Livro-Eleitoral

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TEMAS DE DIREITOELEITORAL E PARTIDRIO

REFORMAPOLTICO-PARTIDRIA&

FINANCIAMENTO DE CAMPANHA


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UBIRAJARA COELHO NETO

Especialista, Mestre e Doutor em Direito Constitucional - UFMGProfessor Adjunto do Departamento de Direito Pblico UFRN

(Graduao e Mestrado)

TEMAS DE DIREITOELEITORAL E PARTIDRIO

REFORMA POLTICO-PARTIDRIA&

FINANCIAMENTO DE CAMPANHA

EDIO DO AUTORNATAL - 2005


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Copyright 2005

Ubirajara Coelho Neto

Catalogao da Publicao na Fonte. UFRN / Biblioteca Setorial do CCSADiviso de Servios Tcnicos

Coelho Neto, Ubirajara.

Temas de Direito Eleitoral e Partidrio: reforma poltico-

partidria & financiamento de campanha. / Ubirajara CoelhoNeto. Natal: Edio do Autor, 2005.210 p.

Inclui bibliografia.ISBN 85-905346-1-8

1. Direito eleitoral. 2. Direito partidrio. 3. Reforma. 4.Poltica. 5. Financiamento. 6. Campanha. I Ttulo.

RN/BS/CCSA CDU 342.8(81)

TODOS OS DIREITOS RESERVADOS proibida a reproduo totalou parcial de qualquer forma ou por qualquer meio. A violao dos

direitos do autor (Lei n. 9.610/98) crime estabelecido pelo artigo 184do Cdigo Penal.

Depsito legal na Biblioteca Nacional conforme Lei n. 10.994, de 14 dedezembro de 2004.

Impresso no BrasilPrinted in Brazil


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minha esposa, Ana Paula, comadmirao, amor e gratido.

Aos meus queridos filhos, Diogo eLuiza, razo do meu viver.

Ao Prof. Dr. Alozio Gonzaga de

Andrade Arajo, mestre e amigo detodas as horas.


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SUMRIO

1. INTRODUO............................................................................................ 11

2. PRINCPIO DEMOCRTICO..................................................................... 18

3. ESTADO CONSTITUCIONAL E PARTIDOS POLTICOS....................... 37

4. EVOLUO DOS PARTIDOS POLTICOS NO BRASIL......................... 63

5. FINANCIAMENTO E FISCALIZAO DE CAMPANHAS................... 82

6. REFORMA POL.-PARTIDRIA E FINANCIAMENTO PBLICO......... 90

7. O MTODO COMPARATIVO.................................................................... 103

8. O FINANCIAMENTO NO DIREITO COMPARADO.............................. 107

9. DINHEIRO E POLTICA NA AMRICA LATINA................................. 131

10. CONCLUSO.............................................................................................. 172

ANEXO............................................................................................................... 177

BIBLIOGRAFIA.................................................................................................. 206

NDICE............................................................................................................... 214


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LISTA DE ABREVIATURAS

CCFP Commission Nationale des Comptes de Campagne et desFinacements Politiques

CGC Cadastro Geral do ContribuinteCNPJ Cadastro Nacional da Pessoa JurdicaCPF Cadastro de Pessoa FsicaFELCN Fora Especial de Luta Contra o NarcotrficoMDB Movimento Democrtico BrasileiroMIR Movimento de Esquerda RevolucionriaPAN Partido dos Aposentados da NaoPCB Partido Comunista BrasileiroPC do B Partido Comunista do Brasil

PCO Partido da Causa OperriaPDT Partido Democrtico TrabalhistaPFL Partido da Frente LiberalPHS Partido Humanista da SolidariedadePL Partido LiberalPMDB Partido do Movimento Democrtico BrasileiroPMN Partido da Mobilizao NacionalPPB Partido ProgressistaPPS Partido Popular Socialista

PRONA Partido de Reedificao da Ordem NacionalPRP Partido Republicano ProgressistaPRTB Partido Renovador Trabalhista BrasileiroPSB Partido Socialista BrasileiroPSC Partido Social CristoPSDB Partido da Social Democracia BrasileiraPSDC Partido Social Democrata CristoPSL Partido Social LiberalPSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado (Antigo PRT)

PT do B Partido Trabalhista do BrasilPT Partido dos TrabalhadoresPTB Partido Trabalhista BrasileiroPTC Partido Trabalhista CristoPTN Partido Trabalhista NacionalPV Partido VerdeSPCE Sistema de Prestao de Contas de Campanhas EleitoraisTSE Tribunal Superior EleitoralUDN Unio Democrtica Nacional

UFIR Unidade Fiscal de Referncia


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PREFCIO

A presente obra visa analisar os princpios democrticos, aevoluo dos partidos polticos no brasil, a reforma poltico-partidria,bem como, o financiamento e fiscalizao de partido, campanhas ecandidatos.

Detm-se, no entanto, com maior nfase, aos diversos ngulos darelao dinheiro/poltica, ou seja, um dos assuntos mais importantesda democracia, das suas qualidades e das possibilidades da reproduode uma frmula que permita a expresso e a coexistncia de umasociedade complexa.

O nosso propsito que as garantias de financiamento pblico

propiciem um nvel de recursos suficientes, de forma que a competioeleitoral acontea em grau de igualdade, oferecendo reaisoportunidades de todos os candidatos e partidos conquistaremgovernos ou espaos de representao parlamentar e no um ritual comvencedores predeterminados, evitando os riscos existentes nacompetio, que os partidos inevitavelmente enfrentam como seusgrandes agentes, quase sempre prisioneiros do mercado ou, at mesmo,de grupos de interesse que operam s margens da legalidade,exercendo presses advindas da sua dependncia financeira com

centros ou grupos de poder econmico, social ou institucional.Natal, maio de 2005.

O Autor.


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1. INTRODUOAnalisaremos diversos ngulos diferentes da relao do dinheiro

e da poltica, ou seja, um dos assuntos mais importantes da democracia,das suas qualidades e das possibilidades da reproduo de umafrmula que permita a expresso e a coexistncia de uma sociedadecomplexa.

Iniciaremos os nossos trabalhos tratando de alguns assuntos queachamos oportuno para no perder de viso: que o financiamento dadisputa eleitoral um tema poltico, e no tcnico.

O tpico do financiamento dos partidos informa para um fatopoltico decisivo: a importncia alcanada pelos partidos para a vida e areproduo do Estado democrtico. Eles adquiriram a ateno neste

ponto, porque o dinheiro dos partidos no s representa uma questoexcelente para as quantidades implcitas ou para suas fontes de origem,mas porque os partidos tornaram-se a espinha do Estado democrtico.

A fase do "constitucionalismo democrtico" depois da SegundaGuerra Mundial no expressou mais o reconhecimento jurdico dopapel vertebral dos partidos para o sistema democrtico.

A Constituio italiana de 1947 e a alem de 1949 foram asprimeiras a assumir a relevncia dos partidos e a necessidade de apoiar

o seu desenvolvimento para forar e para consolidar uma vida eleitoraldurvel. Depois, continuariam naquele caminho a Constituio francesaem 1958, a grega em 1975, a portuguesa em 1976 e a espanhola em 1978.

A deciso estratgica do fortalecimento dos partidos foi uma dascaractersticas definidoras do chamado "direito dos partidos".

A Frana em 1946, abrindo caminho, adotou uma medidaexcepcional, quando estabeleceu o princpio de reembolso de certasdespesas de campanha para os candidatos Assemblia Nacional.Surgiu na Argentina em 1955, em Porto Rico em 1957, uma forma definanciamento com a utilizao de recursos pblicos oferecidodiretamente aos partidos. A Alemanha optaria por aquele padro em1959, Sucia em 1965, a Finlndia em 1967, Dinamarca em 1969,Noruega em 1970, Israel em 1973, Itlia, Canad e Estados Unidos em1974, ustria e Japo em 1975, Espanha em 1977 e finalmente, Franaem 1988.

O mais importante no estudo comparado que o mesmo permiteanalizar a evoluo do presente tpico, ou se preferir a sua

complexidade crescente. O assunto do financiamento j adquiriu "vidaprpria" ganhando um espao decisivo e um enfoque de discussointernacional em relao qualidade da vida poltica nos diversos


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pases.Muitos dos regulamentos que foram estabelecidos no mundo,

no foram capaz de conter o aparecimento das patologias polticasque precisam ser completamente controladas. Seria necessrioreconhecer a necessidade emergente do aperfeioamento dossistemas normativos onipotentes. Os financiamentos dos partidospropiciaram incertezas e crises em muitas democracias do mundo:governos enterrados por escndalos, proveniente de operaesfinanceiras criminosas, presidentes ou primeiro ministros que lutampara evitar a ao da justia, ministros afastados por sofreremacusaes, partidos na iminncia do desaparecimento, e o caos emdeterminados sistemas polticos em virtude do aparecimento dediversos ilcitos financeiros.

No exageramos quando nos referimos ao financiamento dospartidos como um tpico absolutamente central no s para os prpriospartidos polticos e para a sua influncia, prestgio e instalao social,mas, o que mais importante, para a autenticidade e a sade de todo osistema democrtico.

crucial tomar conscincia que as finanas dos partidos seapresentam como um tpico estrutural das naes democrticas. Almdos comentrios sobre os maus hbitos vernculos deste ou daquelepas, a realidade, que demonstra o estudo comparado, que os

sistemas partidrios contemporneos, sofrem de maneira geral dosmesmos problemas, seja na Europa, Amrica Norte, Amrica Latina ousia, at alguns pases da frica e Europa do Leste.

A persistncia e recorrncia de patologias polticas existentespara as regras de financiamento tm explicaes "estruturais"alm datradicional existncia da corrupo na poltica dos diversos pases.

Os problemas de financiamento dos partidos polticos tm duasfontes principais de tenso: o aumento sistemtico dos custos para

manter a organizao e para fazer campanha, bem como, o rendimentodeficitrio dos antigos modelos de coeso dos partidos; porque emgeral as taxas e contribuies dos militantes crescem lentamente, muitoaqum das reais necessidades das organizaes.

Somente entenderemos a complexidade e profundidade dopresente trabalho se percebermos as causas que nos leva a procuraruma explicao convincente para a necessidade emergente de umamaior quantidade de recursos para os partidos e a diversificao dassuas fontes. Tambm necessrio compreendermos que para a

realizao do presente trabalho deveremos aprofundar na anlisecomparada, assunto de ateno permanente do mundo acadmico.


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Tentaremos encontrar argumentos, baseados em experincias edados desfavorveis que certamente nos levaro a tentar encontrar ummodo mais preciso para o financiamento e fiscalizao dos partidos:suas fontes diversas de recursos, os mecanismos mais apropriados paraa sua regulamentao, as caractersticas dos limites para as suas

despesas, as frmulas de superviso, as sanes aplicveis e, tambm,os problemas e vantagens oferecidas para cada uma das alternativasdescritas.

A importncia dos partidos polticos para a democracia contribuipara explicar a razo da frequncia do financiamento pblico nasdemocracias contemporneas. Entendemos que os partidos polticosso organismos vitais dos sistemas de representao plural e,consequentemente, entidades de autntico interesse pblico, cuja

existncia merece ser sustentada com capitais pblicos.Entretanto, as razes que sustentam o financiamento pblico dospartidos conduz ao inevitvel estudo de quatro outros assuntos: derevelar a origem dos recursos, de garantir a independncia dospartidos, de ter algumas condies apropriadas de justia nacompetio e de evitar a tentao das fontes ilegtimas definanciamento.

A nossa principal inteno demonstrar at onde possvelperceber os riscos existentes na competio democrtica que os

partidos inevitavelmente enfrentam como seus grandes agentes, quasesempre prisioneiros do mercado ou, at mesmo, de grupos de interesseque opera margem da legalidade. que os partidos precisamurgentemente de proteo das presses incorporadas ou ilegaisadvindas da sua dependncia financeira com centros ou grupos depoder econmico, social ou institucional.

O nosso propsito que a garantia de financiamento pblicapropicie um nvel de recursos suficiente, de forma que a competio

eleitoral acontea em grau de igualdade, oferecendo reaisoportunidades de todos os candidatos e partidos conquistaremgovernos ou espaos de representao parlamentar e no um ritual comvencedores predeterminados.

Os partidos precisam de somas necessrias de recursos paralevar a frente as suas atividades, principalmente em perodos decrescimento democrtico, possibilitando uma real alternncia,determinada quando a disposio assimtrica de recursos entre ospartidos polticos eliminada. Por outro lado, a ausncia de recursos

suficientes para os partidos, produz uma participao to desigual quedificulta sensivelmente uma marcha corrente do compromissodemocrtico.


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Mas a necessidade de se garantir um nvel mnimo de suficinciade recursos aos partidos polticos no se restringem aos momentos emque a vida democrtica ativada. Recentemente, at mesmo em pasescom vrias dcadas de exerccio democrtico, e com slidos eamadurecidos partidos polticos, verificou-se um aumento

impressionante das despesas das organizaes devido necessidadeimperativa da presena dos partidos nas mdias. Este fato tornapraticamente invivel pensar em um modelo auto-sustentvel departidos polticos, sem subsdio direto do Estado.

Tambm, o financiamento pblico concedido com a inteno deque as operaes financeiras dos partidos, as suas rendas e as suasdespesas, sejam realizadas de uma maneira mais transparentes. A idia que sendo os recursos provenientes de uma modalidade de

financiamento pblico, os princpios de transparncia e de controlepodem ser garantidos de um modo melhor.O financiamento pblico baseado, em um extenso e variado

leque de opes para a utilizao de recursos pblicos na atividadepoltico-eleitoral.

Por exemplo, o dinheiro pode ser destinado aos partidos ou aoscandidatos. Nos Estados Unidos h um fundo de dinheiro que vem doscontribuintes e que so destinados ao financiamento das campanhaspresidencial e para as eleies primrias e gerais, pagando, inclusive, as

despesas das Convenes eleitorais dos partidos. Este modelo coerente no sistema eleitoral americano. No padro europeu que totalmente distinto, os Estados decidiram conceder capitaisdiretamente aos partidos.

O financiamento pode ser dedicado apenas s campanhas, isto ,compreender despesas somente eleitorais, ou ser utilizado para asatividades regulares e permanentes dos partidos, ou ambas as coisas.Na Alemanha existe apenas concesso estatal s campanhas; a

Dinamarca, Finlndia, Noruega e Sucia financiam as atividadesregulares e permanentes dos partidos que tambm acontece no Japo,enquanto a Espanha, ustria e Frana concedem recursos para ambosos fins. A mesma coisa acontece entre os pases da Amrica Latina,sendo as campanhas financiadas diretamente com recursos pblicos emHonduras, Nicargua e Uruguai.

No Mxico existem trs modelos de financiamento pblicodireto: para atividades ordinrias, para despesas de campanha em anosde eleies e para atividades especficas em tarefas de difuso da

cultura democrtica, que financiada atravs de reembolso das suasdespesas.


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Em todos os casos, um assunto comum a esses pases onde ascampanhas so financiadas, o debate quanto durao das mesmas, pois, talacontecimento tem efeito direto no montante de recursos pblicos envolvidos.

Existem caminhos diferentes para fixar as quantias dofinanciamento. Fundamentalmente, o dinheiro concedido atravs defrmulas de proporcionalidade de acordo com o nmero de votos ecadeiras que os partidos obtiveram nas eleies prvias. No obstante, talmecanismo de financiamento perpetua as desigualdades, de tal sorte queem diferentes pases, foi conveniente dividir as cotas de financiamento,deixando parte da distribuio efetivada de forma eqitativa, combinada aproporcional, minorando as diferenas no ponto de partida da competioeleitoral.

Do mesmo modo, se o financiamento pblico se concentra em

funo do nmero de votos obtidos na eleio prvia, os partidosprocuraro meios para atrair o capital privado para aumentar os seusvotos e obter recursos pblicos maiores no futuro.

Por outro lado, como os recursos pblicos no podem serdistribudos sem regras explcitas prefixadas, necessrio determinarcomo os partidos podero consentir ao financiamento pblico.Geralmente, se faz necessria uma votao mnima para quedeterminado partido venha a ser merecedor do financiamento, ou estedireito normalmente condicionado obteno de determinado

nmero de cadeiras nos parlamentos. Em alguns casos, os partidosexistentes bloqueiam o acesso de novas opes para os ajustes dasdisputas eleitorais e, consequentemente para o financiamento pblico,ou ento criam um leque de dificuldades para os pequenos partidos emmatria eleitoral. Este risco permanente contanto que eles sejam ospartidos com presena no parlamento.

Os financiamentos estatais para os partidos podem fluir de formadireta ou por concesses indiretas. As formas indiretas mais habituais

consistem em disponibilizar aos partidos espao e tempo nos meios decomunicao; assumir os custos postais dos partidos; e pagamento dosespaos fsicos utilizados para a fixao de propaganda nasmunicipalidades. O principal questionamento a ser feito em relao aopresente tema se o financiamento direto ou indireto ofereceprivilgios a determinados partidos. Favorvel s concesses indiretaspesa o fato de que normalmente elas so distribudas de um modo maisigual e que elas asseguram o uso apropriado do dinheiro pblico nasatividades previamente previstas. Por sua vez, podemos dizer que o

financiamento indireto privilegia determinados partidos em virtude defatos impostos s decises de despesa dos partidos e suas estratgias decampanha.


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Tambm passvel de questionamento se o financiamentopblico concedido em todos os nveis de disputas eleitorais, se apenasem nvel nacional ou se tambm combina os apoios nos estados emunicipalidades.

Acreditamos existirem alguns fatos contemporneos inegveis: asdificuldades financeiras dos partidos sustentarem-se simplesmente comas contribuies dos seus militantes so enormes. Para isto asobrevivncia deles no depende s de sua capacidade de filiao.Percebemos que tal problema comum em quase toda Amrica Latinae em outras latitudes, num curto prazo, improvvel que os sistemaspluralistas alcancem e mantenham um equilbrio razoavelmente igual ecompetitivo de um sistema institucional que elimine as deformaesexcessivas. Seria justificvel que, o Estado apie com recursos pblicos

as atividades partidrias.Mas tal perspectiva no esconde reais problemas. A ttulo deexemplo podemos citar o seguinte: atualmente, os partidos polticostornaram-se autnticos espaos de interesses de grupos econmicos.

O financiamento privado, ao contrrio do financiamento pblico,possibilita a submisso dos partidos a certos grupos de interesse quemaculam futuras aes de eventuais polticos por eles financiados.

No financiamento privado, como proteo sade dademocracia, as legislaes devem regular suas fontes, determinandolimites para as contribuies.

Tradicionalmente, so trs as formas de financiamento privado:cotas dos filiados, doaes e, em alguns casos, os crditos de entidadesfinanceiras.

No primeiro caso, as contribuies dos militantes podem serobrigatrias ou voluntrias, e em alguns casos, existem limites para osrecursos que os filiados dos partidos podem contribuir.

Uma primeira necessidade enfrentada por todos os sistemas distinguir entre as doaes de pessoas fsicas e jurdicas. Deve-se evitareventuais contribuies originrias de determinadas pessoas,objetivando impedir a troca de favores aps a eleio.

As doaes estrangeiras normalmente so proibidas para evitaringerncias externas em assuntos nacionais. Da mesma forma, soproibidas as doaes das Igrejas ou de organizaes religiosas, com ainteno de evitar a possvel confuso dos assuntos da poltica e da f.

Outras fontes de financiamento proibidas so as contribuies de

companhias mercantis, principalmente se estas podem ser contratadaspela administrao pblica ou so concessionrios de servios pblicos.


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Os desafios centrais esto entre dinheiro e disputa poltico-eleitoral, com suas questes reincidentes: quais so as fontes de rendasdos partidos? qual o destino de seus recursos? Quanto dinheiro,legalmente, eles podem gastar superando os limites que alterem umamarca mnima de justia nas disputas eleitorais? como exercido o

controle das suas finanas? e quais as sanes aplicveis? Em relaoao presente tema, dificilmente poder se falar em modelos: as normasso determinadas pelos objetivos procurados.

Que o dinheiro na poltica tenha uma manipulao transparente eque propicie a multiplicao da competio aberta e livre, semobstculos, a todos os partidos e os regimes que lhes do sustentao.


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2. PRINCPIO DEMOCRTICOEtimologicamente a palavra democracia vem do grego demos

(povo) e kratia, de krtos (governo, poder, autoridade). Historicamente,considera-se os atenienses o primeiro povo a elaborar o idealdemocrtico, dando ao cidado a capacidade de decidir os destinos daplis (cidade-estado grega). Povo habituado ao discurso encontra nagora (praa pblica) o espao social para o debate e o exerccio dapersuaso. Entretanto, o ideal de democracia direta, que no se faz porintermdio de representantes, mas pelo exerccio do poder no-alienado, nunca se cumpriu de fato.

O apogeu da democracia ateniense se deu no sculo V a. C., noperodo clssico. bem verdade que Atenas possua meio milho de

habitantes, dos quais 300 mil eram escravos e 50 mil metecos (estrangeiros);excludas as mulheres e crianas, restavam apenas 10% consideradoscidados propriamente ditos, capacitados para decidir por todos. Por isso,quando se fala em democracia ateniense, bom lembrar que a maior parteda populao se achava excluda do processo poltico. Alis, quanto mais sedesenvolvia a idia de cidado ideal, com a consolidao da democracia,mais a escravido surgia como o contraponto indispensvel, na medida emque ao escravo eram reservadas as tarefas menores dos trabalhos manuais eda luta pela sobrevivncia.

A democracia, do ponto de vista conceitual, evoluiu de suaconcepo originria de forma de governo para traduzir a idia deregime poltico, motivada, segundo muitos estudiosos, pela prpriapercepo quanto sinrgica impossibilidade ftica de se ter umademocracia direta (no sentido de o povo governar-se por si mesmo),como a experimentada em alguns Estados helnicos e romanos, emdeterminados perodos histricos.

O ideal democrtico reaparece na Histria, com roupas

diferentes, ora no liberalismo, ora exaltado na utopia rousseauniana,ora nos ideais socialistas e anarquistas. Nunca foi possvel evitar que,em nome da democracia, conceito abstrato, valores que na verdadepertenciam a uma classe apenas, fossem considerados universais. ARevoluo Francesa se fez sob o lema igualdade, liberdade,fraternidade, e sabe-se que foi uma revoluo que visava interessesburgueses, e no populares.

Foi ROUSSEAU quem melhor formulou a teoria poltica daDemocracia. Nas pginas de "O Contrato Social", est exposto, sob a

mais pura das formas, o sistema democrtico ideal: Todos nascem livres eiguais e, para que todos continuem livres e iguais, necessrio se torna que


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ningum esteja sujeito a outrem, mas que todos estejam subordinados, apenas eto-somente, a todos. esse o objetivo do pacto social que, nas palavrasdo clebre filsofo, visa achar uma forma de associao que defenda eproteja, com toda a fora comum, a pessoa e os bens de cada associado e pelaqual cada, ao se unir a todos, s obedece a si prprio, e permanece assim tolivre quanto anteriormente. A teoria de ROUSSEAU, embora fosse a maisperfeita racionalizao da Democracia, no foi seguida, mesmo nosprimrdios do regime. Com efeito, a democracia institucionalizou-sesob a forma representativa e, como sabido, ROUSSEAU recusava ocarter democrtico ao governo por representantes.

A democracia considerada o governo do povo, subentendendo-segoverno da maioria, o governo das maiorias constitucionais. A democracia o regime antagnico monarquia que se baseia na herana do cargo

pblico, aristocracia com seus privilgios sociais, e bem assim ditadura,porque nesta uma pessoa se apossa do poder pela fora ou pela violncia,nele se mantm enquanto disto fsica ou moralmente capaz, no estsujeito a nenhum freio ou restrio salvo o medo, e no pode ser posto parafora do poder seno mediante o recurso violncia das revolues.

O regime democrtico, em teoria, repousa no s nas maiorias,porm em um sistema da vida em que se assegure s minorias polticasa possibilidade de existncia legal na vida nacional, de tal forma agarantir aos cidados seus direitos individuais. H nessa idia, a

compreenso da pluralidade de partidos polticos ou da coexistncialegal de vrios partidos polticos dentro da comunidade. A pluralidadede partidos indispensvel democracia. Esta se concretiza mediante acoexistncia legal dos partidos, pelo rodzio das maiorias, pelo respeitos minorias, como tambm pela representao proporcional nosParlamentos, pela representao nas prprias comisses parlamentares.

Assim como para a cidadania, existe a concepo de que ademocracia uma tcnica da igualdade. A democracia do sculo XIX

buscou eliminar os privilgios de crena, nascimento e raa, masexcluiu dos benefcios do progresso cientfico e tecnolgico milhes depessoas. Na verdade a democracia neoliberal contemporneacristalizou-se como uma tcnica de desigualdade e excluso.

So trs as concepes sobre o regime democrtico. A concepoclssica, afirmando que a democracia o governo do povo; a concepoliberal, sustentando que ela o regime realizando uma tcnica deliberdade atravs de uma expresso pluripartidria; e a concepo dademocracia econmica, que endossa a opinio de que ela uma tcnica

da igualdade.No mundo moderno, porm, a democracia surgiu sob a forma


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indireta ou representativa. Manteve-se o princpio da soberania popular(todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido),transferindo-se o exerccio das funes governamentais aosrepresentantes ou mandatrios do povo. Democracia e representaopoltica tornam-se, no mundo moderno, idias equivalentes: fala-se em

democracia e subentende-se o sistema representativo de governo.Realmente, o Estado moderno, pelo aperfeioamento dos meios decomunicao, superou os obstculos do nmero e da distncia,colocando em pleno funcionamento o mecanismo das representaesmantendo contato imediato com as imensas populaes, a tal ponto quese chega a conceber a formao de Estados continentais e at mesmo deum Estado mundial.1

A democracia alude a uma srie de valores (otimismo relativo

acerca da natureza humana, governo e Estado como instrumentos dasociedade, inexistncia do dever de submisso) que, por fim, conduzema um conjunto de caractersticas prprias que podem ser sintetizadasatravs dos seguintes tpicos: eleies livres (em contraposio seleies manipuladas tpicas do regime desptico), oposio polticalegal (em contraposio ao partido nico tpico do regime desptico),liberdade de expresso (em contraposio ao conformismo intelectualtpico do regime desptico), governo da maioria com respeito aosdireitos da minoria (em contraposio ao governo arbitrrio tpico do

regime desptico), constitucionalismo (em contraposio aopseudoconstitucionalismo tpico do regime desptico), imprio da lei eda ordem legitimamente estabelecidas (em contraposio lei e ordem ilegtimas tpicas do regime desptico).

A definio de democracia encontrada nos manuais a dogoverno constitucional das maiorias que, sobre as bases de uma relativaliberdade e igualdade, pelo menos a igualdade civil (diante da lei),proporciona ao povo o poder de representao e fiscalizao dosnegcios pblicos (cidadania poltica).

Em princpio, democracia o governo do povo, ou o governo dasmaiorias constitucionais, porque realmente quem preconiza ademocracia tem de preconizar o governo das maiorias constitucionais.Porm este governo da maioria se realiza atravs do voto ou daoperao eleitoral. Historicamente, este poder de voto era um poderrestrito pela condio de fortuna, como no sculo XIX, porm no sculoXX o sufrgio tornou-se universal, isto , cada cidado teve a fruiolegal do direito de voto, segundo a frmula inglesa: a cada cidado umvoto. Todavia, o poder de representar continua a ser condio de

1MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado, p. 275-276.


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fortuna, pois, principalmente, candidatos financiados por poderososgrupos econmicos possuem chances reais de eleio.

Mas, afinal, existe democracia? Para responder a estequestionamento, reportar-me-ei a discusso levantada por ANDRADEe proposta, inicialmente por BURDEAU, de que "no se pode falar emdemocracia, no singular, seno apenas no plural, salvo se se acrescentarao vocbulo um qualificativo, como real, verdadeira, formal, clssicaocidental, econmica, social, popular, etc". Tantas so as formas que podeassumir, diz, ainda, que a concepo da democracia se torna subjetiva,no comportando um conceito universal, isto , vlido para todas aspessoas ou situaes.

Assim imprecisa, a idia democrtica pode servir a todos osregimes. Todos, com efeito, proclamam-se democrticos, mesmo

aqueles, prossegue BURDEAU, que utilizam as tcnicas maisautoritrias. Querem, com isso, evitar que o homem se sinta aviltado,por se submeter, no plano poltico, a ordens que lhe so impostas doexterior.2

Este primeiro questionamento levantado pelo escritor brasileiro,baseado nos pensamentos de BURDEAU , sem dvida, cabvel para asituao em apreo, pois, caso contrrio, poderamos buscar o que diz,por exemplo MANGABEIRA, para quem democracia o regimeconstitucional de governo da maioria, que, sobre a base da igualdade poltica eda garantia das liberdades civis, assegura s minorias, com seu direito derepresentao, o da fiscalizao e crtica.3

Este um conceito jurdico de democracia, que tem por base,inclusive, a representatividade garantida pela Constituio.

CUNHA ressalta que:"numa sutilssima observao, ponderou PREVOST-

PARADOL que a democracia um misto de verdade e de fico,porque, sem dvida, ela comporta, em alta voltagem, realismopoltico e sonho (...) O conceito de democracia deve exprimir,consequentemente, uma realidade dinmica, em contnuoevolver, no estratificada e exaurida, que exige do intrpretedotes de pensador, capaz de observar, penetrantemente, e deaspirar, com idealismo. "4Tentando, por sua vez, talvez agradar a "gregos e troianos", por

exemplo, ROSENFIELD ressalta que:

2ANDRADE, Darcy Bessone de Oliveira. Idias Polticas, p. 29.3MANGABEIRA, Joo inFrancisco Vani Bemfica, Curso de Teoria do Estado, p. 141.4CUNHA, Fernando Whitaker da. Direito Constitucional do Brasil, p.156.


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"a democracia moderna ganhar um novo rosto,inaugurando um novo sentido do poltico, ao determinar-se porum espao pblico de discusso, de luta, de negociao e dedilogo. A reunio de todos aqueles que constituem a sociedadenuma forma de organizao poltica aberta ao seu

aperfeioamento d aos cidados um novo sentido dacomunidade, no excluindo ningum, por princpio, dos assuntospblicos."5Segundo BONAVIDES, "a democracia aquela forma de

exerccio da funo governativa em que a vontade soberana do povodecide, direta ou indiretamente, todas as questes de governo, de talsorte que o povo seja sempre o titular e o objeto a saber, o sujeitoativo e o sujeito passivo de todo o poder legtimo".6

2.1 CONCEITO DO PRINCPIO DEMOCRTICOA base do conceito de Estado Democrtico e, consequentemente,

a base do conceito de Princpio Democrtico , conforme dispeDALLARI, "a noo de governo do povo revelado pela prpriaetimologia do termo democracia do grego 'demos', povo e 'kratos',poder. Examinamos, ento, como se alcanou supremacia dapreferncia pelo governo popular e quais as instituies do Estadogeradas pela afirmao desse governo".7

CHAU salienta que, "uma ideologia no nasce do nada, nemrepousa no vazio, mas exprime, de maneira invertida, dissimulada eimaginria, a prxis social e histrica concretas. Isso se aplica ideologia democrtica." Em outras palavras, misterafirmar que existena prtica e nas idias democrticas uma profundidade e uma verdademuito maiores do que a ideologia democrtica percebe ou deixaperceber".8

NUNES define democracia como:

"Regime poltico originariamente criado em Atenas, nosculo IV a.C. e defendido por PLATO e ARISTTELES.Funda-se na autodeterminao e soberania do povo que, por suamaioria e em sufrgio universal, escolhe livremente os seusgovernantes e seus delegados s cmaras legislativas, os quais,juntamente com os membros do poder judicirio, formam ospoderes institucionais, autnomos e harmnicos entre si, em que

5ROSENFIELD, Denis L. O Que Democracia, p. 30-31.6BONAVIDES, Paulo.A Constituio Aberta, p. 17.7DALARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado.8CHAU, Marilena. Convite Filosofia, p. 430.


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se divide o governo da nao, onde todos os cidados gozam deinteira igualdade perante a lei."9Neste sentido, DINIZ disciplina que democracia "forma de

governo em que h participao dos cidados, influncia popular nogoverno atravs da livre escolha de governantes pelo voto direto. osistema que procura igualar as liberdades pblicas e implantar o regimede representao poltica popular, o Estado poltico em que asoberania pertence totalidade dos cidados".10

Segundo BONAVIDES:"PARETO, ao pedir a significao exata do termo

'democracia', acaba por reconhecer que ainda maisindeterminada que o termo completamente indeterminado'religio' enquanto BRYCE, dando-lhe a mais larga e indecisa

amplitude, chega a defini-lo, de modo um tanto vago, como aforma de governo na qual 'o povo impe sua vontade de todas asquestes importantes'. Foi isso o que KELSEN ps de manifestonuma de suas obras fundamentais, em cujo prembulo fezponderada advertncia sobre os desacordos pertinentes a esseconceito. Para KELSEN, a democracia , sobretudo um caminho:o da progresso para a liberdade."11BOBBIO, afirma preliminarmente que, "O nico modo de se

chegar a um acordo quando se fala de democracia, entendida comocontraposta a todas as formas de governo autocrtico, o de consider-la caracterizada por um conjunto de regras (primrias oufundamentais) que estabelecem quem est autorizado a tomar asdecises coletivas e com quais procedimentos".12

Dispe, ainda, BOBBIO que da Idade Clssica a hoje o termo'democracia' foi sempre empregado para designar uma das formas degoverno, ou melhor, um dos diversos modos com que pode serexercido o poder poltico. Especificamente, designa a forma de governo

na qual o poder poltico exercido pelo povo".13

2.2 DEMOCRACIA E O PRINCPIO DA IGUALDADE

Outro postulado do regime democrtico , sem dvida, oprincpio da igualdade (isonomia), segundo o qual todos os nacionais

9NUNES, Pedro. Dicionrio de Tecnologia Jurdica, p. 305.10DINIZ, Maria Helena. Dicionrio Jurdico, p. 52.11BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica, p. 267.12BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia, p. 18.13BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade; por uma teoria geral da poltica, p. 135.


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devem ter tratamento equivalente e, especialmente, igualdade deoportunidades.

O princpio da igualdade figura entre os temas mais latos eequvocos. A igualdade figura entre os conceitos bsicos dademocracia. O princpio democrtico sem a igualdade no teriaconsistncia.14

Sob a tica geopoltica, , inclusive, lcito afirmar que aconcepo conceitual de democracia por muito tempo tem se baseadofundamentalmente nos pilares da liberdade e da igualdade, sendo certoque, nos tempos da chamada "guerra fria" (confronto ideolgico epoltico-institucional entre o Ocidente e os pases do bloco sino-sovitico), as principais democracias ocidentais (EUA, Frana, ReinoUnido, Canad, Repblica Federal Alem etc.) denominavam-se

"Mundo Livre" (numa visvel aluso primazia do elemento liberdade,caracterstico de seus respectivos regimes polticos democrticos) emcontraposio crtica aos Estados totalitrios da denominada "Cortinade Ferro" que se afirmavam, pelo menos sob o prisma designativo,democracias populares, em uma pretensa referncia maior igualdadeque tais povos esbravejam possuir.

Conforme j registramos, no se pode simplesmente rotularcomo genuinamente democrtico o Estado que, apenas em sua previsonormativa abstrata (ainda que de ndole constitucional), assegura os

postulados fundamentais do regime democrtico, quais sejam: aliberdade, a igualdade e, acima de tudo, o sagrado direito vida.

Um dos valores supremos da democracia a igualdade poltica.Modernamente, a reivindicao da igualdade consumou-se primeiro naigualdade poltica pelo princpio de que o povo deve participar daconstituio dos governos.

O consentimento dos governados tornou-se elementoindispensvel para a legitimidade do poder poltico. No Brasil, isso no

ocorre de maneira legtima, uma vez que o poder de manipulao damdia associado ao poder econmico vicia o processo de escolha dosrepresentantes do povo. O pequeno grupo que detm a maior parcelado poder nele perpetua-se, atravs da manuteno da pobreza e doanalfabetismo, facilitando a dominao do povo e barateando a comprado voto. O governo deve ser eleito pelos cidados, controlado pelosrepresentantes do povo, limitado pela lei. Dai o sufrgio universal, oparlamento, a constituio e as declaraes de direitos. O fato que ademocracia brasileira ainda formal. Faz-se eleies para garantir os

privilgios de uma minoria, as instituies atuam em favor dessa

14BONAVIDES, Paulo.A Constituio Aberta, p. 121.


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minoria, enquanto o povo vive em condies as vezes subumanas.A igualdade perante a lei um dos princpios supremos da

democracia. o princpio que perante a lei no devem existirprivilgios para certa categoria especial de indivduos. Na verdade nemtodos so iguais perante a lei. O povo sabe que isto, ainda, umagrande mentira.

Outro princpio sagrado da democracia a igualdade econmica.Nunca as pessoas foram to desiguais neste aspecto, como nos ltimosanos. O fosso entre ricos e pobres s aumentou. Houve grandetransferncia de riquezas da maioria do povo para uma minoriaprivilegiada. Os ricos ficaram cada vez mais ricos e os pobres cada vezmais pobres. A desigualdade econmica repercute diretamente nadistribuio do poder poltico, prejudica, parcializa e limita a igualdade

poltica e a igualdade perante a lei. No h, nem pode haver verdadeirademocracia e cidadania sem igualdade de oportunidades.A democracia, histrica e ideologicamente, corresponde a um

ideal poltico. Um pas onde uma minoria concentra a maior parte dariqueza e uma grande parcela da populao no possui teto para morarnem trabalho, nem acesso educao, sade, cultura e recreao, nopode ser considerado uma democracia real, muito embora vista toda aroupagem da democracia. A democracia extremamente dependentedo desenvolvimento poltico do povo (cidadania poltica). Este

desenvolvimento importa na participao ativa, espontnea, intensa emultiforme da maioria na vida cvica. Importa, igualmente, naconscincia que tem cada um de seu papel e de sua contribuio paracom o todo e de sua responsabilidade social.

Apesar de no Brasil haver pluralidade de Partidos, e as leisdeterminarem as garantias individuais do cidado, ainda no sealcanou o nvel satisfatrio de cidadania e democracia para todasociedade brasileira. Toda forma de governo, no importa qual o

sistema que o inspire, depende, em sua realizao, de uma baseeconmica, poltica e social e sofre as vicissitudes dos problemas domomento. A democracia no exceo regra. Ao invs, sendo talvez amais complexa e sensvel das formas de governo, acentuadamentereflete a fase por que passa a infra-estrutura econmica e social. Diantede um Estado expoliado e anmico, vivemos a democracia neoliberal,comandada pelo mercado e permitida pelas foras sociais e econmicasque tm o poder real em suas mos.

Vivemos numa democracia? Formalmente, sim. A Constituio

diz que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes


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eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio15, temos as funes demando temporrias e eletivas, uma Constituio escrita, com atripartio dos poderes, a pluralidade partidria, a liberdade deexpresso, os direitos fundamentais do homem so garantidos peloartigo 5 da Constituio Federal, no plano jurdico todos os cidadosso iguais perante a lei, sendo esta a que expressa a soberania popular eos atos dos governantes so submetidos permanentemente aosprincpios das responsabilidades e do consenso geral, sendo aprovadosou no pelos representantes do povo.

As eleies no Brasil tm funcionado como mecanismo detapeao. So feitas eleies para que a populao tenha a impresso deque se est mudando a realidade. Mas pura iluso. Democraciapoltica no significa, de imediato, a prtica da democracia econmica

ou social. A democracia poltica permitida e tolerada pelas elitesdominantes brasileiras, como forma de tapear, para parecer que hdemocracia. Se as eleies dessem vitria a um candidato que nodesse respaldo aos interesses das elites, dificilmente tomaria posse.

No obstante, se observarmos outros conceitos de democracia,poderemos dizer que no; no vivemos numa democracia, pois no h,no sistema poltico-econmico em que vivemos igualdade deoportunidades e no h justia social, da que, se utilizarmos a anlisemarxista, por exemplo, a democracia , na verdade uma forma de

maquiar as desigualdades, pois que, constituda esta, nas palavras deDARCY BESSONE:"no plano da abstrao, sem correspondncia com a

realidade, destina-se, na verdade, a preservar interesses dasclasses dominantes, e no a integrar, efetivamente, o povo navida poltica. Aliena-se o povo ao submeter-se a um poder que,dados os mecanismos e expedientes expostos, no emana dele,ainda que a lei declare que todo poder emana do povo (...) Ademocracia clssica seria, assim, apenas uma forma deoficializao da luta de classes, a servio da superioridadeeconmica e, portanto, da classe dominante, cujos interesses ospartidos exprimem e defendem."16Talvez fosse melhor acompanhar, at certo ponto, BURDEAU,

quando diz que no existe democracia de fato. No h um Estadoverdadeiramente democrtico, quer no que tange democracia clssica,quer no que diz respeito democracia popular, como propem ossocialistas, a comear por MARX.

15Constituio Federal de 1988, Art. 1, Pargrafo nico, p. 03.16ANDRADE, Darcy Bessone. Idias Polticas, p. 49.


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A democracia, a nosso ver, uma construo constante e, sevivemos num pas onde as "liberdades democrticas" foram duramenteconquistadas, no quer dizer que vivemos numa democracia plenaquando cerca de vinte e cinco por cento da populao do pas estabsolutamente marginalizada de qualquer tipo de participao poltica;

so os mais de trinta milhes de miserveis, excludos da sociedade emque vivemos e sem nenhum tipo concreto de representante noCongresso ou nas Assemblias Legislativas. Por outro lado, mais de umquarto da populao tem forma precria de participao, servindo demassa de manobra para que a politicalha e o coronelismo aindacontinuem vigorando em vastas reas do territrio nacional. issodemocrtico: metade da populao sem nenhuma ou com pequenarepresentatividade no processo poltico brasileiro?

A democracia, historicamente, representa um sonho acalentadopela humanidade, em busca da liberdade, da tolerncia e da justiasocial. A democracia nunca foi plenamente alcanada, ela algodinmico, em constante aperfeioamento. A democracia perfeita seriaaquela onde se processasse a coexistncia legal de todos os partidospolticos, quaisquer que sejam os pontos de vista dos indivduos. Queas votaes fossem livres e sem coao, num clima de tolerncia e derespeito s opinies alheias, s diversas polarizaes articuladas edistribudas nos partidos polticos.

Assim, em razo desse longo aperfeioamento da democracia, quenasceu na Grcia, e floresceu na Europa Ocidental, principalmente, naFrana e Inglaterra, e depois se espalhou para outros pases como aHolanda, Blgica, pases Escandinavos, EUA e outros, pode-se considerarque eles alcanaram um nvel mais avanado de democracia, no podendo,entretanto, deixar de ressaltar que sob condies materiais alcanadasmuitas vezes com o domnio violento de outros povos e sob condies derelaes comerciais internacionais injustas para os pases pobres.

Segundo CANOTILHO, a liberdade partidria:" inseparvel da garantia de igualdade, ou seja, o

reconhecimento jurdico a todos os partidos de iguaispossibilidades de desenvolvimento e participao na formaoda vontade popular. A liberdade partidria e a igualdade deoportunidades no desenvolvimento da actividade poltica soduas dimenses da liberdade partidria."17E continua o ilustre professor:

"Uma dimenso fundamental do princpio da igualdade de

17CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional, p. 305.


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oportunidades a questo do financiamento pblico dos partidos.De acordo com a caracterizao dos partidos. (...) A passagemlegtima de um financiamento estadual imediato (pagamento doscustos da campanha eleitoral a quem tiver uma percentagemmnima de votos) para um financiamento estadual mediato(atribuio de subsdios aos partidos representados noparlamento) tem merecido srias objees. Se o financiamentodos partidos solidifica a sua posio perante influncias externas(o que mais que duvidoso) nem por isso os subsdiosoramentais deixam de constituir uma inverso do prprioprincpio democrtico: a formao da vontade parte do povopara os rgos do Estado e no destes para o povo. Acrescente-seainda: o subsdio dos partidos pode ser um prmio ao poder euma tentativa camuflada da reduo externa partidria e doprprio espectro poltico."18

2.3 O PRINCPIO DEMOCRTICO NO ORDENAMENTOCONSTITUCIONAL BRASILEIRO

O estudo sobre o Princpio Democrtico em seu sentido maisamplo, conduz uma nova caminhada, na qual procuramos desbravarde forma sucinta, o histrico e a evoluo destes princpios noconstitucionalismo brasileiro. Procuramos situ-los na CF/88, que

promulgou ser o Brasil uma Repblica Democrtica.Segundo NASCIMENTO, a forma republicana:

" a forma de organizao poltica de um Estado comvistas a servir coisa pblica, ao interesse comum. O Brasil,notoriamente, no nasceu Repblica, uma vez que a primeiraforma de governo adotada pelo Brasil foi a monarquia. Em 1822,com a vinda da famlia real portuguesa para o Brasil, foi assinadona cidade do Rio de Janeiro, a Ata de Aclamao de D. Pedro de

Alcntara como Imperador Constitucional. Era, portanto, formade governo adotada quela poca, no Brasil, a monarquiahereditria."19Em 24.02.1891 foi promulgada a primeira Constituio

Republicana dos Estados Unidos do Brasil. Nela, estabeleceu-se comoforma de governo a Repblica Federativa, constituda pela unioperptua e indissolvel dos seus Estados. O regime utilizado foi orepresentativo, optando-se pelo presidencialismo moda americana. A

18CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional, p. 306-307.19NASCIMENTO, Tubinamb Miguel Castro do. Comentrios CF, p. 152.


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Constituio de 1891, em suma, implantou dois pontos de extremaimportncia: a Federao e a Repblica.

A Federao transformou o Brasil, Estado Unitrio, em Estadofederal; e a Repblica, reafirmando a extino da Monarquia, trazia aperiodicidade das eleies e dos mandatos dos Poderes Executivo eLegislativo, fazendo, tambm desaparecer o Poder Moderador deBENJAMIN CONSTANT, assumindo a tripartio dos poderes deMONTESQUIEU, harmonizando-os pelo sistema de freios econtrapesos, conforme NASCIMENTO.20

A Primeira Repblica veio abaixo com a Revoluo de 1930,sendo criado o Governo Provisrio sob a gide de VARGAS, como lderda Revoluo. Com a Revoluo, desapareceu do edifcio jurdicobrasileiro a Constituio de 1891, que foi substituda pelo Decreto n.

19.398, de 11.11.1930. Este Decreto ficou em vigor at 16.07.1934,quando foi editada a nova Constituio, caindo, ento, o que foidenominado Constituio Provisria.

A Constituio de 1934, apesar de anexar novos contedos, queneste momento no sero nominados, manteve os princpios formaisfundamentais da Constituio anterior, quais sejam: a repblica, afederao, a diviso dos poderes, o presidencialismo e o regimerepresentativo, mantendo-se, portanto, uma repblica democrtica,com ntida influncia da Constituio de Weimar.

Com a decretao do Estado Novo e a permanncia de VARGASno poder, foi revogada a Constituio de 1934 e "promulgada" aConstituio de 1937, tambm conhecida como "A Polaca". Algunsdoutrinadores chegam a declarar que esta no se perfectibilizou emuma verdadeira Constituio, pois serviria somente para manter ocontinusmo do ento presidente, prorrogando o trmino de seumandato para quando ele assim o quisesse. Assim, a Constituio de1937, alicerando-se na Constituio polonesa da poca, manteve o

princpio republicano, mas retratou todo o autoritarismo do perodoestadonovista.Em 1945, com o final da II Grande Guerra Mundial, comearam

no Brasil movimentos pela redemocratizao. Em outubro deste mesmoano, VARGAS foi deposto, em 2.12.1945 foi eleita a AssembliaConstituinte e em 2.2.1946 a mesma foi instalada. A AssembliaConstituinte buscava, apenas, restaurar a repblica federativademocrtica, como o era em 1891 e 1934 e que foi conspurcada pelaCarta Poltica de 1937. A Constituio de 1946, de certa forma,

20NASCIMENTO, Tubinamb Miguel Castro do. Comentrios CF, p. 15-16.


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devolveu ao Brasil o princpio democrtico.A Constituio de 1967, "outorgada" em 24.1.1967, no governo de

COSTA E SILVA. Oriunda do Golpe Militar de 1964, novamentependeu na direo do autoritarismo que, apesar de afirmar a existnciados trs poderes evidencia, no fundo, a existncia de somente um, opoder executivo, centralizando-o. Em 1969, uma Junta Militar,composta pelos Ministros da Marinha de Guerra, do Exrcito e daAeronutica Militar, preparou um novo texto constitucionalpromulgado como Emenda Constitucional n. 1 Constituio de 1967,terica e tecnicamente tratando-se de nova Constituio, que manteve oprincpio republicano e desfez-se do princpio democrtico.

A luta pela normalizao democrtica e pela conquista doEstado Democrtico de Direito, tomou s ruas a partir de 1982,

quando paulatinamente este movimento de autonomia e liberdadefoi se intensificando at a grande campanha em prol das eleiesdiretas para a Presidncia da Repblica, em 1984. Em maro de1985, iniciou um perodo de transio denominado "A NovaRepblica". No ano seguinte foi eleita a Assemblia NacionalConstituinte, livre e soberana, com a misso de dar ao Brasil umaConstituio democrtica e social, como de fato o fez, promulgandoem 5.10.1988, a Constituio Cidad.

Assim sendo, com base numa breve anlise dos princpios

republicanos e democrticos nas nossas Cartas Constitucionais, temos,com exceo da Constituio de 1824, na qual o regime poltico era amonarquia hereditria, a qualificao de todas as demais Constituiesbrasileiras republicanas e democrticas. Contudo, algumas dasConstituies brasileiras foram nitidamente no democrticas, apesarde se intitularem de forma diversa.

Com base em texto constitucional, convivemos, desde 1891, como regime poltico democrtico. Entretanto, nos perodos em que

estavam em vigor as Cartas polticas outorgadas 1937 a 1945 e1967/69 a 1985 -, no parece corresponder realidade que houvegoverno do povo.

A Constituio de 5 de outubro de 1988 disciplinou de formaclara e inequvoca a Repblica Federativa como regime de governoconstitudo em um Estado Democrtico de Direito.

O Princpio Democrtico est disposto na Constituio Federalde 1988 em trs situaes distintas, quais sejam, no Prembulo, no art.1 e no art. 3. Cada uma das disposies referida tem um fundamento

especfico, tal como veremos a seguir.Nosso prembulo assim se expressa:


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"Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos emAssemblia Nacional Constituinte para instituir um EstadoDemocrtico, destinado a assegurar o exerccio...."A finalidade jurdica do prembulo expressar a legitimidade da

Constituio, com o objetivo de deixar expressa sua formao a partirda vontade soberana do povo. Desta forma, as expresses "EstadoDemocrtico" e "Constituio da Repblica Federativa do Brasil" tempor objetivo identificar os valores polticos e sociais que estoorientando todo contedo do texto constitucional.

Os artigos 1 e 3 dispem sobre os fundamentos e os objetivosconstitucionais, respectivamente. O art. 1 assim se expressa:

"Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pelaunio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito

Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e temcomo fundamentos:

I. a soberania;II. a cidadania;III.a dignidade da pessoa humana;IV.os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;V. o pluralismo poltico.Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que oexerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos

termos desta Constituio."Neste artigo encontram-se os fundamentos da Repblica

brasileira, caracterizando-a como estado democrtico, bem como seapresenta as bases da poltica econmica e social adotada pelo textoconstitucional.

O art. 3 tem por objeto as metas a serem desenvolvidas pelaao governamental e assim se expressa:

"Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da RepblicaFederativa do Brasil:

a) construir uma sociedade livre, justa e solidria;b) garantir o desenvolvimento nacional;c) erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as

desigualdades sociais e regionais;d) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,

raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de


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discriminao."21A relevncia deste artigo encontra-se na necessidade de

classificar os objetivos a serem adotados pela poltica governamental,no sentido de priorizar as aes do governo.

Cabe salientar, que se infere a presena de alguns dos institutosda democracia semidireta na CF/88, como disciplina o artigo 17, incisosI, II e III, consecutivamente o plebiscito, o referendum e a iniciativapopular.

A participao popular na democracia brasileira desperta tanto ointeresse das cincias sociais quanto das cincias jurdicas. AConstituio Federal de 1988 disponibilizou a todo o cidado brasileiroformas de participao efetiva nas decises polticas e jurdicas do pas.Contudo, outras formas de manifestao se fazem necessria, haja vista

o nvel de desenvolvimento da conscincia moral que indivduo devepossuir.

2.4 DEMOCRACIA E REFORMA POLTICO-PARTIDRIA

O conceito amplo de democracia no a concebe como sendoespecificamente poltica. Isso assim porque os direitos desta ordemno tero verdadeira validade enquanto no for assegurada e efetivadaa dignidade dos homens. E, a propsito da dignidade, cabe dizer que amesma significa a realidade de uma situao que garante a todos osmembros da sociedade uma condio de vida adequada ao bem-estar,que proporciona e mantm o poder de exercer direitos e que persisteacompanhada da deferncia s diferenas de interesses.

Ademais, no que tange igualdade, impende acrescentar que amesma se concretiza atravs de uma situao econmica apropriada,que confirma na existncia de cada homem o exerccio dos direitossociais, os quais so a projeo dos direitos individuais, tambmconhecidos como direitos de liberdade, no mbito social.

Um regime democrtico-representativo pode resgatar elementos dademocracia direta e a chamada "Constituio Cidad" exatamente o fez, em1988, incorporando aos seus princpios e s suas normas a possibilidade doexerccio dessa democracia direta. Tanto no processo legislativo, portantono exerccio do Poder Legislativo, quanto no exerccio do Poder Judicirioe, sobretudo, no exerccio do Poder Executivo.

No Poder Legislativo, a democracia direta se manifesta atravs doplebiscito e do referendo: quem decide se a lei vai ter vigncia ou no opovo. Pode-se exemplificar com o recente caso brasileiro na escolha do

21Constituio Federal de 1988, Art. 1, Pargrafo nico.


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Presidencialismo e do Parlamentarismo - e nesse momento opronunciamento do povo decisivo. Ento, o povo participa do processolegislativo, atravs de um plebiscito, onde ele se manifesta a favor ou contraalguma proposta que venha do Executivo. Ele pode participar tambm doprocesso legislativo atravs das iniciativas populares. Quer dizer, o povo

pode apresentar um projeto de lei e esse projeto ser proposto paradiscusso, desde que tenha certo nmero de assinaturas,independentemente da aprovao dos deputados. So inovaesimportantes que ampliam o espectro da chamada democracia participativa.

H tambm no Judicirio elementos da democracia direta. NoTribunal do Jri, o povo que diretamente julga.

No caso da democracia participativa, o povo participa diretamente, euma forma eficaz desta participao a criao de um poder municipal,

aqui, citando JOS LUIZ QUADROS DE MAGALHES:"com a defesa da opo por um poder municipal,

aplicando-se o princpio da subsidiariedade para a estrutura doEstado, chegamos ento anlise da organizao do poder,concluindo pela necessidade da construo de uma estruturapopular, de participao direta em questes essenciais para oEstado Democrtico, como a gesto popular da sade, daeducao e do controle por parte da populao dos meios decomunicao social."22

A democracia,23 por outro lado, quer significar a efetivaparticipao do povo nas decises e destinos do Estado, seja atravs daformao das instituies representativas, seja atravs do controle daatividade estatal. Em resumo, traduz-se na idia de que o povo overdadeiro titular do poder, mesmo que este seja exercido atravs derepresentantes eleitos. Nela os representantes submetem-se vontadepopular, bem como fiscalizao de sua atividade; o povo deve vivernuma sociedade justa, livre e igualitria.

A expresso Estado Democrtico de Direito, decerto, decorre daconjugao destes conceitos. Contudo, significa algo mais do que essasimples unio. Representa algo novo, que incorpora essas idias, mas assupera, na medida em que introduz um componente revolucionrio e

22MAGALHES, Jos Luiz Quadros. Poder Municipal, p. 218.23"A democracia representa na vastido dos sculos um sonho acalentado pelahumanidade, transmitido de gerao em gerao atravs dos tempos, eassinalando a marcha para a liberdade, a tolerncia e a justia social. O homem,

livre e entusiasta, constri a felicidade e a vida, no esplendor da convivnciademocrtica, com um sentimento de liberdade e de alegre confiana no futuro(Pinto Ferreira, "Curso de Direito Constitucional", p. 76).


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transformador do Estado Tradicional. A inteno do legisladorconstituinte, ao cunhar a expresso "Estado Democrtico de Direito", noprimeiro artigo de nossa Carta Constituinte, foi mostrar que sepretendia um pas governado e administrado por poderes legtimos,submissos lei e obedientes aos princpios democrticos fundamentais.

Certamente, no se pretendia, ao adjetivar o Estado de democrtico,apenas travar o poder, mas sim alcanar-lhe legitimao, fortalecimentoe condies de sustentao.24

Atualmente, vivemos numa Democracia aparente. Na prtica, asituao se mostra bastante perversa, tendo em vista que pelasrealidades poltico-sociais, um pequeno grupo da elite nacional sereveza no poder, sem soluo de continuidade. Alis, exatamente essaera a viso que fundamentava a "doutrina da segurana nacional",

embasadora do constitucionalismo do regime militar, segundo a qualcompetia a elite a tarefa de promover o bem comum mediante umprocesso de integrao com a massa.

Dentre as propostas apresentadas no congresso, referente aotpico, e que se fossem aprovadas, os partidos polticos no poderiamfazer coligaes nas eleies para os Legislativos. As pequenas legendasficariam excludas do programa eleitoral gratuito e no teriam direitoao fundo partidrio para isso, precisariam obter pelo menos 5% (cincopor cento) da votao nacional; e no mnimo 2% (dois por cento) em

nove Estados. Essa exigncia valeria tambm para os partidos obteremfinanciamento pblico de campanha o dinheiro das empresas e daspessoas fsicas seria substitudo pelos recursos do fundo partidrio, detal forma que, teoricamente, os candidatos apenas devessem satisfaoaos seus eleitores, no a interesses privados.

De tudo que foi exposto, certamente no na Constituio que seencontra o problema. Pensar criticamente o Texto constitucional, entendendo oordenamento jurdico como um sistema o caminho que pode levar aconcretude dos direitos, princpios e valores constitucionais. O desafio detransformar, esta Constituio, em realidade est nas mos de toda a sociedade.

Tanto as autoridades, como o povo abstm-se implementao dasprerrogativas constitucionais. Este, no por falta de vontade, mas simdevido a falta de conhecimento de todo o poder que detm, visto ser, elerealmente o verdadeiro depositrio da fora que pode impulsionar um pas.Aquelas, devido a prticas cada vez mais personalssimas, visando a

24 "O elemento democrtico no foi apenas introduzido para travar o poder

(to check the power); foi tambm reclamado pela necessidade de legitimaodo mesmo poder (to legitimize the power)." (J.J. Gomes Canotilho, "DireitoConstitucional e Teoria da Constituio", p. 93-94).


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interesses externos, sem qualquer compromisso com os verdadeiros donosdo poder, o povo brasileiro, sofrido, que diante de dspotas, de joguinho deinteresses, sobrevive neste pas do futuro. E o futuro, quando chegar?

Das reformas constitucionais, a poltica apresenta-se como a maisimportante. E a razo para isso que, esta reforma, compe a base emque se assenta os pilares da plena estabilidade institucional. A reformapoltica estabelecer tanto os sustentculos do sistema poltico, tirandoo pas desse caos, como tambm refletir sobre a conduta dos cidados.Uma mudana sincera, dentro das normas aperfeioar as atitudes e asaes dos representantes, estreitando a relao com os representados,adensando os nveis ticos, incentivando a participao, e melhorandoos padres de cidadania.

Reformar mudar o que j existe, e no caso da reforma poltica

buscar modelos e processos que possam satisfazer as necessidades detodos. O pas clama por mudanas substantivas no meio poltico, apartir do reordenamento de temas que j esto na pauta, dentre osquais destacam-se a fidelidade partidria, o sistema de voto, ofinanciamento das campanhas eleitorais, o sistema de representao eat mesmo o prprio sistema de governo.

Trata-se de um conjunto de temas complexos, que esto amerecer um debate aprofundado, srio por parte de nossa elite poltica.

um estudo centrado nas dificuldades da representao polticaenquanto sustentculo da Democracia. A partir de uma anlise sobre asnoes democrticas e da representao poltica, constatar-se- que acrise da representao popular e na prpria organizao efuncionamento dos partidos polticos - que no conseguiram evoluir nosentido de servirem como eficazes instrumentos de efetivarepresentao dos interesses do Povo no Parlamento - incentivou osurgimento e fortalecimento de novos caminhos de representaopopular no processo decisional do Estado. Desta forma, paralelamente

ao retorno de institutos antigos de democracia semidireta, a vidapoltica estatal v de forma crescente a participao da prpriasociedade civil na tomada de decises polticas, ora de formaorganizao (associaes, grupos de presso, direito de petio), ora deforma desorganizada e efmera, no exerccio do direito de reunio emanifestao (passeatas em defesa de especfico objeto).

Nesse estudo, sero analisadas consideraes sobre essacomplexa questo, para a partir de apontamentos de alguns problemasexistentes, pensarmos em um novo modelo de aprimoramento da

representao poltica no Estado, e, em especial, de aproximao dospartidos polticos para com o povo.


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Finalmente, a constatao dos rotineiros abusos de podereconmico nas campanhas eleitorais, que comprometem a legitimidadeda representao parlamentar, abre o caminho para, nossoentendimento, o ponto mais importante da reforma poltica. Ofinanciamento pblico das candidaturas algo que deve ser

profundamente debatido com a sociedade, que precisa conscientizar-sesobre a sua importncia. A sociedade que ter que assumir os custos,mas, em contrapartida, ganhar na transparncia do processo eleitoral.Onde existe o financiamento pblico, ele feito para os partidos e nopara os cidados. E os partidos recebem segundo a proporo de suarepresentatividade nos Corpos Legislativos.


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3. ESTADO CONSTITUCIONAL E PARTIDOS POLTICOSA dificuldade de exercer o governo diretamente pelo povo, torna

imprescindvel a existncia de representante para que possa govern-lo.Assim, alienando parte de sua liberdade, coloca-se, o povo, administrao de seus escolhidos.

O problema de governar por representantes surge do princpio deque cada um possui aspiraes sobre as caractersticas dos governantes.Como as preferncias no so totalmente discrepantes entre os indivduos,aparecem grupos que se organizam em torno de determinadas idias. Essasidias so postas a averiguao dos governados. Se essas correntesfilosficas forem compatveis com suas aspiraes da maioria, eleger-se-um representante ligado aquele grupo. O representante do povo est

escolhido. A funo do partido poltico est nascida.25Considerados hoje como essenciais democracia representativa,

at h pouco tempo, a existncia dos partidos polticos desenvolveu-sefora da Constituio e mesmo das leis, desde que os textosconstitucionais escritos e as leis os ignoravam. So considerados comoproduto dos costumes e da tradio, fruto da experincia da nao eno resultado da ao formal de qualquer autoridade legalmenteconstituda.

Segundo ORLANDO DE CARVALHO, os partidos polticos:"s aparecem nas Constituies no meado do sculo XX.

Na Constituio de Weimar, de 1919, h referncia apenas representao proporcional dos partidos. Na Itlia de 1946, htrs artigos sobre os partidos polticos, mas uma novidade.Estamos diante de coisa nova nas instituies do EstadoModerno. De maneira que os partidos polticos se apresentamhoje como indispensveis ao Estado democrtico moderno eintegram a estrutura do poder. (...)."26

A legislao brasileira, no que se refere aos partidos polticos,vistos sob a perspectiva do Direito Constitucional moderno, apresenta-se como precursora.

O exame dos partidos polticos est ligado ao dos regimescontemporneos, desde que guardam estreita relao com os sistemaspartidrios, que podem variar em funo do nmero de partidos quecompem o processo.

25COELHO NETO, Ubirajara. Estado Constitucional e Partidos polticos.26CARVALHO, Orlando. Os Partidos Polticos e a legitimao do processo polticobrasileiro, p. 61.


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As tipologias dos sistemas partidrios so examinadas sobdiversas perspectivas, sendo que no presente trabalho ficaremosrestritos ao aspecto numrico, utilizando a classificao dos sistemaspartidrios em unipartidarismo, bipartidarismo e pluripartidarismo.

preciso que saibamos colocar os partidos polticos dentro dosregimes polticos democrticos, para que eles sejam representativos dasforas polticas modernas. No devem perder a influncia nas grandestransformaes que esto surgindo, nem deixar que os grupos de presso ede interesses ocupem os seus lugares, pela omisso e desajustes dosmesmos.

Os partidos polticos so considerados como essenciais democracia representativa, desde que so elementos fundamentais nadinmica de sua estrutura jurdico-poltica. Constituem um dos

fenmenos mais caractersticos dos Estados modernos.

3.1 CONCEITO DE PARTIDO POLTICO

No se pode tratar da democracia contempornea, democraciasocial, democracia de massas, democracia representativa, sem aludiraos partidos polticos, intermedirios entre a nao e a representao.At hoje no se descobriu maneira melhor de dar representao aopovo seno atravs dos partidos polticos.

Para que a representao possa bem servir a democracia h deser sempre atual. Tal atualidade dependeria de uma renovao dosrepresentantes a todo o instante? No, porque h um novo objeto, devalidade comprovada, de tornar a representao uma situao semprelegal: os partidos polticos.

Aqui estamos tratando da representao em sentido especfico,qual seja a representao que depende de eleio.

Dentro da verdadeira democracia tm os polticos de fundarpartidos que estejam em comunho permanente com o povo. S assim,sentindo o povo dia a dia os lideres polticos, atravs dos partidos, poderoservir Democracia, projetando na rea especfica da atuao dosrepresentantes do povo os anseios renovados das diversas camadas sociais.

Nas palavras de SAHID MALUF, "... ficou demonstrado que osistema democrtico representativo consiste, formal e substancialmente,numa organizao estatal fundada na existncia de partidos polticos,considerados como rgos de coordenao e manifestao da vontadepopular, visto que todo poder emana do povo e em seu nome ser


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exercido".27Nas palavras de JOS AFONSO DA SILVA, "o partido poltico

uma forma de agremiao de um grupo social que se prope organizar,coordenar e instrumentar a vontade popular com o fim de assumir opoder para realizar seu programa de governo".28

Segundo PIETRO VIRGA, "so associaes de pessoas com umaideologia ou interesses comuns, que, mediante uma organizao estvel(Partei-Apparat), miram exercer influncia sobre a determinao daorientao poltica do pas".29

A funo dos partidos polticos tem dois aspectos principais: a) aorganizao do eleitorado com o propsito de obter uma maioria; b) amanuteno de uma conexo contnua e responsvel entre osrepresentantes e os comcios de uma eleio a outra.

Para JOS AFONSO DA SILVA, "a doutrina, no geral, admiteque os partidos tm por funo fundamental organizar a vontadepopular e exprimi-la na busca de poder, visando a aplicao de seuprograma de governo. Por isso, todo partido poltico deveriaestruturar-se vista de uma ideologia definida e com um programa deao destinado satisfao dos interesses do povo".30

Desde meados do sculo XVII quando surgiram os dois grandespartidos ingleses, que os mesmos ocuparam alternadamente o governo

britnico at meados do sculo XIX, a cincia poltica ignorou aexistncia dos partidos polticos. Tal que em 1850 nenhum outro pasdo mundo, com exceo dos Estados Unidos e Inglaterra conheciapartidos polticos no sentido moderno da palavra: havia tendncia deopinies, clube popular, associaes de pensamentos, gruposparlamentares, porm no partidos propriamente ditos. Acontece queos partidos polticos no se desenvolveram seno quando seestabeleceu de maneira duradoura o regime representativo e o seuprogresso foi paralelo ao da idia democrtica.

No atual desenvolvimento da cincia poltica no mais possveldiscutir a funo essencialssima que os partidos polticos cumprem nademocracia representativa, cuja dinmica requer indispensavelmente aexistncia e o funcionamento daqueles, at mesmo a ponto de justificara qualificao de governo de partidos que alguns costumam atribuirhoje a democracia.

27MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado, p. 303.28SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 397.29VIRGA, Pietro. Libert Giuridica e Diritti Fondamentali , p. 243.30SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 404.


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Segundo KELSEN a democracia significa identidade de dirigentes edirigidos, do sujeito e objeto (povo) do poder, do Estado, e governo dopovo para o povo. E como h uma distino ntida entre a parcela do povosem opinio nem critrio prprio obedece a influncia de outros queinspirem uma direo ao processo de formao da vontade coletiva. Tal

investigao conduz ao descobrimento dos partidos polticos. Ademocracia moderna descansa sobre os partidos polticos, cuja significaocresce com o fortalecimento progressivo do princpio democrtico.

A existncia dos partidos polticos resulta da mesma essncia dasinstituies democrticas. A democracia supe a diversidade deopinies com relao a poltica que o Estado dever seguir.

A representao poltica e a eleio no Estado constitucionalpressupe a existncia de partidos polticos no pas e a possibilidade da

constituio de partidos polticos, livres e iguais, na vida polticanacional um dos cnones fundamentais do regime constitucional. Emtodo o Estado h necessariamente diversidade de tendncias, deinteresses, de opinies sobre os assuntos do Estado, sobre as medidaslegislativas, administrativas e financeiras a adotar, como tambm emgeral quanto orientao poltica do governo.

Para OLIVEIRA BARACHO, "os partidos polticos so consideradoscomo essenciais democracia representativa, desde que so elementosfundamentais na dinmica de usa estrutura jurdico-poltica. Constituem

um dos fenmenos mais caractersticos dos Estados modernos".31

3.2 REPRESENTAO POLTICA E DEMOCRACIA

A defesa de um Estado Democrtico pretende, precipuamente,afastar a tendncia humana ao autoritarismo e concentrao de poder.Como ensina VERGOTTINI, o estado autoritrio, em breve sntese,caracteriza-se pela concentrao no exerccio do poder, prescindindo doconsenso dos governados e repudiando o sistema de organizao

liberal, principalmente a separao das funes do poder e as garantiasindividuais.32DUVERGER, ao analisar a complexidade da conceituao da

Democracia, nos aponta que "a definio mais simples e mais realistade democracia: regime em que os governantes so escolhidos pelosgovernados; por intermdio de eleies honestas e livres".33

Destaca FERREIRA FILHO que, de fato:

31BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral dos Partidos Polticos, p. 22.32VERGOTTINI, Giuseppe de. Diritto Costituzionale Comparato, p. 589.33DUVERGER, Maurice. Os partidos polticos, p. 387.


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"a Democracia, no plano poltico, que a mximaidentificao dos governantes e dos governados, implica numestatuto do poder. Um estatuto tal que os governantes sejam aimagem dos governados", para a seguir concluir que "aDemocracia, como Proteu, muda freqentemente de aparncia.

Quem tentar examin-la no pormenor na maior parte das vezesficar desnorteado. Depois de haver consagrado tantos captulos Democracia, ei-la que retorna com uma nova roupagem".34O Estado Democrtico de Direito, que significa a exigncia de

reger-se por normas democrticas, com eleies livres, peridicas e pelopovo, bem como o respeito das autoridades pblicas aos direitos egarantias fundamentais, proclamado no caput do artigo 1 daConstituio da Repblica Federativa do Brasil, que, adotou,

igualmente, no seu pargrafo nico, o denominadoprincpio democrticoao afirmar que "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio derepresentantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio", paramais adiante, em seu artigo 14 proclamar que "a soberania popular serexercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valorigual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito; referendo;iniciativa popular".

CANOTILHO e MOREIRA informam o alcance do princpiodemocrtico, dizendo que:

"A articulao das duas dimenses do princpiodemocrtico justifica a sua compreenso como um princpionormativo multiforme. Tal como a organizao da economiaaponta, no plano constitucional, para um sistema econmicocomplexo, tambm a conformao do princpio democrtico secaracteriza tendo em conta a sua estrutura pluridimensional.Primeiramente, a democracia surge como um processo dedemocratizao, entendido como processo de aprofundamento

democrtico da ordem poltica, econmica, social e cultural.Depois, o princpio democrtico recolhe as duas dimenseshistoricamente consideradas como antiticas: por um lado,acolhe os mais importantes elementos da teoria democrtica-representativa (rgos representativos, eleies peridicas,pluralismo partidrio, separao de poderes); por outro lado, dguarida a algumas das exigncias fundamentais da teoria

34 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Os partidos polticos nas constituiesdemocrticas, p. 99; Conferir, ainda, sobre a definio de democracia:CAGGIANO, Mnica Herman Salem. Sistemas eleitorais X representao poltica,p. 09.


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participativa (alargamento do princpio democrtico a diferentesaspectos da vida econmica, social e cultural, incorporao daparticipao popular directa, reconhecimento de partidos eassociaes como relevantes agentes de dinamizaodemocrtica, etc.)."35Como possvel verificar, a partir do Direito Constitucional,

modernamente a soberania popular exercida em regra por meio daDemocracia Representativa, sem, contudo descuidar-se da DemocraciaParticipativa, uma vez que so vrios os mecanismos de participaomais intensa do cidado nas decises governamentais (plebiscito,referendo, iniciativa popular), bem como so consagrados mecanismosque favorecem a existncia de vrios grupos de presso (direito dereunio, direito de associao, direito de petio, direito de

sindicalizao).36

CARL J. FRIEDRICH define a representao poltica como sendo"o processo por meio do qual a influncia de toda a cidadania, ou partedela, sobre a ao governamental, se exerce, com sua aprovaoexpressa e em seu nome, por um pequeno nmero de pessoas, comefeitos obrigatrios para os representados".37

Ressalte-se, porm, que a representao poltica no deve sermeramente terica, pois uma Democracia autntica e real exige efetivaparticipao popular nas decises governamentais, e, em especial, naescolha de seus representantes. Mister se faz a adequao demecanismos que ampliem a eficcia da representatividade, sejampreventivos, a partir de um maior interesse do cidado nas eleies,sejam repressivos, por meio de prticas de democracia semi-direta,pois, como adverte DALLARI, a crise da democracia representativapode gerar regimes autoritrios pois, "se o povo no tem participaodireta nas decises polticas e se, alm disso, no se interessa pelaescolha dos que iro decidir em seu nome, isso parece significar que opovo no deseja viver em regime democrtico, preferindo submeter-seao governo de um grupo que atinja os postos polticos por outros meiosque no as eleies".38

3.3 SISTEMAS PARTIDRIOS

35CANOTILHO, J. J. Gomes e MOREIRA, Vital. Fundamentos da constituio, p. 195.36 Como salienta Dalmo Dallari, "a atividade de governo essencialmentepoltica e s por inconscincia ou demagogia que algum, participando de

um governo, pode afirmar-se apoltico" (O renascer do direito, p. 93).37 FRIEDRICH, Carls J. Gobierno Constitucional Y Democracia, p. 16 e segs.38DALLARI, Dalmo de Abreu. O renascer do direito, p. 131.


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Segundo FVILA RIBEIRO, "o exame dos partidos polticos estligado ao dos regimes contemporneos, desde que guardam estreitarelao com os sistemas partidrios, que variam em funo do nmerode partidos que compem o processo".39

As tipologias dos sistemas partidrios so examinados sobdiversas perspectivas, sendo que para o presente estudo usaremosapenas a que diz respeito ao nmero de partidos.

Para OLIVEIRA BARACHO, "muitas das classificaes dossistemas partidrios acomodam-se a trs sistemas: pluripartidarismo,bipartidarismo e unipartidarismo. Mas convm salientar que dentrodestas frmulas ocorrem outras denominaes como sistema debipartidarismo puro, sistema de partidarismo imperfeito, sistema demultipartidarismo com partido dominante".40

Em virtude da proposta acima apresentada, trs so os sistemaspartidrios. O sistema de partido nico, que inerente ao Estadoautoritrio moderno; sistema de dois partidos ou bipartidarismo; esistema de vrios partidos, ou pluripartidarismo.

H um consenso geral de que o Estado constitucional supe umdos dois ltimos sistemas de partidos.

3.3.1 Sistema de partido nico

O sistema de partido nico ou unipartidarismo, no parececompatvel com a democracia, que um regime de discusso, de dilogo ede diversidade; no pode seno servir ditadura de uma maioria, a midomais aparente que real e para ns a democracia puramente maioritria, ouoriental, ou massiva, como se costuma dizer, no democracia.

O sistema de partido nico s encontra clima institucionalpossvel para a sua existncia e operao dentro da concepo doestado autoritrio ou desptico, e chegou a seu apogeu no perodocompreendido entre as duas grandes guerras mundiais. Como adverte

DUVERGER "geralmente se considera o partido nico como a grandeinovao poltica do sculo XX"41, o que institui um erro. De fato se aditadura velha como o mundo, a ditadura partidria apoiada em umpartido constitui um sistema novo.

Na Europa foi a Rssia o primeiro pas que levou a prtica osistema do partido nico em 1917; a Turquia, em 1919; a Itlia (perodoFascista) em 1919; a Alemanha em 1919 (Partido Nacional Socialista);

39RIBEIRO, Fvila. Direito Eleitoral, p. 230.40BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Regimes polticos, p. 243.41DUVERGER, Maurice. Introduo Poltica, p. 107.


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Portugal (Unio Nacional) em 1933; a Espanha, com a Falange.

3.3.2 Sistema bipartidrio e pluripartidrio

Descartado o sistema unipartidrio, no plano do Estado

constitucional unicamente cabe discutir as vantagens e inconveninciasdo bipartidarismo e do pluripartidarismo.Para DUVERGER, "o bipartidarismo suprime os conflitos

secundrios, levando todas as oposies a exprimirem-se no quadro deum antagonismo fundamental, ao passo que o multipartidarismoaumenta os conflitos secundrios e fraciona os grandesantagonismos".42

Segundo GIOVANNI SARTORI, tomado por seu valor aparente:"o pluralismo partidrio indica simplesmente a existncia de

mais de um partido; mais a conotao a de que os partidos noplural so o produto do pluralismo. Mas o fato de que a legitimaoe o funcionamento normal do pluralismo partidrio se baseia naaceitao do pluralismo tout court, sem adjetivos, continua sendo umfator secundrio. No contribui para explicar, entre outras coisas,por que os sistemas partidrios se desenvolveram de umadeterminada maneira, nem o papel que o sistema partidrio chegoua desempenhar dentro do sistema poltico geral."43

A realidade que nesta matria, como de vista em todas asdemais da cincia poltica, no cabem afirmaes genricas econcludentes, pois o que pode parecer exato ou conveniente para umanao em um momento determinado, pode no s-lo para outro pas oupara este mesmo Estado em outro instante de seu futuro histrico.

Os fatores geogrficos, raciais, polticos, histricos, econmicos,sociolgicos etc. podem influir decisivamente em um ou outro sentido.Se bem que a existncia e a operao de dois partidos fortes eorgnicos, como ocorre nos Estados Unidos e na Inglaterra,

impressiona muito favoravelmente, desde o ponto de vista dastranscendentais funes que incumbem a operaes partidrias comoverdadeiros instrumentos de governo, cabe no deixar de ter em contaa necessidade de que possam operar outros partidos, de modo que adiversidade de opinies e tendncias possam refletir mais fielmente nadinmica institucional. H de assinalar-se, por outra parte, que osistema de dois partidos, cujos expoentes tpicos so os pases anglo-saxes, na realidade no se d com o mximo de pureza, j que nos

42DUVERGER, Maurice. Introduo Poltica, p. 109.43SARTORI, Giovanni. Partidos e Sistemas Partidrios, p. 39.


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Estados Unidos e Inglaterra, ao lado dos grandes partidos, atuamoutros ainda de importncia muito desigual.

3.4 STATUS JURDICO DO PARTIDO POLTICO

Inobstante o desconhecimento total que por longo tempo adotouo direito positivo com relao aos partidos polticos, eles vingaramcomo realidade sociolgica.

Para XIFRAS HERAS, "O partido se manifesta sempre como umaorganizao de um grupo social, que se prope influir na orientaopoltica".44

No plano sociolgico, essa organizao de fins polticos firmou-seno meado do sculo XIX. O legislador do Estado Liberal prefere ignor-la, reputando-a como um fenmeno extraconstitucional, ainda que noDireito Constitucional encontrasse sua base de sustentao como formade exerccio da liberdade de associao.

A sociedade uma necessidade natural do homem, e derivadada sua natureza social, conforme j sustentava ARISTTELES no IVsculo a.C. S um bruto ou um Deus dizia isto , algo menor ou algomais que um homem pode existir fora da convenincia social. E essecarter necessrio da sociedade aparece corroborado pelo fato histrico,s que ainda em pocas mais remotas se encontram agrupaes

humanas, as mais rudimentares e imperfeitas possveis, pormagrupaes e nunca indivduos isolados.Tal observao suficiente para compreender o aparecimento

das associaes profissionais, culturais, desportivas e o que interessaagora as associaes polticas, de que se originaram os partidospolticos.

A existncia dos partidos explica-se, ento, no como anomaliaou enfermidade dos povos, mas, ao contrrio, pela natural diversidadede idias, sentimentos e interesses que dividem aos homens em toda asociedade culta e civilizada.

No entanto, as Constituies liberais sequer se referiam aopartido poltico, realidade sociolgica inevitvel como vimos. Ao redordelas formou-se verdadeira conspirao do silncio. Perdurava, porconseguinte, no fundo de todas essas omisses o ressentimentopregado por ROUSSEAU a respeito dos partidos.

Antes que se operasse a transio de nossos dias (a crescentevalorizao dos partidos como o mais significativo evento na funo

44HERAS, Jorge Xifras. Curso de Direito Constitucional, p. 202.


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dos mecanismos democrticos contemporneos), os partidos polticosconstituam ento apenas um fenmeno sociolgico, desprovido decontedo jurdico.

Os partidos, como instituies extralegais pertencem ainda auma concepo de democracia contra a qual eles bracejam ou inertem eque vem a ser a democracia liberal. O lugar dos partidos polticos,porm no Estado social, na democracia de massas, aonde chegam plenitude do seu poder e reconhecimento jurdico.

Negar, porm acolhimento constitucional aos partidos polticosnos sistemas contemporneos significa simplesmente, segundoKELSEN, fechar os olhos realidade.

Com efeito, o surto constitucional do primeiro ps-guerraquebrou o tabu segundo o qual as constituies no deveriam referir-se

aos partidos polticos.Doravante, o que temos visto o legislador constituinte variar

daquela posio de indiferena aos partidos para sancionarcorajosamente a nova realidade poltico-partidria como realidadeconstitucional. Os partidos se tornam cada vez mais instituiesoficiais, que recebem subsdios de agncias governamentais e seconvertem, pois, em rgos do poder estatal.

Na Inglaterra, por mais paradoxal que seja, pois tal pas foi o

pioneiro da organizao partidria, das democracias que maisretardadas se apresentam ainda no reconhecimento legal daquelasorganizaes, visto que ali, conforme assinala FIELDS, citado porBONAVIDES, nenhum ato do Parlamento ou deciso judicialmencionou jamais o nome dos partidos polticos, entidade, porconseguinte destitudas de direitos e obrigaes legais.45

Como destaca STARR, dista muito de falar-se claramentedefinido o status legal dos partidos polt

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