Orçamento - IOB...Capítulo 1 Orçamento 1.1 NoçõES GERAIS O tema de orçamento público pode ser...

OrçamentO públicO(uma visão transparente)

Atualizado com a LC nº 131/2009 e Lei nº 12.527/2011

paulo massaru Uesugi Sugiura

Advogado, Graduado em Ciências Jurídicas pela Universidade Estadual de Lon-drina, Especialista em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Servidor de carreira do Tribunal de Contas do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo desde 1995. Instrutor e palestrante em temas relacionados à Administração Pública desde 1998. Coordenador do Projeto de Auditoria Eletrôni-ca de Contas Públicas - AUDESP/TCE-SP de 2003 a 2012. Coautor dos manuais do PPA, LDO, LOA - editados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Autor de dezenas de artigos técnicos publicados por revistas especializadas.

Sumário

Resumo ........................................................................................ 11

Introdução ................................................................................... 13

Capítulo 1 ORçAMEnTO

1.1 noções Gerais .................................................................... 15

1.2 Orçamento na Constituição Federal de 1988 .................... 18

1.3 Princípios Orçamentários................................................... 19

1.3.1 Princípio da Legalidade Orçamentária .................. 20

1.3.2 Princípio da Unidade ............................................. 23

1.3.3 Princípio da Universalidade .................................. 24

1.3.4 Princípio da não Vinculação da Receita de Impostos ........................................................... 25

1.3.5 Princípio da Proibição de Estornos de Verbas ....... 28

1.3.6 Princípio da Anualidade ........................................ 31

1.3.7 Princípio da Exclusividade .................................... 33

1.3.8 Princípio do Equilíbrio Orçamentário .................. 34

1.3.9 Princípio do Especialização ou Discriminação ...... 35

1.3.10 Princípio da Programação ..................................... 36

10 Orçamento Público - Uma Visão Transparente

Capítulo 2 PEçAS DE PLAnEjAMEnTO E PLAnIFICAçãO

2.1 natureza jurídica: Indicativa ou Impositiva....................... 37

2.2 As Leis Orçamentárias ....................................................... 44

2.2.1 O plano plurianual ................................................ 44

2.2.2 A Lei de Diretrizes Orçamentárias ......................... 47

2.2.3 A Lei Orçamentária Anual ..................................... 49

2.2.4 Políticas públicas e planos ..................................... 50

2.2.5 Ausência das peças de planejamento ..................... 59

Capítulo 3 PARTICIPAçãO POPULAR E TRAnSPARênCIA SOCIAL

3.1 noções Gerais .................................................................... 63

3.2 Participação Popular .......................................................... 65

3.3 Instrumentos de Transparência .......................................... 72

3.3.1 Instrumentos de transparência - Arts. 48 e 48A - LRF ........................................................................ 76

3.3.2 Outros artigos da LRF ilustrativos do Princípio da publicidade ............................................................ 83

3.3.3 Um reforço à transparência social - A lei de acesso às informações públicas ......................................... 86

3.3.4. A tecnologia a serviço da democracia e da transpa-rência ..................................................................... 88

3.3.5. Transparência e acessibilidade - Instrumentos de cidadania e inclusão social .................................... 95

Conclusões .................................................................................. 99

Anexos ......................................................................................... 101

Bibliografia .................................................................................. 133

Introdução

O orçamento público, uma das principais peças de instrumenta-lização das políticas públicas, tem sido tratado ao longo dos tempos como matéria de caráter indicativo, de natureza programática, sem correspondência com os Princípios da Legalidade, da Publicidade, do Estado Democrático de Direito e de Participação Social.

neste trabalho, pretende-se demonstrar que o Orçamento Público é peça essencial à efetivação do bem-estar social, protegido pelo siste-ma jurídico no contexto dos Princípios Fundamentais da Constituição Brasileira.

O núcleo basilar deste estudo é a caracterização do orçamento como instrumento democrático de cidadania, a evolução do sistema de transparência no contexto dos princípios constitucionais e das re-gras previstas nas normas regulamentadoras: Lei de Responsabilidade Fiscal, Estatuto das Cidades, Lei de Transparência Fiscal e Lei de Aces-so a Informações Públicas, dentre outros.

Desta forma, o Administrador Público passa a ter no Orçamento um compromisso legal de executar os programas governamentais, tra-tando-o de forma cogente e não como uma simples carta de intenções, de caráter indicativo.

A participação popular, por sua vez, decorrente da essência do próprio Estado de Democrático de Direito, toma a sua forma de etapa


essencial no processo de elaboração orçamentária dos instrumentos de planejamento e de freio e contrapesos nas hipóteses de alterações dos rumos de condução dos programas de governo.

As modificações na condução de execução das políticas públicas previstas no Orçamento não são proibidas, todavia, deverão obedecer às regras previstas para alterações dos programas de governo.

Além de imprimir requisitos de legalidade no processo de forma-ção das peças orçamentárias mediante observância de princípios apli-cáveis à espécie, ressalta-se a importância da transparência, decorrente em especial do Princípio da Publicidade.

Portanto, para explicar como o orçamento é peça essencial e fonte primária de execução de políticas públicas e concretização do bem-es-tar social, fundamentado nos ideais do Estado Democrático de Direito, salvaguardado por princípios de ordem constitucional, o trabalho foi dividido em capítulos para facilitar a compreensão do tema.

no primeiro capítulo, foi necessário explicar as noções gerais so-bre o tema, desenvolver o conceito de orçamento, democracia, contex-tualizar o tratamento dispensado no Texto Constitucional e, por fim, enumerar os princípios específicos sobre a matéria.

no segundo capítulo, foram demonstradas as espécies de peças de planejamento (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual), seu relacionamento com políticas públicas e planos governamentais e a natureza jurídica sob o enfoque das corren-tes doutrinárias existentes.

no terceiro capítulo, foi tratada a participação popular como ins-trumento necessário e de legitimidade ao processo orçamentário, além de enumerar os diversos instrumentos de transparência fiscal como corolário do Princípio da Publicidade.

Capítulo 1

Orçamento

1.1 NoçõES GERAIS

O tema de orçamento público pode ser tratado como uma cons-trução histórica, um instrumento de planejamento e execução das fi-nanças públicas, uma peça de previsão de receitas e fixação das des-pesas da Administração Pública, enfim, de forma ampla, como uma garantia de respeito aos princípios constitucionais no planejamento das ações do Estado.

Segundo Aliomar Baleeiro, orçamento é:

Ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Exe-cutivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecada-ção das receitas já criadas em lei.1

Fica ressalvada a parte final da definição, quando indica ser o or-çamento público autorizativo também da arrecadação dos tributos le-galmente criados; refere-se ao princípio da anualidade tributária, que constava na Constituição Federal de 1967, art. 150, § 29, mas que não

1. BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 411.


foi consagrado na Emenda nº 1/19692. Desde então, essa restrição não mais foi prevista nas Constituições brasileiras sucessivas.

Para j. R. Caldas Furtado:

Orçamento é o instrumento através do qual os cidadãos, por in-termédio de lei aprovada por seus representantes no Parlamento, fixam despesa e preveem a receita para o período de um ano, a partir da determinação dos serviços públicos que serão prestados pelo Estado e dos demais objetivos da política orçamentária, bem como da definição de quais e de que forma setores da sociedade financiarão a atividade estatal.3

Da sobredita noção de orçamento, extrai-se que a aprovação do projeto de orçamento do Poder Executivo compete ao Legislativo. Este tem a função histórica de permitir que o povo, por intermédio de seus representantes, disponha sobre a utilização de tributos por ele prestados ao Estado (princípio da autotributação). Esta previsão é comum nos textos legislativos ocidentais desde a Magna Carta inglesa, de 1215. Com o advento da Revolução Francesa em 1789, e do libera-lismo, a ideia foi plenamente consolidada4.

Hoje, o orçamento recebe nos Estados Democráticos de Direito grande proteção e destaque. Serve fundamentalmente como peça maior do planejamento estatal, dos gastos e investimentos realizados com a ver-ba pública, objetivando o atendimento das necessidades da coletividade.

2. CF/1967, art. 150, § 29. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem lei que o estabeleça; nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamen-tária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lançado por motivo de guerra.

3. FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010. p. 44.

4. Art. 12 da Magna Carta Inglesa: “Nenhum tributo ou auxílio será estabelecido no nosso reino sem o consentimento do conselho dos comuns do nosso reino, a não ser que se destine a o resgate de nossa pessoa, a entrada e, cavalaria de nosso filho mais velho e o ca-samento da nossa filha mais velha, por uma única vez, e em tal caso apenas será lançado um auxílio razoável; o mesmo sucederá com todos os auxílios da cidade de Londres.”

A ideia de freio e contrapeso foi reproduzida pela corrente liberalista no Século XVIII, correspondida também nos ideais da Revolução Francesa. A Constituição Brasileira, no art. 48, I, por sua vez, reproduziu literalmente a necessidade de apreciação pelo Congresso, com a sanção presidencial, de matérias relacionadas ao sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas.

Orçamento Público - Uma Visão Transparente 17

norberto Bobbio (1986) conceitua a democracia como um con-junto de regras (primárias ou fundamentais), que estabelece quem está autorizado a tomar decisões coletivas e com quais procedimentos.

A democratização é o processo de submeter todos os interesses à competição da incerteza institucionalizada. É exatamente esta transfe-rência do poder sobre os resultados que constitui o passo decisivo em direção à democracia, o poder é transferido de um grupo de pessoas para um conjunto de regras, do que deriva que numa democracia - e esse é um de seus traços essenciais - ninguém tem a capacidade efetiva de evitar consequências políticas contrárias a seus interesses, seja esse alguém uma pessoa (o líder), uma organização (as forças armadas, os sindicatos, etc.), a polícia, o partido, a burocracia ou mesmo algo menos facilmente identificável, como uma ‘panelinha’ de grupos ou indivíduos (PRZEWORSKI, 1984, apud j. j. CALMOn DE PASSOS, 2003, p. 61).

O sistema de democracia semidireta5, adotado pela Constituição Brasileira, dispõe que as peças orçamentárias devem ser aprovadas por meio de lei, no sentido formal, de iniciativa do Poder Executivo, aprova-das pelo Poder Legislativo com sanção do Poder Executivo (art. 48, II).

Vez ou outra, há quem diga que planejamento orçamentário é in-compatível com a liberdade, reduzindo-o a um fator indicativo e não determinante para a execução das políticas públicas. Grande exagero, pois não estamos diante de um Estado liberal, tampouco diante de um Estado totalitário.

Ainda, ao situar as políticas públicas materializadas nas peças de planejamento num contexto de normas programáticas, é como romper a conexão com os fatos sociais, tirando assim toda a sua efetividade social.

neste sentido, a lição do Mestre Rui Barbosa é sempre atual: “não há, numa Constituição, cláusulas a que se deva atribuir meramente o valor moral de conselhos, avisos ou lições. Todas têm a força impera-tiva de regras.”

5. Art. 1º, parágrafo único da Constituição Federal de 1988.


Portanto, pode-se afirmar6 que o Planejamento está articulado com o Estado Democrático de Direito, contemplado de forma sistemá-tica e situado num plano semântico e pragmático, ou seja, em conso-nância com o plano ideal/normativo, do dever ser e sintonizado com os anseios da sociedade, com o plano da realidade, do ser.

1.2 oRçAmENto NA CoNStItuIção FEdERAl dE 1988

O tratamento dispensado ao orçamento na trajetória histórica desse instituto não foi menos nobre. O grande espaço reservado à ma-téria no Texto Constitucional, pela importância que esta adquiriu, leva Ricardo Lobo Torres7 a afirmar a existência de uma real Constituição Orçamentária.

A afirmação considera a Constituição Orçamentária com um sub-sistema da Constituição Financeira, que disciplinasse os gastos públicos, tratando, de forma equilibrada, a receita e a despesa públicas. na falta de um subsistema da Constituição de 1988 que trate o tema, a Constituição Orçamentária assume o papel regulador dos gastos públicos. Os créditos públicos, por sua vez, são regulados pela Constituição Econômica.

O Estado Democrático de Direito da Constituição de 1988 (art. 1º)8 consolida-se pelo orçamento, com o controle racional das despe-sas, a repriorização das ações governamentais, a intervenção na área social e na economia e a determinação das classes responsáveis pelo financiamento do Estado.

O sistema orçamentário implantado pelo constituinte de 1988 está vocacionado para satisfazer de forma eficaz as necessidades coleti-vas, dando prioridade à vontade popular. Segundo josé Matias Pereira:

Constata-se na Constituição Brasileira existente marcante preo-cupação com as necessidades sociais, sinalizando o entendimento

6. Rui Barbosa. Comentários à Constituição Federal Brasileira, tomo II, São Paulo, 1933. p. 489.

7. TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Reno-var, 2000. p. 148.

8. FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p.60.


de que o Estado deve implementar ações sociais cada vez mais direcionadas ao bem comum para a realização de uma justiça so-cial concreta. Desta forma, cidadania e democracia interagem-se.9

A Constituição de 1988, no capítulo das Finanças Públicas, reser-vou uma seção aos Orçamentos. O art. 165, I, II e III10, prevê a edição de 3 (três) leis orçamentárias: a) que institui o plano plurianual (PPA); b) a que estabelece as diretrizes orçamentárias (LDO); e c) a que apro-va o orçamento anual (LOA). Essas leis têm vigência temporária e o encaminhamento do projeto de lei cabe ao Poder Executivo.

Os artigos subsequentes estabeleceram limites, condições, procedi-mentos de alterações, além de consubstanciar princípios orçamentários que serão descritos no capítulo seguinte. O art. 166 com orientações ao processo de tramitação das leis orçamentárias, estabelecendo condições de emendas ao projeto de lei. O art. 167, por sua vez, impôs vedações de caráter cogente para assegurar o atendimento aos sobreditos princípios.

Também há, tanto previsto na Constituição Federal como fora dela, diversos princípios informadores do orçamento. Objetivam, aci-ma de tudo, sua publicidade, funcionalidade e segurança, expressos por meio de conceitos específicos, a saber: unidade, universalidade, legalidade, anualidade, proibição de estorno, entre outros, que serão detalhados no item seguinte.

1.3 PRINCíPIoS oRçAmENtÁRIoS

O vocábulo “princípio” (do latim principiu11) prende-se à ideia de início, origem, começo, base, fundamento.

9. PEREIRA, José Matias. Finanças Públicas: a política orçamentária no Brasil. São Paulo: Atlas 1999. p. 19.

10. Princípio da Unidade: A Constituição de 1988 impõe a inclusão na lei orçamentária anual de três orçamentos. “Esse modelo, em linhas gerais”, conforme James Giacomo-ni, “segue a concepção da totalidade orçamentária, isto é, múltiplos orçamentos são elaborados de forma independente, sofrendo, entretanto, a consolidação que possibi-lita o conhecimento do desempenho global das finanças públicas”.

11. Conforme Aurélio Buarque de Holanda Ferreira (FERREIRA, Aurélio Buarque de Ho-landa. Novo dicionário da língua portuguesa. 1. ed. 15. impressão. Rio de Janeiro, 1975. p. 1138).


Roque Antônio Carraza diz que “em qualquer ciência, princípio é começo, alicerce, ponto de partida. Pressupõe, sempre, a figura de um patamar privilegiado, que torna mais fácil a compreensão ou a demonstra-ção de algo. nesta medida, é, ainda, a pedra angular de qualquer sistema”.

A definição lapidada por Celso Antônio Bandeira de Mello de princípio é sempre atual:

Mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.12

Vaticina ainda o autor: “Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer.”

Determinados postulados permeiam o sistema orçamentário dan-do-lhe forma, instrumentalizando-o, delimitando o seu conteúdo e possibilitando o controle da execução orçamentária. São considerados os principais: legalidade, unidade, universalidade, anualidade, proi-bição de estorno de verbas, não vinculação da receita de impostos, exclusividade, equilíbrio orçamentário, princípio da programação e princípio da discriminação ou especialização.

1.3.1 Princípio da Legalidade Orçamentária

Apresenta o mesmo fundamento do princípio da legalidade apli-cado à administração pública, segundo o qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente auto-rizar, ou seja, se subordina aos ditames da lei. A Constituição Federal de 1988, no art. 37, estabelece os princípios da administração pública, dentre os quais o da legalidade e, no seu art. 165, estabelece a necessi-dade de formalização legal das leis orçamentárias:

12. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 53.


Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

O Princípio da Legalidade informa os planos, as diretrizes orça-mentárias e os orçamentos, bem como as alterações orçamentárias, quer sejam pela via dos créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários), quer sejam por meio de estorno de verbas (transpo-sições, remanejamentos ou transferências13), devem ser aprovadas por lei formal, à exceção da abertura de crédito extraordinário nas condi-ções previstas no art. 167, § 3º, da Constituição Federal.

A Constituição Federal, no art. 167, prescreve outras vedações, das quais decorrem outros princípios orçamentários:

1. o início de programas ou projetos não incluídos na lei orça-mentária anual (inciso I);

2. a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (inciso II);

3. a realização de operações de créditos que excedam o montan-te das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante

13. Segundo Furtado, 2010. p. 156-157: Remanejamento: São realocações na organização de um ente público, com destinação

de recursos de um órgão para outro. Podem ocorrer numa reforma administrativa. A ex-tinção de um órgão pode levar a Administração a decidir pela realocação das atividades, inclusive dos respectivos programas de trabalho, recursos físicos e orçamentários, para outros órgãos, sejam da administração direta, sejam da administração indireta.

Transposição: são realocações no âmbito dos programas de trabalho, dentro do mesmo órgão. Pode acontecer que a administração da entidade governamental resolva não construir a estrada vicinal, já programada e incluída no orçamento, deslocando esses recursos para a construção de um edifício, para nele instalar a sede da secretaria de obras, também já programada e incluída no orçamento, cujo projeto original se pre-tende que seja ampliado.

Transferências: São realocações de recursos entre categorias econômicas de despesas, dentro do mesmo órgão e do mesmo programa de trabalho, ou seja, repriorizações dos gastos a serem efetuados.


créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, apro-vados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta (inciso III);

4. a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas determinadas situações previstas no inciso (inciso IV);

5. a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia auto-rização legislativa e sem indicação dos recursos corresponden-tes (inciso V);

6. a transposição, o remanejamento ou a transferência de recur-sos de uma categoria de programação para outra ou de um ór-gão para outro, sem prévia autorização legislativa (inciso VI);

7. a concessão ou utilização de créditos ilimitados (inciso VII);

8. a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir ne-cessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º (inciso VIII);

9. a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia auto-rização legislativa (inciso IX).

nota-se, portanto, que a legalidade ultrapassa as fases de elabo-ração das peças orçamentárias e dita regras para a sua execução; pela legalidade orçamentária, não haverá despesa que não esteja prevista na lei do orçamento. A inobservância a esse princípio poderá resultar em diversas sanções no âmbito penal e civil, como crime tipificado no art. 359-D (ordenar despesa não autorizada por lei) do Código Penal, ato de improbidade administrativa previsto no inciso IX do art. 10 da Lei nº 8.429/1992 (ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento). Se o infrator for Prefeito Munici-pal, será crime comum, sujeito ao julgamento do Poder judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores, estabelecido no inciso V do art. 1º (ordenar ou efetuar despesas não au-torizadas por lei, ou realizá-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes) do Decreto-Lei nº 201/1967. Se o infrator for Ministro de Estado, Ministro do Supremo Tribunal Federal ou o Procurador-Geral da República, será crime de responsabilidade previsto no item 1 do

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