UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa

Mestrado em Economia Empresarial

MODELOS DE COMPETIÇÃO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES

PARA SERVIÇOS DE BANDA LARGA

JOSÉ ROBERTO DE SOUZA PINTO

Rio de Janeiro Dezembro / 2009

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa

Mestrado em Economia Empresarial

MODELOS DE COMPETIÇÃO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES

PARA SERVIÇOS DE BANDA LARGA

JOSÉ ROBERTO DE SOUZA PINTO

Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em

Economia Empresarial da UCAM, como parte dos

requisitos para a obtenção do título de Mestre.

Orientador: Professora Dra. Maria Margarete da Rocha Co-Orientador: Professor Dr. Hamilton Carvalho Tolosa

Rio de Janeiro Dezembro / 2009

P659m Pinto, José Roberto de Souza.

Modelos de competição no setor de telecomunicações para serviços de banda larga / José Roberto de Souza Pinto. -- Rio de Janeiro, 2009.

135 f. : il.

Dissertação(Mestrado) -- Universidade Candido Mendes, 2009.

1. Concorrência 2. Telecomunicação 3. Internet

4. Agências reguladoras I. Universidade Candido

Mendes II. Título.

CDU 339.137:621.39

4

JOSÉ ROBERTO DE SOUZA PINTO

MODELOS DE COMPETIÇÃO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES PARA SERVIÇOS DE BANDA LARGA.

Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em

Economia Empresarial da UCAM, como parte dos

requisitos para a obtenção do título de Mestre.

Aprovada em 04 / Março / 2010

BANCA EXAMINADORA

Professora Dra. Maria Margarete da Rocha.

Professor Dr. Jorge Fagundes.

Professor Dr. Hamilton Carvalho Tolosa.

Rio de Janeiro Dezembro / 2009

A minha mãe Leopoldina de Souza Pinto, falecida em

Agosto de 2007 com 93 anos de idade, lúcida e que me

acompanhou nesta jornada do curso de mestrado em

economia empresarial, sempre me incentivando para

buscar mais este título de mestre. Os aprendizados

desde a época da infância foram fundamentais para

minha formação pessoal e profissional, confirmando a

importância da educação contínua e atualizada que é

uma das exigências deste mundo em constante

transformação.

AGRADECIMENTOS

1- A minha esposa Sueli Cerqueira de Souza Pinto pela

sua atenção e concordância de dedicar inúmeras

horas que seriam destinadas à família e ao lazer

durante estes últimos três anos em que me dediquei

aos estudos e trabalhos exigidos para a conclusão

deste Mestrado em Economia.

2- Aos Professores do Mestrado pela atenção,

dedicação e paciência com que trataram as minhas

dúvidas, desde a fase inicial do curso até conclusão

desta dissertação.

3- A equipe de Suporte Administrativo do Mestrado, que

sempre me atendeu com celeridade nestes anos de

convivência.

4- Aos meus colegas de Curso que sempre me

apoiaram e me prestigiaram durante todas as fases

do curso, tornando o desafio a cada dia mais

interessante.

5- Ao meu particular amigo e ex-companheiro de

trabalho, Creso Roberto que me incentivou para o

ingresso neste Curso de Mestrado.

A sociedade do futuro será a do conhecimento, e os serviços de telecomunicações em banda larga disponíveis a toda a população se apresentam como um fator chave para atingir este objetivo.

Jose Roberto de Souza Pinto (2009)

RESUMO

Este trabalho se propõe: 1) avaliar a evolução do Setor de

Telecomunicações com ênfase na situação regulatória e de competição e foco nos

Serviços de Banda Larga; 2) identificar os Modelos de Competição adotados em

vários países, os recomendados por instituições internacionais, a sua adoção,

evolução e resultados obtidos nos serviços de banda larga. O referencial teórico se

fundamenta principalmente nos trabalhos de Carlton (2001), de Henten, Samarajiva

e Melody (2003), da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico –

OCDE (2003) (2006) (2007), de Pindick (2003) e Rubinfeld e Singer (2001) sobre

verticalização de serviços e competição no setor de telecomunicações, Gaffard &

Krafft (2000) e Martin Fransman (2000) sobre os processos de regulação, e na

eficiência dinâmica de Schumpeter, ditada pelas características de inovação que

estão sempre presentes no setor influenciando os modelos de competição. O

trabalho também apresenta vasta pesquisa sobre estudos realizados no setor de

telecomunicações, contendo dados sobre a evolução dos serviços de banda larga

obtidos no documento OCDE Communications Outlook 2007, na UIT – União

Internacional de Telecomunicações, no Banco Mundial e em bases de dados

especializadas do setor. A motivação sobre este tema decorre do atraso que o Brasil

está experimentando em relação a outras nações no atendimento de serviços de

telecomunicações em banda larga, conforme Estudo realizado pela Organização das

Nações Unidas (ONU) em 2008, que coloca o Brasil em 77º lugar entre 154 países

avaliados quanto ao desenvolvimento das telecomunicações. Ao final do trabalho,

selecionamos três modelos para a introdução de competição no serviço de banda

larga, que são avaliados quanto à sua pertinência e oportunidade de serem

adotados no Brasil.

Palavra chave: Competição. Modelos. Banda Larga.

ABSTRACT

This research aims: 1) evaluating the evolution of the Telecommunication

Sector, placing special emphasis on the regulatory and competition situation and

focus on the Broadband Services; 2) identify the models of competition used in

several countries, the ones recommended by international institutions, the adoption,

evolution and the results obtained in Broadband Services. The theoretical reference

is founded on the works of, Carlton (2001), Henten, Samarajiva and Melody (2003),

the Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD (2003)

(2006) (2007), Pindick, R. S. (2003), MIT ( 2003) e Rubinfeld D. L., and Hal J. Singer

(2001) “Vertical Foreclosure in Broadband Access” Gaffard & Krafft (2000) and

Martin Fransman (2000) about the processes of regulation and dynamic efficiency of

Schumpeter, dictated by the characteristics of innovation that are always present in

the sector influencing the models of competition. This work also presents a vast

research about studies carried on the telecommunication sector, with data on the

evolution of broadband evolution based on the OECD Communications Outlook

2007, the International Telecommunication Union, the Word Bank and on specialized

databases. The motivation of the accomplishment of this research comes from the

delay Brazil is experiencing compared to other nations in this field, according to

studies of the United Nation Organization (UNO) in 2008 that places Brazil on the

77th position among 154 other countries evaluated in telecommunication

development. At the end of this research, three models to introduce competition in

the broadband services are selected, which are evaluated as to pertinence and

opportunity to be used in Brazil.

Key words: Competition. Models. Broadband.

SUMÁRIO

1 – INTRODUÇÃO.......................................................................................................... 15 2 – O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NOS ÚLTIMOS ANOS E O BRASIL NESTE

CONTEXTO .............................................................................................................. 18 3 – CONCEITOS E DEFINIÇÕES RELEVANTES SOBRE O SETOR DE

TELECOMUNICAÇÕES ............................................................................................ 24 4 – REGULAÇÃO E COMPETIÇÃO NOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES DE

ACESSO EM BANDA LARGA ................................................................................... 29 4.1 – CARACTERÍSTICA INOVADORA DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES ............ 29 4.2 – TIPOS DE REGULAÇÃO ....................................................................................... 30 4.3 – REGULAÇÃO E DEFESA DA CONCORRÊNCIA.................................................... 33 5 – A BUSCA DE MODELOS PARA INTRODUÇÃO DE COMPETIÇÃO NO SETOR,

SUA RELEVÂNCIA E JUSTIFICATIVA ...................................................................... 40 5.1 – MODELOS PARA INTRODUÇÃO DE COMPETIÇÃO ............................................. 40 5.2 – ABORDAGEM GERAL DA ORGANIZAÇÃO DE COOPERAÇÃO E

DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO – OCDE ........................................................ 42 5.3 – ABORDAGEM ESPECÍFICA DOS MODELOS DE SEPARAÇÃO ESTRUTURAL

APLICADA AO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES .................................................. 45 5.4 – ASPECTOS A SEREM CONSIDERADOS NA ADOÇÃO DE MODELOS DE

SEPARAÇÃO ESTRUTURAL ................................................................................. 46 5.5 – PLATAFORMAS ALTERNATIVAS PARA SERVIÇOS DE BANDA LARGA .............. 48 6 – O MERCADO DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES EM BANDA LARGA ........ 52 6.1 – OS SERVIÇOS DE ACESSO EM BANDA LARGA E AS SOLUÇÕES ADOTADAS . 52 6.2 – A IMPORTÂNCIA DA PENETRAÇÃO DOS SERVIÇOS DE BANDA LARGA........... 67 6.3 – PRIORIDADE DA BANDA LARGA NO CONTEXTO NACIONAL ............................. 69 7 – EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA ESCOLHA DO MODELO E A SUA

EVOLUÇÃO .............................................................................................................. 73 7.1 – A EVOLUÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO NOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA . 73 7.2 – A EVOLUÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO NA EUROPA .......................................... 74 7.2.1 – Evolução da regulamentação no Reino Unido segundo a OFCOM ................... 75 7.3 – O POSICIONAMENTO DA COMUNIDADE ECONÔMICA EUROPÉIA E DE

OUTROS PAÍSES .................................................................................................. 83 8 – EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NO TOCANTE A PRÁTICAS

ANTICOMPETITIVAS ............................................................................................... 90 9 – A ESCOLHA DO MODELO MAIS ADEQUADO ......................................................... 93 9.1 – OPÇÕES DE MODELOS DE COMPETIÇÃO ESCOLHIDAS ................................... 94 9.2 – RESUMO ANALÍTICO E O PROCESSO DE AVALIAÇÃO ...................................... 96 10 – CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................... 113 11 – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................... 117 ANEXOS ...................................................................................................................... 124 ANEXO 1 – FIRE WALL E APLICAÇÕES EM TELECOM .............................................. 125 ANEXO 2 – CONEXÕES DE BANDA LARGA POR 100 HABITANTES E POR

TECNOLOGIA ADOTADA (junho de 2008) ........................................................... 126 ANEXO 3 – SOLUÇÕES DE UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DE REDE TELEFONICA

LOCAL ................................................................................................................. 128 ANEXO 4 – DESCRIÇÃO DO MODELO DE SEPARAÇÃO FUNCIONAL ....................... 135 ANEXO 5 – PLANOS DE DESENVOLVIMENTO DA BANDA LARGA EM PAÍSES

DESENVOLVIDOS ............................................................................................... 137

ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 1 – Separação das atividades competitivas das não competitivas nos setores da economia ............................................................................................................... 44

Tabela 2 – Soluções evolutivas para tecnologias de acesso em banda larga ........... 50

Tabela 3 – Conexões em banda larga por tecnologia no Brasil ................................... 53

Tabela 4 – Participação das Empresas Prestadoras de Serviço de Banda Larga no mercado (%) ............................................................................................................... 53

Tabela 5 – Penetração da banda larga e taxa de crescimento anual nos países da OCDE.......................................................................................................................... 54

Tabela 6 – Comparativo de preços de serviço de banda larga na Europa no atacado e varejo (Preços em Euros correntes) ..................................................................... 58

Tabela 7 – Preços e margem para desagregação de rede na Europa. ...................... 58

Tabela 8 – Preço médio de serviços de banda larga nos países da OCDE ............... 60

Tabela 9 – Preços de serviços de banda larga no Brasil nas tecnologias DSL e CABO TV .................................................................................................................... 61

Tabela 10 – Práticas anticoncorrenciais e multas aplicadas ........................................ 90

Tabela 11 – Posicionamento dos Agentes em relação ao Modelo de Competição adorado nos Serviços Telecomunicações em Banda Larga ................................. 96

Tabela 12 – Indicadores de competição em serviços nos países desenvolvidos e em desenvolvimento ........................................................................................................ 97

INDICE DE ILUSTRAÇÕES

Gráficos

Gráfico 1 – Evolução anual quantitativa das soluções de desagregação de rede na Europa ........................................................................................................................ 63

Gráfico 3 – Diagrama ilustrativo do processo de competição ...................................... 93

Gráfico 4 – Fluxograma “processo de avaliação da competição no mercado de serviços de banda larga”......................................................................................... 101

Gráfico 5 – Gráfico comparativo de penetração e preços do serviço de banda larga ................................................................................................................................... 106

Quadros

Quadro 1 – Evolução por tecnologia das soluções de serviços de banda larga no Japão .......................................................................................................................... 65

Quadro 3 – Comparativo de preços, penetração e capacidade do acesso nos serviços de banda larga – dados do primeiro semestre de 2009 ....................... 108

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

3G – Terceira Geração de Sistemas Móveis Celulares

ABTA – Associação Brasileira de Televisão por Assinatura

ADSL – Asymmetric Digital Subscriber Line

ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações

AT&T – American Telephone Telegraph Corporation

BrT – BRASIL TELECOM

BT – Britsh Telecom

CADE – Conselho de Administração da Defesa Econômica

DSL – Digital Subscriber Line

EC – EUROPEAN COMISSION (Comissão Européia)

ECTA – European Competitive Telecommunications Association

e-government – Serviços e Informações de Governo

EMBRATEL – Empresa Brasileira de Telecomunicações

ERG – European Regulators Group

EUA – Estados Unidos da América

FCC – FEDERAL COMMUNICATIONS COMISSION

FMI – Fundo Monetário Internacional

Gbps – Giga bites por segundo

GVT – GLOBAL VILLAGE TELECOMUNICAÇÕES

IDC – INTERNACIONAL DATA CORPORATION

IP – Internet Protocol (Protocolo Internet)

IPTV – Internet Protocol - Televisão

ISDN – Integrated Services Digital Network

Kbps – kilo bites por segundo

LGT – Lei Geral das Telecomunicações

LLU – Local Loop Unbundling

LRIC – Long Run Incremental Cost

Mbps – Mega bites por segundo

MIT – Massachusetts Institute of Technology

MVNO – Móbile Virtual Network Operator

NGN – New Generation Network

NTT – Nippon Telegraph and Telephone Public Corporation

OCDE – Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico

OFCOM – Federal Office of Communications (Agência de Comunicações no Reino Unido)

ONU – Organização das Nações Unidas

PIB – Produto Interno Bruto

PMS – Poder de Mercado Significativo

PPP – Paridade do Poder de Compra

RGI – Regulamento Geral de Interconexão

SCM – Serviços de Comunicação Multimídia

SERCOMTEL – Empresa de Telecomunicações dos Municípios de Londrina e de Tamarana no Paraná

STFC – Serviço Telefônico Fixo Comutado

TELEBRAS – Telecomunicações Brasileiras

TELECOM – Associação Brasileira de Telecomunicações

TI – Tecnologia da Informação

TIC – Tecnologia de Informação e Comunicação

TV – Televisão

UIT – União Internacional de Telecomunicações

UK – Reino Unido

ULL – Unbundling Local Loop

UNB – UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

USD – Dólares Americanos WLR – Wholesale Line Rental

15

1 – INTRODUÇÃO

O Setor de Telecomunicações em todo o mundo se desenvolveu

efetivamente a partir de um regime de Monopólio, sendo que na maioria dos países

o Estado era o ente Operador das Redes e dos Serviços de Telecomunicações.

Exceção era o caso dos Estados Unidos da América do Norte em que o Monopólio

era privado e o Estado tinha a função de regulação. As raízes para a adoção deste

modelo estão na configuração de monopólio natural que era típica deste setor

(elevada escala mínima de operação) e na necessidade de enormes investimentos

com longo prazo de retorno.

Novas demandas da sociedade aliadas às novas tecnologias, em particular a

tecnologia digital, alteraram este pensamento, fazendo com que fossem realizadas

reformas estruturais no setor que permitissem a introdução de competição e a

participação de capital privado na prestação dos serviços, ficando o Estado com a

função de regulação e fiscalização da operação das redes e dos serviços prestados.

As motivações de cada país para esta reestruturação se concentram na questão

política de alocação dos recursos públicos para outros setores como educação e

saúde e na dificuldade do Estado de realizar investimentos. Entretanto, o longo

período de regime de Monopólio com alta concentração de poder em poucas

Empresas, principalmente aquelas que detinham a infraestrutura das Redes de

Telecomunicações, criou barreiras à competição, dificultando e até inibindo a

entrada de novos prestadores de serviços no mercado, como era esperado e

previsto nos estudos que precederam a reforma da regulamentação das

telecomunicações nos diversos países.

As legislações decorrentes desta reestruturação do setor, que resultaram em

privatização das Empresas Estatais, foram desenvolvidas considerando esta

dificuldade latente de uma nova Empresa entrar no mercado. Por esta razão, foram

criadas assimetrias regulatórias gerando, entre outras, condições de utilização dos

recursos de redes das Empresas Dominantes no Mercado (aquelas que herdaram as

redes de telecomunicações das Empresas Estatais) pelas novas entrantes. Ademais,

foram criados condicionamentos no caso da verticalização de serviços para evitar

práticas anticompetitivas, visando com isso reduzir as barreiras de entrada.

Os resultados destas iniciativas regulatórias em termos de geração de

Competição no Setor de Telecomunicações podem ser avaliados pela queda dos

16

preços de alguns serviços de telecomunicações e pela maior participação efetiva das

Empresas entrantes, em alguns mercados.

Por outro lado, a evolução do setor de telecomunicações para um regime de

competição nos serviços de telefonia fixa local e em particular nos serviços de

acesso em banda larga tem se dado de forma lenta e muito aquém das expectativas

das instituições de vários países e da sociedade como usuária dos serviços.

A busca de modelos que superem estas barreiras à competição tem sido

preocupação constante de várias organizações governamentais, organismos

internacionais de apoio ao desenvolvimento econômico e de agências reguladoras

do setor, na busca de que a competição se instaure e produza benefícios para as

sociedades.

Desta forma, o objetivo desta dissertação é estudar e avaliar os critérios e as

alternativas de modelos de competição para o serviço de banda larga, dada a

importância desses serviços para o desenvolvimento do país.

Na seqüência do conteúdo apresentado, no item 2 abordamos a evolução

dos modelos de exploração de serviços de telecomunicações de uma maneira geral

e mais especificamente os passos recentemente percorridos pelo Brasil. No item 3

introduzimos os principais conceitos e definições adotados no setor de

telecomunicações para um melhor entendimento do conteúdo apresentado.

No item 4 fazemos considerações sobre a característica do setor

extremamente inovadora, os tipos de regulação adotados para superar o desafio da

introdução de competição e a defesa da concorrência, assim como os instrumentos

regulatórios utilizados no setor e os agentes envolvidos.

No item 5 iniciamos a busca de modelos adotados em outros países para

introdução da competição nos serviços de banda larga, criando com isso uma

referência para a escolha de uma melhor alternativa.

O item 6, identificado como mercado de serviços de banda larga é dedicado

a apresentação de dados e resultados das experiências de outros países

comparando-as com o Brasil, nos indicadores de uso de redes, serviço, penetração,

preços e capacidade ofertada para os acessos. Neste item, também os reflexos da

penetração do serviço de banda larga na sociedade são apresentados através de

estudos de diversas entidades, que avaliam a produtividade, o nível de emprego e o

PIB. No contexto do Brasil a prioridade deste tema é comentada por representantes

do setor das telecomunicações.

17

A partir do item 7 a evolução das experiências regulatórias para gestão dos

serviços de banda larga, de um conjunto representativo de países são apresentadas

e avaliadas.

No item 8 a atuação das Agências Reguladoras é explicitada, através de um

quadro de punições e multas aplicadas as Empresas Prestadoras de Serviços de

Telecomunicações, como forma de reprimir práticas anticompetitivas e previlegiar a

competição.

No item 9 refletimos sobre os modelos de competição selecionados para o

desenvolvimento da banda larga, criando uma metodologia para avaliar as situações

de atendimento a sociedade e fazendo comparações com um grupo de países.

Finalmente com base nesta metodologia e considerando o desafio de crescimento

da penetração do serviço, apontamos um caminho para o Brasil.

18

2 – O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NOS ÚLTIMOS ANOS E O BRASIL NESTE CONTEXTO

A privatização das telecomunicações e a implementação de um modelo de

competição são eventos recentes em todo mundo e em particular no Brasil.

A tendência de privatização iniciou-se na década de 80, com os processos

de liberalização econômica deflagrados pela primeira ministra Margareth Thatcher

no Reino Unido e pelo Presidente Ronald Reagan nos Estados Unidos.

A reforma no setor começou em 1984 nos Estados Unidos, com a cisão da

incumbent1 American Telephone Telegraph Corporation – AT&T em sete

companhias regionais de telefonia local, denominadas “baby bells”, e uma operadora

de longa distância, a própria AT&T. Vale lembrar que nos Estados Unidos, diferente

dos países da Europa, a AT&T já era uma empresa privada antes da divisão,

constituindo-se em um monopólio privado regulado pelo Estado Americano. Os

Estados Unidos era uma exceção porque na maioria dos países este monopólio

natural2 era público, exercido pelo próprio Estado.

No Brasil, a experiência internacional conjugada com as necessidades de

reestruturação da indústria nacional de telecomunicações traduziu-se na

promulgação da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, a Lei Geral de

Telecomunicações (LGT), cujo objetivo era não somente a privatização das

empresas estatais e a introdução da concorrência na prestação de serviços de

telecomunicações, mas também a universalização dos serviços à população.

O Brasil, portanto, não passou isento às grandes transformações

tecnológicas experimentadas pela indústria de comunicações internacional e muitos

dos desafios encontrados em outros países foram enfrentados à ocasião da

reestruturação da indústria nacional.

Em 1995, o país apresentava um histórico de baixo investimento em

renovação e expansão da indústria sob regime de monopólio estatal. Assim,

inspirado nas experiências internacionais de reforma, o processo de revisão

1 “Incumbent” termo em inglês utilizado para designar a empresa privatizada que herda a rede de telecomunicações do monopólio natural. No caso brasileiro o termo pode ser adotado para as concessionárias que assumiram a rede de telecomunicações do sistema TELEBRAS. 2 “Monopólio natural” é caracterizado por economias de escala significativas em relação ao tamanho do mercado e que comporta apenas um pequeno número de plantas de escala mínima eficiente, sendo no limite uma única operação (POSSAS et alli 1997- Regulação e Concorrência nos Setores de Infraestrutura no Brasil).

19

constitucional no setor das telecomunicações, encerrado com a aprovação da

Emenda Constitucional número 8 em setembro de 1995, deu início à reestruturação

da indústria, consagrada com a já mencionada Lei nº 9.472 (LGT). Foi estabelecido,

então, o novo arcabouço regulatório para o setor, cujos objetivos primordiais eram a

introdução da concorrência na prestação de serviços e a universalização dos

serviços à população.3

Em seu arcabouço, a LGT visava reorganizar a prestação dos serviços de

telecomunicações no país e criar um ambiente favorável à realização de

investimentos na indústria, sob supervisão da Agência Nacional de

Telecomunicações Anatel – Agência Nacional de Telecomunicações, o novo órgão

regulador do setor. Este novo desenho da indústria, ancorada em um amplo

processo de privatização, viria a substituir o modelo de gerenciamento direto do

Estado, que vinha demonstrando dificuldades em realizar os investimentos

compatíveis com as necessidades da sociedade.

Notadamente, a adoção do modelo de reestruturação do setor foi cercada de

inúmeras incertezas quanto aos seus resultados efetivos, no que diz respeito

principalmente à introdução da concorrência nos segmentos ditos competitivos e ao

alcance das metas de universalização. De fato, a Exposição de Motivos nº 231, de

10 de dezembro de 1996, que encaminhou o Projeto da LGT ao Congresso nacional,

descreve com clareza as alternativas consideradas, o grau de incerteza e as

estratégias para superar e evoluir com a legislação de modo a estar

permanentemente atualizada com o desenvolvimento da indústria.

Segundo a Exposição de Motivos, de modo a alcançar seus dois objetivos

primordiais, a LGT visava:

(i) O fortalecimento do papel regulador do Estado e eliminação do seu

papel como empresário, contemplando a promoção de um grau

adequado de supervisão sobre o setor e conseqüente privatização das

empresas sob controle acionário da União, bem como a outorga de

novas licenças para que operadores privados prestassem serviços de

telecomunicações no país;

(ii) A expansão e melhoria da oferta de serviços via diversificação da oferta

e melhoria dos padrões de qualidade;

3 Para resenha sobre os problemas comumente enfrentados por países em desenvolvimento na elaboração e implementação de suas industriais, ver LAFFONT (2005).

20

(iii) A criação de oportunidades atraentes de investimentos na indústria e

renovação tecnológica sob ambiente competitivo, via atração de capitais

privados, construção de um ambiente que propiciasse o

desenvolvimento da competição justa no mercado e facilitasse a

consolidação de novos participantes e, finalmente, gerando condições

que estimulassem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e

industrial;

(iv) A harmonização do desenvolvimento da indústria de telecomunicações

com as metas de desenvolvimento do país via redução das disparidades

de cobertura dos serviços de telecomunicações intra-regionais e entre as

diversas faixas de renda; criação de condições para a prática de tarifas

razoáveis e justas para os serviços de telecomunicações; promoção de

serviços de telecomunicações que incentivem o desenvolvimento

econômico e social do País; e alcance de metas específicas de

universalização;

(v) A maximização do valor de venda das empresas estatais da indústria

sem prejuízo aos objetivos acima listados.

Uma vez fixados em lei, tais objetivos orientariam todo o processo de

reforma do setor até a sua implementação, em especial, na privatização das

empresas do Sistema Telebrás, que era vista como fundamental para atingir os

objetivos preconizados.

Naquele momento, os serviços públicos de telecomunicações no Brasil eram

explorados pelo Sistema TELEBRAS – Telecomunicações Brasileiras, um sistema

composto de uma empresa holding TELEBRAS, por uma empresa de serviços de

longa distância nacional e internacional que também explorava os serviços de

comunicação de dados e telex, EMBRATEL – Empresa Brasileira de

Telecomunicações e por 27 empresas de âmbito estadual ou local.4

O Sistema TELEBRAS detinha, à época da reforma, cerca de 90% da planta

de telecomunicações existente no País e atuava em uma área em que viviam mais

de 90% da população brasileira. A União Federal detinha o controle acionário da

TELEBRAS, com pouco mais de 50% de suas ações ordinárias, que representavam

4 Existiam quatro empresas independentes, sendo três Estatais (a CRT no Rio Grande do Sul, a SERCOMTEL em Londrina e a CETERP em Ribeirão Preto) e uma Empresa privada que atuava no triangulo mineiro, e no nordeste de São Paulo, no sul de Goiás e no sudeste de Mato Grosso (CTBC).

21

cerca de 22% da totalidade do capital. A maior parte das ações era de propriedade

particular, com cerca de 25% em mãos de estrangeiros e o restante pulverizado

entre milhões de acionistas. Ainda, o atendimento à população se concentrava nas

classes A e B, com cerca de 80% dos terminais residenciais, demonstrando que as

classes menos favorecidas não dispunham de atendimento nem na solução coletiva,

dado que o número de telefones públicos era insuficiente e mal distribuído.

Conforme apresentado, tal desproporção na cobertura de serviços tanto entre níveis

de renda como em localização geográfica era um dos grandes desafios do programa

de reestruturação da indústria.

Para enfrentar esse desafio, uma das principais características da

reestruturação da indústria nacional foi sua divisão geográfica e por linhas de

negócios. Embora essa tenha sido a linha mestra da reforma, na Exposição de

Motivos, consideraram-se os prós e contras da continuação de uma estrutura de

monopólio em comparação com uma estrutura de monopólios regionais.5 Dentre os

argumentos listados pela continuação do monopólio nacional, o mais importante era

a criação de uma empresa com economias de escala e escopo grandes o suficiente

para gerar uma empresa de porte internacional, capaz de competir no mercado

internacional mais rapidamente do que empresas de menor porte. Outra vantagem

seria a pujança financeira para incorrer nos investimentos necessários para

renovação e expansão da infraestrutura nacional, e o atendimento das metas de

universalização e qualidade dos serviços almejados pelo governo.

No que tange aos argumentos favoráveis à divisão em monopólios

regionais, foram considerados a atratividade das empresas ao capital privado, em

especial o capital internacional, tendo em vista a importância da transferência

dessas empresas à iniciativa privada e as necessidades de financiamento externo do

governo à época. Em complemento as estes argumentos, adiciona-se a

possibilidade de maior arrecadação com a venda de 3 unidades e a maior facilidade

de venda por envolver menores valores do que uma venda única. Outro aspecto que

foi considerado foi o potencial de competição que seria criado entre estas Empresas

Regionais, quando elas fossem prestar serviços fora da sua área de monopólio,

hipótese esta que não se confirmou.

A decisão do governo, objeto do decreto número 2.534 de 02 de abril de

5 Resenha ver MATTOS (2002).

22

1998, foi pela regionalização e foram criadas quatro regiões.6

Passados mais de dez anos desta reestruturação, apesar dos avanços em

várias áreas e serviços, pouco se fez para se atingir uma efetiva competição na

prestação de serviços ao consumidor final no que diz respeito à banda larga, ficando

o mercado dependente das ofertas das Concessionárias de Serviços de Telefonia

Local.

Diante deste quadro, um novo desafio se estabelece na medida em que as

demandas da sociedade se deslocam para a necessidade de serviços de

telecomunicações em banda larga, dada a influência da rede Internet neste contexto

da sociedade, requerendo a oferta diversificada de acessos a este serviço de forma

rápida eficaz e a preços acessíveis a maior parte da população. Portanto, este novo

desafio, mais uma vez de natureza regulatória, requer a adoção de regras já

estabelecidas na Lei Geral de Telecomunicações, complementadas por novos

instrumentos, seguindo caminhos já estabelecidos em outros países que

demonstraram ser efetivos.

As justificativas para um novo impulso na indústria de telecomunicações

encontram suporte nos importantes avanços tecnológicos em várias áreas ligadas à

tecnologia da informação e comunicação. O processo de digitalização avançou em

diversos setores criando os circuitos digitais, telefones celulares, satélites, cabos de

fibra óptica, os softwares que realizam o roteamento de circuitos e dados, além de

outras funções ligadas à prestação dos serviços de telecomunicações.

O conseqüente aumento da complexidade dos serviços ofertados

determinou o ritmo de obsolescência de algumas regras regulatórias, cuja rigidez

implicava um tratamento desigual das diferentes linhas de negócios de diferentes

empresas.

Este quadro recomenda uma revisão regulatória e exige uma sofisticação

em todo o processo de supervisão das facilidades consideradas essenciais para o

desenvolvimento da competição no setor de telecomunicações, em particular, no

serviço de banda larga.

Conforme ressaltado por LAFFONT & TIROLE (2000), um aspecto

importante da indústria de telecomunicações é a presença de um grande número de

concorrentes ativos e potenciais. Além dos tradicionais operadores de telefonia fixa e

6 Decreto Presidencial número 2534, disponível em www.anatel.gov.br

23

móvel, outros operadores, como de TV – Televisão a cabo, proprietários de malha

ferroviária, distribuidoras de eletricidade, gás ou água, também podem fazer uso de

suas infraestruturas para prover os mesmos serviços de telecomunicações. Da

mesma forma, empresas na área de software podem contribuir fortemente para

evolução dos serviços ofertados pelo setor. A busca por sinergias (ou economias de

escopo) e a perspectiva de desregulamentação do setor de telecomunicações

explicam em parte um novo movimento de reestruturação observado.7

Há, portanto, potencial para estabelecer competição, dependendo

fundamentalmente da regulamentação que pode incentivar novos investimentos nos

serviços de banda larga e, em especial, da atuação dos órgãos reguladores

responsáveis pela gestão deste processo de competição conforme estabelecido na

LGT.

Ao avaliarmos os últimos dez anos, encontramos novas mudanças no setor

que continuaram a ocorrer em todo o mundo. Movimentos de consolidação entre

empresas em diversos países geraram inúmeros estudos por parte dos órgãos

reguladores e autoridades de defesa da concorrência, sendo que, em alguns países,

reformas na organização regulatória foram adotadas, como é o caso da OFTEL

(Órgão Regulador das Telecomunicações no Reino Unido) que passou a ser

OFCOM (Órgão Regulador das Comunicações) como forma de se adaptar a este

novo cenário.

7 Para maiores detalhes, ver LE BLANC & SHELANSKI (2003).

24

3 – CONCEITOS E DEFINIÇÕES RELEVANTES SOBRE O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES

Para realizar a análise dos modelos de competição, cabe apresentar como

são configurados os diversos recursos para prestação dos serviços de

telecomunicações, de modo a termos um entendimento da terminologia adotada.

A prestação dos serviços depende fundamentalmente de um conjunto de

equipamentos e sistemas que são configurados para a formação de uma rede de

telecomunicações.

Os serviços são então prestados com suporte nesta rede de

telecomunicações.

A idéia de serviços e de rede de telecomunicações está formalmente

definida na Regulamentação de Telecomunicações. Portanto para um melhor

entendimento, vamos transcrever as definições do que venha a ser

Telecomunicações, Estação de Telecomunicações, Rede de Telecomunicações e

Serviços de Telecomunicações, dada a importância destas definições no contexto

deste trabalho:

a) Telecomunicações é a transmissão, emissão ou recepção, por fio,

radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo

eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons

ou informações de qualquer natureza. (art.60, § 1º, da Lei Geral de

Telecomunicações - LGT);

b) Estação de Telecomunicações é o conjunto de equipamentos ou

aparelhos, dispositivos e demais meios necessários à realização de

telecomunicações, seus acessórios e periféricos, e, quando for o caso, as

instalações que os abrigam e complementam, inclusive terminais

portáteis. (art.60, § 2º, da Lei Geral de Telecomunicações - LGT);

c) Rede de Telecomunicações é o conjunto operacional contínuo de

circuitos e equipamentos, incluindo funções de transmissão, comutação,

multiplexação ou quaisquer outras indispensáveis à operação de serviço

de telecomunicações. (art.3º, VII do Regulamento Geral de Interconexão

– RGI);

d) Serviço de Telecomunicações é o conjunto de atividades que possibilita a

oferta de telecomunicações. (art.60, da Lei Geral de Telecomunicações -

25

LGT).

Em resumo, podemos identificar um conjunto de recursos técnicos formado

pelas Estações e Rede de Telecomunicações que chamaremos de Infra-Estrutura de

Rede de Telecomunicações onde estarão, por exemplo, as centrais telefônicas e de

transmissão de dados, os roteadores, os cabos metálicos, de fibras ópticas, os

sistema de radiocomunicação, dutos, postes, torres, prédios e instalações

necessárias.

Os Serviços podem ser os de telefonia, de comunicação de voz / dados /

textos / imagens, apresentados de forma singela ou integrados, ofertados de acordo

com as necessidades do mercado e suportados pela Infra-Estrutura de Rede de

Telecomunicações.

e) A Licença de Prestação de Serviço de Telecomunicações pode ser uma

autorização, concessão ou permissão dependendo do serviço e do

regime de prestação, público ou privado. O uso de uma faixa de

freqüências do espectro eletromagnético também requer uma licença

para a sua utilização, assim como a construção e/ou uso de uma rede

para prestação de serviços;

f) Banda Larga foi inicialmente definida a partir da banda estreita que é a

capacidade de transmitir voz através de sistemas digitais de

telecomunicações que se utilizam da taxa de transmissão de 64 Kbps

(Kilo bits por segundo). Desta forma, a banda larga foi definida como

capacidades superiores a 64 Kbps. Com a evolução tecnologia das redes

de telecomunicações, a integração destas redes e serviços como

resultado do processo de digitalização (PINTO, JOSE ROBERTO 2005) e

o surgimento de novas aplicações, em particular com o acesso a Internet,

as demandas de taxa de transmissão no acesso em banda larga se

tornaram muito superiores a estes valores citados. A título de exemplo,

no Brasil os acessos à Internet são realizados em média a velocidade de

transmissão de 512 Kbps e em outros países estes valores já superam 8

Mbps (Mega bits por segundo);

g) No Brasil os serviços de telecomunicações de acesso em banda larga

são enquadrados na legislação como Serviço de Comunicação Multimídia

26

– SCM e são prestados em regime privado8 com exigência de uma

autorização que é concedida pela Agência Nacional de

Telecomunicações – ANATEL.

Os serviços de telecomunicações de acesso em banda larga servem

fundamentalmente para que o usuário acesse um provedor de serviços Internet (em

inglês, ISP – Internet Service Provider) para enviar e receber dados e mensagens

eletrônicas e comunicações em áudio e vídeo. Este ISP, através de equipamentos

roteadores, envia os dados e as mensagens em pacotes para os pontos de

presença da Internet (POP). Estes POPs se conectam com equipamentos hubs de

alta velocidade de transmissão de dados, que são interligados por circuitos de

comunicação em alta velocidade, normalmente suportados por sistemas de fibras

ópticas que formam o chamado backbone da Internet9. Desta forma, o usuário estará

conectado à rede mundial de Internet em alta velocidade.

A União Internacional de Telecomunicações (UIT) adota como definição de

banda larga a capacidade de transmissão que é superior à taxa primária de ISDN –

Integrated Services Digital Network a 1,5 ou 2,0 Megabits por segundo10, enquanto a

Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) aceita

velocidades a partir de 256 Kbps. Entretanto, no Brasil, operadores oferecem o

serviço com velocidades inferiores. Por esta razão, o serviço de acesso a Internet

por banda larga será doravante referido como uma designação genérica de sistemas

que apresentam taxas de transmissão superiores a 64 Kpbs.

A prestação de serviços de telecomunicações em banda larga pode ser

realizada com suporte em um conjunto de plataformas tecnológicas. Estas

plataformas podem ser a rede de telefonia, utilizando-se a tecnologia DSL (Digital

Subscriber Line), as redes de TV por assinatura via cabos com a utilização do “cabe

modem”, sistemas de comunicação móvel na tecnologia de terceira geração (3G),

redes específicas com uso de radiofreqüências na tecnologia WIMAX, sistemas com

uso de satélites de comunicação e utilização de cabos de fibras ópticas para

conexão de acesso às dependências dos usuários. Trabalhos mais recentes

apontam a oportunidade de se utilizar a rede de distribuição de energia elétrica

como infraestrutura para serviços de acesso em banda larga. A tecnologia é 8 A exploração de serviços de telecomunicações no regime privado é descrita na LGT – Titulo III – Capitulo I, enquanto que o regime público no Titulo II – Capitulo II 9 Ver Economides (2006)

10 Recomendação I.113 do setor de padronização da UIT.

27

conhecida como PLC (Power Line Communications) e permite a transmissão de

dados através dos mesmos condutores usados na rede de energia elétrica11.

A integração de serviços em uma única rede é conhecida como

convergência tecnológica12, que se iniciou com o movimento de uso múltiplo das

infra-estruturas. Na visão de OECD em “Organisation for Economic Co-operation and

Development” - Communications Outlook (2006), está em curso, particularmente em

países desenvolvidos, um primeiro movimento de consolidação, de serviços

múltiplos através de um único provedor. Nessa linha OECD (2007) avalia que há

uma tendência de se pagar por dados, que também transportam voz, em vez de se

pagar por voz que também transmite dados. A dinâmica tecnológica poderá levar a

uma evolução no longo prazo, para uma situação em que qualquer rede poderá

carregar qualquer serviço. Estes movimentos de consolidação são sumariados a

seguir.

A primeira consolidação apontada por OECD (2006) corresponde à

possibilidade de que as diversas redes ofereçam todos, ou alguns dos serviços que

tradicionalmente eram oferecidos por redes separadas. Apesar da tendência, o

Brasil está em estágio ainda incipiente.

HENTEN, SAMARAJIVA e MELODY (2003) lembram que a convergência

não é algo novo e esteve sempre presente em toda a história das telecomunicações.

A principal novidade que trouxe a convergência a uma posição central no debate

concorrencial e regulatório é a possibilidade de digitalização dos conteúdos, que

oferece suporte para a convergência tecnológica e a complementaridade entre

meios distintos.

Entre as conseqüências da convergência está a possibilidade de que as

empresas de TV por assinatura e de telefonia passem a oferecer o “core service”

das outras. Isto também levanta questões regulatórias importantes, em ambos os

sentidos. A entrada das operadoras de TV nos serviços de telefonia tem aumentado

11 Uma descrição completa do conjunto de tipos de tecnologias de acesso à Internet em banda larga pode ser obtida na publicação do FCC – Federal Commission Communications, disponível no site do FCC: www.broadband.gov

12 Convergência tecnológica é um termo que, de uma maneira geral, é utilizado para designar a tendência de utilização de uma única infra-estrutura de tecnologia para prover serviços que, anteriormente, requeriam equipamentos, canais de comunicação, protocolos e padrões independentes. Permite que o utilizador acesse às informações de qualquer lugar e através de qualquer meio de comunicação por uma interface única As tecnologias envolvidas no processo de convergência são, de forma geral, tecnologias de telecomunicações tais como rádio, televisão, redes de computadores e de telefonia.

28

a competição nesse mercado que tradicionalmente apresenta posição dominante da

incumbent. Por outro lado, a entrada das operadoras de telefonia no mercado de

televisão permite a estas evitar uma concorrência potencial contra seu “core

service”.

OECD (2006) prevê um possível segundo movimento da convergência, que

somente deverá se tornar efetivo no longo prazo com os elementos de uma rede de

próxima geração (rede ubíqua), motivados pela redução de custos que esta

tecnologia com uma nova geração de rede (NGN – Next Generator Network) deve

proporcionar.

29

4 – REGULAÇÃO E COMPETIÇÃO NOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES DE ACESSO EM BANDA LARGA

4.1 – CARACTERÍSTICA INOVADORA DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES

O setor de telecomunicações é particularmente afetado pelas constantes

inovações tecnológicas e neste sentido as análises e considerações de

SCHUMPETER (1984) encontram sua aplicação como é caso da Eficiência

Dinâmica13. Fagundes (2003 cap II.3 pag 83) aborda esta questão quando cita os

espaços econômicos através da inovação que reproduzimos a seguir:

“O enfoque Shumpeteriano da concorrência intercapitalista – e suas implicações em termos de eficiência do sistema econômico – fornece uma alternativa conceitual e radical em relação às concepções tradicionais de concorrência e de eficiência econômica associada aos modelos de equilíbrio geral e parcial”, “Ao conceber a competição como um processo disruptivo – e não como ajustamento – propelido, sobretudo, por todos os tipos de inovação14”.

O setor de telecomunicações não só passa por constantes transformações,

mas sobre tudo afeta todos os demais setores da economia. O advento da Internet,

de grande efeito transformador na sociedade, é suportado pelos serviços de

telecomunicações.Nesse contexto, o acesso em banda larga em elevada

capacidade torna-se um elemento fundamental que modifica o cenário econômico e

social de um pais e altera as concepções dos tradicionais serviços de

telecomunicações na medida que integra diversos serviços de voz, textos, dados e

imagens em um mesmo meio de telecomunicações de acesso. Estas

transformações, fruto das inovações, vão muito além, incorporando os serviços de

TV (transmissão de vídeos) que aumentam a qualidade na apresentação dos

conteúdos permitindo a diferenciação dos produtos e serviços. As inovações 13 A eficiência econômica tratada por Schumpeter aborda a criação de novos espaços econômicos por meio das inovações. 14 As inovações são o principal elemento causador das transformações econômicas, segundo Schumpeter, podendo assumir as seguintes formas: (i) novos produtos; (ii) novos processos de produção; (iii) novos mercados; (iv) novas fontes de matérias primas e (v) novas organizações industriais. Estes fatores são entendidos como formas de concorrência, cuja eficácia em relação aos meios tradicionais – preço, qualidade, etc – é como “um bombardeio comparado a se forçar uma porta” (Schumpeter, 1984, p. 114).

30

tecnológicas atingem, portanto, a rigidez da tradicional separação das

Telecomunicações com a Radiodifusão que, em conjunto, passam a ser um novo

instrumento de comunicação de mídia e propiciam que redes de telecomunicações

que suportem diferentes serviços passem a ter uma nova oportunidade de negócio

com a banda larga.

4.2 – TIPOS DE REGULAÇÃO

As características estruturais, de natureza tecnológica e econômica do setor

de telecomunicações, e em particular as barreiras à entrada de novas empresas, são

fatores que determinam o escopo da regulação a que o setor deve ser submetido.

Sob a ótica teórica, temos dois enfoques distintos em que se aplicam as

condições de uma regulação, a do monopólio natural e a da regulação da

concorrência (Brasil Telecom e PricewaterhouseCoopers,2008) . A regulação do

monopólio natural foi o instrumento desenvolvido para que o Estado pudesse

controlar os setores de infraestrutura assim classificados pela teoria econômica. O

monopólio natural é caracterizado pelas grandes economias de escala, incluídas as

técnicas de produção e distribuição, como também comerciais e gerenciais, onde os

custos são menores se existe uma única firma no mercado, e maiores em caso

contrário. Pinto Jr.e Fiani (2002; p.516) descrevem o monopólio natural como uma

subatividade da função custo. Por outro lado, a regulação da concorrência ou

regulação reativa15 visa a prevenção e repressão de práticas que favoreçam a

concentração e / ou prejudiquem a competição e tem como premissa a liberdade de

escolha dos agentes econômicos. A intervenção somente é admitida na iminência de

risco ou comprovação de prejuízo da ordem econômica por parte dos agentes.

Podemos afirmar que, no Brasil, a regulação do monopólio natural corresponde à

fase “estatal” do setor de telecomunicações e a regulação reativa corresponde à fase

atual.

Segundo VARGENS (2005), a grande influência do progresso tecnológico no

setor, aliada à concorrência imperfeita que lhe é característica, requer que a

15 Na regulação reativa “é realizada monitoração ad hoc, não sistemática, acionada por dois mecanismos: por iniciativa de interesses privados ou difusos

ameaçados, envolvendo condutas anticompetitivas previstas em lei, ou então na ocorrência de atos de concentração (fusões e aquisições), também

previstos em lei, capazes de aumentar substancialmente o poder de mercado das empresas envolvidas, e com isso, o risco de futuras condutas prejudiciais

à concorrência”(Possas et alii;1997 p. 87-88)

31

regulação busque uma combinação dos enfoques do monopólio natural com o de

regulação reativa.

Conforme já exposto, as reformas liberalizantes e a redefinição do papel do

Estado nas ultimas décadas introduziram (ou tentaram introduzir) a competição nos

setores de infraestrutura. As telecomunicações neste cenário saíram de um

monopólio natural para a concorrência (oligopolística na maior parte dos mercados),

que vem gradativamente se consolidando, ainda que de uma forma lenta, mas

suportada pelas características da regulação e do progresso tecnológico. GAFFARD

& KRAFFT (2000) destacam duas correntes teóricas a seguir descritas, que

explicam as condições estruturais das telecomunicações.

A micro-economia tradicional da indústria analisa a estrutura e está

preocupada com a eficiência econômica associada à organização e à competição no

setor16, desta forma a corrente teórica se propõe explicar a estrutura e a dinâmica

industrial do setor. Fransman (2000) defende o arcabouço teórico evolucionista,

tendo como concepção a evolução da estrutura de mercado das telecomunicações

com a introdução de novas redes e serviços de telecomunicações e, portanto,

ampliando o escopo da visão incumbent versus entrante.

Segundo Fransman (2000), a natureza do processo de competição nas

telecomunicações se instaurou sob a forma de um complexo fenômeno do qual

ativos, tecnologias, redes e serviços desempenham um papel relevante. Nesse

processo, a concorrência se dá entre as empresas, tecnologias, padrões técnicos,

redes e serviços prestados. Outro aspecto de destaque são os mercados

financeiros, que através de relações privilegiadas com instituições financeiras

favorecem a competitividade de alguns grupos em relação aos demais. Neste

particular, estão incluídas as fusões e aquisições, a contratação de mão de obra

especializada e a utilização de transações de ações e opções de compra e venda.

Por fim, o efeito da criação de novos segmentos de mercado como, por exemplo, a

telefonia móvel e a Internet propiciam uma segmentação do mercado, gerando

novos serviços como os de acesso em banda larga e inúmeras possibilidades de as

empresas atuarem nos diversos elos da cadeia produtiva das telecomunicações,

desde a infraestrutura até a operação de serviços no varejo.

Desta forma, os evolucionistas reconhecem que a estrutura das

16 Os principais representantes e defensores dessa corrente são Jean-Jacques Laffont e Jean Tirole, sendo que a análise é focada na competição entre os

operadores incumbents e os operadores entrantes.

32

telecomunicações está evoluindo do monopólio natural típico para uma estrutura

mais competitiva.

Com base nesta leitura das correntes teóricas e na experiência prática dos

reguladores de telecomunicações, pode-se concluir que o arcabouço regulatório do

setor deve abranger uma combinação dos instrumentos de regulação do monopólio

natural e da regulação da concorrência, que podemos denominar de regulação do

mercado de concorrência imperfeita ou regulação assimétrica.

As características desta regulação assimétrica são as seguintes:

a) Utilização de mecanismos para tratamento assimétrico em função do

poder de mercado, seguindo o conceito de Poder de Mercado

Significativo – PMS17;

b) Assimetria regulatória em relação aos deveres das prestadoras

detentoras de PMS (obrigações adicionais);

c) Isonomia regulatória em relação aos direitos das empresas prestarem

serviços nas mesmas condições;

d) Adoção de regulação tarifária, com foco na produtividade e tetos tarifários

para os serviços prestados;

e) Imposição de obrigações de universalização, atendimento e qualidade

dos serviços seguindo um mecanismo de ponderação para atender as

assimetrias regulatórias;

f) Adoção de sistema de incentivo e proteção ao desenvolvimento da

concorrência;

g) Imposição de medidas que coíbam o abuso de poder de mercado.

A União Européia se pautou nesses princípios da concorrência imperfeita

quando em 2002 introduziu o conceito de PMS. No Brasil, a ANATEL também tem

incorporado no seu marco regulatório alguns princípios desta assimetria regulatória.

Em suma a regulação assimétrica visa criar condições para entrada de novas

Empresas no mercado, minimizando os efeitos do poder de mercado das Empresas

estabelecidas (incunbents), dominantes no mercado.

17 O Poder de Mercado Significativo - PMS é definido segundo critério da agência reguladora para cada determinado produto ou serviço e sua área

geográfica de atuação, classificando as Empresas prestadoras de serviços de telecomunicações como detentoras de tal poder e que serão submetidas a

regras mais rígidas, em contrapartida as classificadas como não detentoras de PMS estarão sujeitas a normas mais flexíveis e brandas.

33

4.3 – REGULAÇÃO E DEFESA DA CONCORRÊNCIA

Existem algumas regras básicas comportamentais que emanam da atuação

das empresas e que, em última análise, tem como motivação interesses de

ampliação de ganhos econômicos na exploração dos serviços.

Essa dimensão comportamental é fundamental tanto do ponto de vista

teórico como na prática quando se realiza uma avaliação de um determinado

mercado.

Na criação dos produtos e serviços ofertados por uma Empresa, o

entendimento é que vários componentes formam a cadeia de valor (etapas e passos

a serem percorridos para uma entidade conseguir ofertar o seu produto ou serviço a

uma pessoa, seja física ou jurídica). Esses componentes mantêm um

relacionamento dinâmico e estático entre si e entre este mercado e outros setores

periféricos a ele, inclusive com seus competidores.

As cadeias de valor de determinado setor podem ser agrupadas de formas

diversas especialmente visando uma coordenação e integração das mesmas.

No entanto, em setores regulados, o regulador pode intervir tanto nessas

diversas etapas da cadeia de valor como nos segmentos a ela relacionados. A

regulação aqui tem a função de prevenir a extensão vertical e horizontal do poder de

mercado exercido num segmento da cadeia para os demais.

Em geral, os comportamentos maliciosos das Empresas nestes mercados

englobam ações predatórias para eliminar os concorrentes. Esses estímulos existem

tanto em casos de atuação separada dos elos de uma cadeia, como crescem ainda

mais quando existem segmentos do mesmo setor integrados. Por um lado, são

inegáveis os casos de ganhos de eficiência, decorrentes do alinhamento de

interesses entre esses elos, mas por outro lado podem gerar conseqüências

desastrosas para o mercado.

Historicamente a verticalização é uma iniciativa constante no setor de

telecomunicações que tem suporte nas inovações tecnológicas nas redes e serviços,

o que tem levado a práticas de tentativas de eliminação de competidores.

O fato de que uma empresa tem a possibilidade de utilizar as práticas

anticoncorrencias não implica que ela o fará. É preciso investigar se ela tem

incentivos para fazê-lo.

Isso já foi avaliado na literatura especializada no assunto. RUBINFELD e

34

SINGER (2001), por exemplo, apresentam um modelo simples que compara o lucro

esperado da empresa verticalmente integrada sob as hipóteses de discriminação e

não discriminação. Eles utilizam como exemplo uma empresa verticalmente

integrada nos mercados de prestação do serviço de banda larga e de provimento de

conteúdo e mostram que essa empresa pode ter vantagens em discriminar outros

provedores de serviço de banda larga, por exemplo, quando a cobertura da rede de

banda larga da empresa verticalmente integrada for suficientemente alta. Quando

impede a veiculação de conteúdo de suas empresas afiliadas em plataformas dos

provedores de banda larga concorrentes, a empresa discriminadora faz com que

aumente a demanda pelo seu serviço de banda larga, o que eventualmente aumenta

sua receita. Esse aumento será tanto maior quanto maior for a cobertura da sua

rede. Por outro lado, ela deixa de auferir receitas com a venda de conteúdo para os

usuários das empresas concorrentes. Essa queda na receita é tanto menor quanto

maior for a cobertura da rede da empresa discriminadora.

A análise de RUBINFELD e SINGER (2001) é na verdade uma aplicação de

parte de uma teoria mais geral sobre condutas excludentes e práticas de recusa a

negociar com concorrentes desenvolvida por CARLTON (2001). O foco do trabalho

de CARLTON (2001) é uma situação com dois produtos complementares, A e B. O

produto A é produzido por uma firma que detém poder de mercado (firma 1) na sua

venda, e existem firmas concorrentes que podem produzir A, B ou ambos. A firma 1,

que também pode produzir B, recusa-se a transacionar com uma ou mais

concorrentes.

O caso discutido por CARLTON (2001) que mais nos interessa, e que se

aplica ao mercado de banda larga, é aquele em que há possibilidade de

concorrência nos dois produtos. A concorrência no mercado do produto A ocorre em

períodos futuros. Por certo período de tempo, a firma 1 é a monopolista nesse

mercado. Além do mais, há economias de escala e/ou efeitos de rede na produção

do produto B. A firma 1 pode usar sua vantagem inicial na produção e venda de A

para prejudicar futuros competidores no mercado de A.

Por exemplo, a firma 1 pode recusar-se a comprar ou reduzir

substancialmente suas compras do produto B da firma 2. Com isso, a firma 2 perde

escala de produção, o que faz com que ela deixe de ser uma fornecedora importante

do produto B ou mesmo abandone o mercado. Dessa forma, a firma 1 impede a

entrada futura de concorrentes no mercado de A. Os tipos de prática que a firma 1

35

pode utilizar para recusar-se a transacionar com a firma 2 são bastante conhecidas:

contratos de exclusividade, venda casada e recusa de comercializar pura e simples,

dentre outros.

Portanto, ao regular o setor de telecomunicações, é fundamental aferir as

condições e estímulos existentes no mercado e os meios disponíveis para que esses

comportamentos não se manifestem.

Exatamente por conta desse entendimento, os Estados das Nações de uma

maneira geral têm o poder de atuar intrusivamente ex-ante, através das Agencias

Reguladoras do Setor, ou ex-post, em alguns países via também a Agencia

Reguladora do Setor e o Organismo de Defesa da Concorrência, para assegurar um

ambiente concorrencial saudável.

A questão da concorrência pode ser colocada não como um fim em si

mesmo, mas como um instrumento para a consecução do objetivo de aumentar ou

pelo menos evitar a redução do bem estar da sociedade. Esta foi a abordagem de

FAGUNDES (2003 capitulo I.4 p 65) da qual destacamos:

“Neste sentido, defender a concorrência implica evitar o surgimento (e/ou o incremento) de poder de monopólio (ou de mercado, no jargão mais empregado na área antitruste), e portanto, de ineficiência de Pareto e de transferência socialmente indesejável de renda por meio de, ainda que não necessariamente, fusões,aquisições ou joint-ventures entre empresas ou ainda condutas de firmas voltadas, ainda que não somente, para redução estratégica da competitividade de rivais e/ou para eliminação da rivalidade nos seus mercados de atuação, tais como formação de cartéis ou a realização de contratos de exclusividade com fornecedores e/ou distribuidores ao longo da cadeia produtiva. Note-se portanto, que a defesa da concorrência não é um fim em si mesmo, mas um instrumento para consecução do objetivo maior de aumentar - ou pelo menos, evitar a redução – o bem estar da sociedade, expresso, em termos teóricos, pelos níveis de utilidade de cada individuo que a compõem18”.

No caso Brasileiro, o arcabouço institucional para reprimir essas práticas é

formado pela ANATEL, a Agência Nacional de Telecomunicações responsável pela

regulamentação do setor e gestão das Empresas reguladas, e o CADE, o Conselho

Administrativo de Defesa Econômica que atua em todos os setores da economia. As

18 Afirmação que pode – e deve ser generalizada para qualquer tipo de política econômica, cujo objetivo ultimo deveria ser sempre o bem-estar dos

indivíduos, por meio do manejo de variáveis específicas, como, por exemplo, o nível de concorrência, no caso da política antitruste ou de preços, no caso de

políticas de regulação de monopólios naturais.

36

atribuições do CADE estão previstas na Lei nº 8.884/94. Ele tem a finalidade de

orientar, fiscalizar, prevenir e apurar abusos de poder econômico, exercendo papel

tutelador da prevenção e da repressão a tais abusos.

Ao buscarmos uma referência no Brasil para aferição do grau da

concorrência em determinado mercado, encontramos o guia da Portaria SEAE/SDE

50, que indica que a concorrência pode ser avaliada em termos de concentração,

rivalidade e contestabilidade. As questões fundamentais dizem respeito à definição

dos mercados relevantes (nas dimensões geográfica e de produto), à análise de

concentração dos mercados relevantes, de probabilidade de exercício de poder de

mercado, de contestabilidade dos mercados e de eficiências geradas por economias

de escopo19.

Além do guia mencionado, deve-se citar também a Resolução nº 20, de 9 de

junho de 1999 (publicada no Diário Oficial da União de 28.6.99) do Conselho

Administrativo de Defesa Econômica – CADE, que em seus anexos trata das

práticas restritivas – definições e classificação dos critérios básicos de análise

dessas práticas, além de apresentar conteúdo conceitual de extrema importância

para identificação e atuação do órgão no combate às condutas prejudiciais à

concorrência.

Por outro lado no setor de telecomunicações, a Agência reguladora, a

ANATEL, participa também do sistema de defesa da concorrência e neste sentido,

cabe destaque a norma N.° 7/99 anexa à Resolução N.° 195, de 7 de dezembro de

1999 da ANATEL que trata dos procedimentos administrativos para apuração e

repressão das infrações da ordem econômica e para controle dos atos e contratos

no setor de telecomunicações.

A atuação do Estado por meio dos órgãos mencionados consiste em

preservar a concorrência e, para tal, por vezes é necessário fragmentar, condicionar

ou regrar a verticalização dos elos da cadeia para atingir dois específicos objetivos:

a. Eliminar a discriminação entre competidores (de preço ou não-preço);

b. Evitar fechamento do mercado ou restrição elevada de acesso a ele.

O ponto chave que encontramos como barreira de entrada para novos

19 Ocorre economia de escopo quando o custo da produção conjunta de mais de um bem ou serviço é menor do que o custo da produção de cada um deles de forma isolada. Um indicador de economia de escopo, Ee, pode ser calculado da seguinte forma: Ee = [C(a) + C(b) – C(a,b)]/[C(a,b)], onde C(a) e C(b) constituem, respectivamente, os custos de produção individual dos bens a e b e C(a,b) representa o custo da produção conjunta dos referidos bens.

37

prestadores de serviço de telecomunicações é a construção do acesso às redes de

telecomunicações, visto a inviabilidade de se construir redes paralelas em condições

competitivas para prover os mesmos serviços. Na realidade, seria um contra senso a

duplicação ou triplicação de toda esta infra-estrutura de telecomunicações existente

para se ter competição nos serviços.

A simples adoção da regulamentação para obrigar as Empresas detentoras

de infra-estrutura de rede a fornecer aos demais concorrentes acesso a suas redes

não tem surtido o efeito desejado, pois as Empresas Dominantes de Rede e

Serviços não têm os devidos incentivos para atender as solicitações de seus

concorrentes. Na realidade, a prática de preços elevados no fornecimento de

recursos de rede aos seus concorrentes, e até mesmo a recusa de atendimento, tem

sido a sua melhor estratégia de mercado. Conforme cita COUTINHO (2008):

“Tradicionalmente, a análise da questão do “fechamento” (foreclosure) do mercado de varejo pela empresa detentora da infraestrutura tem enfatizado o objetivo da empresa de estender seu poder de monopólio em infraestrutura para o mercado competitivo de varejo. Ou seja, a empresa propositadamente não permitiria ou reduziria a qualidade do acesso das concorrentes à sua infraestrutura com o intuito de inviabilizar a concorrência no mercado de serviços.(pág. 25)”

Os mercados de varejo são potencialmente competitivos, pois a entrada

neste segmento envolve custos iniciais de investimento substancialmente inferiores

àqueles necessários à entrada no mercado de infraestrutura. Desse modo, o

mercado de varejo é muito mais suscetível à entrada de novas empresas do que o

mercado de infraestrutura. A Empresa Dominante (incumbente) então negaria o

acesso à sua rede para inibir a entrada de novas firmas que operassem no mercado

de varejo.

Mas existe outra motivação importante para a Empresa detentora da

infraestrutura buscar o fechamento do mercado de provimento de serviços: fechar o

mercado de infraestrutura contra a entrada de possíveis concorrentes. Os

investimentos em infraestrutura são geralmente vultosos e realizados antes de

vender o serviço de uso da rede. Para que a empresa possa recuperar seus

investimentos, ela precisa de uma base de clientes grande de forma que o custo de

construção da infraestrutura seja diluído em uma base grande de consumidores

38

finais. Todavia, se os clientes estão ligados à empresa verticalmente integrada, fica

difícil a obtenção dessa base de clientes mínima para tornar o empreendimento

economicamente viável.

Tendo como referência o artigo de COUTINHO (2008), que mostra que um

produtor verticalmente integrado, se ele for monopolista no mercado a montante,

pode prejudicar a competição em mercados a jusante, podemos adotar os mesmos

conceitos e aplicá-los no mercado de telecomunicações.

A verticalização acontece no caso específico das Empresas dominantes nos

serviços de telefonia local (que atuavam em regime de Monopólio) que também

atuam na prestação dos serviços de acesso em banda larga. Isto porque as

Empresas de telefonia local são detentoras da mesma infraestrutura de rede de

telecomunicações que é utilizada para banda larga. As Empresas Entrantes no

mercado que atuam na prestação do serviço de banda larga estão sujeitas à

possibilidade de discriminação e práticas anticompetitivas por parte das Empresas

Dominantes no fornecimento de recursos da sua rede.

Uma forma de exercício de poder de mercado da Empresa de serviços de

telefonia local é elevar barreiras à entrada no mercado de telefonia e de banda larga,

barateando seus serviços de uma forma que não possa ser acompanhada pelos

competidores.

Neste caso, ela estará gerando uma redução de artificial de preços. É

importante ressaltar que esta redução será artificial, isto é, não será gerada por

aumento de eficiência, mas pela distância existente entre o preço de utilização dos

recursos da rede e os respectivos custos de uso desta rede.

Nas Telecomunicações, a idéia de recurso essencial tem aplicação

importante para a questão da competição. Podemos então perguntar quando um

recurso pode ser considerado como essencial (Essential Facility). A resposta será:

- Quando ele é necessário para que todos os participantes acessem seus

clientes ou prestem serviços (gargalos);

- Quando a duplicação não é técnica e / ou economicamente viável;

- Quando o próprio controlador não investe na duplicação do recurso,

limitando a sua utilização.

Ao adotarmos este conceito nas Telecomunicações, encontramos o acesso

local ou última milha, que é parte da infraestrutura da rede local, como um recurso

essencial e necessário para os serviços de acesso em banda larga, o que o torna

39

elemento fundamental a ser fornecido em condições isonômicas para todos os

prestadores de serviços de telecomunicações, de modo a termos um ambiente de

competição na prestação de serviços.

40

5 – A BUSCA DE MODELOS PARA INTRODUÇÃO DE COMPETIÇÃO NO SETOR, SUA RELEVÂNCIA E JUSTIFICATIVA

5.1 – MODELOS PARA INTRODUÇÃO DE COMPETIÇÃO

Os serviços de telecomunicações desenvolvem um papel importante no

desenvolvimento econômico e social de um país. As novas tecnologias com a

introdução da era digital são hoje um fator fundamental no campo do

desenvolvimento educacional e empresarial de todos os países. A busca constante

de soluções que aprimorem os modelos de competição no setor de

telecomunicações propicia um espaço de análises, pesquisas e desenvolvimento de

alternativas de solução. No caso brasileiro, existe uma determinação legal definida

na Lei Geral de Telecomunicações - LGT quanto à implementação de um modelo de

competição no setor de telecomunicações.

A procura de novos modelos que superem as barreiras de entrada para

novos Prestadores de Serviços de Telecomunicações em banda larga pode mudar

este cenário de déficit no atendimento às necessidades de comunicação da

sociedade, gerando expressivas reduções nos preços dos serviços e no atendimento

ao mercado, com reflexos positivos nos diversos setores da economia e na

competitividade do país.

As experiências internacionais (que serão detalhadas adiante) vêm

demonstrando que a competição é um elemento fundamental no desenvolvimento

do setor. Desta forma, adotando um critério de prioridade política das autoridades

regulatórias, podemos identificar e classificar um conjunto expressivo de Modelos de

competição para os serviços de telecomunicações em banda larga que são

adotados em outros países, notadamente nos países desenvolvidos na Europa, nos

Estados Unidos e na Ásia. O resumo desta análise nos permite concluir que a

competição pode ocorrer entre plataformas de serviços de telecomunicações ou pelo

uso das redes de telecomunicações das Empresas Dominantes pelas Entrantes no

mercado. Esta última forma, entretanto, apresenta um conjunto de variantes. A

seguir passamos a descrever cada um destes modelos de competição adotados:

a) Competição entre Plataformas de Serviços de Telecomunicações.

Esta alternativa se caracteriza predominantemente pela prestação do

41

serviço a ser realizada com recursos técnicos de uma rede de

telecomunicações própria. Como exemplo, podemos citar a rede de

Telefonia, as redes para TV a cabo e as redes móveis celulares, que

prestariam serviços de telefonia, dados e vídeo integrados pela banda

larga, sendo que cada prestador de serviço investe em toda a

infraestrutura de rede para prestar o serviço ao usuário final.

b) Competição com o uso das Redes de Telecomunicações das Prestadoras Dominantes pelas Empresas Entrantes no Mercado

Nesta alternativa, as Empresas prestadoras de serviço de

telecomunicações utilizam-se de partes da rede das Empresas

Dominantes sob a forma de compra no atacado, para configurarem as

suas redes e serviços de banda larga, que serão prestados ao usuário

final, na forma de venda no varejo.

A adoção deste Modelo pode se dá de duas formas.

b.1) Com o fornecimento destes recursos de rede de forma

obrigatória. Neste caso, a Agência Reguladora garante que este

fornecimento para as Empresas Concorrentes seja realizado em

condições adequadas de preço e qualidade e de forma isonômica

através da regulação e fiscalização. As Agências Reguladoras do

Setor atuam sobre as Empresas Dominantes para garantir este

processo (Enforcement).

b.2) Por meio da separação estrutural das atividades de exploração das redes de telecomunicações das de prestação dos serviços

aos usuários sobre estas redes das Empresas Dominantes.

Nesta variante, a regulação do setor separa as atividades de

implantação e operação das redes de telecomunicações da venda

de serviços no varejo, podendo ser realizada de duas formas

básicas.

b.2.1) Modelo de Separação Funcional, onde a Empresa se mantém

como proprietária ou detentora da estrutura rede de

telecomunicações e da prestação dos serviços, sendo que estas

duas atividades são realizadas em Unidades Organizacionais

diferentes e separadas com planejamento, gestão, marketing e

42

pessoal específico. Regras de funcionamento rígidas são adotadas

para evitar troca de informações entre estas Unidades

Organizacionais.

b.2.2) Modelo de Separação de Propriedade, onde as atividades são

realizadas por Empresas distintas, não podendo a Empresa

Dominante detentora da rede de telecomunicações prestar serviço

no varejo ao usuário final de serviços de telecomunicações.

5.2 – ABORDAGEM GERAL DA ORGANIZAÇÃO DE COOPERAÇÃO E

DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO – OCDE

De modo a avaliarmos a alternativa de separação estrutural, vamos recorrer

ao estudo desenvolvido pela OCDE que aborda a questão de uma forma geral,

analisando um conjunto de setores da economia visando proteger os segmentos ou

atividades competitivas das não competitivas.

Neste estudo são avaliados os setores, especialmente serviços públicos,

que possuem uma estrutura na qual um componente não competitivo está integrado

verticalmente com um componente ou atividade potencialmente competitivo. Existem

exemplos dessa estrutura em ferrovias, serviços postais, telecomunicações, energia

elétrica, gás natural e em muitas outras indústrias reguladas.

O problema básico nesse contexto é que o proprietário do componente não

competitivo pode possuir tanto o incentivo quanto a habilidade para restringir a

concorrência no componente competitivo. Isso pode ser feito controlando os termos

e condições impostos às empresas rivais, no componente competitivo para acesso

ao componente não competitivo.

Facilitar a concorrência no componente competitivo, porém, é

freqüentemente benéfico. A introdução da concorrência aumenta a eficiência e a

inovação nas atividades competitivas, aumenta a gama e a variedade de produtos

disponíveis para os consumidores, e concentra as intervenções regulatórias no

“coração” ou “núcleo” de mercado associado.

A questão para os criadores de políticas de concorrência é como preservar e

promover a concorrência no componente competitivo da melhor maneira. Existem

diversas ferramentas ou enfoques de política que podem ser usados para essa

finalidade, como:

43

a) A regulamentação do acesso ao componente não competitivo de uma

empresa integrada;

b) Separação da propriedade dos componentes competitivos e não

competitivos;

c) Associação ou propriedade conjunta do componente não competitivo

pelas empresas concorrentes no componente competitivo;

d) Atribuição do controle do componente não competitivo a uma entidade

independente (separação “operacional”);

e) Separação da empresa integrada em partes recíprocas menores; e/ou

f) Limitação da capacidade da empresa integrada para competir no

componente competitivo.

Explorar o uso dessas ferramentas para proteger e promover a concorrência

em indústrias reguladas foi o que se propôs a OCDE neste estudo20, cuja síntese

com exemplos de todos esses enfoques podem ser encontrados na prática em

países membros da OCDE.

Dentre este conjunto de medidas pró-competição, destacamos para exame e

análise aquelas que através da separação de atividades buscam os incentivos para

a concorrência. O Quadro a seguir apresenta uma visão dos vários setores

indicando as atividades que apresentam componentes competitivos e não

competitivos.

20 OECD: Organization for Economic Co-operation and Development, 26 de abril de 2001, in “Recommendation of the Council concerning Structural Separation in regulated industries”. Estudo pela Warwick Business School. Trabalho intitulado: “Network Separation and Investment Incentives in Telecommunication”, de agosto de 2007 (página 9).

44

Tabela 1 – Separação das atividades competitivas das não competitivas nos setores da economia

Setor Atividades normalmente não competitivas

Atividades potencialmente competitivas

Ferrovias

Infraestrutura de trilhos e sinalização

Operação de trens Instalações de manutenção

Energia elétrica

Transmissão de alta voltagem de energia elétrica Distribuição de energia local

Geração de energia “Comercialização” de energia ou atividades de “marketing” Comércio no mercado de energia elétrica

Serviços postais

Entrega porta a porta de correspondência não urgente em áreas residenciais

Transporte e Entrega de correspondência urgente ou pacotes. Entrega de correspondência para clientes comerciais de grande volume, especialmente em áreas densamente ocupadas.

Telecomunicações

Fornecimento de uma rede ubíqua Telefonia residencial local em áreas rurais

Serviços de longa distância Serviços móveis Serviços de valor agregado Serviços de enlace local para clientes comerciais de grande volume, especialmente em áreas densamente ocupadas Serviços de enlace local em áreas servidas por banda larga (por exemplo, redes de TV a cabo)

Gás

Transmissão de gás de alta pressão

Distribuição de gás local Produção de gás Armazenamento de gás (em alguns países) “Venda” e “marketing” de gás

Serviços aéreos

Serviços de aeroporto como espaços de decolagem e aterrissagem

Operações de aeronaves Instalações de manutenção Serviços de alimentação

Transporte marítimo Instalações portuárias (algumas cidades)

Serviços de piloto, serviços portuários

Fonte: OECD: Organization for Economic Co-operation and Development, 26 de abril de 2001, in “Recommendation of the Council concerning Structural Separation in regulated industries”.

45

5.3 – ABORDAGEM ESPECÍFICA DOS MODELOS DE SEPARAÇÃO

ESTRUTURAL APLICADA AO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES A partir da modelagem apresentada pela OCDE e buscando uma

abordagem mais específica para o setor de telecomunicações, podemos realizar

esta ação de promover a separação estrutural de várias formas, tais como,

Separação Contábil, Separação Virtual, Separação Funcional, Separação Legal

(separação legal em entidades distintas sob a mesma propriedade) e Separação de

Propriedade, cada uma com as suas particularidades, conforme descrito a seguir:

a) Separação Contábil: a medida mais simples e básica de abordagem é a

separação contábil que implica apenas regras de apropriação contábil de

produtos e unidades de negócios ou serviços. Mas essa medida é de

alcance limitado, pois atua somente na questão preço, permitindo ainda

grande manipulação de dados pelos agentes econômicos. Portanto, a

questão relevante de equivalência de tratamento pelo dominante de um

mercado frente aos seus competidores continua não resolvida de modo

pleno. Isso porque o tratamento de todos os compradores da mesma

forma pressupõe medidas fortes no processo da contratação em si.

Como mostra a literatura, a separação contábil é relevante nos casos de

discriminação de preços, pois dá transparência mínima sobre custos e alocações de

cada produto. Garante a inexistência, em tese, de diferenças de preços entre

competidores. Mas para resolver problemas de discriminação por não-preço, como

por exemplo, deterioração da qualidade da rede, ela não é suficiente. Outras

medidas devem ser adotadas.

b) Separação Virtual: pressupõe uma separação apenas no âmbito

específico e delimitado das transações comerciais em si e suas

características, definindo-se até características de produtos. Ou seja,

pretende-se ter a separação entre produtos fornecidos para si mesmo e

aqueles fornecidos para terceiros, evitando o não fornecimento ou prazos

diferentes. Evita-se, nesse caso que haja negativa de ofertar um produto

aos competidores em determinado prazo, mas não garante que se

impeça a degradação da qualidade.

c) Separação Funcional: nesse caso, há a separação de ativos da

46

Empresa em unidades de negócios distintas com definições de processos

e procedimentos que permitam um menor risco de discriminação,

inclusive quanto à qualidade. Em geral, envolve medidas de governança

corporativa e de incentivos aos administradores e empregados, e até

diferentes pessoas para executar os negócios definidos para as distintas

unidades.

d) Separação Legal (separação legal em entidades distintas sob a mesma

propriedade): representa um passo acima da separação funcional em

sentido estrito, representando uma transformação dessas unidades de

negócios em empresas legalmente distintas, com documentos societários

próprios, contabilidade distinta, empregados próprios com planos de

carreira, incentivos próprios etc.

e) Separação de Propriedade: representa uma separação não só de ativos

e negócios, mas de propriedade, isolando a propriedade de uma empresa

dos sócios integrantes da outra original. Nas situações em que os ativos

do Estado em regime de monopólio foram vendidos para investidores

privados, esta opção se torna mais complexa de execução em função

dos compromissos contratuais.

A motivação da separação estrutural também encontra respaldo na

concepção dos chamados “Firewalls” adotados em alguns segmentos de mercado,

em função da necessidade de inibir práticas anticompetitivas por parte de Empresas

que dominam o mercado e operam em regime de verticalização de serviços. Essas

empresas utilizam informações dos seus concorrentes que compram seus serviços

no atacado para venda no varejo e com isso capturam os clientes dos concorrentes.

No Anexo 1, apresentamos dois diagramas de um “Firewall” adaptado para o setor

de telecomunicações.

5.4 – ASPECTOS A SEREM CONSIDERADOS NA ADOÇÃO DE MODELOS DE SEPARAÇÃO ESTRUTURAL

Na escolha de um modelo mais adequado ao desenvolvimento da banda

larga, alguns aspectos devem ser considerados de modo que medidas como a

separação estrutural não redunde em fracasso ou mesmo inviabilize a operação das

47

Empresas Dominantes no mercado.

FAGUNDES e MATTOS (2008), em seu Parecer Econômico em

Contribuição à Consulta Pública nº 23 que trata da revisão do Plano Geral de

Outorgas do Serviço de Telefonia Fixa Comutada – STFC, destacam que o incentivo

à operadora Dominante (incumbente) de discriminar não pode ser tomado como algo

que sempre existe em situações de integração vertical, como é o caso do mercado

de banda larga. Há uma ampla literatura recente na teoria econômica avaliando as

condições nas quais haveria um incentivo econômico à discriminação21. Um dos

resultados importantes dessa literatura é que, quanto mais eficiente for o entrante

relativamente ao incumbente, menor será o incentivo deste último a discriminar. Isso

porque, nesse caso, torna-se mais lucrativo para o incumbente “terceirizar” uma

parte maior das atividades demandantes de acesso, como a própria banda larga, do

que ofertar tais atividades exclusivamente dentro de seu grupo econômico. Nesse

sentido, há uma coincidência de interesses do incumbente e do órgão regulador,

dado ser desejável que a regulação induza a entrada de agentes mais eficientes e

não incentive a entrada de agentes ineficientes no mercado22.

Outro resultado de especial relevância é o de que o incentivo à

discriminação por qualidade depende fundamentalmente do valor regulado do preço

de acesso. De um lado, regulações excessivamente ambiciosas no sentido de

reduzir preços de acesso tendem a gerar incentivos para maior discriminação não

preço. De outro lado, regulações que permitam que o preço de acesso se aproxime

mais do custo de oportunidade do acesso para a operadora que o detém tendem a

remover o incentivo à discriminação não preço, reduzindo sobremaneira a

21 Ver Laffont e Tirole (2000) (Laffont,J.J. and Tirole,J.:"Competition in Telecommunications". Munich Lectures in Economics. The MIT Press. 2000.), Economides (1998) (Economides, N.: "The Incentive for non-price discrimination by na input monopolist". International Journal of Industrial Organization. 16, 1998), Sibley e Weisman (1998) Sibley,D. and Weisman,D. :Raising rivals’ costs: The entry of an upstream monopolist into downstream markets. Information Economics and Policy, 18 (1998). Mandy (2000) Mandy,D. : "Killing the Goose That May Have Laid the Golden Egg: Only the Data Know Whether Sabotage Pays". Journal of Regulatory Economics. 17:2, 2000 Weisman e Kang (2001) Weisman, D. and Kang, J.: "Incentives for Discrimination when Upstream Monopolists participate in Dowsntream Markets".Journal of Regulatory Economics, 20:2. 2001. Mattos (2002 e 2006), Mattos, C.: Vertical Integration in Telecommunications and Foreclosure: The Role of Quality and the Long Run. Vol. 22, Nº 1, May 2002. Brazilian Review of Econometrics. Mattos,C.: Vertical Foreclosure in Telecommunications in the Long Run: Full Interconnection Quality Foreclosure X Sleeping Patents. "INTERNATIONAL GAME THEORY REVIEW". Vol. 9. Nº 3. 2007.Sappington e Weisman (2005) Sappington,D. and Weisman,D.: "Self-Sabotage". Journal of Regulatory Economics. 27:2, 2005 e Sand (2004) Regulation with non-price discrimination. "International Journal of Industrial Organization".22, 2004. 22 Essa é a base da literatura do Efficient Component Pricing Rule –ECPR.

48

necessidade de regulações mais intrusivas, incluindo as separações funcional e

estrutural.

Nesse quesito, cumpre mencionar que a regulação do preço de acesso pelo

custo incremental de longo prazo (LRIC)23, a depender do formato de sua

implementação, pode tanto limitar sensivelmente os incentivos à discriminação não-

preço quanto o contrário. Quanto mais o conceito se fundamentar apenas em custos

puramente contábeis e não econômicos, maior será o incentivo à discriminação não

preço. Todavia, quanto mais o custo incremental de longo prazo refletir de fato os

custos de oportunidade do operador24, menor será o incentivo a discriminar pela via

não preço, tornando desnecessárias as medidas de separação.

5.5 – PLATAFORMAS ALTERNATIVAS PARA SERVIÇOS DE BANDA LARGA

Conforme já descrito, existem várias soluções tecnológicas para se produzir

os serviços de telecomunicações em banda larga, não restando dúvida sobre a

dinâmica do setor de telecomunicações em relação à sua evolução tecnológica com

novas plataformas de serviços. Hoje de uma maneira geral predominam as soluções

de acesso em Banda Larga através do uso de recursos das redes telefônicas locais

com a utilização da tecnologia DSL (Digital Subscriber Line) e o uso da rede de

cabos de TV por assinatura na tecnologia “cabo modem”. Entretanto, a utilização da

rede de serviços móveis celular na tecnologia de terceira geração - 3G tem servido

de suporte à evolução dos acessos em banda larga, assim como o uso de fibras

ópticas na conexão direta das dependências do usuário aos sistemas de acesso a

Internet e podem, portanto, alterar o quadro de atendimento por tecnologia,

conforme observado em países desenvolvidos.

A ANATEL, Agência Reguladora das Telecomunicações, através do Estudo

Técnico para Atualização da Regulamentação das Telecomunicações do Brasil de

23 LRIC – ( long run incremental costs). O custo incremental de longo prazo é conceitualmente uma metodologia de custeio que usa uma aproximação do custo marginal, ou seja do custo incorrido por se ofertar uma unidade adicional de um produto ou serviço. Esta metodologia vem sendo adotada em diversos paises pelos órgãos reguladores do setor de telecomunicações (Brasil Telecom e PricewaterhouseCoopers,2008). 24 O que usualmente é uma dúvida importante na implementação do custo incremental de longo prazo.

49

Abril de 200825, apresentou diagnóstico da situação do atendimento de serviços de

telecomunicações no país. Nesse diagnóstico a ANATEL reconhece o atendimento

deficiente dos serviços de banda larga e se propõe a desenvolver ações para

superar estas deficiências.

Deste Estudo, destacamos:

Pg 163 “A competição é vista como o principal motor do

desenvolvimento das telecomunicações para o período vindouro, em

todos os sentidos. Sendo assim, as ações da Agência deverão se voltar

tanto para o fortalecimento dos grupos existentes como para o incentivo

ao surgimento de novos grupos, sejam eles de pequeno, médio ou

grande porte. Assim, a adoção de mecanismos que contribuam para o

aumento da competição, somada ao estabelecimento de contrapartidas

em favor da sociedade, trarão como principal conseqüência uma maior

oferta de serviços aos usuários, a preços menores e com a qualidade

satisfatória”.

Pg 163 ”O crescimento acentuado no número de autorizações para

prestadores de Serviços de Comunicação Multimídia – SCM demonstra

que ainda há grande demanda não atendida no mercado de banda larga,

que impulsionará as telecomunicações no período vindouro. A

massificação do acesso em banda larga é imprescindível para garantir, a

todas as camadas da população, acesso ao conteúdo multimídia e,

conseqüentemente, trazer possibilidades de inclusão social e superação

da brecha digital existente em nosso país”.

Com relação às soluções de atendimento a serviços de banda larga,

diversos fatores ligados à evolução tecnológica podem influenciar na escolha dos

Modelos. Desta forma, soluções que se utilizam de DSL e CABO MODEM com

novas tecnologias que ampliam a capacidade transmissão de dados, estendem a

vida útil destas soluções, mantendo-as competitivas no mercado. As plataformas

para prestação dos Serviços Móveis Celulares que foram desenvolvidos para

telefonia tornaram-se também uma alternativa de acesso em banda larga, mas a sua

expansão depende da disponibilidade de espectro de radiofreqüência que é obtida

nos leilões promovidos pelas Agências Reguladoras. Por outro lado o uso intensivo 25 Estudo Técnico para Atualização da Regulamentação do Brasil (Abril 2008) disponível em: www.anatel.gov.br

50

de fibras ópticas nas soluções de acesso às dependências do cliente final, requerem

investimentos de maior vulto e são mais facilmente viabilizados nos locais de

elevada concentração de demanda. Estas tendências de ampliar a capacidade de

transmissão são resultado do incremento da demanda por maior capacidade de

transmissão no acesso às residências, empresas e instituições de uma forma geral,

motivados por novas aplicações na Internet, em particular as aplicações e sistemas

que se utilizam de imagens e vídeos. O quadro a seguir apresenta um conjunto de

tecnologias já adotadas em países desenvolvidos e que servem de referência

evolutiva.

Tabela 2 – Soluções evolutivas para tecnologias de acesso em banda larga

Tecnologia Evolução Taxa de Transmissão Distância entre a Central da

Prestadora e o Assinante DSL

ADSL ADSL2 ADSL2+ VDSL VDSL2

8 Mbps 24 Mbps 24 Mbps 13 Mbps a 52 Mbps 56 Mbps

3 km a 5 km 4 km 4 km 330 metros 500 metros

FIBRA OPTICA FTTH / FTTC

GPON SDH METRO ETHERNET

2,5 Gbps 155 Mbps a 10 Gbps 10 Mbps a 100 Mbps

20 km - -

SISTEMAS MÓVEIS CELULARES

3G HSPA 4G - LTE

7,2 Mbps 14,3 Mbps 21,0 Mbps

- - -

Fonte: Revista Teletime - ano 12 - número 120 – Especial Redes IP Acesso

DSL – Digital Subscriber Line ADSL – Asymmetric Digital Subscriber Line FTTH – Fiber-to-the-Home (fibra optica até a residência) FTTC – Fiber-to-the-Curb (fibra optica até a calçada) GPON – Gigabit Passive Optical Network SDH – Synchronous Digital Hierarchy 3G – Terceira geração de sistemas móveis celulares HSPA – High Speed Packet Access 4G – Quarta geração de sistemas móveis celulares LTE – Long Term Evolution

A avaliação deste quadro de evolução tecnológica nos permite identificar as potencialidades e limitações das tecnologias disponíveis no mercado mundial. As indicações de demandas por capacidade de transmissão no acesso em banda larga nos países desenvolvidos apresentam a dimensão do crescimento que será exigido

51

pelo mercado brasileiro com relação às taxas de transmissão, requerendo um exame sobre as tecnologias que deverão estar disponíveis no país a curto prazo em escala compatível com a demanda. Portanto, atingindo a diversidade de opções tecnológicas, é previsível que a competição entre plataformas passe a apresentar resultados significativos, conforme já recomendado pela OCDE. Entretanto, a situação de cada país é diferenciada em função de vários fatores, como, por exemplo, a independência e a atuação do órgão regulador, os seus recursos disponíveis para fiscalização dos serviços, a propriedade das diferentes plataformas (concentrada ou não nos mesmos grupos empresariais) e a posição comportamental das Empresas Dominantes no tocante à discriminação das Empresas Entrantes visando eliminá-las do mercado, entre outras.

52

6 – O MERCADO DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES EM BANDA LARGA 6.1 – OS SERVIÇOS DE ACESSO EM BANDA LARGA E AS SOLUÇÕES

ADOTADAS

Neste item, vamos avaliar a situação de atendimento de serviços de

telecomunicações em banda larga em um conjunto representativo de países de

modo a realizar comparações com o mercado destes serviços no Brasil. Nossa

avaliação vai se concentrar nos indicadores de penetração do serviço, qualidade e

evolução tecnológica, medida pela taxa de transmissão em bit/segundo e preços.

O mercado mundial em 2008 atingiu a marca de 411 milhões de acessos em

banda larga fixa (ver dados consultoria Point Topic abril de 200926), com a seguinte

distribuição:

- Tecnologia DSL com uso da rede telefônica 64,8%;

- Tecnologia cabe modem com uso da rede de cabos para TV por

assinatura 20,5%;

- Tecnologia de fibras ópticas no acesso as residências e escritórios

12,4%;

- Outras tecnologias como satélite e uso de radiofreqüências no acesso

2,3%;

- As previsões do Gartner Group indicam um aumento de 98 milhões de

acessos em quatro anos, sendo que as conexões DSL devem continuar

sendo o principal meio de acesso das residências, especialmente entre

os países em desenvolvimento, devendo se manter em 60% das

conexões totais até 2013.

Cabe destaque os acessos em fibra óptica que cresceram 34% em 2008,

atingindo 50 milhões, sendo que o maior crescimento aconteceu na Ásia com 42

milhões de acessos, incluindo, China, Japão, Coréia do Sul e Taiwan.

No Brasil a situação de conexões Banda Larga se apresenta conforme

quadro a seguir:

26 Disponível em www.dslanalysis.phd e www.teleco.com.br/evento/workshop

53

Tabela 3 – Conexões em banda larga por tecnologia no Brasil (Acessos x 1.000)

Soluções Tecnológicas de redes 1T08 2T08 3T08 4T08 1T09*

ADSL 5.936 6.322 6.706 7.007 7.258

TV Assinatura 1.943 2.100 2.431 2.589 2.757

Outros (Rádio) 405 415 420 420 420

Total 8.284 8.837 9.557 10.010 10.435

Acessos/

100 hab. ** 4,39 4,67 5,04 5,26 5,47

Fonte: Operadoras, ABTA e Teleco, não inclui satélite e IP dedicado * Estimativa preliminar da Teleco ** Estimativa de população do IBGE (Nov/08)

Ao verificarmos a participação das Empresas no mercado brasileiro de

banda larga nesta mesma fonte de dados, verificamos que as Empresas Dominantes

no Mercado de Telefonia Local (Oi, BRASIL TELECOM, TELEFONICA, CTBC,

SERCOMTEL) que prestam serviço na tecnologia DSL tem o domínio do mercado,

como veremos no quadro a seguir:

Tabela 4 – Participação das Empresas Prestadoras de Serviço de Banda Larga no mercado (%)

Empresas de Telecomunicações Participação no mercado de banda larga

Oi / BrT, Telefônica,CTBC,SERCOMTEL 65,24%

NET 23,50%

GVT 4,73%

Outras* 6,53% Fonte: mesma do quadro anterior.

*Empresas que utilizam de tecnologias com uso de radiofreqüências e satélite no acesso.

Estudo realizado pela Organização das Nações Unidas – ONU coloca o

Brasil em 77º lugar entre 154 países avaliados segundo o desenvolvimento em

telecomunicações.

Um dos problemas identificados por este estudo é que no Brasil, paga-se um

elevado valor no serviço de banda larga por megabit por segundo, em comparação

com outros países.

54

Uma das análises deste citado estudo compara as despesas familiares,

indicando que o brasileiro consome quase 10% do salário médio nacional com o

serviço de banda larga. Nos Estados Unidos da América – EUA, o comprometimento

da renda não passa de 0,7%.

Dados recentemente publicados pela União Internacional de

Telecomunicações – UIT (2008) apontam para um significativo atraso do Brasil

quando comparado a outros países no atendimento aos serviços de banda larga.

Além dos elevados preços, a penetração do serviço e a taxa de crescimento estão

em valores muito inferiores. Resumidamente apresentamos a seguir uma

comparação desses indicadores entre vários países:

Tabela 5 – Penetração da banda larga e taxa de crescimento anual nos países da OCDE

Comparativo - Banda Larga País Penetração - acessos /

100 hab. – (jun 2002 )

Penetração - acessos /

100 hab. – (jun 2008 )

Velocidade média de

download (Kbps) EUA 5,49 25,02 8.860

Japão 3,93 22,97 93.693

França 1,57 26,43 44.157

Coréia do Sul 20,26 31,18 43.301

México 0,16 4,71 1.663

Turquia 0,02 6,79 1.395

Brasil 0,40 4,60 1.153

Fonte: OCDE, UIT e Barômetro SISCO

Os dados deste quadro resumido já indicam a posição do Brasil muito distante

dos países desenvolvidos, e ainda inferior ao México e Turquia, que são países em

desenvolvimento, quanto à penetração dos serviços de banda larga. Para uma

análise mais detalhada, vamos recorrer ao quadro anexo 2 que apresenta todos os

países da OCDE, retirado do estudo Professor Paulo C. Coutinho da UNB

(Brasília)27. Deste quadro, podemos concluir, com relação à penetração dos

serviços, que os países da OCDE tinham em junho de 2002 uma penetração do 27 Estudo sobre os impactos regulatórios e concorrênciais da fusão Oi BrT (Concessionárias de Telefonia - Prof. Paulo C. Coutinho da UNB (Brasília),disponível no site da TELCOMP: www.telcomp.org.br

55

serviço em média de 3,82 assinantes de banda larga por 100 habitantes e, em junho

de 2008, esta penetração elevou consideravelmente para 21,26 assinantes por

habitante. Além disso, estes países experimentaram taxas de crescimento que

variaram de 55,32% de 2003 em relação a 2002 a 14,29% em 2008 em relação a

2007.

No Brasil atingimos em dezembro de 2008 uma penetração dos serviços de

banda larga inferior a 5 por 100 habitantes28. Uma primeira constatação que resulta

da comparação dos dados do Brasil com os da OCDE é a de que a penetração da

banda larga no Brasil em meados de 2008 era aproximadamente a mesma da que

prevalecia na OCDE no final de 2002 (em dezembro de 2002, a penetração na

OCDE era de 4,84 por 100 habitantes). A segunda constatação é a de que as taxas

de crescimento brasileiras recentes, embora altas, são inferiores às taxas médias da

OCDE correspondentes (a partir do final de 2002).

Comparando os dados do Brasil com os outros países em desenvolvimento,

estamos abaixo do México e Turquia e muito distante dos países desenvolvidos.

A análise destes dados, apresentados na tabela anexo 2 sobre a penetração

dos serviços de banda larga em cada tecnologia, nos permite identificar as

características de cada mercado no tocante à competição existente em cada país.

Por exemplo, o Canadá e os Estados Unidos têm certo equilíbrio entre as

tecnologias de CABO e DSL, o que indica que a política de uso de rede das

Prestadoras de Serviços de telecomunicações dominantes não é a prioridade. Já no

Japão, mesmo com a elevada participação do DSL, a solução de fibra óptica passa a

ser representativa e a Coréia do Sul é o único país com equilíbrio nas três

tecnologias (DSL, CABO e Fibra óptica). A situação no Japão e Coréia do Sul quanto

ao uso da Fibra óptica é confirmada por outras informações sobre o crescimento da

banda larga no mundo que indicam que a Ásia foi a região que mais cresceu neste

tipo de acesso. Na Europa o uso de DSL prevalece e cresceu com a política dos

órgãos reguladores de uso de rede das dominantes pelas empresas entrantes no

mercado.

28 Penetração do serviço de banda larga medido em acessos por 100 habitantes ou simplesmente um valor percentual. Por exemplo 5 acessos por 100 habitantes igual a uma penetração do serviço de 5%.

56

Este estudo, COUTINHO (2008), destaca que uma comparação direta da

penetração da banda larga no Brasil com a dos países da OCDE está sujeita a

muitos condicionantes, mas duas indicações em relação ao Brasil podem ser

pontuadas:

a) O tamanho do mercado de banda larga no Brasil ainda está muito aquém

do que prevalece em países mais desenvolvidos;

b) Há um grande potencial de crescimento da banda larga no Brasil.

Se considerarmos dados mais recentes em fase de revisão pela ANATEL,

podemos incluir o efeito da tecnologia móvel celular 3G29 neste mercado de banda

larga. Neste caso, se incluirmos os dados de junho de 2009 podemos adicionar a

quantidade de 4 milhões de acessos móveis ao número de acessos em banda larga

nas outras tecnologias que atingiu 10,8 milhões de acessos nesta mesma data.

Desta forma, adicionando aos 10,8 milhões acessos nas soluções fixas

ADSL e CABO TV, os 4 milhões de acessos móveis, teríamos cerca de 15.000

milhões de acessos em junho de 2009. Sem dúvida, uma melhoria considerável,

entretanto esta conclusão carece ainda de estudos mais detalhados sobre a

aplicação da alternativa móvel, bem como migrações de ADSL e CABO TV para esta

tecnologia móvel 3G, assim com a qualidade do serviço prestado se comparado com

as soluções fixas.

De qualquer forma, ainda sem a avaliação de migração, passaríamos a ter

uma penetração do serviço de banda larga no Brasil de menos de 8% em junho de

2009, que é ainda baixa se compararmos com outros países desenvolvidos.

Na comparação entre os países relativa à prestação de serviços de banda

larga, um indicador de grande relevância é a medida da velocidade média de

download em Kbps, pois, do ponto de vista do consumidor, a velocidade se traduz

em qualidade do serviço prestado. Visto pela oferta de serviços, a velocidade média

representa uma questão de inovação e atualização tecnológica da rede e serviços

prestados. Os dados do Estudo COUTINHO (2008). indicam que a velocidade

média ponderada pelo número de acessos independente da tecnologia utilizada é de

aproximadamente 1.153 Kbps, o que está consideravelmente abaixo da média da

OCDE e abaixo até mesmo da velocidade média de países com renda per capita

semelhante à brasileira.

29 Dados do fabricante de equipamentos de telecomunicações – HUAWEI e da consultoria TELECO publicados em setembro de 2009 no site da TELECO, www.teleco.com.br

57

Com relação à questão do preço dos serviços, estes certamente deveriam

ser os menores para o consumidor, mas também suficientes para recuperar os

investimentos e custos com uma margem razoável para os Prestadores de Serviços.

Para analisar esta questão, temos que retornar aos dados das experiências de

outros países.

O que se pode afirmar é que a introdução da opção de uso das redes das

Dominantes (Incumbents) pelas Empresas Entrantes na forma de desagregação dos

elementos de rede local, em outros países, tem sido um fator de expressiva redução

destes valores, em função da viabilidade imediata que se cria de aumentar a

competição.

Das experiências de outros países podemos depreender o seguinte:

a) O caso do Reino Unido (que pela sua importância será descrito com mais

detalhes nos próximos itens deste trabalho) indica que a redução do

preço do serviço de banda larga foi significativa no momento da

introdução do modelo de desagregação da rede da British Telecom – BT

Empresa Dominante no mercado do Reino Unido. Recentemente com a

adoção do modelo de separação funcional das Unidades de Atacado

(rede) e Varejo (serviços) na BT, foi eliminado qualquer comportamento

discriminatório por parte da Empresa Dominante. Como resultado,

reduções de preço se acentuaram, sendo que mesmo assim as margens

operacionais da nova prestadora de serviços foram superiores às da BT.

b) Dados recentes da Consultoria Internacional Analysis, disponível no site

www.futurecom.com.br (evento 2008 apresentação de Francesco D.

Ciaccio – International Regulation Affairs Manager), envolvendo países

que adotam a desagregação dos elementos de rede, como a França, a

Alemanha, o Reino Unido (UK) e a Itália indicam que a modelagem de

preços adotada, além de reduzir os preços para os usuários finais dos

serviços de banda larga, também apresentam margens expressivas para

as Empresas Dominantes em redes, na prestação dos serviços e no

fornecimento de elementos de rede desagregados (ULL), como podemos

ver nos quadros a seguir:

58

Tabela 6 – Comparativo de preços de serviço de banda larga na Europa no atacado e varejo (Preços em Euros correntes)

PAÍS OFERTA PREÇO VAREJO

PREÇO ATACADO

MARGEM (%)

atacado / varejo

FRANÇA Internet8 megamax

25,00 17,93 28%

ALEMANHA T- Online DSL Flat 6000

32,27 22,99 29%

REINO UNIDO

Option 3 / 8 Mbit

25,77 15,73 39%

ITALIA TI Alice Flat 7 Mbit

25,77 15,73 39%

MÉDIA 20,21 12,90 36% Fonte: Evento Futurecom 2008 (apresentação de Francesco D. Ciaccio – International Regulation Affairs Manager ) e elaboração do autor.

Tabela 7 – Preços e margem para desagregação de rede na Europa.

PAÍS ITÁLIA FRANÇA ALEMANHA HOLANDA ESPANHA REINO UNIDO

LLU / mês 8,81 10,68 11,51 8,75 10,39 11,41

Varej/mês 15,61 14,66 15,16 16,37 15,85 18,12

Margem%

Varej/ULL

44%

27%

24%

47%

34%

37%

Fonte:Mesmo do quadro anterior. Nota: ULL (Unbundling Local loop), termo em Inglês que significa a desagregação dos elementos de rede de telecomunicações local.

59

Estudo realizado pela Comissão Européia30 apresenta a variação de preços

dos serviços de banda larga indicando que a banda larga está mais rápida e os

preços na faixa de 1 a 2 Mbps caíram 19% no período de abril de 2007 a abril de

2008, para velocidades superiores de 2 a 4 Mbps a queda foi de 29%. O estudo

indica que as conexões na sua maioria são realizadas em 2 Mbps e a Comissão

Européia tem o objetivo estratégico de fazer uma transição para uma Internet em

alta velocidade com cobertura de 100% nas residências, incluindo acessos na

tecnologia fixa e móvel.

Com relação à questão da demanda e renda, no caso Brasileiro, poder-se-ia

afirmar que há alguma distorção nos preços praticados e no nível de penetração do

serviço de banda larga em função da baixa renda e da baixa renda per capita.

Contudo, COUTINHO (2008). comparou o Brasil com outros países da OCDE e

chegou à conclusão de que o Brasil está situado entre os países com maior preço

final para os serviços de banda larga e com uma baixíssima penetração do serviço.

Sobre este aspecto, reproduzimos os resultados do citado estudo:

30 Estudo realizado pela Comissão Europeia por Van Dijk Consultor Gerente disponível em http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm

60

Tabela 8 – Preço médio de serviços de banda larga nos países da OCDE

PAÍSES PREÇOS US$ / Mbps

Japão 3,09

França 3,70

Itália 4,61

Reino Unido 5,29

Coréia do Sul 5,96

Luxemburgo 7,31

Alemanha 8,44

Suíça 8,71

Noruega 9,81

Portugal 11,52

Estados Unidos 12,60

Finlândia 13,46

Hungria 14,31

Irlanda 14,31

Holanda 15,26

Nova Zelândia 16,75

República Tcheca 17,54

Áustria 17,66

Dinamarca 17,70

Suécia 18,40

Bélgica 18,55

Eslováquia 19,59

Austrália 21,34

Islândia 22,22

Espanha 22,85

Polônia 25,03

Canadá 28,14

Grécia 29,33

Turquia 63,89

México 97,43

Brasil 107,53 Fonte: COUTINHO (2008).

Nota: Preço mensal médio da banda larga por Mbps (USD PPP) – Outubro 2007

61

Observem que temos uma enorme variação entre os preços praticados nos

países desenvolvidos em relação aos países em desenvolvimento. Existem basicamente

4 faixas de preços. A primeira envolvendo 9 paises de um valor de US$ 3 a US$ 10 por

Mbps, uma segunda faixa com 14 países de US$ 11 a US$ 20 por Mpbs, uma terceira

faixa com 6 países de US$ 21 a US$ 30 por Mbps e uma quarta faixa acima de US$ 60

por Mpbs. O valor do preço por Mbps de US$ 107,53 indicado para o Brasil é resultado

do estudo COUTINHO (2008), que será apresentado a seguir.

No caso do Brasil, os dados de que dispomos referem-se apenas a dois tipos de

tecnologia, ADSL e CABO, e são apresentados na tabela a seguir:

Tabela 9 – Preços de serviços de banda larga no Brasil nas tecnologias DSL e CABO TV

TECNOLOGIA VELOCIDADE

em Kbps

PREÇO USD

(junho 07)

VELOCIDADE

em Kbps

PREÇO USD

(junho / 08)

ADSL 128 27 128 31

ADSL 10.000 211 20.000 301

CABO TV 200 29 200 33

CABO TV 8.000 111 12.000 130

Fontes: OECD, UIT , Cetic.br – Pesquisa sobre o uso das TICs no Brasil 2007 (Brasil Nota: Os preços em dólares americanos (USD) não estão em PPP (paridade do poder de compra).

Preços da banda larga no Brasil – serviço residencial (USD)

Seguindo a metodologia adotada por Coutinho (2008) e comparando os

dados apresentados dos países da OCDE com os do Brasil (adotada a média

aritmética dos valores para junho de 2008), encontramos o valor de US $ 107,53

para o Brasil, o que nos permite concluir que os preços do Brasil são muito

superiores aos dos outros países, inclusive aos do México (US$ 63,89) e Turquia

(US$ 97,43), que também são países em desenvolvimento e que coincidentemente

também não têm políticas efetivas para competição no setor de telecomunicações.

Estudo recente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA31 de

dezembro de 2009, confirma a diferença de preços dos serviços de banda larga

praticados no Brasil em relação a outros países. Citado estudo destaca que o preço

médio mensal no Brasil está em torno de R$ 162,00 e que 2/3 dos acessos estão

com velocidades abaixo de 1Mbps. Na comparação de preços com o Japão, o Brasil

31 Banda larga no Brasil – por que ainda não decolamos? Estudo do IPEA do Professor Marcio Wohlers de Almeida, entre outros.Publicado no Valor Econômico em 21/12/2009 e disponível http://www.ipea.gov.br –boletim radar: Tecnologia, Produção e Comercio Exterior.

62

apresenta valores 9,6 vezes maior.

Cabe também adicionar que com relação aos custos de produção do serviço

de acesso em banda larga a situação do Brasil deve ser semelhante a dos demais

países analisados. A tecnologia e os fornecedores das redes de telecomunicações

são basicamente os mesmos. As escalas de serviços, medidas pelo número de

acessos em muitos países são até inferiores a do Brasil. Portanto era de se esperar

que mesmo com variações no custo de mão de obra no país e nos custos tributários,

estes valores de preços não atingiriam uma variação de mais de 5 vezes, que é a

observada comparando o Brasil com um conjunto representativo de países.

Nos países onde houve crescimento elevado da taxa de penetração

dosserviços de banda larga, objeto da comparação que realizamos anteriormente,

este crescimento da penetração do serviço foi acompanhado de um conjunto de

políticas regulatórias que permitiram esta enorme mudança no cenário, conforme

comentaremos a seguir.

A partir de dados obtidos na OCDE (OECD COMMUNICATIONS Outlook

2007 ISBN 978 -92 -64-00681-2-0), podemos verificar que um conjunto significativo

de países que participam da entidade tem adotado a política de regular o acesso às

redes das Empresas Dominantes de Telefonia (incumbents), no tocante ao uso dos

elementos de rede local de forma desagregada (Unbundling local loop – ULL), como

forma de estimular a competição nos serviços de banda larga, viabilizando com isso

a entrada de novas Empresas no mercado.

Um diagrama detalhando as formas de utilização da rede de

telecomunicações da Empresa Dominante pelas Entrantes é apresentado no Anexo

3 como forma de descrever as diversas aplicações de serviços de telecomunicações

que podem ser configurados e ofertados em regime de competição.

Dados do levantamento realizado pela OCDE indicam os países e as datas

de inicio obrigatório desta oferta pelas Empresas Dominantes e as modificações que

têm sido adotadas ao longo dos anos32. Alguns dos países membros da OCDE que

adotaram a política de uso de rede foram: Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá,

Republica Checa, Hungria, Groenlândia, Irlanda, Itália, Japão, Coréia, Luxemburgo,

Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Polônia, Portugal, Eslováquia, Espanha, Suécia,

Suíça e Reino Unido. Cabe destaque a situação do México, país integrante da

32 OECD COMMUNICATIONS OUT LOOK 2007 Annual table 2.9 - local loop unbundling

63

OCDE que não adota esta política competição com a desagregação dos elementos

da rede telefônica local.

Os gráficos a seguir mostram a evolução da adoção das soluções de uso de

rede das Empresas Dominantes (incumbents) na Europa no período de 2003 a

2008. Gráfico 1 – Evolução anual quantitativa das soluções de desagregação de rede na Europa

Fonte: Commition Communication (13th Report, 2007) e TELECOM ITALIA FUTURECOM 2008

Estes dados demonstram e comprovam o direcionamento da política na

Europa de uso de redes das Dominantes pelas Empresas Entrantes no mercado.

Destacando que, do total de 183 milhões de linhas telefônicas existentes em 2008

de propriedade das Empresas Dominantes, mais de 41 milhões de linhas foram

desagregadas para uso pelas Empresas Entrantes.

No caso da Europa, cabe destaque a expressiva evolução do número de

linhas desagregadas, no Reino Unido como mostra o gráfico a seguir:

64

Gráfico 2 – Evolução no número de linhas desagregadas da British Telecom - BT no Reino Unido

O Japão acumula uma grande experiência na sua Política de Informatização

da Sociedade, e em relação aos acessos à Internet tomou medidas decisivas ao

obrigar a Empresa de Telecomunicações Dominante no mercado a NTT (Nippon

Telegraph and Telephone Public Corpotation) a fornecer os elementos de rede local

de forma desagregada as Empresas Entrantes no mercado. Essa intervenção do

órgão regulador das telecomunicações em junho de 2000 é uma demonstração do

poder que esta opção de uso rede tem no estabelecimento da competição. Ao

analisarmos os dados de usuários de Internet e forma de acessos no período de

2000 a 2004, observamos que 62% destes acessos são em banda larga e que o

número de acessos teve um enorme crescimento com o uso da tecnologia DSL que

se utiliza da rede telefônica local. De fato, conforme demonstra gráfico a seguir, o

crescimento do uso da tecnologia DSL alterou o quadro de participação no mercado,

do qual a NTT detinha a maior parcela, tendo passado a dividir este mercado com as

Empresas Entrantes numa relação de 41% para NTT contra os 59% para as demais

Empresas.

2,06

1,30

0,97

0,560,19

2,87

0,070,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0jun

/05jul/0

5ag

o/05

set/05

out/0

5nov

/05dez/

05jan

/06fev

/06mar/

06ab

r/06

mai/06

jun/06

jul/06

ago/0

6set

/06ou

t/06

nov/06

dez/06

jan/07

fev/07

mar/07

abr/0

7mai/

07jun/07jul/0

7ag

o/07

Milhões de linhas

65

Quadro 1 – Evolução por tecnologia das soluções de serviços de banda larga no Japão

TECNOLOGIA ANO

DSL CABO FTTH WIRELESS TOTAL (mil acessos)

2000 8,0% 91,0% - - 851 2001 61,4% 37,7% 0,9% - 3874 2002 74,4% 21,9% 3,4% 0,3% 9430 2003 75,1% 17,2% 7,4% 0,3% 14950 2004 71,4% 15,4% 13,0% 0,2% 18670

Fonte: Based on ITU, “The Portable Internet” (september 2004), Survey on Networks and People’s Lives e

Communicatios Usage Tdend Survey.

Notas: DSL – Digital subscriber line (uso da rede telefônica local)

CATV – Cabe modem TV (uso da rede de cabos de TV por assinatura)

FTTH – Fiber Optic to the home (uso de fibra óptica no acesso as residências)

Wireless – ( uso de acesso por radiofreqüência – sem fio)

Outro aspecto que merece destaque é com relação aos preços dos serviços

de banda larga no Japão que em dezembro de 2004 atingiram o valor US$ 0,06 por

100 kbps, enquanto que outros países desenvolvidos apresentavam valores

superiores, como veremos no quadro a seguir:

Quadro 2 – Comparativo de preços de serviços de banda larga por 100 kbps

PAÍS US$ / 100 kbps Reino Unido 6,18 França 4,12 Alemanha 2,77 China 1,89 USA 1,77 Canadá 1,34 Hong Kong 0,85 Taiwan 0,44 Suécia 0,24 Coréia do Sul 0,24 Japão 0,06

Fonte: mesma do quadro anterior

66

Estes preços de serviços foram possíveis de serem praticados em função

dos preços fixados pelo órgão regulador para os elementos de rede desagregados

fornecidos pela NTT (Empresa Dominante no mercado do Japão) às Empresas

Entrantes no mercado.

A experiência do Japão é mais uma demonstração dos efeitos da adoção do

Modelo de uso de rede das Empresas Dominantes no desenvolvimento dos serviços

de acesso em banda larga e na efetiva competição no mercado.

As conseqüências desta estratégia adotada no Japão se caracterizam como

uma situação em que a Empresa Dominante no mercado de telecomunicações, a

NTT, após a decisão de implantação da desagregação de elementos de rede local,

perdeu significativa parcela de mercado, conforme dados apresentados

anteriormente, fazendo com que a Empresa tivesse que reagir para recapturar os

seus clientes. A solução adotada foi de investir em solução de acesso às residências

com uso de fibras ópticas. A solução é conhecida na terminologia internacional como

FTTH (Fiber To The Home). Os resultados desta estratégia foram apresentados no II

Seminário Internacional – Concentração & Concorrência - TIC 2020 pelo Presidente

da FURUKAWA Brasil – Foad Shaikzadeh e estão disponíveis para acesso no site

www.telcomp.org.br. Destes dados podemos destacar que apesar da tecnologia DSL

ainda ser dominante no mercado mundial, existe uma participação crescente da

tecnologia FTTH. No caso do Japão, em particular, o uso da tecnologia de DSL já

apresenta uma queda, enquanto que o crescimento do FTTH já atingiu a marca de

10 milhões de acessos em banda larga e deve atingir 20 milhões até 2010.

A análise deste caso que caracterizamos como proteção do negócio nos

permite concluir sobre a importância da atuação dos órgãos reguladores no setor de

telecomunicações, que estimularam a geração deste movimento competitivo no

mercado japonês com resultados satisfatórios para os clientes no que diz respeito à

qualidade e à capacidade do serviço que está sendo ofertado em velocidades que

podem atingir 100 Mbps, e para a Empresa Prestadora de Serviços, que já detém

mais de 70% do mercado, nesta tecnologia de fibras ópticas no acesso.

Iniciativas semelhantes no uso de fibras ópticas no acesso às dependências

dos usuários também são verificadas na Europa com mais de 5 milhões de acessos

às residências, sendo que esta solução ainda está concentrada nos países do Norte,

tais como Suécia, Noruega, Holanda e Dinamarca, salvo o caso da Itália que já

67

atingiu mais 300 mil acessos33. Nos EUA, a operadora VERIZON já atingiu em 2008

a marca de 8 milhões de residências conectadas em fibra óptica como estratégia de

capturar o mercado residencial de serviços de banda larga34.

Estas informações credenciam as soluções de acesso em banda larga por

meio de fibras ópticas como uma das alternativas a serem consideradas no exame

dos modelos de competição.

6.2 – A IMPORTÂNCIA DA PENETRAÇÃO DOS SERVIÇOS DE BANDA LARGA.

Neste item, através de estudos e citações, vamos abordar a questão da

influência da banda larga no desenvolvimento econômico e social de um país, de

modo a caracterizar que serviços de telecomunicações em banda larga devam ser

considerados como de elevada prioridade nas políticas públicas.

O presidente dos Estados Unidos, Barack Obama, eleito para o período de

2009 a 2012 no início do seu governo em 2009 considerou prioritário o

desenvolvimento de programas de incentivo à tecnologia de informação no país,

incluso a banda larga e destinou U$ 7 bilhões do seu orçamento. Sem dúvida um

valor significativo, considerando que os Estados Unidos terão um déficit US$ 1,4

trilhão em 200935. A medida tinha como objetivo estimular a economia do país que

se vê em uma recessão. Os dados sobre o Plano de Banda Larga foram

apresentados pela Sra. Meredith Baker Conselheira, da Federal Communications

Commission (FCC), agência reguladora de telecomunicações dos Estados Unidos.

Este Plano será apresentado formalmente ao Congresso americano no inicio de

2010 e tem por objetivo atingir 100% da população, sendo criadas métricas de

acompanhamento de modo a garantir que a meta seja atingida. O citado Plano

(National Broadband Plan) está disponível no site www.broadband.gov/ (official

homepage of the FCC)

Estudo conduzido por CRANDALL (2007) estimou que, para cada ponto

percentual de aumento na penetração da banda larga em uma área particular, o

33 Fonte: FTTH Subscribers 2007 – Council Europe/IDATE 2008

34 Dados disponíveis para acesso no site www.telcomp.org.br

35 O déficit no orçamento dos Estados Unidos será de US$ 1,4 trilhão no ano fiscal de 2009 http://indexet.investimentosenoticias.com.br/arquivo/2009/10/07/844/EUA-Pais-tem-deficit-de-US-1-4-trilhao.

68

emprego aumentaria de 0,2 a 0,3 pontos percentuais por ano.

Outro estudo do governo norte-americano36 concluiu que, de 1998 a 2002, as

comunidades dos Estados Unidos que estavam entre as primeiras a adotar a banda

larga em massa experimentaram um crescimento mais rápido em empregos e

número de empresas nos setores de utilização intensiva de Tecnologia de

Informação e Comunicação – TIC.

O economista-chefe responsável pela divisão de tecnologia de informação

do Banco Mundial, Phillipe Dongier, apresentou dados sobre a co-relação entre

crescimento de banda larga e o desenvolvimento do produto interno bruto (PIB) dos

países emergentes. O dado divulgado oficialmente em 30 de junho de 200937 indica

que a cada 10% de crescimento na penetração de banda larga, o PIB cresce 1,2%.

Hoje no mundo, segundo as estimativas do Banco Mundial, há 500 milhões de

usuários de banda larga, e serão 1,2 bilhões em 2014. Segundo o estudo, 40%

deste crescimento será realizado por meio de sistemas móveis.

No caso do Brasil, um país em que a penetração de banda larga está em

torno de 5% e que atinge somente 1% da população no Nordeste, de acordo com

pesquisa da INTERNACIONAL DATA CORPORATION – IDC publicada em 2008, o

investimento em Tecnologia da Informação – TI pode significar um incremento

substancial em receitas e acesso da população a novas tecnologias. Ademais, pode

servir como um fator de fixação da população em seus lugares de origem, evitando

assim a migração interna e o aumento populacional nas grandes metrópoles, pois a

partir de um melhor acesso à banda larga pode-se melhorar a economia das áreas

rurais, conduzindo a um aumento de renda, melhorando os estilos de vida e

reduzindo a necessidade e o desejo de migração para as cidades.

Além disso, a conexão da população fora da área metropolitana através da

banda larga também proporciona acesso ao e-government (Serviços e Informações

de Governo) para cidadãos e empresas e melhores oportunidades educacionais

para os estudantes, que podem ser apresentados à tecnologia necessária para

competir e ter sucesso na economia globalizada.

Embora essas melhorias sejam difíceis de medir, um estudo publicado pela

36 "Medindo o Impacto da Implantação da Banda Larga". Preparado para a Administração de Desenvolvimento Econômico do Departamento de Comércio dos Estados Unidos, Washington, D.C., 2006. 37 Disponível no site do Banco Mundial http//www.worldbanc.gov

69

Associação Econômica Européia em 200638 concluiu que os países em

desenvolvimento com melhor infra-estrutura de TIC atraem significativamente mais

negócios do exterior, de terceirização e investimentos estrangeiros.

Um dos exemplos de como a tecnologia pode ajudar economicamente as

nações foi apontado em um estudo realizado em 2006, que mostra que as soluções

empresariais para a Internet permitiram às empresas privadas dos Estados Unidos

economizarem $155 bilhões e ajudaram empresas da França, Alemanha e Reino

Unido a aumentar as receitas em $79 bilhões (VARIAN e LITAN: 2006).

Em outra pesquisa que envolveu cerca de duas mil empresas, VARIAN e

LITAN (2002) concluíram que as soluções empresariais para a Internet resultaram

em um ganho líquido de cerca de $600 bilhões até 2001 e adicionarão 0,43 pontos

percentuais ao crescimento futuro da produtividade até 2011.

No Brasil não existe ainda um programa de alcance nacional que viabilize o

acesso massivo à banda larga nos moldes do que foi feito com o programa

"Computador para todos", sendo fundamental que haja prioridade e senso de

urgência por parte dos governos na implementação das medidas que viabilizarão o

acesso massivo à banda-larga. No nosso entendimento, deve ser buscado um

balanço entre medidas estruturantes de longo prazo com alto impacto e o

pragmatismo da adoção de medidas imediatas de rápida geração de resultados.

6.3 – PRIORIDADE DA BANDA LARGA NO CONTEXTO NACIONAL

Com relação à prioridade deste tema no contexto nacional, destacamos que

um novo ciclo de investimentos centrado na modernização e na ampliação da infra-

estrutura de redes e serviços de telecomunicações em banda larga é imprescindível

para a oferta de conteúdos multimídia de alto valor adicionado e para a

universalização do acesso a esses conteúdos que são a base da Sociedade da

Informação e do Conhecimento.

Depoimento de Luis Cuza, Presidente Executivo da TELCOMP – Associação

Brasileira das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações Competitivas,

publicado no caderno opinião do DCI de 09 de setembro de 2009, aborda a

38 Disponível em http://www.baguete.com.br/artigosDetalhes.php?id=850

70

importância do país ter um plano estratégico para as tecnologias de informação e

comunicação – TIC e faz um breve diagnóstico da situação atual do Brasil neste

contexto, que reproduzimos a seguir:

“Na nova economia global, as tecnologias da informação e comunicação (TIC) são agentes determinantes do aumento da qualidade de vida dos cidadãos, além de vetores decisivos do crescimento econômico dos países. A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) estima que em 2011 a comunicação a partir da banda larga será responsável por um terço dos ganhos de produtividade nas operações das empresas em países desenvolvidos. Por essas razões, União Européia, Estados Unidos, Japão, Coréia do Sul, Austrália e muitos outros países já estão implementando planos agressivos para modernizar suas infraestruturas de redes e permitir a digitalização de todos os segmentos econômicos - agronegócios, mineral, manufatureiro, serviços, governo - com o aumento da utilização dos serviços de tecnologia da informação e comunicação, que serão possíveis com a ampla disseminação de banda larga de alta qualidade, com confiabilidade de conexão e a preços mais acessíveis, para todo o território nacional. No Brasil, as políticas públicas que visam estimular o uso de novas aplicações em tecnologia da informação e comunicação têm como principais bases legais a Lei Geral de Telecomunicações e o Decreto Presidencial 4.733 de 2003. Esses estatutos legais são modernos, adequados à realidade atual e fundados no pressuposto básico de que a maneira mais eficiente de se assegurar benefícios socioeconômicos à coletividade em geral é direcionar a exploração dos serviços de tecnologia da informação e comunicação para a iniciativa privada. Cabe ao Estado a regulação do mercado, via Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), responsável pela definição e implementação de regras que fomentem competição, inovação, investimentos, qualidade e universalização de serviços essenciais ao bem-estar social. Mas os problemas que enfrentamos com a telefonia no Brasil, por exemplo, indicam que algo não está indo bem. Para muitos agentes, as causas estão associadas às falhas na implementação dos já mencionados estatutos legais. Apesar de as telecomunicações no país terem evoluído muito desde 1998, o fato é que a atual realidade do setor torna o sonho original de privatização e liberalização desses mercados em um verdadeiro pesadelo para consumidores residenciais e corporativos. Há reclamações gerais quanto à falta de qualidade no atendimento e na prestação dos serviços, sobram multas milionárias para as operadoras, os impostos continuam encarecendo os serviços e limitando o acesso pelas classes de renda mais baixa, e pior, mesmo com toda a evidência desses graves problemas, ainda não há quaisquer discussões para definição de formas de tratamento da questão. O setor de tecnologia da informação e comunicação precisa de um plano estratégico que viabilize a expansão e melhora dos serviços. Para tanto, é fundamental o compromisso de diálogo entre autoridades públicas, lideranças empresariais e sociedade civil. Só assim será possível o desenvolvimento de um programa de tecnologia da informação e comunicação que seja claro e compreensível, focado em ações que permitam o acesso da população a serviços de telefonia e banda

71

larga com a mesma qualidade e aos mesmos custos de países avançados. Não é hora de negarmos a existência dos problemas, mas sim de entendermos que o crescimento do Brasil está totalmente dependente dos investimentos realizados em tecnologia da informação e comunicação, e que uma discussão séria e ampla entre as diversas esferas da sociedade precisa esclarecer quais são as ações do país para a efetivação desse projeto. O desenvolvimento de um plano em tecnologia assegurará à população brasileira a oportunidade de adequar sua realidade às demandas socioeconômicas do século XXI, com a garantia da possibilidade de escolha entre várias empresas, acessando as mais modernas e eficientes redes tecnológicas, a preços justos.”

Em todo mundo existe um consenso de que as redes e serviços de

telecomunicações em banda larga possibilitam a aceleração da inovação e o

aumento dos ganhos de produtividade e de competitividade, com geração de riqueza

(emprego e renda), com a melhor utilização desses conteúdos multimídia em

aplicações de alto valor adicionado.

Ao avaliarmos o contexto atual da sociedade em que estamos inseridos,

percebemos as transformações ocorridas no comportamento geral e muitas delas

decorrentes deste avanço das tecnologias da Informação e da Comunicação.

Entretanto, apesar da velocidade com que estas transformações estão em curso,

cabe lembrar dos precursores deste processo que ora se espraia em todos os

segmentos da sociedade. A rede Internet que é a estrutura principal de todo esta

evolução das comunicações se tornou comercial e abrangente apenas na década de

90, após inúmeras experiências realizadas nas décadas de 70 e 8039, como o

Programa TELINDON no Canadá, o Serviço PRESTEL na Inglaterra, o Sistema

RUBE nos Estados Unidos, o Sistema CAPTAIN no Japão e o VIDEOTEXTO na

França. No Brasil a EMBRATEL, Empresa Prestadora de Serviços de

Telecomunicações, na década de 80 criou o Projeto Ciranda, uma comunidade

informatizada formada pelos empregados da Empresa e suas famílias que de suas

residências se comunicavam, fazendo troca de mensagens pelo computador.

Do ponto de vista histórico e conceitual, cabe-nos um registro dos trabalhos

realizados por Simon Nora, no seu famoso relatório “L'informatisation de la societé”,

preparado para o Presidente da França e publicado em 1981 e o livro de Yoneji

Masuda “The Information Society”, publicado em junho de 1980 . Ambos os

39 A Sociedade da Informação como Sociedade pós – industrial - Yoneji Msuda (1982)– Livro Editora Rio pg 98.

72

trabalhos precursores representam marcos do pensamento da sociedade em

transformação que estamos vivenciando.

Mais recentemente, Peter Drucker no livro “The Next Society” publicado em

2001, descreve sobre a sociedade do futuro, e sintetiza o pensamento com a

mensagem; “A sociedade do futuro será a do conhecimento”, não restando, portanto

dúvida sobre a importância das comunicações e da informação neste século.

73

7 – EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA ESCOLHA DO MODELO E A SUA EVOLUÇÃO

A escolha do modelo mais adequado para adoção em cada país depende de

inúmeros fatores, como as demandas da sociedade, a disponibilidade tecnológica, a

capacidade de investimentos no setor e as políticas de governos associadas às

autoridades regulatórias. A seguir vamos descrever a situação vivenciada em

relação a evolução da regulamentação no setor de telecomunicações em um

conjunto representativo de países, com ênfase nas questões relativas a penetração

do serviço e competição na banda larga.

7.1 – A EVOLUÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO NOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA

No caso dos Estados Unidos da América do Norte, toda a regulamentação

foi desenvolvida no sentido de que a política de uso de rede das Empresas

Dominantes por Empresas Entrantes fosse priorizada. Esta definição consta do

“Telecommunication Act” de 1996 emitido pela Agência Reguladora, o FCC –

FEDERAL COMMUNICATIONS COMISSION. Entretanto, apesar da prática ter se

desenvolvido naquele país durante um longo período, a pressão das Empresas

Dominantes alterou as condições de obrigação regulada de preços para uma

situação de livre negociação entre os prestadores de serviço para definição do preço

a ser praticado.O pensamento atual do órgão regulador nos Estados Unidos pode

ser observado no Plano Estratégico para o período 2009 – 2014 do FCC40 no

capítulo destinado à banda larga, que dá ênfase as políticas regulatórias que

promovam a neutralidade tecnológica, competição, investimentos e inovação de

modo a garantir aos prestadores de serviços incentivos para desenvolver as suas

ofertas de serviços.

Nos Estados Unidos e também no Canadá, predomina a competição entre

plataformas, também conhecida como competição Inter-modal, no segmento de

serviços de Banda Larga. Esta situação deve-se em parte ao fato de que os Órgãos

Reguladores de Telecomunicações em ambos os países impediram que as

40 FCC Strategic Plan 2009 – 2014 disponível em http:/www.fcc.gov/omd/strategicplan

74

Operadoras de Telecomunicações adquirissem empresas de serviços de televisão

por cabo41.

Este é mais um fator que fez com que estes países se afastassem da

solução de uso de rede das Dominantes como solução prioritária, que utilizava o

modelo de desagregação dos elementos da rede local de acesso para promover a

competição.

Ao analisarmos o cenário atual de oferta de serviços de banda larga nos

Estados Unidos, encontramos duas operações de grande porte, uma decorrente das

soluções que se utilizam das redes telefônicas locais como suporte e outra

resultante das redes de TV a cabo. Nos Estados Unidos o serviço de TV por

assinatura com a tecnologia de cabo tem uma enorme penetração, com mais de

90% das residências, o que torna a solução de banda larga via cabo de TV com

condições bastante competitivas em relação às soluções de uso da rede de telefonia

com a tecnologia DSL – Digital Subscriber Line. Mais recentemente com a

introdução de fibras ópticas no acesso direto a residências, conforme dados

apresentados no item 6, e a adoção em larga escala da tecnologia 3G (terceira

geração de serviços móveis celulares para transmissão de dados) para o acesso à

Internet em banda larga o leque de opções tecnológicas na prestação deste serviço

foi ampliado para o consumidor.

7.2 – A EVOLUÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO NA EUROPA

No caso Europeu, a tendência é de uso de redes de telecomunicações das

Empresas Dominantes pelas Entrantes como política prioritária. Esta política tem

evoluído e se fortaleceu com a criação de um novo incentivo para este fornecimento

dos recursos de rede, que foi a adoção dos modelos de separação estrutural nos

moldes dos apresentados pela OCDE. No caso do Reino Unido, foi adotado com

sucesso, e a British Telecom (BT) realizou uma separação funcional das atividades

de venda de recursos de rede no atacado das atividades de prestação do serviço

aos clientes finais no varejo. A unidade de venda no atacado da BT – British

Telecom (Openreach) se tornou uma grande fornecedora de recursos de rede de

41 Ver High-Speed Services for Internet Access, Wireline Competition Bureau, Federal Communications Commission, January 2007

75

telecomunicações para as demais Empresas prestadoras de serviço de

telecomunicações, inclusive para a BT que presta serviços no varejo aos seus

usuários finais.

A análise deste caso no Reino Unido é de grande relevância, pois se trata de

uma situação em que a Agência Reguladora do Setor de Telecomunicações vem

realizando uma efetiva gestão da competição e, portanto realizando a sua função

com êxito. A descrição a seguir foi obtida em consultas ao Federal Office of

Communications – OFCOM, Reino Unido (UK) no site da instituição

(http://www.ofcom.org.uklinks) e ao site da British Telecom (BT)

(http://www.undertakingsbulletin.com) e no site da Teleco (http://www.teleco.com.br).

Esta descrição apresenta os vários passos evolutivos do processo de introdução da

competição o que demonstra a assertiva da efetiva gestão da Agência Reguladora

naquele país.

7.2.1 – Evolução da regulamentação no Reino Unido segundo a OFCOM

A regulamentação inglesa de telecomunicações atravessou três estágios

desde a data de privatização da British Telecom (BT) em 1984. O primeiro estágio

tinha como preocupação principal o controle de preços de varejo para proteger o

consumidor dos preços monopolistas, ao mesmo tempo, objetivava incentivar a BT a

utilizar seus ativos de forma eficiente enquanto apareciam novos serviços

competitivos. No segundo estágio, que se seguiu a uma revisão estratégica do setor

em 1991, a ênfase foi em promover a competição de infra-estrutura, com a

implantação de redes de TV a cabo. Recentemente, a OFCOM reconheceu que

existiam limites para a competição de infra-estrutura, e conseqüentemente, a

regulamentação passou a enfocar a provisão de acesso no atacado por parte da BT

para empresas concorrentes. Mais recentemente ainda, a legislação inglesa passou

a incorporar os conceitos de definição de mercados relevantes, inclusive com o

conceito de Poder de Mercado Significativo, criados pelas diretivas da Comunidade

Européia.

Em dezembro de 2003, a OFCOM, agência reguladora de comunicações do

Reino Unido, anunciou que iniciaria uma Revisão Estratégica de Telecomunicações,

a ser realizada em 2004.

76

Ao olhar de uma forma abrangente o setor, a OFCOM propôs-se a entender

os benefícios para o consumidor, as perspectivas futuras do setor e o impacto de

possíveis alternativas de regulamentação. O produto final seria um novo marco

regulatório para o setor.

A execução da Revisão Estratégica foi estabelecida em três fases:

• Fase 1: Exame da situação atual e perspectivas do setor;

• Fase 2: Identificação e apresentação das opções estratégicas da OFCOM;

• Fase 3: Resumo das conclusões e estabelecimento de uma nova política.

Como ponto de partida, a OFCOM estabeleceu na Fase 1 cinco questões

fundamentais:

• Questão 1: Com relação aos interesses dos consumidores, quais devem

ser as principais características de um mercado de telecomunicações eficaz?

• Questão 2: Em quais segmentos do mercado de telecomunicações do

Reino Unido existe ou pode ser conseguida uma competição efetiva e sustentável?

• Questão 3: É possível reduzir a regulamentação existente ou o poder de

mercado das empresas incumbentes é muito forte e existe necessidade de mais

controle?

• Questão 4: Quais as medidas que a OFCOM deve adotar para assegurar

investimentos eficientes em redes de nova geração (NGN – New Generation

Network)?

• Questão 5: Desde 1984, existe uma discussão sobre uma possível

separação estrutural e organizacional da rede de acesso da British Telecom (BT) e

sobre igualdade de oferta para empresas concorrentes. Estas questões são

relevantes?

Por meio de um processo de Consulta Pública realizada no Reino Unido e

iniciada em Abril de 2004, a OFCOM solicitou comentários sobre estas questões e

iniciou, ao mesmo tempo, uma pesquisa de mercado com mais de 6.000 consultas.

As Principais Conclusões da Pesquisa de Mercado são resumidamente as

seguintes:

O padrão de uso dos serviços de telecomunicações dos consumidores

residenciais mudou significativamente desde 1991, quando foi feita a

última revisão estratégica de telecomunicações. Os consumidores

gastam mais com telecomunicações do que anteriormente,

principalmente por causa do telefone móvel e da Internet. No entanto,

77

estão gastando menos com telefonia fixa que está sendo substituída pela

telefonia móvel;

O número de conexões de Banda Larga aumentou dramaticamente no

Reino Unido, passando de aproximadamente 100 mil em 2000 para 5

milhões em 2004 (8 milhões em Junho de 2005). Existem hoje mais

conexões de Banda Larga do que conexões tradicionais de banda

estreita nas residências e empresas, apesar do Reino Unido apresentar

uma penetração inferior à da América do Norte, Escandinávia e Japão;

84% dos consumidores de telefonia fixa, 80% de telefonia móvel e 79%

de Internet informaram que estão satisfeitos com a qualidade dos

serviços, taxa esta equivalente à do mercado de consumidores de gás,

mas inferior à dos mercados de consumo de eletricidade e de serviços

bancários;

A opção de mudar de operadora depende muito da qualidade da

informação e alguns grupos de pessoas afirmaram que encontram

dificuldades para obter informações sobre preços. 63% das pessoas não

lembraram o nome de um concorrente da BT em telefonia fixa.

Destas conclusões da Fase 1 a OFCOM percebeu adicionalmente que:

Além da oferta de serviços básicos a custos baixos, os consumidores

residenciais e comerciais querem opções de escolha de serviços e que

novos serviços (como, por exemplo, oferta de banda larga) sejam

introduzidos rapidamente no mercado;

A melhor forma de atender a este desejo dos consumidores é

promovendo competição entre empresas que sejam proprietárias de sua

própria infra-estrutura, condição esta necessária para manutenção da

competição a longo prazo;

A forma de competição existente no Reino Unido não é adequada e,

conseqüentemente, é necessário alterar as normas regulatórias vigentes;

A competição é forte na telefonia móvel, com 5 operadoras e várias

operadoras virtuais (MVNO – Móbile Virtual Network Operator), mas o

mesmo não ocorre no mercado de telefonia fixa, onde a BT é maior do

que a soma de todas as demais empresas concorrentes em termos de

receita, ativos e investimentos. Existem “gargalos de natureza

78

econômica” em parte da rede fixa. Nesses casos, a competição

dificilmente existirá de forma natural e a regulamentação deve procurar

promovê-la atacando esses gargalos;

A competição é limitada nos mercados de atacado para serviços de

acesso e de backhaul42. A BT tem poder de mercado significativo no

atacado e é também uma operadora verticalmente integrada em alguns

mercados de varejo, o que limita a concorrência;

As empresas concorrentes precisam ter acesso à rede da BT e esta

precisa oferecer acesso indiscriminado à sua rede nas mesmas

condições que para ela mesma. Isto é chamado de Igualdade de Acesso;

Se a igualdade de acesso for introduzida, será possível reduzir a

regulamentação em outros segmentos do mercado. A redução pode

ocorrer de duas formas:

- Eliminando algumas restrições impostas à BT em mercados onde ela

possui uma posição dominante em relação a outros concorrentes

(denominada de Poder de Mercado Significativo) ou,

- Revendo a situação em alguns mercados no sentido de retirar a

situação de Poder de Mercado Significativo da BT.

As mudanças tecnológicas, em particular para as redes baseadas em IP

– Internet Protocolo irão requerer novos investimentos e oferecer

produtos que possivelmente terão margens menores do que os produtos

e serviços tradicionais. Ao mesmo tempo, não existem incentivos para

que outras empresas queiram competir com a BT nas redes de acesso e

no backhaul entre a central local e a coração da rede;

Na medida em que a tecnologia avança e as redes tornam-se obsoletas,

é muito importante que a regulamentação continue a incentivar o

investimento das empresas, em particular, que exista interesse das

empresas em investir em redes de acesso. A OFCOM reconhece que isto

é um desafio e irá realizar um estudo específico sobre acesso.

A OFCOM declarou no documento da consulta pública da Fase 2, iniciada

em Novembro de 2004, que considerava imperativo estabelecer um enfoque novo e

42 Backhaul é um dos níveis da hierarquia das redes de telecomunicações. Faz a conexão entre a parte central da rede (backbone – core network) com as redes locais de acesso (local subnetwork)).

79

coerente para a regulamentação.

Partindo do princípio de que as atividades de regulação devem ser

transparentes, sujeitas à prestação de contas, consistentes e somente aplicadas

quando necessário, a OFCOM estabeleceu princípios para nortear a novo marco

regulatório. Estes princípios estabelecidos e as opções de desenvolvimento das

telecomunicações são apresentados a seguir:

Promover a competição de forma profunda na infra-estrutura, sempre que

ela for efetiva e sustentável;

Estabelecer regulamentação para a igualdade de acesso nos demais

casos;

Assim que a competição estiver assegurada, reduzir a regulamentação;

Promover um ambiente favorável para estimular investimentos eficientes

e inovação, em particular assegurando um enfoque regulatório

consistente e transparente;

Desenvolver soluções diferenciadas na regulação para diferentes

produtos e, se for o caso, diferentes localidades;

Criar facilidades para a entrada de novas empresas no mercado no

sentido de remover os gargalos de natureza econômica;

Adotar regulamentações “leves” baseadas na competição e na promoção

de interoperabilidade na cadeia de valor de comunicações, sempre que

não existirem gargalos.

Com base nesses princípios, a OFCOM apresentou 3 opções para

discussão, que são apresentadas a seguir.

Opção 1: Desregulamentação Completa.

Eliminação completa da regulamentação existente e aplicação da

legislação de defesa econômica expost quando necessário, no sentido de

reduzir a intervenção no mercado de telefonia fixa. Apesar de existirem

argumentos favoráveis a esta opção, existem também muitos contra. Na

Consulta, a OFCOM pediu comentários sobre esta Opção.

Opção 2: Investigação das práticas anti-competitivas da BT.

Início de uma investigação sobre o mercado e as práticas

anticompetitivas da BT, com base na competência da OFCOM

estabelecida no Enterprise Act de 2002. Dependendo do resultado, a

80

questão seria encaminhada para a Comissão de Concorrência.

Opção 3: BT deverá assegurar uma efetiva igualdade de acesso.

Exigência, por parte da OFCOM, para que a BT adote medidas que

assegurem uma efetiva igualdade de acesso para seus competidores.

Esta opção implicaria mudanças profundas nas práticas operacionais e

na própria organização da BT no sentido de assegurar que os mesmos

benefícios que a BT usufrui em termos de produtos e processos nas suas

divisões de varejo sejam estendidos para seus concorrentes.

A maior parte dos comentários recebidos na Fase 1 considerou que a Opção

2 seria muito cara e traumática e indicou a preferência pela efetiva Igualdade de

Acesso da Opção 3. No entanto, a OFCOM se reservou o direito de iniciar uma

investigação (Opção 2), caso a igualdade de acesso oferecida pela BT não fosse

adequada, quer na proposta quer na implantação.

A OFCOM declarou sua preferência pela Opção 3, desde que a BT

conseguisse realizar as mudanças necessárias. No seu entendimento, estas

mudanças teriam necessariamente dois componentes: igualdade de produtos e

mudanças comportamentais na empresa.

A igualdade de produtos significa que aos clientes de atacado da BT seriam

oferecidos:

Os mesmos produtos ofertados para a divisão de varejo da BT (ou

produtos completamente similares);

Os mesmos preços que aqueles oferecidos para a divisão de varejo da

BT;

Usando os mesmos processos para a transação que aqueles utilizados

para a divisão de varejo da BT (ou processos completamente similares).

Complementando, seriam também necessárias mudanças comportamentais da BT,

absolutamente fundamentais para resolver o problema da desigualdade de acesso.

Apesar de a OFCOM reconhecer que a BT treinava seu pessoal para atendimento

às exigências regulatórias, existem muitas queixas por parte dos clientes de atacado

da BT, o que significa que não estavam sendo bem atendidos e que existia

discriminação.

A Igualdade de Acesso iria exigir:

Uma mudança significativa no comportamento da organização da BT,

81

além das mudanças ao nível dos produtos;

Mudanças nos incentivos, processos e na estrutura gerencial, que ainda

são uma herança da estrutura verticalmente integrada da BT;

Que o fluxo de informação dentro da BT seja o mesmo para a BT e para

seus clientes de atacado, de tal forma que os clientes possam influenciar

no processo da mesma forma que a divisão de varejo e outras da BT

influenciam; e,

Que este nível de equivalência dentro da organização seja comprovado

pela transparência.

Embora reconhecendo que a decisão de aceitar as propostas de mudança

caberia exclusivamente à BT e a seus acionistas, a OFCOM declarou acreditar que a

direção da BT iria responder ao desafio e que os custos a serem incorridos pela

empresa não seriam exagerados. Declarou ainda que não considerava necessária

uma separação societária da BT.

Por outro lado, a OFCOM disse acreditar que vários mercados de varejo nos

quais a BT exercia Poder de Mercado Significativo poderiam ser desregulamentados

e estabeleceu como objetivo:

1. Regulamentar os gargalos deixando no futuro apenas 8 mercados de

atacado, e;

2. Reduzir a regulamentação dos demais mercados após a introdução de

competição efetiva, resultante da implantação da Igualdade de Acesso.

Em resposta à OFCOM, a BT apresentou uma relação de mais de 230

Compromissos (“Undertakings”), que foram estabelecidos formalmente como

obrigações da BT em 22 de setembro de 2005 no documento intitulado “Final

statements on the Strategic Review of Telecommunications, and undertakings in lieu

of a reference under the Enterprise Act 2002”.

Desta forma, a BT evitou que fosse aplicado o Enterprise Act e que a

situação fosse levada à Comissão de Concorrência do Reino Unido. As obrigações

possuem base legal e seu descumprimento está sujeito a sanções e ações judiciais

por parte da OFCOM, encaminhamento para a Comissão de Competição e ações de

terceiros por danos.

Como resultado deste processo, foi criada uma Unidade de Negócios na BT,

na realidade uma divisão separada dentro da BT – chamada de OpenReach – para

cuidar da infra-estrutura de acesso com o compromisso de tratar o restante da BT da

82

forma idêntica a outros clientes.

A OpenReach é responsável pela manutenção, reparo e desenvolvimento da

rede de acesso que liga as residências e escritórios até a central local e pela rede de

interconexão da central local até as centrais trânsito e pelos produtos associados a

essas redes, incluindo desagregação dos elementos de rede (Local Loop

Unbundling – LLU), aluguel de circuitos no atacado (Wholesale Line Rental – WLR) e

backhaul.

A OpenReach tem por obrigação prover a igualdade de acesso e não pode

fazer nenhuma distinção entre a BT e as empresas concorrentes. Os sistemas e as

operações da OpenReach são separados do restante da BT. Foram estabelecidos

mecanismos de controle e de transparência, como por exemplo, controle da ordem

de entrada de pedidos.

A unidade é gerenciada por um Conselho que se reporta diretamente ao

Presidente da BT, diferentemente das demais áreas que se reportam ao Comitê

Operacional da empresa, e é auditada por outro Conselho – chamado Conselho de

Igualdade de Acesso – constituído por 5 membros, onde 2 são originários da BT e 3

independentes.

As demais atividades da BT foram reunidas em três divisões: Atacado,

Varejo e Serviços Globais. Para essas, a OFCOM concedeu maior liberdade de

operação por entender que existe competição, em particular para a área de varejo.

Os dados a seguir apresentam alguns resultados operacionais da atividade de

desagregação de linhas da rede de telefonia local (LLU - unbundling) após 1 ano de

implantação:

Mais de 1 milhão de linhas de acesso para as Empresas Entrantes no

mercado de serviços de telefonia e banda larga (Nov.2006);

Acréscimo de 420% no número de linhas de acesso instaladas desde

janeiro de 2006;

Atendimento de 30.000 pedidos por semana;

Mais de 20 empresas-cliente solicitando desagregação;

Desagregação da rede existente em mais de 1.000 centrais telefônicas. l

A decisão da OFCOM foi audaciosa, mas tomada conscientemente tendo

considerado a possibilidade de não ser bem sucedida por falhas na sua

implementação. Nesse caso, a questão seria levada para a Comissão de

83

Concorrência, com a possibilidade de resultar numa solução traumática com

prejuízos para os acionistas da BT e para os consumidores (por exemplo, imposição

da obrigação de separar empresas).

Outra possibilidade seria que os custos de implantação resultassem muito

elevados e a rentabilidade da BT fosse reduzida. Após um ano de funcionamento

destas novas regras, com base em alguns resultados pode-se afirmar que a BT não

sofreu queda nos seus negócios.

Stuart Hill, diretor de novos projetos da BT em entrevista ao jornal ESTADO

DE SÃO PAULO publicado em 29 de novembro de 2009, faz um relato sobre os

benefícios da competição no Reino Unido, em função da política adotada pela

Agência Reguladora - OFCOM de compartilhamento da rede, que viabilizou a

concorrência naquele país entre várias Operadoras de Telecomunicações. Esta

estratégia de compartilhamento da rede tem tido resultados muito positivos tanto

para alavancar e estimular a competição nas telecomunicações quanto para

melhorar o padrão de atendimento dos assinantes e baixar as tarifas. Esta

declaração confirma as expectativas do projeto, quando ele indica que o

compartilhamento da rede não trouxe nenhum efeito negativo em sua receita ou

desempenho para a BT.

7.3 – O POSICIONAMENTO DA COMUNIDADE ECONÔMICA EUROPÉIA E DE

OUTROS PAÍSES

Ao se estudar o caso Europeu de uma maneira geral, ficam evidentes as

iniciativas tomadas pelo Grupo formado pelos Reguladores do Setor de

Telecomunicações.

O Grupo de Reguladores Europeu (“European Regulators Group” – ERG)

teve origem simultânea à formação da Comissão Européia, em 2002 (Decision

2002/627/EC), sendo sua finalidade a de corpo consultivo desta Comissão, na área

de telecomunicações. Entre 2006 e 2007, esse grupo (ERG) assumiu o

compromisso de aprimorar a consistência de abordagem estratégica do setor,

visando uma harmonização de tratamento regulatório pelas Agências dos diversos

países membros da União Européia. Iniciaram-se assim as ações nesta direção,

com uma Consulta Pública em junho de 2006, feita pelo ERG às Agências de cada

84

um dos países membros e que culminou em 13 de novembro de 2007 com a

publicação de um relatório final. Nesse relatório sagraram-se as seguintes

recomendações43 para a Comissão Européia as quais foram repassadas para os

países membros:

1. Adoção da separação funcional como mecanismo de não discriminação

no acesso aos gargalos de rede;

2. Inexistência de feriados regulatórios 44.

Essas recomendações seguiram após as seguintes conclusões:

1. As redes de última geração (New Generation Networks – NGNs) também

tendem a reforçar as economias de escala e escopo, reduzindo a

replicação da rede e criando novos gargalos econômicos, especialmente

em razão de os planos das incumbents locais carecerem de falta de

transparência, ou melhor não considerarem a opção de uso da rede pelas

Empresas Entrantes no mercado em condições isonômicas;

2. Ausência em vários países de implementação efetiva de medidas de

abertura do mercado de banda larga, especialmente a desagregação da

rede por meio da solução “bistream”45 (extremamente relevante na

promoção da competição da voz por banda larga, triple play e ofertas

conjuntas em áreas rurais).

Em discurso realizado em 2008, a Dra. Viviane Reding46, membro da

Comissão Européia responsável pela Sociedade da Informação e Mídia da União

Européia, reforça essa posição enfaticamente ao analisar a posição dos países

membros europeus frente aos países asiáticos e os Estados Unidos da América:

“A situação da conexão em alta velocidade na internet; Primeiramente, onde estamos hoje? Após minha visita aos EUA na semana passada, estou mais que convencida que a Europa está indo muito bem na disponibilização e desenvolvimento de banda larga. Em julho de 2007, tivemos mais de 90 milhões de conexões nos países membros, sendo que 10 milhões a mais que em janeiro de 2007. A média de penetração dos 27 países membros é de 18% e aumenta rapidamente. Cinco países Europeus

43 ERG Opinion ERG (07) 44. 44 Feriado regulatório, termo traduzido da língua inglesa “regulatory vacations”, significa um afrouxamento nas regras que disciplinam a prestação dos serviços. 45 Modalidade de desagregação de elementos da rede local de telefonia, descrita em detalhes no

anexo 3 desta dissertação. 46 http://ec.europa.eu/commission_barroso/reding/docs/speeches/2008/brussels_20080114.pdf

85

são líderes mundiais (Dinamarca, Suécia, Os Países Baixos, Finlândia e Bélgica) à frente, até mesmo, da Coréia do Sul e Japão, enquanto os EUA caíram para o 15º posto. Temos que reconhecer que a média européia tem caído devido ao lento movimento dos mercados europeus. Mais de 30 pontos percentuais separam os Estados Membros líderes dos últimos colocados. O fator único e mais importante que explica esta distância é a falta de competição efetiva no mercado devido à falta de acesso a uma regulamentação efetiva que não foi implementada.47”

A regulação européia não só vislumbra a necessidade de acesso à rede para

gerar competição no provimento de banda larga como antevê a crescente

necessidade de provimento de capacidades cada vez maiores de banda para a

oferta dos serviços atuais e futuros48.

Adicionalmente, Stephan Luiten, Diretor de Políticas Públicas da Liberty

Global Europe, em apresentação realizada durante a “European Competitive

Telecommunications Association ECTA – Regulatory Conference” em 28 de

novembro de 2007, fala sobre a necessidade de fomentar investimentos em infra-

estrutura que permitam trafegar banda larga, assim como a necessidade de

disponibilizar cada vez mais maior capacidade de banda.

Neste contexto de geração de competição, alguns fatores são especialmente

analisados pela Comissão Européia e podem reduzir ou aumentar a possibilidade de

exercício de poder de mercado por parte das empresas envolvidas no processo de

domínio do mercado. No contexto específico das telecomunicações, a Comissão

Européia identifica, entre outros, os seguintes fatores como sendo críticos para

avaliação do poder de mercado49:

I. controle de infra-estrutura essencial;

II. vantagem tecnológica;

III. ausência de poder de mercado compensatório por parte dos

consumidores;

IV. acesso privilegiado ao mercado de crédito ou de capital;

V. diversificação de produtos;

VI. economias de escala;

47Texto(http://ec.europa.eu/commission_barroso/reding/docs/speeches/2008/brussels_20080114.pdf). Tradução nossa

48Texto (http://ec.europa.eu/commission_barroso/reding/docs/speeches/2008/brussels_20080114.pdf) Tradução nossa.

49 EUROPEAN COMMISSION ( 2002)

86

VII. economias de escopo;

VIII. integração vertical;

IX. rede de distribuição e vendas desenvolvida;

X. ausência de competição potencial;

XI. presença de barreiras à entrada.

De acordo com o artigo 14º da diretiva da Comissão Européia da

Comunidade Européia - considera-se que uma empresa tem poder de mercado

significativo se, individualmente ou em conjunto com outras, gozar de uma posição

equivalente a uma posição dominante, ou seja, de uma posição de força econômica

que lhe permita agir, em larga medida, independentemente dos concorrentes, dos

clientes e mesmo dos consumidores. Foi esta definição que a jurisprudência do

Tribunal de Justiça da CE atribuiu ao conceito de posição dominante constante do

artigo 82º do Tratado - Processo nº 27/76 United Brands/Comissão, Colect. 1978, p.

20750.

No caso específico da separação funcional, objeto da recomendação da

Comissão Econômica Européia, alguns países já tomaram a decisão como é o caso

do Reino Unido, Austrália, Irlanda, Suécia e Holanda, e mais recentemente a Itália

está implementando uma separação funcional na Empresa Dominante no Setor de

Telecomunicações que é a TELECOM ITÁLIA. Esta medida também está também

sendo avaliada por diversos outros países, incluindo o Brasil. Fora da Europa cabe destaque o caso da Nova Zelândia em que foi adotado

também o modelo de separação funcional, no Japão e na Coréia do Sul a solução

de banda larga está priorizada na adoção do modelo de uso de rede das Empresas

Dominantes pelas Entrantes com gestão da Agência Reguladora para garantir os

resultados.

Na Austrália, o governo anunciou em setembro de 200951, uma reforma na

regulamentação do setor de telecomunicações, com mudanças significativas para a

maior empresa local, a TELSTRA. A proposta é impedir a TELSTRA de adquirir

novas freqüências para banda larga móvel, a menos que a incumbent aceite a

separação estrutural, ou seja, criar diferentes unidades de negócios para atacado e

50 Texto extraído das Orientações da Comissão Econômica Européia - avaliação de poder significativo de mercado no âmbito do quadro regulamentar

comunitário para as redes e serviços de comunicações eletrônicas

51 Disponível em http://www.telecomonline.com.br/boletins/15-de-Sep-de-2009 noticias/governo-australiano

87

varejo. A medida visa conter a forte concentração de mercado nas mãos da

TELSTRA, proprietária das redes de telefonia móvel, fixa e TV a cabo.

Na análise do caso da Austrália, CAVE Martin e MATHEW CORKERY (2007)

abordam a questão da atuação da autoridade regulatória com o objetivo de

implementar o “open access network”, isto é, o principio da equivalência de acesso

às redes da Empresa Dominante pelas Empresas Entrantes no mercado de banda

larga em condições isonômicas vis-à-vis o uso da rede pela própria Empresa

dominante. Deste conteúdo, identificamos 3 níveis de atuação das autoridades

regulatórias como soluções a serem adotadas nas Empresas Dominantes, em

função do seu comportamento:

a) Desagregação dos elementos da rede local de telefonia;

b) Separação funcional das operações de rede e de prestação do serviço;

c) Separação da propriedade das redes da prestação de serviços.

Os autores indicam que no caso da Austrália existia a necessidade de

separação estrutural de modo a se criar um ambiente de competição, basicamente

em função da Operadora a TELSTRA ter a propriedade de forma dominante de toda

a infraestrutura das redes que suportam os serviços.

Ao analisarmos a questão de uma maneira geral, seguindo os mesmos princípios

desses autores, concluímos:

A opção a) requer um conjunto de regras a serem estabelecidas e uma

fiscalização intensa da autoridade regulatória para evitar práticas anticompetitivas no

fornecimento dos recursos de rede para os concorrentes.

A opção b) requer um menor esforço da autoridade regulatória na

fiscalização, mas esta definição deve ser resultado de um conjunto de compromissos

a serem assumidos formalmente pelas partes envolvidas com penalidades.

A opção c) requer um maior esforço político / legal pois a implementação

desta solução vai exigir a separação de propriedade de ativos. Por outro lado, a

fiscalização se torna mínima, pois deixa de existir motivação para o não

fornecimento dos recursos de rede.

Um registro importante sobre a adoção do modelo de uso de rede da

Dominante são os resultados alcançados por estes países, seja na Europa ou no

Japão e na Coréia, onde o serviço de Banda Larga atingiu crescimentos

substantivos.

Na França, esta medida de separação funcional não foi implementada,

88

contudo, cabe destaque a política de uso de rede da Dominante (FRANCE

TELECOM), administrada com sucesso pela Agência Reguladora. Esta política

redundou em resultados significativos para a competição nos serviços de banda

larga traduzidos na queda dos preços e no número de novas Empresas entrantes no

mercado, o que recomenda uma análise mais profunda sobre o comportamento das

Empresas Dominantes e da Agência Reguladora na sua função de gerar um

ambiente de competição no setor de telecomunicações.

Utilizando-se dos dados da OCDE e do Fundo Monetário Internacional –

FMI, foi possível realizar uma comparação interessante analisando os dados da

França e do Reino Unido que tem populações e Produto Interno Bruto – PIB / per

capita semelhantes.

A França tem 62 milhões de habitantes e PIB / per capita de US$ 33,1 mil,

ao passo que o Reino Unido tem 61 milhões de habitantes e PIB / per capita de US$

37,3 mil. Em ambos os países, a penetração em banda larga cresceu na faixa de

9,5% no período de 2005 a 2007. No caso do Reino Unido, foi adotado o modelo de

separação funcional para garantir a não discriminação da Empresa Dominante em

relação às Entrantes, enquanto que na França foi adotada uma política de uso de

rede da Dominante com a desagregação dos elementos de rede.

Uma alegação muito comum encontrada em alguns estudos (vide por

exemplo, FAGUNDES e MATTOS 2008) restritivos à política desagregação dos

elementos de rede é a de que esta medida retira o incentivo para que a empresa

incumbente realize a manutenção e expansão da sua rede, especialmente quando o

valor do aluguel de elementos de rede é determinado com base em alguma

metodologia de custo, como a de Custos Incrementais de Longo Prazo (Long Run

Incremental Cost – LRIC). Isso ocorreria fundamentalmente por duas razões:

- Os preços obtidos com o LRIC não permitiriam à proprietária da rede

recuperar todos os seus custos irrecuperáveis (sunk costs), já que eles

se baseiam nos custos correntes (ou custos futuros esperados) de

equipamentos de rede, que tendem a cair ao longo do tempo, ao invés de

se basearem no custo real de construção da rede;

- A firma proprietária da rede não seria adequadamente compensada pelos

riscos assumidos: qualquer investimento em infra-estrutura gera retornos

incertos pelo período de vida útil dos equipamentos, risco assumido pela

proprietária da rede, mas não pela concorrente que aluga a rede.

89

O que se depreende desta análise comparativa das políticas adotadas na

França e no Reino Unido é que em ambos os casos a Empresa Dominante está

fornecendo os recursos de rede para as Empresas Entrantes, gerando uma oferta

ampla de soluções no mercado em regime competitivo em função do número

representativo de Empresas no mercado. Ressalta-se que os resultados econômicos

destas duas Empresas - BT e FRANCE TELECOM - são excelentes, inclusive nos

serviços de venda no atacado e varejo, com margens em média superiores a 30%,

conforme vimos nas tabelas 6 e 7 do item 6. Atribuímos este sucesso à qualidade

dos trabalhos de analise dos custos incorridos, realizados pelas Agências

Reguladoras destes países que redundaram nestes resultados, não só para as

Empresas, mas para os consumidores de serviços de banda larga.

90

8 – EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NO TOCANTE A PRÁTICAS ANTICOMPETITIVAS

A experiência internacional oferece lições úteis com relação às práticas

anticoncorrenciais já condenadas em outros países.

No tocante às punições de práticas consideradas anticoncorrenciais, o

quadro a seguir apresenta exemplos de multas já aplicadas sobre operadores

internacionais de telecomunicações.

Tabela 10 – Práticas anticoncorrenciais e multas aplicadas

Ano Ente regulador Empresa e Valor Razão

Ago 2007

Autoridade de concorrência de Portugal

Portugal Telecom € 38 milhões

Abuso de posição dominante, impedindo o acesso de concorrentes a sua rede no período 2003-2006

Jul 2007

Comissão Européia

Telefónica € 151 milhões

Abuso de posição dominante em DSL

Mai 2007

CMT – Comissão do Mercado das Telecomunicações

Telefónica € 13 milhões

Falta de adequação do Sistema de Gestão de operadores entre 2002 e 2007, atrasando a concorrência de outras operadoras (Orange, Jazztel, Superbanda e Tele2)

Jan 2006

CFC – Comissão Federal da Concorrência

Telmex US$ 430 mil ou

(MXN 4,5 milhões)

Abuso de posição dominante: Recusa de fornecimento do serviço de cobrança através da conta telefônica para a SCE, empresa que opera um número de telefone destinado à comunicação dos habitantes de uma cidade com os serviços de emergência. Sem o serviço, a SCE não pode operar.

2004 TDC – Tribunal de Defesa da Concorrência

Telefónica € 57 milhões

Abuso de posição dominante: a empresa dificultava a pré-seleção de chamadas por seus clientes.

2003 CE – Comissão Européia

Deutsche Telekom € 12,6 milhões

Conduta anticoncorrencial no acesso à sua rede de telefonia fixa.

2003 CE – Comissão Européia

Wanadoo (France Télécom) €10,4 mi

Abuso de posição dominante em ADSL: abuso do domínio nas interligações locais e nos serviços de Internet.

Fonte: elaboração Pezco Consultoria Econômica.

91

Os exemplos apresentados são importantes, pois são situações e Empresas

Prestadoras de Serviços de Telecomunicações, que nos seus países adotam

práticas de mercado que são condenadas pela regulamentação do setor e pelos

organismos de defesa da concorrência e que tivemos a oportunidade de descrever

anteriormente. No Brasil, apesar dos mais de 10 anos do novo regime determinado

pela Lei Geral de Telecomunicações, que preconiza a competição no cerne do

modelo de prestação de serviços, em relação a práticas anticompetitivas, nenhuma

denúncia ou processo foi acolhido pela ANATEL52, assim como nenhum processo

por prática anticompetitiva no setor de telecomunicações, foi tratado pelo CADE que

resultasse em punição ou multas para Empresas Prestadoras de Serviços de

Telecomunicações.

Estas informações sobre processos e aplicação de multas podem servir de

base para se avaliar o comportamento das Empresas Prestadoras de Serviços de

Telecomunicações no contexto da competição, assim como o desempenho da

Agência Reguladora em relação à sua competência e aos recursos disponíveis para

a gestão sobre as Empresas dominantes. Ademais, pode-se avaliar o grau de

competição nos Serviços de Telecomunicações em um país, indicando um caminho

mais ou menos intrusivo dos órgãos de regulação e de defesa da concorrência no

mercado. No setor de telecomunicações, pelas suas características a Agência

Reguladora tem um papel de suma importância, tanto na fase de regulamentação,

quanto na fiscalização da prestação dos serviços.

Vários estudos destacam a atenção que tem ser dada ao órgão regulador,

visando evitar influências e lobbies53 das Empresas Dominantes que visam, na

defesa dos seus interesses a captura do legislador. O livro Poder Econômico editado

em 2001 pela Manole Ltda, destaca no capitulo Legislação Econômica, Grupos de

Pressão e Regulação, pg 5 e 6, a questão das várias formas pelas quais os

52 Exemplos de práticas predatórias: discriminação de preços de atacado (Exploração Industrial de Linha Dedicada - EILD); subsídios cruzados; preços predatórios de varejo (“Price Squeeze”); discriminação de qualidade; interrupção intencional no fornecimento de serviços; atrasos na disponibilização de insumos básicos; discriminação no uso de informações; empacotamento de serviços; desenhos estratégicos de produtos, entre outras. No relato dos motivos que levavam os novos entrantes a evitarem processos por práticas predatórias encontrou-se principalmente menção a: processos (inclusive de arbitragem) lentos e ineficazes, dificuldade na obtenção de provas, ameaças de retaliação. 53 Lobbies ou Lobby, a palavra vem do fato de que aqueles que iam para Washington, a capital dos Estados Unidos, solicitar algum tipo de legislação ou norma que favorecesse determinados interesses, dirigiam-se ao lobby – sala de estar – de um hotel onde se hospedavam os congressistas e lá exerciam o seu proselitismo.

92

regulados podem obter uma norma que os favoreça. Assim, quando um empresário

atua no mercado em busca de um determinado objetivo, se ele não consegue atingi-

lo por via diplomática, ele vai tentar obtê-lo por outras vias, pelo lobby, pela captura

das agências reguladoras.

Aliado às questões de defesa da concorrência, fatores como preço,

penetração do serviço na sociedade e número de prestadores de serviço com efetiva

participação no mercado podem indicar, como veremos a seguir, se a regulação

deve ser aprofundada ou não para superar fatores negativos ao desenvolvi mento do

serviço.

93

9 – A ESCOLHA DO MODELO MAIS ADEQUADO

Um aspecto que consideramos central nesta discussão, parte do princípio de

que a competição será benéfica para a sociedade, com a queda nos preços,

inovação e melhor atendimento aos clientes. Nos mercados regulados como o de

Telecomunicações, uma forma de avaliar o nível de competição pode ser visualizada

no diagrama a seguir do autor. Os mercados podem se dizer competitivos quando o

usuário tem opção de escolha do prestador, os preços sofrem quedas e a inovação

é uma prática usual para captura dos clientes.

Gráfico 3 – Diagrama ilustrativo do processo de competição

Fonte: Elaboração própria

A questão então se resume a que medidas poderão ser tomadas visando à

entrada de novas Empresas no mercado em condições competitivas com a Empresa

Dominante estabelecida, visando estabelecer um ambiente de competição no

mercado.

COMPETIÇÃO CRIA OPÇÃO

PARA CONSUM

QUEDA DE

PREÇOS

INOVAÇÃO

BENEFÍCIO

CONSUMIDOR

MUDANÇA NA

PARTICIP. NO

MERCADO

ATUAÇÃO

REGULATÓRIA

94

9.1 – OPÇÕES DE MODELOS DE COMPETIÇÃO ESCOLHIDAS

A viabilidade de se estabelecerem novas Empresas com plataformas de

rede completas competitivas depende fundamentalmente de fatores, tais como, a

capacidade de investimento, o acesso à tecnologia o acesso às informações de

clientes assim como a atratividade da oferta de serviço de forma competitiva, visto

pelos clientes. A diferença fundamental no estabelecimento de ofertas competitivas

pode ser verificada quando analisamos o caso das Concessionárias de Telefonia

dominantes no mercado, que estabeleceram as suas plataformas de serviços de

banda larga suportadas pela mesma rede telefônica e ofertam os serviços de banda

larga aos seus já clientes de telefonia. Da mesma forma as redes de TV por

assinatura usam a mesma estrutura da rede e de prestação de serviços para prestar

os serviços de banda larga também aos seus clientes. Recentemente as

Prestadoras de Serviço Móvel Celular, que inicialmente prestavam exclusivamente

telefonia, passam a prestar serviços de banda larga na mesma estrutura de rede.

Outras iniciativas recentes, de investimentos específicos em acessos em fibra óptica

se utilizam da mesma infraestrutura da rede de telefonia para viabilizar a solução.

Em resumo pode-se dizer que a infraestrutura utilizada para prestação dos serviços

de telefonia é o mais importante fator para viabilizar os serviços de banda larga,

porque ela além de suportar a banda larga via DSL, também suporta os serviços

móveis celulares e a banda larga via 3G e a infraestrutura das conexões de fibra

óptica no acesso. .

O caminho da utilização da rede das Dominantes segue o princípio da

viabilidade de entrada rápida de uma nova Prestadora de serviço que viabiliza um

ambiente de competição pela captura de clientes e que pode evoluir para

plataformas próprias de rede, na medida em que esta alternativa se caracterize mais

atrativa para a Empresa entrante no mercado, do que se utilizar da rede da Empresa

Dominante no mercado.

Em resumo, avaliadas as opções de Modelos de Competição, selecionamos

os três caminhos para escolha em relação à principal tônica a ser adotada para os

serviços de telecomunicações em banda larga:

1- A competição entre Plataformas de Serviços (Rede Telefônica com DSL,

Rede de Cabos de TV por Assinatura com o “cabe modem”, Redes de

Serviços Moveis Celulares na terceira geração - 3G e Redes de acesso

95

em fibras ópticas). Este tipo de competição é também conhecido como

INTERMODAL.

2- A competição prioritariamente realizada com o uso da Rede de Telefonia

da Prestadora Dominante. Neste caso, a Prestadora de Serviço Entrante

no mercado usa a Rede da Empresas Dominante e investe em

equipamentos, sistemas e processos para gerar os serviços de banda

larga. Este tipo de competição é também conhecido como

INTRAMODAL.

3- A competição com uso da Rede da Prestadora Dominante nos mesmos

moldes da opção anterior, sendo adotado o Modelo de Separação

Funcional na organização administrativa da Prestadora de Serviços

Dominante, separando as atividades de implantação e exploração da

rede de telecomunicações (no atacado) das atividades de prestação do

serviço ao usuário final (no varejo). Este modelo visa garantir que as

regras de tratamento isonômico previstas na regulamentação do setor,

sejam praticadas. Da mesma forma, como no caso anterior podemos

considerar como INTRAMODAL.

Certamente existem prós e contras em cada alternativa, que vão depender

da participação de cada agente neste processo de competição (Prestadoras de

Serviço, Agência Reguladora e Consumidores), das suas respectivas atividades e

comportamentos e, em última análise, dos resultados alcançados para a sociedade.

De forma a explicitar a visão dos agentes envolvidos, elaboramos um quadro

qualitativo das posições que entendemos ser de cada um dos agentes envolvidos

neste processo:

96

Tabela 11 – Posicionamento dos Agentes em relação ao Modelo de Competição adorado nos

Serviços Telecomunicações em Banda Larga

COMPETIÇÃO AGENTES

INTERMODAL PLATAFORMAS DISTINTAS

INTRAMODAL USO DE REDE SEM SEPARAÇÃO FUNCIONAL

INTRAMODAL USO DE REDE COM SEPARAÇÃO FUNCIONAL

ORGÃO REGULADOR

Controles e fiscalização reduzidos54

Difícil controle, exige grande esforço do órgão regulador e custos elevados.

Controle mais efetivo com menores custos

PRESTADORAS DE BANDA LARGA DOMINANTES EM TELEFONIA

Modelo preferido. Competidores têm que realizar investimentos em infraestrutura de grande porte.

Não tem interesse em atender o competidor. Maior controle do órgão regulador.

Competidor passa a ser cliente no atacado. Menor controle do órgão regulador.

PRESTADORAS ENTRANTES MERCADO BANDA LARGA

Requer investimentos em infraestrutura elevados sem garantia de clientes.

Risco de não obter os recursos de rede da Dominante por falta de atuação do órgão regulador.

Maior estabilidade na obtenção dos recursos de rede no atacado e tratamento isonômico como cliente.

CLIENTES DE SERVIÇOS DE BANDA LARGA

Poucas opções de Empresas Prestadoras de Serviço.

Maior número de Prestadores de Serviço. Dependendo do órgão regulador.

Muitas Empresas Prestadoras de Serviço atuando no varejo.

Fonte: Elaboração própria

9.2 – RESUMO ANALÍTICO E O PROCESSO DE AVALIAÇÃO

Nos países onde houve crescimento elevado da taxa de penetração dos

serviços de banda larga, objeto da comparação que realizamos anteriormente, este

crescimento da penetração do serviço foi acompanhado de um conjunto de políticas

regulatórias que permitiram esta enorme mudança no cenário conforme

comentaremos a seguir.

54 Atenção deve ser dada pela agencia reguladora nos casos em que a Prestadora de serviço detem mais de uma plataforma de serviços como Rede Telefônica Fixa, Rede Móvel Celular 3G e Rede de TV a Cabo de modo a impedir práticas de domínio do mercado por preço.

97

A partir de dados apresentados da OCDE (OECD COMMUNICATIONS

Outlook 2007) e mais especificamente da experiência do Japão, da França e do

Reino Unido na sua fase inicial de competição, podemos verificar que um conjunto

significativo de países que participam da entidade tem adotado a política de regular

o acesso às redes das Empresas Dominantes de Telefonia (incumbents) por meio do

uso dos elementos de rede local de forma desagregada (Unbundling local loop –

ULL) como forma de estimular a competição nos serviços de banda larga,

viabilizando com isso a entrada de novas Empresas no mercado.

Um resumo analítico a partir dos dados apresentados nos permite montar o

seguinte quadro comparativo em relação a países desenvolvidos e em

desenvolvimento, no tocante a preços e penetração dos serviços de banda larga.

Tabela 12 – Indicadores de competição em serviços nos países desenvolvidos e em desenvolvimento

Países Desenvolvidos Em desenvolvimento

Renda Elevada Baixa

Preços dos serviços de Banda

Larga

Menores Maiores

Nível de competição em número

de Empresas

Elevado Baixo

Nível de penetração do serviço

de B.L.

Elevado Baixo

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da OECD

Um aparente contra-senso desta análise indica que os países com maior

renda por habitante que poderiam pagar mais pelo serviço, na realidade pagam

muito menos. Por outro lado, de forma coerente nos países desenvolvidos, a

penetração do serviço é elevada, se dá com um maior número de Empresas no

Mercado e os preços praticados são bem inferiores e seguem uma tendência de

queda, conforme dados apresentados de experiências de outros países membros da

OCDE.

O avanço tecnológico que o setor de telecomunicações vem experimentando

gera enormes quedas de custos (tanto no núcleo das redes quanto nos

98

equipamentos e terminais periféricos), o que viabiliza a redução dos preços ao

consumidor final de serviços de banda larga.

Outra questão sobre a evolução da penetração e preços dos serviços de

banda larga refere-se ao nível de competição que possa existir entre diferentes

plataformas de redes e serviços, como é caso da rede de telefonia versus a rede de

cabos de TV por assinatura e, mais recentemente, as redes de serviços celulares

que produzem soluções de serviços de banda larga e que teoricamente estariam

promovendo a competição com a queda dos preços.

O aspecto fundamental a se considerar é sobre a questão da propriedade

destas redes que, em muitos casos, como no Brasil, pertencem ao mesmo grupo

econômico. Nesses casos a Empresa Dominante em telefonia fixa local pertence ao

grupo que também explora o serviço de banda larga com a tecnologia DSL e presta

o mesmo serviço com a tecnologia móvel 3G e também tem rede da TV por

assinatura (cabo ou radiofrequência). Esta situação, sem dúvida, independente dos

custos associados a cada solução tecnológica, faz com que os preços dos serviços

aos clientes finais sejam mantidos num mesmo patamar. Medidas no sentido de

impedir que Empresas do setor de telefonia atuem nos serviços de TV por assinatura

e vice-versa cada vez mais se tornam inócuas dado o processo de integração das

redes, conforme já amplamente explorado neste trabalho.

A competição entre diferentes plataformas tecnológicas de serviços de

banda larga está, portanto sujeita ao risco de práticas anticompetitivas, reduzindo a

competição no caso dos detentores destas plataformas serem dos mesmos grupos

econômicos.

Diante de situações como a descrita acima, a prática de uso de rede com a

desagregação dos elementos de rede como forma de atrair novas Empresas para o

mercado reduz a concentração nos serviços prestados no varejo e gera uma efetiva

competição calcada em inovação e preços e, portanto, ganha mais força na escolha

do modelo.

A alternativa de separação funcional, bastante desenvolvida neste trabalho e

com a aplicação descrita em detalhes no caso do Reino Unido, decorre

fundamentalmente das situações nas quais a prática de uso de rede das Empresas

Dominantes no mercado não propiciou os efeitos desejados, particularmente pela

não adoção de condições isonômicas no fornecimento destes recursos de rede para

as Empresas Entrantes no mercado.

99

Ainda como uma diretriz para a escolha de um modelo para

desenvolvimento dos serviços de banda larga, é importante buscar uma referência

sobre as principais tendências futuras para as tecnologias e serviços de

telecomunicações. Na nossa pesquisa encontramos o trabalho de Bob Larribeau,

analista principal da TELECOM VIEW, publicado em 2008 (Telecom 2020

Transfomations Strategies - www.telecomview.info) sobre as tendências das

telecomunicações. Deste trabalho destacamos:

- A questão relativa à necessidade de simplificação dos serviços e redes

de telecomunicações, como forma de facilitar o entendimento dos

consumidores, e desta forma prover serviços que melhor atendam às

suas necessidades;

- O ambiente atual é cercado por uma diversidade de tecnologias de redes

que tendem a convergir e se consolidar. Uma forma de simplificar a

organização do mercado é permitir a consolidação destas redes,

incluindo redes com e sem fio (wireless), mas promovar a separação do

acesso a estas redes do provimento de serviços aos consumidores finais

que seriam atendidos com muitos prestadores de serviços;

- A maior fonte de tráfego nas redes será originária de novas aplicações,

como vídeo pela Internet (IPTV – Internet Protocol - Televisão ).

As previsões do autor do citado estudo indicam que o tráfego de dados nas

redes no período até 2020 deve crescer a um fator de 100 vezes e o custo de

transporte destes dados por Gbps deve decrescer a uma taxa 100 vezes.

Estas são, em síntese, um conjunto de variáveis que podem orientar as

escolhas dos modelos e melhores políticas para o desenvolvimento do setor neste

segmento de serviços de telecomunicações em banda larga.

Portanto, observando os diversos pontos de vista, uma análise criteriosa

deve ser realizada em cada caso, de modo a se configurar um modelo mais

adequado às condições de cada país.

Como analisado, as três opções de modelos selecionados para geração de

competição no mercado de serviços de banda larga são:

a) Competição entre plataformas;

b) Competição com o uso da rede das Empresas Dominantes no mercado

pelas entrantes por meio da desagregação dos elementos de rede;

c) Competição com uso da rede das Empresas Dominantes com a adoção

100

da separação funcional das atividades de rede (atacado) das de

prestação de serviço (varejo) em unidades organizacionais distintas.

Um método para escolha da melhor alternativa consiste em responder a um

conjunto de questões que formulamos a seguir:

1) Existem Plataformas de serviços concorrentes em escala suficiente

(cobertura e número de terminais) para gerar competição nos serviços de

banda larga?

2) O mercado é atendido por vários prestadores de serviços de banda

larga?

3) Os preços dos serviços de banda larga têm apresentado quedas

significativas nos últimos anos?

4) A desagregação dos elementos de rede das Empresas Dominantes já é

adotada e várias Empresas Entrantes no mercado se utilizam deste

recurso para prestar serviços de banda larga?

5) A Agência Reguladora realiza uma gestão adequada do fornecimento e

dos preços dos recursos de rede das Empresas Dominantes para uso

pelas Empresas Entrantes no mercado?

Se a resposta a este conjunto de questões for SIM para todas, estamos

diante de um modelo de efetiva competição no mercado de serviços de banda larga.

Caso a resposta a estas mesmas questões seja NÃO para todas, estamos diante de

uma situação de falta de competição e ineficácia da Agencia Reguladora na gestão

das Empresas Dominantes e no processo de competição.

A partir de um fluxograma “Processo de avaliação da competição no

mercado de serviços de banda larga” apresentado a seguir, podemos reproduzir de

forma sistemática o conjunto de questões que devem ser respondidas e com isso

orientar as ações das autoridades responsáveis pelo desenvolvimento das

telecomunicações na escolha do melhor Modelo a ser adotado.

101

Gráfico 4 – Fluxograma “processo de avaliação da competição no mercado de serviços de banda larga”

Fonte: Elaboração própria

Neste fluxograma introduzimos basicamente nas questões a serem

respondidas apresentadas anteriormente, um ponto adicional de verificação

(benchmarking internacional)55 dos preços e da penetração do serviço de banda

larga em outros países. A comparação entre os resultados de outros países com os

obtidos no Brasil resultaria em referências para fixação de metas que deveriam ser

atingidas no país e o modelo escolhido para o Brasil estaria inserido num contexto

mundial competitivo.

55 Dados para o Benchmarking Internacional podem ser obtidos nas publicações da OCDE e da UIT.

Penetração no

Agência Reguladora tem gestão sobre as

dominantes e competição

IMPLEMENTAR MODELO DE SEPARAÇÃO FUNCIONAL

MERCADO COMPETITIVO

Preços Reduziram

Penetração no Mercado aumentou

IMPLEMENTAR MODELO DE DESAGREGAÇÃO DE REDE LOCAL

REAVALIAR O PROCESSO

SIM

NÃO

SIM

SIM

NÃO

NÃO

SIM

SIM

NÃO

PLATAFORMAS ALTERNATIVAS

PARA SERVIÇOS DE BANDA.LARGA.

GRANDE NÚMERO DE EMPRESAS PARTICIPAÇÃO

SIGNIFICATIVA NO MERCADO

BENCHMARKING INTERNACIONAL DADOS DA UITPreço e penetração de serviços

INÍCIO

NÃO

102

9.3 - EXERCÍCIO PARA O CASO BRASILEIRO

Não resta dúvida quanto aos objetivos que se pretende atingir em relação à

disseminação dos serviços de telecomunicações em banda larga por toda a

sociedade, haja vista a enorme contribuição para o desenvolvimento econômico e

social que eles propiciam.

A disseminação do serviço de banda larga, por sua vez, pode ser medida

pelos indicadores de penetração do serviço medido pelo número de acessos por 100

habitantes, redução dos preços e inovação medida pela capacidade de transporte de

dados medida em bit/segundo (bps) atingidos no Brasil. Ao comparar os indicadores

brasileiros com os resultados obtidos em outros países, pode-se fixar metas e avaliar

a evolução dos resultados.

Como ponto de referência para nossa análise, apresentamos os dados

relativos ao Brasil comparando-os com os dos países da OCDE:

1- 14,8 milhões de acesso no Brasil (junho de 2009) comparados com a

média dos paises da OCDE de 21,3 milhões (junho de 2008).

2- Penetração do serviço no Brasil de menos de 8 acessos por 100

habitantes (junho de 2009) comparados com os paises desenvolvidos

que estão acima de 22 (junho de 2008).

3- Velocidade média (capacidade de transporte em bps) no Brasil em torno

de 1,1 Mbps (2007) comparados com a média da OCDE de 13,7 Mbps

(2007).

4- Faixa de preços por Mpbs no Brasil de US$ 107,53 comparada, com os

países da OCDE que variam desde o grupo de países como Coréia do

Sul, Reino Unido, Japão, França e Itália na faixa de US$ 3 a 5 por Mbps,

passando por Noruega, Alemanha, Suíça e Luxemburgo na faixa de US$

7 a 9,8 por Mbps até países com economias menos favorecidas como

México, com US$ 63,3 por Mbps, e Turquia, com US$ 97,4 por Mbps,

conforme mencionado anteriormente.

Para avaliar a penetração da banda larga no Brasil, vamos identificar os

fatores que influenciam este movimento. Os dados apresentados anteriormente

relativos aos países da OCDE mostram a clara evolução da queda dos preços com o

conseqüente aumento da penetração do serviço de banda larga. A simples

extrapolação destes dados para o Brasil levaria a conclusões semelhantes para o

103

caso brasileiro. Entretanto a potencialidade do mercado, medida pelo baixo poder

aquisitivo da população, pode ser um limitador para o crescimento da demanda de

serviços de banda larga e, sempre se traduz numa dúvida em todos os estudos

neste campo.

Em relação aos fatores que podem afetar o mercado de banda larga, existem

estudos na literatura, mas a maioria se limita a fazer uma análise comparativa de

diversos mercados (nacionais) de banda larga, procurando encontrar padrões que

se repetem e afetam o desenvolvimento da banda larga. O estudo de Cava-

Ferreruela e Alabau-Muñoz [2006], faz uma análise empírica dos determinantes da

oferta e demanda por banda larga com base em dados de países da OCDE 56.

Os resultados desse estudo indicam que os principais fatores que impactam o

desenvolvimento da banda larga são a concorrência em infraestrutura, isto é, a

existência de mais de uma rede (diferentes tecnologias) capaz de oferecer serviços

de banda larga, o baixo custo de implantação de novas redes, e a predisposição da

população a usar novas tecnologias.

O estudo de Cava-Ferreruela e Alabau-Muñoz [2006] usa dados para os anos

de 2000 a 2002, quando o mercado de banda larga ainda era incipiente, mesmo nos

países mais desenvolvidos da OCDE.

COUTINHO 2008 no seu trabalho realizou um teste empírico, com base em

dados mais recentes, buscando a validade da tese de que a concorrência entre

infraestruturas é um dos principais motores do desenvolvimento da banda larga. O

estudo se concentrou basicamente na questão da concorrência da plataforma de

telefonia DSL com a de TV por assinatura via cabo, concluindo que a competição

entre estas infraestruturas seria essencial para o desenvolvimento da banda larga no

Brasil.

No nosso ponto de vista não é surpresa que os assinantes de TV a cabo

assinam o serviço de banda larga da mesma empresa e que esta seria uma forma

de crescimento do serviço e da competição. Entretanto, conforme já exposto neste

trabalho, este número de assinantes de TV por assinatura via cabo no Brasil é pouco

representativo e sofre concorrência de um mesmo serviço na tecnologia via satélite.

Este serviço via satélite não cria obviamente a infraestrutura de uma rede de cabos

56 Ver, por exemplo, OECD [2001] e Wu [2004] e Picot and Wernick (2007).

104

para a banda larga57, o que reduz o potencial de clientes de banda larga na

infraestrutura da rede de cabos. Portanto, apesar de concordar com o incentivo a

esta concorrência, proposto no estudo de COUTINHO 2008, não acreditamos que a

rede de cabos decorrente do serviço de TV por assinatura possa influenciar

efetivamente numa queda de preços e no aumento significativo da penetração da

banda larga no país.

A seleção dos três modelos de competição com suas características diversas

quanto ao processo de gestão visa identificar os caminhos que poderão ser

seguidos pelas autoridades de cada país com vistas a atingir estes objetivos e

permite avaliar o relacionamento entre o regulador e as Empresas reguladas.

O desenvolvimento do nosso trabalho, em face das características do setor,

tem como premissa que o setor de telecomunicações evolui de um modelo de

monopólio para um de competição regulada (mercado de concorrência imperfeita).

Como exercício para escolha do modelo mais adequado à realidade

brasileira, pretendemos nos orientar naquele que propicie um maior nível de

competição de modo a obter os melhores resultados para aquele conjunto de

indicadores. Nosso posicionamento é sustentado por inúmeras análises de governos

e autoridades regulatórias58 descritas no trabalho, que consideram a competição

como fator chave para redução dos preços para o consumidor e para a inovação

com o conseqüente aumento da penetração do serviço de banda larga.

Outro recurso que vamos utilizar para escolha do melhor modelo para o Brasil

é a partir dos Planos e perspectivas de crescimento do serviço, realizados pelos

agentes responsáveis ou interessados neste desenvolvimento, que são as

autoridades governamentais e os atuais prestadores de serviço de banda larga no

país. Em relação ao Governo, encontra-se em fase de gestação um Plano Nacional

de Banda Larga, mas ainda sem estratégias e metas fixadas para os próximos anos.

A TELEBRASIL, entidade que congrega um conjunto de Empresas do setor de

57 O número de assinantes de TV por assinatura no Brasil em abril de 2009 apresentou ligeira queda, passando de 6,61 milhões para 6,58 milhões. Os dados são da ANATEL que apontam a redução da predominância da tecnologia de cabos, que detém 60,13% do mercado. As TVs por assinatura via satélite aumentaram a sua participação no mercado de 32,62%, em março para 33,57% em abril de 2009. Os assinantes de TV por assinatura via satélite se utilizam basicamente de serviços de banda larga na tecnologia DSL providos pelas Concessionárias de Telefonia Local. 58 Vide, por exemplo, entrevista do Senador Stephen Conoy, Ministro da Banda Larga, Comunicações e Economia Digital da Austrália, e Atila Souto, Diretor de Serviços de Universalização do Ministério das Comunicações do Brasil, disponíveis em www.teletime.com.br/ Regulamentação 18 teletime out 2009 e Modelo Canguru – Austrália 23 teletime out 2009.

105

telecomunicações, incluindo a indústria e prestadores de serviços, apresentou uma

proposta conhecida como carta de Guarujá59. A TELEBRASIL propõe atingir até o

ano de 2014 a marca de 150 milhões de pessoas com acesso à Internet em banda

larga, o que representa uma penetração do serviço de 75 acessos por 100

habitantes. A proposta elaborada pelas Empresas de Telecomunicações condiciona

esta meta à desoneração tributária do serviço e de alguns insumos, facilidades para

uso das vias públicas para instalações técnicas e alocação de radiofreqüências em

condições menos onerosas. Em resumo, a proposta pretende sair de um cenário de

aproximadamente 15 milhões de acessos em 2009 para mais de 100 milhões em

2014, isto é, no período de 5 anos. A proposta do ponto de vista de desafio é

compatível com o que tem se observado nos planos de países desenvolvidos

membros da OCDE. Vale destacar que hoje estes países estão num estágio bem

mais avançado em termos de penetração e queda dos preços dos serviços de banda

larga. Um breve resumo destes planos dos países desenvolvidos com as principais

metas é apresentado no anexo 5, como referência para analise da proposta da

TELEBRASIL.

Recuperando e comparando os dados dos países da OCDE, constantes do

anexo 2 podemos visualizar a situação de cada país com relação aos preços de

1Mbps e a penetração do serviço apresentada no gráfico a seguir:

59 Plano Nacional de Banda Larga, descrito como carta de Guarujá, disponível em www.telebrasil.org.br

106

Gráfico 5 – Gráfico comparativo de penetração e preços do serviço de banda larga

1

Fonte: OCDE, TELECO e COUTINHO 2008

A análise do gráfico comparativo demonstra uma grande diferença entre a

maioria dos paises membros da OCDE em termos de preços e penetração do

serviço em relação aos resultados obtidos no Brasil. A observação do gráfico permite

concluir que, salvo pequenas exceções, para preços abaixo de US$ 20 por Mbps a

penetração do serviço de banda larga supera os 20 acessos por 100 habitantes.

Estas relações podem servir como referência básica para o caminho a ser percorrido

em qualquer projeto para o Brasil.

Considerando dados mais recentes publicados no jornal Estado de São

107

Paulo60 de um grupo menor de paises desenvolvidos, assim como os do Brasil,

pudemos atualizar alguns indicadores que apresentamos a seguir:

60 Dados publicados no jornal Estado de São Paulo em 16/11/2009, OESP L5,L6,L7 retirados das fontes: ANATEL,TELECO,HUAWEI,Barômetro CISCO e Development INDEX

108

Quadro 3 – Comparativo de preços, penetração e capacidade do acesso nos serviços de banda larga – dados do primeiro semestre de 2009

PAIS PREÇO EM US$ / Mbps PENETRAÇÃO DO

SERVIÇO / 100 hab CAPACIDADE MÉDIA (acessos em Mbps)

Brasil 25,00 *1 7,7 *2 < 1 *3 Japão 0,27 64,0 60,0 Suécia 0,63 69,0 18,0 França 1,64 70,0 17,6 USA 3,33 80,0 4,8 Coréia do Sul 5,96 *4 97,0 46,0 Finlândia 13,46 *4 80,0 22,0 Itália 4,61 *4 50,0 - Suíça 8,71 *4 90,0 - Fonte: Jornal Estado de São Paulo 16/11/2009

Notas: *1- Preço restrito aos grandes centros como Porto Alegre. Em Manaus o preço de 1 Mbps é de US$

147,00

*2 - Penetração do serviço considerando acessos fixos é de 5,8. Adicionando 4 milhões de acessos

moveis que não constam da fonte de dados citada, a penetração atinge 7,7 acessos por 100

habitantes.

*3 - 51% dos acessos na capacidade até 512 Kbps, 20% de 1 a 1,9 Mbps e acima de 2 Mbps 16%.

*4 - Por falta dados atualizados de preços de 1Mbps para estes países indicados, utilizamos a referência

anteriormente apresentada admitindo que é improvável que os preços tenham subido. Na realidade

o mais correto seria considerar uma queda nestes preços.

A comparação direta dos dados do quadro acima indica que o Brasil, com um

preço mínimo de 1Mbps de US$ 25, uma penetração de 7,7 acessos por 100

habitantes e uma concentração de acessos com capacidade inferior a 1Mbps, está

muito distante dos países desenvolvidos61, portanto qualquer proposta de

recuperação deste atraso, implica em um esforço de todos os agentes envolvidos

neste processo.

Certamente se adotado o Plano proposto pela TELEBRASIL para o

desenvolvimento da banda larga no país medidas de grande impacto no setor vão

ser necessárias, requerendo:

- Novos investimentos em grande escala nas redes de telecomunicações

61 Estas comparações internacionais devem ser feitas com reservas, pois segundo a UIT banda larga é considerada a partir de 1,5 Mbps e a OCDE considera a partir de 256 Kbps. Portanto se considerarmos a referência da UIT teríamos uma penetração de 1,8 por cem habitantes e se considerarmos a referência da OCDE teríamos uma penetração de 4,6 por 100 habitantes, o que coloca o Brasil em uma situação ainda mais defasado em relação ao resto do mundo

109

para suportar este crescimento do serviço, que entendemos, deveriam

ser realizados por um grande número de Empresas Prestadoras de

Serviços de Telecomunicações.

- Disponibilidade de todos os recursos de rede, de forma não

discriminatória, de modo a atrair e motivar a participação de novas

Empresas Entrantes no mercado.

- Níveis de preços dos serviços aos consumidores finais mais próximos

dos praticados nos países desenvolvidos, que teriam de ser obtidos pela

maior escala, competição e redução da carga tributária aplicada a este

serviço.

Entendemos que a competição na prestação do serviço é uma peça

fundamental em todo processo de modo a obter melhores condições para os

consumidores. Entretanto considerando as características geográficas do país,

associadas a uma população de mais de 190 milhões de habitantes, com uma

elevada concentração de renda, atingir uma penetração do serviço de banda larga

em níveis próximos aos atingidos nos países desenvolvidos vai requerer recursos

adicionais. Estes recursos podem ser obtidos através de fundos para universalização

do serviço, que poderiam ser captados nas tarifas dos serviços de telecomunicações

e aplicados em áreas carentes de baixa renda.

Exemplificando ainda para o caso brasileiro no sentido da escolha do melhor

modelo, vamos ter que considerar um conjunto de hipóteses com relação a 3

aspectos:

1. Grau de verticalização dos serviços;

2. Grau de concentração da oferta do serviço;

3. O processo de gestão do setor de telecomunicações realizado pela

Agência Reguladora.

Quanto ao grau de verticalização, verifica-se no mercado brasileiro de banda

larga predominância da verticalização de serviços como fato marcante nas soluções

de serviços de banda larga, inclusive com a prática de venda casada, procedimento

este ilegal, mas adotado no país 62. A título de exemplo, temos os serviços de banda

larga sobre a rede telefônica que são vendidos exclusivamente para os usuários de

telefonia local.

62 ANATEL confirma que a venda casada é uma prática ilegal.

110

Com relação a verticalização dos serviços, vale dizer que, os serviços de

banda larga prestados pelas Concessionárias Locais de Telefonia se utilizam da

rede telefônica adicionando a tecnologia DSL. Os serviços de banda larga prestados

pelas Empresas de TV por assinatura se utilizam da mesma rede de cabos

destinada aos serviços de TV. Os serviços de banda larga prestados pelas

Prestadoras de serviço móvel celular se utilizam da mesma infraestrutura de rede

com a tecnologia 3G

Em relação à concentração de mercado, o que se observa é que a prestação

dos serviços de telefonia fixa local em regime de domínio do mercado e dos serviços

moveis celulares são realizadas por Empresas do mesmo grupo econômico e,

portanto, a banda larga se encontra altamente concentrada, mesmo que os serviços

sejam prestados por diferentes plataformas. Esta concentração pode ser verificada

pelo número de acessos em banda larga existente em junho de 2009. De um total de

14,8 milhões de acessos, temos 7,8 milhões em DSL (rede telefônica) e 4 milhões

em 3G (rede móvel celular). Vale lembrar que a participação da banda larga via rede

de cabos do serviço de TV por assinatura é pouco representativa no mercado, da

ordem de 20%, quando incluímos a rede móvel celular nesta comparação..

Com relação à gestão do órgão regulador, um possível indicador da sua

atuação seria com relação ao efetivo combate às práticas anticompetitivas, o que

não observamos na nossa pesquisa, como verificamos em outros paises que tem

situações de serviços semelhantes e que aplicaram punições e multas por estas

práticas. Outra forma seria através de medidas previstas na legislação do setor que

incentivem a competição, como é o caso do uso das redes das Empresas

Dominantes (as Concessionárias de Telefonia Local) pelas Empresas Entrantes no

mercado, medida esta que não foi implementada. Portanto, não são adotadas

práticas de tratamento isonômico no fornecimento de recursos da rede de

telecomunicações no país.

Ao adotarmos o processo de avaliação proposto neste trabalho, utilizando o

questionário e o fluxograma decorrente apresentado no item anterior, acreditamos

que o modelo de competição baseado na separação funcional das atividades de

exploração da rede de telecomunicações (venda no atacado) das atividades de

prestação dos serviços aos clientes finais (venda no varejo) na estrutura

organizacional das Concessionárias de Telefonia é a alternativa que pode criar um

ambiente de efetiva competição e gerar resultados mais favoráveis para o país em

111

relação aos indicadores selecionados, pelas razões expostas a seguir:

- Poucas Empresas estão atuando no mercado de prestação de serviços

de banda larga com uma participação concentrada.

- A principal plataforma de rede utilizada para prestação de serviços de

banda larga é a rede telefônica seguida da rede celular. Ambas as

plataformas são de propriedade dos mesmos grupos econômicos. Esta

plataforma utilizada para prestação do serviço de telefonia é de caráter

público e sob regime de concessão e suporta praticamente todos os

demais serviços de telecomunicações.

- A participação da rede de TV a cabo por assinatura é pouco

representativa no mercado de banda larga, assim como as demais

soluções ofertadas por Empresas Entrantes neste mercado.

- Os dados do benchmarking internacional confirmam a posição do Brasil

muito abaixo da média do conjunto de países avaliados, assim como o

Plano proposto pelas Empresas associadas a TELEBRASIL para

crescimento da penetração do serviço nos próximos 5 anos revelam a

necessidade de medidas extremas para recuperação do atraso.

- A Agência Reguladora dispõe dos instrumentos legais para garantir o

tratamento isonômico nas relações entre as Empresas Dominantes nas

redes de telecomunicações e as Entrantes no mercado, mas por motivos

diversos, como, por exemplo, falta de recursos e condições de

fiscalização, não implementou a desagregação dos elementos da rede

local de telefonia, não existindo também processos em andamento de

penalidades impostas às Empresas Dominantes pelo não fornecimento

destes recursos em condições isonômicas.

- Em suma, a separação funcional na estrutura organizacional das

Concessionárias de Telefonia, altera o quadro concorrencial na banda

larga na medida em que as demais Empresas Entrantes no mercado,

prestadoras de serviço, passam de concorrentes para clientes destas

Concessionárias, eliminando os incentivos à discriminação no

fornecimento dos recursos da rede de telecomunicações, com a oferta

destes recursos na forma de venda por atacado.

Entretanto, em face da evolução constante dos processos de gestão do

setor de telecomunicações, recursos adicionais poderiam ser alocados à Agência

112

Reguladora e, portanto, variantes desta alternativa de separação funcional podem

ser adotadas, como por exemplo, se a opção de uso de redes pela desagregação da

rede das Dominantes ainda não foi implementada, esta seria uma alternativa que

dependeria da Agência Reguladora ter capacidade de gestão de garantir um

comportamento isonômico e não discriminatório por parte das Empresas Dominantes

no fornecimento e preços dos elementos de rede desagregados.

Outra hipótese é se as Plataformas alternativas de serviços, como a terceira

geração de sistemas celulares (3G), ainda não são representativas para a

competição nos serviços de banda larga, mas existe uma perspectiva de, em curto

prazo, esta solução de banda larga em plataformas distintas se tornar competitiva,

gerando novos prestadores de serviços e queda nos preços. Neste caso, caberia

uma atenção especial da Agência Reguladora de impedir práticas anticompetitivas

na questão da oferta e preços por parte dos grupos econômicos. Poder-se-ia então

definir um prazo para avaliação e verificar as condições de competição neste

segmento de serviços e após este período tomar as decisões necessárias.

Nosso posicionamento em relação à escolha do modelo de separação

funcional é sustentado também pelo novo regulamento das telecomunicações63 da

Europa, aprovado em 2009, com o objetivo de aumentar os direitos dos usuários e a

competição na oferta de serviços. O atual Órgão Regulador Europeu “European

Regulators Group – ERG” passa a se chamar “Body of European Regulator for

Eletronic Communications”, ampliando o seu espaço de atuação para uma visão

mais atualizada. Dentre o conjunto de 12 novas medidas aprovadas por este Órgão,

cabe destaque a questão das garantias de uma rede aberta e neutra, de forma a

impedir que as operadoras degradem a qualidade de serviços, a independência dos

órgãos reguladores nacionais das estruturas dos governos e a separação funcional

que dão mais ferramentas para que os países obriguem as operadoras a adotar a

medida quando necessário para incentivar a competição. A reforma enfatiza em

particular o uso do espectro radioelétrico e encoraja o investimento em redes de

próxima geração para disseminação da banda larga.

63 Disponível em http://www.telecomonline.com.br/boletins/05-de-Nov-de-2009

113

10 – CONSIDERAÇÕES FINAIS

A contribuição desta dissertação visa orientar a escolha dos melhores

caminhos para evolução dos serviços de banda larga no país, através da formulação

de 3 modelos e de análises quanto à sua aplicação no caso brasileiro.

O breve histórico sobre a evolução do setor de telecomunicações indicou as

grandes transformações no período recente, em particular nos países desenvolvidos.

A tecnologia digital alterou as barreiras tradicionais dos serviços de comunicações,

evidenciando com isso a banda larga como a principal estrutura de comunicações.

A opção por modelos de competição para propiciar o crescimento dos

serviços de banda larga justifica-se pela evolução do setor que saiu de um regime de

monopólio para um regime de competição regulado. Ademais, a estrutura de

produção dos serviços de telecomunicações, seguindo um modelo de verticalização,

associado à elevada concentração do mercado, recomendam uma intervenção

regulatória para criar um ambiente de efetiva competição.

Do ponto de vista teórico, nosso trabalho se apóia nas considerações de

SCHUMPETER pela característica extremamente inovadora do setor e de

GAFFARD & KRAFFT (2000) e MARTIN FRANSMAN (2000) sobre os processos de

regulação, VARGENS que consolida o conceito da concorrência imperfeita,

RUBINFELD, SINGER (2001) e CARLTON (2001) destacam as barreiras impostas

pelas Empresas Dominantes no mercado às Entrantes.

Na nossa busca de alternativas para um modelo de competição, nos

concentramos no comportamento dos Agentes que participam deste processo

(Empresas Prestadoras de Serviços, Órgãos Reguladores e Usuários) que motivam

os investimentos para o aumento da penetração da banda larga.

Da pesquisa realizada de soluções adotadas, selecionamos 3 modelos;

Competição entre Plataformas distintas, Uso da Rede das Empresas Dominantes e a

Separação Funcional. Estes modelos decorrem dos trabalhos desenvolvidos pela

OCDE e das experiências vivenciadas por vários países, destacadas ao longo de

todo o trabalho.

114

Ainda sobre as experiências de outros países, destacamos as grandes

transformações que vêem ocorrendo no ambiente regulatório como o caso da

Europa, Austrália, Japão e Coréia, todos com enfoque na competição. Estas

experiências formam uma base de referências para consultas especializadas e

permitem o aprofundamento do tema sobre a adoção de modelos de competição.

Os dados de outros países, tendo como sustentação os trabalhos da OCDE,

do Banco Mundial e as Bases de Dados Nacionais da TELEBRASIL, TELCOMP e

TELECO, permitiram uma comparação direta do estágio de desenvolvimento em que

se encontra o Brasil na oferta deste serviço de banda larga, justificando novas

iniciativas das autoridades para recuperar o atraso vivenciado pelo país.

Nossa escolha pelo modelo de uma separação funcional aplicada na

organização da empresa concessionária de telefonia local, separando a área de

rede de telecomunicações (venda no atacado de recursos de rede) da área de

prestação de serviços de banda larga com a venda no varejo aos clientes finais, visa

eliminar a possibilidade de discriminar / sabotar seus concorrentes. Este modelo se

bem desenhado e aplicado em conjunto com outros instrumentos regulatórios,

como o uso da rede de telecomunicações pela desagregação de elementos de rede

e o apreçamento pelo custo (ou outras formas de apreçamento), deve retirar dos

proprietários de segmentos de monopólio natural (ou de mercados pouco

contestáveis), como a rede de acesso o incentivo à discriminação de Empresas

Entrantes no mercado. Desta forma evita-se que seu poder de monopólio seja

estendido para segmentos competitivos. O mais interessante é que a aplicação

destes instrumentos regulatórios, ao contrário do que se poderia imaginar, cria uma

nova motivação para as Empresas Dominantes em redes que passam a ter um

grande número de novas Empresas como clientes na venda no atacado. A atividade

regulatória é simplificada e facilita a gestão do processo de competição pelo órgão

regulador, o que alavanca os benefícios do uso destes instrumentos.

Estas medidas aqui sugeridas já foram utilizadas por reguladores e

autoridades antitruste de outros países, como tivemos a oportunidade de relatar

neste trabalho. A separação funcional entre segmentos de serviços e de redes de

telecomunicações, por exemplo, tem sido implantada ou está em vias de

implantação em diversos países como Austrália, Irlanda, Itália, Nova Zelândia, Reino

Unido e Suécia, além de ter sido avaliada por diversos outros países.

Os países desenvolvidos, através de recentes planos de desenvolvimento

115

para banda larga divulgados, pretendem atingir níveis bem mais elevados de

prestação do serviço na sociedade com metas de alcançar 100% da população,

independentemente da situação geográfica, que passam a ser uma nova referência

para qualquer plano a ser elaborado para o Brasil.

Em relação às propostas para o desenvolvimento futuro da banda larga,

identificamos programas nos países pertencentes a OCDE64 que são claramente

dedicados a uma melhor utilização dos recursos disponíveis. Esta é uma mudança

de uma política pura de implantação de redes do lado da oferta, em uma abordagem

mais eficaz na qual a acessibilidade desempenha um papel central em assegurar a

ocupação de parcela maior da rede. Em suma; promover a concorrência entre as

redes e dentro de cada rede (com a separação do mercado de atacado - redes do

mercado de varejo - serviços), passam a ser fundamentais para o aumento da

penetração dos serviços estabelecidos em rede, neste caso, a banda larga.

Quanto a infraestrutura de redes de telecomunicações para o

desenvolvimento da banda larga, foram identificadas três categorias de estratégias

em grupo de países para a promoção das redes de próxima geração (Next

Generation Networks - NGN)65:

a) Países que dependem da concorrência entre empresas de

telecomunicações e; de cabo, como os Estados Unidos;

b) Países que dependem da concorrência entre operadores históricos (ou

incumbents) e empresas competitivas de telecomunicações, como a

França, Reino Unido e grande parte dos países da Europa e o Japão, e

c) Países que dependem de incentivos estatais à criação de banda larga

avançada, como a Grécia, a Austrália e a Nova Zelândia.

Estes planos vão requerer investimentos bastante elevados em redes de

telecomunicações, conforme mencionado anteriormente. A concretização destes

planos vai distanciar ainda mais o Brasil dos países desenvolvidos.

Os exemplos de planos apresentados por outros países, indicam que a

proposta de metas de penetração do serviço de banda larga elaborada pela

TELEBRASIL está perfeitamente em sintonia com o objetivo de aproximar o Brasil

dos países desenvolvidos em termos de recursos de banda larga para a sociedade. 64 Fonte: OECD Information Technology Outlook 2009 e TIC 2020 – Estratégias Transformadoras para o Brasil Outubro 2009, disponível em www.telcomp.org.br 65 Nas redes de nova geração as capacidades disponíveis para os usuários são bem superiores as atuais, que passam de 1Mbps para acima 20Mbps.

116

Neste cenário um tanto o quanto dramático, nossa expectativa é que as

empresas do Setor de “Informação e Comunicação” a partir de novas regras sejam

incentivadas a prover soluções que realimentarão positivamente o Ciclo de

Investimentos, centrado na modernização e ampliação da infraestrutura de redes e

serviços de telecomunicações em banda larga. O Estado ficaria responsável pelas

atividades regulatória e de fiscalização, assim como pela gestão do processo de

desenvolvimento, participando dos investimentos através de Fundos específicos do

setor de telecomunicações nos casos em que o mercado não for suficiente para

viabilizar o atendimento à sociedade e pela redução tributária como forma de

alavancar o desenvolvimento da banda larga no país.

O ponto chave deste processo é evitar um descompasso na evolução dos

serviços de telecomunicações, em particular na banda larga, conforme amplamente

apresentado neste trabalho, de modo que as demandas da sociedade não sejam

prejudicadas, pois esta restrição no atendimento pode produzir reflexos negativos

em todo o processo de desenvolvimento econômico e social e na competitividade do

país.

117

11 – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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124

ANEXOS

125

ANEXO 1 – FIRE WALL E APLICAÇÕES EM TELECOM

Recursos Essenciais – elementos que possibilitem a oferta efetiva para competidores

Equipamentos de interface de rede

Redes locais

Centrais locais (incluindo todos características de software)

Instalações de transmissão entre centrais

Instalações de bases de dados de signalinge relacionadas a chamadas

Sistemas e informações de suporte operacional

Instalações de discagem com operador Centrais Tandem

Consumidor

Equipamentosde

interfacede rede

Local Loops

CentralIncumbente

Centrais deoutras operadoras

Outras Tandeme centrais

Central Incumbente

Outros consumidores

11

22

44

TollCenter

55 66 77

Instalações de basesde dados, informações e

sistemas

33

11

22

33

44

55

66

77

ANEXO - SEPARAÇÃO ESTRUTURAL NA PRÁTICA PARA A INDÚSTRIA DE TELECOMUNICAÇÕES?

Criação de Unidades de Negocio ou Empresas separadas (societariamente) para gerir recursos essenciais• Operadoras competindo no mercado a jusante com direito de acesso não discriminatório aos recursos

essenciais

Criação de Unidades de Negocio ou Empresas separadas (societariamente) para gerir recursos essenciais• Operadoras competindo no mercado a jusante com direito de acesso não discriminatório aos recursos

essenciais

Fonte: OECD – Working party on telecommunications and information policies

Marketing

DOMINANTE(Incumbente)

Novo entrante

Regu-lador

• Suspender funcionáriosI que passem informações

• Aplicar multas/penalidades

• Fiscalizar, monitorar e auditarperiodicamente

Grupo de serviços

Processo de informação

• Escritório fisicamente separado

• Informação não pode ser repassada para marketing

• Tratamento isonômico do novo entrante e das áreas internas da empresa

Solicitação

• Link de interconexão• Capacidade adicional• Linha de acesso

PROCESSAMENTO DE INFORMAÇÕES COMPETITIVAS PROTEGIDO POR FIREWALLIlustração de Solicitação de recursos de rede da Empresa Entrante para Dominante (Incumbente)

Funções do regulador

Compartilhamento de informações na Empresa DominanteCompartilhamento de informações na Empresa Dominante

126

ANEXO 2 – CONEXÕES DE BANDA LARGA POR 100 HABITANTES E POR TECNOLOGIA ADOTADA (junho de 2008)

PAIS DSL -

LINHA CABO - MODEM

FIBRA - LAN

OUTRAS TECNOLOGIAS

TOTAL

Dinamarca 22,5 9,8 3,2 1,1 36,7 Holanda 21,2 13,7 0,4 0,2 35,5 Noruega 24,1 5,9 2,6 0,7 33,4 Suíça 22,5 9,7 0,3 0,3 32,7 Islândia 31,2 0,0 0,5 0,3 32,3 Suécia 19,9 6,4 6,0 0,1 32,3 Coréia do Sul

8,4 10,5 12,2 0,0 31,2

Finlândia 26,1 4,0 0,0 0,5 30,7 Luxemburgo 24,8 3,4 0,1 0,1 28,3 Canadá 12,6 14,9 0,0 0,4 27,9 Reino Unido 21,7 5,9 0,0 0,1 27,6 Bélgica 15,8 10,4 0,0 0,2 26,4 França 25,1 1,3 0,0 0,0 26,4 Alemanha 24,6 1,6 0,0 0,1 26,2 Estados Unidos

10,1 13,2 0,9 0,8 25,0

Austrália 18,6 4,2 0,0 0,8 23,5 Japão 9,6 3,1 10,2 0,0 23,0 Áustria 12,9 7,1 0,1 0,5 20,6 Nova Zelândia

18,2 1,2 0,0 0,9 20,4

Espanha 15,5 3,9 0,1 0,3 19,8 Irlanda 14,0 2,1 0,1 2,8 19,1 Itália 17,6 0,0 0,5 0,2 18,2 Republica Tcheca

6,3 3,4 0,6 5,5 15,8

Hungria 7,8 6,5 0,0 1,3 15,7 Portugal 8,6 6,0 0,0 0,2 14,8 Grécia 11,2 0,0 0,0 0,0 11,2 Polônia 6,7 2,7 0,0 0,1 9,6 Eslováquia 6,0 1,0 1,6 0,3 8,9 Turquia 6,7 0,1 0,0 0,0 6,8 México 3,1 1,4 0,0 0,2 4,7 OCDE 12,8 6,1 1,9 0,4 21,3 Brasil 3,4 1,1 - 0,2 4,7

Fonte: OCDE, TELECO e COUTINHO 2008.

127

QUADRO COMPARATIVO DA PENETRAÇÃO E PREÇOS DOS SERVIÇOS DE

BANDA LARGA

PAÍSES PREÇOS US$ / Mbps out/2007

PENETRAÇÃO acessos / 100 hab jun/2008

PAÍSES PREÇOS US$/ Mbps out/2007

PENETRAÇÃO acessos / 100 hab jun/2008

Japão 3,09 22,97 República Tcheca

17,54 15,79

França 3,70 26,43 Áustria 17,66 23,54 Itália 4,61 18,22 Dinamarc

a 17,70 36,72

Reino Unido 5,29 27,61 Suécia 18,40 32,30 Coréia do Sul

5,96 31,18 Bélgica 18,55 26,46

Luxemburgo 7,31 28,29 Eslováquia

19,59 8,90

Suíça 8,71 32,70 Austrália 21,34 23,54 Alemanha 8,44 26,25 Islândia 22,22 32,32 Noruega 9,81 33,36 Espanha 22,85 19,82 Portugal 11,52 14,82 Polônia 25,03 9,57 Estados Unidos

12,60 25,02 Canadá 28,14 27,89

Finlândia 13,46 30,69 Grécia 29,33 11,20 Hungria 14,31 15,72 Turquia 63,89 4,71 Irlanda 14,31 15,72 México 97,43 6,79 Holanda 15,26 35,53 Média

OCDE -------- 21,30

Nova Zelândia

16,75 20,39 Brasil 107,53 4,60

Fonte: OCDE, TELECO e COUTINHO 2008 e elaboração própria.

128

ANEXO 3 – SOLUÇÕES DE UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DE REDE TELEFONICA LOCAL

Fonte: Elaboração própria

Evolução das soluções de acesso e serviços locais adotadas pelas Empresas Entrantes no Mercado de Telecomunicações

RevendaRevenda

Rede própriaRede própria

Duplicação (investimento)

Velo

cida

de(e

fetiv

idad

e)

Desagregação de elementos de rede

BitstreamBitstream

Full UNEFull UNE

UNE-PUNE-P

Line sharingLine sharing

DG

SPLITTER

BandaAlta

BandaBaixa

Modem xDSL(Nova Entrante)

Line Sharing

Rede da Nova Entrante

Full Unbundling

Rede da Dominante

EnlaceLocal

EnlaceLocal

EnlaceLocal

BitStreamAccess

Modem xDSL(Dominante)

BandaAlta

BandaBaixa

UNE-P

Esquema Geral da Desagregação de Elementos de Rede Telefônica Local

129

FullUnbundling

FullUnbundling

LineSharing

LineSharing

UNE-PUNE-P

Bit StreamBit Stream

Quatro Categorias de Desagregação de Elementos da Rede Local Telefônica Local

Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até a central local onde o mesmo está conectado Permite a oferta de serviços de dados e de voz

Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até a central local onde o mesmo está conectado para utilização compartilhada com a Concessionária Local Permite a oferta de serviços de dados

Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até um ponto de concentração escolhido pela operadora entrante Permite a oferta de serviços de dadosO par de cobre já é oferecido com a velocidade contratada pela operadora entrante

Desagregação da rede local da Concessionária Local para os clientes que elegerem a operadora entrante Permite a oferta de serviços de voz Inclui a utilização da infraestrutura de comutação e transporte local da Concessionária Local

Estação da Concessionária

Local

Clientes da

entrante

modem

modem

modem

Estaçãoentrante

5

Elementos DesagregadosElementos Desagregados

Desagregação Plena do Enlace Local (Full Unbundling)

Infra-estrutura Mínima Necessária para Desagregação Plena doEnlace Local

(Full Umbundling)

Infra-estrutura Mínima Necessária para Desagregação Plena doEnlace Local

(Full Umbundling)

Extensão ExternaExtensão Externa

Extensão InternaExtensão Interna

Distribuidor GeralDistribuidor Geral

Sub-Enlace LocalSub-Enlace Local

Enlace LocalEnlace Local

Co-localizaçãoCo-localização6 1

2

Central Tele

DG Tele

3

4 Caixa de Distribuição

Estação entrante

modem

2

3

4

5

6

1

130

Fornecimento de espaço físico e infra-estrutura associada necessária para acomodar e conectar os equipamentos de outras prestadoras nas dependências da Concessionária de STFC-Local.

Circuito físico de pares metálicos não pupinizados conectando o ponto de terminação interna nas dependências do usuário ao Distribuidor Geral (DG) ou facilidade equivalente, localizada na central telefônica da Concessionária de STFC-Local.

Enlace Local parcial conectando o ponto de terminação interna nas dependências do usuário a um ponto de concentração ou a um ponto de acesso intermediário, na rede da Concessionária de STFC-Local.

Armação de distribuição contendo os blocos de pares a seremdesagregados

Conexão entre o DG da Concessionária de STFC-Local e o DG da outra prestadora no interior da mesma estação telefônica local.

Co-localização

Enlace Local

Sub-Enlace local

DistribuidorGeral (DG)

ExtensãoInterna

Descrição dos Elementos Desagregados

Meios de transmissão para interligação entre o DI da prestadora localizado no interior da Central da Concessionária de STFC-Local ou diretamente do DG e um ponto de entrega nas dependências indicadas pela prestadora.

ExtensãoExterna

Desagregação Plena do Enlace Local (Full Unbundling)

Estação Concessionária

Local

Clientes daEmpresa Entrante

modem

modem

modem

Estaçãoentrante

4

Elementos DesagregadosElementos Desagregados

Desagregação Compartilhada do Enlace Local (Line Sharing)

Infra-estrutura Mínima Necessária para Desagregação Compartilhada do Enlace Local (Line Sharing)

Infra-estrutura Mínima Necessária para Desagregação Compartilhada do Enlace Local (Line Sharing)

Extensão ExternaExtensão Externa

Extensão InternaExtensão Interna

Distribuidor GeralDistribuidor Geral

Enlace LocalEnlace Local

Co-localizaçãoCo-localização

1

Estação Empresa Entrante

2

3

4

5

1

Central Tele

DG Tele

Splitter

2

3

5

131

Fornecimento de espaço físico e infra-estrutura associada necessária para acomodar e conectar os equipamentos de outras prestadoras nas dependências da Concessionária de STFC-Local.

Co-localização

Circuito físico de pares metálicos não pupinizados conectando o splitternas dependências do usuário ao Distribuidor Geral (DG) ou facilidade equivalente, localizada na central telefônica da Concessionária de STFC-Local.

Enlace Local

Conexão entre o DG da Concessionária de STFC-Local e o DG da outra prestadora no interior da mesma estação telefônica local.

ExtensãoInterna

Descrição dos Elementos Desagregados

Armação de distribuição contendo os blocos de pares a seremdesagregados

DistribuidorGeral (DG)

Meios de transmissão para interligação entre o DI da prestadora localizado no interior da Central da Concessionária de STFC-Local ou diretamente do DG e um ponto de entrega nas dependências indicadas pela prestadora.

ExtensãoExterna

Desagregação Compartilhada do Enlace Local (Line Sharing)

Clientes da

entrante

Ponto de Oferta

modemVOZ

VOZ

VOZ

modem

modem

Radius / DHCPEndereços IP

Rede de Alta Velocidade Concessionária Local

Central Tele

DG Tele

CentralLocal 1

modemVOZ

VOZ

VOZ

modem

modem

Central Tele

DG Tele

CentralLocal N

Central Tele

DG Tele

CentralLocal 2

Estaçãoentrante

4 1

2

Central Local

DG DADOS

3

Estação Empresa Entrante

Elementos DesagregadosElementos Desagregados

Extensão ExternaExtensão Externa

Extensão InternaExtensão Interna

Circuito de Acesso em Alta Velocidade

Circuito de Acesso em Alta Velocidade

Co-localizaçãoCo-localização

2

3

4

1

Infra-estrutura Mínima Necessária para Circuito de Acesso de Alta Velocidade (Bitstream)

Infra-estrutura Mínima Necessária para Circuito de Acesso de Alta Velocidade (Bitstream)

Desagregação do Circuito de Acesso em Alta Velocidade (Bitstream)

3

132

Fornecimento de espaço físico e facilidades técnicas necessárias para acomodar e conectar os equipamentos da prestadora nas dependências da Concessionária de STFC-Local.

Co-localização

Acesso para dados em alta velocidade utilizando facilidades da rede local, incluindo o transporte bidirecional entre as dependências do usuário e um ponto de concentração.

Circuito de Acesso em

Alta Velocidade

Conexão entre o DG da Concessionária de STFC-Local e o DG da outra prestadora no interior da mesma estação telefônica local.

ExtensãoInterna

Meios de transmissão para interligação entre o DI da prestadora localizado no interior da Central da Concessionária de STFC-Local ou diretamente do DG e um ponto de entrega nas dependências indicadas pela prestadora.

ExtensãoExterna

Descrição dos Elementos Desagregados

Desagregação do Circuito de Acesso em Alta Velocidade (Bitstream)

Desagregação de Plataforma de Rede Local (UNE-P)

Infra-estrutura Mínima Necessária para Desagregação de Plataforma(UNE-P)

Infra-estrutura Mínima Necessária para Desagregação de Plataforma(UNE-P)Elementos DesagregadosElementos Desagregados

Plataforma de TelefoniaPlataforma de Telefonia

Plataforma de ServiçosPlataforma de Serviços

Sistemas deInformações (SSOs)

Sistemas deInformações (SSOs)

2

3

1

Clienteentrante

CentralLocal

Central EmpresaEntrante

1

Central Local

2

3

Plataforma de Serviçosda Entrante

Central Local

Sistemas de Informações

Enlace Local

TransmissãoLocal

Plataforma de Serviços

Concessionária

11

133

Conjunto de elementos de rede (enlace local, centrais de comutação e meios de transmissão) que suportam a prestação do STFC-Local

Plataformade Telefonia

Conjunto de sistemas de suporte necessários para gerência de rede, aprovisionamento, manutenção, recuperação, faturamento e atendimento ao cliente

Sistemas de Informações

(SSOs)

Descrição dos Elementos Desagregados

Desagregação de Plataforma de Rede Local (UNE-P)

Ponto de Co-location

UNE-P Permite que Entrantes Utilizem Plataforma de Comutação e Transporte Local de Empresas Dominantes (Incumbents)

Esquema Ilustrativo

Fibra

Plataforma da Empresa Entrante

Comutação

Central Compartilhada

IncumbentLocal

Comutação

IncumbentLocal

Transporte

Última milha(enlace local)

Elementos incluídosna oferta de UNE-P

1

2

3

134

Enlace

Distribuição

SAI/Terminal Remoto

Alimentador

Comutaçãona Central

Local

Anel metropolitano

Comutação

Transporte

Última milha(enlace local)

1 2

3

Fibra

Plataforma da Empresa Entrante

UNE-P Permite que Entrantes Utilizem Plataforma de Comutação e Transporte Local de Empresas Dominantes (Incumbents)

Esquema Ilustrativo

135

ANEXO 4 – DESCRIÇÃO DO MODELO DE SEPARAÇÃO FUNCIONAL

Modelo de Separação Estrutural: Alternativa Separação Funcional

Descrição do Modelo: No Modelo de Separação Funcional, a Empresa Dominante no mercado separa as atividades de serviços de rede, caracterizando uma venda no atacado, no setor de telecomunicações também conhecida como exploração industrial, das atividades de prestação do serviço no varejo em diferentes Unidades na Organização da Empresa. Desta forma as Empresas Entrantes no mercado que atuam no varejo tem o mesmo tratamento que a Unidade “coligada” em termos de preços e condições de fornecimento dos serviços de rede. Destaque das Vantagens da Separação Funcional:

Aumento da demanda no uso da rede e conseqüente fomento aos investimentos na rede de telecomunicações com novas tecnologias ( fibra óptica no acesso ao usuário ) e eficiência de escala com a massificação da solução de banda larga.

Segue o caminho da convergência tecnológica, convergência de serviços e de eficiência de escopo.

Cresce significativamente o número de prestadores de serviço no varejo, gerando competição.

136

Resultaria na redução das tarifas de assinatura básica de telefonia e serviços de banda larga.

Atacado: evita práticas não isonômicas no fornecimento (preço, prazo, qualidade e tributos)

Varejo: atende objetivos de redução de preços, aumento de qualidade, expansão de oferta no país e inovação com ganho social.

Fonte: Telcomp e elaboração própria para adaptação do texto.

137

ANEXO 5 – PLANOS DE DESENVOLVIMENTO DA BANDA LARGA EM PAÍSES DESENVOLVIDOS

Recentemente foram divulgados Planos para o desenvolvimento da banda

larga em diversos países, destes podemos destacar:

1 – Finlândia

A Finlândia formulou um Plano Nacional de Ação do Governo para a

melhoria da infraestrutura da sociedade de informação e que estabeleceu que, por

volta de 2010, toda residência permanente, empresa e os órgãos do Governo terão

acesso a uma rede de Banda Larga com taxa média de download de 1 Mbps.

O Plano finlandês tem uma ambição maior de médio prazo, na aposta na

fibra óptica e em redes de cabo, permitindo conexões de 100 Mbps disponíveis a

uma distância de 2 Kms para 99% das residências e empresas e órgãos da

administração pública por volta de 201566. Recentemente, a Finlândia tornou-se o 1º

país do mundo a tornar a conexão de banda larga um direito legal de todo

cidadão.

2 – Alemanha

A Alemanha formulou uma estratégia de Banda Larga, adotando um

modelo de dois passos, com disponibilização universal de pelo 1 Mbps para toda a

Alemanha até o fim de 2010, e uma disponibilidade menos ambiciosa de 50 Mbps

em 75% das residências por volta de 2014 67

3 – França

Na França desde Outubro de 2008, quando lançou seu plano de Banda

Larga chamado Digital France 2012, a França originalmente incluiu o serviço

58 Disponível em: Government Resolution Finland- National Plan of Action for improvingthe infrastructure of the information Society, Government of Finland, 4 December 2008) e Broadband is a Right, Dailywireless, 20.oct.2010). 59 Disponível em: The Federal Government's Broadband Strategy, Federal Ministry of Economics and Technology, February 2009).

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universal de Banda Larga com a capacidade mínima de 512 Kbps como ênfase foco

e primeiro alvo. Um novo Ministério foi criado e os alvos foram reorientados em

termos de fibra óptica e definição de novas aplicações como também, o suporte para

a convergência fixo-móvel68.

4 – Reino Unido

A penetração da banda larga no Reino Unido é de quase 99% dos

assinantes do telefone fixo69. Isso quer dizer que os assinantes dispõem

efetivamente dessa tecnologia de alta velocidade, e fazê-lo em apenas algumas

horas após sua solicitação.

Todos os hospitais e escolas do Reino Unido dispõem hoje de conexões de

banda larga, com velocidade típica de 20 megabits por segundo (Mbps), com

serviços pagos pelo governo. Essa velocidade é mais do que suficiente para as

aplicações mais sofisticadas mesmo as de vídeo de alta qualidade. No caso de

serviços especiais, como em alguns casos de telemedicina, essa velocidade pode

chegar a 100 Mbps.

O grande esforço governamental de implantação e financiamento dessa rede

de banda larga permite que os hospitais possam trocar informações visuais, seja de

raios-X seja de exames clínicos em que a imagem tem importância fundamental.

5 – Comissão Européia

A Comissão Européia reconheceu o modelo adotado nestes países, como

uma boa estratégia para evoluir para uma Sociedade de Informação, e estabeleceu

algumas linhas mestras para ajudar aos seus países membros nesta estratégia. Nos

países membros, a meta é para pelo menos 2 provedores, implantarem suas redes

de fibra óptica de próxima geração no mercado em até 3 anos70.

68 Disponível em: Preparing ‘Digital France 2012’, epractice.eu, 29.oct.2008 e Digital France 2012, Eric Besson, October 2008. 69 Entrevista de Stuart Hill Vice Presidente e Paul Stuart Diretor de Inovações da British Telecom – BT publicada no jornal ESTADO DE SÃO PAULO em 29 de novembro de 2009 referente a preparação da cidade de LONDRES para as OLIMPIADAS DE 2012. 70 Disponível em: Community Guidelines for the application of State aid rules in relation to

rapid deployment of broadband networks, 17.9.2009.

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6 – Quadro resumo das principais metas dos Planos de Banda Larga

A seguir apresentamos um extrato das principais metas retiradas dos Planos

de Banda Larga de um conjunto de países desenvolvidos.

Quadro Resumo de metas dos Planos de Banda Larga

PAÍS HORIZONTE DE TEMPO PRINCIPAL META (Banda Larga) Alemanha 2009 – 2018 1 Mbps a 100% Domicílios até 2010

50 Mbps para 75% Domicílios até 2014 Austrália 2010 – 2017 100 Mbps por fibra óptica a 90% dos

domicílios, escolas e empresas e 10% via rádio.

Canadá 2009 – 2012 Todas as comunidades do país. Cingapura 2009 – 2013 Domicílios e empresas com banda larga

ultra-rápida em fibra óptica, sendo 60% dos domicílios em 2010.

Coréia do Sul 2009 – 2013 1 Gbps até 2013 e rede com capacidade de atender 40 milhões de assinantes.

Espanha 2009 – 2012 Atender área rural, com investimentos em fibra óptica na rede de transporte.

Estados Unidos 2009 – 2010 Atender área rural e melhorias de serviço em áreas deficientes.

Finlândia 2009 – 2015 1 Mbps a 100% dos domicílios até 2012 e aumentar para 100 Mbps em 2016.

França 2008 – 2012 4 milhões de domicílios em fibra óptica até 2012 e serviço universal a preço acessível até 2010.

Irlanda 2009 – 2010 1 Mbps a 33% do território ainda não atendido (10% da população).

Japão 2009 – 2010 Toda área rural e telecentros. Portugal 2009 – 2010 1,5 milhão de domicílios e empresas em

fibra óptica e atingir 50% de penetração domiciliar até 2010.

Fonte: Plano Nacional de Banda Larga, proposta do MINICOM ao Presidente da República novembro 2009 e síntese do autor.