2010/2011

Mdulo Direito Constitucional

Prof. Leo van HoltheRegras Constitucionais do Processo Legislativo

Disseminado Conhecimento em Polticas Pblicas

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REGRAS CONSTITUCIONAIS DO PROCESSO LEGISLATIVO Prof. Leo van Holthe IntroduoPrezado aluno, estudaremos, nesse material preparado especialmente para o concurso do Senado Federal, o processo a ser seguido pelo Estado-legislador na elaborao das normas do ordenamento jurdico brasileiro. Sero analisadas, aqui, apenas as regras constitucionais que norteiam a atuao do legislador em sua misso de criar o direito positivo estatal, considerando que as normas regimentais sero devidamente exploradas pelo ilustre Professor Paulo Mohn, Consultor do Senado Federal. Peo todo o empenho do aluno no estudo detido, rigoroso e minucioso desse material, que disseca as regras do devido processo legislativo constitucional e que ser de extrema utilidade na compreenso futura do Regimento Interno do Senado Federal (RISF) e demais normas conexas. No por outro motivo, optei por comear as aulas de Direito Constitucional com esse tema central e estratgico do concurso pblico para as carreiras da House of Lords brasileira. Registro, finalmente, que a divulgao antecipada do presente texto tem o claro objetivo de maximizar o seu aprendizado e possibilitar o melhor aproveitamento do tempo em sala de aula. Bons estudos e at o nosso primeiro encontro. Definio de processo legislativo Na clssica lio de Nlson de Sousa Sampaio, o processo legislativo pode ser concebido no sentido sociolgico ou no sentido jurdico. O primeiro refere-se ao conjunto de fatores reais ou fticos que pem em movimento os legisladores mdia, presso popular, ajustes poltico-partidrios, etc. , bem como ao modo como os congressistas costumam proceder ao realizar a tarefa legislativa. O segundo, por sua vez, insere o processo legislativo na noo ampla de Direito Processual e o define como o ramo do Direito que regula a sua prpria criao, estabelecendo as normas que presidem produo de outras normas, sejam normas gerais ou individualizadas. Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos, entende-se por processo legislativo2

o conjunto de disposies constitucionais que regula o procedimento a ser obedecido pelos rgos competentes, na produo dos atos normativos que derivam diretamente da prpria Constituio.

Desse conceito, percebemos que o processo legislativo regulado por normas constitucionais e regimentais, o que o difere dos demais ramos do Direito Processual (Civil, Penal, Administrativo, Tributrio, Trabalhista, etc.), os quais so regulados precipuamente por leis ordinrias. De modo mais simples, podemos afirmar que o processo legislativo consiste na sequncia de atos que devem ser cumpridos para a devida formao das normas jurdicas indicadas no art. 59 da CF/88, a saber: 1) emendas Constituio; 2) leis complementares; 3) leis ordinrias; 4) leis delegadas; 5) medidas provisrias; 6) decretos legislativos; 7) resolues. Essas normas so chamadas pela doutrina de atos normativos primrios, pois retiram o seu fundamento de validade jurdica diretamente da Constituio Federal, sem intermedirios. Isso os diferencia dos chamados atos normativos secundrios (a exemplo do decreto regulamentar), que so aqueles que retiram o seu fundamento de validade dos atos primrios. Exemplificando, a lei ordinria (ato normativo primrio) deve obedincia direta Constituio, devendo respeitar os limites constitucionais a ela impostos. J o decreto regulamentar (espcie de norma jurdica expedida pelos chefes do Poder Executivo presidente da Repblica, governadores e prefeitos) produzido para detalhar o contedo das leis ordinrias e complementares, trazendo essas normas para a realidade da Administrao Pblica. Os decretos regulamentares so chamados de atos normativos secundrios exatamente por retirarem o seu fundamento de validade diretamente das leis e s indiretamente (depois desse intermedirio) da CF/88. Portanto, o processo legislativo previsto na CF/88 somente se refere formao dos atos normativos primrios previstos no art. 59 da CF/88.

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Princpios do processo legislativoO processo legislativo apresenta alguns princpios que norteiam a funo legislativa do Estado. Na doutrina de Jos Afonso da Silva, os princpios informadores do processo legislativo so: o da publicidade, o da oralidade, o da separao da discusso e votao, o da unidade da legislatura e, por fim, o do exame prvio dos projetos por comisses parlamentares. Farei breves comentrios sobre cada um deles. O princpio da publicidade garante o acesso da populao s sesses em que as proposies legislativas sejam deliberadas; a realizao de audincias pblicas; a publicao das atas dessas reunies na imprensa oficial, etc. Ocorre que esse postulado no absoluto e encontra algumas restries constitucionais e regimentais (vide art. 52, III, da CF/88 e arts. 190 a 198 do RISF). O princpio da oralidade exige que os debates se faam oralmente, tanto na discusso, quanto na votao. O princpio da separao da discusso e votao, de um lado, prope que esta apenas se inicie depois de encerrada a primeira e, por outro, impede a discusso da matria, uma vez iniciada a votao. O princpio da unidade da legislatura pretende que, ao final dos quatro anos de cada composio do Congresso Nacional, sejam encerrados todos os assuntos discutidos nesse perodo, de modo a no criar vnculos com a legislatura seguinte. Nesse sentido, encerrada a legislatura, dar-se-, na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, o arquivamento das proposies legislativas que ainda estiverem tramitando, com algumas excees descritas nas respectivas normas regimentais (v. art. 105 do Regimento Interno da Cmara RICD e o art. 332 do Regimento do Senado RISF). O princpio do exame prvio dos projetos por comisses parlamentares prev que, antes da discusso e da votao das proposies legislativas, essas matrias sejam examinadas no mbito das comisses parlamentares, por meio de pareceres conclusivos ou terminativos. No mbito do Senado Federal, o art. 412 do seu Regimento Interno (RISF) delineia os princpios gerais do processo legislativo que asseguram a legitimidade do procedimento de elaborao das normas jurdicas. So eles: a) a participao plena e igualitria dos Senadores em todas as atividades legislativas, respeitados os limites regimentais;

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b) modificao da norma regimental apenas por norma legislativa competente, cumpridos rigorosamente os procedimentos regimentais; c) impossibilidade de prevalncia sobre norma regimental de acordo de lideranas ou deciso de Plenrio, exceto quando tomada por unanimidade mediante voto nominal, resguardado o quorum mnimo de trs quintos dos votos dos membros da Casa; d) nulidade regimental; de qualquer deciso que contrarie norma

e) prevalncia de norma especial sobre a geral; f) deciso dos casos omissos de acordo com a analogia e os princpios gerais de Direito; g) preservao dos direitos das minorias; h) definio normativa, a ser observada pela Mesa em questo de ordem decidida pela Presidncia; i) deciso colegiada, ressalvadas especficas estabelecidas no RISF; as competncias

j) impossibilidade de tomada de decises sem a observncia do quorum regimental estabelecido; k) pauta de decises feita com antecedncia tal que possibilite a todos os Senadores seu devido conhecimento; l) publicidade das decises tomadas, exceo feita aos casos especficos regimentais; m) possibilidade de ampla negociao poltica somente por meio de procedimentos regimentais previstos. Consideraes sobre o ordenamento jurdico brasileiro Para compreender melhor o processo de formao das leis brasileiras, importante que o caro leitor tenha noes bsicas do nosso ordenamento jurdico. Inicialmente, destacamos que o ordenamento jurdico brasileiro um sistema escalonado de normas jurdicas, em que, no topo, reside a Constituio Federal de 1988 e, abaixo dela, figuram: a) os atos normativos primrios (a exemplo das leis ordinrias, leis complementares e medidas provisrias); b) os atos normativos secundrios (a exemplo dos decretos regulamentares); c) os atos normativos tercirios (a exemplo das portarias ministeriais que regulamentam os decretos);

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d) os atos normativos quaternrios (a exemplo das instrues normativas dos chefes de rgos pblicos instruo normativa da Receita Federal, da Polcia Federal...) e) os atos normativos quinquenrios, etc. Considerando que o Estado brasileiro do tipo federativo e que cada entidade da Federao (Unio, estados-membros, Distrito Federal e municpios) possui um ordenamento jurdico prprio (com atos primrios, secundrios, etc.), imaginem quantas normas jurdicas existem no Brasil! Ressalte-se que existe hierarquia jurdica entre esses atos normativos. Assim, a Constituio Federal hierarquicamente superior aos atos normativos primrios; estes em relao aos secundrios, etc. J entre os ordenamentos jurdicos (federal, estadual, distrital e municipal), podemos formular aqui duas regras: 1. A Constituio Federal hierarquicamente superior a qualquer outra norma do ordenamento jurdico brasileiro; 2. Afora essa primeira regra, no devemos falar em hierarquia entre normas federais, estaduais, distritais e municipais, pois a Constituio Federal concedeu competncias diferentes a cada uma delas. Exemplificando, a lei federal e a estadual tratam de assuntos diferentes dos assuntos que a lei municipal pode versar. Assim, se a constituio estadual tratar de um assunto que a CF/88 afirma ser prprio da legislao municipal (a exemplo dos arts. 29 e 30 da CF/88), prevalece a lei do municpio em detrimento da constituio do estado-membro! Finalizando essa parte inicial, faremos algumas observaes que costumam ser muito cobradas nas provas dos concursos. A primeira delas a de que todas as normas primrias do art. 59 situam-se num mesmo patamar hierrquico, exceo das emendas constitucionais (as quais so incorporadas ao texto da CF/88 e, portanto, tm status constitucional). Nesse sentido, no existe hierarquia jurdica entre lei complementar e lei ordinria (considerando que ambas constituem atos normativos primrios) nem entre lei federal e lei estadual. A segunda observao a de que o desrespeito s regras constitucionais de processo legislativo durante a elaborao dessas normas jurdicas resulta na sua inconstitucionalidade formal,

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possibilitando o controle de constitucionalidade por parte do Poder Judicirio1. A terceira a de que, segundo o STF, as regras bsicas de processo legislativo previstas na CF/88 so modelos obrigatrios s constituies estaduais e leis orgnicas municipais para a elaborao das normas estaduais e municipais (ADI 1.254/RJ-MC). Isso porque os arts. 59 a 69 da CF/88 referem-se explicitamente ao processo de elaborao das normas federais. Da que ns encontramos referncias ao Congresso Nacional e ao presidente da Repblica (e no s assemblias legislativas, governadores, prefeitos e cmaras de vereadores). Com isso, as regras constitucionais sobre iniciativa, veto, sano, promulgao, etc., apesar de estarem previstas apenas para as normas federais, tero que ser reproduzidas pelas constituies estaduais e leis orgnicas para a elaborao das normas estaduais e municipais. A quarta e ltima observao refere-se ao fato de que as regras de processo legislativo no so consideradas clusulas ptreas da CF/88 (art. 60, 4.) e podem ser alteradas por emendas constitucionais. A EC n. 32/01, por exemplo, alterou profundamente as regras de converso da medida provisria em lei (art. 62 da CF/88), como ns veremos no final desse material de apoio. Alguns conceitos Trarei aqui alguns conceitos que podem ser objeto de cobrana nas provas dos concursos. So eles: Lei nacional: norma produzida pela Unio, mas que vale para todas as entidades da Federao brasileira (Unio, estados, DF e municpios), no se limitando esfera da Administrao Pblica Federal (ex.: Lei n. 9.394/96 a Lei de Diretrizes e Bases da educao nacional LDB). Lei federal: norma produzida pela Unio e restrita Administrao Pblica Federal (ex.: Lei Federal n. 8.112/90, que trata do regime jurdico dos servidores pblicos federais). Percebam que, por ser o Estado brasileiro uma Federao, ns temos leis municipais, estaduais, distritais (do DF), federais (restritas Unio) e nacionais (elaboradas pela Unio, mas voltadas para toda a Federao).

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Dizemos que uma norma possui uma inconstitucionalidade formal quando, durante a sua elaborao, houve violao de alguma regra constitucional de processo legislativo. J a inconstitucionalidade material no se refere ao momento de elaborao da norma jurdica, mas ao seu contedo, que no se compatibiliza com a CF/88.

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Lei formal: a norma jurdica aprovada formalmente como lei ordinria, lei complementar ou lei delegada (ex.: Lei Complementar n. 101/00). Doutrinariamente poderamos entender a lei formal como todo ato normativo emanado de um rgo com competncia legislativa, que contenha ou no uma verdadeira regra jurdica (geral, abstrata e inovadora do ordenamento jurdico). Lei material: toda norma jurdica, independentemente de sua denominao formal, caracterizada pela abstrao, pela generalidade (isto , feito para um nmero indeterminado de pessoas e de situaes), pela obrigatoriedade e pela inovao (i.e., inova o ordenamento jurdico e cria, altera ou extingue direitos e obrigaes). Doutrinariamente, a lei em sentido material como todo ato normativo emanado de um rgo que no incumbido de funo legislativa, desde verdadeira regra jurdica (geral, abstrata ordenamento jurdico). pode ser entendida do Estado, mesmo que contenha uma e inovadora do

Como regra geral, as normas jurdicas caracterizam-se pela abstrao e generalidade, pois pretendem conferir direitos ou impor obrigaes a quaisquer pessoas que se enquadrem nas situaes nelas descritas. isso que chamamos de lei no sentido material. Assim, uma medida provisria e um decreto legislativo, desde que gerais e abstratos, so leis no sentido material. Ocorre que, s vezes, o Poder Pblico elabora uma lei formal (ex.: uma lei ordinria) destinada a um pequeno grupo de indivduos, para regular situaes concretas (ex.: leis que concedem anistia a um setor especfico da sociedade). Nesses casos, falamos de uma lei apenas no sentido formal (mas no no material, que pressupe a abstrao e a generalidade). Espcies de processo legislativo Vejamos algumas classificaes de processo legislativo que podem cair nas provas dos concursos. Quanto participao do povo no processo legislativo, ns temos: o processo legislativo autocrtico, que aquele realizado pelo monarca ou ditador, sem a participao de um rgo composto de representantes do povo; o processo legislativo direto, em que a lei diretamente pelo povo, em assemblias pblicas; feita

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o processo legislativo semidireto, quando a lei elaborada por um rgo formado de representantes do povo, mas que somente se aperfeioa depois de uma aprovao popular posterior, por meio de referendo; o processo legislativo representativo ou indireto, em que a lei produzida por um rgo composto de representantes do povo, sendo o adotado pelo Brasil. J quanto ao modo (mais demorado ou mais rpido) pelo qual os atos do processo legislativo se realizam, ns temos: O processo legislativo ordinrio ou comum, que o adotado para a elaborao das leis ordinrias. Podemos dividi-lo em trs fases:

1.) A fase introdutria, que a fase da iniciativa da lei, em que a autoridade competente apresentar o projeto de lei no Poder Legislativo. 2.) A fase constitutiva, que compreende uma deliberao parlamentar (quando o projeto ser discutido e votado no Legislativo) e uma deliberao executiva (quando o projeto receber uma sano ou um veto do presidente da Repblica). No caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da fase constitutiva, a apreciao do veto pelo Congresso Nacional (CF, art. 66, 4.). 3.) A fase complementar, que abrange a promulgao e a publicao da lei. O processo legislativo sumrio ou abreviado, que possui as mesmas regras do processo legislativo ordinrio, mas com uma grande diferena: aqui existem prazos para que as Casas Legislativas deliberem sobre o projeto.

O processo sumrio tambm conhecido como procedimento de urgncia constitucional. Est previsto no art. 64, 1. ao 4., da CF/88 e ser estudado em momento oportuno. Finalmente, temos os processos legislativos especiais, destinados elaborao:

a) das emendas constitucionais (CF, art. 60); b) das leis complementares (CF, art. 69); c) das leis delegadas (CF, art. 68); d) das leis oramentrias (CF, art. 166); e) das resolues e dos decretos legislativos2; e

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A CF/88 no fala sobre o processo legislativo dessas normas. No final deste material, estudaremos os seus aspectos passveis de cair em concurso.

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f) das leis ordinrias, resultado da converso das medidas provisrias (CF, art. 62). Estudaremos nessa ordem: o processo legislativo ordinrio, o sumrio e os processos legislativos especiais. Processo legislativo ordinrio O processo legislativo ordinrio (ou comum) aquele utilizado para a elaborao das leis ordinrias. Ele se baseia nos arts. 61 a 67 da CF/88, nas constituies estaduais, nas leis orgnicas municipais e nos regimentos internos das casas legislativas (Cmara dos Deputados, Senado Federal, assemblias legislativas e cmaras municipais de vereadores). Como a CF/88 (nos seus arts. 59 a 69) apenas se refere ao processo legislativo das normas federais, neste material de estudos, ns enfocaremos o processo da lei ordinria federal, somente mencionando a realidade estadual ou municipal, quando isso for importante para concursos. Da que, a partir de agora, falaremos apenas nos atores do processo legislativo federal (Cmara dos Deputados, Senado Federal presidente da Repblica, etc.). Como dissemos antes, o processo legislativo ordinrio pode ser dividido em trs fases: a introdutria, a constitutiva e a complementar. Vejamos separadamente cada uma dessas fases do processo legislativo ordinrio. Fase introdutria: a iniciativa das leis A fase introdutria a que d incio ao processo de elaborao da lei, por meio da chamada iniciativa legislativa. Essa definida pela doutrina como a faculdade conferida a uma pessoa ou rgo de apresentar projetos de lei ao Poder Legislativo. Antes de comear a estudar as regras constitucionais sobre a iniciativa das leis, vejamos alguns conceitos importantes sobre esse assunto: Iniciativa parlamentar a conferida a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional. iniciativa extra-parlamentar a conferida a pessoas ou rgos fora do Parlamento (exs.: presidente da Repblica, STF, tribunais superiores, tribunais de contas, PGR e cidados). iniciativa restrita a iniciativa restrita quando o seu titular somente pode apresentar projetos de lei (PLs) sobre matrias especficas apontadas na Constituio. As hipteses constitucionais de iniciativa restrita so:10

a) A iniciativa legislativa dos tribunais brasileiros (STF, tribunais superiores STJ, TST, TSE e STM e tribunais de justia dos estados e do DF), os quais s podem apresentar PLs sobre assuntos de interesse especfico do Poder Judicirio, de acordo com os arts. 93 e 96, II, da CF/88. b) A iniciativa legislativa do procurador-geral da Repblica (PGR), chefe do Ministrio Pblico da Unio (MPU) e dos procuradores-gerais de Justia (PGJs), chefes dos ministrios pblicos dos estados (MPEs), os quais s podem apresentar PLs sobre matrias relacionadas com o seu MP, nos termos dos arts. 127, 2., e 128, 5., da CF/88. c) A iniciativa legislativa dos tribunais de contas (da Unio, dos estados, do DF e dos municpios), que s podem apresentar PLs sobre sua organizao, criao, extino e remunerao dos seus cargos, nos termos dos arts. 73, 75 e 96, II, da CF/88. iniciativa concorrente (comum ou compartilhada) a iniciativa concorrente quando a Constituio concede simultaneamente a mais de uma pessoa ou rgo a iniciativa das leis. So trs os casos em que isso acontece na CF/88: 1.) A iniciativa das propostas de emenda constitucional (PECs) cabe concorrentemente ao presidente da Repblica, a 1/3 de deputados ou senadores e maioria das assemblias legislativas (CF, art. 60, I a III). 2.) A iniciativa das leis sobre a organizao do MPU concorrente entre o presidente da Repblica e o PGR. Da mesma forma, a iniciativa das leis sobre a organizao dos MPEs concorrente entre os governadores dos estados e os PGJs (CF, art. 61, 1., II, d, combinado com o art. 128, 5.). 3.) A iniciativa das leis ordinrias e complementares sobre quaisquer matrias (ressalvadas aquelas de iniciativa reservada) cabe: a) aos membros e comisses da Cmara, do Senado e do Congresso Nacional; b) ao presidente da Repblica; e c) aos cidados. Essa a tambm denominada iniciativa geral, a qual permite a esses legitimados a apresentao de projetos de lei ordinria ou complementar sobre quaisquer matrias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada, como veremos a seguir. iniciativa reservada (privativa ou exclusiva) a iniciativa reservada quando o PL relativo a determinada matria s pode ser proposto por uma pessoa ou rgo especfico.11

Isso impede que outras pessoas ou rgos proponham o PL sobre matria sujeita a iniciativa reservada ou privativa. Da termos afirmado que a iniciativa geral permite a proposio de PLs sobre quaisquer matrias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada (isto , aquelas que esto RESERVADAS a determinado rgo ou pessoa). As hipteses constitucionais de iniciativa reservada so: a) A iniciativa do presidente da Repblica para as matrias previstas nos arts. 61, 1., e 165. b) A iniciativa do STF para a lei complementar que instituir o Estatuto da Magistratura (art. 93). c) A iniciativa do STF e dos tribunais superiores para as matrias contidas no art. 96, II. d) A iniciativa do procurador-geral da Repblica para a criao, extino e remunerao dos cargos e servios auxiliares do Ministrio Pblico da Unio (art. 127, 2.). e) A iniciativa da Cmara dos Deputados e do Senado Federal para o PL que fixa a remunerao dos seus cargos, funes e servios (arts. 51, IV, e 52, XIII). Prof. Leo, ainda existe hiptese de iniciativa conjunta na CF/88? No! A iniciativa conjunta ocorre quando se exige que mais de um rgo ou autoridade assinem, em conjunto, determinado PL. A CF/88 previa uma nica hiptese de iniciativa conjunta no seu art. 48, XV, ao exigir que o subsdio dos ministros do STF (o teto do funcionalismo pblico) se originasse de um PL de iniciativa conjunta dos presidentes da Repblica, da Cmara, do Senado e do STF. Ocorre que a EC n. 41/03 alterou a redao do referido art. 48, XV, no havendo mais hiptese de iniciativa conjunta na CF/883.

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A partir da EC n. 41/03, para a fixao do subsdio dos ministros do STF, basta um PL de iniciativa do prprio Supremo, de acordo com a redao atual dos arts. 48, XV, e 96, II, b, da CF/88.

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Resumindo:Iniciativa restrita O seu titular s pode apresentar PL sobre matria especfica (ex.: os tribunais brasileiros s podem propor PLs sobre o Poder Judicirio) A iniciativa legislativa concedida simultaneamente a mais de uma pessoa ou rgo (ex.: a lei de organizao do MPU de iniciativa concorrente entre o PR e o PGR) O PR, membros ou comisses da CD, SF ou do CN e os cidados podem propor projetos de lei ordinria ou complementar sobre quaisquer matrias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada A iniciativa legislativa de determinada matria privativa de uma pessoa ou rgo especfico. Ex.: CF, art. 61, 1. - matrias de iniciativa privativa do PR A iniciativa de determinado PL depende da assinatura, em conjunto, de mais de um rgo ou autoridade. No existe mais na CF/88.

Iniciativa (comum lhada)

ou

concorrente comparti-

Iniciativa geral (subespcie da concorrente)

Iniciativa reservada (privativa ou exclusiva) Iniciativa conjunta

Deixamos aqui uma ltima observao para que voc no se confunda: A iniciativa legislativa restrita ocorre quando o seu TITULAR somente est autorizado a propor PLs de matrias especficas. A iniciativa legislativa reservada ou privativa ocorre quando determinadas MATRIAS somente podem ser propostas por rgos especficos. Assim, o PGR somente est autorizado a propor PLs sobre o assunto Ministrio Pblico. Ou seja, ele TITULAR da iniciativa legislativa restrita a essa matria. J a MATRIA regime jurdico dos servidores pblicos da Unio de iniciativa reservada, privativa do presidente da Repblica (CF, art. 61, 1., II, c). Leo, possvel que um Poder estipule prazo para que outro Poder exera sua iniciativa legislativa reservada ou privativa? O STF entende que no! Em homenagem ao princpio da separao dos poderes, o Supremo entendeu que no pode o Legislativo ou o Judicirio, por exemplo, estipular um prazo para que o Executivo exera uma iniciativa legislativa a ele reservada pela CF/88. Afirmou o STF que a outorga constitucional da iniciativa legislativa privativa abrange, implicitamente, o poder de decidir sobre o momento oportuno de propor o PL.

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Feitas essas consideraes iniciais, vejamos as regras de iniciativa legislativa previstas na CF/88 para o processo legislativo ordinrio. Iniciativa legislativa geral O art. 61, caput, da CF/88 diz que a iniciativa legislativa das leis ordinrias e complementares cabe: a) a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional; b) ao presidente da Repblica; c) ao Supremo Tribunal Federal; d) aos tribunais superiores (STJ, TSE, TST e STM); e) ao procurador-geral da Repblica; e f) aos cidados, na forma e nos casos previstos na CF/88. Nobre guerreiro dos concursos, preciso alert-lo que o art. 61, caput, mistura algumas pessoas e rgos que possuem iniciativa legislativa geral, com outros que possuem apenas iniciativa legislativa restrita. Assim, a iniciativa legislativa geral, como ns j tnhamos explicado antes, cabe apenas aos: a) membros e comisses da Cmara, do Senado e do Congresso Nacional; b) ao presidente da Repblica; e c) aos cidados. Esses que podem apresentar projetos de lei sobre quaisquer matrias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada a pessoas ou rgos especficos. J os tribunais superiores, o PGR e o STF possuem apenas iniciativa legislativa restrita a alguns poucos assuntos, como ns estudaremos em breve. Ressalto que os concursos pblicos costumam cobrar apenas a literalidade do art. 61, perguntando sobre quem tem legitimidade para propor um projeto de lei ordinria ou complementar federal (no importando se a legitimidade geral ou restrita).

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Vejamos como uma questo da ESAF j cobrou esse assunto:(ESAF.AFRF.2002) A respeito da iniciativa das leis, assinale a pessoa, rgo ou entidade qual a Constituio no confere legitimidade para dar incio ao processo legislativo federal. a) um Senador isoladamente b) uma Comisso da Cmara dos Deputados c) o Superior Tribunal de Justia d) o Supremo Tribunal Federal e) o Governador de um Estado-membro. Gabarito: alternativa E.

Apenas peo que voc saiba diferenciar, desse rol do art. 61, caput, da CF/88, quem tem iniciativa legislativa geral e quem tem iniciativa restrita. Por fim, ressalto que, se o rol do art. 61 no se preocupou com a diferena entre iniciativa geral e restrita, ele deveria ter includo tambm o Tribunal de Contas da Unio, que tem iniciativa restrita para os PLs sobre sua organizao, criao, extino e remunerao dos seus cargos, nos termos dos arts. 73 e 96, II, da CF/88. Portanto, completando o rol do art. 61, caput, da CF/88, so legitimados a propor projetos de leis ordinrias e complementares na esfera federal: a) qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional; b) o presidente da Repblica; c) o STF; d) os tribunais superiores; e) o PGR; f) os cidados; e g) o TCU. Iniciativa legislativa do Poder Judicirio A CF/88 conferiu a alguns tribunais brasileiros a iniciativa legislativa, isto , a possibilidade de apresentarem projetos de lei. So eles: a) O STF e os tribunais superiores STJ, TST, TSE e STM, em relao s leis federais; e b) os tribunais de justia (TJs) em relao s leis estaduais e do DF. Essa possibilidade, porm, restrita a algumas matrias de interesse especfico do Poder Judicirio.

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Ou seja, o STF, os tribunais superiores e os TJs apenas esto autorizados a propor PLs no Legislativo respectivo (Congresso Nacional ou assemblias legislativas) em relao aos assuntos de estrito interesse do Judicirio. Exemplificando, de acordo com a CF/88, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) poder propor um PL no Congresso Nacional para criar ou extinguir cargos de juzes ou de analistas judicirios em determinado Tribunal Regional do Trabalho (TRT). Devemos dizer tambm que a Constituio gravou essas matrias de interesse especfico do Judicirio como de iniciativa reservada dos tribunais brasileiros. Ou seja, s mesmo o Judicirio pode propor projetos de lei sobre esses assuntos. So trs os dispositivos constitucionais que trazem a iniciativa legislativa do Poder Judicirio. Vejamos cada um deles. Primeiro, o art. 93 da CF/88 determina que o Estatuto Nacional da Magistratura seja uma lei complementar federal de iniciativa privativa do STF. Segundo, de acordo com os arts. 48, XV, e 96, II, da Constituio Federal, compete tambm ao STF a iniciativa da lei ordinria federal que fixa o subsdio dos seus prprios ministros e que serve de teto para o funcionalismo pblico brasileiro, nos termos do art. 37, XI, da CF/88. Terceiro e ltimo, o art. 96, II, dispe que compete privativamente ao STF, aos tribunais superiores e aos tribunais de justia dos estados e do DF apresentar um PL no Poder Legislativo respectivo (Congresso Nacional ou assemblias legislativas), propondo: a) a alterao do nmero de membros dos tribunais inferiores; b) a criao e a extino de cargos e a remunerao de seus servios auxiliares e dos juzos que lhes forem vinculados, bem como a fixao do subsdio de seus membros e dos juzes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver; c) a criao ou extino dos tribunais inferiores; d) a alterao da organizao e da diviso judicirias. Iniciativa legislativa do Ministrio Pblico A nossa querida Constituio de 1988 concedeu ao Ministrio Pblico (da Unio e dos estados) a iniciativa das leis que tratem sobre: a) a criao e a extino dos seus cargos e servios auxiliares, a poltica remuneratria e os planos de carreira (art. 127, 2.);

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b) a organizao, as atribuies e o Estatuto do Ministrio Pblico da Unio e estaduais (art. 128, 5. sendo que, neste caso, a CF exige leis complementares). Observe-se que os Chefes do MP (o procurador-geral da Repblica PGR , no caso do MPU, e os procuradores-gerais de Justia PGJs , no caso dos MPs estaduais) s podem propor PLs sobre esses assuntos. Essa iniciativa legislativa do PGR e dos PGJs , portanto, uma iniciativa restrita a esses assuntos. Eles no podem propor PLs sobre outras matrias. Iniciativa concorrente entre MP e Chefe do Executivo Apesar de os arts. 127, 2., e 128, 5., da CF/88 entregarem aos MPs a iniciativa das leis relacionadas com a sua prpria organizao, o art. 61, 1., II, da CF afirma que da competncia privativa do presidente da Repblica a iniciativa legislativa sobre a:d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios;

A fim de compatibilizar esses dispositivos constitucionais, a doutrina brasileira consolidou que as leis complementares de organizao, atribuies e estatuto do MP (e apenas estas, no as leis de criao e extino de seus cargos!), so de iniciativa legislativa concorrente entre o chefe do Executivo e o chefe do MP. Ou seja, entre o presidente da Repblica e o PGR (no caso do MPU) e entre o governador de estado e o PGJ (no caso dos MPs estaduais). Sistematizando essas regras, podemos formular as seguintes concluses: 1.) As leis complementares de organizao, atribuies e estatuto do MPU e dos MPEs so de iniciativa legislativa concorrente entre os chefes do Executivo e do MP respectivos. 2.) As leis ordinrias de criao, extino e remunerao dos cargos do MPU e dos MPEs continuam sendo da iniciativa privativa do Chefe do MP respectivo (PGR ou PGJ). 3.) J a lei ordinria sobre as normas gerais de organizao dos MPEs de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica, com base no art. 61, 1., II, d, da CF/88. E o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT)? Esse segue a mesma regra do MPU, pois, por expressa previso constitucional (CF, art. 128, I), o MPDFT um dos ramos do MPU.17

E os ministrios pblicos vinculados aos tribunais de contas? Os ministrios pblicos vinculados aos tribunais de contas (TCU, TCEs e TCMs) no pertencem ao MPU ou aos MPEs, mas so rgos integrantes do prprio tribunal de contas! Da que a iniciativa das leis sobre esses MPs cabe ao prprio tribunal de contas a que ele est vinculado. Iniciativa legislativa geral dos cidados A CF/88 ainda permitiu, no seu art. 61, 2., que os cidados apresentem um projeto de lei ordinria ou complementar sobre quaisquer matrias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada a pessoas ou rgos especficos. a iniciativa legislativa geral conhecida como iniciativa popular de lei). dos cidados (mais

A doutrina ressalta que a iniciativa popular de lei um dos mecanismos de democracia direta da CF/88 (ao lado do plebiscito, do referendo e do ajuizamento de ao popular). Por eles, os cidados podem participar diretamente da conduo da vida poltica do pas. Vejamos, ento, como o art. 61, 2., da CF/88 tratou da iniciativa popular de lei:Art. 61, 2. A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.

Para concursos pblicos, importam os seguintes aspectos: a) O projeto de iniciativa popular de lei ser sempre apresentado na Cmara dos Deputados. E isso tem toda a razo de ser: enquanto o Senado Federal composto de representantes dos estados-membros e do DF, a Cmara dos Deputados composta de representantes do povo brasileiro! na Cmara, portanto, que os projetos de iniciativa popular de lei devem ser apresentados. b) Apesar de chamarmos de iniciativa popular, a CF/88 exige que o indivduo seja cidado para subscrever a iniciativa popular de lei. que o povo brasileiro formado pelo conjunto de brasileiros natos e naturalizados (CF, art. 12), enquanto o cidado o brasileiro no gozo dos direitos polticos (podendo votar e ser votado).

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Assim, a CF exigiu que o projeto seja subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado nacional (pressupondo que o indivduo seja cidado e esteja no gozo dos direitos polticos). c) A iniciativa popular de lei funciona assim: o projeto deve receber a assinatura de pelo menos 1% do eleitorado nacional. Esses eleitores devem estar distribudos em pelo menos 5 estados-membros (ou em 4 Estados e no DF). De cada um desses estados, o projeto deve receber a assinatura de, pelo menos, 0,3% do seu eleitorado. Essa exigncia de 0,3% objetiva garantir que o PL receba um nmero significativo de assinaturas em cada uma das 5 entidades federativas. Cumpridos esses 3 requisitos (1% do eleitorado nacional, distribudos em 5 estados, com no menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles), o PL de iniciativa popular j pode ser proposto na Cmara dos Deputados. d) No mbito dos estados-membros e do Distrito Federal, a CF/88 determina que a lei local (estadual ou distrital) disponha sobre a iniciativa popular de lei nos seus processos legislativos (CF, arts. 27, 4., e 32, 3.). e) O art. 29, XIII, da CF/88 definiu que a iniciativa popular de PLs de interesse especfico do municpio, da cidade ou de bairros, deve ocorrer por meio de manifestao de, pelo menos, 5% do eleitorado municipal. Iniciativa legislativa privativa ou reservada do presidente da Repblica Inicialmente, vejamos os artigos constitucionais que trazem as hipteses de iniciativa privativa ou reservada do presidente da Repblica (61, 1., e 165, I a III):Art. 61 1. So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: I fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas; II disponham sobre: a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao; b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao dos Territrios; c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organizao do Ministrio

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Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios; e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI; f) militares das Foras Armadas, seu regime jurdico, provimento de cargos, promoes, estabilidade, remunerao, reforma e transferncia para a reserva. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais.

De acordo com o art. 165 da CF/88, as leis oramentrias (conhecidas como PPA, LDO e LOA) so de iniciativa privativa do presidente da Repblica (ao final deste material de estudos, comento o trmite legislativo das leis oramentrias). J de acordo com o art. 61, 1., quaisquer PLs que versem sobre as matrias nele enumeradas somente podem ser propostos pelo presidente da Repblica. Aconselho o amigo dos concursos a ler e reler esse dispositivo constitucional diante de sua grande incidncia nas provas dos concursos! Resumo da seguinte forma as matrias nele contidas: a) efetivo das Foras Armadas e regime jurdico dos militares (incluindo remunerao, reforma, promoes, etc.); b) organizao administrativa, judiciria, matria tributria, oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao dos territrios federais. Ou seja: todas essas matrias relacionadas com os territrios federais so da iniciativa privativa do presidente da Repblica. Nesse ponto, eu preciso destacar algo muito importante. que, com base no art. 61, 1., II, b, da Constituio, o STF j decidiu que projetos de lei sobre matria tributria no so de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo e podem ser propostos por parlamentares (e tambm pelo povo). Isso porque o referido dispositivo constitucional apenas exige que os projetos que tratam de organizao administrativa, matria tributria, etc. dos territrios federais sejam de iniciativa privativa do presidente da Repblica (PR). Com isso, o Supremo entendeu que a CF/88 NO exige que a matria tributria em geral seja de iniciativa privativa do PR. Quais as conseqncias disso?20

Primeiro que os projetos de lei que concedem benefcios fiscais (descontos, parcelamentos, isenes, etc.) ou de qualquer forma disponham sobre matria tributria podem ser propostos por parlamentares. Em segundo lugar, considerando que as normas sobre processo legislativo da CF/88 so modelos obrigatrios para a elaborao das leis estaduais, distritais e municipais, tambm nessas esferas os projetos de lei sobre matria tributria podem ser propostos por deputados locais e vereadores. c) Servidores pblicos da Unio e seu regime jurdico (incluindo provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria). Qualquer PL que trate do regime jurdico dos servidores pblicos da Unio (hoje, como sabemos, concentrado na Lei n. 8.112/90) de iniciativa privativa do PR. invivel, portanto, PL de iniciativa parlamentar que prope alteraes na aposentadoria ou nos direitos e deveres dos servidores pblicos federais. Um projeto desses certamente apresenta vcio de iniciativa e deve ser considerado inconstitucional! Uma observao importante: No devemos confundir o regime jurdico (isto , o conjunto de direitos e deveres) dos servidores pblicos da Unio com a possibilidade de criao de cargos e o aumento de sua remunerao no mbito dos Poderes Judicirio e Legislativo. Assim, apenas o regime jurdico dos servidores federais (ex.: a Lei n. 8.112/90) de iniciativa privativa do presidente da Repblica! J os projetos de lei que criam cargos pblicos ou que aumentam a sua remunerao so da iniciativa de cada Poder, da seguinte forma: Na Administrao Pblica direta e autrquica federal, a criao de cargos, empregos e funes pblicas e o aumento de sua remunerao so de iniciativa legislativa privativa do presidente da Repblica. No Poder Judicirio federal, a criao de cargos e o aumento de sua remunerao so de iniciativa legislativa privativa do STF e dos tribunais superiores, nos termos do art. 96, II, da CF/88. No Poder Legislativo federal, a criao de cargos depende apenas de resoluo da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal e o aumento da remunerao depende de lei de iniciativa da Cmara ou do Senado (CF, arts. 51, IV, e 52, XIII). d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio (MPU e DPU), bem como normas gerais para a21

organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados (MPEs e DPEs), do Distrito Federal e dos Territrios. Ns j vimos esse assunto quando da anlise da iniciativa legislativa do Ministrio Pblico, inclusive da iniciativa concorrente entre o presidente da Repblica e o PGR. Peo que vocs dem uma olhada de novo no que ns estudamos por l... e) criao e extino de ministrios e rgos Administrao Pblica, observado o disposto no art. 84, VI. da

Por essa regra, da iniciativa legislativa privativa do PR a criao e a extino de ministrios e rgos da Administrao Pblica federal direta e indireta. A exceo do art. 84, VI, diz respeito a hipteses em que no precisamos falar em iniciativa de PL, pois no haver a necessidade de lei para tratar do assunto, bastando um decreto presidencial. Assim, o art. 84, VI, da CF/88 diz que o presidente da Repblica pode, por simples decreto, dispor sobre: organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos. Sobre esse assunto, eu ainda preciso fazer duas observaes MUITO IMPORTANTES para os concursos. 1.) Considerando o entendimento do STF no sentido de que as regras de processo legislativo da CF/88 so modelos obrigatrios para a elaborao das leis estaduais, distritais e municipais, as matrias do art. 61, 1., so da iniciativa exclusiva dos chefes do Executivo estaduais e municipais. Isso, obviamente, desde que feitas as devidas alteraes: onde se viu administrao federal, leia-se agora administrao estadual ou municipal; onde se leu foras armadas, leia-se agora polcia militar e corpo de bombeiros militar, que so as foras militares estaduais, etc. 2.) O STF entende que as matrias reservadas constitucionalmente ao chefe do Executivo para disposio em lei (CF, arts. 61, 1., e 165) no podem ser exaustivamente tratadas na Constituio Estadual ou na Lei Orgnica Municipal ou do DF, sob pena de usurpar a iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo. Para finalizar essa parte, caro leitor, deixo aqui registrado quais informaes tm sido objeto de cobrana constante nos concursos. Assim, peo ateno especial para os seguintes aspectos:22

a) PL sobre matria tributria no de iniciativa legislativa privativa do presidente da Repblica (PR). b) O regime jurdico dos servidores pblicos da Unio de iniciativa privativa do PR. Isso no inclui a criao de cargos e a fixao de sua remunerao no mbito do Legislativo e do Judicirio. c) O presidente da Repblica pode, por simples decreto, dispor sobre: c.1) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; c.2) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos. Fase constitutiva Estudamos at agora a fase introdutria do processo legislativo ordinrio, analisando as diversas modalidades de iniciativa legislativa. Passemos agora ao estudo da fase constitutiva. Essa fase abrange uma deliberao parlamentar (quando o projeto ser discutido e votado no Legislativo) e uma deliberao executiva (quando o projeto receber a sano ou o veto do presidente da Repblica). No caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da fase constitutiva, a apreciao do veto pelo Congresso Nacional (CF, art. 66, 4.). Comecemos a estudar, ento, a constitutiva: a deliberao parlamentar. primeira parte da fase

Deliberao parlamentar (discusso + votao) Antes de comear a explicar esse assunto, devo avisar logo que estudaremos aqui apenas os aspectos constitucionais da deliberao parlamentar. Isso porque, nesse ponto, os regimentos internos da Cmara e do Senado que vo definir as regras de tramitao do PL. Quem vai fazer o concurso do Senado Federal, por exemplo, ter que saber rezar o regimento interno dessa Casa Legislativa (RISF). Para os concursos pblicos em geral, o que importa o que explicaremos aqui neste material. Vejamos, ento, os aspectos constitucionais da deliberao parlamentar. Apresentado o PL no Congresso Nacional, ele passar a ser discutido e votado nas duas Casas Legislativas sucessivamente, sempre na forma estabelecida nos respectivos regimentos internos. A primeira Casa em que o PL tramita recebe o nome de Casa Iniciadora e a segunda de Casa Revisora.23

De acordo com o art. 64 da CF/88, a Cmara dos Deputados ser obrigatoriamente a Casa iniciadora nos projetos apresentados: a) por membro ou Comisso da Cmara dos Deputados; b) pelo presidente da Repblica; c) pelo STF ou pelos tribunais superiores; d) pelos cidados (projetos de iniciativa popular de lei). E o Senado Federal funciona como Casa Iniciadora quando? Bom, a grande maioria da doutrina (Jos Afonso da Silva, Vicente Paulo, Paulo Gonet Branco, etc.) afirma que s comea no Senado Federal os PLs apresentados por membro ou comisso do Senado Federal. Para concurso, isso que voc deve marcar! Quero, porm, alertar que a CF/88 no falou dos PLs apresentados pelo procurador-geral da Repblica e pelo TCU. E a? Bom, seguindo o entendimento majoritrio, melhor vocs marcarem que esses PLs seguem a regra geral do art. 64 e tambm devem iniciar na Cmara dos Deputados! Isso porque na Cmara esto os representantes do povo brasileiro, enquanto no Senado esto os representantes dos estados-membros e do DF. Essa a razo pela qual a CF/88 escolheu a Cmara dos Deputados como a Casa Iniciadora da grande maioria dos PLs, nos termos do seu art. 64. Da que, para concurso, no vamos esquecer: o Senado Federal somente ser a Casa Iniciadora nos PLs propostos por membro ou comisso do prprio Senado. Vejamos agora a tramitao dos PLs pelas comisses de cada Casa do Congresso Nacional. O papel das Comisses Em cada Casa Legislativa, o PL submetido apreciao das Comisses, onde sero analisados: a) os seus aspectos formais (constitucionalidade, redao, tcnica legislativa, etc.), o que ocorre na Comisso de Constituio e Justia CCJ; e b) o seu mrito, o que ocorre nas Comisses Temticas (que pode ser a Comisso de Meio Ambiente, a Comisso de Defesa do Consumidor, etc.). Essas Comisses so criadas para facilitar a tarefa legislativa na discusso de temas relacionados a matrias especficas (meio ambiente, direito do consumidor, educao, cultura, etc.).24

Pois bem. Em cada Comisso dessas, o PL discutido e recebe um parecer pela aprovao ou pela rejeio. O projeto, ento, segue para a sua discusso e votao no plenrio da Casa Legislativa. Ocorre que, segundo o art. 58, 2., I, da CF/88, compete s Comisses Temticas discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa. Preste muita ateno: esse dispositivo traz a possibilidade de determinados PLs serem discutidos e votados nas prprias Comisses Temticas, dispensando a deliberao do projeto pelo Plenrio da respectiva Casa. Isso o que a doutrina denomina de delegao interna corporis (a delegao externa corporis ocorre no caso das leis delegadas, que estudaremos na parte final deste material). O RISF chama essa regra de apreciao terminativa e o Regimento da Cmara a denomina de apreciao conclusiva Repare que cabe ao Regimento Interno de cada Casa Legislativa estabelecer quais matrias podero ter suas deliberaes (discusso e votao) delegadas s Comisses Temticas, dispensando a apreciao do Plenrio. No caso do Regimento Interno do Senado Federal (RISF), a matria est regulada no seu art. 91, cuja leitura obrigatria para quem vai prestar esse concurso! Por fim, no esquea que a prpria Constituio traz uma exceo, determinando que, nesses casos de delegao interna corporis, cabe recurso de um dcimo dos membros da respectiva Casa. Ou seja, mesmo quando o regimento permite a delegao interna para as comisses, cabe recurso assinado por, pelo menos, 10% dos membros da respectiva Casa, a fim de exigir que determinado PL seja obrigatoriamente deliberado pelo Plenrio. O art. 91 do RISF segue em anexo no final deste material. Emendas parlamentares O que tambm acontece nesta fase deliberativa o PL receber emendas dos parlamentares (o que pode ocorrer nas Comisses ou no Plenrio). Na verdade, as emendas podem ser de congressistas ou da prpria Comisso Parlamentar. autoria dos

As emendas so proposies apresentadas como acessrias de outras, propondo mudanas no projeto original.25

Baseando-nos no art. 118 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, podemos dizer que as emendas parlamentares podem ser: a) supressivas, que mandam retirar qualquer parte do PL. b) aditivas, que acrescentam dispositivos no PL. c) substitutivas, que pretendem substituir uma emenda anterior ou at o PL inteiro! Quando a emenda substitutiva pretende alterar o projeto inteiro, em seu conjunto, ela recebe o nome de substitutivo. d) modificativas, que alteram dispositivos do PL, sem o modificar substancialmente (pois a seria o caso de emenda substitutiva); e) aglutinativas, que propem a fuso de outras emendas ou de emenda com o texto original. f) de redao, que so emendas modificativas que pretendem apenas sanar vcio de linguagem, incorreo de tcnica legislativa ou lapso manifesto. g) subemendas, que so emendas apresentadas a outra emenda anterior, podendo ser aditiva, supressiva ou substitutiva. A doutrina tradicional entende que apenas os parlamentares ou as Comisses podem apresentar essas emendas! Isso quer dizer que os titulares de iniciativa legislativa extraparlamentar (exs.: presidente da Repblica, STF e PGR) no podem apresentar emendas a PLs nem aos que eles prprios propuseram! No mbito do processo legislativo especial das leis oramentrias, a CF/88 traz uma exceo a essa regra, ao possibilitar ao presidente da Repblica a apresentao de emenda aos projetos das leis oramentrias, enquanto no iniciada a votao, na Comisso Mista de Oramento, da parte cuja alterao proposta (CF, art. 166, 5.). Por fim, vamos falar de uma questo MUITO cobrada em concursos pblicos, que diz respeito possibilidade de emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica ou do Poder Judicirio. Nesse ponto, o STF j bateu o martelo no sentido de que possvel a apresentao de emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa reservada de outros Poderes (ex.: do presidente da Repblica). Para tanto, o STF exige dois requisitos: 1.) que a emenda seja pertinente matria do PL. Exemplificando, a emenda no pode tratar de contribuio de iluminao pblica, se o projeto versa sobre o processo eleitoral!26

2.) que a emenda no provoque aumento de despesa, nos termos do art. 63 da CF/88. E exatamente o art. 63 da CF que constantemente objeto de cobrana nas provas dos concursos. De acordo com esse artigo da CF, no ser admitido aumento de despesa prevista: a) nos projetos de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3. e 4.; Essa exceo se refere s leis oramentrias e permite que haja emendas parlamentares que aumentem as despesas na lei oramentria anual (LOA), desde que compatveis com o plano plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes oramentrias (LDO), ou na prpria LDO, desde que compatveis com o PPA. b) nos projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, dos tribunais Federais e do Ministrio Pblico. Respeitando o princpio da separao entre os poderes, os parlamentares no podem aumentar as despesas previstas nos projetos que envolvem a organizao do Judicirio ou do MP! A CF proibiu tambm que os deputados e senadores aumentem a despesa nos projetos de resoluo que tratem da organizao dos servios administrativos de suas prprias Casas Legislativas! Aprovao ou Arquivamento do PL J vimos que um PL pode ser discutido e votado em carter terminativo ou conclusivo nas Comisses ou ser enviado para discusso e votao no Plenrio de cada Casa Legislativa. Vimos tambm que o PL, durante essa deliberao, pode receber emendas parlamentares. Vejamos agora o que acontece no momento da votao. Ao ser votado (na comisso ou no plenrio), o PL pode ser aprovado ou rejeitado. Para a aprovao de um projeto de lei ordinria, basta o voto favorvel da maioria simples dos membros da Casa (deliberao plenria) ou da respectiva Comisso, presentes a maioria absoluta dos membros do Plenrio ou da Comisso, nos termos do art. 47 da CF/88. Primeiramente, fixemos os conceitos de maioria simples e maioria absoluta. Maioria absoluta a maioria (primeiro nmero inteiro aps a metade) dos membros de determinado rgo colegiado. Ressalte-se que a maioria absoluta um nmero fixo, pois se refere ao nmero de membros do colegiado, independente da27

quantidade de membros efetivamente presentes em determinada votao. Exemplificando, a maioria absoluta dos 81 senadores ser sempre 41 (812=40,5), no importando se compareceram votao apenas 50, 60 ou 70 senadores. Na Cmara dos Deputados, esse nmero ser sempre 257 (513 Deputados 2 = 256,5) J a maioria simples ou relativa corresponde maioria dos membros presentes no momento da votao, sendo, portanto um nmero varivel. Exemplificando, se em determinada votao no Plenrio do Senado, esto presentes 75 senadores, a maioria relativa corresponde a 38 parlamentares (j que 752=37,5). Pois bem. Afirmei que, para a aprovao de um projeto de lei ordinria, basta o voto favorvel da maioria simples dos membros do Plenrio ou da Comisso, presentes a maioria absoluta dos seus membros. Portanto, se o referido PL vai ser votado no Plenrio do Senado, indispensvel, naquela sesso, a presena de, no mnimo, 41 senadores (maioria absoluta). Para a aprovao desse PL, bastar o voto favorvel da maioria relativa, isto , da maioria dos presentes. Se apenas 41 senadores compareceram em dada sesso, a maioria relativa ser alcanada com o voto favorvel de 21 congressistas (412=20,5). J adianto que a principal diferena entre o processo legislativo da lei complementar e o da lei ordinria reside exatamente no quorum de aprovao desses projetos. Isso porque, enquanto o projeto de lei ordinria aprovado pela maioria simples dos parlamentares de cada casa do Congresso Nacional, o projeto de lei complementar somente aprovado pelo voto da maioria absoluta. Finalmente, devemos dizer que: Se o PL for rejeitado (no atingindo a votao da maioria simples no Plenrio ou na Comisso), ele ser arquivado, somente podendo constituir objeto de novo projeto, na mesma sesso legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional, por fora do art. 67 da CF/88. Se o PL for aprovado por uma Casa do Congresso, ser revisto pela outra, em um s turno de discusso e votao, nos termos do art. 65 da CF. Esses dois dispositivos constitucionais, pessoal, DESPENCAM em concurso, da porque ns devemos guardar em nossos coraes as seguintes informaes:28

1.) De acordo com o art. 67 da CF/88, um PL rejeitado em qualquer das Casas do Congresso Nacional somente poder ser objeto de novo projeto, na mesma sesso legislativa (isto , de 02/02 a 22/12 de um mesmo ano CF, art. 57), mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso. Ou seja, nada impede que o PL rejeitado num ano, seja reapresentado no ano seguinte! O que o art. 67 determina que, na mesma sesso legislativa, essa reapresentao depende da proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional. A doutrina chama essa regra de princpio da irrepetibilidade. 2.) O PL aprovado por uma Casa do Congresso, ser revisto pela outra, em um s turno de discusso e votao (CF, art. 65). 5.) A consequncia disso que na, Casa Iniciadora, o projeto de lei ordinria pode passar por um ou por dois turnos de discusso e votao (a depender das regras regimentais da Cmara e do Senado). J na Casa Revisora, por expressa determinao do art. 65 da CF/88, o PL ser revisto obrigatoriamente em um s turno de discusso e votao! A Casa Revisora Antes de apresentar um exemplo final, com o resumo das regras constitucionais de tramitao do PL nas Casas do Congresso, precisamos ver o que acontece na Casa Revisora. Bom, na Casa Revisora, o projeto de lei ser novamente analisado pelas Comisses (de Constituio e Justia e Temticas), discutido e votado, nos mesmos termos analisados acima. Nessa Casa Revisora, podem acontecer trs situaes: 1.) O PL pode ser rejeitado, quando ento ser arquivado. Nesse caso, como vimos, o PL somente poder constituir objeto de novo projeto, na mesma sesso legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (CF, art. 67). 2.) O PL pode ser aprovado sem emendas ou, pelo menos, sem nenhuma emenda que altere substancialmente alguma de suas normas. Nessas hipteses, o PL no precisa voltar Casa Iniciadora e deve ser encaminhado ao presidente da Repblica para o fim de sano ou veto presidencial.

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Exemplificando, o PL que receba emendas de redao no teve o contedo de suas normas alterado, j que essas emendas apenas melhoram a sua redao ou tcnica legislativa. Nesse caso, o PL no precisa voltar Casa Iniciadora, podendo ser encaminhado ao presidente da Repblica para o fim de sano ou veto presidencial. 3.) O PL pode ser aprovado com emenda que altere substancialmente alguma de suas normas (a exemplo das emendas substitutivas e modificativas). Nesse caso, o PL deve retornar para a Casa Iniciadora, a qual apreciar exclusivamente as emendas da Casa Revisora. muito importante, amigo dos concursos, que voc preste ateno nesse ponto! Alterado substancialmente na Casa Revisora, o PL retorna Casa Iniciadora para apreciao dessas emendas. E, veja bem, de acordo com a doutrina, a Casa Iniciadora aprecia apenas as emendas da Casa Revisora. A partir desse entendimento, a Casa Iniciadora poder: a) aprovar tais emendas, quando ento o PL ser enviado ao presidente da Repblica com as modificaes propostas pela Casa Revisora; ou b) rejeit-las, sem a possibilidade subemendas s emendas da Casa Revisora. de apresentao de

Nesse caso, meu amigo, veja que curioso: o PL ser encaminhado ao presidente da Repblica com a redao dada pela Casa Iniciadora, j que as emendas da Casa Revisora foram rejeitadas! Observe que isso provoca uma ntida predominncia da Casa Iniciadora sobre a Revisora, pois, no caso de a Iniciadora rejeitar as emendas apresentadas pela Revisora, aquela encaminhar o seu texto ao chefe do Executivo, para fim de sano ou veto. Vejamos o que afirma o prof. Manoel Gonalves Ferreira Filho sobre essa questo:Destarte, as Cmaras no processo legislativo brasileiro no esto em p de igualdade. A vontade da que primeiro apreciou o projeto prevalece, na medida em que se impe at contra as emendas feitas pela outra, a revisora. Ora, isso, na prtica, repercute uma certa inferiorizao do Senado, que necessariamente a Cmara revisora em todos os projetos de iniciativa presidencial, hoje a maioria e os mais importantes.

Curioso, no mesmo?! Agora, apesar dessa desigualdade existente no processo legislativo ordinrio, devo alertar que, se perguntarem na prova se existe hierarquia entre as Casas do Congresso Nacional, voc deve responder que no existe!!!30

Apenas, as regras de processo legislativo ordinrio resultam numa maior valorizao da Cmara dos Deputados, que a Casa Inicadora na maioria dos PLs que tramitam no Congresso! Apenas isso! Muito bem. Trabalhemos agora com um caso prtico para fixar bem as regras constitucionais de tramitao de um PL nas Casas do Congresso Nacional. Imagine que um deputado federal apresenta, na Cmara dos Deputados, um projeto de lei ordinria federal que disponha sobre meio ambiente. O PL ser apreciado pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), bem como pela Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS). Se o Regimento Interno da Cmara assim autorizar, a matria ser discutida e votada, em carter conclusivo ou terminativo, no mbito da prpria Comisso de Meio Ambiente (delegao interna corporis). Uma vez aprovado na Cmara dos Deputados, o projeto seguir para o Senado Federal. L passar pela Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (para apreciao dos aspectos formais) e pela Comisso Temtica respectiva (Comisso de Assuntos Sociais). Caso o PL seja rejeitado, ele ser arquivado e s pode constituir objeto de novo projeto, na mesma sesso legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (CF, art. 67). Caso o PL seja aprovado sem emendas que alterem substancialmente as suas normas, o PL ser encaminhado normalmente ao presidente da Repblica, para o fim de sano ou veto. Agora, caso o PL seja aprovado com emendas que alterem o seu contedo normativo, essas modificaes voltaro para a Cmara dos Deputados, a fim de serem: a) aprovadas, quando o PL ser encaminhado ao presidente da Repblica (PR) com tais modificaes; ou b) rejeitadas, quando, ento, o projeto de lei ser encaminhado ao PR com a redao originalmente aprovada na Casa Iniciadora. Analisada a deliberao parlamentar, passemos ao exame da deliberao executiva (sano ou veto presidencial), para concluir o estudo do processo legislativo ordinrio com a fase complementar (promulgao e publicao da lei). Deliberao executiva (sano ou veto presidenciais)31

Ainda no mbito da fase constitutiva do processo legislativo ordinrio, temos a deliberao executiva, que ocorre quando o PL sancionado ou vetado pelo presidente da Repblica (chefe do Poder Executivo federal). Com efeito, depois que o PL aprovado em definitivo pelas Casas do Congresso Nacional, ele enviado ao presidente da Repblica (PR), em autgrafos (que o documento formal que reproduz o texto definitivamente aprovado pelo Legislativo). Recebido o PL, o presidente da Repblica poder, ento, vetlo ou sancion-lo, nos termos do art. 66 da CF/88. Diante da grande incidncia desse dispositivo constitucional nas provas dos concursos, transcrevo aqui o seu contedo, negritando as passagens mais importantes.Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da Repblica, que, aquiescendo, o sancionar. 1. Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, vet-lo- total ou parcialmente, no prazo de quinze dias teis, contados da data do recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. 2. O veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea. 3. Decorrido o prazo de quinze dias, o silncio do Presidente da Repblica importar sano. 4. O veto ser apreciado em sesso conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, s podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutnio secreto. 5. Se o veto no for mantido, ser o projeto enviado, para promulgao, ao Presidente da Repblica. 6. Esgotado sem deliberao o prazo estabelecido no 4., o veto ser colocado na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao final. 7. Se a lei no for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da Repblica, nos casos dos 3. e 5., o Presidente do Senado a promulgar, e, se este no o fizer em igual prazo, caber ao Vice-Presidente do Senado faz-lo.

Pois bem. A sano a concordncia do PR com o texto do PL, o que se d com a mera assinatura do presidente no projeto. A partir do art. 66 da CF/88, podemos concluir que a sano pode ser: a) expressa, quando o PR manifesta a sua concordncia com o PL (assinando-o) no prazo de 15 dias teis, a contar do seu recebimento. b) tcita, que ocorre quando o PR no se manifesta dentro do referido prazo de 15 dias teis.32

Observe que o silncio do presidente no perodo que dispe para se manifestar sobre um PL (quinze dias teis) importa em sano tcita (CF, art. 66, 3.). Portanto, se o chefe do Executivo deseja vetar o PL, ele o deve fazer de maneira expressa dentro do prazo constitucional. Leo, existe possibilidade de a lei ser promulgada sem sano do presidente da Repblica? Existe! Como veremos muito em breve, possvel que o presidente vete o PL e, posteriormente, esse veto venha a ser derrubado pelo Congresso Nacional (CF, art. 66, 4.). Nessa hiptese, o PL ser promulgado sem a concordncia do presidente da Repblica. Da a doutrina dizer que, embora a participao do chefe do Executivo seja imprescindvel para a formao das leis no Brasil, a sua concordncia no o , visto que existe possibilidade de lei aprovada sem sano! Leo, e no caso de um PL com vcio de iniciativa legislativa ser sancionado pelo presidente da Repblica, essa sano supre o vcio de iniciativa do PL? Definitivamente no! Essa uma questo que tambm cai muito em concursos e que o STF j pacificou h muito tempo... De acordo com esse entendimento pacfico do STF, a sano do presidente da Repblica no supre eventual vcio de iniciativa de um PL, ainda que o projeto trate de matria de iniciativa exclusiva do prprio presidente! Exemplificando, imagine que um deputado federal, espertinho, apresente um PL sobre matria de iniciativa legislativa privativa do PR. Considere ainda que o PL seja aprovado pelo Congresso e que o PR, concordando com o projeto, apesar do seu vcio de iniciativa, o sancione. Entende o Supremo que a concordncia do presidente, por meio da sano, no apaga o flagrante vcio de iniciativa do PL, o qual continua a apresentar um defeito de inconstitucionalidade formal. Com isso, a futura lei poder ser declarada invlida judicialmente numa ADI ou nos demais instrumentos de controle de constitucionalidade existentes no Direito brasileiro. O veto, por sua vez, a discordncia, total ou parcial, do chefe do Executivo com o PL aprovado pelo Legislativo, por entendlo inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico. A partir das regras do art. 66 da CF/88, vejamos caractersticas do veto: as33

1.) Expresso - o veto s pode ser expresso, dependendo da manifestao expressa de vontade do presidente da Repblica, no prazo de 15 dias teis. Como vimos anteriormente, em caso de silncio do PR no prazo de 15 dias teis, ocorre a chamada sano tcita. 2.) Total ou Parcial - o veto pode ser total ou parcial, conforme o PR discorde de parte ou de todo o PL. muito importante ressaltar que o veto parcial somente pode incidir sobre texto integral de artigo, pargrafo, inciso ou alnea, por fora do art. 66, 2., da CF/88. Com isso, no se admite que o PR vete apenas algumas palavras, frases ou oraes isoladas dentro de um artigo, pargrafo, etc. Se o PR quiser vetar parcialmente o PL, dever vetar um ou mais artigos, pargrafos, incisos e alneas em sua integralidade! Nada de vetar palavrinhas dentro dos dispositivos legais!!! 3.) Supressivo - o veto supressivo e s pode subtrair do texto do PL um artigo, um pargrafo, um inciso ou uma alnea. impossvel, meu amigo, que por meio do veto se adicione algo ao PL! 4.) Irretratvel - o veto irretratvel, ou seja, uma vez manifestada a discordncia do presidente da Repblica e enviada as razes do veto ao presidente do Senado Federal, o chefe do Executivo no pode alterar o seu posicionamento. 5.) Motivado - o veto sempre motivado, devendo tal motivao ser comunicada dentro de 48 horas ao presidente do Senado Federal. Isso porque, por fora do art. 66, 4., da CF/88, o veto ser apreciado no prazo de 30 dias pelo Congresso Nacional, o qual poder derrub-lo ou mant-lo. E a motivao permite que o Congresso Nacional avalie as razes que levaram o PR ao veto! 6.) Jurdico ou Poltico - considerando as suas razes, o veto pode ser jurdico, poltico ou jurdico-poltico. O veto jurdico quando o PR discorda do PL por entend-lo inconstitucional. Como veremos na aula de controle de constitucionalidade, essa uma hiptese de controle preventivo de constitucionalidade das leis realizado pelo Poder Executivo.

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O veto poltico quando o presidente considera que o PL contrrio ao interesse pblico, fundamentando sua discordncia em critrios polticos de convenincia e oportunidade. Como podemos deduzir, o veto jurdico-poltico ocorre quando o PR combina os dois critrios para vetar um PL. 7.) Insuscetvel de apreciao pelo Poder Judicirio O STF j decidiu que tanto o veto poltico, quanto o jurdico constituem atos de carter poltico e, por essa razo, no podem ser invalidados em ao judicial (ADPF 1/RJ-QO). Isso porque a doutrina brasileira entende que os atos de carter poltico no se submetem a controle do Poder Judicirio, em respeito ao princpio da separao dos poderes. Assim, para concursos, o veto presidencial (jurdico ou poltico) no pode sofrer controle de constitucionalidade pelo Poder Judicirio. 8.) Supervel (ou Relativo) - o veto supervel (ou relativo), pois pode ser derrubado, nos termos do art. 66, 4.. Conforme j foi dito, o veto ser apreciado em sesso conjunta do Congresso Nacional, dentro de 30 dias a contar de seu recebimento, pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, em escrutnio secreto, podendo o Congresso manter o veto ou derrub-lo. Isso significa, portanto, que o veto do PR no absoluto e pode ser derrubado pelo Congresso Nacional! Determina o 6. do art. 66 que, esgotado sem deliberao o prazo estabelecido no 4. (30 dias), o veto ser colocado na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at que ocorra a sua votao final. Quanto a esse dispositivo, preste ateno: considerando que o veto deve ser apreciado em sesso conjunta do Congresso Nacional no prazo de 30 dias, esgotado esse prazo, o veto passa a trancar a pauta da prxima sesso conjunta do Congresso Nacional, e no as pautas da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal! Leo, o Congresso Nacional pode derrubar apenas parte do veto presidencial? Pode! Isso inclusive j caiu em concurso e bem interessante. Se o PR vetou os artigos 3., 4. e 5. de um determinado PL, nada impede que o Congresso derrube o veto apenas do art. 3. e mantenha o veto dos arts. 4. e 5..

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Fase complementar: a promulgao e a publicao A fase complementar do processo legislativo ordinrio finaliza o processo de elaborao das leis ordinrias e formado por dois atos contnuos: a promulgao e a publicao. Vejamos cada um deles. Promulgao No dicionrio, encontramos que publicamente conhecido, dar a saber. promulgar tornar

Na fase da promulgao, torna-se conhecido o texto da lei que foi sancionado pelo PR ou que foi vetado e teve o veto derrubado pelo Congresso Nacional. A doutrina afirma que a promulgao seria um atestado de que uma nova lei acaba de surgir no ordenamento jurdico (atestado de existncia) e, portanto, deve ser obedecida por todos (atestado de executoriedade). Ressalte-se que devemos falar em promulgao da lei e no do projeto de lei. Isso porque o PL j se transformou em lei desde a sua sano ou derrubada do veto. Muito bem. Tratarei agora concurso sobre promulgao. da principal informao para

que, regra geral, a promulgao feita pelo presidente da Repblica, tanto no caso de sano do PL, quanto no caso de derrubada do veto pelo Congresso. Ocorre que, nos termos do art. 66, 7., da CF/88, se o PR no promulgar a lei no prazo de 48 horas, contados da sano expressa ou tcita ou da comunicao de rejeio do veto, a competncia para a promulgao: a) transfere-se ao presidente do Senado Federal e; b) se este no promulg-la no mesmo prazo, tal competncia transfere-se ao vice-presidente do Senado. Publicao No momento em que o texto da lei promulgado, ordena-se a sua publicao, que nada mais do que a divulgao do texto promulgado no Dirio Oficial. Inclusive, quem promulga o PL quem ordena a sua publicao. A publicao uma comunicao dirigida a todos, com o objetivo de tornar pblica a existncia da lei e do seu contedo. Ela impede que se alegue a ignorncia da lei e marca o momento em que a legislao passa a ser exigida. por isso que toda lei possui, como ltimo artigo, a chamada clusula de vigncia, que geralmente determina: Esta lei entra em

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vigor na data de sua publicao, a evidenciar que a publicao marca o momento da vigncia da lei. Resumindo, enquanto a promulgao atesta a existncia e a executoriedade lei, a publicao confere-lhe a obrigatoriedade e a notoriedade. Processo legislativo sumrio ou abreviado Estudado o processo legislativo ordinrio, vejamos agora o processo legislativo sumrio ou abreviado, tambm conhecido como procedimento de urgncia constitucional. Na verdade, o processo legislativo sumrio possui as mesmas regras do processo legislativo ordinrio, mas com uma grande diferena: aqui existem prazos para que as Casas Legislativas deliberem sobre o projeto. Ele est previsto nos pargrafos 1. ao 4. do art. 64 da CF/88. Vejamos as regras sobre o regime de urgncia constitucional: 1. - O Presidente da Repblica poder solicitar urgncia para apreciao de projetos de sua iniciativa. 2. Se, no caso do 1, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem sobre a proposio, cada qual sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobrestar-se-o todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa, com exceo das que tenham prazo constitucional determinado, at que se ultime a votao. 3. - A apreciao das emendas do Senado Federal pela Cmara dos Deputados far-se- no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no pargrafo anterior. 4. - Os prazos do 2 no correm nos perodos de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de cdigo.

Portanto, se a CF/88, como regra geral, no estabeleceu prazos para que as Casas Legislativas deliberem no processo legislativo da lei ordinria, no processo legislativo sumrio, esses prazos existem! De acordo com a CF/88, o presidente da Repblica tem a faculdade de solicitar o regime de urgncia para a apreciao de projetos de lei ordinria ou complementar de sua iniciativa privativa ou concorrente. Essa observao bem importante: o presidente pode solicitar o regime de urgncia tantos nos PLs de sua iniciativa privativa, quanto nos de iniciativa concorrente. Muito bem. Nesse regime, a Cmara dos Deputados (como Casa Iniciadora art. 64) e o Senado Federal (como Revisora) tero, cada qual, o prazo de 45 dias para apreciao do PL (totalizando 90 dias). Caso haja emendas apresentadas no Senado Federal, a Cmara ter o prazo de 10 dias para apreci-las.37

Assim, como regra geral, o processo legislativo sumrio no poder ultrapassar os 100 dias. O art. 64, 2., afirma que, se a Cmara e o Senado no conseguirem cumprir o prazo de 45 dias, manifestando-se sobre a proposio, o PL ser includo na ordem do dia, sobrestando-se todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa. A exceo ficou por conta das matrias que possuem prazo constitucional determinado (a exemplo das medidas provisrias), que no ficam sobrestadas e tambm podem ser deliberadas. Ainda, o art. 64, 4., dispe que: a) o processo legislativo sumrio no pode ser utilizado para projetos de cdigo. Com toda a razo, projetos de cdigo (i.e., que tratam de um tema da maneira mais ampla possvel, abordando diversos aspectos de uma mesma matria exs.: Estatuto da Criana e do Adolescente, Estatuto do Idoso, Cdigo Civil) no podem submeter-se aos prazos exguos do processo legislativo sumrio. b) Os prazos do processo legislativo sumrio no correm nos perodos de recesso do Congresso Nacional. Vejamos um exemplo prtico. Imagine que um PL ingressa na Cmara dos Deputados em 1. de novembro de determinado ano, a partir da iniciativa do presidente da Repblica, o qual solicita urgncia em sua apreciao. A Cmara possui 45 dias para apreciao desse PL (prazo que finda em 16/12), sob pena de sobrestamento de todas as deliberaes normativas da Casa, salvo medidas provisrias. Considere que, em 1./12, a Cmara aprovou o PL e este chegou no Senado no dia 2./12. A partir da, o Senado possui mais 45 dias para deliberar sobre o projeto, sob pena do mesmo sobrestamento, salvo MPs. Suponha que, no dia 22/12, ltimo dia da sesso legislativa ordinria, o PL ainda no havia sido votado no Senado. O prazo de 45 dias, ento, suspenso e apenas recomea a fluir no dia 02/02 do ano seguinte, quando ocorre a abertura da prxima sesso legislativa ordinria. Aprovado o PL no Senado Federal com emendas de mrito, o projeto volta Cmara para nova deliberao das emendas no prazo de 10 dias. Tendo em vista que os prazos de 45 + 45 + 10 dias no correm nos recessos parlamentares, observe que, na prtica, o processo legislativo sumrio pode perdurar muito mais do que 100 dias!

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Se o PL no for votado nos prazos determinados, ele considerado aprovado por decurso de prazo? Definitivamente no! A CF/88 aboliu a figura da aprovao por decurso de prazo (existente na CF passada), a qual permitia que uma proposio fosse aprovada simplesmente porque findara o prazo estabelecido para a sua deliberao. Atualmente, se o PL em regime de urgncia no aprovado, ficam sobrestadas as demais deliberaes at a efetiva votao do PL, no havendo possibilidade de ele ser aprovado sem votao! Por fim, eu quero fazer uma ltima observao. Alm da urgncia constitucional, existem outras hipteses de regimes de urgncia, previstos nos regimentos internos da Cmara e do Senado Federal. Assim, no devemos confundir o processo legislativo sumrio com as urgncias previstas nos arts. 336 a 353 do RISF e arts. 153 a 157 do RICD. Processos legislativos especiais Estudadas as regras constitucionais do processo legislativo sumrio, passemos ltima parte deste material, que trata dos processos legislativos especiais. Nessa parte, analisaremos o processo legislativo: a) das emendas constitucionais; b) das leis complementares; c) dos decretos legislativos; d) das resolues; e) das leis delegadas; e f) das medidas provisrias. Mos obra! Emendas constitucionais Antes de falarmos das emendas constitucionais, vejamos algumas observaes bsicas sobre o tema poder constituinte, que muito nos ajudaro no entendimento desse assunto. Doutrinariamente, o poder de elaborar as constitucionais denominado de poder constituinte. Esse poder divide-se em: a) poder constituinte originrio, que o poder de fazer uma Constituio novinha em folha; e39

normas

b) poder constituinte derivado, que o poder de alterar ou de complementar uma Constituio j existente. As emendas constitucionais esto inseridas no poder constituinte derivado, sendo espcies do chamado Poder Constituinte Derivado Reformador, pois representam reformas, alteraes realizadas no texto constitucional. Exemplificando, a EC n. 19/98 alterou substancialmente os arts. 37 a 41 da CF/88, que tratam da Administrao Pblica e de seus servidores. Processo legislativo das emendas constitucionais Como ns falamos anteriormente, as Emendas CF/88 possuem a mesma hierarquia constitucional do texto originrio. Assim, elas so hierarquicamente superiores s leis ordinrias, complementares, medidas provisrias, etc. O processo legislativo das emendas constitucionais est previsto no art. 60 da Constituio Federal, sendo esse um dos artigos mais cobrados em concursos (razo pela qual ele deve ser estudado com muito carinho)! Vejamos o art. 60 da CF/88, que traz para as emendas constitucionais um processo legislativo especial, solene e mais dificultoso do que o previsto para as leis ordinrias, revelando a rigidez da Carta Poltica de 1988:Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta: I de um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal; II do Presidente da Repblica; III de mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. 1. A Constituio no poder ser emendada na vigncia de interveno federal, de estado de defesa ou de estado de stio. 2. A proposta ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros. 3. A emenda Constituio ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo nmero de ordem. 4. No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I a forma federativa de Estado; II o voto direto, secreto, universal e peridico;

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III a separao dos Poderes; IV os direitos e garantias individuais. 5. A matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada no pode ser objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa.

Da leitura desse dispositivo constitucional, podemos tirar as seguintes concluses quanto ao processo legislativo da PEC (proposta de emenda constitucional): 1) A iniciativa legislativa da PEC concorrente entre:a) o presidente da Repblica; b) 1/3, no mnimo, dos 513 deputados ou dos 81 senadores; c) mais da metade das assemblias legislativas das unidades da

Federao (ou seja, 14 assemblias estaduais ou 13 assemblias estaduais + a Cmara Legislativa do DF), manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

Percebam que essa iniciativa legislativa bem mais restrita do que a prevista no art. 61, caput, da CF/88 para as leis ordinrias e complementares. Leo, possvel uma PEC proposta por iniciativa popular de lei? Apesar de respeitveis entendimentos da doutrina entendendo que sim (a exemplo de Jos Afonso da Silva), devemos levar para concurso a posio de que NO cabe PEC proposta por iniciativa popular. Isso porque o art. 60 da CF/88 prev exaustivamente os legitimados a propor uma PEC e esse dispositivo no incluiu a possibilidade de os cidados brasileiros proporem diretamente uma PEC no Congresso Nacional! Conforme esse entendimento majoritrio, somente cabe iniciativa popular de lei para a proposio de projetos de lei ordinria ou complementar, nos termos do art. 61, 2., da Carta Federal. 2) A PEC discutida e votada, em cada Casa do Congresso, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros. Nesse importante. ponto, precisamos fazer uma observao muito

que, diferentemente do processo legislativo ordinrio, na tramitao da PEC no existe predominncia da Casa Iniciadora sobre a Revisora.41

Como voc deve lembrar, no processo legislativo ordinrio, aprovado o PL com emendas de mrito na Casa Revisora, ele volta Casa Iniciadora para apreciao exclusiva dessas emendas. Rejeitadas as emendas da Casa Revisora, o PL ser encaminhado ao presidente da Repblica com a redao dada pela Casa Iniciadora, vez que as emendas da Revisora foram rejeitadas. Em resumo, essa a predominncia da Casa Iniciadora sobre a Casa Revisora no processo legislativo ordinrio: no caso de a Iniciadora rejeitar as emendas apresentadas pela Revisora, aquela encaminhar o seu texto ao chefe do Executivo, para o fim de sano ou veto. Pois bem. No processo legislativo da PEC, a sistemtica diferente! Se a 2. Casa aprovar alteraes de mrito ao texto da 1. Casa, esta receber o texto modificado como nova PEC, devendo apreciar toda a proposio (e no apenas as emendas da 2. Casa). Da a doutrina afirmar que, na tramitao da PEC, no existe Casa Revisora e Iniciadora, uma vez que a 2. Casa a votar (quer a Cmara, quer o Senado) no atua como revisora da anterior, mas recebe o texto aprovado na Casa anterior e o trata como proposta nova, reiniciando o processo legislativo (DEZEN Jr., Gabriel, 2006). Com isso, ao receber emendas de mrito na 2. Casa, a PEC volta para ser totalmente reapreciada na 1. Casa. Realizadas novamente alteraes de mrito nesta Casa, a PEC retorna 2. Casa (e assim segue indefinidamente), at que as duas Casas concordem com o mesmo texto normativo, quando, ento, a PEC estar pronta para a promulgao. 3) A PEC ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo nmero de ordem. Observe que durante o seu processo legislativo, a PEC no se submete a sano presidencial, tampouco promulgada pelo presidente da Repblica. Depois de sua aprovao no Congresso Nacional (em 2 turnos e mediante o voto de 3/5 dos parlamentares), a PEC ser promulgada diretamente pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com o seu respectivo nmero de ordem (ex.: Emenda Constitucional n. 66/10) 4) A matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada no pode ser objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa. Primeiramente, devemos esclarecer que a PEC :42

a) rejeitada, quando ela no consegue alcanar a votao favorvel de 3/5 dos deputados ou senadores em cada um dos turnos de discusso e votao; b) prejudicada, quando, por exemplo, trata de matria j julgada anteriormente em outra deliberao. Pois bem. O art. 60, 5., determina que a matria constante de PEC rejeitada ou declarada prejudicada no pode ser objeto de nova PEC na mesma sesso legislativa (02/02 a 22/12 de cada ano). Obviamente, a rejeio da PEC ou a sua declarao de prejudicialidade no impedem a reapresentao da mesma matria na sesso legislativa seguinte. Leis complementares De acordo com a doutrina, as leis complementares existem para algumas matrias importantes, as quais no devem ser tratadas na Constituio (sob pena de engessamento) tampouco em leis ordinrias (o que facilitaria a sua constante alterao). Para essas matrias, o legislador constituinte (aquele que elabora a Constituio) expressamente exige tratamento por meio de lei complementar, a qual se diferencia da lei ordinria em dois aspectos: o material e o formal. A diferena material consiste no fato de que leis complementares e leis ordinrias possuem campos de incidncia distintos (ou seja, tratam de matrias diferentes). Assim, a Constituio Federal estabelece taxativamente as matrias que somente podem ser reguladas por meio de lei complementar (ex.: art. 7., I; art. 18, 2. e 3., etc.). As demais matrias que no tenham essa exigncia podem ser reguladas em lei ordinria (ex.: art. 5., incisos XXIV e XXXII). A diferena formal refere-se ao processo legislativo: enquanto o projeto de lei ordinria aprovado pela maioria simples ou relativa dos parlamentares de cada casa do Congresso Nacional (CF, art. 47), o projeto de lei complementar somente aprovado pelo voto da maioria absoluta (CF, art. 69). A diferena entre maioria simples e maioria absoluta j foi enfrentada no estudo do processo legislativo ordinrio, razo pela qual remeto o caro leitor a esse ponto do material de apoio. Hierarquia entre lei ordinria e lei complementar Apesar de parte da doutrina defender a existncia de hierarquia entre essas normas, o entendimento majoritrio (inclusive do STF) 43

no sentido de que no existe hierarquia jurdica entre lei ordinria e lei complementar. Isso porque ambas so atos normativos primrios e esto no mesmo degrau da pirmide do ordenamento jurdico. Para a corrente majoritria, a diferena entre as leis ordinrias e as complementares no passa por uma relao de hierarquia jurdica, mas simplesmente por uma questo de campos materiais de incidncia distintos (ou seja, elas tratam de matrias diversas). Conflito entre lei ordinria e lei complementar Como vimos, a doutrina majoritria afirma no existir hierarquia entre lei ordinria e lei complementar. Com isso, surge a dvida: lei ordinria pode tratar de matria reservada lei complementar e vice-versa? Respondo essas questes da seguinte forma: 1) Considerando que mais fcil aprovar uma lei ordinria (maioria simples) do que uma lei complementar (maioria absoluta), EM REGRA, a lei ordinria no pode tratar de matria reservada pela CF/88 lei complementar. A lei ordinria que invadir o campo de incidncia reservado lei complementar conter um vcio de inconstitucionalidade formal. Ocorre que existem algumas hipteses em que a lei ordinria poder revogar a lei complementar. So elas: a) Quando a lei complementar tratou de matria que a CF no a exige expressamente. Nesse caso, a lei formalmente complementar, mas materialmente ordinria (i.e., ela trata de assunto de lei ordinria). Aqui, a lei ordinria pode revogar a lei complementar anterior, pois a CF no exigiu lei complementar para tratar do assunto. b) Quando a matria, no passado, era reservada lei complementar, mas deixou de ser, em virtude do surgimento de uma nova Constituio ou de emenda constitucional. Exemplificando, imagine que a CF de 1967 exigia lei complementar para tratar de determinado assunto e que, em 1970, ela foi editada. Considere, ainda, que a CF/88 deixou de exigir a lei complementar para tratar do assunto. Da mesma forma que no caso anterior, a referida lei passou a ser formalmente complementar e materialmente ordinria, abrindo caminho para que uma lei ordinria a revogue. 2) No caminho inverso, no h problema que a lei complementar revogue uma lei ordinria anterior.

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Se a lei ordinria seria suficiente para tratar de determinado assunto e o Congresso resolve aprovar uma lei complementar, no existe a vcio de inconstitucionalidade formal (considerando que mais difcil aprovar a lei complementar). Apenas, essa lei complementar ser formalmente complementar e materialmente ordinria, razo pela qual ela pode ser revogada por lei ordinria posterior. Hipteses em que se exige lei complementar importante fixar que a Constituio Federal estabelece de maneira taxativa quais matr