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UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS - UEA

ESCOLA SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS - ESO

CURSO DE DIREITO – DIREITO ADMINISTRATIVO II

ORGANIZADORES:

Professora Glaucia Ribeiro,

Monitor Andrew Brito.

NOTA: O conteúdo desta apostila é meramente exemplificativo como conteúdo de prova, isto é, contém linhas

gerais do entendimento em Direito Administrativo, excluindo-se as divergências doutrinárias. Isto significa que demais

recursos bibliográficos poderão constar nos testes.

TEMA I:

Domínio Público, Bens Públicos e Intervenção na Propriedade Privada e Domínio Econômico.

Parte I - Bens Públicos

1. Domínio Público: Poder de dominação e regulamentação que o Estado exerce sobre seus bens, os públicos, e também

os privados que, de alguma, forma sejam objeto do interesse público. Esse fenômeno se manifesta em razão da

necessidade de a Administração Pública defender e ordenar o uso coletivo dos bens e serviços de natureza pública

pelos próprios cidadãos.

1.1. Características: O exercício do controle sobre o patrimônio público, pelo Estado, tem como característica:

1.1.1. Sujeição Geral: Relação entre a Administração Pública e os bens públicos, o ente particular e as posses

deste, marcada pela abrangência da máquina pública a tudo e a todos que se acharem dentro de sua

circunscrição, subordinando-os, assim, à sua normatização e sua coerção;

1.1.2. Domínio Iminente: Capacidade de intervenção exercida exclusiva e excepcionalmente pelo Poder

Público que decorre da soberania nacional gerando a responsabilidade inescusável da Administração de

defender o patrimônio, público ou privado, que se achar sob sua égide.

2. O Bem Público: Será considerado público o bem que pertencer a pessoa jurídica de direito público interno e se achar

sob o domínio nacional (vide CC, art. 98).

2.1. Critérios de Definição:

2.1.1. Titularidade: Adotado pelo Código Civil, diz que será público o bem cujo titular for a Administração

Pública, Direta ou Indireta;

2.1.2. Afetação: Adotado por maioria da doutrina, diz que será Público todo bem que tenha utilidade ao Poder

Público e por ele seja usado.

2.2. Tipos de Bem Público: Classificam-se os bens públicos da forma seguinte (vide CC, art. 99, I, II, III):

2.2.1. De Uso Comum: São assim chamados os bens que qualquer cidadão pode usar, tais como: as ruas, as

praças, os rios, os mares;

2.2.2. De Uso Especial: São assim chamados os bens, móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos que estão a

serviço do Poder Público, nas três esferas, e suas autarquias. Exemplos disto sãos os Paços de Governo,

as viaturas médicas e policiais, etc.;

2.2.3. Dominicais: São assim chamados os bens pertencentes a uma das esferas da federação sem destinação

social específica.

2.3. Princípios Regentes dos Bens Públicos: Além do LIMPE (vide CF, art. 37, caput), aplicam-se os princípios

seguintes:

2.3.1. Inalienabilidade: A Administração Pública não pode ceder ou vender seus bens a outros entes. A única

exceção é o bem público dominical ao passar, antes de tudo, pela revogação de caráter público mediante

lei (critério da desafetação);

2.3.2. Imprescritibilidade: Os bens públicos não perdem o caráter de “públicos” pelo passar do tempo e o

incidir do desuso (CF, art. 183, §3º - Lei nº 10.257);

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2.3.3. Impenhorabilidade: Não se pode dar bens públicos como garantia de pagamento de dívidas contraídas

pelo Poder Público (vide CF, art. 100);

2.3.4. Indisponibilidade: A Administração Pública não pode usar sua discrição e abusar dos bens públicos

alienando-os de qualquer forma;

2.3.5. Supremacia do Interesse Público: Por ser ramo do Direito Público, o Direito Administrativo dá à

Maquina o poder de relacionar-se com particulares com larga superioridade na condução do diálogo.

Parte II - Direito de Propriedade

1. O Direito de Propriedade: O direito à propriedade é base indispensável de uma sociedade pretensamente

democrática, mas, ainda que detentor de status constitucional (CF, art. 5º, XXII), hoje ele não é absoluto, uma vez que a

função social é requisito de atenção inescusável tanto ao cidadão quanto ao Estado (CF, art. 5º, XXIII). Portanto, se

algo existe, tem de ser usado pelo dono e, se surgir interesse e convier ao Poder Público, pode ser manuseado

discricionariamente por este mediante alguns procedimentos.

1.1. Características da Propriedade: Normalmente, a propriedade particular pode é:

1.1.1. Absoluta: O bem é passível de uso, gozo (proveito) e disposição irrestritos do bem pelo respectivo dono;

1.1.2. Perpétua: O dono da propriedade a detém ad aeternitatem;

1.1.3. Exclusiva: A propriedade é de uso, gozo e disposição exclusivos de seu dono.

Obs.: Na posse, o bem é passível de uso e gozo, somente.

Parte III - Instrumentos de Intervenção do Direito de Propriedade

1. Limitação Administrativa: Gravame de caráter geral, abstrato e impessoal, o que exclui o dever de indenizar,

implementado apenas por Lei, o que afasta sua adoção por meio de atos administrativos regulamentares. Os atos

normativos podem apenas detalhar a limitação imposta. Pode impor obrigações de fazer (facere), de não fazer (non

facere) ou de suportar (permissiva). O art. 170, III, Constituição Federal, regula que essas limitações devem

corresponder às exigências do interesse público, sem aniquilar a propriedade.

2. Tombamento: É ato administrativo oriundo de processo específico e detentor de autoexecutoriedade. Intenta proteger

qualquer patrimônio de valor histórico, ou artístico, ou paisagístico, ou cultural. Não dá margem à indenização e gera

restrições parciais. Os entes da Federação (União, Unidades federativas, e Municípios) podem tombar qualquer bem,

móvel ou imóvel, particular ou público.

2.1. Livros do Tombo: Pelo artigo 4º do Decreto-Lei nº 25, de 1937, os bens tombados podem ser inscritos:

2.1.1. No Livro do Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico:

2.1.2. No Livro do Tombo Histórico:

2.1.3. No Livro do Tombo das Belas Artes:

2.1.4. No Livro do Tombo das Artes Aplicas:

2.2. Classificação: De acordo com o Decreto Lei nº 25, de 1937, o tombamento pode ser:

2.2.1. Quanto ao Corpo do Bem Tombado: Levando-se em conta a integridade do bem tombado tem-se:

a) Total: Onde a totalidade do bem é tombada e está sujeita às regras impostas pelo Poder Público. Ex.:

O Edifício da Alfândega Portuária de Manaus.

b) Parcial: Onde somente parte do bem está sujeita às normas ditadas pelo poder Público podendo o

dono dispor como quiser da parte não tombada, desde que não comprometa-se a estabilidade das

estruturas do bem. Ex.: A filial das “Lojas C&A”, no cruzamento das Avenidas Eduardo Ribeiro e

Sete de Setembro, no centro de Manaus.

2.2.2. Quanto à constituição: Levando-se em conta a forma de declarar o tombamento tem-se:

a) De ofício: Onde o tombamento é declarado pela autoridade competente em conformidade como os

procedimentos próprios e dentro do esperado. (art. 5º)

b) Voluntário: Onde o dono de um bem de grande valor aos livros do tombo propõe à Administração

Pública que seu bem seja tombado. (art. 7º); ou

c) Compulsório: Onde a Administração Pública declara o tombamento do bem à revelia do dono do

bem atingido. (art. 8º)

2.2.3. Quanto à eficácia: Levando-se em conta a aplicação em dimensão temporal do tombamento tem-se:

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a) Provisório: Se realiza com a simples notificação por se tratar de medida assecuratória até a conclusão

do tombo (art. 10.); ou

b) Definitivo: Dar-se-á com a inscrição do bem no livro respectivo (art. 9º.);

Obs.: Se sequer ocorre o tombamento provisório não há qualquer salvaguarda ao bem que mereça ser

tombado, inclusive diante da ameaça de destruição. Ex.: O Palácio Monroe, antiga sede do Senado

Federal, e que foi varrido do centro do Rio de Janeiro em junho de 1976.

2.2.4. Quanto aos destinatários:

a) Geral: Abrange toda uma área repleta de bens aptos ao tombamento. Ex.: a Cidade de Ouro Preto, em

Minas Gerais. (art. 1º); ou

b) Individual: Abrange apenas um bem. Ex.: O Palácio Imperial de Petrópolis, no Rio de Janeiro.

2.2.5. Quanto aos efeitos:

a) Inalienabilidade (art. 11.) quanto aos bens públicos, pois os bens privados podem ser alienados, desde

que, haja direito de preferência (art. 22.).

b) Não enseja dever de indenizar, desde que não haja esvaziamento do valor econômico.

3. Ocupação Temporária: É ato administrativo unilateral com vistas ao uso provisório de bem particular, móvel ou

imóvel, seja gratuita ou onerosamente, para o fim de dar seguimento à realização de obras, serviços e atividades

públicas de caráter quotidiano. Deixa margem a posterior indenização em caso de dano. (Vide, art. 58 da Lei nº

8.666/936).

4. Requisição Administrativa: É ato administrativo temporário dotado de caráter compulsório e autoexecutório, com

fins de uso de bens particulares, móveis ou imóveis, ou serviços particulares, além de bens e serviços da própria

Administração Pública, regularmente destinados a outros setores, em razão de necessidades urgentes e coletivas, com

posterior indenização, se houver dano.

4.1. O Decreto-lei nº 4.812/1942 disciplina o poder de requisição civil e militar.

4.2. A Lei delegada nº 4/1962 dispõe sobre a intervenção no domínio econômico para assegurar a livre distribuição

de produtos necessários ao consumo do povo.

4.3. O Decreto-lei nº 2, de 11/2/1966 cuida da requisição de bens ou serviços essenciais ao abastecimento da

população e dá outras providências.

4.4. Art. 15, XIII, da Lei nº 8.080/90.

5. Servidão Administrativa: Inserção fundada na supremacia do interesse coletivo de obra ou engenho público em bem

imóvel privado para o fim de garantir a realização de obras ou serviços públicos. Nasce da introdução de um bem

público (coisa dominante) no interior de propriedade privada (coisa serviente) podendo, com isto, haver ou não

prejuízo ao uso normal do bem pelo dono, deixando margem à indenização. Com a inscrição no Registro de Imóveis,

produzirá efeito erga omnes, isto é, caberá ao Poder Público o regular exercício dos direitos sobre o bem que inseriu.

São exemplos de servidão administrativa os aquedutos, a fixação de torres para condução de energia elétrica, que,

em dado momento, inserem-se fisicamente no domínio de um particular.

Obs. 1: Ver o “Código de Águas” (Decreto nº 24.643/1934) onde se disciplina o respectivo processo, com ação

especialíssima nos arts. 117 a 138 e 151 a 154 e, também, o Decreto nº 35.851/1954 com normas à sua instituição.

Obs. 2: Pelo princípio da hierarquia federativa pode a União fazê-lo em relação a bens estaduais e municipais e o

Estado em relação a bens do Município, vedado o contrário. Neste caso, contudo, deve haver autorização legislativa,

como o exige o art. 2º, § 2º, do Decreto-lei nº 3.365/1941.

5.1. Formas de Instituição de Servidão Administrativa:

5.1.1. Legal: Independem para sua constituição qualquer ato jurídico, unilateral ou bilateral e dispensa registro

cartorário. Ex. art. 43 da Lei n.º 7.565/1986 (Código Brasileiro de Aeronáutica) que estipula servidão ao

redor dos aeroportos.

5.1.2. Negocial: Decorrente de acordo entre o proprietário e o Poder Público. Nesse caso, as partes celebram

acordo formal por escritura pública, para fins de subsequente registro de direito real;

5.1.3. Por Sentença Judicial: Não tendo havido acordo entre as partes, o Poder Público promove ação contra o

proprietário. O procedimento, nessa hipótese, é idêntico ao adotado para a desapropriação, conforme art.

40 do Decreto-lei nº 3.365/1941.

5.2. Causas de Extinção de Servidão Administrativa:

5.2.1. Desaparecimento da Coisa Gravada: Desaparecendo o bem gravado, desaparece o próprio objeto da

servidão, e esta se extingue naturalmente;

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5.2.2. Incorporação ao Patrimônio da Administração Pública: Desaparece, assim, a relação bilateral que

caracteriza o instituto, e como ninguém pode impor servidão sobre seus próprios bens, o efeito é a

extinção do direito real;

5.2.3. Desinteresse do Estado em Seguir com a Intervenção: Ocorre como que o fenômeno da desafetação,

pois cessa o interesse público que havia inspirado a servidão.

6. Desapropriação: Ato administrativo unilateral e compulsório do Poder público, supressor do direito de propriedade,

sempre concluso após justa e prévia indenização por dinheiro, salvo nas exceções previstas pela Constituição.

Obs. 1: A sua natureza jurídica é de aquisição originária da titularidade dominial pelo Estado.

Obs. 2: Pelo princípio da hierarquia federativa pode a União fazê-lo em relação a bens estaduais e municipais e o Estado

em relação a bens do Município, vedado o contrário.

Obs. 3: São expropriáveis os bens móveis e imóveis, materiais e imateriais, corpóreos e incorpóreos, pertencentes ao

particular, seja pessoa física ou jurídica e, também, as pertencentes às entidades públicas. Art. 5º, XXIV e art. 184 da

CF/88. Exceto dos de propriedade da União (§ 2º do art. 2º do Dec.-lei nº. 3.365/41).

6.1. Tipos de desapropriação:

6.1.1. Por Utilidade Pública: Dá-se em face do exercício dos deveres mais essenciais da Administração

Pública, como defesa externa e ajuda humanitária. É disciplinada pelo art. 5º do Decreto-lei nº 3.365/41.

6.1.2. Por Interesse Social: será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o

seu uso ao bem estar social, ou seja, quando o interesse for da coletividade administrada, e não da

Administração (art. 2º da Lei n.º 4.132/62);

6.1.3. Por Necessidade Pública: Surge quando a Administração defronta situações de emergência, que, para

serem resolvidas satisfatoriamente, exigem transferência urgente de bens de terceiros.

6.2. Espécies de desapropriação:

6.2.1. Desapropriação Ordinária: Art. 5º, XXIV, CF, essa desapropriação pode ser tanto amigável quanto

judicial. A indenização é prévia, justa e em dinheiro. Pode recair sobre qualquer bem, salvo as vedações

legais. Este tipo de desapropriação pode ser efetivado pela União, Estado-Membro, Município, Distrito

Federal e outras pessoas a quem a lei reconheça tal competência. Os requisitos constitucionais exigidos

resumem-se na ocorrência de necessidade pública, utilidade pública e interesse social;

6.2.2. Desapropriação Extraordinária: Art. 182, parágrafo 4º, III e 184 e parágrafos da CF/88, esse

desapropriação também pode ser tanto amigável como judicial. Aqui temos dois tipos de desapropriação:

a) Para Fins de Reforma Agrária: A indenização, embora prévia e justa, é paga em títulos da dívida

agrária com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até 20 (vinte) anos, a partir

do segundo ano de sua emissão para terra nua, e em dinheiro para as benfeitorias úteis e necessárias,

inclusive culturas e pastagens (art. 184, § 1º da CF/88 e Lei Complementar 76/93, art. 14).

b) Para Fins de Urbanização ou Reurbanização: A indenização é paga com títulos da Dívida Pública

Municipal de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez

anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurado o valor da indenização e os juros. Só incide

sobre propriedade urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada, incluída no Plano Diretor, cujo

proprietário não promoveu o seu adequado aproveitamento ou após o decurso de cinco anos de

cobrança de IPTU progressivo, sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento,

edificação ou utilização compulsórios; só poderá ser efetivada pelo Município e pelo Distrito Federal

(art. 182, parágrafo 4º, II da CF);

c) Desapropriação por Zona ou Extensiva: Consiste na ampliação da expropriação às áreas que se

valorizem extraordinariamente em consequência da obra ou do serviço público como forma de

combater a especulação imobiliária (Decreto lei nº 3.365/41, art. 4º);

6.2.3. Desapropriação de Bem Público: Os entes federativos de hierarquia maior podem desapropriar bens

dos entes menores e também bens de autarquias, empresas públicas e sociedade de economia mista

criadas pelo Município, Estado-Membro, Distrito Federal ou de concessionárias dessas pessoas jurídicas.

Os Estados desapropriam bens dos Municípios situados em seu território, mas jamais pode desapropriar

bens em outro Estado e os Municípios não podem desapropriar bens de outro Município.

6.2.4. Retrocessão: É o direito que tem o ex-proprietário de exigir de volta o seu imóvel e pleitear o direito a

uma indenização (perdas e danos), caso o expropriante não dê ao bem desapropriado a destinação

motivadora da desapropriação. O direito de retrocessão deve ser utilizado pelo expropriado dentro de

cinco anos contados do momento em que o expropriante deixa de utilizá-lo numa finalidade pública ou

demonstra essa intenção. A alteração específica da finalidade da desapropriação não enseja retrocessão,

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se a sua destinação tiver as finalidades de necessidade pública, utilidade pública e interesse social

(Decreto lei n. 3.365/41, art. 35).

6.2.5. Extensão: No caso de desapropriação parcial, pode o expropriado exigir que a desapropriação e a

respectiva indenização alcancem a totalidade do bem, quando o remanescente resultar depreciação de seu

conteúdo econômico. O direito de extensão pode ser:

a) Requerido na via administrativa, quando há perspectiva de acordo, ou

b) Na via judicial, na ocasião da apresentação da contestação, não se admitindo, no entanto, após o

término da desapropriação.

6.2.6. Da Imissão Provisória na Posse (Art. 15 do Decreto-Lei nº 3.365/411): Em havendo depósito prévio, e

declarada a urgência, o expropriante poderá ser imitido, de forma provisória, na posse do bem, o que, em

regra, apenas ocorre quando tiver sido ultimado todo o processo de desapropriação, com a transferência

jurídica do bem, após o pagamento da devida indenização. A quantia depositada para fins de imissão

provisória na posse do bem, deverá ser definida segundo os critérios estabelecidos pelo art. 15 do

Decreto-Lei nº 3.365/41.

6.2.7. Desapropriação Indireta (Art. 35 do Decreto-Lei n 3.365/41): O Estado, em vez de cumprir as regras

que condicionam o modo de aquisição originária e coercitiva da propriedade, limita-se a materialmente

(através de outras ferramentas legais) apossar-se da coisa alheia, em flagrante ilicitude (esbulho).

TEMA II:

Instrumentos de Regularização Fundiária e o Estatuto da Cidade

1. Alienação (Venda, Permuta, Doação): É o instrumento a ser utilizado para os imóveis que ao longo do tempo

perderam a capacidade de atender as necessidades da União, levando-se em consideração, também, a previsão de

intervenções por parte do Governo Federal. É aplicável quando não houver interesse público, econômico ou social em

manter o domínio da União. A Alienação dos imóveis da União é realizada mediante a Venda, Permuta ou Doação.

2. Transferência: Se assemelha a uma doação. Nos casos de transferência ao Instituto Nacional de Colonização e

Reforma Agrária – INCRA, com vistas a realizar projeto de assentamento e reforma agrária, optou-se por manter a

expressão “transferência do domínio pleno”, consagrada pelo uso e que permite uma melhor identificação com o art.

10, § 3º, da Lei nº 4.504/64. Ressalta-se que outras transferências são possíveis mediante autorização legislativa

específica.

3. Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia – CUEM: Prevista na MP nº 2.220/2001 e Lei 11.481/2007, visa

regularizar a ocupação de áreas públicas urbanas com fins de moradia. É o reconhecimento gratuito do direito

subjetivo, com fundamento no art. 183 da CF/88, e deverá ser outorgado, obrigatoriamente, àqueles que atenderem

aos requisitos legais previstos na MP. O Direito à moradia deve ser garantido em outro local quando houver situação

de risco à vida ou à saúde dos ocupantes. Nos casos em que a área ocupada for de uso comum do povo, destinada a

projeto de urbanização, possuir destinação específica, como defesa nacional, preservação ambiental poderá ser

exercido em local diferente daquele em que se encontra a posse.

4. Aforamento (Gratuito e Oneroso): Previsto nos Decretos-Lei nº 9.760, 2.398/1987 e nº 3.438/1941 e Lei nº

9.636/1998, a União concede a terceiros o domínio útil do imóvel de sua propriedade, equivalente a 83% do domínio

pleno do imóvel.

Deve ser utilizado preferencialmente nas áreas onde a aplicação deste instrumento já é consolidada. O aforamento

refere-se especificamente ao terreno e é ato discricionário da União, que o concede a partir de critérios que garantam

a função socioambiental da área.

5. Cessão de Uso: A Cessão, prevista nos arts. 18 a 21, da Lei nº 9.636/1998, no Decreto-Lei nº 9.760/1946 e na Lei nº

11.481/2007, é efetivada quando a União transfere o uso ou outros direitos reais sobre seus bens para alcançar um

interesse público. Os imóveis da União poderão ser cedidos gratuitamente ou em condições especiais, de forma

onerosa ou com encargos específicos, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760/1946 aos Estados,

Distrito Federal ou Municípios; a entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social e

saúde e a pessoas físicas ou jurídicas, como as associações e cooperativas, em se tratando de interesse público ou

social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. Subdivide-se nas seguintes modalidades:

5.1. Cessão de Uso Gratuito: Prevista no Decreto-Lei nº 9.760/1946 e Leis nº 9.636/1998 e nº 11.481/2007, é um

instrumento geral de destinação que não transfere direitos reais. Isto significa que é autorizado o uso em

determinadas condições definidas no contrato, mas este direito é pessoal e não pode ser transferido a terceiros. É

utilizada nas situações em que há o interesse em manter o domínio da União sobre o imóvel, quando o

cessionário for entidade que exerça atividade comprovadamente de interesse público ou social;

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5.2. A Cessão de Uso Onerosa: prevista na Lei nº 9.636/98, deve ser aplicada quando se destinar a atividade

lucrativa e ações de apoio ao desenvolvimento local, como comércio, indústria, turismo etc. e, havendo

condições de competitividade, deve se respeitar o disposto na Lei nº 8.666/93;

5.3. Cessão em Condições Especiais: prevista na Lei nº 9.636/98, pode ser aplicada quando for necessário

estabelecer encargos contratuais específicos, como condição resolutiva contratual. Pode-se citar como exemplos

a realização de audiência pública e elaboração de plano de intervenção (como instrumento de gestão), a

prestação de serviços, como reforma e manutenção do imóvel, implantação de melhorias, benfeitorias e

recuperação etc. Neste caso, os serviços a serem prestados devem ser quantificados no contrato permitindo o

controle e fiscalização. Para fins de regularização, pode haver caso de comércio (oneroso), vizinho às habitações

que, em geral, são gratuitas;

5.4. Cessão sob o regime de Aforamento: prevista no art. 18 e qualificada no art. 19 da Lei nº 9.636/1998, transfere

os direitos enfitêuticos – domínio útil – sobre o imóvel e permite que o cessionário aliene parte desse domínio

para obter recursos para a execução do contrato, incluindo a construção de edificações. Este instrumento

permite, também, delegar ao Município, Estado ou Distrito Federal a obrigação de transferir gratuitamente os

direitos enfitêuticos aos beneficiários de programas habitacionais e de regularização fundiária de interesse

social. O cessionário pode ser isentado do pagamento do foro neste caso.

5.5. Concessão de Direito Real de Uso – CDRU: prevista no Decreto-Lei nº 271/1967, na Lei nº 11.481/2007 e na

Lei nº 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, deverá ser aplicada nos casos previstos no 7º do DL nº 271/1967:

a) em terrenos de marinha e acrescidos – áreas inalienáveis;

b) em áreas vazias destinadas à provisão habitacional;

c) áreas ocupadas, sujeitas à pressão imobiliária ou em áreas de conflito fundiário;

d) para o uso sustentável das várzeas e para a segurança da posse de comunidades tradicionais; e

e) para fins comerciais.

6. Autorização de Uso: É ato unilateral, precário e discricionário, por meio do qual a União permite que o particular

usufrua de bem público. Representa um avanço significativo quando há dificuldades de demarcação e identificação

exata dos limites da área utilizada, permitindo o início da formalização da atividade de comunidades tradicionais.

Este instrumento pode evoluir para:

6.1. A Concessão de Direito Real de Uso, nos casos de inalienabilidade ou necessidade de garantir a fixação da

população ao local, mitigando situações de conflito fundiário;

6.2. Doação, nas situações em que a ocupação esteja completamente consolidada e as pressões externas não

ameacem a permanência ou a subsistência dessas populações.

Pode ser individual ou coletiva nos termos da Portaria MP nº 100, de 03/06/2009, para possibilitar o

aproveitamento racional e sustentável dos recursos naturais disponíveis em vista do uso tradicional, voltado à

subsistência da população ribeirinha.

7. Permissão de Uso: Prevista no art. 14 do Decreto nº 3.725/2001 e no art. 22 da Lei nº 9.636/1998, é um ato

unilateral, precário e discricionário, no qual a União permite que o particular usufrua de bem público, por tempo

determinado, três meses, prorrogáveis por igual período. Tem como pré-requisito a prévia autorização pelos órgãos

federais, estaduais e municipais competentes para autorizar a realização do evento de curta duração, de natureza

recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional.

8. Direito de superfície: Concessão, onerosa ou gratuita, de um bem pelo seu dono a outro indivíduo por tempo

determinado ou não, mediante inscrição no registro de imóveis. Abrange o direito de uso do solo, do subsolo ou do

espaço aéreo relativo ao terreno, observados o contrato respectivo e a Lei. O superficiário responde por toda e

qualquer responsabilidade inerente ao uso do bem. Pode-se transferi-lo a terceiros, inclusive por herança, observado o

disposto em contrato.

9. Direito de preempção: Confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de

alienação onerosa entre particulares.

10. Da Outorga Onerosa do Direito de Construir (Art. 28 da Lei nº 10.257/2001): O plano diretor poderá fixar áreas

nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante

contrapartida a ser prestada pelo beneficiário, seja por meio de pecúnia o por prestação de serviços ou obras.

11. Das Operações Urbanas Consorciadas (Art. 32 da Lei nº 10.257/2001): Lei municipal específica, baseada no plano

diretor, poderá delimitar área para aplicação de operações consorciadas. Considera-se operação urbana consorciada o

conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários,

moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações

urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

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12. Da Transferência do Direito de Construir (Art. 35 da Lei nº 10.257/2001): Lei municipal, baseada no plano diretor,

poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante

escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando

o referido imóvel for considerado necessário para fins de:

I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural;

III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e

habitação de interesse social.

TEMA III:

Serviços Públicos

1. Conceito: Para autores como José dos Santos Carvalho Filho, este apoiado no pensamento de Duguit, “serviços

públicos” seriam a essência mesma do Estado, de modo que todo o Direito Público orbitasse a seu redor. Também

apoiado em Jean Rivero, Carvalho Filho distingue duas definições de serviço público:

1.1. Conceito Subjetivo: Onde o conceito se infunde na figura dos órgãos exercitores das atividades da

Administração pública, isto é, os sujeitos exercitores (as instituições) dessas atividades formam o serviço

público. Em suma, o “Serviço Público” é a “Máquina Pública”.

1.2. Conceito Objetivo: Onde o conceito remete à atividade prestada, ao objeto dos esforços exercidos pelas

instituições do Poder Público ou seus outorgados. Ou seja, “Serviço Público” é o conjunto das atividades da

Máquina Pública.

Em resumo, conclui o autor que “serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados,

basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da

coletividade”.

Para Hely L. Meirelles: “Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob

normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples

conveniências do Estado”. O que prevalece, segundo o Autor, é a vontade soberana do Estado, qualificando o serviço

como público ou de utilidade pública, para sua prestação direta ou indireta, pois serviços há que, por natureza, são

privativos do Poder Público e só por seus órgãos devem ser executados, e outros são comuns ao Estado e aos particulares,

podem ser realizados por aquele e estes. Em conclusão, afirma que essa distribuição de serviços não é arbitrária, pois

atende a critérios jurídicos, técnicos e econômicos, que respondem pela legitimidade, eficiência e economicidade na sua

prestação.

2. Princípios: Regem a prestação do serviço público os princípios abaixo:

2.1. Generalidade: Prima pela igualdade na prestação do serviço, sem delimitação de alcance ou “público alvo” o

que acarreta na não diferenciação da qualidade ou da forma de acesso ao serviço para cada usuário.

2.2. Continuidade: Sua prestação deve ser contínua para evitar que a paralisação provoque colapso nas atividades

particulares. Assim, consiste na prestação permanente do serviço, visando a um atendimento regular e perene,

necessário à satisfação do interesse coletivo.

2.3. Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico ou da Flexibilidade dos Meios aos Fins: A Administração

Pública competente está autorizada a promover mudanças no regime de prestação do serviço público, visando

conformá-lo ao interesse da coletividade. Diógenes Gasparini ensina que a mudança de regime não abre espaço

à oposição pelos usuários. E Maria Sylvia afirma, ainda, que a eventual mudança não reconhece direito

adquirido à manutenção de determinado regime jurídico, seja a servidor, seja a usuário.

2.4. Eficiência: Reclama que o Poder Público se atualize com os novos processos tecnológicos, de modo que a

execução seja mais proveitosa com menor dispêndio. Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello o diz “princípio da

adaptabilidade”.

2.5. Modicidade: Os serviços públicos devem ser remunerados a preços módicos, devendo o Poder Público avaliar o

poder aquisitivo do usuário para que, por dificuldades financeiras, não seja ele alijado do universo de

beneficiários do serviço.

3. Características: Definem o serviço público os seguintes aspectos e fatores:

3.1. Sujeito Estatal: Como visa o interesse público, os serviços públicos se incluem como um dos objetivos do

Estado. É por isso que eles são criados e regulamentados pelo Poder Público, a quem incumbe a fiscalização

(ver arts. 21, X, XI, XII, XV e XXIII e, 25, § 2º da CF). A delegação da execução do serviço não lhe retira o

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caráter de “público”, porque o Estado sempre se reserva o poder jurídico de regulamentar, alterar e controlar o

serviço, conforme preceitua o art. 175 da CF.

3.2. Interesse Coletivo: Critério utilizado para determinar o grau de importância de determinado serviço, de modo

que Estado acaba por dar maior prioridade àqueles eu atingem um maior número de usuários, os quais, por sua

vês detêm certo grau de dependência. Assim, o Direito Administrativo termina por distinguir entre os “serviços

essenciais” e os “serviços não essenciais”, tendo-se que o estado concentra esforços onde o interesse coletivo

concentra maior demanda e necessidade.

3.3. Regime de Direito Público: Funda-se na imposição dos princípios da supremacia e da indisponibilidade do

interesse público, que implica na submissão ao princípio da legalidade, na possibilidade de constituir obrigações

por ato unilateral, na presunção de legitimidade dos atos praticados, na autoexecutoriedade, na continuidade, na

revogabilidade e na unilateral declaração de nulidade.

4. Classificação:

4.1. Pela Titularidade: Pode-se distinguir os serviços público entre:

4.1.1. Serviços Públicos: Como já discorrido, é aquele firmado sob o regime de Direito Público e é prestado ou

pelo próprio Estado por execução direta ou por meio de seus delegados pela execução indireta.

4.1.2. Serviços de Utilidade Pública: São serviços os quais o Poder Público admite partilhar com a iniciativa

privada, seja ao prestá-lo concomitantemente, ou ao delegá-lo à inteira exploração pelo particular (por

autorização, ou concessão, ou permissão) de modo que a impressão que se tem é a de que tais serviços

não se constituem como o núcleo essencial do serviço estatal como o são a manutenção da segurança

pública e administração da justiça. É por incidência da conveniência (ausência de necessidade ou

essencialidade administrativa) que o serviço é visto como de utilidade pública.

4.1.3. Serviços Públicos Próprios: São aqueles serviços que detém especial ligação com as mais essenciais

“razões de ser” do próprio Estado, ou seja, são aqueles que formam o núcleo essencial do Poder Público e

se fazem prestados em virtude da necessidade e da essencialidade administrativa, sendo estas declaradas

por via legal. Sua prestação não visa e nem pode visar a geração de receitas (lucros, p. ex.), mas a

manutenção da ordem pública.

4.1.4. Serviços Públicos Impróprios: São aqueles que não se fundam nem na necessidade nem na

essencialidade administrativa de modo que o Poder Público, ao invés da obrigação de prestar tal serviço,

passa a ter a faculdade de, em concomitância com o particular:

a) Prestá-lo diretamente (p. ex.: Acesso à Saúde, pelo Ministério da Saúde e Secretarias estaduais e

municipais de saúde); ou

b) Outorgá-lo a um ente público distinto da Administração (p.ex.: Previdência Social, pelo INSS); ou

c) Conceder a execução a um ente particular na forma prevista em lei (p. ex.: Comunicação telefônica,

pela OI, pela VIVO, pela Claro, etc.). É de se ver ainda, que a prestação de tais serviços admite a

geração de receitas ao seu explorador.

4.2. Pelo Objeto: Pode-se distinguir os serviços públicos entre:

4.1.1. Administrativos: De acordo com Hely L. Meirelles, são os que a Administração executa para atender a

suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao público, tais como os da

Imprensa Oficial;

4.1.2. Industriais ou Comerciais: Empreendimento estatal que busca a obtenção de lucro em razão de sua

execução. Dentre as diversas razões que levam o Poder Público a intervir deste modo no domínio

econômico pode-se citar o relevante interesse público e a segurança nacional. Ex.: Eletrobrás. Fica,

portanto, claro que a intervenção estatal no domínio econômico não se dá somente por meio da

regulamentação de setores da economia ou por meio da fiscalização permanente, mas, também, por meio

da própria participação do Estado na qualidade empreendedor.

4.1.3. Sociais: Consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro, são os que atendem as necessidades coletivas (tidas

como direitos sociais) em que a atuação do Estado é essencial, mas que convivem com a iniciativa

privada, tal como ocorre com os serviços de saúde, educação, previdência, cultura, meio ambiente (art.

6.º da CF).

4.2. Pela Maneira Pode-se distinguir os serviços públicos entre:

4.2.1. Serviços uti universi: Serviços prestados para um número indefinido (e indefinível) de usuários. Pela

generalidade da oferta do serviço e pela imensurabilidade do consumo individual dos usuários não se

pode, assim, individualizar-se a cobrança por tal serviço. Assim ocorre com a iluminação pública,

transporte público, entre outros.

4.2.2. Serviços uti singuli: Serviços também prestados a uma coletividade, mas passíveis de individualização e

mensuração do consumo de cada usuário.

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5. Competência: Pelo princípio federativo, tem-se que todos os entes constitutivos da República possuem competências

as mais variadas de prestações, principalmente de serviços. Urge distinguir os serviços públicos segundo a natureza

da própria competência de cada um dos entes.

5.1. Serviços Privativos: São os atribuídos a uma das esferas da Federação como competência própria,

essencialmente sua. A Constituição Federal ao se manifestar sobre a organização do Estado dá as linhas gerais

da atribuição “natural” de cada ente; as Unidades Federativas, por suas constituições, esmiúçam tais

competências e, do mesmo modo, os Municípios por suas leis orgânicas.

5.2. Serviços Comuns: São compartilhados pelos entes federativos e, em relação de complementação, são prestados

em concomitância.

6. Controle: É inerente à titularidade do serviço, visto que o titular tem o dever de exercer e controlar tal serviço.

Segundo a doutrina dos serviços públicos, são cinco os princípios jurídicos que referenciam o bom andamento

destes:

6.1. Generalidade: Entendido como serviço igual para todos;

6.2. Eficiência: serviço sempre atualizado e adaptado a novas condições;

6.3. Modicidade: tarifas devem ser razoáveis;

6.4. Cortesia: bom tratamento ao usuário;

6.5. Continuidade do Serviço: permanente oferecimento do serviço.

Assim, deve a Administração Pública fiscalizar os serviços públicos sob três aspectos principais:

a) Abordagem da relação entre a fiscalização e como está sendo disposto tal serviço;

b) A disponibilidade de informação para o controle da qualidade dos serviços e fixação de tarifas; e

c) O estabelecimento de normas e padrões para a prestação dos serviços e a relação com os usuários.

7. Formas de Prestação:

7.1. Serviço centralizado: É aquele prestado pela própria administração, através de seus próprios órgãos em seu

nome e sob sua responsabilidade direta e exclusiva. O Estado se apresenta ao mesmo tempo como titular e

prestador do serviço;

7.2. Serviço descentralizado: É aquele cuja titularidade ou apenas a sua execução, por outorga ou delegação,

transferiu-se da Administração Pública para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia

mista, empresas privadas ou particulares.

7.2.1. Outorga: Diz Hely L. Meirelles que tal instituto ocorre quando o Estado cria uma entidade e a ela

transfere, por lei, determinado serviço público ou de utilidade pública. Desta feita, só por lei pode ser

retirado ou modificado. Possui presunção de definitividade (ou permanência), motivo pelo qual são,

normalmente, por tempo indeterminado;

7.2.2. Delegação: Segundo Hely L. Meirelles surge esta figura quando o Estado transfere, por contrato

(concessão) ou ato unilateral (permissão ou autorização), unicamente a execução do serviço, para que o

delegado o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco, nas condições regulamentares e sob

controle estatal. Este tem apenas sua execução traspassada a terceiro, por ato administrativo (bilateral ou

unilateral), pelo quê pode ser revogado, modificado ou anulado, como o são dessa natureza. Possuem

presunção de transitoriedade, pois são por prazo certo, para que ao seu término retornem ao delegante.

7.3. Serviço desconcentrado: É o serviço sob responsabilidade direta da Administração

7.3.1. Execução Direta: Realiza-se quando os meios utilizados para a sua prestação pertencem àquele

responsável pelo seu oferecimento ao público. Poderá assim, o prestador constituir pessoa estatal,

autárquica, paraestatal, empresa privada ou particular. Considera-se serviço em execução direta sempre

que o encarregado de seu oferecimento ao público o realiza pessoalmente, ou por seus órgãos, ou por

seus prepostos (não terceiros contratados).

7.3.2. Execução Indireta: Realiza-se quando os meios utilizados para a sua prestação pertencem a terceiros

que, através de contrato com o prestador do serviço, oferecem atendimento ao público. Assim sendo,

tanto a Administração direta quanto a Administração indireta (autarquias, empresas públicas e sociedades

de economia mista) poderão executar serviços indiretamente. Essa possibilidade estende-se aos entes de

cooperação (serviços sociais autônomos, entre outros), empresas privadas e particulares. Serviço próprio

ou delegado, feito por outrem, é execução indireta, feita através de contrato, e não delegação.

8. Remuneração: Os serviços podem ser classificados da seguinte forma:

8.1. Gratuitos: São destinados a fins de natureza social, ou seja, aqueles ligados a questões mais intimas do bem-

comum e da qualidade de vida, do que das questões próprias de Estado. Ex.: acesso à educação e a saúde,

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assistência social, entre outros. Quando há alguma forma de contraprestação, pelo usuário do serviço, por meio

de pecúnia, isto se dá a título de ressarcimento; ou seja: o usuário paga pela despesa que sua demanda gera e não

para o lucro do prestador do serviço.

8.2. Remunerados: São aqueles pelos quais o Poder Público obtém contraprestações pecuniárias da parte do usuário.

A forma de remuneração também é variável:

Taxa Tarifa

Objeto Exercício do poder de polícia ou a utilização de serviços

públicos específicos e divisíveis. Art. 145, II, CF.

Serviços públicos explorados por

concessionários. Art. 175, parágrafo único,

III, CF.

Obrigatoriedade

Existente por se tratar de tributo. A contraprestação pelo

serviço é devida independentemente da vontade do

contribuinte. Art. 145, II, CF

Inexistente. Fica obrigado a pagar somente

aquele que opta pelo serviço.

Finalidade

Lucrativa

Não há. A prestação pecuniária existe apenas para cobrir

os custos da atividade.

Existente como o principal interesse do

particular em explorar uma atividade pública.

Natureza

jurídica Tributo Preço público

Tabela conseguida em: http://www.perguntedireito.com.br/1920/qual-a-diferenca-entre-taxa-e-tarifa.

9. Delegação e Outorga de Serviço Público:

9.1. Outorga: O serviço público outorgado é aquele transferido por lei - por tempo geralmente indeterminado – a

entidade criada pelo Estado, e só por lei poderá ser retirado ou modificado seu destino originalmente previsto. A

titularidade do serviço só poderá ser efetuada por outorga. Podemos concluir que a autarquia sempre executará

determinado serviço com titularidade na sua prestação.

9.2. Delegação: O serviço público delegado é aquele transferido através de ato administrativo bilateral (concessão)

ou unilateral (permissão e autorização), motivo pelo qual poderá ser revogado, modificado ou anulado, e onde

sua transferência tem sempre caráter temporário. Nestes não haverá transferência de titularidade, mas apenas a

execução do serviço transpassada. Assim ocorre com a concessão, permissão e autorização, como modalidades

de delegação de serviços.

10. Serviços Concedidos: São serviços de utilidade pública delegados pelo Poder Público, através de contrato

administrativo a particular, que os executa em seu nome e por sua conta e risco. A retomada do serviço concedido se

dá pelos seguintes meios:

10.1. Reversão: Término do prazo. O serviço retornará ao concedente, assim como os bens a ele vinculados que irão

integrar-se ao patrimônio público. Normalmente é gratuita, contudo, caso o ressarcimento do investimento que o

concessionário tenha feito durante a prestação do serviço tenha sido impossível, em razão do emprego de

investimento especiais ou devido ao curto prazo da concessão, admitir-se-á reversão onerosa.

10.2. Encampação: É a retomada do serviço, mediante coação, em razão de conveniência e interesse público. É ato

de império do Poder Público, que resgatará o serviço, entrará na posse dos bens utilizados na sua prestação e,

posteriormente, indenizará o concessionário.

10.3. Rescisão: É a extinção do serviço em razão do desfazimento do contrato, durante a sua execução. Poderá ser

bilateral (distrato, amigável), unilateral (falta grave, legal ou contratual prevista, cometida pelo concessionário.

Também receberá o nome de caducidade.

10.4. Anulação: ilegalidade nos elementos contratuais. Possui efeitos ex tunc.

11. Serviços Permitidos: São serviços de utilidade pública delegados pela Administração a particular, por meio de ato

administrativo unilateral, discricionário e precário. Serviço executado por conta e risco do permissionário, sem

direito a indenização.