MichelCrozier

Para uma análisesociológicado planeamento francês

A história do planeamento francês, em-bora cubra um período de escassos quinzeanos, é rica de ensinamentos, quando con-siderada do ponto de vista do desenvolvi-mento das instituições. O planeamento pode,aliás, ser considerado, quer como um meca-nismo de tomada de decisões, quer como ummecanismo de aprendizagem social. Tantosob um aspecto como sob o outro, ele apa-rece-nos como catalizador, através de umprocesso de reacções em cadeia, de profun-das transformações institucionais.

A SIGNIFICAÇÃO SOCIOLÓGICA DO PLANEAMENTO

Qualquer que seja a sua designação — planeamento, progra-mação ou «economia concertada» — a preparação racional docrescimento económico e do desenvolvimento das actividades co-lectivas tem vindo a impor-se como traço característico e indis-pensável das sociedades modernas. Uma tal actividade pode serexageradamente valorizada ou, pelo contrário, disfarçada e mesmoocultada por motivos ideológicos. Não deixa, porém, de exercersempre uma influência difusa muito profunda. Cada sociedadeindustrial ou pós-industrial elaborou uma ou várias formas deactividade planificadora e começa a constatar a necessidade de aintensificar.

A razão é simples. Quando o ritmo de crescimento era lentoe o progresso económico podia desenvolver-se, ao longo de largos

N. da R. — Este artigo é publicado simultaneamente em Análise Sociale na Revue Française de Sociologie (Avril-Juin 1965, VI-2, pp. 145-163) coma amável autorização do «Centre National de la Recherche Scientifique»,de Paris.

períodos, adentro das fronteiras duma ordem social rígida, o ho-mem podia facilmente considerar que o seu futuro seria moldadopelo jogo harmonioso mas cego do mercado (a «mão invisível») ou,eventualmente, pelas forças igualmente cegas do determinismohistórico. Tais forças eram, por vezes, contestadas; mas eram-nopor motivos morais: e nunca a responsabilidade do resultado dodesenvolvimento final era assumida. Mutações sociais não dei-xaram, é certo, de se verificar; sobrevinham apenas quando aspressões provocadas pelo atraso institucional se tornavam dema-siado fortes. Jamais eram preparadas — planificadas — racional-mente, e tendiam a produzir-se através de crises (económicas ousocio-políticas). Tal modelo de transformação social apenas étolerável enquanto o ritmo da evolução não se torna demasiadorápido e não afecta demasiado profundamente o homem. Masdesde o momento em que a aceleração do ritmo e o peso da sim-ples acumulação dos progressos anteriores exigem que o homemse adapte mais frequentemente a alterações mais profundas,quando na prática a adaptação ao progresso exigiria mais de umacrise por geração, o modelo tradicional da crise, como meio deadaptação, torna-se demasiado oneroso e cria tensões demasiadograndes para poder ser facilmente aceite. Torna-se indispensáveluma forma de regularização racional e consciente, desde o mo-mento em que os mecanismos de auto-regularização tradicionaissão demasiado disruptivos para o complexo e vulnerável sistemasocial, no qual a sociedade se encontra doravante empenhada.

As actividades de regulação não podem, porém, atingir osseus objectivos pela simples virtude das suas intenções. O grandeproblema do planeamento consiste nos meios de acção que podemser utilizados pelo homem a fim de controlar o seu ambientesocial, isto é, as suas próprias actividades. Era natural que asprimeiras concepções desta regulação fossem derivadas do modeloclássico da organização científica do trabalho. Mas a adopçãoduma perspectiva a tal ponto simplista deveria conduzir à ideiade que, acima de tudo, importa tomar decisões correctas e que,uma vez tomadas tais decisões, deverá ser possível executá-lasde modo científico, desde que todas as fontes de poder capazesde falsear a experiência pudessem ser eliminadas. Tal concepçãofoi objecto de forte repulsa no Ocidente, estando por isso na basede numerosas oposições ao planeamento. A sua aplicação nos Es-tados socialistas provou, por outro lado, que esse tipo de planea-mento, aparentemente tão racional, conduzia, a maior parte dasvezes, a resultados bem mais irracionais que os mecanismos deregulação inconscientes ou semiconscientes que se desenvolveramnos países capitalistas.

Mas por que motivo deveria o planeamento associar-se neces-sariamente a um sistema de execução rigoroso, de decisões gerais

n

totalitárias? O pensamento moderno sobre planeamento começoua desenvolver-se em nova direcção, desde que se constatou que omodelo clássico de organização, já de si insuficiente para com-preender o funcionamento duma organização simples, era com-pletamente inadequado para a análise do funcionamento dumasociedade e podia ser substituído por modelos probabilisticos muitomais complexos, nos quais se pode dar lugar à liberdade de esco-lha dos diferentes actores económicos. Neste novo tipo de racio-cínio, a discussão não mais se refere ao carácter correcto ou in-correcto da decisão a tomar, mas ao modo como são tomadas asdecisões eficazes e aos meios de que é possível dispor para in-fluenciar essas decisões. Apercebemo-nos assim de que o pontoverdadeiramente sensível consiste na preparação das decisões, eque é nesse estádio que a regulação se pode exercer ao menor custo.Desenvolve-se, pois, uma nova concepção do planeamento, apoiadanuma compreensão mais precisa das múltiplas influências a queas decisões económicas se encontram sujeitas e nos processos deas coordenar e orientar.

Estes raciocínios foram-se desenvolvendo por forma intei-ramente empírica, mas os problemas que deles resultam são,antes do mais, sociológicos. Paradoxalmente, no entanto, o pla-neamento tem sido, até hoje, quase exclusivamente estudado doponto de vista da Economia ou da Ciência Política. Ambos se pro-vam igualmente insuficientes para o abordar na sua nova pers-pectiva.

Do ponto de vista do economista, a questão fundamental con-tinua a ser, com demasiada insistência, a da racionalidade dosresultados da acção. O conjunto dos factores que comandam aestratégia dos responsáveis da acção não chega a ser encaradopor forma realista. Para o politicólogo, por outro lado, o planea-mento apresenta-se como uma série de estruturas formais; a ques-tão consiste, para ele, em saber a quem compete de direito, oua quem deveria competir, tomar tal ou tal decisão, e não em«como se chega a tomar decisões».

Se se tem em vista a preparação das decisões e não o seuconteúdo ou o quadro formal no qual são tomadas, torna-se ne-cessária uma via de aproximação mais ampla. É nesta perspectivaque o recurso à sociologia se revela indispensável.

A importância dos modelos económicos, como forma de racio-cínio, não deve, sem dúvida, ser diminuída. Mas, se o objectivoessencial dos planificadores consiste, fundamentalmente, em in-fluenciar a estratégia de agentes económicos autónomos ou, pelomenos, semi-autónomos, o valor científico dos modelos utilizadospara estabelecer as suas proposições é decerto necessário, masnão pode doravante considerar-se suficiente. Torna-se indispensá-vel conhecer os limites de ordem essencialmente psicossociológica

75

que pesam sobre as decisões e encontrar os processos de integrartal conhecimento num raciocínio global.

O novo contexto da tomada de decisão

O planeamento surge num mundo em que o mecanismo dastomadas de decisão tende a transformar-se. Ele próprio contribuipara essa transformação, que simultaneamente constitui a condi-ção essencial da sua aparição. Não é possível compreender o sen-tido e o alcance do planeamento, sem analisar as grandes tendên-cias que governam a evolução e os mecanismos das tomadas dedecisão.

Essas tendências manifestam-se em três perspectivas essen-ciais :

— a imagem que os membros da sociedade formam do quepode ser uma acção racional;

— os modelos de negociação e de relações de poder aos quaisobedecem;

— a importância de que se revestem os processos de in-fluência.

1. A transformação das concepções da racionalidade, a passa-gem dos princípios à estratégia

Na perspectiva geral que prevaleceu até aos anos 30, o fossoentre a esfera dos fins e a dos meios era intransponível. Aquelaestava reservada a discussão dos princípios e dos objectivos,ao passo que esta estava dominada pela busca impiedosa do onebest way e era confiada aos engenheiros. Uma separação a talponto radical tornava extremamente difícil adquirir uma visãorealista do papel desempenhado na acção pelos factores humanos.Suscitava também angustiadas interrogações acerca das relaçõesentre os fins e os meios e das consequências inesperadas da acção,mas não permitia fazer-lhes face1. O maior problema que, po-rém, levantava, era o do poder. Se os fins deviam sempre e exclu-sivamente sobrepor-se aos meios, tornava-se, com efeito, essen-cial saber a quem cabia o direito de elaborar e propor esses fins.As discussões de princípios e as lutas pelo poder exacerbavam-senaturalmente, o que tornava mais difícil fazer participar os indi-víduos e os grupos na orientação da acção.

Durante os últimos vinte ou trinta anos, realizaram-se pro-gressos lentos, mas decisivos, que permitiram ultrapassar essas

1 O livro de Aldous HUXLEY. O Fim e os Meios, é um dos melhores exem-plos. Procurei desenvolver este tema num ensaio intitulado «La névolutioncalturelle», publicado num número especial de Daedalus sobre a nova Europa,Harvard, Dezembro de 1963, a surgir em francês nas edições Rocher.

76

contradições e entrever uma nova forma de racionalidade bas-tante mais maleável, capaz de integrar na discussão dos fins oproblema dos meios, isto é, o problema da resistência dos factoreshumanos. Para que tal acontecesse foi necessário abandonar avisão utilitarista, tayloriana, segundo a qual os seres humanosseriam governados apenas por estimulantes económicos, e ultra-passar igualmente a visão psicológica das relações humanas, queas considerava como fundamentalmente determinadas pelas suascomponentes afectivas, para finalmente acentuar a liberdade dohomem, pois este permanece, qualquer que seja a sua situação,um agente autónomo, capaz de negociar a sua cooperação. Estanova concepção do papel que o homem desempenha na acção su-prime a barreira teórica entre os executantes, reduzidos à apli-cação dos meios, e os dirigentes, únicos detentores da possibili-dade de discussão dos fins. Tende-se, assim, a minorar a violênciadas oposições de princípio e a diminuir a intensidade da lutapelo poder. Finalmente, permite, e mesmo favorece, a participa-ção dos grupos. Desvaloriza, pelo contrário, as lições da éticatradicional como princípio de acção. Poderá afirmar-se que setende assim a evoluir, de forma geral, da discussão ética parauma análise da estratégia dos responsáveis da acção2.

A planificação francesa mantêm-se dividida entre as duasconcepções: o raciocínio tradicional sobre os fins (que tipo desociedade desejamos?) e a prática empírica, pouco raciocinadaainda, da organização dos processos de influência (que permiteescapar aos mecanismos da coacção, mas condiciona indirecta-mente as escolhas possíveis em função das condições postas pelosdiversos actores à sua participação). Se a primeira concepção éainda a dominante na inspiração dos planificadores, a segundaafirma-se cada vez mais no seu próprio estilo de acção.

2. As duas faces do poder e a sua transformação

Se examinarmos as relações de poder que se desenvolvem noquadro de qualquer actividade organizada, poderemos distinguirclaramente dois pólos opostos. Por um lado, o poder é concebidoe respeitado como a expressão necessária e legítima do controlesocial indispensável ao sucesso do empreendimento comum, noqual se integram todos os participantes. É ele que assegura orespeito das indispensáveis regras do jogo, que impedem cadaparticipante de obter, por sua situação, vantagens ilegítimas. Por

2 A moral não é, no entanto, mantida à margem da discussão, situan-do-se apenas em outro nível. Não mais se trata de ditar regras imperativasaos responsáveis da acção, mas de raciocinar sobre os fundamentos moraisque regulam, limitam e determinam a sua estratégia.

77

outro lado, as relações de poder surgem com um outro aspecto,inconfessável e vergonhoso, susceptível de ser simbolizado pelastécnicas de «chantagem» que lhe são consubstanciais.

As duas faces do poder, por maior que seja a oposição queaparentem, encontram-se sempre associadas. Um superior não podedirigir os seus subordinados sem, de certa forma, abusar da suaautoridade legítima. Se realmente pretende fazer face às pressõese às tentativas de «chantagem» de que é objecto, é-lhe necessáriotomar algumas «liberdades» no que se refere às regras que lhecompete aplicar, de modo a poder ameaçar os seus subordinadosde exercer ou não exercer sobre eles o seu poder, segundo o com-portamento que adoptarem para com ele. Sabendo-se indispen-sável, todo o perito, ou todo o subordinado (e em rigor todo osubordinado é perito em algo), terá, por outro lado, tendência aexercer «chantagem» sobre a organização de que faz parte, ousobre os seus próprios colegas. Não poderá, porém, exercer tal«chantagem» sem se submeter às formas e aos processos da orga-nização, isto é: sem aceitar os seus objectivos. Não poderá ma-nipulá-la se não tiver aceitado ser por ela manipulado. Em ambosos casos se encontram inextrincàvelmente ligadas a face digna ea face vergonhosa; a «chantagem» será utilizada para atingirobjectivos legítimos e o poder legítimo será instrumento neces-sário das operações de «chantagem».

Utilizámos termos do vocabulário moral, porque tais termosconstituem ainda o fundo comum dos juízos em matérias de poder.O poder é bom e nobre, se corresponde ao pacto social oficial-mente reconhecido. Ê mau e imoral, se é utilizado a fim de tirarpartido das vantagens da situação. Estes juízos são, porém, con-traditórios, se apenas permanecem morais.

É na perspectiva da organização que a distinção se pode tor-nar mais sólida. A consagração moral de que o «poder legítimo»se reveste é consequência da extrema dificuldade que toda a orga-nização humana depara ao tentar obter a adesão e a conformidadedos seus membros. Não lhe é possível impor a primazia dos objec-tivos colectivos sobre os objectivos individuais ou sobre os objec-tivos do grupo, sem que aqueles sejam exaltados e sem que opoder de negociação de cada um dos seus membros seja restrin-gido. Considerar este poder como inconfessável «chantagem» cons-titui o primeiro e o mais natural processo de controle. A negocia-ção permanecerá interdita enquanto a liberdade de cada partici-pante implique o risco de pôr em causa a própria existência daorganização.

Durante os últimos cinquenta anos, o direito à negociação foiporém progressivamente reconhecido aos operários e aos sindica-tos, de princípio apenas para certos problemas, depois e gradual-mente, para todos os membros e para todos os problemas, à me-

78

dida que as organizações se iam tornando mais complexas, maispoderosas e mais capazes de admitir a contestação.

O reconhecimento das condições reais do jogo tende, porém,a transformar essas condições. O que anteriormente deveria serexpresso por longos rodeios e utilizando argumentos éticos, podeagora resolver-se mais rápida e directamente, uma vez desapare-cidas as antigas interdições. Esta evolução não significa, no en-tanto, que o poder hierárquico tende a dissolver-se, mas que nãomais lhe será possível assentar sobre a sufocação de todo e qual-quer outro poder. Nestas condições torna-se-lhe possível perdero seu carácter «moral» e adquirir, simultaneamente, mais malea-bilidade e eficácia.

Por outro lado, o reconhecimento do que outrora era consi-derado como práticas inconfessáveis não tende a desenvolvertais práticas, mas sim a regularizá-las e a submetê-las a normas.A eliminação progressiva da tradicional dicotomia entre o mundorígido da hierarquia oficial e o mundo obscuro das negociaçõessecretas é comparável à reabilitação pela Psicanálise das pulsõesrecônditas. Confere ao homem uma nova forma de liberdade e deresponsabilidade, com directa repercussão sobre a própria possi-bilidade do planeamento.

3. O papel da influência na estrutura do Poder

Esta tendência para a reintegração dos aspectos ignoradose reprimidos do poder não se desenvolve apenas no interior deconjuntos organizados, mas também nas relações entre organi-zações. Não mais se trata, porém, de apenas integrar tais práti-cas de negociação, anteriormente reprimidas, no processo oficialdas tomadas de decisão, mas de nele integrar simultaneamenteos elementos inconscientes de assentimento (consensus) e as in-fluências semiconscientes que limitam a autonomia teórica dosagentes livres. No que se refere, por exemplo, ao papel dos poderespúblicos, vemos desenvolver-se, ao mesmo tempo, por um lado umfenómeno de organização — o abandono da distância e da reservaformal tradicional do funcionário e o reconhecimento de contactosentre a administração pública e os representantes dos interessesprivados, permitindo uma forma «moralizada» de negociação, epor outro, um fenómeno político — a utilização de novas fontesde influência, como a informação, a investigação e a previsão naorientação das decisões, tornando-se assim mais conscientes, maisracionais e mais exactos os elementos implícitos de consenso quelimitavam já a liberdade prática dos responsáveis da acção.

à medida, porém, que estes canais de influência — que dupli-cam, completam e renovam o sistema de poder — são cada vezmais conhecidos e compreendidos, eles próprios cada vez mais se

79

integram no sistema de poder. Gada responsável da acção seesforça por dirigir o seu jogo nos canais de influência de que fazparte, com a intenção de se servir das posições que poderá assimadquirir, a fim de melhor poder negociar numa outra estrutura*Em tal jogo, as regras tornam-se elemento decisivo do controlesocial e as novas tendências afirmam-se, fundamentalmente, naelaboração de regras mais formais, mais públicas e mais cons-cientes.

Neste novo contexto, acontece frequentemente que o quadroadentro do qual cada tipo de decisão deve ser tomado e as regrasformais e informais que devem ser observadas tenham na prá-tica bem mais importância que as recomendações e mesmo asordens comunicadas aos responsáveis da acção pelas autoridadespúblicas.

A originalidade do planeamento francês

à primeira vista, o crescimento da economia francesa, nosúltimos dez anos, não foi tão espectacular como o crescimento daeconomia alemã ou italiana, mas apresentou particularidades ori-ginais susceptíveis de permitir uma compreensão melhor do pro-blema posto pelo planeamento.

a) Tal crescimento era inesperado num país paralisado porcrises políticas periódicas e no qual os empresários haviam desdehá muito adquirido atitudes de conservadorismo e pessimismo.

6) Foi realizado a custos menores que o de outros países(isto é, com um volume de investimentos relativamente maisfraco) 3.

c) Desenvolveu-se através duma nova forma de processo so-cial, o planeamento não-coactivo, cuja vantagem essencial terásido imprimir ao crescimento um certo cunho de ordem e de ra-cionalidade, sem os habituais inconvenientes burocráticos.

O sucesso de métodos a tal ponto originais, num contexto àprimeira vista pouco favorável, pode explicar-se pelas seguintesrazões:

1.° A existência de uma crise profunda, afectando o conjuntoda sociedade e apresentando carácter de urgência, bem como,paralelamente, de um implícito acordo geral (independentementeda violência dos desacordos referentes a toda a demais acçãocolectiva) em dar prioridade à recuperação económica.

2.° A relativa impotência do mundo dos negócios, incapaz deraciocinar, paralela e independentemente, em termos de expansãoe de se adaptar às formas modernas da racionalidade económica,

s Este ponto foi contestado por Hubert BROCHIER, designadamente nodecurso do colóquio de Grenoble sobre Planificação (Maio de l%4i).

80

fundadas sobre o raciocínio a médio e longo prazo e não apenassobre o cálculo financeiro corrente e sobre o maltusianismoeconómico.

3.° A semelhante e complementar impotência da Adminis-tração Públicaj que havia, até certo ponto, perdido a confiançanos seus modelos tradicionais de acção, devido a sucessivos desai-res no controle dos preços e mercados, e que simultaneamente dis-punha de um imenso poder sobre o conjunto da economia (dadasas nacionalizações de 1945 e o controle efectivamente exercidosobre os investimentos).

4.° Finalmente, a existência de um escol de altos funcioná-rios, abertos às disciplinas económicas e profundamente devota-dos à tradição do serviço e do interesse geral.

Consequências inteiramente diferentes teriam, porém, podidoresultar da mesma situação de base. O contributo original deJean MONNET (autor do primeiro Plano) e da pequena equipareunida ao seu redor, terá sido o de intuitivamente compreenderque não lhes seria possível avançar sem se porem ao serviço domundo dos negócios e da Administração Pública, procurando obterem troca o seu auxílio, em vez de tentarem forçá-los à obediên-cia4. Foi assim que, naturalmente, se concentraram nos proble-mas em que o acordo era geral (o desenvolvimento a prazo médio)e se recusaram a deixar-se embrenhar, tanto nas lutas políticasem torno às decisões de curto prazo (política monetária, políticafiscal, política dos rendimentos), como nas disputas ideológicassobre o futuro a mais longo prazo.

Importa sublinhar que tais razões de sucesso são razões tem-porárias, que perderam grande parte da sua importância na con-juntura actual. Deverá concluir-se daí que o planeamento nãomais tem razão de ser? Não, pois as organizações humanas e aspróprias sociedades são capazes de aprender à custa das crisesque atravessam, e os métodos que a sociedade francesa, as orga-nizações do mundo dos negócios e a Administração Pública apren-deram, no decorrer deste período de recuperação económica, podemperdurar e continuar a desenvolver-se para fazer face a outrasnecessidades.

Se quisermos compreender o verdadeiro significado do pla-neamento francês, convém assim analisar este novo processo deacção, não só como mecanismo de tomada de decisão, cuja eficá-cia é susceptível de ser comparada à de outros mecanismos, masainda como um processo de aprendizagem, isto é: como um meiode a sociedade descobrir, equacionar e resolver novos problemas.

4 Verdade seja que, simultaneamente, os governos se lançaram em ex-periências dirigistas que suscitaram a hostilidade de numerosos grupos so-ciais e resultaram em novos insucesso.

81

Vamos tentar desvendar sucessivamente estes dois tipos deanálise, apresentando algumas observações sobre as duas sériesde problemas seguintes: em primeiro lugar, o problema da cons-tituição de um ou vários papéis específicos de planificadores (pe-ritos económicos dos serviços de estudo — «generalistas» doComissariado do Plano) e o problema das relações entre osplanificadores e o mundo dos negócios (resultando estes dois pro-blemas principalmente do primeiro tipo de análise); em segundolugar, o problema das relações entre os planificadores e a Admi-nistração tradicional, o problema da política dos rendimentos eo problema de regionalização do Plano (que mais directamenteconduzem a uma análise do segundo tipo).

O papel específico dos planificadores

O objectivo do planeamento não consiste na elaboração, emabstracto, de um modelo racional, mas mais propriamente emconseguir influenciar os responsáveis da Administração e dosector privado, de tal modo que não se afastem demasiado do papelque lhes é atribuído num modelo geral, elaborado em parte à suamedida, mas sem excessivas irracionalidades.

Para que os Planos possam ser bem sucedidos torna-se, pois,necessário, assim parece, o seguinte:

a) que seja elaborado um modelo que possa corresponderefectivamente às possibilidades práticas;

5) que se desenvolvam contactos e informações nos dois sen-tidos entre os planificadores e os detentores dos poderes de deci-são, a fim de que possam surgir as verdadeiras limitações impos-tas por cada situação e se defina a margem de liberdade sobre aqual uma influência poderá ser exercida;

c) que os planificadores disponham de meios de negociaçãocom os detentores dos poderes de decisão, que lhes permitamimpeli-los a enveredar pelas direcções escolhidas.

Podem assim distinguir-se, por forma abstracta, três papéisdos planificadores: o papel de perito em Economia, «homem domodelo»; o papel de agente de informação e animação, de «orga-nizador da participação»; o papel de negociador.

A originalidade profunda do sistema francês de planeamentoconsiste em que, pelo menos até à data, as funções de contacto,informação e participação sempre sobrelevaram às de perito (afunção de negociador não foi nunca reconhecida, mas de factosustenta o papel de animador).

a) O papel de perito e o de agente de informação e partici-pação corresponderam, na maior parte dos casos, a grupos sepa-rados. Os membros do Comissariado Geral do Plano, os únicosa serem identificados pelo grande público com a planificação,

foram, acima de tudo, animadores, homens de contacto e agentesde informação. As verdadeiras funções de perito foram desem-penhadas inicialmente pelo Serviço dos Estudos Económicos eFinanceiros do Ministério das Finanças e, em seguida, pela Divi-são dos Programas do Instituto Nacional da Estatística e dosEstudos Económicos (I. N. S. E. E.). Esta separação é, porém,sobretudo administrativa, pois os dois grupos sempre permane-ceram em contacto estreito5.

6) Num tal sistema, os economistas dispõem de uma auto-nomia bastante ampla, pois a separação das responsabilidadesprotege-os contra as ingerências políticas. Não lhes é possível,em contrapartida, refugiar-se no raciocínio puramente teórico,uma vez que continuamente se encontram sob a pressão dos seusparceiros do Comissariado e que eles próprios estão em contactopermanente (nos dois sentidos) com os detentores dos poderesde decisão do sector público e do sector privado para efeitos derecolha de informação (participam, aliás, nas comissões de mo-dernização, tomando parte activa nos trabalhos de um grandenúmero destas).

c) Os membros do Comissariado são «generalistas», cujoprincipal papel consiste em preparar e influenciar as arbitragenspolíticas que deverão ser efectuadas no cume e as inumeráveisnegociações ou quase-negociações que terão de desenrolar-se nabase. Para desempenhar esse papel, utilizam a técnica e a repu-tação de competência e imparcialidade dos «criadores de mode-los», cujas actividades dirigem, aliás, muito de perto. Servem-sesimultaneamente da sua situação privilegiada, a meio caminhoentre o cume e a base (que pode ser extremamente diversa: ramosde indústria, interesses regionais, grupos administrativos depressão, etc) . Fazem-se aceitar como honestos intermediários en-tre estes diversos poderes, na medida em que estão desprovidos<ie qualquer poder formal, não podendo, portanto, ser consideradoscomo ameaçadores. A sua influência é, porém, enorme, visto queo quadro de discussão é imposto por eles, sendo eles ainda quemfornece, ou pelo menos elabora, o essencial dos argumentos «ra-cionais» que poderão ser utilizados por ambos os lados.

Os aspectos originais deste sistema de funções que constituia planificação francesa, por comparação com os sistemas de fun-ções, de outras experiências de planeamento, são, por um lado,a primazia essencial conferida aos «generalistas» do Comissariado,aos quais sempre permaneceram submetidos os peritos e os téc-nicos dos modelos e, por outro lado, o paradoxo de uma relativaseparação dos papéis daqueles e destes, acompanhada porém de

5 Com a entrada de Pierre MASSÊ, a tecnicidade do grupo dirigente doComissariado afirmou-se mais, mas esta nova orientação conduziu à criação<le novas células de peritos à margem do circuito administrativo.

uma forte coesão. A liderança exercida pelos «generalista^» e apersistência do paradoxo da separação e coesão das funções forampossibilitadas pelo pequeno número e pela juventude dos interes-sados (aproximadamente trinta pessoas de cada lado e quase to-dos com menos de quarenta anos), pela inspiração comum quelhes deu a presença de Jean MONNET e dos seus sucessores, eainda pela impressão de viver em comum uma aventura criadora,impressão gerada pelo seu próprio sucesso. Pode admitir-se ahipótese de que esta repartição de funções, à primeira vista inu-sitada, e, de qualquer modo, mais imposta pela força das circuns-tâncias que uma decisão consciente, permitiu encontrar, pelo me-nos durante algum tempo, uma solução razoável para um dos maisdifíceis problemas do planeamento: a conciliação do cálculo eco-nómico racional com os métodos de negociação política indispen-sáveis a uma influência eficaz sobre as decisões práticas. Esteproblema de teoria económica ou administrativa pode ser estu-dado em termos sociológicos, por meio de uma análise dos papéissociais dos indivíduos e dos grupos, bem como das relações queentre eles se estabelecem.

As relações entre os planificadores e o sector privado

A fim de compreender o impacto real exercido pela planifi-cação francesa sobre o sector privado, torna-se necessário deter-minar com exactidão o ponto de partida histórico da experiência.Em 1945, as relações entre o Estado ou a Administração e osector privado eram deficientes; a Administração era rígida e re-pressiva; o sector privado era conservador, não apenas social-mente, mas também e sobretudo economicamente. Entre as duaspartes, a desconfiança e o antagonismo eram extremos. Simulta-neamente, porém — contradição profunda que era uma das cau-sas da debilidade da economia francesa —, era-lhes absolutamenteimpossível, no domínio económico, agir uma sem a outra, pois asua interpenetração era profunda. Assim, sob uma aparência deisolamento e de autoritarismo, cada uma das partes via as suaspossibilidades de acção severamente limitadas pelo antagonismoque a opunha ao seu indispensável parceiro.

A «economia concertada» não podia transformar de um diapara o outro os modelos tradicionais de conduta. As atitudesinfantis e as exigências irresponsáveis dos homens de negóciose dos «grandes interesses»6 correspondem ao comportamento auto-ritário e restritivo da Administração Pública. Nova tendência sedesenvolveu, porém, que permite escapar ao círculo vicioso tra-dicional; foi descoberto um terreno neutral e dele se serviram as

6 Exemplificadas pela recente Declaração do Patronato Francês.

duas partes como campo de aprendizagem para a discussão; gra-dualmente, foram surgindo atitudes mais «permissivas» no seioda Administração e atitudes mais responsáveis no sector pri-vado.

Deste ponto de vista, duas considerações parecem essenciais:1.° devido ao planeamento, os contactos tornaram-se muito

mais numerosos e mais directos, pondo em causa um muito maiornúmero de pessoas em diferentes níveis;

2.° a negociação informal entre os representantes da Admi-nistração e os do sector privado tornou-se totalmente aceitável,pelo menos para certos problemas, enquanto que até então haviasido considerada como absolutamente reprovável.

Os resultados destas transformações podem resumir-se daseguinte forma. Outrora, as decisões colectivas que afectaramo desenvolvimento deviam ser preparadas e postas em execuçãoatravés de um labirinto de negociações formais que expunham osresponsáveis, simultaneamente, aos sobrelanços dos interesses eàs dificuldades das negociações secretas, único processo que tor-nava possível escapar-lhes. Grande parte das decisões assim ela-boradas eram pura e simplesmente inaplicáveis; na sua maiorparte, chocavam com a resistência da totalidade ou maioria dosector privado e do resto da colectividade. O tipo mais simplifi-cado de relação que tende a elaborar-se, para certos assuntos,através da economia concertada, suscitou novas atitudes e novoscomportamentos de ambos os lados. Em função das transforma-ções assim operadas, a Administração tornou-se capaz de mobili-zar para a acção uma parte bem mais ampla dos seus recursos:o sector privado pôde, por seu lado, obter, em condições muitomais favoráveis e sob formas bem mais eficazes, a acção colectivaque lhe era indispensável para desenvolver as actividades econó-micas.

II

AS RELAÇÕES ENTRE OS PLANIFICADORESE AS ADMINISTRAÇÕES TRADICIONAIS

Tende-se demasiado frequentemente a considerar no planea-mento apenas as relações entre o Estado e o mundo dos negócios.O exemplo francês demonstra que o sucesso da planificação de-pende igualmente, e talvez mais ainda, da influência que os pla-nificadores exercem sobre as outras administrações públicas esobre as alterações de comportamento que, directa ou indirecta-mente, nelas determinam.

Mesmo nos países ocidentais menos dirigistas, os Estadossão agentes económicos muito importantes. Um certo número de

8B

administrações detêm responsabilidades económicas consideráveis.0 Estado francês dispõe, além disso, de muito numerosos e impor-tantes recursos directos e indirectos sobre o mercado financeiro,sendo também de sua responsabilidade um certo número de deci-sões colectivas, capitais para a vida económica.

O Estado francês não podia, porém, utilizar nem fácil, nemeficazmente tal poder, porquanto lhe era em extremo difícil mobi-lizar os seus recursos e elaborar uma política simultaneamentecoerente e aceitável pelos parceiros de que depende. A sua margemde manobra era estreita devido à escassez de recursos; os seusrecursos encontravam-se, com efeito, totalmente afectos a finsestritos que dificilmente podia transformar. Por outro lado, era--lhe difícil elaborar uma política que não fosse abstracta, namedida em que não possuía o conhecimento prático dos meios deacção dos seus parceiros e em que lhe não era possível inserir nosseus modelos o elemento essencial que a estratégia por eles utili-zada constitui.

O planeamento permitiu descobrir uma solução operacionalprática para tais problemas. Donde a sua popularidade entre ajovem geração de altos funcionários franceses. O Plano fornece--lhes orientações amplas, argumentos eficazes e uma nova e maispertinente «filosofia» que o respeito do formalismo jurídico e amanutenção da ordem e da harmonia. Por outro lado, elucidou-ossobre o mundo da economia privada, a cujos representantes épossível, no novo quadro do Plano, uma expressão mais livre erazoável.

Tais encontros e tais práticas não poderiam deixar de acar-retar transformações nas administrações tradicionais. Essastransformações foram lentas, mas as suas consequências adivi-nham-se profundas.

Com efeito, a argumentação em termos de crescimento preen-cheu rapidamente um vácuo e impôs-se pouco a pouco como omelhor critério das opções, o que determinou ou acelerou a desin-tegração do modelo tradicional de acção da burocracia e odesenvolvimento de pressões cada vez mais fortes no sentido dese transformarem as práticas sobre as quais tal modelo assentara.Assim, resultou da planificação, na sequência de uma série derepercussões em cadeia, a transformação do estado de espírito edos métodos tradicionais da Administração Pública. E deste modo,os planificadores tornaram-se em inspiradores das jovens gera-ções do alto funcionalismo.

Tais transformações são sensíveis tanto nas atitudes e na«filosofia» dos funcionários, como nos modos de acção das admi-nistrações, em certos sectores muito importantes, como sejam asFinanças, a Agricultura, o Interior. Não é possível compreenderas numerosas reformas que actualmente alteram a função públicafrancesa, sem ter em conta o fermento que foi a planificação.

86

A negociação social: para uma política dos rendimentos

O problema dos salários e rendimentos foi sempre uma dasprincipais fraquezas da política económica francesa.

A experiência do planeamento francês demonstrou que erapossível, pelo menos, privilegiar uma política de investimentos,para a qual existia um consenso suficiente, e ignorar por com-pleto, entretanto, o problema dos rendimentos. Durante largotempo, os planificadores franceses recusaram deixar-se arrastarpor conflitos referentes a opções de curto prazo. Uma tal indife-rença é extremamente criticável do ponto de vista da ortodoxiaeconómica ou mesmo, muito simplesmente, da lógica.

Mais que deliberadamente escolhida foi-lhes aliás imposta.Por outro lado, acarretou inconvenientes múltiplos e evidentes;em particular, ocasionou a necessidade de períodos de estabiliza-ção, durante os quais os objectivos a médio prazo foram tempora-riamente sacrificados. Podemos, no entanto, aceitar a hipótesede que foram a modéstia e este empirismo pouco lógico do Planoque lhe permitiram impor-se e ter êxito numa sociedade entãoabsolutamente impermeável a toda a discussão racional dos pro-blemas sociais.

Era necessário que essa sociedade retomasse confiança nassuas possibilidades de intervenção sobre os mecanismos econó-micos e na sua capacidade de resolver conflitos, para lhe ser final-mente possível encarar e atacar as raízes profundas de instabili-dade que a paralisavam.

Também sob este ponto de vista, o planeamento agiu comoum mecanismo de aprendizagem. Tendo demonstrado a possibili-dade de prever e de, em certa medida, dirigir a acção colectiva,tornou possível acreditar na intervenção. Era assim natural queo governo procurasse utilizar o crédito adquirido pelos planifica-dores, a fim de resolver, ou pelo menos aliviar, as tensões a quenão lhe era possível fazer face. Para os planificadores, o problematornou-se, por outro lado, cada vez mais crucial, pois o seu pró-prio sucesso tendia a fazer desaparecer o «clima de urgência»,que havia sido sua força, diminuía portanto o seu poder de ne-gociação e obrigava-os, caso quisessem resistir eficazmente àsexigências do curto prazo, a intervir eles próprios nesse campo,para nele tentar introduzir maior coerência. Nesta segunda pers-pectiva, pode ver-se um outro mecanismo de aprendizagem ou dedesenvolvimento, em função do qual o sucesso num dado campoobriga a invadir outro campo7.

7 Não é nossa intenção subestimar a importância dos factores económi-cos neste desenvolvimento, designadamente a importância decisiva do estabe-lecimento do Mercado Comum. É a fim de não alongar demasiado a exposiçãoque nos limitamos exclusivamente ao domínio institucional.

87

O novo problema que se põe é, na verdade, particularmentedifícil em França, devido a divisão e à falta de competência eco-nómica dos sindicatos (que jamais tiveram ocasião de aprendero que é uma negociação realista), bem como à enorme dificuldadeque o sindicalismo experimenta na comunicação entre militantese dirigentes, e ainda à repugnância do patronato francês pela dis-cussão e pelas soluções contratuais.

O clima geral do mundo sindical não é hostil ao planeamento;muito pelo contrário. A maioria dos dirigentes operários apoia-ram a planificação como um bom método «democrático». Jamaisadmitiram, todavia, que eles próprios nela tivessem de se empe-nhar. Durante algum tempo, a ideia da «planificação democrática»oferecia uma solução. Todo um movimento foi erigido em torno aessa ideia, movimento que consistia em exigir que os trabalhado-res estivessem directamente representados nas instâncias de de-cisão e que o Plano se tornasse obrigatório. Tal movimento desin-tegrou-se, porém, rapidamente, a partir do momento em que ossindicalistas se aperceberam do preço por que teriam de pagaressa extensão da sua influência.

Este insucesso pode, no entanto, ser considerado como umaetapa, e uma etapa frutuosa, se a acção do Plano for analisadanuma perspectiva de aprendizagem social. A modéstia dos objec-tivos que Pierre MASSÉ, Comissário do Plano, conseguiu fazeraceitar, em conclusão dos seus esforços, não deve considerar-se,deste ponto de vista, como um desaire, pois deste modo se tornoupossível iniciar um novo processo de aprendizagem. O que se pre-tende numa tal experiência é tornar os responsáveis da acção, quenegoceiam no campo social, mais conscientes das consequênciasdos seus actos, devendo os indicadores ou «pisca-piscas» automá-ticos, propostos por P. MASSÉ, destinar-se sobretudo a colocar pro-gressivamente os parceiros perante suas responsabilidades.

Simultaneamente, a instalação destes novos mecanismosobriga a reconsiderar, sob um ponto de vista bem mais realista,as relações entre patrões e operários, ou mais geralmente as rela-ções entre grupos sociais.

Subsistem duas ambiguidades fundamentais que, por como-didade de exposição, nos permitiremos analisar em termos polí-ticos:

l.a A ausência de relações de negociação realistas entre as en-tidades patronais e os sindicatos, tanto ao nível do sector comoao nível da empresa, dificulta a criação de um clima de responsa-bilidade; torna-se, na verdade, difícil conceber uma superaçãodos hábitos «negativos» e «demagógicos» tradicionais, sem umalonga aprendizagem de negociações, que por sua vez requer grandeliberdade. Uma passagem demasiado rápida para a liberdade realde negociação faria perigar o mínimo de coerência já adquirido

88

e ofereceria o risco de, pelo menos no que se refere ao curto prazo,tornar impossível, durante muito tempo, uma política dos rendi-mentos.

2.a A planificação não-coactiva funda-se sobre o postuladode que, se forem consultados os representantes das organizaçõese forças diversas que deverão pôr em prática as recomendaçõesdo Plano, essas recomendações serão mais realistas e terão maiorprobabilidade de ser aplicadas. Não se trata, porém, de uma re-presentação democrática dos grupos sociais, nem mesmo dos inte-resses. Conferir um poder de decisão aos representantes de gru-pos que não possuem, efectivamente, poder de negociação, ape-nas seria possível se fosse decidida a imposição de uma soluçãoautoritária. Enquanto inserida num regime liberal, a planificaçãonão pode ser mais democrática do que a própria sociedade econó-mica onde existe.

O reconhecimento progressivo destas duas ambiguidades cons-titui o obstáculo fundamental defrontado por esta nova aprendi-zagem, para a qual os planificadores intentam levar a sociedadefrancesa. Deveria permitir pôr em causa preconceitos e estruturastradicionais, referentes às relações entre patrões e operários.

O problema da regionalização do Plano

No que se refere ao problema das regiões, surgem ambigui-dades e contradições do mesmo tipo. Neste campo, poderia parecerextremamente difícil quebrar o círculo vicioso que opõe os gruposlocais irresponsáveis ao autoritarismo mal informado e semprenegativo do Estado.

Esta situação, que é consequência da tradicional centraliza-ção francesa, põe problemas insolúveis ao desenvolvimento econó-mico. A falta de iniciativa e a irresponsabilidade dos parceiroslocais da Administração Pública tornam difíceis, senão impossí-veis, as opções que implicam sacrifício e concentração de recursos,a menos que sejam impostas de maneira autoritária aos interes-sados. Num tal sistema, a democracia trabalha sempre contra oprogresso. A força da pressão igualitária, que ela engendra, é talque desemboca na famosa pulverização dos créditos, praga detoda a política de investimentos, que é, sem dúvida, ainda maisprejudicial ao desenvolvimento económico que as influências polí-ticas partidárias.

Durante largo tempo, os planificadores não se ocuparam destetipo de problemas: trabalharam sobre agregados nacionais e nãotomaram partido sobre as localizações, a menos que se tratassede projectos de importância nacional, ao redor dos quais se tra-vasse luta entre diversos interesses regionais.

89

Uma análise mais precisa da rentabilidade económica dasdespesas impostas pelo Plano fez, porém, rapidamente transpa-recer que uma transformação dos métodos de repartição regionaldos créditos era um elemento essencial de toda a política de inves-timento. A fim de conseguir tal transformação, os planificadoresprocuraram uma unidade territorial suficientemente importantepara permitir a utilização de argumentos económicos racionais.Assim, pela força das circunstâncias, os 90 departamentos foramsubstituídos por 21 regiões de programa. Em alguns anos apenas,esta nova circunscrição administrativa inteiramente informal ga-nhou importância e tornou-se a base dos decretos de Março de1964 que constituem a mais importante reforma administrativana matéria, empreendida por um governo francês desde há cemanos. A cavilha mestra da reforma foi o subprefeito económico8,designado para se ocupar dos assuntos económicos locais em liga-ção com o Comissariado do Plano; e a divisão regional do Comis-sariado desempenhou um importante papel na sua génese. Semdúvida, muitos outros factores influenciaram as decisões tomadas,mas o seu primeiro motor e elemento catalizador da transforma-ção, foram os planificadores.

A reforma não engloba, porém, apenas os problemas de estru-tura administrativa. Tem-se desenvolvido até agora de cima parabaixo. Obteve o apoio mais ou menos equívoco das forças econó-micas e sociais que não encontraram possibilidades de expressãono sistema anterior, demasiado rígido e formalista. Foi a vontadecolectiva de transformação desta minoria influente que permitiuo sucesso do empreendimento, face à natural passividade da maio-ria. Esta situação é, no entanto, uma situação de transição, quenão pode manter-se. A criação de Comissões de DesenvolvimentoEconómico e Social, órgãos oficiais de consulta, começa a ter járepercussões de ordem política. A concentração, no quadro regio-nal, de meios de informação e de discussão determina o despertardas reivindicações locais.

Também neste campo surge a dificuldade da aprendizagem daresponsabilidade, numa situação relativamente coactiva, na qualum número demasiado grande de erros levaria a correr o riscode fazer perigar o mínimo de coerência necessário ao desenvol-vimento.

A mais longo prazo, é lícito pensar que só uma reforma políti-ca permitirá criar autoridades locais suficientemente responsáveis

8 Já antes dos decretos de Março de 1964, haviam sido nomeados, emquase todas as regiões, subprefeitos encarregados dos assuntos económicosregionais. Estes funcionários, geralmente jovens, ex-alunos da Escola Na-cional de Administração, foram os primeiros animadores da nova forma deacção regional.

90

para fazer desaparecer a pulverização igualitária. Mas, ainda quea experiência se estabilize a um nível intermediário, a interven-ção do Plano terá indubitavelmente desempenhado um papel deci-sivo no acordar do problema. Terá também permitido aos gru-pos, aos corpos administrativos e às administrações interessadas,a aprendizagem de novas soluções.

O futuro do planeamento francês

A história do planeamento francês tem apenas 15 anos deduração, mas é já fértil em ensinamentos, se a considerarmos doponto de vista do desenvolvimento das instituições.

O seu fundamental paradoxo consiste no extraordinário su-cesso da opção de Jean MONNET por uma «filosofia», uma fórmulade acção e um quadro institucional tão contrários à tradiçãoadministrativa francesa. O princípio cardeal a partir do qual sedesenvolveu o Comissariado do Plano foi, com efeito, o de umpequeno grupo activo, agindo pela força da sua irradiação e le-vando os responsáveis (tranquilizando-os em lugar de os amea-çar) a tomar consciência da verdadeira natureza das suas dificul-dades. A «filosofia» muito simples que Jean MONNET conseguiuinculcar aos seus primeiros colaboradores consistiu em que jamaiseles deveriam aceitar que a sua instituição se ampliasse, em nú-mero, para além de 40 pessoas, aproximadamente.

De que modo funcionários, cujas aspirações conduziriam na-turalmente a buscar instrumentos mais pesados para a realizaçãodos seus projectos, puderam ser convertidos a uma tão simples«filosofia», eis um tema fascinante de História e de Sociologiadas instituições, tema através do qual claramente se insinua oproblema da transformação das formas institucionais.

A par do processo de aprendizagem dos homens, adentro deuma instituição, põe-se o problema do próprio desenvolvimentodessas instituições, por exemplo, a negociação e o contágio. Ana-lisemos brevemente alguns exemplos na perspectiva da lógica dasreacções em cadeia. A um nível mais geral, as crises que marca-ram as grandes etapas do desenvolvimento da influência do Planooferecem um campo de investigação de fundamental importância.

Como se explica que o trabalho do Comissariado, durante tãolargo tempo ignorado e incompreendido, se haja tornado tãobruscamente popular? Como se explica que os seus resultadoshajam acabado por atrair a adesão forçosa mas admirativa dasentidades patronais? De que maneira pôde o sector privado bene-ficiar das experiências do Plano? Finalmente, como foi possívelque, por ocasião das reformas financeiras de 1958, liberais e «pia-nistas» se tivessem influenciado mutuamente e estabelecido ummodus vivendi que iria abrir aos planificadores nova e bem mais

91

vasta influência, precisamente no momento em que OS seusadversários pareciam triunfar?

O mais grave problema do desenvolvimento da planificaçãopermanece, porém, o problema do seu futuro: como poderá ummodelo de crescimento regular substituir-se a um modelo de re-construção, quando a motivação essencial que constituía sua forçamaior — a saber: o sentimento da urgência absoluta do esforço —parece haver definitivamente desaparecido? Como poderão osprincipais grupos sociais ser conduzidos a enfrentar a verdade dassuas posições respectivas profundas e a negociar por forma rea-lista sobre estes elementos? Qual é o grau mínimo de verdadenecessário para que um sistema social possa funcionar eficaz-mente? Qual o grau de consciência e de racionalidade que é pos-sível a uma sociedade aceitar? E que tipo de jogo, ou de incoe-rência, é necessário, tanto no plano económico como no plano daparticipação ?

(Tradução de Maria de Fátima Sedas Nunes)