O ORÇAMENTO PÚBLICO COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE …

IV Congresso Anual da Associação Mineira de Direito e Economia

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O ORÇAMENTO PÚBLICO COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL E ACCOUNTABILITY

RESUMO O presente artigo tem o intuito de demonstrar a existência de instrumentos de aproximação da sociedade com o Estado, com base nos pressupostos da accountability e do controle social, em busca de uma efetiva gestão fiscal transparente, com planejamento e fiscalização da destinação dos recursos públicos, contando com a participação e poder do próprio povo na elaboração e execução orçamentária para, assim, coagir a Administração Pública a atingir, por intermédio de seus atos, o interesse público. Palavras-chave: Accountability. Controle Social. Gestão Fiscal. Recursos Públicos. Orçamento.

ABSTRACT The presente work aims to demonstrate the existence of instruments of approximation with state and society, from the requirements of accountability and social control, in search of an effective fiscal transparent management, with planning and monitoring the allocation of public resources, with the participation and power of the people in developing and implementing the budget in order thereby to compelthe the Public Administration to achieve, through their actions, the public interest. Keywords: Accountability. Social Control. Fiscal Management. Public Resources. Budget.


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INTRODUÇÃO

iante da herança colonial de uma organização civil precária e

anêmica, do cenário movido por escândalos envolvendo desvios

de dinheiro público, a falta de investimento em áreas e setores

de interesse da sociedade, assim como, por consequência, a ausência de uma gestão

eficaz, é que trazemos a importante indagação acerca do poder emanado do povo e seu

uso como forma de garantir o destino dos recursos públicos.

Para tanto, é necessário compreender a organização política a qual se

submete o Brasil, traduzida nos estudos do Federalismo, relevante para demonstrar o

caminho que os repasses das verbas públicas percorrem, submetendo União, Estados,

Distrito Federal e Município a uma atuação conjunta.

Por ser pilar fundamental para melhor explanar como a gestão pública

brasileira deveria se comportar, garantindo os objetivos constituídos pela Constituição

Federal de 1988 e com a exigência de uma maior participação da sociedade, decorrente

da instalação da ordem democrática, apresenta-se uma nova forma de enxergar a

administração dos recursos: a adoção de alguns valores gerenciais adotados pelo setor

privado.

D


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O orçamento é a peça chave, um documento que apresenta todo o reflexo

econômico da Nação, seja em âmbito local ou Federal, e contém as perspectivas de

aplicação das finanças públicas, refletindo a ação governamental, marcada, na prática,

por entraves políticos e administrativos.

Este documento deve ensejar transparência e planejamento das finanças

públicas para uma gestão fiscal eficiente, preocupada com os anseios da sociedade, se

formando, conforme trouxe nossa atual Constituição, por um sistema que abarca três leis:

a que institui o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e, por fim,

a Lei Orçamentária Anual (LOA).

O processo orçamentário e de planejamento é interpretado por intermédio da

inclusão do conceito de resultado final, em que os recursos arrecadados devem retornar à

sociedade na forma de bens e serviços que, positivamente, dê nova forma a sua

realidade, objetivando o aperfeiçoamento do setor público no Brasil.

Sob esse enfoque, o controle social e a accountability ganham forma,

conduzindo, basicamente, os procedimentos da participação da sociedade civil no

processo de formação do orçamento, atuando a população no controle institucional, em

conjunto com os órgãos da própria Administração Pública, como uma maneira de forçar o

Poder Público a aplicar suas finanças em áreas de interesse comum a todos.


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Por ser solo quase inexplorado pela prática brasileira, a accountability ainda é

de certo modo termo de difícil acesso, visto que carece de tradução exata para o

português, sendo sua aplicabilidade questionada diante da conjuntura política e cultural

do Brasil, onde seu desenvolvimento conceitual desenrola-se em escassas bibliografias

nacionais, encontrando-se um estudo aprofundado e aplicável em bibliografias

estrangeiras.

Portanto, este trabalho também tem como objetivo demonstrar a existência

de ferramentas à disposição dos cidadãos, como o controle social e a accountability, em

face da realidade egoísta enfrentada pelo país, que, por interesses individuais e políticos,

afastam a finalidade da gestão pública, distorcendo os seus conceitos primordiais e

constitucionais, conduzidos, no final, ao esquecimento do verdadeiro interesse público.

Utilizamos, para o desenvolvimento da presente pesquisa, o método

dedutivo, uma vez que, partindo de teorias e leis gerais, focalizou-se a ocorrência de

fenômenos particulares.

A técnica de pesquisa foi a bibliográfica, constituída principalmente de livros,

leis e artigos a respeito do tema.


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1. FEDERALISMO BRASILEIRO

1.1 Noções Gerais

O Federalismo, um sistema de organização política que ainda hoje agrega

intrínsecas discussões e acompanha um significativo desenvolvimento, está presente na

vasta territorialidade do Brasil, se resumindo na descentralização do poder político, ou

seja, tem como principal característica a divisão de tal poder entre as entidades

autônomas, impulsionando, dessa forma, uma independência entre o governo central, ou

Federal, e os Estados, Distrito Federal e Municípios. (PORFÍRIO JÚNIOR, 2004, p. 2)

Dalmo de Abreu Dallari, ao tratar sobre o Estado Federal, lembra que tal

denominação é referência a uma forma de Estado, e não de governo, observando que

[...] há um relacionamento muito estreito entre a adoção da

organização federativa e os problemas de governo, pois quando se compõe uma

federação isto quer dizer que tal forma de convivência foi considerada mais

conveniente para que, sob um governo comum, dois ou mais povos persigam

objetivos comuns. (DALLARI, 1998, p. 91)

Dallari (1998, p. 91) expõe o Estado Federal em sua forma pura como sendo

um acontecimento contemporâneo, concebido em meados do século XVIII, e para buscar

o seu conceito, analisa a etimologia da palavra Federação. Traduz-se, assim, em pacto, ou


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aliança; ou seja, seu significado envolve a união de Estados, desde que certas

peculiaridades sejam atendidas a fim de emprestar à essa aliança o título de Federação.

Apesar de ser um evento recente, no que se refere à estrutura hoje delineada,

o Estado Federal tem seu berço em 1787 com a Constituição dos Estados Unidos da

América. Esta, por sua vez, sofreu fortes influências dos ideais apresentados por

Montesquieu com o princípio da separação dos poderes, afetando, por intermédio do

corpo constituinte, a composição governamental da Federação (DALLARI, 1998, p. 91). 1

Não obstante, edificar uma Federação implica em lançar mão de certos

instrumentos e dedicar atenção a alguns princípios, tais como:

1. a decisão constituinte criadora do Estado Federal e de suas partes indissociáveis, a Federação ou União, e os Estados-Membros;

2. a repartição de competências entre a Federação e os Estados-Membros;

3. poder de auto-organização constitucional dos Estados-Membros atribuindo-lhes autonomia constitucional;

4. a intervenção federal, instrumento para restabelecer o equilíbrio federativo, em casos constitucionalmente definidos;

5. a Câmara dos Estados, como órgão do Poder Legislativo Federal, para permitir a participação do Estado-Membro na formação da legislação federal;

1 Conforme explicita Dallari, a melhor forma de interpretar a Constituição dos Estados Unidos de 1787 é por

intermédio das linhas doutrinárias, publicadas em meados de 1787 e 1788 na imprensa de Nova York, e que, posteriormente reunidas, formaram o volume denominado “The Federalist”.


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6. a titularidade dos Estados-Membros, através de suas Assembléias Legislativas, em número qualificado, para propor emenda à Constituição Federal;

7. a criação de novo Estado ou modificação territorial de Estado existente dependendo da aquiescência da população do Estado afetado;

8. a existência no Poder Judiciário Federal de um Supremo Tribunal ou Corte Suprema, para interpretar e proteger a Constituição Federal, e dirimir litígios ou conflitos entre a União, os Estados, outras pessoas jurídicas de direito interno, e as questões relativas à aplicação ou vigência da lei federal. (HORTA, 1995, p. 347)

Sob a égide do Estado Democrático de Direito, temos que a base jurídica do

Estado é a Constituição, escrita e rígida, principal pacto de suporte sociopolítico que

prevê, de maneira adequada, as repartições das competências e atribuições da União e

das unidades federadas, bem como suas receitas e as despesas. 2

A respeito da dinâmica em que o exercício do poder político se manifesta,

Nelson Júnior ensina que existe “um poder central e de algum grau de descentralização,

de atribuição a órgãos periféricos – e subordinados – de certa competência administrativa

para tratar de questões locais” (PORFÍRIO JÚNIOR, 2004, p. 3).

2 Nessa linha de raciocínio, a forma de Estado Federal, adotada, portanto, pelo Brasil, está

primeiramente insculpida como cláusula pétrea no art. 1º da Constituição Federal de 1988.


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Os Estados inseridos em uma Federação possuem poderes próprios

outorgados pelo poder constituinte e derivados de um poder mais alto, sendo tal

atribuição observada por uma Lei Maior, de abrangência nacional, que traça ditames aos

quais a Constituição de cada Estado – ou a Lei Orgânica, no caso dos Municípios e do

Distrito Federal – deve obedecer quando de sua estruturação.

No tocante à repartição de competências, não se fala em hierarquia quanto a

organização federal. A distribuição dentro de um Estado Federal é feita, em regra, sem

uma cadeia hierárquica, pois cada esfera de Poder possui a competência que lhe cabe,

constitucionalmente prevista.

Paulo Bonavides (2007, p. 183), elencando algumas características basilares

do Estado Federado, apontou, principalmente, a participação e vontade política da

sociedade por meio da representação dos parlamentares e a autonomia dos entes que

compõem a Federação.

Para cada ente alcançar o objetivo descrito pelos princípios de uma

Federação, bem como dotar-se de autonomia política, é preciso atribuir fonte de rendas

suficientes a cada um deles, já que ao mesmo tempo em que se delimita uma

competência, encargos também serão suportados. (DALLARI, 1998, p. 93)

José Afonso da Silva leciona que a autonomia “significa capacidade ou poder

de gerir os próprios negócios dentro de um círculo prefixado por entidade superior”, isto


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é, como já enfatizado, compete à Constituição o poder de distribuir as competências

entre as esferas de governo, sendo que para a autonomia constitucional ser concedida a

uma entidade federada “é necessário que tenha, no mínimo, essas três capacidades:

auto-organização, autogoverno e auto-administração.” (SILVA, 2006, p. 159).

A estrutura complexa de um Estado Federal deve, dentre outros aspectos,

notar, adequar e obedecer a existência de regras, princípios e instrumentos aptos à

formação do Federalismo.

1.2 Federalismo Fiscal

A atividade financeira e tributária da Federação estatal tem, pois, sustentação

constitucional, com preceito inaugural à concretização do Estado Federal e disposições

quanto ao seu desenvolvimento organizacional. 3

Ricardo Lôbo Torres (2007, p. 2) destaca que o federalismo fiscal, enquanto

sistema, consubstancia-se na organização do conjunto de tributos distribuídos entre os

entes federativos, cujo embasamento constitucional hoje se encontra, basicamente, nos

artigos 148, 149, 153 e 156 da Constituição Federal de 1988.

3 No que se refere à inauguração do Estado Federal, consideramos o art. 1º da Constituição Federal de 1988

como dispositivo inicial consagrador de tal forma de Estado, atualmente adotada, sendo os demais preceitos descritos ao longo do texto constitucional responsáveis pelo seu desenvolvimento e dinâmica de funcionamento.


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Portanto, como forma de fomentar a gestão tributária, há atribuições e

recursos que necessitam da repartição – material e legislativa - entre os níveis de governo

que fazem parte do cenário econômico-político do país, destacado pela descentralização,

e é isso o que resume e sustenta a essência do federalismo fiscal.

Raul Machado Horta (1995, p. 349) relata que “a repartição de competências

é encarada como a 'chave da estrutura do poder federal', 'o elemento essencial da

constituição federal', a 'grande questão do federalismo, 'o problema típico do Estado

Federal”.

Enquanto Horta (1995, p. 349) relata um “problema típico do Estado Federal”,

Torres (1996), de maneira magistral, adverte para a importância de um pacto federativo

focado na questão fiscal e para com o desenvolvimento da cidadania. Melhor

complemento a tal tese não se faz, senão com suas próprias palavras

[...] O cidadão, titular de pretensões contra o poder local e de deveres

para com ele, desenhados inclusive na Constituição, coincide com o homem, no

plano universal, na forma das declarações de direitos e dos tratados e convenções, e

não apenas na dimensão do universalismo kantiano. A cidadania é sobretudo

cidadania local. Há, portanto, a necessidade de um novo pacto federativo, centrado

na questão fiscal, que envolve um pacto de cidadania. O imposto deve ser visto como

o preço da liberdade e do exercício da cidadania local. A CF de 1988 aumentou as

receitas dos Estados e Municípios, mas não lhes transferiu os serviços públicos

garantidores dos direitos humanos; ao mesmo tempo, manteve concentrado em


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mãos do Governo Federal o poder normativo em assuntos tributários. O projeto do

Presidente Fernando Henrique adota a política desestimuladora do que se

convencionou chamar pejorativamente de "guerra fiscal" entre as unidades

federadas e ainda procede a forte centralização normativa, com a criação do ICMS

federal. (TORRES, 1996,online)

A Federação enfrenta questões passíveis de mutações conforme a flutuação

da política, da economia – que, com a globalização, causa impacto no Sistema Tributário

Nacional – , assim como em toda a dinâmica social, interferindo nos anseios das políticas

públicas, e, diante desse suporte fático, “aumentando a complexidade das relações

intergovernamentais”. (REZENDE, 2006, p. 11)

As previsões constitucionais de repartição de receitas e competências, isto é,

a distribuição da economia Pública nas diferentes esferas federadas, atualmente insere-se

na estrutura tributária Nacional, desenvolvendo-se com suporte na organização político-

administrativa descrita pela Constituição Federal de 1988, que, em seu art. 18, dispõe a

União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios como entes autônomos. 4

4 Constituição Federal, Art. 18: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil

compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta

Constituição.”


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Nosso Sistema Tributário, moldado pela Carta Magna, recebeu e entregou a

cada uma das pessoas políticas competências de instituir, criar e consequentemente

legislar sobre tributos, facilitando o funcionamento dos objetivos e anseios de cada ente

federado, e, segundo critérios, atingir questões relativas à expansão territorial de cada

um.

Nos moldes da descentralização e fortalecimento da autonomia, “a

Constituição vigente diversificou a repartição de competências (...)”, (GAMA, 2004, p.

142) restando elencadas da seguinte maneira:

I – competência geral da União (art. 21); II – competência de legislação

privativa da União (art. 22); III – competência comum da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios (art. 23); IV – competência de legislação

concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24); V – competência

dos poderes reservados aos Estados (art. 25).

Às competências citadas, somam-se aquelas previstas nos arts. 29 e 31

da Constituição, entregues ao Município, e as competências tributárias previstas nos

arts. 145 a 156, distribuídas à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos

Municípios. (GAMA, 2004, p. 142)

1.3 Federalismo Participativo


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O Federalismo no Brasil foi constitucionalmente adaptado para um modelo

que contribuísse com a cooperação entre as esferas de Poder, incentivando não a

competição, mas sim o trabalho conjunto entre os Estados e o Governo Central, para, em

harmonia, deliberarem interesses do país. Nesse sentido:

“No Brasil, a Constituição Federal prevê diversos mecanismos de

cooperação, como o estabelecimento de órgãos regionais de desenvolvimento, os

repasses obrigatórios de receitas tributárias (federais para os Estados-membros e

Municípios, e estaduais para Municípios), a concessão de subsídios e incentivos

fiscais e outros’. (PORFÍRIO JUNIOR, 2004, p. 9)

Em homenagem ao equilíbrio federativo, optado por nossa atual Constituição,

o exercício da autonomia, o qual nos referimos em linhas anteriores, apenas poderá

ocorrer “dentro dos limites preestabelecidos no texto constitucional, conforme se

depreende dos arts. 25, 29 e 32”. (GAMA, 2004, p. 141)

Com isso, e com a noção de autonomia que os entes federados possuem, os

Estados têm a competência para instituir e cobrar tributos, bem como o direito de

receber recursos fiscais, caracterizando o Federalismo Participativo. (PORFÍRIO JÚNIOR,

2004, p. 9)

Segundo leciona Evandro Gama (2004, p. 144), ao articular sobre a repartição

do produto da arrecadação, citando-o como segundo mecanismo de repartição de fontes

de receitas - já que o primeiro mecanismo seria a distribuição de competências para


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instituir e cobrar tributos -; o Texto Constitucional ditou regras para sua execução, “nas

quais é possível identificar duas formas de implementação: a) participação na

arrecadação de determinado tributo e b) pela participação em fundos”.

Kiyoshi Harada (2011, p. 48) expõe que o critério de participação de uma

entidade no produto de arrecadação de impostos de outra é um mecanismo que visa

assegurar recursos financeiros aos Estados-membros e Municípios, colaborando com o

desempenho de suas atribuições, contudo, relata afronta ao princípio federativo prezado

pelo constituinte ao reconhecer o “evidente gigantismo do poder central. A União, além

de concentrar em suas mãos os principais impostos, detém ,tradicionalmente, a

competência residual nessa matéria.”

Quanto a competência residual conferida à União, o texto constitucional, no

art. 154, permite, mediante lei complementar, a instituição de outros impostos,

observada a não cumulatividade e que não possuam o mesmo fato gerador ou base de

cálculo dos outros impostos de sua competência, elencados no art. 153.

Acerca das regras pertinentes à repartição de receitas, preceitua a

Constituição Federal, na Seção VI do Capítulo I, com incisos e parágrafos dos arts. 157 a

159, o que e qual porcentagem pertencem aos Estados e ao Distrito Federal (art. 157),


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aos Municípios (art. 158), e as entregas da União de produto de arrecadação aos fundos

de participação (art. 159). 5

Segundo Harada (2011, p. 51), quanto aos dispositivos mencionados, inseridos

no que se denomina de Repartição de Receitas Tributárias, foram estabelecidas as

seguintes modalidades de participação dos Estados, Distrito Federal e Municípios na

receita tributária da União e dos Estados:

(a) participação direta dos Estados, DF e Municípios no produto de

arrecadação de imposto de competência impositiva da União; (b) participação no

produto de impostos de receita partilhada; (c) participação em fundos.

Ensina ainda o ilustre autor que o legislador infraconstitucional tem a

liberdade de aplicar efeito jurídico diferenciado ou igual para as modalidades citadas,

sendo que pode acontecer, em certos casos, da própria Constituição, ao regular

determinada matéria, aplicar os mesmos efeitos às modalidades. E acrescenta:

“É o caso, por exemplo, do art. 212, que prevê os percentuais mínimos

da receita de impostos para a manutenção e desenvolvimento do ensino, cujo

5 Harada (2011, p. 53) explica que há diferenças pertinentes ao empregar o vocábulo

“pertencem”e “entregarão”, pois implicam em diferentes modalidades de repartição de receitas e reflete

nos efeitos jurídicos descritos pelas legislações infraconstitucionais ao tratarem de cada uma dessas

modalidades.


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conteúdo é delimitado pela disposição de seu §1º. Contudo, esse fato não faz

desaparecer a natureza jurídica própria que cada modalidade de repartição de

impostos ostenta. Da mesma forma, se houver determinação constitucional de

adicionar uma parcela da receita creditícia para o cálculo daqueles percentuais a

serem aplicados no setor educacional, esse fato não transformaria a receita de

operação de crédito em receita tributária”. (HARADA, 2011,p. 54)

Para evitar dissabores de natureza política na entrega de recursos, a Lei

Maior, em seu art. 160, veda a retenção ou restrição à entrega e ao emprego de recursos

provenientes da repartição de receitas, aos Estados, DF e Municípios, contudo, em seu

parágrafo único, não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega do

recurso, o que, nos dizeres de Harada (2011, p.55) é um mecanismo “bastante complexo,

caro e dispendioso”, incompatível, portanto, com o federalismo. 6

2. INTRODUÇÃO A UMA GESTÃO PÚBLICA GERENCIAL

6 Constituição Federal, Art. 160: “É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao

emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles

compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.

Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de

condicionarem a entrega de recursos”


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Nos últimos tempos mutações de cunho econômico e social realizaram

transformações necessárias à gestão da administração pública do Estado e, nesse sentido,

estudos até hoje empenham esforços para a construção e aperfeiçoamento de uma nova

administração, tendo como pilar a democracia e o interesse público.

Em passagem pelo século XIX, o Estado adotava uma política liberal,

experimentando o início de uma era burocrática na metade desse século, com regras e

impessoalidade, marcada pela contratação dos administradores públicos por concurso

público.

O alargamento territorial e populacional começara a exigir maior eficiência da

gestão pública em um período de afirmação do sufrágio universal, que, no século XX,

despontou para um Estado democrático social, implicando em um significativo aumento

da carga tributária para corresponder à demanda da sociedade.

Assim, a partir do ponto de vista econômico, para o cumprimento dos

objetivos fundamentais da República previstos na Constituição de 1988, é necessário que

o Estado estimule ou exerça atividade econômica, provendo o funcionamento de seus

órgãos e proporcionando a realização de suas funções. (CONTROLADORIA, 2008, p. 14)

O Estado democrático social da metade do século XX ou início do século XXI

preocupa-se em garantir a lei e prestar serviços com eficiência, o que implicará em outra

reforma: a do Estado gerencial. (BRESSER-PEREIRA, 2008, p. 175)


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Com a insistência da sociedade por um espaço seu na gestão pública, o que

decorreu do desenvolvimento democrático, a transferência dos conhecimentos da

administração gerencial do setor privado começou a ser pensada para o setor público,

atingindo o auge nos anos 80 no Reino Unido e nos Estados Unidos, ficando conhecida

como “a nova administração pública” (new public management), tornando-se referência

para o Estado no que tange a gestão do interesse público (PAULA, 2007, p. 27).

Por isso, hodiernamente, as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por

um novo tipo de administração: a administração gerencial, com ideias, valores e práticas

cultivadas no domínio da administração de empresas privadas, contudo, usam-se critérios

diferentes. O lucro é substituído pelo interesse público e pela “realização das políticas

públicas democraticamente decididas” (BRESSER-PEREIRA, 2008, p. 176).

A finalidade do Estado é, basicamente, a realização do bem comum (HARADA,

2011, p. 4), atingida por meio do exercício da administração pública, isto é, envolve, em

seu sentido objetivo, a gestão dos interesses públicos, sendo “inafastável a conclusão de

que a destinatária última dessa gestão há de ser a própria sociedade, ainda que a

atividade beneficie, de forma imediata, o Estado” (CARVALHO FILHO, 2010, p. 12)

Torres (2009, p.4) revela que a atividade financeira do Estado é constituída

por uma característica deveras importante: a instrumentalidade. O Estado deve arrecadar

para atingir objetivos políticos, econômicos ou administrativos. Portanto, envolve

questões de natureza fiscal, tributária e monetária.


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Para o alcance da organização política-administrativa, financiamento das

políticas sociais e desenvolvimento do conjunto de atividades estatais, é preciso o

ingresso de receitas, originárias ou derivadas. Essa captação de recursos deve obedecer a

um instrumento eficaz, transparente e com possibilidades à fiscalização. Para tanto, é

indispensável o planejamento antecipado das receitas e despesas no âmbito público. 7

A base das receitas e dos gastos públicos está no planejamento e gestão dos

recursos financeiros concretizados através do orçamento, que deve levar em conta os

interesses da sociedade e é materializado a partir do referencial do PPA – Plano

Plurianual, da LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias e LOA – Lei Orçamentária Anual.

3. O ORÇAMENTO PÚBLICO

A realidade do Estado moderno afastou a limitada visão de que o orçamento

funcionaria apenas como um documento administrativo, apresentando ao cenário

contemporâneo sua importância enquanto reflexo econômico de toda a Nação.

Nas palavras de Harada (2011, p. 62):

7 As receitas originárias são captadas por meio da venda de bens e serviços do próprio

Estado, já as receitas derivadas decorrem do patrimônio privado, arrecadado do contribuinte, a exemplo

dos tributos.


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“No Estado moderno, não mais existe lugar para orçamento público que

não leve em conta os interesses da sociedade. Daí por que o orçamento sempre

reflete um plano de ação governamental. Daí, também, seu caráter de instrumento

representativo da vontade popular, o que justifica a crescente atuação legislativa no

campo orçamentário”.

Valdemir Pires (2001, p. 4), ao explicar, de forma bem didática, o que é

orçamento público, delineia a referência deste a um montante que prevê e compatibiliza

receita e despesa e insere-se no campo das Finanças Públicas. E complementa: “Um plano

com indicações de objetivos e meios financeiros para atingi-los, uma lei, um instrumento

de controle, um conjunto de decisões políticas que tem impacto sobre a vida econômica”

(PIRES, 2001, p. 6)

Orçamento é, pois, uma reunião de diferentes aspectos que devem ser

considerados – como o político e o econômico –, e recebem conceituação doutrinária em

diferentes palavras, mas que levam, ao final, a uma mesma conclusão: é instrumento de

planejamento econômico do Estado:

1. “como estrutura, um conjunto organizado de informações financeiras

em que se estima a receita e se prevêem as despesas de uma unidade de governo

para um período futuro. Trata-se, portanto, de uma previsão, embasada em

informações presentes e passadas e em objetivos futuros.


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2. um instrumento de planejamento e controle do (sic) recursos

financeiros dos governos, visando assegurar seu melhor uso e transparência na

aplicação.

3. como ato legal, uma lei (federal, estadual ou municipal, dependendo

da esfera a que se refira), constituindo previsão e autorização legislativa para que

Executivo, Legislativo, Judiciário, autarquias e empresas públicas façam despesas e

obtenham receitas em determinadas rubricas, até determinados valores (...)

4. a expressão de um conjunto de decisões políticas em torno da

arrecadação e da aplicação de recursos (escolhas, prioridades), visando

determinados objetivos (...)

5. uma das faces do governo na intervenção da economia”. (PIRES, 2001,

p. 6)

A Lei nº 4.320/64 foi responsável pela instituição dos princípios orçamentários

no Brasil e é, ainda hoje, a principal diretriz para a elaboração do Orçamento Geral da

União, dos Estados e dos Municípios, apesar de alterações realizadas ao longo dos últimos

anos.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, em seus artigos 165 e 166, bem

como parágrafos, uma tramitação peculiar do projeto de lei orçamentária, de iniciativa do


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Poder Executivo, já que não exigiu quórum qualificado para aprovação, caracterizando-a

como lei ordinária, porém detentora de características que a difere das demais leis, pois a

lei orçamentária, enquanto lei ordinária é de efeito concreto e possui prazo determinado

de vigência (HARADA, 2011, p. 64).

O sistema orçamentário integrado, adotado pela Carta Política, com a

prerrogativa de elaboração do Poder Executivo, prevê a elaboração de três leis, que, em

homenagem ao princípio da universalidade, estão correlacionadas entre si: A Lei do Plano

Plurianual (PPA) – que substituiu o então plano plurianual de investimentos; a Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO) – introduzida na Carta de 1988; e a Lei Orçamentária

Anual (LOA) que passou a ser balizada pelas duas leis anteriores.

Acerca da inovação proporcionada pela Constituição de 1988, confira-se a

exposição de James Giacomoni (2005, p. 200):

“A Constituição Federal de 1988 trouxe diretrizes inovadoras de grande

significado para a gestão pública. Em primeiro lugar, cabe destacar a criação dos

novos instrumentos: o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. Com os

novos instrumentos, valoriza-se o planejamento, as administrações obrigam-se a

elaborar planos de médio prazo e estes mantêm vínculos estreitos com os

orçamentos anuais”.

Acrescenta o autor, a este discurso, o fato de a Constituição ter criado

condições de ordem objetiva, facilitando a aplicação do princípio da universalidade, que,


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por sua vez, consiste na reunião de todas as receitas e despesas envolvidas no processo

orçamentário.

Prediz a Carta Magna Brasileira de 1988, art 163, que cabe à Lei

Complementar Federal dispor sobre normas gerais de finanças públicas, compreendendo

o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização da Lei do Plano

Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Contudo,

enquanto citada Lei Complementar não entrar em vigor, a própria Constituição Federal,

no seu Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, estabelece orientação

sobre a vigência e prazos de encaminhamento desses instrumentos de planejamento.

Além disso, ainda está em vigor a Lei nº 4.320/64, no que não contrapor com os

dispositivos Constitucionais e com as inovações trazidas pela Lei Complementar Federal

nº 101, de 4 de maio de 2000, denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal.

Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, o planejamento transformou-se em

condição fundamental para o alcance da gestão fiscal responsável, cujos fundamentos

também se consubstanciam com a transparência, e o equilíbrio das contas públicas,

asseguradas através de regras próprias e a obediência de limites.

Ademais, os Estados e Municípios têm a faculdade de baixar normatização

específica sobre a matéria, desde que não confronte com as normas gerais estabelecidas

na Constituição Federal.


24

Assim, verifica-se que todos os atos normativos hierarquizados interligam-se

com objetivo de dotar o setor público de um processo de planejamento orçamentário que

espelhe um plano de governo racional a longo, médio e curto prazo, transformando-se

em instrumento indispensável para conduzir as ações do governo.

Por fim, resta salientar que a LRF, no seu art. 48, estabelece a realização de

audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos projetos

referentes ao PPA, LDO e LOA, fornecendo, assim, a possibilidade de a população

conhecer e questionar a aplicação do dinheiro público.

3.1 Orçamento Participativo

Dentre todos os benefícios trazidos pela instauração da Ordem Democrática

no Brasil no final dos anos setenta e início dos anos oitenta, abandonando as rédeas da

ditadura, pode-se citar a grandeza da difusão do chamado “Orçamento Participativo”,

expressão que enseja a participação popular junto a Administração Pública.8

A Constituição Federal de 1988 trouxe mecanismos aptos a assegurar a

fiscalização orçamentária, “em todos os seus campos e sob os ângulos examinados”. São

eles o controle interno, externo e privado. (HARADA, 2011, p. 93)

8 Segundo Giacomoni (2005, p. 230), no Brasil as administrações municipais participativas viraram realidade

no final dos anos 70, dando continuidade nos anos 80, a partir da experiência pioneira realizada em Lages – SC, Boa Esperança – ES, Diadema – SP e Recife – PE.


25

O controle interno tem previsão na parte final do art. 70 da Carta Magna, que

fixa, no art. 74, os parâmetros para a efetivação do sistema de controle interno de cada

Poder. Na esfera federal, compete à Controladoria Geral da União – CGU, enquanto órgão

central do controle interno do Poder Executivo, desenvolver funções inerentes a este

controle, promovendo, igualmente, ações relativas à transparência e prevenção da

corrupção.

O controle externo é exercido exclusivamente pelo Congresso Nacional,

conforme inteligência dos arts. 70 e 49, inciso X, da CF/88.

Quanto ao controle privado, análise esta que mais interessa ao

desenvolvimento do Orçamento Participativo, a Constituição Federal de 1988 inovou ao

trazer, no §4º do art. 74, que “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato

é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o

Tribunal de Contas da União”. 9

Harada (2011, p. 97) inclui que o entendimento quanto a denúncia descrita no

dispositivo constitucional pode ser estendido ao Tribunal de Contas do Estado ou do

Município. E complementa: “A expressão na forma da lei não pode e nem deve servir de

pretexto para condicionar o exercício desse direito à prévia regulamentação da matéria

por lei”

9 O Tribunal de Contas da União – TCU é um órgão controlador, cuja função prepondera sobre a legalidade

dos atos que envolvem a execução orçamentária, ou seja, ele “julga as contas”, sendo que a decisão proferida por este órgão possui natureza administrativa e não opera coisa julgada nem a constitui, já que não faz as vezes de uma atividade jurisdicional.


26

Aliás, no Brasil, é no âmbito municipal que o processo de elaboração do

orçamento público aperfeiçoa-se com a participação comunitária, diante da análise e

discussão dos problemas e soluções, afinal, a comunidade é a destinatária das políticas

públicas previstas nas leis orçamentárias. (GIACOMONI, 2005, p. 229) _______________

Democracias de diversos países, como os Estados Unidos da América (com a

Freedom of Information Act e Government in the Sunshine Act), oferecem medidas

normativas que, de diferentes maneiras, proporcionam a participação do povo no

processo de tomadas de decisões públicas (MENDIETA, 1996, p. 367).

Portanto, essa participação da população na formação do orçamento público,

diante da previsão de receitas e despesas, é algo mais aprofundado do que o simples

controle; é assunto de extrema relevância às nações democráticas, envolvendo um

instrumento utilizado pelo governo – que toma decisões pela comunidade –, para

contabilizar as finanças públicas provenientes, em sua maioria, dos tributos arrecadados.

Valdemir Pires (2001, p. 32) complementa o raciocínio:

“Partindo-se desta concepção, marcadamente liberal, o orçamento

público é, fundamentalmente, o instrumento através do qual a receita e o gasto

público são planejados levando em conta as diferentes opiniões, interesses e desejos

presentes entre os eleitores, expressos pela manifestação dos eleitos para exercerem

os poderes executivo e legislativo”.


27

Pires (2001, p. 33) aponta importantes observações, como o fato de o

orçamento ser expressão de uma democracia representativa, sendo que o nível

democrático que será sopesado dependerá do elo entre representantes e representados,

já que essa força gera influências sobre o destino dos recursos públicos, pois, o que se

tem na teoria, é que as receitas públicas não pertencem a nenhum indivíduo, senão ao

próprio povo, à coletividade. Acrescenta ainda o autor o caráter formalmente

democrático do orçamento público, que somente assumirá tal característica se e somente

se:

“1.o sistema de representação funcionar a contento; 2. o aparato legal

permitir a intervenção dos diversos representantes (executivo e legislativo) no

processo decisório entre as receitas e as despesas; 3. os agentes concretos que

dispõem de mandatos dispuserem de competência política e capacidade técnica para

agir em defesa de seus representados”. (PIRES, 2001, p. 33)

A democracia participativa pode ser efetivada, pois, através de um diálogo

entre o Poder Público e a sociedade civil, por meio, por exemplo, de conferências,

audiências públicas, conselhos e mesas de negociação, somados aos impulsos e regras

que o Poder Público deve proporcionar para o aproveitamento e estímulo de todos.

4. O CONTROLE SOCIAL E A ACCOUNTABILITY

4.1 Aspectos do Controle Social


28

O diálogo entre a sociedade e o Estado é algo recente, exposto à realidade

pela Carta Magna 1988 ante a influência do Federalismo e da participação popular em sua

própria elaboração, inaugurando, na história do País, a democracia, após a experiência do

regime militar.

A essência democrática se enaltece em um Estado envolvido pela

reciprocidade entre Poder e indivíduo, empenhado em oferecer aos cidadãos direitos

civis, políticos, econômicos, sociais e culturais. (MENDES, 2008, p. 149).

A Federação enfrenta questões que sofrem mutações conforme a volatilidade

da política, da economia –que, com aglobalização, causa impacto no Sistema Tributário

Nacional –, assim como em toda a dinâmica social, interferindo nos anseios das políticas

públicas, “aumentando a complexidade das relações intergovernamentais”. (REZENDE,

2006, p. 11)

Diante de tal análise, podemos identificar o controle social como um

instrumento pelo qual uma vez disponibilizado à sociedade, tem o escopo de habilitar os

cidadãos na defesa de seus interesses em face da gestão e, consequentemente, da

destinação dos recursos públicos.

Participação e controle social são palavras que se chocam, relacionando-se.

Com a participação na gestão das finanças públicas, a sociedade adquire um poderoso

mecanismo de cooperação, atentando e pressionando a Administração Pública para a


29

adoção de medidas de interesse público, exercendo e exigindo, ao mesmo tempo, o

controle, a formulação de políticas públicas e a prestação de contas do gestor público.

(CONTROLADORIA, 2011)

Como já posto em destaque, no Brasil, os sistemas de controles existentes são

auxiliados por órgãos que compõem a Administração Pública, atuando, aqueles, na

prevenção, controle, investigação e repressão à corrupção10.

A extensão territorial do País é vasta, dividida em seus entes federativos,

principalmente no que se refere aos Municípios, pois presentes em números; por isso,

apesar da existência do controle realizado pelos órgãos, faz-se importante a participação

popular, por intermédio do controle social, contribuindo na aplicação dos recursos

públicos.

4.2 Exercício do Controle Social

Para o efetivo exercício do controle social existem mecanismos que se

conectam tanto ao planejamento como à execução das ações do Governo. São eles: 1.

controle social do planejamento orçamentário; 2. controle social da execução das

despesas públicas (CONTROLADORIA, 2008, p. 18).

10

É o caso do Ministério Público Federal, dos Ministérios Públicos Estaduais, Tribunal de

Contas da União, Tribunal de Contas dos Estados, Tribunal de Contas dos Municípios, as Controladorias dos Estados, a Polícia Federal, as Polícias Estaduais, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, entre muitos

outros.


30

O primeiro, controle social do planejamento orçamentário, traduz-se nos

instrumentos de planejamento das políticas públicas, definidos na Constituição Federal,

quais sejam, PPA, LDO e LOA.

Na elaboração de cada um desses instrumentos a que o Estado faz uso, a

sociedade pode e deve participar, seja na fase de elaboração, como também no processo

de apreciação e votação em cada Casa do Congresso Nacional.

Já o segundo mecanismo de exercício do controle social, execução das

despesas públicas, abrange o momento posterior às formalidades procedimentais das

ferramentas orçamentárias, onde as despesas serão efetuadas.

E é na fase de realização das despesas públicas que deve haver um intenso

controle da população, em harmonia com as regras dispostas pelo ordenamento jurídico

(Lei das Finanças Públicas, Lei das Licitações e Lei de Responsabilidade Fiscal), para

garantir a aplicação do dinheiro público em seu destino final, de interesse público,

anteriormente previsto pelos instrumentos de planejamento orçamentário.11

4.3 Formas de Exercício do Controle Social

11

Quanto as referidas leis: Finanças Públicas – Lei nº 4.320/64; Licitações – Leiº 8.666/93 e

Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101/2000.


31

A sociedade civil deve estar capacitada para exercer o controle das contas

públicas, com respaldo normativo e espaços para facilitar a participação dos cidadãos na

gestão do erário público.

Nesse diapasão, é essencial a educação política da população, assim como a

transparência e a informação, o que, até certo ponto, vem sendo implementado através

do uso da tecnologia, como é o caso do sítio eletrônico “Portal da Transparência”,

instituído pelo Decreto nº 5.482, de 30 de junho de 2005, com o objetivo de facilitar o

acompanhamento e destino do dinheiro público, e o Sistema Integrado de Administração

Financeira do Governo Federal – SIAFI, implementado no ano de 1987 e desenvolvido

pela Secretaria do Tesouro Nacional, cuja principal finalidade é o controle e

acompanhamento dos recursos da União, ambos por meio dos recursos eletrônicos

existentes, como a internet.

Posto isso, “O controle social pode ser exercido pelos conselhos de políticas

públicas ou diretamente pelos cidadãos, individualmente ou de forma organizada.”

(CONTROLADORIA, 2008, p. 21)

Quanto aos conselhos gestores de políticas públicas, a própria legislação

pátria traz sua existência, com atuação em todo o território Nacional ou restrito aos

Estados e Municípios, e resumem-se em espaços públicos disponibilizados aos cidadãos,

presentes no governo federal, estadual e municipal, e que proporcionam o diálogo entre


32

sociedade e Estado, assumindo as funções de fiscalização, mobilização, deliberação ou

consultoria. (CONTROLADORIA, 2008)

Essa aproximação entre sociedade civil e Governo é condição essencial, pois

diante do Estado Federal que recepcionamos, com a presença da descentralização, tal

ação facilita e garante o repasse de recursos do âmbito Federal para os Estados e

Municípios.

Independente da participação em um dos conselhos existentes, cada

indivíduo, enquanto cidadão, pode fiscalizar as contas públicas, seja de forma isolada ou

em parceria com entidades ou organizações civis.

“Cada um desses atores sociais pode, por exemplo, verificar se o

município, o Estado e a União realizaram, na prática, as obras das escolas conforme

previsto ou se os valores das notas fiscais e valores das compras e obras realizadas

são compatíveis com os preços de mercado”. (CONTROLADORIA, 2008, p. 24)

4.4 Compreendendo a Accountability

Sem correspondência exata em nosso vernáculo e com significativa

dificuldade em conhecer o termo e sua essência de desenvolvimento por parte das

poucas bibliografias nacionais que tratam o tema com maestria – e também por sua

insuficiência nos costumes da política brasileira – accountability tem origem anglo-saxã e

vem sendo apreciada como matéria relacionada à transparência dos atos públicos,


33

implicando em princípios, tais como a moralidade e a probidade. (ARRUDA NETO, 2010, p.

232-233)

A accountability é um atributo inerente ao Estado e peça fundamental para

qualquer sistema político democrático, onde a sociedade cidadã, ou um indivíduo, possui

o direito e o dever de conhecer os passos dados em seu nome pelo Poder Público,

devendo funcionar como um mecanismo hábil no combate de desvio de conduta da

gestão pública (SHAH, 2007, p. 15).

Como definição, accountability é uma obrigação de prestação de contas e de

responsabilidades por parte daqueles que governam, motivando condições de confiança

entre sociedade e governo (LEVY, 1999, p. 390).

Na literatura de Schedler (1999, p. 16), accountability pressupõe um poder

soberano que não deve ser eliminado, mas controlado por mecanismos que refletem

sanções àqueles que violem as regras envolvendo a gestão dos recursos públicos.

Arruda Neto (2010, p. 235), citando Amitai Etzioni demonstra a concepção do

termo conforme as seguintes maneiras: uma política que reflete as forças do sistema;

“checks and balances” como instrumento de regulação da função e dinâmica estatal; o

diálogo entre a comunidade política e a social sobre o alcance de resultados e objetivos.


34

Guillermo O’Donnell (2000) inaugurou as expressões “accountability

horizontal”, “accountability vertical eleitoral” e “accountability societal vertical”,

estabelecendo distinções.

Para o autor, accountability horizontal consiste na existência de órgãos ou

agências do Estado

“que têm autoridade legal e estão realmente dispostas e capacitadas a

empreenderem ações que vão desde o controle rotineiro até sanções legais, ou

inclusive impeachment em relação a atos e/ou omissões de outros agentes ou

agências do Estado que podem, em princípio ou presumidamente, ser qualificados

como ilícitas”. (O’DONNELL, 2000, p. 1)

Seria, pois, sinonímia de checks and balances, onde o Estado se vale de seu

poder e capacidade para combater os atos ilegais emanados da própria figura estatal,

traduzida nos órgãos e agentes públicos.

A accountability vertical eleitoral abarca a existência da democracia, traduzida

na forma de escolha dos representantes do povo, ou seja, a eleição como mecanismo que

a sociedade dispõe para exercer o controle social e a prestação de contas, caracterizado

pela sua periodicidade, onde, a cada novo mandato, permite à população a avaliação e

julgamento dos agentes públicos.


35

Já a accountability societal vertical está ligada às formas de liberdade do

indivíduo e da coletividade, dentre elas a de expressão e a de associação, permitindo a

participação e fiscalização popular nos assuntos políticos de interesse público, assim

como a liberdade dos meios de comunicação, que também devem participar desse

objetivo, divulgando, denunciando e investigando o andamento dos atos da

Administração Pública que impliquem em desvios de natureza ética e da gestão pública.

Como mecanismos de accountability, Arruda Neto (2010, p. 231-232) elenca o

controle e “a fiscalização de violações legais por parte de autoridades e agências

públicas”, bem como “as noções relativas ao monitoramento e a sanção de ações (ou

omissões) políticas, que não necessariamente envolvem o cometimento de delitos ou

infrações legais, envolvendo aí um juízo próprio de tipicidade das condutas”.

Anna Maria Campos (1990), em homenagem ao Estado Democrático e Social

de Direito, se voltou para similar raciocínio quanto ao desenvolvimento de planejamentos

e mecanismos de exercício da accountability, acrescentando a participação política da

população na dinâmica estatal, a prestação de contas daquele que administra a res

pública e práticas que garantam a transparência e o controle governamental.

A autora também se preocupou em questionar o campo prático do Brasil em

receber a accountability, já que as origens desse termo são de raízes oriundas de uma

estabilidade burocrática da Administração Pública, diferentemente da instituída em nosso

país.


36

Apesar da dificuldade do cenário brasileiro em trazer a lume o conceito exato,

prejudicando o próprio desenvolvimento do tema, encontramos equivalência da

accountability com o Princípio da Transparência (contido da LRF no que se refere à Gestão

Fiscal), dimensionado na regência da Administração Pública e consequentemente do

orçamento público, inclusive apreciado por nossa Suprema Corte como “Princípio da

Accountability”.12 12

Pode-se considerar, a partir de uma análise minuciosa dos conceitos

apresentados em cada bibliografia sobre o assunto, que a accountability é atributo

inerente à sociedade e ao Estado, devendo este se municiar de mecanismos formais e

institucionalizados para proporcionar transparência na gestão fiscal, conquanto a

sociedade deva se valer deles para fiscalizar e pressionar, ou seja, é o próprio sinônimo do

controle social, que é instrumento da sociedade civil. Sendo assim, há nítida similitude

entre ambos os institutos, já que pressupõem atuação conjunta entre Estado e

Sociedade.

Sob a base da democracia representativa, Ferejohn (1999, p. 148) desenvolve

entendimento sobre a importância da população estar disposta a investir e se interessar

nos procedimentos de participação social, provocando o governo para as medidas de

interesse social, afinal os cidadãos devem ser os maiores interessados, pois usuários dos

12

Em algumas oportunidades jurisprudenciais, o Supremo Tribunal Federal – STF apreciou a

matéria. Vide Mandado de Segurança n. 25.181-6, Ementário nº 2237-1, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 16/06.2006.


37

serviços públicos e destinatários das políticas públicas, além de contribuírem na

arrecadação tributária. E esse comportamento pode ser suportado tanto para o controle

social, quanto para a accountability, razão pela qual, quanto a este ponto, ambas se

igualam.

5. CONTROLE SOCIAL E ACCOUNTABILITY NO ORÇAMENTO

PÚBLICO

A partir da mencionada tipologia de maior influência, adotada por O'Donnell

(2000), onde o autor “distribuiu” o conceito de accountability nas expressões vertical e

horizontal, com suas derivações; acreditamos na importância da classificação feita como

accountability vertical, em seu sentido eleitoral e principalmente societal, para reforçar o

controle da sociedade sobre as dotações públicas.

É importante observar que o momento eleitoral que ocorre, no caso do Brasil,

de quatro em quatro anos, não é o bastante para superar as expectativas de

endereçamento dos recursos às necessidades e interesse público, isso porque,

comprovadamente, não se pode garantir a eficiência do desempenho político-

administrativo do governante, assim como também não se pode afirmar que os eleitores

confiam seus votos em candidatos portadores de uma boa avaliação ao longo de suas

vidas políticas. (VALENTE, 2004, p.125)


38

Diante dessa compreensão, a accountability societal vertical é mais palpável e

consistente, e deve ser trabalhada conjuntamente com a eleitoral, empregando esforço

mútuo. Para tanto, é importante um gesticulado e grandioso avanço na democracia do

País que exerce o controle, conforme Spink verbaliza: “Uma comunidade forte gera uma

democracia forte” (2003, p. 8).

Nessa linha, o controle social e a intensidade da democracia contribuem para

o interesse e desenvolvimento de mecanismos de controle desempenhados pela

participação da sociedade para com a gestão financeira e orçamentária do Estado,

valendo-se de instrumentos, tais como os conselhos ou mesmo os sindicatos e

associações, dentre inúmeros outros existentes ou que possam vir a se constituir; como

forma de constranger o Poder Público a realizar função voltada aos interesses dos

cidadãos, com ética e transparência, afinal o poder é também emanado do povo e deve

ser por ele exercido.

A accountability, conforme conceitos trazidos, é atributo da figura estatal e

nos remete à disponibilização de informações nas quais a Administração Pública deve

estar comprometida em fornecê-las, ou seja, é a transparência dos gastos públicos que

permite a conscientização da população e fomenta a utilização do controle social,

cultivando a colaboração e empenho entre poder público e sociedade.

Com isso, a importância de tais mecanismos para o orçamento público é mais

do que relevante, considerando a alocação e emprego dos recursos públicos, pois é com


39

aqueles que a sociedade civil cria oportunidades de apontar as suas necessidades e

preferências, buscando garantir uma satisfação coletiva.

O orçamento é o documento mais importante que cada governo tem em

mãos, sendo o meio pelo qual as políticas públicas são harmonizadas e concretizadas,

devendo respeito à transparência orçamentária, “definida como a completa

demonstração de todas as informações fiscais relevantes, de modo oportuno e

sistemático”. (ORGANIZAÇÃO, 2001, p.3)

Oportunamente, a LRF dedicou seu capítulo IX ao controle e fiscalização das

contas públicas, e, no art. 48, destaca os instrumentos de transparência da gestão fiscal,

que serão amplamente divulgados, sendo eles:

os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações

de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução

Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses

documentos.

A transparência é um dever, e não uma faculdade dos agentes públicos, que

permite à sociedade uma aproximação da gestão pública. Nesse sentido, as vantagens

que podem advir desse conjunto:

“Ganhos econômicos representados sobretudo pelo expressivo volume

de recursos que o controle social pode tomar à corrupção, ganhos sociais obtidos


40

com a elevação da qualidade dos serviços prestados pelo poder público e a melhora

de indicadores como aqueles ligados à saúde e à educação, e, finalmente, ganhos

culturais resultantes do enraizamento de valores especialmente diletos à cidadania,

como a responsabilidade diante da res pública e a solução comunitária de desafios

que afetam a condição de vida de todos – inclusive das gerações futuras”. (OLIVEIRA,

2002, p. 145).

A existência de leis e formalidades não são atributos suficientes para a

instauração da transparência dos atos e contas públicas. Há a necessidade de uma

sociedade capacitada e com interesses em controlar os passos do Poder Público. Uma

sociedade preocupada com a agenda da administração pública; fiscalizando-a,

monitorando-a, questionando-a e exigindo sua prestação de contas (FERREIRA, 2006, p.

23).

Com o exercício mútuo do controle social e da accountability, enquanto

termos que se complementam, a integração dos instrumentos e mecanismos que

compõem esse universo, quando aplicadas ao orçamento público, submete as contas da

administração pública a uma fiscalização cotidiana, revestida de uma linguagem de fácil

compreensão, e não mais a cada ano e com linguagem técnica, “ampliando cada vez mais

o número de controladores” (OLIVEIRA, 2002, p. 146).

Conforme Campos (1990, p. 31) explica, em estudo realizado há cerca de 20

anos atrás, a maior dificuldade do cenário brasileiro é o obstáculo do distanciamento que

encontramos entre os governantes e os governados, atrasando o aproveitamento de


41

ferramentas como o controle social e principalmente a accountability, já que termo

internacional e sem tradução exata em nossa cultura.

A preocupação do estudo que compreende o envolvimento da sociedade com

a formação e destinação dos recursos no orçamento público já se tornou uma inquietação

global, com aplicações em diversos países. Um exemplo de movimento de proporção

mundial é a International Budget Partnership, que visa conscientizar a importância das

sociedades civis na participação e desenvolvimento das políticas públicas, utilizando o

orçamento como ferramenta de transparência e eficácia governamental, bem como no

combate à pobreza.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O maior obstáculo da nação brasileira é ultrapassar a barreira de sua

educação e cultura, concebendo métodos que influenciem o cotidiano político e o

desenvolvimento público.

A sociedade é a pedra fundamental para o crescimento político-econômico do

país, na medida em que contribui para as receitas e enquanto destinatária das políticas

públicas, ou seja, é dever do Estado atuar em prol do interesse da coletividade, que

escolhe por vias democráticas os seus representantes.


42

Para tanto, os cidadãos precisam conscientizar-se a atuarem em parceria com

a Administração Pública, reconhecendo sua força perante a definição e elaboração

orçamentária, exigindo transparência e a destinação correta dos recursos públicos, isto é,

uma gestão fiscal eficiente em benefício dos maiores interessados: o povo.

Encontramos no controle social e na accountability instrumentos que, na

teoria, retiram do Estado o poder absoluto, repassando-o para a sociedade como uma

forma de atender os anseios da população e não apenas o interesse político e sua visão

de negócios, fruto de disputas entre partidos em busca de poder e vultosas quantias.

São modelos teóricos que se desenvolvem na prática em outros países, mas

também teriam capacidade de desencadear uma reforma no Brasil, desde que aliado ao

anseio da sociedade civil, pois dependente da vontade da coletividade em reconhecer o

seu próprio poder, visto que também são compatíveis com o sistema normativo vigente,

onde dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, tal como a Lei de

Responsabilidade Fiscal, consagram o poder-dever dos agentes públicos e as sanções

aplicáveis pelo descumprimento, sob a restrição de que no poder público só se autoriza a

realização de determinados atos se a lei assim os permitir.

Enfim, a atividade financeira do Estado é a incumbência que o Estado tem de

administrar as finanças públicas, atendendo às necessidades da população de maneira

democrática, transparente e eficiente, através de seus gestores, regulada por um


43

conjunto de normas e princípios que formam um verdadeiro ciclo, pelas suas integrações

e previsões periódicas.

Desta forma, o orçamento público, compreendido pelo PPA, pela LDO e LOA, é

ferramenta de planejamento do administrador público e é o meio pelo qual, com base

nas despesas, se concretiza a aplicação das receitas.

Para que seja garantida a destinação dessas receitas, é preciso que a

sociedade acompanhe, participando da elaboração orçamentária, cobrando do governo o

estabelecimento de metas prioritárias, e fiscalize o gerenciamento dos recursos públicos.

Contudo, não basta uma reinvenção democrática do Estado, é preciso que a

sociedade civil se reestruture com base nos mecanismos políticos e participativos,

tornando-se apta ao pleno exercício do controle social.

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O ORÇAMENTO PÚBLICO COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE …

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