais apurada especificidade de
direccionamento de reaproveitamento desses mesmos resíduos;
C – Não possui uma verdadeira diferenciação de classes de hierarquia na gestão de resíduos
que induzam o meio social e empresarial a seguirem o princípio ditado no art. 7.º do DL n.º
178/2006;
D – Não contém nenhuma observação pertinente que leve em consideração a aplicação do
princípio da auto-suficiência e da proximidade;
E – Não possui a presença de elementos de correcção ou adequação dos operadores quanto a
imposição de uma evolução da parte deles quanto a uma redução da destinação dos resíduos
ao simples aterramento frente a um constante e perene endurecimento dos valores da TGR.
99
Além dos pontos acima elencados, percebe-se também algumas discrepâncias no tratamento
fiscal dispensado à TGR, em especial quanto a imposição do débito tributário ou da
distribuição da arrecadação fiscal.
Diante dessa realidade, propomos a sugestão de algumas correcções no intuito de se
estabelecer uma TGR mais eficiente e mais promissora quanto ao cumprimento do quanto
determinado no próprio Capítulo II do DL n.º 178/2006, conforme os tópicos abaixo:
Do aumento dos valores nominais da TGR: Longe de querer aplicar em Portugal os valores
nominais presentes em outros países europeus (face à ainda frágil economia nacional em
suportar valores de maior monta), temos que repensar os baixíssimos valores hoje em vigência
para a TGR.
Partindo do próprio escalonamento que o próprio legislador original criou, sugerimos a divisão
da TGR em três escalões de valores, que guardando uma equidistância um do outro, podem
assim promover uma melhor eficiência à landfill tax portuguesa ao estabelecer uma hierarquia
de prioridade de desvio de material dos aterros ou que demonstrem um escalonamento de
preferências quanto à destinação final dos resíduos:
Escalão 1º 2º 3º
Baixa Importância quanto ao
aterramento
Média Importância quanto ao
aterramento
Alta Importância quanto ao
aterramento
Valor Nominal: €5 €10 €15
O 1º escalão, que possui o valor mais baixo, no nosso caso em vez de se ater ao tipo de
material destinado ao aterro, por sua vez ater-se-á a uma modalidade de disposição final de
resíduos: a incineração.
Embora seja classificada como disposição final de resíduos em pé de igualdade com os aterros,
a taxa da TGR na casa dos €5 se justifica porque aqui estamos diante de uma incineration tax,
além do que o endereçamento dos resíduos à incineração é capaz de reduzir o volume dos
mesmos na casa dos 80%, alargando assim a vida útil dos aterros.
Os 2º e o 3º escalões esses sim é que se posicionam quanto a divisão de importância que a
destinação final do resíduo assume frente à hierarquia da ordem de prevenção e reciclagem.
Do aumento das classes de resíduos: Desde o início a TGR visou sempre as mesmas classes de
resíduos:
1 – resíduos geridos em instalações de incineração ou de co-incineração (que em verdade melhor seriam classificadas como uma classe das incineration taxes) ;
100
2 – RU e equiparados; 3 – resíduos inertes de RCD; 4 – resíduos industriais perigosos 5 – resíduos advindos das fileiras de recolha selectiva 6 – resíduos diversos sem classificação aparente O engessamento das classes de resíduos, acoplado à perpetuidade do valor da exacção120, tem
o nefasto efeito de desestimular a procura por novas modalidades de tratamento do lixo,
mantendo os níveis de aterramento mais ou menos iguais nos últimos 5 ou 6 anos.
Ao criarmos novas classes de resíduos (com a simples separação de categorias de resíduos
sobre os quais as Directivas Europeias e a própria legislação nacional pede um maior rigor),
estabelecemos assim finalmente uma hierarquia na ordem da prevenção e gestão dos resíduos
e o encaminhamento deles aos aterros.
Neste campo, propunhamos a inserção de um maior n.º de classes, em especial visando a
separação do orgânico, do RCD e dos resíduos industriais banais, no intuito de aumentar
paulatinamente as operações de tratamento e recuperação de materiais em vez de
simplesmente endereça-los aos aterros
Da inserção de elementos de apoio orbital à efectividade da nova TGR:
Outro ponto que deve ser enfrentado é a alocação de um microsistema da TGR no espaço em
que ela se estabelece e se administra quanto a aplicação de normas que façam
verdadeiramente incidir a observância ao princípio da auto-suficiência e da proximidade, além
do fato de que a alocação de elementos de diminuição ou aumento do valor da taxa frente a
um comportamento mais ou menos virtuoso no trato e destinação dos resíduos deve ser
criado no intuito de se prestigiar aqueles que conscientemente investem em melhores técnicas
e instalações para aproveitamento dos resíduos (em especial o bio-degradável).
120
É verdade que a TGR vem sendo corrigida automaticamente todos os anos pelo índice de preços ao consumidor publicado pelo INE (n.º 1 do artigo 60.º do DL n.,º 176/2006), mas a correcção dos valores originais resulta em parâmetros irrisórios, perpetuado, em nosso entendimento, a inocuidade da TGR em cumprir com os objectivos para os quais a mesma foi criada.
101
6 – Da proposta de Lei:
Decreto-Lei n.º XX/2013
O presente decreto-lei tem como objectivo primordial alterar o artigo 58.º do Decreto-Lei n.º
178/2006,de 5 de Setembro, no intuito de melhor clarificar o fato gerador; o regime de
incidência; as hipóteses de isenção; os contribuintes devedores; as alíquotas; a arrecadação e a
repartição das receitas tributárias advindas da Taxa de Gestão de Resíduos.
Em paralelo à essa alteração, busca também o presente Decreto-Lei alteração e actualização
de alguns diplomas legais pertinentes com a matéria principal aqui tratada ou que guarde
alguma correlação com a mesma ou venha a sofrer alguma influência com a presente redacção
que ora se dá ao art. 58.º do Decreto-Lei n.º 178/2006,de 5 de Setembro.
Tais alterações fundamentam-se na observância da legislação pertencente ao sistema jurídico
nacional, que absorvendo as directivas comunitárias, traçam metas e obrigações em termos de
gestão dos resíduos em geral.
Neste diapasão, considerando o quanto disposto no original art. 7.º do Decreto-Lei n.º
178/2006, de 05 de Setembro que previa dois pontos fulcrais a saber: a) que a gestão de
resíduos deve assegurar que à utilização de um bem sucede uma nova utilização ou que, não
sendo viável a sua reutilização, se procede à sua reciclagem ou ainda a outras formas de
valorização e b) que a eliminação definitiva de resíduos, nomeadamente a sua deposição em
aterro, constitui a última opção de gestão, justificando-se apenas quando seja técnica ou
financeiramente inviável a prevenção, a reutilização, a reciclagem ou outras formas de
valorização, alterado pelo Decreto-lei n.º 73/2011, de 17 de Junho que melhor redacção deu
àquelas premissas quando estabeleceu o princípio da hierarquia dos resíduos na seguinte
ordem de prioridades no que se refere às opções de prevenção e gestão de resíduos: a)
Prevenção e redução; b) Preparação para a reutilização; c) Reciclagem; d) Outros tipos de
valorização; e) Eliminação.
Considerando ainda um segundo ponto, ao quanto disposto no n.º 6 do mesmo artigo 7.º do
Decreto-Lei n.º 178/2006, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 73/2011 quanto a fixação
de metas a serem cumpridas até 2020, em especial:
A – A implementação de aumento mínimo global para 50% em peso relativamente à
preparação para reutilização e a reciclagem de RU, incluindo o papel, o cartão, o plástico, o
vidro, o metal, a madeira e os RU biodegradáveis.
B – A implementação de um aumento mínimo para 70% em peso relativamente à preparação
para a reutilização, a reciclagem e outras formas de valorização material dos resíduos de
construção e demolição.
102
Considerando ainda um terceiro ponto, ao quanto disposto no art. 8.º do Decreto-Lei n.º
183/2009, de 10 de Agosto, que determina como estratégia de redução dos resíduos urbanos
biodegradáveis em aterro a fixação das seguintes metas:
A - Até Julho de 2013, os resíduos urbanos biodegradáveis destinados a aterro devem ser
reduzidos para 50 % da quantidade total, em peso, dos resíduos urbanos biodegradáveis
produzidos em 1995;
B - Até Julho de 2020, os resíduos urbanos biodegradáveis destinados a aterro devem ser
reduzidos para 35 % da quantidade total, em peso, dos resíduos urbanos biodegradáveis
produzidos em 1995.
Considerando, ainda um quarto ponto, ao quanto disposto no denominado PESGRI 2001 (Plano
Estratégico de Gestão de Resíduos Industriais), associado ao quanto exarado no Decreto-Lei n.º
89/2002, de 9 de Abril, complementado pela Declaração de Rectificação n.º 23-A/2002, de 29
de Junho, que traz em seu capítulo 17 a ordem hierárquica de observação quanto à gestão de
resíduos industriais como sendo: 1º) reutilização; 2º) valorização dos materiais; 3º) valorização
orgânica e energética associada; 4º) valorização energética e por último em 5º lugar: o uso de
aterros sanitários para resíduos industriais
Considerando, ainda um quinto ponto, ao quanto disposto no Despacho n.º 21295/2009, de 22
de Setembro, dos Ministérios do Ambiente, do Ordenamento, do Território e do
Desenvolvimento Regional; da Economia e da Inovação, que estabelece a “Estratégia para os
Combustíveis Derivados de Resíduos” como sendo o aproveitamento de rejeitados e refugos de
unidades de triagem, de tratamento mecânico (TM) e de tratamento mecânico e biológico
(TMB) de RU com eventual mistura com fracções não recicláveis de resíduos não perigosos de
origem não urbana permite a obtenção de combustíveis derivados de resíduos ( CDR ) com
características homogéneas e significativo poder calorífico e conteúdo biogénico, constituindo
um contributo importante para a gestão sustentada de resíduos e recursos, designadamente,
através do desvio de aterro e utilização enquanto combustível alternativo.
Considerando, ainda um sexto e último ponto, quanto ao disposto à aplicações de adoção de
melhores técnicas e posturas quanto à gestão de resíduos já em prática em outros pontos da
República Portuguesa, em especial na Região Autónoma da Madeira.
Artigo 1.º
Objecto
1 – O presente decreto-lei procede à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de
Setembro, nos termos e artigos que se sucedem.
2 – O presente decreto-lei, procede, ainda, à alteração dos seguintes diplomas:
A) do Decreto-lei n.º 183/2009, de 10 de Agosto;
B) do Decreto-lei n.º 85/2005, de 28 de Abril.
103
Artigo 2.º
Alteração ao Decreto-lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro
O artigo 58.º e o artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, alterado pela Lei
n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 183/2009, de 10 de Agosto, e pelo
Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de Junho, passam a ter a seguinte redacção:
«Artigo 58 .º»
«Taxa de Gestão de Resíduos»
1 - A Taxa de Gestão de Resíduos tem como escopo, sem prejuízo da aplicação de outras
modalidades já existentes, ou ainda por serem criadas, de intervir na sociedade civil como
instrumento económico-financeiro de apoio aos objectivos do quanto disposto no art. 3.º do
Decreto-lei n.º 183/2009, de 10 de agosto, além de servir de instrumento de fomento e
aplicação no mundo real dos princípios elencados no Capítulo II do Título I do presente
Decreto-lei.
2 – A Taxa de Gestão de Resíduos terá como hipótese de incidência todos e quaisquer fatos
geradores que impliquem em entrega de resíduos, em qualquer de suas modalidades: agrícola;
de construção e demolição; hospitalar; industrial; inerte; perigoso; RU (e RU equiparados) e
bio-resíduos, bem como os seus transformados, refugos e rejeitados por parte do produtor
inicial ou do detentor, aos centros de recepção de resíduos; às estações de triagem; às estações
de tratamento mecânico; às estações de tratamento mecânico-biológico; às estações de
valorização orgânica de qualquer tipo; às instalações de co-incineração e de incineração; aos
aterros de quaisquer tipo e a quaisquer outros locais congéneres.
3 – A Taxa de Gestão de Resíduos, nominalmente assim definida e utilizada pela entidade
tributária e pelos contribuintes, em verdade, poderá abranger uma modalidade tripartite de
hipótese de incidência tributária:
A – Hipótese de incidência tributária sobre o ato de entrega de resíduos em qualquer de suas
modalidades: agrícola; de construção e demolição; hospitalar; industrial; perigoso; inerte; RU
(e RU equiparados) e bio-resíduos, bem como os seus transformados, refugos e rejeitados, por
parte do produtor inicial ou do detentor, aos centros de recepção de resíduos; às estações de
triagem; às estações de tratamento mecânico; às estações de tratamento mecânico biológico e
às estações de valorização orgânica de qualquer tipo (Recycling Taxes).
B - Hipótese de incidência tributária sobre o ato de entrega de resíduos em qualquer de suas
modalidades: agrícola; de construção e demolição; hospitalar; industrial; inerte; perigoso; RU
104
(e RU equiparados) e bio-resíduos, bem como os seus transformados, refugos e rejeitados, por
parte do produtor inicial ou do detentor, às instalações de co-incineração e de incineração
(Incineration Taxes).
C - Hipótese de incidência tributária sobre o ato de entrega de resíduos em qualquer de suas
modalidades: agrícola; de construção e demolição; hospitalar; industrial; inerte; perigoso; RU
(e RU equiparados) e bio-resíduos, bem como os seus transformados, refugos e rejeitados, por
parte do produtor inicial ou do detentor, aos aterros de qualquer tipo (Landfill Taxes).
4 – A Taxa de Gestão de Resíduos devida, será arrecadada e recolhida, inclusive em
substituição tributária aos produtores iniciais e ou detentores de resíduos, pelas entidades
gestoras de sistemas, que sejam identificadas como aquelas que recepcionam a entrega de
resíduos em qualquer de suas modalidades: agrícola; de construção e demolição; hospitalar;
industrial; inerte; perigoso; RU (e RU equiparados) e bio-resíduos, bem como os seus
transformados, refugos e rejeitados, à centros de recepção de resíduos; estações de triagem;
estações de tratamento mecânico; estações de tratamento mecânico biológico; estações de
valorização orgânica de qualquer tipo; instalações de co-incineração e de incineração; aterros
de qualquer tipo e quaisquer outros locais congéneres.
5 – Constituem-se em hipótese de isenção da incidência da Taxa de Gestão de Resíduos, as
seguintes operações:
A) As operações de entrega final de resíduos em qualquer de suas modalidades: agrícola; de
construção e demolição; hospitalar; industrial; inerte; perigoso; RU (e RU equiparados) e bio-
resíduos, bem como os seus transformados, refugos e rejeitados à unidades que tenham como
finalidade a preparação daqueles para reutilização; a reutilização; a reciclagem; a valorização
orgânica e à valorização nos termos do art. 3.º do presente Decreto-Lei, desde que tais
operações sejam tecnicamente possíveis e não impliquem em riscos para a saúde humana
(Recycling Taxes).
B) As operações de entrega de resíduos em qualquer de suas modalidades: agrícola; de
construção e demolição; hospitalar; industrial; inerte; perigoso; RU (e RU equiparados) e bio-
resíduos, bem como os seus transformados, refugos e rejeitados, que sejam assim
expressamente isentadas por esse próprio diploma legal, ou por outros diplomas legais
diversos; excepto se tais resíduos constituem-se na hipótese de incidência da alínea “b” do n. 7
abaixo.
C) As operações de entrega de resíduos que tenham a sua origem em RU e/ou RU
biodegradável cuja produção diária não exceda 1100 L por produtor e que a respectiva gestão
seja assegurada pelos municípios.
6 – Não haverá a cobrança da Taxa de Gestão de Resíduos de forma fictícia muito menos será
fixado um montante mínimo da mesma a ser pago, quando não se verificar concretamente a
hipótese de incidência da mesma que seja lastreada por um fato gerador pertinente.
105
7 – A Taxa de Gestão de Resíduos possui periodicidade trimestral e incidirá, desde que não haja
alguma hipótese de isenção da sua incidência, sobre a quantidade de resíduos, seus
transformados, refugos e rejeitados em peso entregue à alguma das destinações elencadas no
n.º 2, revestindo os seguintes valores:
a) € 5 por tonelada de resíduos em qualquer de suas modalidades, bem como os seus
transformados, refugos e rejeitados, a excepção daqueles tidos como passíveis de serem
valorizados organicamente, destinados a instalações de incineração ou de co-incineração que
sejam classificadas como actividades de eliminação nos termos do art. 3.º do presente Decreto-
Lei (Incineration Taxes).
b) € 10 por tonelada de resíduos (cinzas e escórias), que tenham como origem uma instalação
de incineração ou de co-incineração, classificadas sejam como actividades de eliminação ou de
valorização nos termos do art. 3.º do presente Decreto-Lei, que não sejam passíveis, ou não
foram assim destinados previamente, à preparação para a reutilização; reutilização e
reciclagem e que sejam destinados simplesmente à deposição final em aterro (Landfill Taxes).
c) € 10 por tonelada de resíduos, bem como os seus transformados, refugos e rejeitados, que
tenham como origem uma estação de triagem; estações de tratamento mecânico; estações de
tratamento mecânico biológico; estações de valorização orgânica de qualquer tipo, que não
sejam passíveis, ou não foram assim destinados previamente, à preparação para a reutilização;
reutilização, reciclagem e ou outros tipos de valorização qualquer e que sejam destinados
simplesmente à deposição final em aterro (Landfill Taxes).
d) € 10 por tonelada de resíduos de construção e demolição e de resíduos inertes que seja
simplesmente depositado em aterro.
e) € 15 por tonelada de RU indiferenciado (e RU equiparados) que seja simplesmente
depositado em aterro.
f) € 10 por tonelada de resíduos indexados à taxa de recolha fixada na licença das entidades
gestoras de sistemas de fluxos específicos de resíduos, individuais ou colectivos, e que através
desses sistemas não sejam encaminhados para reutilização, reciclagem ou valorização, nos
termos das condições fixadas nas respectivas licenças;
g) € 15 por tonelada de resíduos industriais não perigosos (banais) simplesmente depositados
em aterro especificadamente licenciados para os receber, e que sejam passíveis de serem
reutilizados; valorizados ao nível de seus materiais ou passíveis de valorização orgânica e
energética associada e por fim sejam também passíveis de sofrerem valorização energética
independentemente da valorização orgânica.
h) € 5 por tonelada de resíduos industriais perigosos simplesmente depositados em aterro de
CIRVER.
106
i) € 5 por tonelada de outro tipo de resíduos não previstos nas alíneas anteriores simplesmente
depositados em aterros.
8 – Os valores da Taxa de Gestão de Resíduos, individualmente apontadas e elencados nas
alíneas do n.º 7 acima, após a ocorrência de verificação local pelo operador, nos termos dos
artigos n.º 34.º e n.º 35 do Decreto-Lei n.º 183/2009, de 10 de agosto, serão majoradas em
50%, nas seguintes hipóteses:
a) Na destinação a aterros de RCD e de resíduos inertes que sejam passíveis de reciclagem e
reutilização e assim não o foram (Código LER 10 11 03; 15 01 07; 17 02 02; 19 12 05 e 20 01
02);
b) Com excepção do referido nas alíneas “c” e “f” do número anterior, na destinação a aterros
de resíduos correspondentes à fracção caracterizada como reciclável de acordo com as normas
técnicas aplicáveis aprovadas por Portaria do membro do Governo responsável pela área do
ambiente.
9 - Os valores da Taxa de Gestão de Resíduos, individualmente apontadas e elencados nas
alíneas do n.º 7 acima, após a ocorrência de verificação local pelo operador, nos termos dos
artigos n.º 34.º e n.º 35 do Decreto-Lei n.º 183/2009, de 10 de agosto, partindo da alíquota
máxima prevista naquelas alíneas, serão majorados ainda em 100% sobre aquela, nas
seguintes hipóteses:
a) na hipótese de detecção de presença de bio-resíduos, de resíduos verdes ou de matéria
orgânico de qualquer forma, em conjunto com as demais categorias de resíduos que sejam
simplesmente destinados a serem depositados em aterro ou forem destinados a instalações de
incineração ou de co-incineração que sejam classificadas como actividades de eliminação nos
termos do art. 3.º do presente Decreto-Lei;
b) na hipótese de serem depositados resíduos industriais banais em aterros que não sejam
especificadamente licenciados para os receber.
10 – Os valores da Taxa de Gestão de Resíduos, individualmente apontadas e elencados nas
alíneas do n.º 7 acima, após a ocorrência de verificação local pelo operador, nos termos dos
artigos n.º 34.º e n.º 35 do Decreto-Lei n.º 183/209, de 10 de agosto, que ateste a não
ocorrência da hipótese de majoração dos números precedentes, gozarão do abatimento da
ordem dos 50%, nas seguintes hipóteses:
a) Na hipótese de aplicação à qualquer das alíneas do n.º 07 acima de sistema de entrega de
resíduos por meio terrestre rodoviário ou ferroviário e por meio fluvial, mediante veículos ou
componentes de veículos com capacidade de carga individual igual ou superior a 25 TON;
b) Na hipótese de aplicação à qualquer das alíneas do n.º 07 acima de sistema de entrega de
resíduos por meio terrestre rodoviário ou ferroviário e por meio fluvial, de qualquer capacidade
de carga, em que a distância percorrida entre a sede jurídica do operador ou do detentor dos
resíduos e o aterro onde forem depositados os resíduos forem menores que 30 kM.
107
c) Na hipótese de aplicação à qualquer das alíneas do n.º 07 acima de sistema de entrega de
resíduos por meio terrestre rodoviário ou ferroviário e por meio fluvial, de qualquer capacidade
de carga, em que a distância percorrida entre a sede jurídica do operador ou do detentor dos
resíduos e a instalação de incineração ou de co-incineração que sejam classificadas como
actividades de eliminação nos termos do art. 3.º do presente Decreto-Lei forem menores que
30 kM.
11 – Vindo a se atestar, após a ocorrência de verificação local pelo operador, nos termos dos
artigos n.º 34.º e n.º 35 do Decreto-Lei n.º 183/209, de 10 de agosto, a presença de qualquer
elemento que faça incidir a majoração prevista nos n.º 8 e 9 acima, a atenuação prevista no n.º
10 explicitamente não será aplicada em prol do contribuinte devedor da TGR.
12 – ITEM N.º 5 ORIGINAL
13 – ITEM N.º 6 ORIGINAL
14- O produto da Taxa de Gestão de Resíduos é afecto nos seguintes termos:
A)60% a favor da Inspecção Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do
Território (IGAMAOT);
B)20% a favor das entidades licenciadoras das instalações de gestão de resíduos;
C)20% a favor da ANR.
15 – ITEM N.º 8 ORIGINAL
16 – ITEM N.º 9 ORIGINAL
17 – ITEM N.º 10 ORIGINAL
18 – REVOGADO O ITEM ORIGINAL N.º 11.
«Artigo 60 .º»
«Actualização e liquidação»
(…)
6 – A receita prevista na alínea a) do n.º 14 do artigo 58.º constitui receita própria da
IGAMAOT.
Artigo 3.º
Aditamento ao Decreto-lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro
108
«Artigo 3.»º
«Definições»
(…)
rr)«Transformados de Resíduos» qualquer substância final resultante de algum processo de
tratamento de resíduos que resulte na produção de substância diversa daquela originária e que
seja passível de utilização imediata, como os compostos, ou que sirva de elemento ou insumo
que possa ser inserido em cadeia de produção diversa, como os CDR (combustíveis de
resíduos)«.
ss)«Refugos ou Rejeitados» qualquer substância que não seja passível de ser imediatamente
identificada e aproveitada como transformado de resíduo e que seja resultado final do
processamento de resíduos entregues a estações de triagem; estações de tratamento
mecânico; estações de tratamento mecânico biológico; estações de valorização orgânica de
qualquer tipo e de instalações de co-incineração e de incineração».
«Artigo 5.º»
«Princípio da responsabilidade pela gestão»
(…)
«8 – Independentemente do quanto disposto nos números acima, fica implantada a
obrigatoriedade na separação dos resíduos ditos recicláveis, nomeadamente, o papel; o cartão;
o plástico; o vidro; o metal; a madeira e os resíduos urbanos biodegradáveis para os hotéis,
restaurantes, bares, minimercados, supermercados, hipermercados, armazéns, centros
comerciais, habitações colectivas (plurifamiliares) e individuais».
«Artigo 60 .º»
«Actualização e liquidação»
(…)
«7 – Independentemente da actualização prevista no n.º 1 frente a TGR, os atuais valores
nominais hoje indicados neste diploma para aquela exacção, a partir do ano fiscal de 2017
serão elevados na proporção do dobro aos atuais valores, assumindo o 1º o 2º e o 3º escalão
de valores da TGR os seguintes parâmetros: € 10, € 20 e € 30 respectivamente».
109
Artigo 4.º
Aditamento ao Decreto-lei n.º 183/2009, de 10 de Agosto
«Artigo 9.º»
«Estratégia para a recuperação de resíduos valorizáveis de aterro»
(…)
4 – A realidade descrita nos números acima, constitui em uma hipótese de incidência da Taxa
de Gestão de Resíduos do art. 58.º do Decreto-lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, com a
redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de Junho, que somente será afastada se o
operador realizar as ditas operações dentro das dependências e instalações dentro do
perímetro de seu próprio aterro ou proceder ao transporte dos resíduos potencialmente
valorizáveis em veículos com capacidade de carga igual ou superior a 25 TON em direcção às
estações de triagem; estações de tratamento mecânico; estações de tratamento mecânico
biológico; estações de valorização orgânica de qualquer tipo e de instalações de co-incineração
e de incineração, classificadas como unidades de valorização e não como unidades de
eliminação.»
«Artigo 14.º»
«Entidades licenciadoras da operação de deposição de resíduos em aterros»
(…)
2 – Na hipótese da alínea “B” acima, embora seja o estabelecimento industrial, por lógica,
dispensado de pagar tarifas a si próprio (GATE FEE), o mesmo não se aplica à Taxa de Gestão
de Resíduos, que será devida nos termos e valores do n.º 7 do referido art. 58.º do Decreto-lei
n.º 178/2006, de 5 de Setembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de
Junho.
Artigo 5.º
Aditamento ao Decreto-lei n.º 85/2005, de 28 de Abril
«Artigo 28.º»
«Resíduos»
5 – Na hipótese do número 1 acima, embora seja o operador, por lógica, dispensado de pagar
tarifas a si próprio (GATE FEE), o mesmo não se aplica à Taxa de Gestão de Resíduos, que será
110
devida nos termos e valores do n.º 7 do referido art. 58.º do Decreto-lei n.º 178/2006, de 5 de
Setembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de Junho.
Artigo 6.º
Norma revogatória
São revogados:
a) O n.º 11 do artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 05 de Setembro.
111
Lista de Acrônicos – Anexo I - “Exposição de Motivos”
ANR Autoridade Nacional de Resíduos ARR Autoridade Regional de Resíduos APA Agência Portuguesa do Ambiente AR Assembléia da República C&C Comando & Controle CDR Combustível Derivado de Resíduos CIRVER Centros Integrados de Recuperação, Valorização e Eliminação de Resíduos Perigosos
CNADS Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável DL Decreto-Lei EEA European Environment Agency ETC/SCP European Topic Center on Sustainable Consumption and Production GNI Gross National Income IE Instrumento Econômico IGAMAOT Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território
INE Instituto Nacional de Estatística MRRU Mapa de Registo de Resíduos Urbanos MS Member State of the European Union MSW Municipal Solid Waste PESGRI Plano Estratégico de Gestão de Resíduos Industriais PERSU II Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos II PIB Produto Interno Bruto PNGR Plano Nacional de Gestão de Resíduos PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PPP Purchasing Power Parity PPP GNI GNI converted to international dollars using purchasing PPP rates RCD Resíduos de Construção e Demolição REA Relatório de Estado do Ambiente RI Resíduos Industriais RSU Resíduos Sólidos Urbanos RU Resíduos Urbanos TM Tratamento Mecânico TMB Tratamento Mecânico-Biológico TGR Taxa de Gestão de Resíduos TON Tonelada (unidade de peso) UE União Européia VFV Veiculos em fim de vida
112
ANEXO II
Termos de Protocolo e Aditamento de Estágio Curricular entre a FEP e a Abreu
Advogados
