UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES

ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

FISCALIZAÇÃO OPERACIONAL DE OBRAS PÚBLICAS

São Paulo 2012

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Maria Fernanda Constantino

FISCALIZAÇÃO OPERACIONAL DE OBRAS PÚBLICAS

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Programa de Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo, para a obtenção do Certificado de Pós-Graduação Lato Sensu. Prof. Orientador: Prof. Dr. Fernando Coelho

São Paulo 2012

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Meus agradecimentos

Ao TCE, pela oportunidade;

Ao meu Diretor, Abílio, pela compreensão;

Aos meus amigos da DCG, pelo incentivo;

Ao meu Pai;

Ao meu Irmão;

E ao meu Amor.

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Resumo: Este trabalho aponta para um novo enfoque de fiscalização das obras e serviços de engenharia realizados pela Administração Pública, a fiscalização de natureza operacional. O modelo de fiscalização adotado atualmente pelos órgãos de controle externo no Brasil, no caso, os Tribunais de Contas, avalia apenas os aspectos de conformidade dos atos de gestão, verificando a legalidade e a economicidade destes. Aspectos importantes para a avaliação da qualidade dos atos, como eficiência, eficácia e efetividade, não são usualmente analisados. Diante da ausência de avaliação da qualidade das ações e políticas públicas que envolvam a realização de obras, podem-se ter atos que atendam aos requisitos formais e de regularidade, mas que não atendam aos anseios da sociedade para solução de problemas ou oferta de benefícios. Neste trabalho, abordam-se as novas linhas de fiscalização que podem ser adotadas pelos Tribunais de Contas e as direções que essas podem tomar em busca da avaliação da eficiência, eficácia e efetividade das obras e serviços de engenharia, medindo-se os benefícios por elas proporcionados. Palavras-chave: obras públicas; fiscalização operacional; efetividade.

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Sumário

1 – Introdução .......................................................................................................... 7

1.1 – Apresentação ............................................................................................... 7

1.2 – Justificativa ................................................................................................... 9

1.3 – Objetivos ..................................................................................................... 10

1.4 – Metodologia ................................................................................................ 10

2. Conceitos ............................................................................................................ 12

2.1. Obras públicas ............................................................................................. 12

2.2 – Controle na Administração Pública ........................................................ 17

2.3 – Métodos de fiscalização ........................................................................... 18

3 - Contextualização ............................................................................................. 22

3.1 – Modelo de fiscalização do TCE/SP ........................................................ 23

3.2 – A fiscalização nos demais Estados da Federação .............................. 34

4 – Fiscalização operacional em obras públicas ......................................... 39

4.1 – Fase preliminar de licitação ..................................................................... 40

4.2 – Fases interna e externa da licitação ...................................................... 43

4.3 – Fase contratual .......................................................................................... 43

4.4 – Fase posterior à contratação .................................................................. 44

5 – Considerações finais..................................................................................... 47

Referência bibliográfica ...................................................................................... 51

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Siglas

ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas

ART – Anotação de Responsabilidade Técnica

CF – Constituição Federal

CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente

CONFEA – Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia

CREA – Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia

DFIT – Departamento Britânico para o Desenvolvimento Internacional

EIA – Estudo de Impacto Ambiental

INTOSAI – International Organization of Supreme Audit Institutions

(Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores).

NAG’s – Normas de Auditoria Governamental

PROMOEX - Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo

dos Estados, Distrito Federal e Municípios Brasileiros

ONU – Organização das Nações Unidas

SCI – Sistema de Controles Internos

SDG – Secretaria Diretoria Geral

SEPROG – Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de

Governo

RIMA – Relatório de Impacto Ambiental

TC – Tribunal de Contas

TCE – Tribunal de Contas do Estado

TCU – Tribunal de Contas da União

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1 – Introdução

1.1 – Apresentação

O presente trabalho visa proporcionar um panorama diferente

daquele atualmente vislumbrado quando da fiscalização de obras públicas.

Com a evolução das formas de controle dos gastos públicos,

aqui incluído até mesmo o controle social, que vem crescendo

paulatinamente, tem-se ampliado as áreas e pontos a serem observados e

controlados pelos órgãos incumbidos dessa tarefa. Essa fiscalização, feita

sob um novo enfoque, é chamada de auditoria operacional.

Embora essa auditoria seja atribuição dos Tribunais de Contas

prevista na Constituição Federal – CF, desde 1988, o conceito de auditoria

operacional apenas se definiu a partir do emprego pelo Tribunal de Contas

da União - TCU, em 1998, da metodologia de auditoria de desempenho

utilizada pelo Departamento Britânico para o Desenvolvimento Internacional

– DFID, em razão de um projeto de cooperação técnica. Dois anos depois,

em 2000, o TCU criou a Secretaria de Fiscalização e Avaliação de

Programas de Governo – a SEPROG, centralizando nessa unidade

especializada o desenvolvimento dos trabalhos de auditoria operacional.

Em 2004, a Organização Internacional de Entidades

Fiscalizadoras Superiores – INTOSAI descreveu as características e

princípios próprios dessa modalidade de auditoria e publicou as Diretrizes

para Aplicação de Normas de Auditoria Operacional, traduzidas para o

português pelo Tribunal de Contas do Estado da Bahia (BAHIA, 2005).

Em setembro de 2005, o Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão propôs aos Tribunais de Contas a criação do

Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados,

Distrito Federal e Municípios Brasileiros – PROMOEX, para apoiar a

implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal e, assim, exercerem suas

competências de forma mais eficaz. Esse programa objetivava, ainda, o

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fortalecimento institucional do sistema de controle externo e a modernização

dos Tribunais, sendo uma de suas ações prioritárias a realização de

auditorias operacionais.

A citada fiscalização operacional, como se verá adiante,

consiste na observância dos requisitos de eficiência, eficácia e efetividade

das ações desenvolvidas pela Administração Pública. Até recentemente,

esse tipo de controle não era exercido pelos Tribunais de Contas e demais

órgãos de controle.

O enfoque dado nas fiscalizações dos atos de gestão, na

maioria das vezes, se dá sob a ótica legalista, ou seja, voltada para o

cumprimento das formalidades legais, sem se avaliar a qualidade desses

atos ou o alcance das metas estabelecidas. Mas, cada vez mais, apenas a

forma correta dos atos não satisfaz o interesse público, existindo outras

vertentes a se observar, como a eficácia das medidas tomadas e a

efetividade das ações realizadas.

Essas novas formas de controle têm crescido, principalmente

por estarem aliadas à transparência administrativa. Hoje, a sociedade tende

a dar mais importância a esses novos trabalhos, já que os resultados

alcançados por eles causam mais impacto em suas vidas dos que as

auditorias tradicionais.

Em 2011, o Instituto Rui Barbosa, que consiste numa

associação civil de estudos e pesquisas dos Tribunais de Contas, publicou

um manual intitulado Normas de Auditoria Governamental (BARBOSA,

2011), discorrendo sobre a importância em se desenvolver esse tipo de

trabalho.

A proposta de fiscalização de obras públicas sobre o enfoque

operacional, busca medir a efetividade dos gastos feitos com esse setor, que

representa uma porcentagem considerável dos orçamentos dos Estados e

Municípios.

9

Ao se analisar a eficiência, eficácia e a efetividade na aplicação

dos recursos públicos investidos em obras, aspectos a serem avaliados na

auditoria operacional, tenta-se coibir a prática de atos de gestão com intuitos

meramente populistas ou com um planejamento inadequado, que podem

levar a um esvaziamento dos cofres públicos sem benefícios concretos para

a sociedade.

1.2 – Justificativa

A necessidade de se realizar auditorias de natureza

operacional, inclusive em decorrência da exigência contida no artigo 70 e

seguintes da CF, e a atualidade do tema, levaram à eleição do mesmo como

objeto desse trabalho.

Quanto à escolha da auditoria específica de obras públicas, ela

se deu pela existência de poucos estudos sobre métodos de análise das

dimensões da eficiência, eficácia e efetividade em obras, levando a uma

limitação da qualidade dos trabalhos realizados pelos órgãos fiscalizatórios.

Hoje, na maioria dos casos, a fiscalização limita-se à

observância da efetiva realização da obra e cumprimento das regras

impostas, com base nos princípios da legalidade e economicidade. No

entanto, parece clara a necessidade de se efetuar essa fiscalização baseada

também na adoção da metodologia do tipo operacional, analisando-se, por

exemplo, o atendimento dos objetivos propostos quando da contratação para

execução da obra.

A área de execução de obras e serviços de engenharia, ainda

é a responsável por grande parte dos investimentos públicos, por englobar

muitos campos, como por exemplo, infraestrutura urbana, saneamento

básico, educação, estímulo ao desenvolvimento econômico, à geração de

empregos, à preservação do meio ambiente, à melhoria da saúde da

população, etc.

10

Especificamente sobre auditoria operacional de obras públicas,

não se encontrou um modelo utilizado por órgãos fiscalizadores que

pudesse ser disseminado como uma boa prática. O Tribunal de Contas do

Estado de São Paulo realiza esse tipo de controle, mas dada a ausência de

normas e estudos sobre o tema, o faz utilizando métodos próprios, ainda não

padronizados e que também não foram sistematizados.

A análise dos métodos empregados pelos diferentes órgãos de

controle externo, além da ampliação do conhecimento sobre o tema, poderia

ajudar num melhor direcionamento das atividades de fiscalização e,

consequentemente, na superação das limitações hoje encontradas para

realização de auditorias operacionais de obras públicas.

1.3 – Objetivos

O objetivo geral deste trabalho é disseminar novas práticas e

métodos de auditoria que possam auxiliar no estabelecimento de

procedimentos fiscalizatórios para avaliação da eficácia, eficiência e

efetividade das obras e serviços de engenharia contratados pela

Administração Pública.

Com este estudo, busca-se uma ampliação na abordagem

atualmente dada às fiscalizações de obras públicas realizadas pelo Tribunal

de Contas do Estado de São Paulo, com a possibilidade de inclusão de

procedimentos que permitam a análise de outros aspectos, além dos já

usualmente observados.

1.4 – Metodologia

Para o desenvolvimento do presente trabalho, foram feitas

pesquisas documentais através de consulta bibliográfica a textos,

normativos, publicações e também divulgações de trabalhos nos endereços

eletrônicos dos Tribunais de Contas Estaduais.

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Buscou-se a existência de procedimentos, manuais e

instruções dos Tribunais de Contas que expusessem as práticas de

fiscalização de obras públicas utilizadas, seja com cunho operacional ou

não, e que pudessem levar a uma sistematização de métodos de auditoria

operacional possíveis de serem empregados.

As informações coletadas foram analisadas, observando-se

também normas gerais sobre tipos de auditoria, controle, obras públicas e

demais assuntos relacionados ao tema. Não foram feitos estudos de caso

nem pesquisas in loco.

Neste primeiro capítulo, estão dispostos os motivos que

levaram à realização do estudo e os objetivos almejados. No segundo

capítulo constam conceitos importantes para compreensão do tema. O

capítulo 3 traz o cenário atual da fiscalização e os métodos utilizados pelo

Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e demais TC’s do Brasil. No

quarto capítulo está exposto um novo enfoque que pode ser dado às

fiscalizações, sob a ótica operacional e, por fim, o quinto e último capítulo

traz as considerações finais ao trabalho.

12

2. Conceitos

Para uma melhor compreensão do trabalho, alguns conceitos e

exposições sobre o tema são importantes, como o conceito de obra pública

e suas fases e as diferentes formas de auditoria.

2.1. Obras públicas

Como o trabalho trata especificamente da fiscalização de obras

públicas, são feitas considerações acerca do tema, com conceitos, os

procedimentos para contratação e execução de uma obra, sua fiscalização,

etc.

O Tribunal de Contas da União publicou uma cartilha intitulada

Obras Públicas – Recomendações Básicas para a Contratação e

Fiscalização de Obras de Edificações Públicas (UNIÃO, 2009). Nessa

cartilha, obra pública é conceituada como toda construção, reforma,

fabricação, recuperação ou ampliação de bem público (UNIÃO, 2009, p. 9).

A execução e conclusão adequadas de uma obra pública

dependem de uma série de etapas que se iniciam previamente à licitação e

se constituem em passos fundamentais para a garantia de sucesso do

empreendimento. O cumprimento ordenado dessas etapas pode levar à

obtenção de um conjunto de informações precisas que refletirão em menor

risco de prejuízos à Administração.

Abaixo são feitas considerações básicas sobre cada uma das

etapas a serem seguidas para que a contratação de uma obra pública ocorra

de maneira satisfatória, tendo sido as mesmas extraídas do Manual de

Obras Públicas do TCU (UNIÃO, 2009, p. 10 e ss.).

2.1.1 - Fase preliminar de licitação

Essa etapa possui fases muito importantes para o

embasamento da tomada de decisão acerca da realização da licitação.

Nessa fase devem ser identificadas as necessidades, estimados os recursos

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e escolhida a melhor alternativa para atendimento do interesse dos

beneficiários. São elas:

a) Programa de necessidades

Antes do início dos projetos, o órgão deve avaliar as

necessidades que precisam ser supridas, definindo as ações e

empreendimentos que podem representar a solução para essas

necessidades. As opções elencadas são relacionadas para o estudo de

viabilidade.

Aqui, devem ser definidas características básicas, como por

exemplo, o fim a que se destina o empreendimento, futuros usuários,

dimensões necessárias, equipamentos e mobiliários a serem instalados,

entre outros.

A área de influência do empreendimento, bem como a

população e a região que serão beneficiadas, também devem ser

consideradas.

b) Estudos de viabilidade

Esses estudos objetivam eleger o empreendimento que melhor

responda ao programa de necessidades, avaliando-se os aspectos técnicos,

ambientais e socioeconômicos de cada alternativa considerada.

Uma noção aproximada dos custos de cada solução será

necessária nessa fase, para auxiliar na escolha da opção mais viável.

c) Anteprojeto

O anteprojeto consiste na representação técnica da opção

aprovada no estudo de viabilidade. Sua elaboração não é sempre

obrigatória, podendo ser elaborado somente em casos de obras de grande

porte.

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Ele deve conter os principais elementos de arquitetura,

estrutura e das instalações em geral do empreendimento, o padrão de

acabamento a ser utilizado e, ainda, o custo médio da obra.

Apenas ele não é suficiente para se licitar, um projeto mais

completo deve ser elaborado mas, o anteprojeto deve integrar o processo

licitatório.

2.1.2 – Fase interna da licitação – projeto básico

Após a definição do empreendimento a ser realizado, devem se

iniciar os preparativos para a contratação da execução, que na maioria das

vezes, ocorre através de licitação. Todos os atos praticados até a publicação

do edital integram a parte interna da licitação, quando ainda não há

publicidade dos atos. Nessa fase será elaborado o projeto básico e definidos

os critérios da licitação.

O projeto básico, elemento essencial para a licitação, deve

abranger toda a obra e possuir os requisitos estabelecidos no artigo 6°,

inciso IX da Lei de Licitações (BRASIL, 1993). Ele é composto pelas plantas,

memoriais descritivos, orçamento detalhado e cronograma físico-financeiro

do empreendimento.

É importante frisar que a inconsistência ou inexistência dos

elementos que devem compor o projeto básico pode ocasionar problemas

futuramente, podendo frustrar todo o procedimento licitatório. Há, inclusive,

decisão do TCU (UNIÃO, 2007) no sentido de que projetos básicos

incompletos podem significar a nulidade dos atos e contratos1.

Havendo necessidade de licenças, ambientais ou de outros

tipos, elas devem ser providenciadas nessa fase, caso contrário, há o risco

1 Acórdão nº 353/2007: 5. [...] Além disso, é bom lembrar que, nos exatos termos do art. 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993, são nulos de pleno direito os atos e contratos derivados de licitações baseadas em projeto incompleto, defeituoso ou obsoleto, devendo tal fato ensejar não a alteração do contrato visando à correção das imperfeições, mas sua anulação para realização de nova licitação, bem como a responsabilização do gestor faltoso.

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de que essas não sejam aprovadas e todo o trabalho realizado seja perdido

ou, ainda, que as exigências impliquem na necessidade de alterações

consideráveis nos projetos para que haja aprovação.

Terminados os projetos e determinadas as especificações

técnicas, deve-se elaborar um orçamento detalhado, que deve integrar o

projeto básico.

O cronograma físico-financeiro, também parte integrante do

projeto básico, consiste numa estimativa de quando e quanto dos recursos

orçamentários são necessários em cada etapa da execução do contrato. Ele

pode, e deve sofrer alterações no decorrer da obra, sempre que houver

necessidade de se adequar os prazos e respectivas etapas de execução.

Além do projeto básico, nessa fase pode ser necessária a

elaboração do projeto executivo, que apresenta todos os elementos

necessários à realização do empreendimento, com nível máximo de

detalhamento de todas as etapas da obra. A Lei 8.666/93, estabelece que

ele deve ser prévio ao início da execução, mas, excepcionalmente, ele pode

ser desenvolvido no decorrer da execução, mediante autorização expressa

da Administração.

Um ponto essencial a se destacar é que o órgão contratante

deve prever os recursos orçamentários que assegurem o pagamento das

obrigações a serem contratadas, de acordo com o cronograma físico-

financeiro. Caso a execução ultrapasse um exercício financeiro, deve haver

previsão no Plano Plurianual.

2.1.3 – Fase externa da licitação

Realizados todos os procedimentos internos elencados

anteriormente, o edital pode ser publicado, dando-se publicidade ao

procedimento licitatório. O edital deve atender a todas as exigências e

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parâmetros determinados na Lei 8.666/93, como escolha da modalidade2,

regime3 e tipo4 de licitação, exigências para habilitação dos concorrentes,

critérios de julgamento e recursos.

Essa fase inicia-se com a publicação do edital e se encerra

com a assinatura do contrato. Todas as exigências legais e as disposições

contidas no edital deverão ser cumpridas.

Com o término da análise das propostas e apuração do licitante

vencedor, ocorrem a homologação e a adjudicação. A homologação é o ato

administrativo através do qual a autoridade superior reconhece a legalidade

do procedimento licitatório e declara válido o certame. Já a adjudicação é o

ato posterior à homologação, através do qual a autoridade competente

atribui ao vencedor o objeto da licitação.

2.1.4 – Fase contratual

Com a assinatura do contrato administrativo e expedição da

ordem de serviço para início da execução contratual, tem início essa fase.

Ela se encerra com o recebimento da obra. Para que seja válido, esse

contrato deve conter todas as cláusulas obrigatórias elencadas no artigo 55

da Lei 8.666/93 e ainda, seguir todas as disposições editalícias e contratuais

relacionadas à execução.

Finda a execução das obras, com a entrega da mesma, a

Administração emite Termos de Recebimento Provisório e Definitivo, dando

por encerrado o contrato. A contratada deve entregar a obra ou serviços

prontos para o uso, inclusive com as licenças necessárias ao funcionamento

expedidas.

2 Modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão - Lei 8.666/93, artigo 22. 3 Regimes de licitação: empreitada por preço global, por preço unitário, integral, ou tarefa - Lei 8.666/93, artigo 47. 4 Tipos de licitação: menor preço, melhor técnica ou técnica e preço - Lei 8.666/93, artigo 45, § 1°.

17

O recebimento, mesmo que definitivo da obra, não exclui as

responsabilidades da contratada, devendo esta responder por vícios ocultos

ou problemas porventura existentes5.

2.1.5 – Fase posterior à contratação

Após o recebimento definitivo do empreendimento, tem início a

fase relativa à sua utilização, onde estão incluídas sua operação e as

intervenções necessárias à manutenção das condições técnicas definidas

em projeto, de modo que sua vida útil e, consequentemente, seus

benefícios, sejam prolongados pelo máximo de tempo possível.

2.2 – Controle na Administração Pública

A Administração Pública pode ser entendida como o conjunto

de órgãos instituídos e mantidos para a realização dos objetivos do governo,

ou como o conjunto de funções essenciais e necessárias para o atendimento

ao interesse público. Para consecução do seu fim primordial, a satisfação do

interesse público, a Administração Pública aplica os recursos que arrecada,

visando suprir as necessidades da coletividade.

Com o intuito de garantir a lisura dos atos de gestão praticados

pelos gestores públicos, são impostas regras a serem seguidas. Para

verificar o cumprimento dessas regras e o respeito à supremacia do

interesse público, necessário se faz o controle dessas ações.

Podemos citar três formas de controle exercidos sobre a

Administração Pública no Brasil: o controle interno, o controle social, e o

controle externo. O controle interno é aquele exercido pela Administração

sobre si mesma; o controle social é aquele efetuado pela participação da

sociedade diretamente sobre a atividade do Estado; e o controle externo, é

aquele efetuado por órgãos independentes, dentro da própria Administração.

5 Lei 10.406/2002 (Código Civil), artigo 441 e Lei 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), artigo 12 e Lei 8.666/93, artigos 69 e 73, § 2°.

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No Brasil, o controle externo foi instituído por delegação

constitucional, sendo aquele que cabe ao Congresso Nacional e

Assembléias Legislativas, com o auxílio do Tribunal de Contas da União e

dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais.

Dentre as competências a serem exercidas pelos órgãos de

controle externo, segundo o artigo 70 da Constituição Federal de 1988, está

a fiscalização operacional, objeto do presente trabalho. Assim dispõe o

citado artigo:

“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder” (grifo nosso).

Além da diferenciação acerca das formas de controle, existem

ainda variados métodos de fiscalização/controle que podem ser

empregados, havendo diversos enfoques possíveis, como o financeiro, o

legal ou de conformidade e o operacional. Abaixo, discorre-se sobre esses

métodos.

2.3 – Métodos de fiscalização

Para a conceituação de alguns termos empregados no decorrer

do texto, utilizou-se o manual Normas de Auditoria Governamental – NAG’s

Aplicáveis ao Controle Externo Brasileiro (BARBOSA, 2011). Assim, todos

os conceitos abaixo foram extraídos dessa publicação.

A publicação desse manual teve como um de seus objetivos o

estabelecimento de um padrão nacional de atuação das diversas equipes de

trabalho de cada Tribunal de Contas - TC, contribuindo também para o

aprimoramento das práticas de auditoria empregadas nos TC’s brasileiros,

que se ressentiam de um conjunto de normas específicas para a realização

das auditorias governamentais, em todas as suas modalidades.

19

Sua elaboração se deu a partir de estudos que se iniciaram no

âmbito do TCE da Bahia em 2006. No processo de elaboração das NAG’s,

foram utilizados como referências os Princípios Fundamentais de Auditoria

Governamental incluídos nas normas da INTOSAI, assim como preceitos

estabelecidos pelo Conselho Federal de Contabilidade e de outras

instituições internacionais, além da legislação pertinente aos Tribunais de

Contas brasileiros e da experiência prática de seus profissionais de

auditoria. Tais normas foram adaptadas, no entanto, para que refletissem a

experiência prática do setor público, as obrigações constitucionais e legais,

bem como as responsabilidades específicas dos TC’s brasileiros.

“As NAG’s definem os princípios básicos que devem reger as atividades de auditoria governamental dos TC’s brasileiros, fornecendo subsídios que permitem determinar os procedimentos e as práticas a serem utilizados no planejamento, na execução das auditorias, na elaboração dos relatórios, sendo aplicáveis tanto às auditorias de regularidade, incluindo as auditorias contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e de cumprimento legal das contas públicas, quanto às de natureza operacional, em todos os seus enfoques, ou seja, economicidade, eficácia, eficiência, efetividade e equidade e relação ao meio ambiente” (BARBOSA, 2011, p. 7).

A auditoria, que em resumo, é uma ação de verificação, pode

ser conceituada amplamente como:

“Exame independente, objetivo e sistemático de dada matéria, baseado em normas técnicas e profissionais, no qual se confronta uma condição com determinado critério, com o fim de emitir uma opinião ou comentários” (BARBOSA, 2011, p. 11).

A auditoria é diferente da fiscalização, que também consiste

numa ação de verificação, só que feita de forma sistemática e contínua

(COSTA, 2009, p. 5). No TCE de São Paulo, a Ordem de Serviço SDG n°

002/2011, determina que seja utilizada a expressão “fiscalização” e não

“auditoria” (SÃO PAULO, 2011). Assim sendo, desse ponto em diante do

presente trabalho, a expressão comumente utilizada “auditoria operacional”,

será trocada pela expressão “fiscalização operacional", em respeito à citada

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Ordem de Serviço. Exceção será feita nos casos de reproduções textuais em

que o termo “auditoria” seja utilizado.

Depois dessa elucidação, passa-se para outro tipo de

fiscalização, mais específica, denominada governamental. Ela se refere às

fiscalizações realizadas no setor público. Pode ser conceituada como:

“Auditoria governamental: exame efetuado em entidades da administração direta e indireta, em funções, subfunções, programas, ações (projetos, atividades e operações especiais), áreas, processos, ciclos operacionais, serviços, sistemas e sobre a guarda e a aplicação de recursos públicos por outros responsáveis, em relação aos aspectos contábeis, orçamentários, financeiros, econômicos, patrimoniais e operacionais, assim como acerca da confiabilidade do sistema de controles internos (SCI). É realizada por profissionais de auditoria governamental, por intermédio de levantamentos de informações, análises imparciais, avaliações independentes e apresentação de informações seguras, devidamente consubstanciadas em evidências, segundo critérios de legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência, eficácia, efetividade, equidade, ética, transparência e proteção ao meio ambiente, além de se observar a probidade administrativa e a responsabilidade social dos gestores da coisa pública” (BARBOSA, 2011, p. 11).

Esse tipo de fiscalização pode ser dividido em: de regularidade

e operacional. A auditoria de regularidade analisa a conformidade dos atos

de gestão praticados e por sua vez, subdivide-se em: auditoria contábil, com

foco nas demonstrações contábeis e outros relatórios financeiros e auditoria

de cumprimento legal, onde se verifica a observância das disposições legais

aplicáveis. Já a auditoria operacional consiste:

“No exame de funções, subfunções, programas, ações (projetos, atividades, operações especiais), áreas, processos, ciclos operacionais, serviços e sistemas governamentais com o objetivo de se emitir comentários sobre o desempenho dos órgãos e das entidades da Administração Pública e o resultado das políticas, programas e projetos públicos, pautado em critérios de economicidade, eficiência, eficácia, efetividade, equidade, ética e proteção ao meio ambiente, além de aspectos de legalidade” (BARBOSA, 2011, p. 12) (grifo nosso).

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O que diferencia uma auditoria operacional das demais é a

análise de um ou mais dos aspectos de efetividade, eficácia e eficiência, os

quais serão conceituados a seguir:

“Efetividade: refere-se ao resultado real obtido pelos destinatários das políticas, dos programas e dos projetos públicos. É o impacto proporcionado pela ação governamental”.

“Eficácia: diz respeito ao grau de realização de objetivos e de alcance das metas”.

“Eficiência: racionalidade com que os recursos alocados a determinados programas governamentais são aplicados. Refere-se à extensão em que a unidade econômica maximiza seus benefícios com um mínimo de utilização de tempo e recursos. Preocupa-se com os meios, os métodos e os procedimentos planejados e organizados, a fim de assegurar a otimização da utilização dos recursos disponíveis” (BARBOSA, 2011, p. 13).

A auditoria de natureza operacional ainda se subdivide,

podendo ser feita tanto na modalidade que avalia o desempenho operacional

como na que avalia o programa em si.

A auditoria de desempenho operacional tem o foco na

economicidade, eficiência e eficácia das ações públicas, examinando, para

tanto, como os órgãos e entidades públicos operam a gestão de seus

recursos, ações e práticas antieconômicas e ineficientes, o alcance das

metas previstas, a obediência aos ditames legais.

Já auditoria para avaliação de programas e projetos

governamentais busca apurar em que medida as ações implementadas

lograram produzir os efeitos pretendidos pela Administração.

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3 - Contextualização

Historicamente, o controle exercido sobre os atos de gestão

praticados pela Administração Pública se dá sob a ótica da conformidade,

com observância do cumprimento das disposições normativas sobre o tema

e da economicidade.

Com relação às obras públicas, esse enfoque não é diferente.

Hoje, na maioria das vezes, observam-se apenas os aspectos da legalidade

e da economicidade. Os aspectos referentes à eficiência, eficácia e

efetividade, que implicariam numa análise da qualidade dos projetos e

atendimento das necessidades reais dos usuários beneficiados, não são

analisados.

No Estado de São Paulo o Decreto n° 56.565, de 22 de

dezembro de 2010, dispõe sobre as regras a serem observadas para a

aprovação e contratação de projetos básicos de obras e serviços de

engenharia e arquitetura. Nele, estão elencados os aspectos do projeto

básico que devem ser analisados quando da leitura das notas explicativas

que compõem os projetos. Esses projetos, por sua vez, devem ser enviados

para aprovação pelos órgãos competentes.

Nesse projeto, conforme descrito no Anexo I do Decreto n°

56.565/2010, há a necessidade de se demonstrar a “funcionalidade,

adequação ao interesse público, segurança e durabilidade” das obras e

serviços de engenharia. Esses aspectos poderiam, superficialmente, serem

comparados à análise da eficiência, eficácia e efetividade do

empreendimento, mas essa verificação estaria longe de ser completa.

No Brasil, além da legislação que trata do controle da

Administração Pública, a respeito de obras e serviços de engenharia tem-se

também a normatização setorial, onde atuam o Conselho Federal de

Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CONFEA, a Associação Brasileira de

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Normas Técnicas – ABNT e os Conselhos Regionais de Engenharia,

Arquitetura e Agronomia – CREA’s.

Em resumo, as obras públicas acabam passando por três

formas de controle, sendo: uma realizada pelos fiscais da contratante do

empreendimento, que acompanham a execução da obra, verificando as

exigências técnicas e legais; outra pelos órgãos de controle externo, que

verificam os processos que levaram à contratação da obra e a própria obra

in loco, emitindo relatórios de fiscalização para as devidas autuações; e, por

fim, pelo controle dos órgãos técnicos, como CONFEA e CREA, que

verificam a regularidade profissional do contratado e do fiscal do contratante,

através das Anotações de Responsabilidade Técnica – ART’s6, que devem

ser feitas antes do início das obras.

3.1 – Modelo de fiscalização do TCE/SP

Os Tribunais de Contas geralmente possuem manuais que

trazem os procedimentos que devem ser seguidos para a fiscalização de

seus objetos de controle. Como o presente trabalho se refere à fiscalização

de obras públicas, o modelo de fiscalização tratado será o que se refere às

obras e serviços de engenharia.

O roteiro atual para fiscalização de obras públicas do TCE de

São Paulo, leva à observação do cumprimento dos requisitos formais, desde

o planejamento até a conclusão das obras, sem a observância das esferas

da efetividade, eficácia e eficiência

Esse roteiro guia os trabalhos a serem desempenhados pelas

Diretorias de Fiscalização do Tribunal, que são as responsáveis pela

realização das fiscalizações de conformidade.

6 A ART é o documento que define, para os efeitos legais, os responsáveis técnicos pelo

empreendimento – obra e serviço. Ela deve ser registrada na jurisdição onde for executada a atividade técnica. De acordo com a Lei 6.496/77, todo contrato, escrito ou verbal, para execução de obras ou prestação de serviços profissionais referentes à Engenharia, Arquitetura e agronomia, fica sujeito à ART (MINAS GERAIS, 2012).

24

Os procedimentos prescritos devem ser realizados junto aos

órgãos que contrataram a execução da obra (na origem) e também na

própria obra, durante sua execução e/ou término. Abaixo, transcreve-se esse

roteiro (SÃO PAULO, 2010) com as observações consideradas cabíveis.

“Na origem:

1) Verificar nos autos o relatório do impacto ambiental, quando tratar-se de obra modificadora do meio ambiente (Lei 8.666/93, art. 12, e Resolução CONAMA 001, de 23.01.86, art, 2º)”;

O Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, consiste no

documento escrito que traz as conclusões do Estudo de Impacto Ambiental –

EIA. Portanto, o EIA possui maior abrangência que o RIMA.

A exigência do EIA/RIMA é decorrência do princípio da

avaliação prévia dos impactos ambientais, pelo qual antes de qualquer

modificação no meio ambiente ou quando houver o risco de que esta

aconteça, devem ser realizados estudos para dimensionamento de sua

extensão. Após sua realização, o EIA/RIMA devem ser submetidos à

aprovação pelo órgão estadual competente para concessão de licença para

a execução das obras.

Essas licenças devem integrar o projeto básico, conforme

preconiza o art. 6, IX da Lei 8.666/93. Quando o projeto não estiver de

acordo com as exigências legais, podem ser necessárias alterações no

projeto, que acarretem aumento dos custos da obra, ou ainda, a

inviabilização do prosseguimento da mesma.

Para que não haja nenhuma irregularidade formal, o EIA/RIMA

deve constar nos autos do processo de contratação da obra para que

possam ser analisados pelo TCE.

2) “Verificar se houve a indevida participação do autor do projeto na licitação da obra (Lei 8.666/93, art. 9º)”;

25

O autor do projeto do empreendimento, pessoa física ou

jurídica, pode participar da licitação exclusivamente a serviço da

Administração interessada, nunca prestando consultoria ou como

participante, mesmo que indiretamente, pela existência de vínculo de

natureza técnica, comercial, econômica, financeira ou trabalhista com

qualquer das empresas concorrentes.

3) “Verificar se o projeto da obra contempla as exigências contidas nos artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.283/02, de forma a assegurar o acesso de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc.)”;

A acessibilidade é uma questão de conscientização, tanto dos

profissionais que projetam e constroem como daqueles responsáveis pela

aprovação e fiscalização dos empreendimentos, desde a fase de aprovação

dos projetos até a expedição de “habite-se”7.

No II Seminário Estadual de Acessibilidade, realizado em

Florianópolis/SC, em novembro de 2009, concluiu-se que é preciso que se

adotem providências no sentido, dentre outros, de que os Tribunais de

Contas atuem “desde a análise dos projetos, para que as construções,

edificações e espaços urbanísticos atendam aos requisitos de

acessibilidade” (OLIVEIRA, 2010, p. 320).

4) “Verificar se o cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada de serviços e custos, e se vem sendo cumprido”;

O cronograma físico-financeiro consiste numa apresentação

visual das fases da obra que serão realizadas em determinados períodos e

os valores a serem gastos em cada uma dessas. Essa programação

organizada permite que o contratado faça uma melhor gestão da obra, por

exemplo, comprando materiais no momento correto, sem necessidade de

7 Habite-se é uma certidão que autoriza o imóvel recém-construído ou reformado a ser

ocupado. É concedida pela Prefeitura Municipal da cidade onde o empreendimento encontra-se localizado. É a garantia de que a construção seguiu corretamente tudo o que estava previsto no projeto aprovado, tendo cumprido a legislação que regula o uso e a ocupação do solo urbano. (MAIA NETO)

26

gastos com armazenamento em estoques nos canteiros ou, com a

contratação de mão de obra em momentos inadequados.

A elaboração desse cronograma também permite que os

administradores prevejam quando os gastos deverão ocorrer, auxiliando

também na realização de reservas orçamentárias.

O Manual de Fiscalização de Obras Públicas, publicado pelo

TCU, trata desse cronograma como um instrumento de auxílio para a

estimativa dos recursos orçamentários necessários ao longo de cada

exercício financeiro. Importante se colocar que, após o início das obras,

sempre que o prazo e as respectivas etapas de execução sofrerem

alterações, há necessidade de adequação do cronograma físico-financeiro,

de modo que se mantenha refletindo as condições reais do serviço

contratado.

5) “Verificar se existe o alvará de construção da obra (legislação municipal)”;

O artigo 182 da Constituição Federal expõe que a política de

desenvolvimento urbano implantada e executada pelos municípios, tem o

objetivo de ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade, além

de garantir a qualidade de vida de seus habitantes. Assim, os municípios

elaboram e aprovam normas que disciplinam o uso e ocupação do solo.

Cada município pode ter uma disciplina diferente, mas de modo

geral, seguem padrões, como a necessidade de autorização administrativa

(ou alvará para construir) para execução de obras de construção,

reconstrução total ou parcial, modificação, acréscimo, reforma e conserto de

edificações em geral, etc.

Nenhuma obra executada, seja por particular ou pelo poder

público, pode descumprir as normas referentes ao uso ou ocupação do solo.

Segundo OLIVEIRA (2010, p. 85):

27

“A Licença para Construir, emitida pelo Poder Público Municipal, é obrigatória, pois, o disciplinamento e a fiscalização do uso do solo urbano é competência municipal e, os projetos devem ser, previamente, aprovados pelo setor competente do município”.

6) “Verificar se o corpo técnico e os responsáveis pela obra, apresentados pela contratada, correspondem com a relação de profissionais constantes do contrato (Lei 8.666/93, arts. 13, § 3º e 30, §1º, I)”;

Para apresentação de propostas na licitação, pode-se exigir a

comprovação da capacidade técnica da empresa concorrente, buscando-se

qualidade na prestação dos serviços.

Essa comprovação deve-se dar através da apresentação de

atestados de responsabilidade técnica emitidos por entidades profissionais

competentes, onde se demonstre a capacidade dos profissionais

pertencentes aos quadros da empresa. Importante se observar que, para

toda obra ou serviço de engenharia realizado, deve haver anotação, através

da ART, junto ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e

Agronomia - CREA, designando-se um responsável pelos serviços.

O TCE deve conferir se os atestados juntados durante a fase

licitatória referem-se aos profissionais elencados na fase de contratação. Os

profissionais indicados pelo licitante para fins de comprovação da

capacidade técnico-profissional deverão participar da obra ou serviço objeto

da licitação, admitindo-se, no entanto, a substituição destes por profissionais

de experiência equivalente ou superior, desde que aprovada pela

Administração. Mas, qualquer exigência de o profissional participar até o fim

do contrato é ilegal.

7) “Verificar se a contratada mantém preposto aceito pela Administração, no local da obra ou serviço, para representá-la na execução do contrato (Lei 8.666/93, art. 68)”;

Para fins operacionais, o contratado deverá indicar um agente

para representá-lo perante a Administração e, toda comunicação entre

28

contratante e contratada, deverão ocorrer através desse representante,

preferencialmente, por escrito.

A verificação da ocorrência de nomeação desse preposto deve

ser observada pelo TCE.

8) “Verificar se foi designado fiscal para acompanhamento da execução da obra e se este está devidamente habilitado e credenciado junto ao CREA (Lei 8.666/93, art. 67)”;

A lei preceitua que deve haver a nomeação de um profissional

para o exercício da função de fiscal. A função deste será a de garantir o

cumprimento integral do contrato, da forma como pactuado. Ele deve exigir

da contratada o cumprimento integral de todas as suas obrigações.

A fiscalização dos serviços deverá se efetivar no local da obra,

através de visitas periódicas, tantas quantas forem necessárias.

Para nomeação desse profissional é necessária a edição de

uma Portaria, que o designará por ato específico, ou de uma ART

detalhando a atividade a ser por ele exercida. A verificação pelo TCE se

baseará na existência ou não desses documentos.

9) “Verificar se a Administração aplicou as sanções cabíveis, quando houver inexecução parcial ou total do contrato (Lei 8.666/93, arts. 77, 78, 86 e 87)”;

A inexecução total ou parcial do contrato, de acordo com as

disposições previstas no edital e contrato, pode ensejar a rescisão contratual

ou a aplicação de outras medidas de caráter sancionatório.

Tanto os motivos que podem levar à rescisão, como as

penalidades passíveis de serem aplicadas, estão elencadas respectivamente

nos artigos 78 e 87 da Lei 8.666/93. Mas, independentemente da previsão

legal, deve haver previsão contratual ou no edital a respeito dessas medidas,

já que não é permitida discricionariedade para aplicação dessas.

29

Segundo entendimento do TCU (UNIÃO, 2006), a

discricionariedade não faculta ao gestor a opção entre aplicar ou não as

penalidades previstas em lei, mas apenas sopesar a gravidade dos fatos e

os motivos da não execução, para escolher entre as penas elencadas nos

artigos 86 e 87 da Lei 8.666/938.

Ocorrendo casos de inexecução contratual, o agente

administrativo deve apanhar os responsáveis pelos atos lesivos, sob pena

de ser responsabilizado pessoalmente, caso haja comprovação de sua

omissão por culpa ou dolo.

O TCE, ao verificar a aplicação de sanções nos casos de não

cumprimento do contrato, busca meios de visualizar o controle exercido

pelos órgãos quando da execução de contratos e a seriedade quanto ao seu

cumprimento.

10) “Verificar se, em havendo supressão de obras, bens ou serviços, para os quais a contratada já houvera adquirido os materiais, a Administração os pagou pelos custos de aquisição regularmente comprovados (Lei 8.666/93, art. 65, § 4º)”;

A supressão de obras, bens ou serviços não pode ofender a

equação econômico-financeira da contratação, para tanto, ocorrendo

qualquer desses casos, a contratada tem direito à indenização pelas

despesas efetuadas, desde que as comprove regularmente.

O TCE deverá averiguar se os valores pagos pela

Administração correspondem àqueles comprovados pela contratada.

11) “Verificar se a liberação de pagamento de parcelas da obra está de acordo com a medição das etapas já concluídas”;

As “planilhas de medição” ou apenas “medições”,

correspondem aos documentos onde devem ser evidenciados com exatidão

8 Acórdão 2558/2008: “O âmbito de discricionariedade na aplicação de sanções em

contratos administrativos não faculta ao gestor, verificada a inadimplência injustificada da contratada, simplesmente abster-se de aplicar-lhe as medidas previstas em lei, mas sopesar a gravidade dos fatos e os motivos da não execução para escolher uma das penas exigidas nos arts. 86 e 87 da Lei 8.666/93, observado o devido processo legal.”

30

os quantitativos dos serviços executados, para o adequado pagamento pela

Administração à contratada.

Os pagamentos pelos serviços executados devem

corresponder aos valores contidos nas medições, não se admitindo o

pagamento por serviços ainda não executados.

12) “Verificar se ocorreu duplicidade de pagamento de um mesmo serviço por fontes distintas de recursos, em caso de contratação da obra mediante convênio, como por exemplo, Estado e Município (CF/88, art, 37, caput)”;

Os convênios podem ocorrer entre diferentes entes da

federação, como por exemplo, Estados e Municípios. A existência de

diferentes entes pode acarretar pagamentos duplicados. Para essa

verificação, o TCE pode-se valer de sistemas para consulta dos dados

orçamentários, que trarão as diferentes fontes de recursos destinados para

cada ação ou programa.

13) “Verificar se o pagamento de etapas em atraso, tomou-se por base para reajustamento a data prevista no cronograma financeiro”;

O prazo mínimo para reajustamento do contrato é de 12

meses, contados da apresentação da proposta e não da contratação em si.

Caso ocorram atrasos na execução dos serviços, estes passarão a ser

realizados em prazo diverso daquele inicialmente previsto no cronograma

físico-financeiro.

O problema que pode ser encontrado nesse ponto é o

pagamento da parcela da obra realizada em atraso com os valores

correspondentes à data da conclusão da etapa, que já podem ter sofrido o

reajuste previsto no contrato. O correto seria o pagamento dos valores

correspondentes à data que deveria ter sido concluída a etapa, sem

reajuste, se for o caso.

31

14) “Verificar se no pagamento de etapas concluídas com antecedência, tomou-se por base para reajustamento a data da efetiva execução do serviço”;

Caso a etapa de uma obra seja concluída antes do prazo

previsto no cronograma físico-financeiro, o pagamento por ela deve

corresponder aos valores referentes à data da sua conclusão e não aos

valores que deveriam ser pagos caso ela tivesse sido concluída no prazo

inicialmente previsto.

A irregularidade pode se referir à possibilidade de pagamento

dessa etapa concluída antecipadamente, com os valores que seriam pagos

na data inicialmente prevista para a sua execução, que poderiam

corresponder aos valores já reajustados pelo decurso do tempo.

Assim, havendo antecipação da conclusão de etapas, os

valores pagos devem corresponder àqueles do dia, e não àqueles que

poderiam ser válidos na data inicialmente prevista para a conclusão.

15) “Verificar se houve recebimento provisório no caso da obra envolver aparelhos, equipamentos e instalações sujeitas à verificação de funcionamento (Lei 8.666/93, art. 74, III)”;

O recebimento provisório de bens e serviços poderá ser

dispensado em casos específicos elencados no artigo 74 da Lei 8.666/93.

No entanto, quando se tratar de aparelhos, equipamentos e instalações

sujeitos à verificação de funcionamento e produtividade, não poderá haver

essa dispensa.

Assim, o TCE deverá verificar a existência de Termo de

Recebimento Provisório desses bens e serviços.

16) “Verificar no caso de obra paralisada, os motivos do atraso e da paralisação”;

A contratada deve apresentar justificativas para o atraso e/ou

paralisação de serviços, assim como deve a Administração prestar essas

justificativas quando for ela a parte que tiver dado causa ao problema.

32

Essas verificações pelo TCE ajudariam na avaliação dos

motivos da paralisação, se justificados ou não, e na avaliação dos controles

por parte da contratante.

17) “Verificar, se no caso de obra rodoviária e/ou saneamento, se houve levantamento das condições físicas das áreas selecionadas e os critérios técnicos adotados para definição dessas áreas (Lei 8.666/93, art. 6º, IX)”;

Essa verificação é feita no Projeto Básico, que deve conter

estudos técnicos preliminares sobre as condições do local onde será

realizado o serviço. Esses estudos permitem um maior planejamento da obra

e seus custos.

18) “Verificar se, num conjunto de obras para um mesmo fim, houve padronização por tipo ou classe, de acordo com o projeto (Lei 8.666/93, art. 11)”;

A padronização pode ser utilizada como meio de redução de

custos e otimiza a conservação dos bens. O TCE avalia a adoção dessa

prática, que não se trata de uma decisão discricionária do administrador, já

que consta de previsão legal, ou seja, é regra imposta pela Lei. A não

utilização de projeto-padrão deve ser exceção, fundamentada pela

Administração.

“Na obra”:

Quanto aos itens seguintes, não serão feitas muitas

considerações, posto alguns já terem sido tratados como pontos a serem

vistos na origem. Nas visitas in loco, o TCE pode verificar a aplicação prática

dessas regras.

1) “Verificar se foram utilizados projetos padronizados por tipo, categoria ou classe, nos casos do empreendimento pertencer a um conjunto de obras destinadas ao mesmo fim (Lei 8.666/93, art. 11)”;

2) “Verificar se foram cumpridas as ações de acessibilidade, de forma a assegurar o ingresso e locomoção de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade

33

reduzida, em conformidade com os artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.263/02 (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc.)”;

3) “Verificar se existe placa de identificação da obra e se os dados constantes da mesma correspondem aos indicados no processo de licitação e no contrato (Lei 5.194/66, art. 16)”;

4) “Verificar se a contratada mantém preposto aceito pela Administração”;

5) “Verificar se a administração designou fiscal para acompanhamento da obra”;

6) “Verificar se a execução da obra está de acordo com o cronograma físico”;

7) “Verificar se as ligações de água, luz e gás estão funcionando adequadamente”;

8) “Verificar, no caso de obra concluída, se o seu uso cumpre a finalidade para a qual foi construída. Se possível, fazer um relatório detalhado com fotos. No caso de obra inacabada ou paralisada, relatar a situação encontrada e também, se possível, documentar com fotos”.

E, para facilitar os trabalhos da fiscalização na aplicação

destes novos procedimentos, na origem e no local da obra, o TCE traz

sugestões de planilhas para auxílio à execução da fiscalização. Esse Roteiro

de Verificação da Execução da Obra, consta como Anexo neste presente

trabalho.

Dos procedimentos acima elencados, nota-se que nenhum

deles possibilita a verificação da existência de um estudo direcionado, que

permita uma análise do planejamento do empreendimento, no sentido de se

verificar os objetivos almejados, as necessidades a serem sanadas, a

existência de avaliação junto aos beneficiários diretos e com os profissionais

que podem ser afetados pelas obras, etc.

A ausência de análises desse tipo, dificulta a avaliação da

eficácia, eficiência e, principalmente, da efetividade do programa, já que uma

34

comparação entre os benefícios proporcionados e aqueles almejados, fica

prejudicada.

3.2 – A fiscalização nos demais Estados da Federação

Assim como no TCE São Paulo, os demais órgãos de controle

externo possuem manuais que determinam os procedimentos que as

equipes devem seguir durante as fiscalizações em obras públicas. Esses

manuais geralmente são documentos internos, não disponibilizados para o

público em geral.

Visando conhecer os procedimentos adotados pelos Tribunais

de Contas, buscou-se nos endereços eletrônicos dos mesmos, documentos

que contivessem instruções a respeito da fiscalização de obras públicas.

Dos trinta endereços eletrônicos pesquisados, sendo 27 de

Tribunais de Contas Estaduais, dois Municipais e o do Tribunal de Contas da

União, em seis deles encontrou-se alguma menção, em citações ou

documentos, à fiscalização de obras públicas. Importante frisar que isso não

implica que os demais Tribunais não possuam esses procedimentos

predeterminados, mas apenas, que eles podem não ter sido disponibilizados

ao público.

No TCE do Rio de Janeiro, o Ato Normativo nº 79, de 03 de

março de 2005, estabelece normas e procedimentos a serem observados

nas atividades de fiscalização, controle e acompanhamento de obras e

serviços de engenharia, mas muito pouco se fala sobre os procedimentos

em si.

No citado Ato, é possível se identificar que na análise dos

processos de contratação dos serviços e nos projetos das obras, os pontos

analisados referem-se ao cumprimento dos dispositivos legais e à

economicidade. O disposto no artigo 3º deste Ato Normativo determina que:

“os editais de concorrência referentes a obras e serviços de engenharia deverão ser encaminhados (...) para exame, à luz

35

da legislação pertinente, dos elementos dos projetos, básico e/ou executivo, e dos aspectos ambientais, bem como quanto ao aspecto da economicidade”.

O TCE da Bahia não disponibiliza para consulta manual dos

procedimentos por ele adotados para fiscalização de obras públicas, mas

sua Resolução nº 52, de 21 de julho de 2011, que dispõe sobre o

encaminhamento das informações referentes a obras para o TCE, por meio

de sistemas, permite que se faça uma breve consideração sobre o tema.

As informações que deverão ser encaminhadas mensalmente

pelos titulares dos órgãos e entidades da administração pública para o TCE,

são as “informações sobre os projetos, obras e serviços de engenharia, bem

como das licitações, dispensas, inexigibilidades e contratações a eles

relacionados (...)”, segundo disposto no artigo 1º, caput.

No art. 2º do mesmo diploma, quando há a conceituação de

Projeto Básico, o foco das fiscalizações na economicidade e aspectos legais

fica evidenciado, não sendo feita menção a nenhuma técnica de análise que

verifique a eficácia, eficiência e a efetividade das obras:

“Projeto básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução” (grifo nosso).

Já o Tribunal de Contas de Pernambuco possui um extenso

Manual de Orientações Técnicas para Contratação e Execução de Obras e

Serviços de Engenharia Públicos (PERNAMBUCO, 2010), editado em julho

de 2010. Embora esse Manual seja uma cartilha voltada aos gestores do

poder municipal, já é possível notar-se uma certa preocupação com a

efetividade da obra.

Ao tratar do planejamento, o Manual coloca:

36

“antes do desenvolvimento das ações diretamente interligadas às obras e serviços de engenharia alguns procedimentos devem ser observados. Assim, identificação das carências da população e definição de prioridades constituem etapas preliminares que devem ser materializadas em projetos e programas de governo” (PERNAMBUCO, 2010, p. 5).

Ainda no Estado de Pernambuco, uma Resolução do TCE

(PERNAMBUCO, 2009) dispõe sobre os procedimentos de controle interno

relativos a obras e serviços de engenharia a serem adotados pela

Administração Direta e Indireta Municipal. Do disposto nesse documento,

extrai-se o mesmo tipo de fiscalização dos Tribunais anteriores, voltada

exclusivamente à conformidade e economicidade.

No endereço eletrônico do Tribunal de Contas do Ceará, foi

encontrada apenas uma notícia9 acerca da inclusão da análise dos aspectos

de acessibilidade na fiscalização de obras públicas, a partir de 2012, o que

inviabiliza qualquer análise sobre o teor dos procedimentos fiscalizatórios

adotados pelo órgão.

O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul,

promoveu o lançamento de um Manual Técnico de Auditoria de Obras e

Serviços de Engenharia, em outubro de 2007. Ele foi instituído por meio de

resolução administrativa, aprovada por unanimidade. Essa informação foi

obtida de uma notícia publicada no site do TCE, em 200710.

O citado manual não foi disponibilizado para consulta no site,

mas nessa matéria consta a descrição dos fatores de risco em projetos que

são citados no Manual, como por exemplo:

“... A insuficiência ou a inexistência de estudo de viabilidade técnica-econômica; ausência de licitação para a contratação de projetos; não-elaboração do projeto básico; ausência ou insuficiência de memorial descritivo; ausência ou insuficiência de plantas, cortes e perfis do empreendimento; projetos básico

9 Disponível em: http://www.tce.ce.gov.br/sitetce/Sessao.noticia.tce?id=654 Acesso em 09

abr. 2012. 10

Disponível em http://www.tce.ms.gov.br/portal/lista_noticias/detalhes/192585. Acesso em 09 abr. 2012.

37

e executivo não consideram integralmente os requisitos de segurança, funcionalidade e adequação ao interesse público e ausência ou insuficiência do relatório de impacto ambiental para empreendimentos potencialmente modificadores do meio ambiente, entre outros” (grifos nossos).

Diante do trecho citado, já é possível encontrar um viés de

fiscalização operacional das obras e serviços, quando se tenta considerar,

ao menos, o aspecto da funcionalidade.

Na cartilha Obras Públicas – Aspectos de Execução e Controle,

publicada pelo TCE de Santa Catarina (SANTA CATARINA, 2005), há uma

descrição dos procedimentos, bem como explicações acerca deles, a serem

seguidos pelos gestores quando da realização de obras públicas. Além

disso, elenca as atribuições de todos os setores que deverão atuar nas

obras, como o de contabilidade e fiscalização pelo contratante. Não há

menção sobre a fiscalização da efetividade dos projetos, afora quando se

trata do planejamento da obra, momento em que se deverão considerar as

metas do governo.

O TCE do Espírito Santo também possui uma apostila

destinada a auxiliar gestores na execução de obras: Obras Públicas –

Orientações aos Ordenadores de Despesas (ESPÍRITO SANTO). Nesta, não

há menção sobre sua atuação como órgão de controle ou sobre os

procedimentos de fiscalização que seus servidores devem adotar no

desempenho de suas funções.

O Tribunal de Contas da União também possui uma cartilha

com o intuito de orientar os gestores. Ela está em sua segunda edição e é

intitulada Obras Públicas – Recomendações Básicas para a Contratação e

Fiscalização de Obras de Edificações Públicas (UNIÃO, 2009).

“A cartilha visa orientar órgãos e entidades da Administração Pública que não possuem equipes técnicas especializadas – por exemplo, prefeituras de pequenos e médios municípios – quanto aos procedimentos a serem adotados na execução de obras, desde a licitação até a construção, passando pela elaboração de projetos e pela respectiva fiscalização. Este

38

material também pode ser utilizado por municípios de maior porte, bem como pelos demais órgãos públicos” (UNIÃO, 2009, P. 9).

Da análise dessas informações disponíveis, nota-se que os

procedimentos relacionados à fiscalização de natureza operacional não

existem, ou não estão disponibilizados para consulta. Isso dificulta uma

padronização dos métodos utilizados pelos Tribunais de Contas. Essa não-

padronização não contribui para que os julgamentos e entendimentos se

tornem uniformes.

39

4 – Fiscalização operacional em obras públicas

Como exposto no decorrer do texto, atualmente a área de foco

das fiscalizações realizadas em obras públicas é o controle da legalidade,

regularidade e da economicidade dos atos de gestão.

Com a evolução das formas de controle e as novas vertentes

da fiscalização, avaliar além da conformidade, os aspectos de eficácia,

eficiência e efetividade, tornou-se uma necessidade face aos anseios da

sociedade moderna, que cada vez mais preza pela transparência na

administração de recursos públicos.

Em uma análise superficial dos procedimentos de fiscalização

divulgados pelos órgãos de controle externo, especificamente, os Tribunais

de Contas, não se encontrou uma sistematização de procedimentos de

natureza operacional que pudessem ser analisados.

Pensando em uma forma de se atender aos ditames

constitucionais e às aspirações da sociedade, buscaram-se métodos de

fiscalização de obras que pudessem contribuir para uma avaliação da

qualidade desses atos, com observância da eficácia, eficiência e efetividade,

uma fiscalização operacional.

Nesse capítulo, são elencadas novas possíveis análises a

serem feitas nos processos de contratação para execução de obras

públicas. Esses diferentes enfoques podem ser incorporados às rotinas de

fiscalização, contribuindo para uma avaliação mais completa das ações do

governo, não apenas sob a ótica da conformidade das contratações, mas

também de sua rentabilidade, utilidade, efetividade e racionalidade.

O TCE de São Paulo, assim como outros Tribunais de Contas

do Brasil, já realiza essa fiscalização operacional de obras públicas, mas o

faz analisando um número irrisório de contratos anualmente. Ainda, essa

fiscalização não tem seus procedimentos pré-estabelecidos, o que acaba

dificultando também a obtenção de documentos junto aos órgãos

40

fiscalizados, que diante de novas solicitações do TCE, pode não ter

formalizados os documentos requeridos.

Ainda, essa fiscalização acontece apenas em um momento da

obra, é pontual, não havendo um acompanhamento de sua execução e,

como visto, o processo para contratação de uma obra pública envolve várias

fases e procedimentos. A detecção de problemas logo que eles surjam,

contribui para uma melhor solução.

A nova vertente exposta pede que a fiscalização seja realizada

em mais de uma fase do contrato, e não apenas uma vez, sendo na maioria

dos casos, após a conclusão da obra.

Abaixo, as sugestões consideradas cabíveis são elencadas de

acordo com cada fase do procedimento para contratação da execução de

obras públicas, iniciando-se antes da assinatura do contrato. Essa prática

preventiva tem o intuito de inibir a corrupção, prevenir eventuais erros de

projeto e até a possibilidade de que, no futuro, essa obra venha a ser

paralisada ou abandonada.

4.1 – Fase preliminar de licitação

Esta fase corresponde ao planejamento da obra, dentro do

órgão executor. O Tribunal de Contas ainda não tem conhecimento do início

dos procedimentos para contratação da execução de uma obra ou serviço

de engenharia.

Para avaliar os atos praticados nessa fase, o TCE pode

solicitar os documentos a ela relativos quando já tiver conhecimento do

processo licitatório e for fiscalizá-lo. Essa análise é para verificar o

planejamento feito pelo órgão contratante e sua qualidade.

Em relação a cada um dos procedimentos que podem aqui ser

praticados, seguem sugestões para análise dos aspectos de natureza

operacional pela fiscalização:

41

a) Programa de necessidades

A realização dessa etapa deve produzir um relatório

explicitando as necessidades da Administração que levaram à contratação

da obra, devendo conter também os dados a respeito dos levantamentos

efetuados e das justificativas para as propostas de empreendimentos

elaboradas.

O TCE, hoje, não analisa qualquer estudo preliminar que possa

ter sido feito pelo órgão para elaboração do projeto básico. Solicitando esse

tipo de documento, pode-se verificar:

a realização de estudos demográficos da região a ser

beneficiada ou atingida pela intervenção a ser realizada, para

que se possa ter um melhor dimensionamento da demanda ou

das necessidades que devem ser supridas;

os critérios utilizados para eleição dos serviços a serem

prestados, quando for o caso;

os critérios para escolha do lugar para alocação do

empreendimento;

as estimativas a respeito da demanda a ser atendida, a

depender do tipo de obra realizada;

as estimativas quanto às dimensões necessárias;

os levantamentos realizados junto aos órgãos

diretamente relacionados com o local a sofrer intervenção, a

respeito de problemas já existentes e suas particularidades;

as propostas apresentadas como soluções aos

problemas existentes ou para o cumprimento das metas pré-

estabelecidas.

42

b) Estudos de viabilidade

Nessa etapa, o órgão contratante faz a análise das propostas

elencadas no programa de necessidades para a escolha da opção mais

viável. Da análise dos documentos produzidos nessa fase, o TCE pode

verificar:

se foram realizados estudos sobre a viabilidade de cada

projeto apresentado no programa de necessidades;

se foram feitos orçamentos dos custos aproximados de

cada projeto antes da decisão pelo mais viável;

os critérios usados para seleção do

projeto/empreendimento considerado mais viável;

as justificativas para a seleção de determinado projeto;

a relação custo-benefício entre o resultado pretendido

com a obra e seu custo.

c) Anteprojeto

Os anteprojetos devem ser elaborados somente nos casos de

obras de grande porte, mas, não há empecilhos para sua elaboração em

qualquer empreendimento.

Por se tratar de algo mais próximo de um rascunho do projeto

definitivo, a manifestação das partes diretamente interessadas na obra, pode

contribuir com informações importantes para o adequado desenvolvimento

do projeto.

Neste caso, o TCE pode analisar:

a participação do órgão que sofrerá a intervenção, na

elaboração do projeto, com o intuito de se evitar a necessidade

de adequações posteriores;

43

as consultas aos órgãos responsáveis pelos

equipamentos que possam ser instalados para conhecimento

das especificidades técnicas exigidas;

existência de orçamentos prévios.

4.2 – Fases interna e externa da licitação

Na fase interna devem ser seguidos os procedimentos para

publicação do edital de licitação, com todas as suas formalidades. Para que

seja dada publicidade ao processo de contratação, o projeto básico deverá

estar concluído e aprovado pelos órgãos competentes, e as licenças prévias

exigidas para início da obra, já devem ter sido concedidas, antes mesmo da

publicação do edital.

Aqui, resumidamente, o TCE verifica, quando for o caso, os

estudos de impacto ambiental realizados; analisa o cumprimento das

formalidades exigidas pela Lei 8.666/93; analisa quesitos de acessibilidade

nos projetos e o cronograma físico-financeiro; e ainda, verifica a concessão

de alvará de construção da obra, de acordo com a legislação municipal.

Na fase externa, que tem início com a publicação do edital, é

feita a escolha do licitante vencedor, com base nos critérios previamente

definidos no edital e de acordo com os preceitos legais.

Por serem essas fases destinadas ao cumprimento de

exigências legais, não cabem análises com enfoque no lado operacional,

sendo assim, o TCE realiza a fiscalização nos moldes que a faz hoje.

4.3 – Fase contratual

Durante a execução da obra, além dos aspectos já verificados

usualmente pela fiscalização, o TCE pode verificar:

se a obra está sendo, ou foi, realizada de acordo com o

inicialmente previsto;

44

se o sistema de controle utilizado pela contratante é

adequado, de forma a evitar desperdício de materiais, por

exemplo;

a ocorrência de alterações no projeto que poderiam ter

sido evitadas com o melhor planejamento;

a possível existência de problemas com relação à

instalação dos equipamentos por divergências nas

especificações técnicas;

a compatibilidade entre o andamento da obra, as

medições realizadas e o cronograma físico-financeiro

atualizado, através da realização de visitas;

a existência de Termos de Recebimento Provisório e

Definitivo sem pendências ou, quando estas existirem,

verificação da solução dada a essas;

a existência das licenças necessárias para

funcionamento, como alvará do Corpo de Bombeiros, licenças

da Prefeitura e outras porventura existentes.

4.4 – Fase posterior à contratação

Finda a execução da obra ou serviço de engenharia, o

empreendimento deve ser destinado ao uso.

O início da utilização do imóvel permite que se faça uma

avaliação da efetividade da obra realizada, pois são produzidos dados que

embasam esse tipo de análise, como por exemplo, número de atendimentos

realizados, existência de demanda reprimida, impactos causados no

entorno, etc.

O controle externo pode avaliar a efetividade verificando e

mensurando, quando for o caso:

45

o funcionamento adequado do local e dos equipamentos

instalados;

a existência de problemas relacionados à obra, como

infiltrações, rachaduras, qualidade dos materiais e serviços;

os controles utilizados pela contratante, que permitam

medir o desempenho em termos de economia e eficiência dos

programas;

os sistemas de produção e armazenamento de dados

utilizados que permitam a coleta de informações que

possibilitem a avaliação de desempenho do programa;

os dados referentes à demanda do local, para

verificação da adequação do planejamento inicial às

necessidades;

o alcance das metas e objetivos inicialmente almejados;

o impacto social provocado pelo empreendimento, se

positivo ou negativo;

o impacto social decorrente da execução da obra ou da

finalização de um empreendimento que tenha alterado o

entorno e o meio ambiente onde tenha sido inserido;

os resultados obtidos a partir do programa ou ação

governamental em que estava inserida a obra, se estes

correspondem às necessidades que deram origem à ação;

se houve equidade na distribuição dos recursos da ação

governamental implementada e nos resultados obtidos;

se a ação correspondeu à política pública definida.

46

A possibilidade de realização dessas análises, permite que seja

avaliada a eficiência, a eficácia e a efetividade das obras e serviços de

engenharia realizados pela Administração Pública.

Deve-se sempre ter em mente, que ao se avaliar a efetividade,

busca-se medir os benefícios auferidos pela população atingida com a

execução do investimento público, a partir do resultado final obtido pela

gestão de todos os recursos públicos envolvidos. Isso se dá diferentemente

da avaliação da eficácia e da eficiência, onde são focados mais os aspectos

da organização da contratada e da contratante, principalmente.

A avaliação da efetividade fica mais concentrada na fase

posterior à contratação, pois é momento em que se pode efetivamente medir

os resultados obtidos com a execução da obra, inserida em uma política

pública.

47

5 – Considerações finais

A atuação dos órgãos de controle no Brasil vem passando por

uma modificação quanto ao foco das fiscalizações por eles efetuadas. Até há

pouco tempo, a análise da conformidade realizada por eles era a única

vertente de uma fiscalização, onde eram analisados requisitos formais,

previstos em lei, e a economicidade das ações.

Com a evolução das formas de controle, mudanças nos pontos

a serem observados nas fiscalizações foram se tornando necessárias, como

uma forma de se avaliar a qualidade dos investimentos feitos pelos gestores

públicos e não apenas a regularidade desses.

Diante dessas mudanças, abordou-se nesse trabalho os tipos,

as formas de controle e os aspectos analisados nas fiscalizações atualmente

realizadas pelos Tribunais de Contas Estaduais, órgãos de controle externo.

Como proposto inicialmente, tratou-se do novo enfoque que se

tem vislumbrado quanto ao controle dos atos de gestão, onde são

analisados, além da conformidade, a qualidade desses atos e os benefícios

auferidos com eles. Essa nova forma de controle, denominada auditoria

operacional, aqui tratada como fiscalização operacional, analisa os aspectos

da eficácia, eficiência e efetividade das ações praticadas.

Ao se observar os procedimentos atuais de fiscalização de

obras públicas do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, pode se

identificar a carência de procedimentos que levem a uma análise operacional

das obras e serviços de engenharia fiscalizados.

A partir daí, foram elencadas ações de fiscalização que

auxiliam na avaliação operacional dos atos de governo relacionados à

execução de obras ou serviços de engenharia. São eles:

solicitação de relatório elaborado no Programa de

Necessidades desenvolvido pela contratante;

48

solicitação dos Estudos de Viabilidade realizados e suas

conclusões;

solicitação de anteprojetos, no caso de grandes obras;

visitas in loco para verificação das condições do imóvel

após o término da execução do contrato;

solicitação de dados que permitam medir o impacto da

obra ou serviço de engenharia na sociedade;

solicitação de dados que permitam a comparação entre

os resultados obtidos e os objetivos traçados quando do

planejamento do programa;

questionamentos à contratante sobre os controles

existentes para garantia de economia e eficiência do programa;

questionamentos à contratante acerca da existência de

sistemas de controle e armazenamento de dados que possam

fornecer informações à fiscalização;

solicitação de estudos sobre possíveis impactos sociais

e ambientais ocasionados pela obra.

Esses novos procedimentos devem ser unidos aos já

existentes, não se deixando, de fazer a análise dos aspectos formais do

contrato.

Os órgãos da Administração Pública devem ser informados

desses novos procedimentos de fiscalização, para que passem a formalizar

os novos documentos que podem ser solicitados. Haverá um período de

adaptação, visto que, na maioria das vezes, não há formalização ou mesmo

a realização de estudos preliminares à elaboração do projeto básico, por

exemplo.

49

A implantação dos procedimentos de fiscalização sugeridos no

presente trabalho, exigem modificações nas rotinas de trabalho existentes

do TCE hoje. Pode ser necessário um maior número de servidores para

realização de tais análises, já que essas demandariam mais tempo.

Observação importante é de que esses servidores não

necessariamente precisam ser da área de engenharia, em que pese o tema

relacionado seja “obras e serviços de engenharia”. Isso é possível, pois não

são analisados aspectos técnicos da obra, que exigiriam conhecimento na

área. Em alguns pontos, como por exemplo, escolha do projeto mais viável,

a consulta a um especialista pode ser útil.

Alguns outros pontos que poderiam ser colocados precisam de

um estudo mais aprofundado, como a possibilidade de criação de

indicadores para mensuração dos benefícios auferidos com determinada

obra.

A qualificação de servidores, tanto dos órgãos de fiscalização

como das contratantes, sobre o enfoque operacional a ser dado, também

deve ser estudada.

Para a realização do trabalho, a principal limitação encontrada

foi o reduzido número de estudos e informações sobre fiscalizações

operacionais de obras públicas. É possível se encontrar textos sobre

fiscalizações operacionais e sobre fiscalizações em obras públicas, mas

sobre fiscalizações operacionais em obras públicas, encontramos apenas

dois trabalhos realizados no Rio Grande do Sul.

À análise do conteúdo dos citados trabalhos, incorporou-se a

rotina de fiscalização da Diretoria de Contas do Governador, que realiza

fiscalizações operacionais também em obras. A limitação, nesse caso, foi a

inexistência de uma sistematização dos procedimentos realizados.

Ainda, nos endereços eletrônicos dos demais Tribunais de

Contas da Federação, não existem muitas informações disponíveis sobre os

50

procedimentos por eles utilizados, dificultando eventuais consultas e

comparações dos métodos empregados.

51

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organizacional e metodologias de auditoria para atuação no campo de

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53

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59817&texto=2b4e554d41434f5244414f253341323535382b414e442b2b4e5

54d414e4f41434f5244414f25334132303036&sort=&ordem=&bases=ACOR

DAO-LEGADO;RELACAO-LEGADO;DECISAO-

LEGADO;SIDOC;ACORDAO-RELACAO-LEGADO;&highlight= Acesso em

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d414e4f41434f5244414f25334132303037&sort=&ordem=&bases=ACORDA

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09 abr 2012

54

Anexo

ROTEIRO DE VERIFICAÇÃO DA EXECUÇÃO DA OBRA

Na origem: 1 – Verificar nos autos o relatório do impacto ambiental, quando tratar-se de obra modificadora do meio ambiente (Lei 8.666/93, art. 12, e Resolução CONAMA 001, de 23.01.86, art. 2º); 2 - Verificar se houve a indevida participação do autor do projeto na licitação da obra (Lei 8.666/93, art. 9º); 3 – Verificar se o projeto da obra contempla as exigências contidas nos artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.263/02, de forma a assegurar o acesso de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc); 4 – Verificar se o cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada de serviços e custos, e se vem sendo cumprido; 5 – Verificar se existe o alvará de construção da obra (legislação municipal); 6 – Verificar se o corpo técnico e os responsáveis pela obra, apresentados pela contratada, correspondem com a relação de profissionais constante do contrato (Lei 8.666/93, arts. 13, § 3º e 30, § 1º, I); 7 – Verificar se a contratada mantém preposto aceito pela Administração, no local da obra ou serviço, para representá-la na execução do contrato (Lei 8.666/93, art. 68); 8 – Verificar se foi designado fiscal para acompanhamento da execução da obra e se este está devidamente habilitado e credenciado junto ao CREA (Lei 8.666/93, art. 67); 9 – Verificar se a Administração aplicou as sanções cabíveis, quando houver inexecução parcial ou total do contrato (Lei 8.666/93, arts. 77, 78, 86 e 87); 10 – Verificar se, em havendo supressão de obras, bens ou serviços, para os quais a contratada já houvera adquirido os materiais, a Administração os pagou pelos custos de aquisição regularmente comprovados (Lei 8.666/93, art. 65, § 4º);

55

11 – Verificar se a liberação de pagamento de parcelas da obra está de acordo com a medição das etapas já concluídas; 12 – Verificar se ocorreu duplicidade de pagamento de um mesmo serviço por fontes distintas de recursos, em caso de contratação da obra mediante Convênio, como por exemplo, Estado e Município (CF/88, art. 37, caput); 13 – Verificar se no pagamento de etapas em atraso, tomou-se por base para reajustamento a data prevista no cronograma financeiro; 14 – Verificar se no pagamento de etapas concluídas com antecedência, tomou-se por base para reajustamento a data da efetiva execução do serviço; 15 – Verificar se houve recebimento provisório no caso da obra envolver aparelhos, equipamentos e instalações sujeitas à verificação de funcionamento (Lei 8.666/93, art. 74, III); 16 – Verificar no caso de obra paralisada, os motivos do atraso e da paralisação; 17 – Verificar, no caso de obra rodoviária e/ou saneamento, se houve levantamento das condições físicas das áreas selecionadas e os critérios técnicos adotados para definição dessas áreas (Lei 8.666/93, art. 6º, IX); 18 – Verificar se, num conjunto de obras para um mesmo fim, houve padronização por tipo ou classe, de acordo com o projeto (Lei 8.666/93, art. 11); Na obra: 1 – Verificar se foram utilizados projetos padronizados por tipo, categoria ou classe, nos casos do empreendimento pertencer a um conjunto de obras destinadas ao mesmo fim (Lei 8.666/93, art. 11); 2 – Verificar se foram cumpridas as condições de acessibilidade, de forma a assegurar o ingresso e locomoção de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, em conformidade com os artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.263/02 (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc); 3 – Verificar se existe placa de identificação da obra e se os dados constantes da mesma correspondem aos indicados no processo de licitação e no contrato (Lei 5.194/66, art. 16); 4 – Verificar se a contratada mantém preposto aceito pela Administração;

56

5 - Verificar se a Administração designou fiscal para acompanhamento da obra; 6 – Verificar se a execução da obra está de acordo com o cronograma físico; 7 – Verificar se as ligações de água, luz e gás estão funcionando adequadamente; 8 – Verificar, no caso de obra concluída, se o seu uso cumpre a finalidade para a qual foi construída. Se possível, fazer um relatório detalhado com fotos. No caso da obra inacabada ou paralisada, relatar a situação encontrada e também, se possível, documentar com fotos.

OBSERVAÇÕES

Para facilitar os trabalhos da Auditoria na aplicação destes novos

procedimentos, na origem e no local da obra, apresentamos, como

sugestão, as planilhas que se seguem:

57

UNIDADE DE FISCALIZAÇÃO __________

Processo nº Contratante: Contratada: Número do Contrato: Data da assinatura: Objeto do Contrato: Autoridade que firmou o Contrato: Relator: PLANILHA PARA O ROTEIRO DE VERIFICAÇÃO DA EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA VERIFICAÇÃO NA ORIGEM

Item Quesitos/Questões Sim Não Prejudicado Observações

1

Consta nos autos o relatório de impacto ambiental?

(Quando tratar-se de obra modificadora do meio ambiente - Lei 8.666/93, art. 12 e Resolução CONAMA 001, de 23.01.86, art.2º)

2 Houve a indevida participação do autor do projeto na licitação da obra? (Lei 8.666/93, art. 9º)

3

O projeto da obra contempla as exigências contidas nos artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.263/02, de forma a assegurar o acesso de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc);

4

O cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada de serviços e custos?

O cronograma físico-financeiro vem sendo cumprido?

5 Consta nos autos o alvará de construção da obra?

6

O corpo técnico e os responsáveis pela obra, apresentados pela Contratada, correspondem com a relação constante no contrato? (Lei

58

Item Quesitos/Questões Sim Não Prejudicado Observações

8.666/93, art. 13,§ 3º e 30, § 1º, I)

7 A Contratada mantém preposto junto a obra para representá-la? (Lei 8.666/93, art.68)

8

A Administração designou fiscal, credenciado junto ao CREA, para acompanhar a execução da obra? (Lei 8.666/93, art. 67)

9

Houve aplicação de sanção, pela Administração, por inexecução parcial ou total da obra? (Lei 8.666/93, arts. 77,78,86 e 87)

10

Havendo supressão de obra, bens ou serviços, para os quais a contratada já houvera adquirido os materiais, a Administração os pagou pelos preços de aquisição? (Lei 8.666/93, art. 65, § 4º)

11

A liberação de pagamentos de parcelas da obra está de acordo com a medição das etapas já concluídas?

12

Houve duplicidade de pagamento de um mesmo serviço por fontes diversas de recursos, em caso de contratação da obra mediante convênio? (Como por ex: Estado e Município – CF/88, art. 37, “caput”)

13

No caso de pagamento de etapas em atraso, tomou-se por base, para reajustamento, a data prevista no cronograma financeiro?

14

No caso de pagamento de etapas concluídas com antecedência, tomou-se por base a data da efetiva execução dos serviços?

15

No caso da obra envolver aparelhos, equipamentos e instalações sujeitos à verificação de funcionamento, houve o recebimento provisório? (Lei 8.666/93, art. 74, III)

59

Item Quesitos/Questões Sim Não Prejudicado Observações

16 A Obra está paralisada? (anotar os motivos da paralisação ou do atraso)

17

No caso de obra rodoviária ou de saneamento, houve levantamento das condições físicas das áreas selecionadas? (especificar a data do levantamento)

Na definição dessas áreas foram adotados critérios técnicos? (Lei 8.666/93, art. 6º, IX)

18

Num conjunto de obras, para um mesmo fim, houve padronização por tipo ou classe de acordo com o projeto? (Lei 8.666/93, art. 11)

19

Há Anotações da Responsabilidade Técnica – ART, do CREA, do responsável técnico pela obra? (Lei 6.496/77, arts. 1º e 2º)

VERIFICAÇÃO NA OBRA

Item QUESITOS/QUESTÕES SIM NÃO PREJUDICADO OBSERVAÇÕES

1 A construção obedece a perfeita padronização especificada no projeto? (Lei 8.666/93, art. 11)

2

Foram cumpridas as condições de acessibilidade, de forma a assegurar o ingresso e locomoção de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, em conformidade com os artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.263/02 (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc);

3 Há placa de identificação da obra, cujos dados correspondem aos do processo da licitação?

60

Item QUESITOS/QUESTÕES SIM NÃO PREJUDICADO OBSERVAÇÕES

(Lei 5.194/66, art. 16)

4 O preposto da Contratada tem participado da execução da obra?

5

O fiscal designado pela Administração tem acompanhado a execução da obra?

6 A execução da obra está de acordo com o cronograma físico?

7

As ligações de água, luz e gás, após o recebimento provisório, estão funcionando adequadamente?

8

No caso de obra entregue, o seu uso cumpre a finalidade para a qual foi construída?

Em qualquer situação que se encontrar a obra (acabada, inacabada ou paralisada) relatar detalhadamente e, se possível, documentar com fotos datadas.

________, em de de .