Direito Administrativo

DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras

Curso Solicitadoria 1º.Ano 1

Dra. Rosa Maria Rocha [email protected] 1ª. Aula 01.03.2007 Sumários: Apresentações Indicações bibliográficas. Apresentação da unidade curricular e sensibilização dos estudantes para a sua importância. Bibliografia: 1º Volume – Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo. Almedina, Novembro 2006 Direito Administrativo Geral – Rebelo de Sousa e André Salgado. Tomo II Pub. D. Quixote, 2006 Código Procedimento Administrativo, Almedina, 2006



2ª. Aula 02.03.2007 Sumários: O Direito Administrativo A Administração Pública: - As necessidades colectivas e a adminostração pública - A administração pública e a administração privada - Noção de administração pública - administração pública em sentido material, em sentido orgânico e em sentido formal - Evolução da administração pública - no monarquias absolutistas; no Estado Liberal de Direito; no Estado Social de Direito e na actualidade - A Função administrativa no contexto das funções estaduais Direito administrativo – Noção

Superioridade da AP1 Principio da supra-infra-ordenação ≠ principio da Inferioridade dos administrados igualdade do Direito privado Direito Administrativo – é um direito público que tem por instrumento não só o contrato como também e essencialmente o princípio da supra-infra-ordenação. O Direito Administrativo tem também por base o princípio da legalidade que regula a organização, o funcionamento e a actividade da AP. Direito Administrativo – é um ramo do direito público, cosntituido pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização, a actividade e o controlo da admistraçao publica e as relações que esta, no exercício da actividade admistrativa de gestão publica, estabelece com outros sujeitos de direito. O que é o Direito administrativo? Conjunto de normas que regula o funcionamento da AP e a sua actuação O que é a AP? Sempre que existe uma necessidade colectiva, aí surge uma forma colectiva de satisfazer essa necessidade. Necessidades:

Essencialmente individuais – Desde tempos antigos que o homem fazia as suas armas para obter comida, ou seja era o homem que desenvolvia as actividades de modo a satisfazer as suas necessidades

Essencialmente colectivas – aquelas que o homem sente quando vive em sociedade e porque vive em sociedade. Resultam da vida em sociedade

1 AP – Administração Pública



Necessidades que o Homem sente colectivamente porque vive em sociedade – apesar de serem necessidades que também sentia quando vivia sozinho, ex.: face a um cataclismo.

Necessidades colectivas instrumentais – são colectivas quanto ao seu processo de satisfação, ex.: eu faço a roupa, o outro faz o calçado. O Homem sente, quando vive sozinho determinadas necessidades, assim que passa ao estado de sociedade passa a existir um padrão de satisfação dessas mesmas necessidades diferente, uma vez que, ao invés de ser o próprio a satisfazê-las sozinho, ele vai dividi-las com os restantes membros de forma a que, a cada individuo corresponda uma determinada

Necessidades públicas – necessidades colectivas satisfeitas pela comunidade (pela AP nos nossos dias)

Como se distingue necessidades públicas de necessidades colectivas?

Necessidades públicas ≠ Necessidades colectivas Satisfação a cargo da A.P. Satisfação a cargo dos particulares Todas as necessidades públicas são necessidades colectivas mas, nem todas as necessidades colectivas são necessidades públicas, porque são levadas a cabo por particulares. As necessidades colectivas e a Administração Pública

Quando se fala em Administração Pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental para a colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos

Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma necessidade colectiva, aí surgirá um serviço público destinado a satisfaze-la, em nome e no interesse da colectividade.

As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da Administração Pública, trata-se em síntese, de necessidades colectivas que se podem reconduzir a três espécies fundamentais: a segurança; a cultura; e o bem-estar.

Fica excluída do âmbito administrativo, na sua maior parte a necessidade colectiva da realização de justiça. Esta função desempenhada pelos Tribunais, satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela tradição e pela lei constitucional (art. 205º CRP), fora da esfera da própria Administração Pública: pertencer ao poder judicial.

Quanto às demais necessidades colectivas, encontradas na esfera administrativa e dão origem ao conjunto, vasto e complexo, de actividades e organismos a que se costuma chamar Administração Pública. O que é afinal a AP?



Conceito de administração pública

Conjunto vasto e complexo de actividades e organismos, que existe e funciona para satisfação das necessidades públicas Etimologicamente Administrar é: Ad + manus + traere – manejar algo para atingir um fim Em sentido corrente Administrar é: Gerir, desenvolver uma actividade para atingir um fim O que é administrar ? Administrar é uma acção humana que consiste em prosseguir certos objectivos através do funcionamento da organização Privada – administração privada Objecto (incide sobre) 1 Administrar ≠ Fins (Visa…) 2 Entes públicos – administração pública Meios (natureza) 3 1 – Objecto: (nem sempre é fácil distinguir um tipo de necessidade de outro) Adm. Publica – Incide sobre necessidades publicas / colectivas Adm. Privada – Incide sobre necessidades privadas 2 – Fins: Adm. Publica – Visa a prossecução de interesses púbicos (sempre) Adm. Privada – visa um fim/interesse privado, económico, filantropo. 3 – Meios: Adm. Publica – utiliza o modo unilateral de actuação (produto apenas da sua vontade) Pode ser:

Individual e concreta – actos Geral e abstracta – regulamento Principio da infra-supra-ordenação Excepcionalmente – controlo administrativo Adm. Privada – Direito privado



Contrato Administrativo – instrumento típico de actuação Principio regulador da igualdade das partes Administração Pública e Administração Privada

Embora tenham em comum o serem ambas administração, a Administração Pública e a

Administração Privada distinguem-se todavia pelo objecto que incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos meios que utilizam.

Quanto ao objecto, a Administração Pública versa sobre necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade própria da colectividade, ao passo que a Administração Privada incide sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de grupo, não atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira.

Quanto ao fim, a Administração Pública tem necessariamente de prosseguir sempre o interesse público: o interesse público é o único fim que as entidades públicas e os serviços públicos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a Administração Privada tem em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares. Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins não económicos e até nos indivíduos mais desinteressados, de fins puramente altruístas. Mas são sempre fins particulares sem vinculação necessária ao interesse geral da colectividade, e até, porventura, em contradição com ele.

Quanto aos meios, também diferem. Com efeito na Administração privada os meios, jurídicos, que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares, são iguais entre si e, em regra, não podem impor uns aos outros a sua própria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente celebrado. O contracto é assim, o instrumento jurídico típico do mundo das relações privadas

Pelo contrário, a Administração Pública, porque se traduz na satisfação de necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e porque tem de realizar em todas as circunstâncias o interesse público definindo pela lei geral, não pode normalmente utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os outros.

A lei permite a utilização de determinados meios de autoridade, que possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, fazê-lo contra sua vontade.

O processo característico da Administração Pública, no que se entende de essencial e de específico, é antes o comando unilateral, quer sob a forma de acto normativo (e temos então o regulamento administrativo), quer sob a forma de decisão concreta e individual (e estamos perante o acto administrativo). Acrescente-se, ainda, que assim como a Administração Pública envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, que estes não são autorizados a utilizar uns para com os outros, assim também, inversamente, a Administração Pública se encontra limitada nas sua possibilidades de actuação por restrições, encargos e deveres especiais, de natureza jurídica, moral e financeira Os vários sentidos da expressão “Administração Pública” São dois os sentidos em que se utiliza na linguagem corrente a expressão Administração Pública: (1) orgânico; (2) material ou funcional.



A Administração Pública, em sentido orgânico, é constituída pelo conjunto de

órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar.

Administração Pública em sentido orgânico Vários critérios : Estado Substracto Territorial Regiões Autónomas Municípios Autarquias locais Freguesias Regiões administrativas Estabelecimentos públicos Institutos Públicos Fundações Entidades reguladoras, …etc… Substracto Institucional Entidades Públicas Empresariais Entes Privados (Ordem dos Advogados, etc…) Substracto Associativo Associações Públicas Entes Públicos (Regiões de Turismo, etc…) Mistas (com associados privados e públicos) Ministérios Directa Secretarias gerais Administração Estadual Indirecta Autarquias locais



Administração Autónoma Regiões autónomas Associações públicas

A administração pública, em sentido material ou funcional, pode ser definida

como a actividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, com vista a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. Noção de Administração Pública

Orgânica ou Subjectiva

Material ou Objectiva

Formal

Organização administrativa Actividade administrativa Modo especial de agir da administração publica

Entidades Órgãos Serviços Funcionários Agentes

Conteúdo Prerrogativas especiais – “Privilégio de execução previa (impõem os seus actos aos particulares que têm de acatar as consequências e só depois é que existe a possibilidade de recorrer aos tribunais) ius imperium (primeiro paga, depois reclama)

Conjunto de entidades, órgãos, serviços, funcionários e agentes que desenvolvem de forma regular e continua uma actividade tendente à satisfação das necessidades e fins do Estado , como o bem-estar económico, social e cultural, segurança e progresso.

Actividade desenvolvida pela AP em sentido orgânico tendo em vista a satisfação das necessidades de bem-estar económico, social e cultural, segurança e progresso.

Ónus, encargos e obrigações (de que a AP privada está dispensada)

AP * ap *



Nota: * Alguns autores efectuam a distinção entre a Administração Publica em sentido orgânico ou material, utilizando as iniciais em maiúsculas ou minúsculas. Evolução da AP Estado absoluto/Estado polícia (meados do séc. XVII e séc. XVIII)

Concentração de poderes legislativo, administrativo e jurisdicional nas mãos do monarca. (“O Estado sou Eu” ; Rei Luís XIV)

Função administrativa centralizada no monarca. Levada a cabo pelos funcionários Rei “Longe manus”

Limitados pelos direitos naturais dos cidadãos, invocando a “razão do Estado…”, pode negá-los.

Unilateralidade das regras por que se rege a AP Monarca → funcionário → executa face ao particular Cidadão não goza de tutela jurisdicional

Começa a existir um certo descontentamento na sociedade de então que se manifesta contra aquele estado de coisas É então criado o Fisco: Fisco – Pessoa colectiva de direito privado responsável pela responsabilidade extracontratual de AP (não tem ius imperium) Revolução francesa



3ª. Aula 08.03.2007 Sumários : Os sistemas de administração: o sistema de asministração judiciária e o sistema de administração executiva Revolução francesa Foi com a Revolução francesa, em 1789, que se criou o Estado de direito. Até aí, o Estado criava normas às quais o próprio não se submetia. Isto foi modificado, passando o próprio a submeter-se às normas por si elaboradas.

Administração Pública – Estado Liberal de Direito Surge com a Revolução francesa Principio da legalidade Principio da Separação de poderes:

• Legislativo • Administrativo ou executivo • Judicial

O Princípio da Separação dos Poderes

Este princípio consiste numa dupla distinção: a distinção intelectual das funções do Estado, e a política dos órgãos que devem desempenhar tais funções – entendendo-se que para cada função deve existir um órgão próprio, diferente dos demais, ou um conjunto de órgãos próprios.

No campo do Direito Administrativo, o princípio da separação de poderes visou retirar aos Tribunais a função administrativa, uma vez que até aí, havia confusão entre as duas funções e os respectivos órgãos. Foi a separação entre a Administração e a Justiça.

São três os corolários do princípio da separação dos poderes:

Responsabilidade civil = Obrigação de indemnizar danos Morais Materiais

Extracontratual Contratual Resulta de algo que não tem como base os contratos

Resulta dos contratos



1) A separação dos órgãos administrativos e judiciais: Isto significa que têm de existir órgãos administrativos dedicados ao exercício da função administrativa, e órgãos dedicados ao exercício da função jurisdicional. A separação das funções tem de traduzir-se numa separação de órgãos.

2) A incompatibilidade das magistraturas: não basta porém, que haja órgãos diferentes: é necessário estabelecer, além disso, que nenhuma pessoa possa simultaneamente desempenhar funções em órgãos administrativos e judiciais.

3) A independência recíproca da Administração e da Justiça: a autoridade administrativa é independente da judiciária: uma delas não pode sobrestar na acção da outra, nem pode pôr-lhe embaraço ou limite. Este princípio, desdobra-se por sua vez, em dois aspectos: (a) independência da Justiça perante a Administração, significa ele que a autoridade administrativa não pode dar ordens à autoridade judiciária, nem pode invadir a sua esfera de jurisdição: a Administração Pública não pode dar ordens aos Tribunais, nem pode decidir questões de competência dos Tribunais. Para assegurar este princípio, existem dois mecanismos jurídicos: o sistema de garantias da independência da magistratura, e a regra legal de que todos os actos praticados pela Administração Pública em matéria da competência dos Tribunais Judiciais, são actos nulos e de nenhum efeito, por estarem viciados por usurpação de poder (art. 133º/2 CPA). (b) independência da Administração perante a Justiça, que significa que o poder judicial não pode dar ordens ao poder administrativo, salvo num caso excepcional, que é o do habeas corpus (art. 31º CRP).

Elementos fundamentais da Revolução francesa:

Liberdade, igualdade e fraternidade – inalienáveis e irrenunciáveis; inerentes e imanentes à condição humana

Constituições – princípios da constitucionalidade Deslocação do centro de gravidade de soberania, do Rei para o Povo.

Relativamente ao plano económico – Liberalismo económico “Laissez fair, laissez passer, le monde va de lui même” Adam Smith Neste período a AP seria abstencionista, meramente policial e financeira. Pouco ou nada intervinha na sociedade, cabendo assim aos indivíduos que a compunha proporcionar o desenvolvimento e o avanço da mesma. Abstencionista – satisfaz apenas as necessidades não rentáveis Administração Policial – Zela pela segurança interna e externa



Financeira – Cobra impostos Lei da oferta e da procura Lassale – Lei de bronze salarial Acontecimentos que deterioraram a sociedade de então e que levaram o Estado a intervir:

• O fracasso do Estado Liberal Esgotamento da dimensão “social” Desemprego

• Industrialização no 3º quartel do século XIX Desemprego

• I Grande Guerra (1914 – 1918)

• Grande depressão económica (1929) Crash da bolsa de Nova Iorque Fase de transição

• II grande Guerra (1939 – 1945) Estes acontecimentos, que fizeram com que a vida em sociedade se deteriorasse, levaram a própria sociedade a pedir a intervenção do Estado que passa a intervir de forma gradual. Assim, pouco a pouco vai assumindo um papel intervencionista. Estado Social de Direito (habituado a intervir), depois da II grande Guerra mantêm-se como Estado policial e financeiro mas, passa agora a prestar bens e serviços das mais variadas ordens. O Estado/Administração, fortemente intervencionista, chama a si a satisfação de grandes necessidades e, desta forma, tem que começar a planear a sua acção. Avalia as necessidades elaborando um plano de forma a conseguir satisfazê-las → Planeamento administrativo: - Prefixação de preços - Fixação de valores - Condicionamento industrial - Planeamento



Principio da legalidade Estado liberal de direito – sentido estrito Actividade contundente ou agressiva – colide directamente com o direito dos cidadãos. Está subordinada à Lei em termos de lei tudo o que não é legalmente permitido é proibido. Actividade prestativa subordinada à Lei em termos de preferência de Lei – tudo o que não é proibido é permitido. Estado social de Direito – em sentido amplo - Actividade prestativa - Actividade contundente Reserva de Lei com fundamento na act. Adm. Actividades paralelas ou conjugadas Paralelas – A AP satisfaz também o interesse privado Conjugadas – o Estado faz contrato com privados A AP só pode fazer aquilo que a Lei afirma, tudo o que for em contrário é proibido. Regulamentos – São regras gerais e abstractas elaboradas pela AP. Inicialmente quando se falava em lei, apenas significava a Lei que emanava do Parlamento Depois, com o tempo: - Decretos-lei (Governo); - Poder Regulamentar (AP); - Poder discricionário – AP – margem de liberdade A competência e os fins alcançados são sempre vinculados O actual entendimento do principio da legalidade: - A AP está duplamente subordinada à lei: Em termos de reserva de lei – só pode actuar quando a lei permitir e, ao actuar ao abrigo dessa lei tem de respeitar todas as demais em vigor; Em termos de preferência de lei – a sua actuação não pode em caso algum ser contrária à lei. (A lei prefere sempre ao acto e ou regulamento)



O Princípio da Legalidade

Este princípio é sem dúvida, um dos mais importantes Princípios Gerais de Direito aplicáveis à Administração Pública, e que aliás, se encontra consagrado como princípio geral de Direito Administrativo antes mesmo que a Constituição, o mencionasse explicitamente (art. 266º/2 CRP e art. 124º/1-d CPA).

Os órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir no exercício das suas funções com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.

O princípio da legalidade aparece definido de uma forma positiva. Diz-se que a Administração Pública deve ou não deve fazer, e não apenas aquilo que ela está proibida de fazer.

O princípio da legalidade, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares.

A lei não é apenas um limite à actuação da Administração é também o fundamento da acção administrativa.

A regra geral, não é o princípio da liberdade, é o princípio da competência. Segundo o princípio da liberdade, pode fazer-se tudo aquilo que a lei não proíbe; segundo o princípio da competência, pode fazer-se apenas aquilo que a lei permite. Quando nos referimos a Reserva de lei, referimo-nos à norma jurídica, não apenas às leis do Parlamento “Pactum sunt Servanda” – Os pactos são para serem cumpridos Principio da Legalidade – A AP está subordinada à lei, quando actua tem que o fazer segundo uma lei própria, tendo em conta as demais leis Principio da separação de poderes John Locke Poder legislativo – função legislativa – povo Poder judicial – função jurisdicional – Juízes/tribunais Poder executivo ou administrativo – função administrativa – o monarca Critérios de separação material das funções do Estado: - Judicial - Administrativa Actual entendimento



- A cada poder corresponde o essencial da função correspondente, podendo no entanto, exercer funções de outra função - Caracterização tendencial das funções do Estado Ex. O Governo, sendo um órgão político, por excelência, é também um órgão legislativo. Resolver: O que é um acto legislativo? O que é um acto administrativo? O que é um acto jurisdicional? O que é um acto político? O Acto Administrativo é um acto jurídico unilateral, praticado por um órgão de administração, no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual, num caso concreto. Caracteriza-se como sendo jurídico uma vez que é uma conduta voluntária, e um acto unilateral, pois é um acto jurídico que provem de um autor cuja declaração é perfeitamente independente do concurso das vontades dos outros sujeitos. Por fim, é um acto administrativo porque, obviamente provem da AP em sentido orgânico ou subjectivo. Os Actos Legislativos são actos normativos, provenientes do exercício do poder legislativo. São as leis; Decretos-lei e decretos regionais, conforme o art.112º nº1 da CRP. Os órgãos que detêm essa competência são a Assembleia da República e o Governo nos termos do art.161º e 198º da CRP. O acto legislativo torna-se eficaz através da sua publicação em Diário da República, cuja finalidade é dar a conhecer o respectivo acto aos seus destinatários.



4ª. Aula 09.03.2007 Sumários : Os sistemas de administração: o sistema de asministração judiciária e o sistema de administração executiva Funções do Estado Leis Função legislativa – criação de normas jurídicas Decretos-lei Esta é uma função prévia ou primária porque está, antes de mais, subordinada à Constituição – CRP. Acto legislativo – a norma tem um conteúdo geral e abstracto sem prejuízo das Leis mediada - art.18ºnº3 CRP (interpretada à contrario sensus).

Função política – Também é uma função prévia ou primária (também subordinada à CRP) Actos políticos – Actos de conteúdo individual e concreto. São praticados pelos órgãos supremos do Estado (órgãos de soberania, com excepção dos Tribunais), assim como por aqueles que, integrados nos órgãos de soberania merecem tratamento constitucional autónoma como é o exemplo do Primeiro-Ministro integrado no Governo e Deputados na Assembleia da República. Estão sujeitos à CRP e por isso não são passíveis de impugnação contenciosa (são insindicáveis) mas apenas censura política.

Nota: Leis-medida – Leis de conteúdo individual e concreto. São feitas pelo governo como leis e com esta forma satisfazem o princípio da legalidade. O seu objectivo é que com um conteúdo concreto e individual, satisfaçam de imediato uma, aquela “necessidade”. Assim, o princípio da legalidade não é violado.



Função administrativa – função secundária ou derivada porque está directamente subordinada à lei e não à CRP. Acto administrativo – acto de conteúdo concreto e individual, praticado por órgãos da AP, subordinados à lei e, por isso, passíveis de impugnação contenciosa. Apesar de emanados pelos mesmos órgãos: Actos políticos (subordinados à CRP) ≠ Actos administrativos (subordinados à Lei)

Função jurisdicional – função secundária ou derivada, porque subordinada à lei. É levada a cabo pelos Tribunais. Acto jurisdicional – é um acto praticado por agentes estaduais, imparciais, neutros e independentes que visam resolver, de acordo com o Direito, uma questão jurídica, entendendo-se por tal, um conflito de pretensões entre dois ou mais sujeitos ou uma controvérsia sobre a verificação ou não da violação da ordem jurídica. Acto administrativo (a AP é estadual mas não é imparcial neutra e independente) ≠ Acto jurisdicional (Emanada por agentes estaduais – juízes – imparciais, neutros e independentes) Sistemas de Administração Gerais

Regulamento Abstractos Unilateral

Individuais Actos admin.

Concretos Actividade Administrativa Bilateral – Contratos administrativos Acordo de vontades Pressupõe acordo das partes



Poder de modificação* “Ius variandi”

*Chamado reequilíbrio financeiro dos contratos (clausula). Organização administrativa (entenda-se, do Estado): 1. Administração directa – ESTADO: Ministérios Órgão centrais Direcções Gerais Ex. Direcções administrativas Órgãos periféricos Ex. Repartições de finanças O Estado administra directamente e, neste sentido fá-lo através dos seus serviços centrais e dos seus serviços periféricos. Estes últimos têm uma competência territorialmente limitada. Os órgãos centrais e periféricos são por isso dependentes do Estado ou governo. Neste sentido, o Governo tem o poder de direcção – art.199º d) CRP 2. Administração indirecta (pessoas colectivas, independentes do Estado mas que perseguem o fim público) Estabelecimentos públicos Institutos públicos Fundações públicas Serviços personalizados Empresas públicas – estas são diferentes das anteriores porque pressupõe a existência de lucros. O Governo, em relação a este tipo de administração – indirecta – tem o poder de supervisão, fixa as linhas de orientação e supervisiona de forma a verificar se os objectivos se cumprem. A criação destas entidades resulta do princípio da descentralização. 3. Administração autónoma Regiões administrativas Câmara municipal Autarquias locais Municípios Assembleias municipais



Juntas de freguesia Freguesias Assembleias de freguesia Associações públicas – Ex. Ordem dos médicos, advogados, solicitadores… O Governo, em relação a este tipo de administração – autónoma – apenas tem a tutela controlando a sua actuação. 5ª. Aula 15.03.2007 Sumários : O sistema de administração executiva Resolução de questões com os alunos

OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurídico típico de organização, funcionamento e controlo da Administração Pública. Existem três tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o sistema tipo britânico (ou de administração judiciária) e o sistema tipo francês (ou de administração executiva). Sistema administrativo tradicional

Este sistema assentava nas seguintes características: a) Indeferenciação das funções administrativas e jurisdicional e,

consequentemente, inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do poder judicial;

b) Não subordinação da Administração Pública ao princípio da legalidade e consequentemente, insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares face à administração.

O advento do Estado de Direito, com a Revolução Francesa, modificou esta situação: a Administração Pública passou a estar vinculada a normas obrigatórias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequência simultânea do princípio da separação de poderes e da concepção da lei – geral, abstracta e de origem parlamentar – como reflexo da vontade geral.

Em resultado desta modificação, a actividade administrativa pública, passou a revestir carácter jurídico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os particulares a posição de cidadãos, titulares de direitos em face dela.



Sistema administrativo de tipo britânico ou de administração judiciária

As características do sistema administrativo britânico são as seguintes: a) Separação dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si ou por

concelhos formados por funcionários da sua confiança, questões de natureza contenciosa, por força da lei da “Star Chamber”, e foi proibido de dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los, mediante o “Act of Settelement”;

b) Estado de Direito: culminando uma longa tradição iniciada na Magna Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidadãos britânicos foram consagrados no Bill of Rights. O Rei ficou desde então claramente subordinado ao Direito em especial ao Direito Consuetudinário, resultante dos costumes sancionados pelos Tribunais (“Common Law”);

c) Descentralização: em Inglaterra cedo se praticou a distinção entre uma administração central e uma administração local. Mas as autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma intervenção central diminuta;

d) Sujeição da Administração aos Tribunais Comuns: a Administração Pública acha-se submetida ao controle jurisdicional dos Tribunais Comuns;

e) Sujeição da Administração ao Direito Comum: na verdade, em consequência do “rule of law”, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionários se regem pelo mesmo direito que os cidadão anónimos;

f) Execução judicial das decisões administrativas: de todas as regras e princípios anteriores decorre como consequência que no sistema administrativo de tipo britânico a Administração Pública não pode executar as decisões por autoridade própria;

g) Garantias jurídicas dos administrados: os particulares dispõem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administração Pública.

8. Sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva

As características iniciais do sistema administrativo Francês são as seguintes: a) Separação de poderes: com a Revolução Francesa foi proclamado

expressamente, logo em 1789, o princípio da separação dos poderes, com todos os seus corolários materiais e orgânicos. A Administração ficou separada da Justiça;

b) Estado de Direito: na sequência das ideias de Loke e de Montesquieu, não se estabeleceu apenas a separação dos poderes mas enunciam-se solenemente os direitos subjectivos públicos invocáveis pelo o indivíduo contra o Estado;

c) Centralização: com a Revolução Francesa, uma nova classe social e uma nova elite chega ao poder;

d) Sujeição da Administração aos Tribunais Administrativos: surgiu assim uma interpretação peculiar do princípio dos poderes, completamente diferente da



que prevalecia em Inglaterra, se o poder executivo não podia imiscuir-se nos assuntos da competência dos Tribunais, o poder judicial também não poderia interferir no funcionamento da Administração Pública;

e) Subordinação da Administração ao Direito Administrativo: a força, a eficácia, a capacidade de intervenção da Administração Pública que se pretendia obter, fazendo desta uma espécie de exército civil com espírito de disciplina militar, levou o “conseil d' État” a considerar, ao longo do séc. XIX, que os órgãos e agentes administrativos não estão na mesma posição que os particulares, exercem funções de interesse público e utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade, que lhes permitam impor as suas decisões aos particulares, quer de privilégios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguições ou más vontades dos interesses feridos;

f) Privilégio da Execução Prévia: o Direito Administrativo confere, pois, à Administração Pública um conjunto de poderes “exorbitantes” sobre os cidadãos, por comparação com os poderes “normais” reconhecidos pelo Direito Civil aos particulares nas suas relações entre si. De entre esses poderes “exorbitantes”, sem dúvida que o mais importante é, no sistema Francês, o “privilégio de execução prévia”, que permite à Administração executar as suas decisões por autoridade própria;

g) Garantias jurídicas dos administrados: também o sistema administrativo Francês, por assentar num Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurídicas contra os abusos e ilegalidades da Administração Pública. Mas essas garantias são efectivadas através dos Tribunais Comuns.

Estas, características originárias do sistema administrativo de tipo francês – também chamado sistema de administração executiva – dada a autonomia aí reconhecida ao poder executivo relativamente aos Tribunais.

Este sistema, nasceu em França, vigora hoje em quase todos os países continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que acederam à independência no séc. XX depois de terem sido colónias desses países europeus. Confronto entre os sistemas de tipo britânico e de tipo francês Têm, vários traços específicos que os distinguem nitidamente:

- Quanto à organização administrativa, um é um sistema descentralizado. O outro é centralizado;

- Quanto ao controlo jurisdicional da administração, o primeiro entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais Administrativos. Em Inglaterra há pois, unidade de jurisdição, em França existe dualidade de Jurisdições;

- Quanto ao direito regulador da administração, o sistema de tipo Britânico é o Direito Comum, que basicamente é Direito Privado, mas no sistema tipo Francês é o Direito Administrativo que é Direito Público;

- Quanto à execução das decisões administrativas, o sistema de administração judiciária fá-la depender da sentença do Tribunal, ao passo que o sistema de administração executiva atribui autoridade própria a essas decisões e dispensa a intervenção prévia de qualquer Tribunal;



- Enfim, quanto às garantias jurídicas dos administrados, a Inglaterra confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de injunção face à Administração, que lhes fica subordinada como a generalidade dos cidadãos, enquanto França só permite aos Tribunais Administrativos que anulem as decisões ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizações, ficando a Administração independente do poder judicial.

Sistemas de Administração Modo jurídico de organização e funcionamento da AP → Subordinação da AP ao Direito Modelo britânico → Sistema de administração judiciária Principio da separação de poderes Legislativo → Povo, representado pelo parlamento Administrativo → Rei Judicial → Tribunais/Juízes A Administração pública encontra-se fortemente descentralizada – descentralização administrativa Tribunais comuns → Poder de plena jurisdição O Direito privado pressupõe a igualdade de tratamento da AP e dos particulares

- Não tem prerrogativas especiais - Não tem privilégios de execução prévia.

Plena jurisdição (Anula e obriga a prática do acto legal; anula e condena)

Vs

Mera anulação (o tribunal apenas pode anular os actos, apenas anula) Responsabilidade civil e criminal dos órgãos e agentes Desvios do sistema judiciário em relação ao continental:

• Em matéria de impostos, a AP pode impor a sua vontade



• Em matéria aduaneira e de contractos, os litígios entre a AP e os particulares, escapavam sempre aos tribunais comuns pois diziam respeito a outros órgãos.

• Quanto à responsabilidade civil, os funcionários superiores da AP, estavam isentos dela. Aproximação:

• Com o tempo, em Inglaterra, começam a surgir normas de Direito Administrativo • Administrative Tribunals – que não são verdadeiros tribunais mas que julgam; as suas

decisões são vinculativas, no entanto, se os particulares discordarem podem recorrer para os tribunais comuns.

• A partir de 1947 – Crown procedings acts – responsabilidade civil da AP. Sistema de administração executivo ou continental (Francês) Surge em França após a Revolução francesa

-Subordinação do estado ao Direito, mas um direito próprio, o Direito Administrativo O direito Administrativo regula as relações entre a AP e os particulares

AP → Princípio da supra-infra-ordenação Princípio da execução previa: → Resulta da presunção da legalidade da actuação da AP → Primeiro a AP actua, impõe o acto ao particular antes mesmo da pronúncia do Tribunal e, este tem de o respeitar. Só depois de sofrer as suas consequências jurídicas é que pode recorrer do mesmo, quer contenciosamente quer hierarquicamente. → Superioridade da AP/ prerrogativas especiais (no sistema anterior não funcionava da mesma forma uma vez que existia igualdade entre a AP e o particular). - O Direito Administrativo também impõe à AP ónus, encargos, deveres aos quais os particulares não estão sujeitos. O Direito administrativo é um direito especial → daí, a existência de Tribunais administrativos Os Tribunais administrativos têm poderes de mera actuação → apenas anulam os actos ilegais da AP, não podendo condená-la à prática de actos legais. Por vezes o particular recorre aos Tribunais comuns (direito privado) e, então surgem os conflitos de jurisdição entre os tribunais. Esses conflitos podem ser positivos ou negativos:

Positivos – quando os dois tribunais se julgam competentes e, só apenas um é que o é; Negativo – quando ambos se julgam incompetentes mas um deles é competente.



Porque existe este tipo de actividade, obrigatoriamente existem os chamados tribunais de conflito: → Não são Tribunais permanentes; → Formados por juízes cíveis e administrativos; → Resolve apenas o conflito e, o tribunal que for considerado competente terá que resolver o problema que levou ao conflito de jurisdição. - Centralização administrativa - Responsabilidade civil da AP – esta é civilmente responsável pelos dados que possam causar os seus funcionários: é subsidiária e detém o direito de regresso. - Garantia administrativa – um agente administrativo não pode ser criminalmente julgado, no âmbito da função que desempenha, sem o consentimento do superior hierárquico. Poder regulamentar – poder de fazer regulamentos O Poder Regulamentar:

A Administração Pública, tem o poder de fazer regulamentos, a que chamamos “poder regulamentar” e outros autores denominam de faculdade regulamentaria.

Estes regulamentos que a Administração Pública tem o Direito de elaborar são considerados como uma fonte de Direito (autónoma).

A Administração Pública goza de um poder regulamentar, porque é poder, e com tal, ela tem o direito de definir genericamente em que sentido vai aplicar a lei. A Administração Pública tem de respeitar as leis, tem de as executar: por isso ao poder administrativo do Estado se chama tradicionalmente poder executivo. Mas porque é poder, tem a faculdade de definir previamente, em termos genéricos e abstractos, em que sentido é que vai interpretar e aplicar as leis em vigor: e isso, fá-lo justamente elaborando regulamentos. Aparecimento do Direito administrativo O Direito administrativo é o produto de uma evolução resultante do facto de se ter constatado que as disposições do Direito privado não se encaixavam ou não eram capazes de resolver os litígios de que a AP era parte. Foram então sendo criadas outras soluções, que iam sendo adoptadas de cada vez que surgia, um problema semelhante (origem jurisprudencial). Aparecimento dos Tribunais Os litígios entre a AP e os particulares começaram por ser resolvidos pela própria AP. Mas, com o passar do tempo, esta criou órgãos consultivos aos quais apresentava as questões e, segundo o



exposto, esses mesmos órgãos elaboravam pareceres, pareceres esses que podiam ou não ser acatados/seguidos. Assim, os particulares também podiam pedir a apreciação do caso. Esses órgãos consultivos foram depois transformados em órgãos de administração contenciosa cuja função passaria a ser o julgamento dos litígios. As decisões que tomavam eram obrigatórias. Mais tarde, foram transformados em Tribunais administrativos. Administração → Órgão activo → faz o acto administrativo → decide litígios com os particulares → Órgãos consultivos – centrais e locais O particular apresenta ao órgão consultivo que elabora um parecer → manda-o para o activo que por sua vez decide. Porque os órgãos activos se conformam sempre com os pareceres dos órgãos consultivos → transformam-se em órgãos de administração contenciosa → por força da Lei, os órgãos de administração contenciosa foram transformados em Tribunais administrativos. Sistema de administração portuguesa → Direito administrativo → Privilégio da execução prévia, que deriva da presunção da legalidade → O particular poder interpor uma providencia cautelar, suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma – art.112º CPTA → Existência de Tribunais administrativos com poder de mera ordenação → caminha-se para a plena jurisdição nomeadamente através do art. 268º, nº4 e 5 da CRP; art.66º e seguintes dão CPTA. Actualmente verifica-se uma fuga da administração para o Direito privado (Tribunais comuns → plena jurisdição):

• Tribunais de conflito • Caminhamos para uma descentralização (art.267º, nº2 CRP) • Responsabilidade civil da AP (art.22º CRP e 221º) • Não há garantia administrativa (art.271º, nº1 in fine, excepto para os membros do

governo desde que em funções mais de três anos) • Poder regulamentar



6ª. Aula 16.03.2007 Sumários : A Administração Pública em Portugal Revisões Questões a considerar para o exame: -Distinguir necessidades públicas de necessidades colectivas -Distinguir administração pública e administração privada (considerar o objecto, fim e meio) - Definir Direito administrativo Instrumento legal que a AP utiliza para regular a própria organização administrativa, regras de funcionamento e actividade (actos, regulamentos e contratos) - Defina o actual entendimento da legalidade. A AP está subordinada duplamente à lei através da reserva de lei (tem de haver uma lei prévia à pratica dos actos) e da preferência de lei (ao actuar ao abrigo dessa lei, deve respeitar todas as outras)

- Caracterize a AP no Estado Liberal de Direito Surge com a Revolução francesa; principio da legalidade; principio da separação de poderes; primeiros princípios de constitucionalidade; deslocação da soberania para o povo; evolução histórica. - Caracterize o sistema de administração judiciária. - Distinga administração pública em sentido objectivo; sentido subjectivo /orgânico e sentido formal. - Defina o princípio do Privilégio de execução prévia. O Privilégio da Execução Prévia (art. 149º/2 CPA):

Consiste este outro poder, na faculdade que a lei dá à Administração Pública de impor coactivamente aos particulares as decisões unilaterais que tiver tomado.

Nota: Bloco da legalidade → CRP; Direito internacional público /Direito comunitário; Lei; Decreto-lei; Decreto regional; princípios gerais de Direito administrativo; princípios gerais de Direito…



O recurso contencioso de anulação não tem em regra efeito suspensivo, o que significa que enquanto vai decorrendo o processo contencioso em que se discute se o acto administrativo é legal ou ilegal, o particular tem de cumprir o acto, se não o cumprir, a Administração Pública pode impor coactivamente o seu acatamento.

Isto quer dizer, portanto, que a Administração dispõe de dois privilégios: - Na fase declaratória, o privilégio de definir unilateralmente o Direito no caso

concreto, sem necessidade duma declaração judicial; - Na fase executória, o privilégio de executar o Direito por via administrativa,

sem qualquer intervenção do Tribunal. É o poder administrativo na sua máxima pujança: é a plenitude potestatis.

Execução – possibilidade de a AP impor aos particulares os actos administrativos Prévia – antes da pronúncia do Tribunal - Distinga acto político de acto administrativo Esta distinção torna-se muito importante na medida em que existe um órgão que simultaneamente é político e administrativo – o Governo e assim, pratica actos políticos e actos administrativos: O Acto administrativo é passível de impugnação porque está subordinado à lei O Acto político não é passível de impugnação porque está subordinado à Constituição - Distinga Responsabilidade civil de Garantia administrativa. - Um dos sistemas administrativos (judiciário, executivo ou português) sai no exame.



7ª. Aula 22.03.2007 Sumários : A Administração Pública e o Direito - Subordinação da Administração Pública ao Direito - A Administração Pública e o Direito Administrativo - Noção de Direito Administrativo - O Direito Administrativo como ramo de Direito Público - Tipo de normas administrativas - Actividade de gestão pública e de gestão privada - Natureza do Direito Administrativo - Função do Direito Administrativo - Características materiais e formais do Direito Administrativo A AP e o Direito Características do nosso sistema administrativo: → Direito administrativo – Ramo de Direito Público que confere à AP prorrogativas especiais (privilégio de execução prévia) bem como certos ónus e obrigações. (Desvios no sentido de uma administração judiciária) → Possibilidade de suspensão de eficácia dos actos – se o particular conseguir provar que aquela suspensão não oferece “transtornos”problemas para a AP, pode lançar mão da providência cautelar para suspensão do acto. → Tribunais de conflito – destinam-se a resolver o conflito, a dizer qual é o Tribunal competente, se é o Comum ou o administrativo. → Descentralização – não apenas do governo mas também de outros organismos públicos → Responsabilidade civil – é responsável de uma forma solidária com os seus agentes, pelos prejuízos que possam causar. → Entre nós não há garantia administrativa.

→ Poder de regulamentar A AP e o Direito

Garantia administrativa - os agentes só podem ser criminalmente julgados depois de ter havido autorização superior hierárquica



Depois da Revolução francesa surge a subordinação da administração ao direito (conforme o Direito existente em cada país). Inicialmente, apenas é considerada a Lei do parlamento, depois e, no sentido de melhorar a actuação da AP, foi dado ao Governo o poder de legislar e mais tarde à AP o poder de regulamentar (fazer regulamentos). O legislador conferiu à AP o Poder discricionário, uma margem de liberdade no sentido de conduzir a sua actuação. A actividade administrativa está subordinada à Lei, esta actividade pode ser:

• Agressiva e contundente – aquela que colide com os direitos, liberdades e garantias; • Prestativa – aquela que se traduz na prestação de bens e serviços a outros sujeitos; • Paralelas ou conjugadas

1. Paralelas – a AP e os particulares oferecem o mesmo serviço: ex. Saúde, educação

2. Conjugadas – ex. A construção de uma auto-estrada. A AP, faz um concurso público e escolhe um privado para a construir/satisfazer a necessidade pública.

Jurídica – produz modificações no mundo do Direito

Administrativo (regulamentos, actos e contratos Administrativos)

Privado Actividade administrativa Técnica – produz modificações no mundo dos factos (ex. construir uma escola ou estrada) Como é que a actividade administrativa está subordinada à Lei? - Através do principio da legalidade → dupla vinculação: Reserva da Lei (tem que existir uma lei prévia que a permita actuar) Preferência de lei (tem de actuar em conformidade com as demais leis) Quando dizemos que está subordinada à Lei, falamos da lei em sentido amplo (Lei, decreto-lei, decreto legislativo regional e ainda ao bloco da legalidade) Se a administração está subordinada à lei, porque é que se justifica a existência do Direito administrativo? - Porque os tribunais não estavam preparados para fazer face às necessidades colectivas. O Direito administrativo, veio atribuir à AP prerrogativas especiais mas também impor-lhe certos deveres/ónus aos quais os particulares não estão sujeitos. Porquê os Tribunais administrativos?



- Começou por ser pela necessidade de existir um foro específico/especial para julgar os litígios entre os particulares e a AP. Nos dias de hoje, mantêm-se por razões de especialização, questões de pormenor do próprio direito da AP. O que é afinal o Direito administrativo? - É um ramo de direito público1 que é constituído por um sistema de normas2 que regula a organização, funcionamento e actividade da AP bem como as relações que ela estabelece com outros sujeitos de direito no exercício da função/actividade administrativa. Noção de Direito Administrativo O Direito Administrativo é o ramo de Direito Público constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização, o funcionamento e o controle da Administração Pública e as relações que esta, no exercício da actividade administrativa de gestão pública, estabelece com outros sujeitos de Direito. A característica mais peculiar do Direito Administrativo é a procura de permanente harmonização entre as exigências da acção administrativa e as exigências de garantia dos particulares. Interesses colectivos 1.Direito público (teorias) Sujeito - um dos sujeitos é sempre a AP Função do sujeito – AP, posição de superioridade Qualidade dos sujeitos – AP, intervém dotada de ius Imperium

2.Sistema de normas Tem uma coerência interna: Normas organizatórias ou de organização Direito Normas funcionais Normas relacionais ou materiais Normas organizatórias ou de organização – Regulam a organização administrativa. Indicam as pessoas colectivas em que a AP se desdobra e respectivas atribuições; os órgãos das pessoas colectivas e respectivas competências; bem como as normas relativas aos serviços, funcionários e agentes

Nota: Por vezes os particulares podem ter prerrogativas especiais de autoridade, quando agem em nome da própria AP



MUNICIPIO

Titulares Pessoa colectiva Atribuições/fins a prosseguir

Órgãos: Câmara Municipal; Assembleia; Municipal; Presidente da Câmara → Competências, conjunto de poderes/deveres

As normas orgânicas, são hoje verdadeiras normas jurídicas com consequências jurídicas, nomeadamente a invalidade do acto, por exemplo, se determinado órgão é competente para realizar determinado acto, então o mesmo não pode ser praticado por outro órgão) Normas funcionais – entre o momento em que fazemos um pedido à AP e a sua tomada de decisão, há todo um caminho a percorrer, todo um procedimento a ser observado. Normas relacionais ou materiais – são normas que regulam as relações que a AP estabelece com outras entidades da AP, com outros sujeitos de direito e particulares. Apenas em termos de

Nota: Legal – respeita a lei Ilegal – desrespeita a lei → ilícita – lesa os particulares → Meramente ilegais



direito administrativo, são conferidos à AP prerrogativas espaciais, assim como a imposição de ónus, reconhecendo aos particulares certos direitos. Tipos de normas administrativas O Direito Administrativo é um conjunto de normas jurídicas. Mas não é um conjunto qualquer: é um conjunto organizado, estruturado, obedecendo a princípios comuns e dotado de um espírito próprio – ou seja, é um conjunto sistemático, é um sistema. Há a considerar três tipos de normas administrativas: as normas orgânicas, as normas funcionais, e as normas relacionadas.

a) Normas orgânicas: normas que regulam a organização da Administração Pública: são normas que estabelecem as entidades públicas que fazem parte da Administração, e que determinam a sua estrutura e os seus órgãos; em suma, que fazem a sua organização. As normas orgânicas têm relevância jurídica externa, não interessando apenas à estruturação interior da Administração, mas também, e muito particularmente, aos cidadãos, art. 267º CRP.

b) Normas funcionais: são as que regulam o modo de agir de específico da Administração Pública, estabelecendo processos de funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a seguir, formalidades a cumprir, etc. (art. 267º/4 CRP). Dentro desta categoria destacam-se, pela sua particular relevância, as normas processuais.

c) Normas relacionais: são as que regulam as relações entre a administração e os outros sujeitos de Direito no desempenho da actividade administrativa. São as mais importantes, estas normas relacionais, até porque representam a maior parte do Direito Administrativo material, ao passo que as que referimos até aqui, são Direito Administrativo orgânico ou processual.

As normas relacionais de Direito Administrativo não são apenas aquelas que regulam as relações da administração com os particulares, mas mais importante, todas as normas que regulam as relações da administração com outros sujeitos de Direito. Há na verdade, três tipos de relações jurídicas reguladas pelo Direito Administrativo:

- As relações entre administração e os particulares; - As relações entre duas ou mais pessoas colectivas públicas; - Certas relações entre dois ou mais particulares. Não são normas de Direito Administrativo apenas aquelas que conferem poderes

de autoridade à administração; são também normas típicas de Direito Administrativo, nesta categoria das normas relacionais. São caracteristicamente administrativas as seguintes normas relacionais:

- Normas que conferem poderes de autoridade à Administração Pública; - Normas que submetem a Administração a deveres, sujeições ou limitações

especiais, impostas por motivos de interesse público; - Normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses legítimos

face à administração.



Natureza do Direito administrativo O Direito administrativo é um ramo autónomo da ciência jurídica com objecto, regras, princípios e espírito próprios. É o Direito regra para as relações que pressupõe a superioridade de uma das partes. O Direito administrativo existe com um a dupla função: → Legitimar a intervenção da AP tendo em vista a prossecução das necessidades públicas (do interesse público); → Garantir os particulares, proteger os particulares. Natureza do Direito Administrativo

a) O Direito Administrativo como Direito excepcional: É um conjunto de excepções ao Direito Privado. O Direito Privado –

nomeadamente o Direito Civil – era a regra geral, que se aplicaria sempre que não houvesse uma norma excepcional de Direito Administrativo aplicável.

b) O Direito Administrativo como Direito comum da Administração Pública: Há quem diga que sim. É a concepção subjectivista ou estatutária do Direito

Administrativo, defendida com brilho inegável por Garcia de Enterría e T. Ramon Fernandez, e perfilhada entre nós por Sérvulo Correia.

Para Garcia de Enterría, há duas espécies de Direitos (objectivos): os Direitos gerais e os Direitos estatutários. Os primeiros são os que regulam actos ou actividades, quaisquer que sejam os sujeitos que os pratiquem ou exerçam; os segundos são os que se aplicam a uma certa classe de sujeitos. Ainda segundo este autor, o Direito Administrativo é um Direito estatutário, porque estabelece a regulamentação jurídica de uma categoria singular de sujeitos – as Administrações Públicas.

c) O Direito Administrativo como Direito comum da Função Administrativa: Em primeiro lugar, não é por ser estatutário que o Direito Administrativo é Direito

Público. Há normas de Direito Privado que são específicas da Administração Pública. Portanto o facto de uma norma jurídica ser privativa da Administração Pública, ou de uma especial pessoa colectiva pública, não faz dela necessariamente uma norma de Direito Público.

Em segundo lugar. O Direito Administrativo não é, por conseguinte, o único ramo de Direito aplicável à Administração Pública. Há três ramos de Direito que regulam a Administração Pública:

· O Direito Privado; · O Direito Privado Administrativo; · O Direito Administrativo. Em terceiro lugar contestamos que a presença da Administração Pública seja um

requisito necessário para que exista uma relação jurídica administrativa. O Direito Administrativo, não é um Direito estatutário: ele não se define em função

do sujeito, mas sim em função do objecto. O Direito Administrativo não é pois, o Direito Comum da Administração Pública,

mas antes o Direito comum da função administrativa.



Características do Direito administrativo Formais:

• Juventude • Forte influencia jurisprudencial • Autonomia • Codificação parcial

Traços específicos do Direito Administrativo

a) Juventude: O Direito Administrativo tal como conhecemos hoje, é um Direito bastante jovem:

nasceu com a Revolução Francesa. Ele foi sobretudo o produto das reformas profundas que, a seguir à primeira fase revolucionária, foram introduzidas no ano VIII pelo então primeiro cônsul, Napoleão Bonaparte. Importado de França, o Direito Administrativo aparece em Portugal, a partir das reformas de Mousinho da Silveira de 1832.

b) Influência jurisprudêncial: No Direito Administrativo a jurisprudência dos Tribunais tem maior influência. Também em Portugal a jurisprudência tem grande influência no Direito

Administrativo, a qual se exerce por duas vias fundamentais. Em primeiro lugar, convém ter presente que nenhuma regra legislativa vale apenas

por si própria. As normas jurídicas, as leis têm o sentido que os Tribunais lhe atribuem, através da interpretação que elas fizerem.

Em segundo lugar, acontece frequentemente que há casos omissos. E quem vai preencher as lacunas são os Tribunais Administrativos, aplicando a esses casos normas até aí inexistentes.

Em Portugal, a jurisprudência e a prática não estão autorizadas a contrariar a vontade do legislador.

c) Autonomia: O Direito Administrativo é um ramo autónomo de Direito diferente dos demais pelo

seu objecto e pelo seu método, pelo espírito que domina as suas normas, pelos princípios gerais que as enforcam.

O Direito Administrativo é um ramo de Direito diferente do Direito Privado – mais completo, que forma um todo, que constitui um sistema, um verdadeiro corpo de normas e de princípios subordinados a conceitos privados desta disciplina e deste ramo de Direito.

Sendo o Direito Administrativo um ramo de Direito autónomo, constituído por normas e princípios próprios e não apenas por excepções ao Direito Privado, havendo lacunas a preencher, essas lacunas não podem ser integradas através de soluções que se vão buscar ao Direito Privado. Não: havendo lacunas, o próprio sistema de Direito Administrativo; se não houver casos análogos, haverá que aplicar os Princípios



Gerais de Direito Administrativo aplicáveis ao caso, deve recorrer-se à analogia e aos Princípios Gerais de Direito Público, ou seja, aos outros ramos de Direito Público. O que não se pode é sem mais ir buscar a solução do Direito Privado.

d) Codificação parcial: Sabe-se o que é um código: um diploma que reúne, de forma sintética, científica e

sistemática, as normas de um ramo de Direito ou, pelo menos, de um sector importante de um ramo de Direito.

O Código Administrativo apenas abarca uma parcela limitada, embora importante, do nosso Direito Administrativo.

O Código Administrativo actual data de 1936-40. É portanto, ainda, o Código Administrativo do regime da Constituição de 1933.

O Decreto-lei n.º 442/91 de 15 de Novembro, aprovou o primeiro Código do Procedimento Administrativo (CPA) português, que contém a regulamentação de um sector bastante extenso e importante da parte geral do nosso Direito Administrativo. Materiais:

• Direito público • Constituído por normas orgânicas, funcionais e relacionais • É um sistema de normas orgânicas, funcionais e relacionais • Contém regras tendo em vista a satisfação das necessidades colectivas, atribuindo assim

prerrogativas especiais à AP, como o privilégio da excussão prévia e, impondo à mesma encargos, ónus a que os particulares não estão sujeitos

Nota: o 1º Código de Direito administrativo aparece em 1836

O Direito administrativo é considerado um ramo autónomo para o efeito de integração de lacunas através de: • Analogia com o Direito administrativo • Analogia com os princípios gerais do Direito administrativo • Analogia com os outros ramos de Direito público • Analogia com os princípios gerais do Direito privado • Analogia com os outros princípios gerais do Direito • Através da criação da norma “ad hoc”

O Direito Administrativo como Direito Público O Direito Administrativo é, na ordem jurídica portuguesa, um ramo de Direito Público. E é um ramo de Direito Público, qualquer que seja o critério adoptado para distinguir o Direito Público de Direito Privado. Se se adoptar o critério do interesse, o Direito Administrativo é Direito Público, porque as normas de Direito Administrativo são estabelecidas tendo em vista a prossecução do interesse colectivo, e destinam-se justamente a permitir que esse interesse colectivo seja realizado. Se se adoptar o critério dos sujeitos, o Direito Administrativo é Direito Público, porque os sujeitos de Direito que compõem a administração são todos eles, sujeitos de Direito Público, entidades públicas ou como também se diz, pessoas colectivas públicas.



Se, enfim, se adoptar o critério dos poderes de autoridade, também o Direito Administrativo é o Direito Público porque a actuação da administração surge investida de poderes de autoridade. 8ª. Aula 29.03.2007 Sumários : Conclusão do sumário da aula anterior As fontes de Direito Administrativo Fontes de direito administrativo Codificação parcial – No Direito administrativo não há uma codificação plena como no Direito Civil. Ainda não atingiu o grau de maturação suficiente e, corria-se o risco de se estar sempre a modificá-lo. O Direito administrativo está ainda a mudar, no entanto, Portugal é conhecida a nível mundial como tendo uma codificação parcial. Ex. Código do procedimento administrativo. Distinção entre o Direito administrativo geral e os vários Direitos administrativos especiais. Distinção entre o Direito administrativo geral – Normas que contam os conceitos básicos do Direito administrativo; normas genéricas aplicáveis a todas as situações. Ex. Princípio da igualdade; princípio da proporcionalidade; princípio da legalidade. Direitos administrativos especiais – Há hoje todo um conjunto de normas especiais que dizem respeito a cada uma das áreas em que a AP intervém. Ex. Direito financeiro; cultural, entre outros. A haver uma codificação, deveria ter uma primeira parte geral e depois as partes especiais. Fontes de Direito administrativo: - São diferentes do Direito privado O Direito administrativo é o Direito regra, comum, aplicado entre a AP e os particulares. Assenta no princípio da supra-infra-ordenação. O Direito Privado é o Direito regra, comum, aplicado entre simples particulares. Assenta na igualdade das partes. No entanto, a AP, na prossecução da satisfação dos interesse públicos, utiliza cada vez mais o Direito privado.



As actuações da AP, subordinadas ao Direito privado são actuações complexas, uma parte é regulada pelo direito administrativo e outra disciplinada pelo Direito privado. A teoria dos dois degraus, surgida na década de 50 do século passado, explica essas actuações tentando separar a parte que é regida pelo Direito administrativo (degrau público), da parte que é regulado pelo Direito privado (degrau privado). No mínimo, a parte pública é constituída pelo acto administrativo pelo qual a AP toma a decisão de celebrar o negócio jurídico à luz de Direito privado, é o princípio da decisão administrativa prévia. A validade do negócio jurídico privado fica sempre dependente da legitimidade do acto administrativo que o precedeu e ao abrigo do qual é praticado. Por vezes, a parte pública é mais extensa porque a lei impõe certos formalismos ou trâmites especiais, tendo em vista acautelar o interesse público. Ex. A celebração de um contrato privado tem de ser precedido pela realização de um concurso público. Há situações da vida em que, quer o Direito público quer o privado são chamados a regular a mesma situação, sendo que cada um regula aspectos diferentes dentro da mesma situação, ex. O casamento. Para a prossecução do fim público, a AP, muitas vezes tem de utilizar bens privados – princípio da especialidade. O Direito administrativo e privado também se tocam quando certos direitos particulares estão limitados por certos constrangimentos que advêm da prossecução dos fins públicos, ex. Quando um particular tem de ceder um terreno (direito de propriedade - direito privado), cede ao direito de expropriação (direito público) da AP - estes são chamados direitos empobrecidos. Por outro lado, existem direitos que os particulares têm (privados) mas que para os exercer precisam de uma autorização da AP, a AP só os autoriza se forem compatíveis com os interesses públicos – estes são chamados direitos comprimidos. Existem ainda, todo um conjunto de princípios, tais como o da boa fé que antes eram afectos ao Direito privados mas que agora são considerados como património comum da ciência jurídica. Direito administrativo/Direito Constitucional Têm inúmeras ligações. -Ambos são públicos - Surgiram ao mesmo tempo, após a revolução francesa. Normalmente é o Direito Constitucional que influencia mais o Direito administrativo que este aquele. - Há na Constituição, normas materialmente constitucionais que fixam competências da AP. Ex. O Governo



- Direito Constitucional administrativo – no fundo são questões solenes que, por não serem alteradas a todo o tempo, o legislador constituinte entendeu inclui-las no texto formal da Constituição. Direito administrativo/Direito Penal e criminal

Direito Penal/Criminal Direito administrativo

- Tutela valores fundamentais - Sanção privativa de liberdade por excelência - Reprovação ética e social - Subordinada ao principio da legalidade - Direito com fim essencialmente repressivo - Sanções aplicadas pelos tribunais

- Tutela de valores de sã convivência social - Sanção pecuniária (coima) - Valores ligados à sã convivência - Subordinada ao principio da legalidade ainda mais profundo - Direito com fim essencialmente preventivo - Sanções (coimas) aplicadas pelas autoridades administrativas

Assim, O Direito penal é um ramo de Direito público que tutela os valores fundamentais da sociedade e para isso considera como crimes os comportamentos que atentem contra esses valores e definindo as sanções para aqueles que adoptem esses comportamentos criminosos. Tem subjacente princípios axiológicos e reprovação ética e social. A pena é tanto maior quanto é o prejuízo, o dano causado à sociedade. No Direito administrativo, há o chamado direito de mera ordenação social. Conjunto de normas que considera ilícitos os comportamentos que atentem contra princípios e regras ligadas à sã convivência social e estabelece uma sanção, aqui, normalmente com natureza pecuniária – coima. Por vezes, estes dois Direitos regulam a mesma situação mas em aspectos diferentes, ex. Num acidente de automóvel: -Velocidade – violação do código da estrada (contra-ordenação – Direito administrativo) - Morte de três pessoas – Crime de homicídio involuntário (pena – Direito Penal) Regime de contra-ordenações – Decreto-lei 433/82 de 27 de Outubro Decreto-lei 244/95 de 14 de Dezembro



Direito administrativo/Direito internacional público Regula as relações entre as entidades internacionais. Há no Direito internacional público normas que dizem respeito a aspectos da administração interna dos Estados → Direito internacional administrativo Direito internacional administrativo ≠ Direito administrativo internacional Direito administrativo internacional – diz respeito ao funcionamento/administração interna de organizações internacionais (este não interfere na nossa organização) Fontes do Direito administrativo

Fontes – Materiais Formais Materiais – Princípios fundamentais. Formais – CRP; Direito internacional e comunitário; Leis; Decretos-lei; Decretos legislativos regionais; princípios gerais de Direito administrativo e regulamentos. Fontes indirectas ou subsidiárias: Jurisprudência – é importante porque através da resolução de certos (vários) casos, poderá indirectamente influenciar o legislador Costume (≠ usos) – praxes administrativas (costuma fazer-se assim …) Doutrina – também muito importante porque muitas vezes são pedidos pareceres aos doutrinadores que acabam por ser considerados.

Fonte formal - diferentes modos de exteriorização do Direito, diversos modos porque se manifesta ou revela o Direito. Fontes materiais – Razões de ordem material, económica, social e filosófica que justificaram o aparecimento/revelação das normas; contexto.



9ª. Aula 30.03.2007 Sumários : As fontes de Direito Administrativo - conclusão A interpretação das normas de Direito Administrativo Aplicação das normas de Direito Administrativo Princípios jurídicos fundamentais (fonte material) São anteriores ao Estado, limitadores do mesmo, inspiradores de direito constituindo assim fonte material de Direito. Servem para auxiliar a interpretação do Direito e a integração de possíveis lacunas. Em caso de “embate” entre estes e a Lei, prevalece a lei. Fontes formais CRP – referimo-nos às leis que constam desta e que podem vincular directamente a AP. São portanto uma fonte directa Direito Internacional e comunitário Internacional → comum e geral → costume internacional → art.8º da CRP → Recepção plena e automática Comunitário → Convencional → tratados e acordos internacionais → art.8ºnº1 CRP → recepção plena mas condicionada à publicação prévia em Diário da República O direito Comunitário pode ser originário (constituído pelos tratados) ou derivado (regulamentos e directivas), ambos regulados no art.8ºnº4 da CRP com remissão para o art.7º n´6 da CRP. Lei, decreto-lei, e decretos legislativos regionais – a lei concretiza os direitos e obrigações, constituindo por isso uma fonte importantíssima. A administração pública está subordinada à lei; Tem que respeitar a hierarquia das leis; Quem aprecia a inconstitucionalidade das leis são os tribunais e o tribunal constitucional é que declara a inconstitucionalidade; Razões de certeza e segurança das relações jurídicas. Princípios gerais de Direito Administrativo Conjunto de princípios que cede ao Direito administrativo uma certa estabilidade e que diferem de ramo para ramo. Estes atribuem-lhe coesão (principio da igualdade, da personalidade, livre acesso aos edifícios públicos…). Só são fonte de direito na medida em que eles próprios fundamentam a actuação da AP.



Existem princípios que precedem e antecedem a lei e que levam exactamente à criação da lei; são princípios que se deduzem do próprio direito administrativo. São mais gerais do que as normas. Partindo da norma e abstraindo, chegamos ao principio que lhe está subjacente. Se está na Constituição – valor constitucional Se está na lei – valor legal Só são fonte autónoma quando valem “per si”, e os demais têm valor semelhante às leis, no entanto subordinado a estes. Uma lei pode revogar um princípio, mas um princípio não pode revogar uma lei. Quando por exemplo um regulamento viola um princípio geral de direito administrativo, este é revogado, sendo que o ultimo tem valor semelhante ao da lei. Neste caso estamos perante o vício de violação da lei. Regulamentos São normas de carácter geral e abstracto, emanadas pela AP, no exercício da função administrativa. Todo o Regulamento tem que ter uma lei prévia. Porque é que a AP elabora regulamentos? É uma questão que está, de certa forma relacionada com o princípio da legalidade. Com a Revolução francesa, a AP ficou subordinada ao direito, atribuindo-se aos governantes também a função legislativa; a AP, que intervinha cada vez mais na sociedade, uma vez que intervinha em áreas específicas, conseguiu também adoptar o poder regulamentar. Os regulamentos são muito importantes pois muitas das actuações da AP são regidas por normas constantes dos mesmos. A lei é feita com respeito pela CRP A aplicação e a interpretação do Direito administrativo Interpretação – deve ser a melhor tendo em conta o fim publica prosseguido pela norma. Não existe interpretação regulamentar autentica. Os regulamentos são revogados, não interpretados. Aplicação – apresenta algumas dificuldades devido ao facto de existirem milhares de normas e de ser difícil a decisão de saber qual será a melhor a aplicar. Hoje esta situação está de certa forma atenuada porque existe uma “numeração” das alterações. O legislador quando procede a uma alteração, cita o número da alteração assim como as que já a alteraram. Por outro lado, a AP tem que fundamentar todos os actos de facto e de direito (ao abrigo da lei tal…pelo motivo tal…). Aplicação das normas no espaço Vigora o princípio da territorialidade, aplicam-se em território português e só e a cidadãos que nele estejam. Aplicação quanto ao tempo Seguem-se as regras do Código Civil



10ª. Aula 04.04.2007 Sumários : Os regulamentos - conclusão Resolução de casos práticos Aula de compensação – Revisões 11ª. Aula 12.04.2007 Sumários : A organização administrativa - Noção - Princípios fundamentais - princípio da desburocratização - princípio da aproximação dos serviços às populações - princípio da participação dos interessados - princípio da descentralização - descentralização versus centralização; noção; vantagens e inconvenientes; tipos de descentralização; a tutela administrativa OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA Enumeração e Conteúdo

A Constituição é uma Constituição programática e por isso, entre muitas outras, também fornece indicações quanto ao que deva ser a organização da nossa Administração Pública.

A matéria vem regulada no art. 267º/1/2 CRP. Dessas duas disposições resultam cinco princípios constitucionais sobre a organização administrativa:

1. Princípio da desburocratização: significa que a Administração Pública deve ser organizada e deve funcionar em termos de eficiência e de facilitação da vida dos particulares – eficiência na forma de prosseguir os interesses públicos de carácter geral, e facilitação da vida aos particulares em tudo quanto a Administração tenha de lhes exigir ou haja de lhes prestar.

2. Princípio dos serviços às populações: a Administração Pública deve ser estruturada de tal forma que os seus serviços se localizem o mais possível junto das populações que visam servir.

3. Princípio da participação dos interesses na gestão da Administração Pública: significa que os cidadãos não devem intervir na vida da Administração apenas através da eleição dos respectivos órgãos, ficando depois alheios a todo o funcionamento do aparelho e só podendo pronunciar-se de novo quando voltar a haver eleições para a escolha dos dirigentes, antes devem ser chamados a intervir no próprio funcionamento quotidiano da Administração Pública e, nomeadamente, devem poder participar na tomada de decisões administrativas. a) De um ponto de vista estrutural, a Administração Pública deve ser

organizada de tal forma que nela existam órgãos em que os particulares



participem, para poderem ser consultados acerca das orientações a seguir, ou mesmo para tomar parte nas decisões a adoptar.

b) De um ponto de vista funcional, o que decorre do princípio da participação é a necessidade da colaboração da Administração com os particulares (art. 7º CPA) e a garantia dos vários direitos de participação dos particulares na actividade administrativa (art. 8º CPA).

4. Princípio da descentralização: A Constituição vem dizer que a Administração Pública deve ser descentralizada, isso significa que a lei fundamental toma partido a favor de uma orientação descentralizadora, e por conseguinte recusa qualquer política que venha a ser executada num sentido centralizador.

5. Princípio da desconcentração: impõe que a Administração Pública venha a ser, gradualmente, cada vez mais descentralizada. Recomenda que em cada pessoa colectiva pública as competências necessárias à prossecução das respectivas atribuições não sejam todas confiadas aos órgãos de topo da hierarquia, mas distribuídas pelos diversos níveis de subordinados.

Principio da desburocratização A AP deve estar estruturada e deve funcionar em termos de eficiência para o cidadão. Deve evitar dificuldades e complicações da vida dos cidadãos. O legislador tem vindo ao longo dos tempos a legislar no sentido da a AP melhor servir o cidadão. Principio da aproximação dos serviços às populações Aproximação em termos físicos e psicológicos, esses serviços devem ser preenchidos por pessoas que sejam oriundas das localidades onde o serviço é implementado, tornando assim mais fácil a comunicação com os próprios utentes/cidadãos Principio da participação dos interessados na gestão da AP A participação dos cidadãos não se deve restringir ao momento das eleições. Este princípio quer que os cidadãos sejam mais activos na gestão da AP – Art.8º, 52º, 100º e seguintes da CPTA Principio da descentralização Nota: Descentralização ≠ centralização – várias pessoas colectivas Desconcentração ≠ concentração – organização interna da pessoa colectiva Descentralização Etimologicamente – des + centralização Des – administrativamente = criar novas pessoas colectivas Centralização = tirar do centro; colocar na periferia



1.Descentralização em termos jurídicos Existe descentralização desde que existam várias pessoas colectivas (não há descentralização política) 2.Descentralização em termos políticos Ex. Os órgãos que constituem os Municípios são constituídos por pessoas que são eleitas pelos munícipes para os representar, não estão vinculados, não são nomeados pelo governo central e por vezes até reagem contra ele. Diferentes tipos de descentralização: Descentralização de base territorial – criação das autarquias locais, pessoas colectivas com fins múltiplos tais como os Municípios (Assembleias municipais – órgão deliberativos e câmara municipal – órgãos executivos); as freguesias (Assembleia de freguesia e junta de freguesia) e eventualmente no futuro, as regiões autónomas. Descentralização democrática (art.267ºnº2 CRP) e Autonomia local são dois conceitos distintos como deriva do art.6º da CRP Autonomia local – Constitui um limite material ao poder de revisão – art288º n) CRP Descentralização institucional ou associativa – pessoas colectivas de fins específicos, como é o caso das ordens profissionais, as associações públicas, câmaras profissionais… art.267ºnº4 CRP Os dois tipos de descentralização anteriores dizem-se administração autónoma, o Estado tem apenas a tutela administrativa de controlo da legalidade – art.199 d) CRP Descentralização funcional ou de serviços – O estado cria pessoas colectivas distintas para satisfazerem as necessidades que lhe compete com o objectivo de melhor serem satisfeitas, com maior celeridade e assim transfere poderes para a chamada administração indirecta do Estado. Não é o Estado que directamente satisfaz as necessidades, sendo certo que são sentidas por todos, por toda a colectividade nacional e, daí estarmos perante a administração indirecta do Estado. A administração indirecta do estado é levada a cabo por:

• Empresas públicas Serviços personalizados (1)

• Institutos públicos Fundações públicas (2) Estabelecimentos públicos (3) 1.Quase que são serviços dos Ministérios mas têm personalidade jurídica própria.



2.Afectação de um certo património para a prossecução de um determinado fim. Ex. Instituto da prevenção rodoviária. 3.Pessoas colectivas que se destinam a satisfazer prestações individualizadas da generalidade dos cidadãos, especialmente daqueles que as procuram. Ex. Hospitais, Universidades, Institutos politécnicos. Na administração indirecta do Estado, o Estado não só controla a sua legalidade mas também define e fixa as orientações gerais das políticas administrativas a seguir – poder de superintendência. Vantagens e inconvenientes da centralização: Vantagens

• Contribui para uma maior unidade do Estado • Contribui para uma maior idoneidade • Contribui para uma maior coordenação dos serviços administrativos

Desvantagens • Contribui para o gigantismo do poder central • Contribui para uma maior burocracia e maior morosidade • Contribui para uma máquina mais pesada e cara • Como única pessoa colectiva, abafava-se o pulsar das populações, o sentir das

necessidades reais das populações a nível local Vantagens e inconvenientes da descentralização: Vantagens

• Garante mais e melhores as liberdades locais • Sentem-se melhor as necessidades locais, o pulsar porque mais próximas delas • Constitui um próprio limite ao poder central • Limite ao absolutismo/totalitarismo • As decisões serão mais adequadas às necessidades porque os centros de decisão estão

mais próximos dos cidadãos, assim mais rápidas e oportunas Desvantagens

• Leva a uma maior descoordenação • Leva a uma desarmonia de decisões, para situações semelhantes, diferentes soluções • Pode levar a um mau uso de poder (autarcas menos bons que outros, beneficiarão menos

bem as suas populações) • Resultante da desigualdade natural, pode haver um diferente grau de desenvolvimento e

daí a necessidade de muitas vezes haver a necessidade de certas obras ou iniciativas ficarem a cargo do poder central para assim compensar tais desigualdades.



12ª. Aula 13.04.2007 Sumários : Conclusão do sumário da aula anterior. O princípio da desconcentração Vantagens da descentralização da AP

Mais e melhores liberdades locais Limita o poder central Decisões mais adequadas às necessidades locais Decisões mais rápidas

Tutela Administrativa Tutela Administrativa é o correctivo da descentralização, só existe nas formas previstas na lei. Tutela Administrativa – Conjunto de poderes intervenção de uma pessoa colectiva publica na gestão de outra pessoas colectiva, tendo em vista assegurar a legalidade e/ou mérito da sua actuação. TUTELAR ( Controlo ) 2 Pessoas Colectivas TUTELADA ( Controlada ) Pelo menos a PC2 Tutelar é Publica Continente – Governo Regiões Autónomas – Governos Regionais

2 Pessoa Colectiva



Tipos e Formas de Tutela

Funcionamento

Tutela Directiva Tutela Inspectiva Substitutiva (resulta de inacção do agente tutelado)

Organização

Tutela de Nomeação

Tutela de Exoneração

Tutela Disciplinar

Tutela Dissolução



Regime jurídico da Tutela

A tutela tem que estar prevista na lei, não se presume A tutela sobre as autarquias locais é de mera legalidade A tutela tem legitimidade para impugnar os actos praticados pelo ente tutelado no

âmbito da relação de tutela e que o prejudiquem Espécies

Há que distinguir as principais espécies de tutela administrativa quanto ao fim e quanto ao conteúdo.

Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de mérito.

A “tutela de legalidade” é a que visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada; a “tutela de mérito” é aquela que visa controlar o mérito das decisões administrativas da entidade tutelada.

Quando averiguamos da legalidade de uma decisão, nós estamos a apurar se essa decisão é ou não conforme à lei. Quando averiguamos do mérito de uma decisão, estamos a indagar se essa decisão, independentemente de ser legal ou não, é uma decisão conveniente ou inconveniente, etc.

Noutro plano, distinguem-se espécies de tutela administrativa quanto ao conteúdo:

Actividade

Correctiva (quanto ao momento)

Correctiva (quanto ao conteúdo)

Preventiva (antes

de produzir efeitos) Sucessiva (depois

de produzir efeitos)Legalidade Mérito

Revogação

Suspensão

A Priori - Autorização

A Posteriori - Aprovação

S/Autorização – Vicio de Falta Legitimidade p/agir. Anulabilidade

Sem Aprovação – Acto Ineficaz



a) Tutela integrativa: é aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada. Distinguem-se em tutela integrativa à priori, que é aquela que consiste em autorizar a prática de actos, e tutela integrativa à posteriori, que é a que consiste no poder de aprovar actos da entidade tutelada. Tanto a autorização tutelar como a aprovação tutelar pode ser expressas ou tácitas; totais ou parciais; e puras, condicionais ou a termo. O que nunca podem é modificar o acto sujeito a apreciação pela entidade tutelar. Qualquer particular lesado por eventual ilegalidade da decisão deverá impugnar o acto da entidade tutelada, e não a autorização ou aprovação tutelar, salvo se estas estiverem, elas mesmas, inquinadas por vícios próprios que fundamentem a sua impugnação autónoma.

b) Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada – ou, se quisermos utilizar uma fórmula mais sintética, consiste no poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada.

c) Tutela sancionatória: consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada.

d) Tutela revogatória: é o poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada. Só existe excepcionalmente, na tutela administrativa este poder.

e) Tutela substitutiva: é o poder da entidade tutelar se suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos.

97. Regime Jurídico

Existe um princípio geral da maior importância em matéria de tutela administrativa, e que é este: a tutela administrativa não se presume, pelo que só existe quando a lei expressamente a prevê e nos precisos termos em que a lei estabelecer.

A tutela administrativa sobre as autarquias locais é hoje uma simples tutela de legalidade, pois já não há tutela de mérito sobre as autarquias locais (art. 242º/1 CRP e Lei 27/96).

A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela.



13ª. Aula 19.04.2007 Sumários : O princípio da desconcentração - conclusão A delegação de poderes - noção espécies e regime jurídico. As pessoas colectivas - noção; distinção entre pessoas colectivas públicas e privadas; regime jurídico das pessoas colectivas públicas. Conceito

Tanto o sistema da concentração como o sistema da desconcentração dizem respeito à organização administrativa de uma determinada pessoa colectiva pública. Mas o problema da maior ou menor concentração ou desconcentração existente não tem nada a ver com as relações entre o Estado e as demais pessoas colectivas: é uma questão que se põe apenas dentro do Estado, ou apenas dentro de qualquer outra entidade pública.

A concentração ou desconcentração têm como pano de fundo a organização vertical dos serviços públicos, consistindo basicamente na ausência ou na existência de distribuição vertical de competência entre os diversos graus ou escalões da hierarquia.

Assim a “concentração de competência”, ou a “administração concentrada” é o sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para tomar decisões, ficando os subalternos limitados às tarefas de preparação e execução das decisões daquele. Por seu turno, a “desconcentração de competência”, ou “administração desconcentrada”, é o sistema em que o poder decisório se reparte entre superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos à direcção e supervisão daquele.

A desconcentração traduz-se num processo de descongestionamento de competências, conferindo-se a funcionários ou agentes subalternos certos poderes decisórios, os quais numa administração concentrada estariam reservados exclusivamente ao superior.

Não existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas absolutamente desconcentrados. O que normalmente sucede é que os sistemas se nos apresentam mais ou menos concentrados – ou mais ou menos desconcentrados. Entre nós, o princípio da desconcentração administrativa encontra consagração constitucional no art. 267º/2 CRP. Princípio da desconcentração Princípio que pode existir havendo apenas uma pessoa colectiva No sistema concentrado, as competências estão distribuídas verticalmente e apenas o topo tem o poder decisório. Isto leva a que a máquina do Estado seja lenta e burocrática. É através da desconcentração que se atribuem poderes/competências decisórias a órgãos periféricos ou intermédios da escala hierárquica. Este é um princípio que opera no próprio interior da pessoa colectiva.



Vantagens e inconvenientes da desconcentração/concentração Concentração Vantagens: unicidade no que diz respeito às decisões; maior homogeneidade na actuação da AP Desvantagens: forte centralização de poder; congestionamento e lentidão; realidades desfasadas dos cidadãos. Desconcentração Vantagens: decisões mais adequadas à especificidade da situação; maior celeridade; actuação menos burocrática e mais eficácia; permite a especialização para que determinados órgãos façam determinados actos. Desvantagens: poder criar uma certa incoerência nas decisões; poder quebrar uma certa harmonia dentro da pessoa colectiva; poder criar certos inconvenientes a certos órgãos que deixam de estar motivados para desempenhar certas funções; poder hie4rarquico que pode contrariar as desvantagens anteriores. Espécies de desconcentração Espécies de Desconcentração

Tais espécies podem apurar-se à luz de três critérios fundamentais – quanto aos níveis, quanto aos graus e quanto às formas. Assim:

a) Quanto ao “níveis de desconcentração”, há que distinguir entre desconcentração a nível central e desconcentração a nível local, consoante ela se inscreva no âmbito dos serviços da Administração central ou no âmbito dos serviços da Administração local;

b) Quanto aos “graus de desconcentração”, ela pode ser absoluta ou relativa: no primeiro caso, a desconcentração é tão intensa e é levada tão longe que os órgãos por ela atingidos se transformam de órgãos subalternos em órgãos independentes; no segundo, a desconcentração é menos intensa e, embora atribuindo certas competências próprias a órgãos subalternos, mantém a subordinação destes ao poder do superior (que constitui a regra geral no Direito português).

c) Por último, quanto às “formas de desconcentração”, temos de um lado a desconcentrarão originária, e do outro a desconcentração derivada: a primeira é a que decorre imediatamente da lei, que desde logo reparte a competência entre o superior e os subalternos; a segunda, carecendo embora de permissão legal expressa, só se efectiva mediante um acto específico praticado para o efeito pelo superior. A desconcentração derivada, portanto, traduz-se na delegação de poderes.



Quanto ao nível: Central – Dentro da Pessoa Colectiva da administração directa do Estado (ex. o Governo) Local – Pessoa colectiva local Quanto ao grau: Absoluta – Situação levada ao extremo, no fundo leva mais a uma descentralização, uma nova pessoa colectiva Relativa – A pessoa colectiva confere apenas alguns dos seus poderes de decisão. Quanto à origem na forma Originária – Resulta directamente da lei Derivada – delegação de poderes O correctivo da desconcentração é a hierarquia. Poder hierárquico É o modelo de organização vertical que é constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas e ligados por um vinculo jurídico que confere ao superior um poder de direcção e ao subalterno, o dever de obediência. Poder hierárquico - Pressupõe dois ou mais órgãos ou agentes - Atribuições comuns - Competências diferenciadas - Ligados entre si por um vinculo jurídico: poder de direcção/dever de obediência Poderes do poder de hierarquia: 1.Poder de direcção que corresponde ao dever de obediência. Ordens concretas (ordens) ou genéricas (instruções para um serviço ou circulares para vários serviços); orientações; recomendações. Este poder pode existir mesmo quando o subalterno tem mais competências exclusivas. 2.Poder de supervisão do superior – revogar ou suspender total ou parcialmente os efeitos de um acto administrativo anterior. 3.Poder de inspecção – é instrumental, controlo, possibilidade de averiguar se o subalterno está ou não a cumprir se não pode revogar os actos por si praticados 4.Poder de modificação – poder que o superior hierárquico tem de modificar um acto do subalterno. No entanto este poder tem um limite que é o da competência exclusiva do subalterno. 5.Poder disciplinar



6.Poder de resolver recursos hierárquicos (todos os poderes podem ser oficiosamente exercidos pelo superior hierárquico ou na sequencia de um recurso hierárquico de um particular) 7.Poder de resolver conflitos de competências (art. 42º e 43º CPA) 8.Poder de substituição - se determinado acto não for praticado, o superior hierárquico pode faze-lo em seu nome. Limite: competência exclusiva do subalterno 9.Poder de avocar – poder de chamar a si a resolução de um determinado caso concreto. Nota: A lei desta ou daquela forma, dá a indicação as situações em que o superior hierárquico não tem esta ou aquela competência do subalterno. A estes poderes do superior hierárquico correspondem deveres do subalterno: Dever de obediência – dever que existe sempre, devido ao qual o subalterno tem que obedecer a todas as ordens do seu legitimo superior hierárquico em matéria de serviço. Em matéria de serviço, deve obedecer às ordens do superior hierárquico mesmo que estas sejam ilegais, goza no entanto do direito de Respeitosa representação (o subalterno pede ao superior que lhe dê tal ordem por escrito, para assim ficar protegido de eventuais consequências). Este dever cessa se a ordem consista na prática de um crime (art.271º nº3 CRP) Delegação de Poderes (art.35º e seguintes) A Delegação de Poderes. Conceito

Por vezes sucede que a lei, atribuindo a um órgão a competência normal para a prática de determinados actos, permite no entanto que esse órgão delegue noutro parte dessa competência (art. 35º/1 CPA).

Do ponto de vista da ciência da administração, a delegação de poderes é um instrumento de difusão do poder de decisão numa organização pública que repousa na iniciativa dos órgãos superiores desta.

Do ponto de vista do Direito Administrativo, a “delegação de competências” (ou “delegação de poderes”) é o acto pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria.

São três os requisitos da delegação de poderes, de harmonia com a definição dada:

a) Em primeiro lugar, é necessária uma tal lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro: é a chamada lei de habilitação. Porque a competência é irrenunciável e inalienável, só pode haver delegação de



poderes com base na lei (art. 111º/2 CRP). Mas o art. 29º CPA, acentua bem que os princípios da irrenunciabilidade e da inalienabilidade da competência não impedem a figura da delegação de poderes (n.º 1 e 2);

b) Em segundo lugar, é necessária a existência de dois órgãos, ou de um órgão e um agente, da mesma pessoa colectiva pública, ou de dois órgãos normalmente competente (o delegante) e outro, o órgão eventualmente competente (o delegado);

c) Por último, é necessária a prática do acto de delegação propriamente dito, isto é, o acto pelo qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a prática de certos actos na matéria sobre a qual é normalmente competente.

Instituto pelo o qual um órgão administrativo normalmente competente numa matéria, permite que um outro órgão ou agente, pratique actos no âmbito dessa mesma matéria e quando a lei assim o permita. 2 Órgãos: - Órgão delegante - Órgão delegado Requisitos da delegação de poderes:

1. Lei de habilitação – Lei que permita a delegação de poderes e que indica o órgão delegante e as matérias a delegar (lei de conteúdo mínimo)

2. Acto de delegação – O órgão delegante, através de um acto de delegação, autoriza o órgão delegado (este acto indica a lei habilitante, o órgão delegado e as matérias ou poderes delegados)

3. Publicação do acto de delegação – o acto de delegação de poderes tem de ser publicado para ser eficaz, em Diário da Republica, Boletim da Autarquia, Editalmente, etc.

Para que a delegação de poderes esteja devidamente estabelecida, estes três requisitos têm de ser verificados cumulativamente sob pena de o acto sofrer do vício de incompetência e assim ser anulável. Antes da delegação de poderes apenas um órgão é competente, depois da delegação de poderes serão dois órgãos: o delegante e o delegado. Art.36º CPA Delegação de 1º grau: Delegação de 2º grau (subdelegação) Delegação de 3º grau (sub subdelegação) Art.38º CPA – o órgão delegado ou subdelegado deve mencionar essa qualidade no uso da delegação ou subdelegação.



Nota: Por vezes a delegação de poderes não acontece dentro da mesma pessoa colectiva. Ex. ministro da educação delega determinada competência no director de um Politécnico em fase de instalação. Poder do delegante sobre o delegado:

• Poder de emitir directivas que são vinculativas • Poder de avocação (art.art.39º CPA) • Poder de revogação (142ºnº2 CPA)

Extinção da delegação de poderes (art.40º CPA):

• Por revogação da lei de habilitação • Por revogação do acto de revogação • Por caducidade resultante de se ter esgotado os actos da delegação ou • Por mudança de titulares do órgão do delegando

Nota: Os actos praticados pelo delegado têm o mesmo valor que os actos praticados pelo delegante, podendo da mesma forma poder ser impugnados. Espécies

Importa saber distinguir as espécies de habilitação para a prática da delegação de poderes, e as espécies de delegações de poderes propriamente ditas.

a) Quanto à habilitação, ela pode ser genérica ou específica. No primeiro caso, a lei permite que certos órgãos deleguem, sempre que quiserem, alguns dos seus poderes em determinados outros órgãos, de tal modo que uma só lei de habilitação serve de fundamento a todo e qualquer acto de delegação praticado entre esses tipos de órgãos (art. 35º 2/3 CPA).

Em todos estes casos, porém, a lei impõe uma limitação importante (art. 35º/2 CPA): neste tipo de delegações só podem ser delegados poderes para a prática de actos de administração ordinária, por oposição aos actos de administração extraordinária que ficam sempre indelegáveis, salvo lei de habilitação específica.

Entende-se que são actos de administração ordinária todos os actos não definitivos, bem como os actos definitivos que sejam vinculados ou cuja a discricionariedade não tenha significado ou alcance inovador na orientação geral da entidade pública a que pertence o órgão; se se tratar de definir orientações gerais e novas, ou de alterar as existentes, estaremos perante uma administração extraordinária.

b) Quanto às espécies de delegação, as principais são as seguintes: - Sob o prisma da sua extensão, a delegação de poderes pode ser ampla ou

restrita, conforme o delegante resolva delegar uma grande parte dos seus poderes ou apenas uma pequena parcela deles.

- No que respeita ao objecto da delegação, esta pode ser específica ou genérica, isto é, pode abranger a prática de um acto isolado ou permitir a prática de uma pluralidade de actos: no primeiro caso, uma vez praticado o acto pelo delegado, a delegação caduca; no outro, o delegado continua indefinidamente a dispor de competência, a qual exercerá sempre que tal se torne necessário.



- Há casos de delegação hierárquica – isto é, delegação dos poderes de um superior hierárquico num subalterno –, e casos de delegação não hierárquica – ou seja, delegação de poderes de um órgão administrativo noutro órgão ou agente que não dependa hierarquicamente do delegante.

- Há ainda uma outra classificação que distingue, entre a delegação propriamente dita, ou de 1º grau, e a subdelegação de poderes, que pode ser uma delegação de 2º grau, ou de 3º, ou de 4º, etc., conforme o número de subdelegações que forem praticadas. A subdelegação é uma espécie do género delegação porque é uma delegação de poderes delegados.

88. Regime Jurídico

a) Requisitos do acto de delegação: Para que o acto de delegação seja válido e eficaz, a lei estabelece um certo número de requisitos especiais, para além dos requisitos gerais exigíveis a todos os actos da Administração, a saber: - Quanto ao conteúdo, art. 37º/1 CPA. É através desta especificação dos

poderes delegados que se fica a saber se a delegação é ampla ou restrita, e genérica ou específica;

- Quanto à publicação, art. 37º/2 CPA; - Falta de algum requisito exigido por lei: os requisitos quanto ao conteúdo

são requisitos de validade, pelo que a falta de qualquer deles torna o acto de delegação inválido; os requisitos quanto à publicação são requisitos de eficácia, donde se segue que a falta de qualquer deles torna o acto de delegação ineficaz.

b) Poderes do delegante: Uma vez conferida a delegação de poderes pelo delegante ao delegado, este adquire a possibilidade de exercer esses poderes para a prossecução do interesse público. O que o delegante tem é a faculdade de avocação de casos concretos compreendidos no âmbito da delegação conferida (art. 39º/2 CPA): se avocar, e apenas quando o fizer, o delegado deixa de poder resolver esses casos, que passam de novo para a competência do delegante. Mas em cada momento há um único órgão competente. Além do poder de avocação, o delegante tem ainda o poder de dar ordens, directivas ou instruções ao delegado, sobre o modo como deverão ser exercidos os poderes delegados (art. 39º/1 CPA). O delegante pode revogar qualquer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegação – quer por o considerar ilegal, quer sobretudo por o considerar inconveniente (art. 39º/2 CPA). Algumas leis especiais dão ao delegante o direito de ser informado dos actos que o delegado for praticando ao abrigo da delegação.

c) Requisitos dos actos praticados por delegação: sob pena de ilegalidade, os actos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação devem obediência estrita aos requisitos de validade fixados na lei. Para além disso, a sua legalidade depende ainda da existência, validade e eficácia do acto de delegação, ficando irremediavelmente inquinados pelo vício de incompetência se a delegação ao abrigo da qual forem praticados for inexistente, inválida ou ineficaz. Os actos do delegado devem conter a menção expressa de que são praticados por delegação, identificando-se o órgão delegante (art. 38º CPA).



d) Natureza dos actos do delegado: dois problemas são particularmente importantes: - Os actos do delegado serão definitivos? Entre nós, a regra geral é de que

os actos do delegado são definitivos e executórios nos mesmos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante. Esta regra decorre, para a administração central, do disposto no art. 15º/1 LOSTA; e para a administração local do art. 52º/7 LAL, bem como dos arts. 83º, §§1º e 4º, 105º, §§1º, 2º e 3º, e 404º, §2º CA, entre outros.

- Caberá recurso hierárquico dos actos do delegado para o delegante? A reposta a esta pergunta varia, conforme estejamos perante uma delegação hierárquica ou uma delegação não hierárquica. Se se tratar de uma delegação hierárquica, dos actos praticados pelo subalterno – delegado cabe sempre recurso hierárquico para o superior-delegante: se os actos do delegado forem definitivos será facultativo; se não forem, será necessário. Tratando-se de uma delegação não hierárquica, uma vez que não há hierarquia não pode haver recurso hierárquico; mas a lei pode admitir um “recurso hierárquico impróprio”. Se a lei for omissa, entendemos que, nos casos em que o delegante puder revogar os actos do delegado, o particular pode sempre interpor recurso hierárquico impróprio; mas tal recurso será meramente facultativo quando os actos sejam definitivos.

e) Extinção da delegação: é evidente que se a delegação for conferida apenas para a prática de um, único acto, ou para ser usada durante certo período, praticado, aquele acto ou decorrido este período a delegação caduca. Há, porém, dois outros motivos de extinção que merecem referência: - Por um lado, a delegação pode ser extinta por revogação: o delegante

pode, em qualquer momento e sem necessidade de fundamentação, pôr termo à delegação (art. 40º-a CPA). A delegação de poderes é, pois, um acto precário;

- Por outro lado, a delegação extingue-se por caducidade sempre que mudar a pessoa do delegante ou a do delegado (art. 40º-b CPA). A delegação de poderes é, pois, um acto praticado intuitu personae.

f) Regime jurídico da subdelegação: era a regra segundo a qual o delegado só poderia subdelegar se – para além de a lei de habilitação lho permitir – o delegante autorizasse expressamente a subdelegação, mantendo aquele um controle absoluto sobre a convivência e a oportunidade desta. Este regime foi substancialmente alterado pelo art. 36º CPA, o qual veio introduzir duas importantes inovações. - Salvo disposição legal em contrário, o delegante pode autorizar o delegado

a subdelegar (art. 36º/1 CPA): passou a haver uma habilitação genérica permissiva de todas as subdelegações de 1º grau;

- O subdelegado pode subdelegar as competências que lhe tenham sido subdelegadas, salvo disposição legal em contrário ou reserva expressa do delegante ou subdelegante (art. 36º/2 CPA). Quanto ao mais, o regime das subdelegações de poderes é idêntico ao da delegação (arts. 37º a 40º CPA).



Delegação de poderes e outras figuras afins:

• Delegação de assinaturas – é apenas delegada a possibilidade de assinar o acto • Substituição ou Supelencia – art.41ºnº3 CPA

86. Figuras Afins

A delegação de poderes, é uma figura parecida com outras, mais ou menos próximas, mas que não deve ser confundida com elas:

a) Transferência legal de competências: esta quando ocorre, consubstancia uma forma de desconcentração originária, que se produz ope legis, ao passo que a delegação de poderes é uma desconcentração derivada, resultante de um acto do delegante. Por outro lado, a transferência legal de competências é definitiva, enquanto a delegação de poderes é precária, pois é livremente revogável pelo delegante;

b) Concessão: a concessão em Direito Administrativo, tem de semelhante com a delegação de poderes o de ser um acto translativo, e de duração em regra limitada. Mas difere dela na medida em que por destinatário, em regra, uma entidade privada, ao passo que a delegação de poderes é dada a um órgão ou agente da Administração. Além disso, a concessão destina-se a entregar a empresas o exercício de uma actividade económica lucrativa, que será gerida por conta e risco do concessionário enquanto na delegação de poderes o delegado passa a exercer uma competência puramente administrativa;

c) Delegação de serviços públicos: também esta figura tem em vista transferir para entidades particulares, embora aqui sem fins lucrativos, a gestão global de um serviço público de carácter social ou cultural. Não é esse o objectivo nem o alcance da delegação de poderes;

d) Representação: os actos que o representante pratica qua tale pratica-os em nome do representado, e os respectivos efeitos jurídicos vão-se produzir na esfera jurídica deste;

e) Substituição: em Direito Público, dá-se a substituição quando a lei permite que uma entidade exerça poderes ou pratique actos que pertencem à esfera jurídica própria de uma entidade distinta, de forma a que as consequências jurídicas do acto recaiam na esfera do substituído. A substituição dá-se quando o substituído não quer cumprir os seus deveres funcionais: tal pressuposto não ocorre na delegação de poderes;

f) Suplência: quando o titular de um órgão administrativo não pode exercer o seu cargo, por “ausência, falta ou impedimento”, ou por vagatura do cargo, a lei manda que as respectivas funções sejam asseguradas, transitoriamente por um suplente. Na suplência há um órgão, que passa a ter novo titular, ainda que provisório. O Código do Procedimento Administrativo também chama a estes casos de suplência substituição (mal) e regula-os no art. 41º

g) Delegação de assinatura: por vezes a lei permite que certos órgãos da Administração incumbam um funcionário subalterno de assinar a correspondência expedida em nome daqueles, a fim de os aliviar do excesso de trabalho não criativo que de outra maneira os sobrecarregaria;



h) Delegação tácita: por vezes, a lei, depois de definir a competência de um certo órgão, A, determina que essa competência, ou parte dela, se considerará delegada noutro órgão, B, se e enquanto o primeiro, A, nada disser em contrário.

Pessoas colectivas Ficções jurídicas, formas criadas pelo Direito com um conjunto de direitos e obrigações, com determinados fins mas que não têm existência física; Entidade, criada e reconhecida pelo Direito e que é dotada de um conjunto de direitos e deveres. Conceito

Pessoas colectivas públicas são entes colectivos criados por iniciativa pública para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, dispondo de poderes políticos e estando submetidos a deveres públicos.

Vejamos em que consistem os vários elementos desta definição: a) Trata-se de entidades criadas por iniciativa pública. O que significa que as

pessoas colectivas públicas nascem sempre de uma decisão pública, tomada pela colectividade nacional, ou por comunidades regionais ou locais autónomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas colectivas públicas já existentes: a iniciativa privada não pode criar pessoas colectivas públicas. As pessoas colectivas públicas são criadas por “iniciativa pública”, expressão ampla que cobre todas as hipóteses e acautela os vários aspectos relevantes:

b) As pessoas colectivas públicas são criadas para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos. Daqui decorre que as pessoas colectivas públicas, diferentemente das privadas, existem para prosseguir o interesse público – e não quaisquer outros fins. O interesse público não é algo que possa deixar de estar incluído nas atribuições de uma pessoa colectiva pública: é algo de essencial, pois ela é criada e existe para esse fim.

c) As pessoas colectivas públicas são titulares, em nome próprio, de poderes e deveres públicos. A referência à titularidade “em nome próprio” serve para distinguir as pessoas colectivas públicas das pessoas colectivas privadas que se dediquem ao exercício privado de funções públicas: estas podem exercer poderes públicos, mesmo poderes de autoridade, mas fazem-no em nome da Administração Pública, nunca em nome próprio.

Atribuições – a lei reconhece fins/necessidades públicas Órgãos - Competências – centros abstractos de poderes e competências Titulares -suportes dos órgãos (pessoas físicas) Pessoas colectivas do direito privado ≠ Pessoas colectivas do Direito público



Regime das pessoas colectivas públicas: • Sujeitas ao princípio da legalidade • São criadas e extintas por actos de poder público • Têm autonomia administrativa e normalmente financeira • Gozam do privilégio da excussão prévia • Têm capacidade jurídica pública, privada e património próprio • Os seus actos estão sujeitos ao controlo contencioso dos tribunais administrativos • Estão sujeitas às regras de contabilidade pública e ao controlo do tribunal de contas • Gozam de isenções fiscais • Os seus funcionários são denominados de funcionários públicos • Gozam de poder regulamentar • Podem celebrar contratos administrativos • Podem ser titulares de bens de domínio público • Estão sujeitas a um regime próprio de responsabilidade civil

Pessoas colectivas públicas (Noção) São entes públicos, criados por acto de poder público para a prossecução de interesses públicos, dispondo para o efeito de poderes públicos e estando sujeitos a deveres públicos.



14ª. Aula 20.04.2007 Sumários : As pessoas colectivas públicas - continuação. Critérios de classificação das pessoas colectivas públicas; criação, capacidade jurídicca e extinção das pessoas colectivas públicas Critérios de classificação de pessoas colectivas Territoriais /de população e território – as autarquias

Não territoriais – Associações e fundações Coactivas Voluntárias Nacionais Locais/neo-nacionais De fins múltiplos - municípios De fins específicos – hospital, ordem dos advogados Associações – ordem dos advogados, satisfaz as necessidades daquela classe Profissional enquanto tal Fundações – património colocado ao serviço de determinados fins (serviços Sociais, conjunto de bens afectos à prossecução de fins públicos As pessoas colectivas são criadas por acto de poder público: Lei, acto administrativo, acordo de Direito público. O acto de poder público é dotado de um substrato que surge por vontade particular, geração espontânea e, por outro lado, a capacidade jurídica criada por um acordo de Direito público, através de uma personificação. Quando se fala em actos de Direito público, referimo-nos, por exemplo, à situação de uns municípios resolverem criar uma associação para tratarem dos seus lixos Extinção da pessoa colectiva – realiza-se da mesma forma ou pela mesma via que se cria: por lei, acto administrativo e acordo de Direito público. Porem, a pessoa colectiva pode ter património e se tal acontecer, são pagas as dividas, realizados os débitos e o que restar destina-se ao Estado. Se esta se extingue para ser substituída por outra que vai prosseguir o mesmo fim, esta última adquire os mesmos direitos, obrigações e património.



15ª. Aula 26.04.2007 Sumários : Espécies de pessoas colectivas. Os órgão - noção; distinção entre atribuições e competências; classificação dos órgãos; dos órgãos colegiais em especial 62. Regime Jurídico

O regime jurídico das pessoas colectivas públicas não é um regime uniforme, não é igual para todas elas: depende da legislação aplicável. No caso das autarquias locais, todas as espécies deste género têm o mesmo regime, definindo basicamente na Constituição, na LAL e no CA. Mas já quanto aos institutos públicos e associações públicas, o regime varia muitas vezes de entidade para entidade, conforme a respectiva lei orgânica.

Da análise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas públicas, podemos concluir que os aspectos predominantes do seu regime são os seguintes:

1) Criação e extinção – são criadas por acto do poder central; mas há casos de criação por iniciativa pública local. Elas não se podem extinguir a si próprias, ao contrário do que acontece com as pessoas colectivas privadas, uma pessoa colectiva pública não pode ser extinta por iniciativa dos respectivos credores só por decisão pública;

2) Capacidade jurídica de Direito Privado e património próprio – todas as pessoas colectivas públicas possuem estas características, cuja a importância se salienta principalmente no desenvolvimento de actividade de gestão privada.

3) Capacidade de Direito Público – as pessoas colectivas públicas são titulares de poderes e deveres públicos. Entre eles, assumem especial relevância os poderes de autoridade, aqueles que denotam supremacia das pessoas colectivas públicas sobre os particulares e, nomeadamente, consistem no direito que essas pessoas têm de definir a sua própria conduta alheia em termos obrigatórios para terceiros, independentemente da vontade destes, o que naturalmente não acontece com as pessoas colectivas privadas.

4) Autonomia administrativa e financeira – as pessoas colectivas públicas dispõem de autonomia administrativa e financeira.

5) Isenções fiscais – é um traço característico e da maior importância. 6) Direito de celebrar contractos administrativos – as pessoas colectivas privadas

não possuem, em regra, o direito de fazer contractos administrativos com particulares.

7) Bens do domínio público – as pessoas colectivas são ou podem ser, titulares do domínio público e não apenas de bens domínio privado.

8) Funcionários públicos – o pessoal das pessoas colectivas públicas está submetido ao regime da função pública, e não ao do contracto individual de trabalho. Isto por via de regra: as empresas públicas constituem importante excepção a tal princípio.

9) Sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil – pelos prejuízos que causarem a outrem, as pessoas colectivas públicas respondem nos termos da legislação própria do Direito Administrativo, e não nos termos da responsabilidade regulada pelo Código Civil.



10) Sujeição da tutela administrativa – a actuação destas pessoas colectivas está sujeita à tutela administrativa do Estado.

11) Sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas – as contas das pessoas colectivas públicas estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, também aqui com a excepção das empresas públicas.

12) Foro administrativo – as questões surgidas da actividade destas pessoas colectivas pertencem à competência dos Tribunais do contencioso administrativo, e não à dos Tribunais Judiciais.

A Capacidade jurídica das pessoas colectivas de Direito público – resulta da lei A capacidade jurídica das pessoas colectivas de Direito privado – rege-se pelo princípio da especialidade, sendo que são dotadas de direitos e deveres de direito privado que são necessários à prossecução dos seus fins. Competências e atribuições A pessoa colectiva é dotada de atribuições que visam a prossecução dos fins públicos definidos por lei. A pessoa colectiva é constituída por órgãos, órgãos essa que detêm competências. Se um órgão pratica que é da competência de outro órgão pertencente à mesma pessoa colectiva, estamos perante um vício de incompetência relativa. Por outro lado, se um órgão de uma pessoa colectiva pratica um acto que é da competência de outro órgão de outra pessoa colectiva, então encontramo-nos perante um vício de incompetência absoluta. Vicio de incompetência relativa - Verifica-se quando um órgão da PC pratica um acto que é da competência de outro órgão da mesma PC ou quando os órgãos pertencem ao mesmo Ministério. Há aqui uma mera violação de competências. Sanção – anulabilidade. Vicio de incompetência absoluta – Quando um órgão de uma determinada PC pratica um acto que é da competência de outro órgão de outra pessoa colectiva ou quando os órgãos são de diferentes Ministérios. Sanção – nulidade. Nota: No vício da competência relativa, apenas se violam as competências, no vício da incompetência absoluta, violam-se as competências e as atribuições.



Extinção de Pessoas colectivas: São extintas conforme a sua criação - Criadas por lei, extintas por lei; criadas por decreto-lei, extintas por decreto-lei… Espécies de Pessoas Colectivas

• Estado (administração) – Governo e órgãos dele dependentes • Institutos públicos - Fundações; estabelecimentos públicos; serviços personalizados • Empresas públicas • Autarquias locais – Regiões; Municípios; Freguesias • Regiões autónomas • Associações públicas

Órgãos Centros abstractos de poderes/competências, a exercer pelos indivíduos e de cujo exercício resulta a prossecução dos fins da PC da qual fazem parte. Poderes/competências – poderes deveres ou poderes funcionais. Poder que o órgão tem o dever de executar tendo em vista a satisfação das necessidades que são de satisfação obrigatória. São poderes funcionais porque estão correlacionados com os fins da PC. Dizem respeito e só, ao fim a atingir. A lei não confere à PC um qualquer poder, mas poderes que tenham a ver directamente com os fins a prosseguir (ex. o que diz respeito ao ensino é o ministério da educação que tem). Classificação dos órgãos Singulares ou burocráticos ou individuais (1 titular) Quanto ao numero de titulares

Validade: • Relativa – anulabilidade (produz efeitos enquanto não é anulado desde que preencha

os requisitos de eficácia. • Absoluta – nulidade (não competência – nunca produz os seus efeitos porque na

verdade nunca existiu) Eficácia:

• Publicação • Notificação • Aprovação

Se estes requisitos não se verificarem o acto não é eficaz



Colegiais ou colectivos – pelo menos três titulares Representativos ou electivos – os titulares são eleitos Quanto à forma como directamente por aqueles que representam São indicados Não representativos - nomeados Centrais – exercem o seu poder em todo o território nacional Quanto à extensão territorial Locais – competência territorialmente delimitada a uma circunscrição territorial Principais – têm competências próprias e que as exerce normalmente Secundária – exerce competências delegadas Vicárias (vices) – por vezes a lei prevê que na possibilidade de um órgão faltar, um outro possa assumir as suas competências (órgãos que actuam em substituição de outros) Activos – aqueles que actuam: deliberativos que tomam decisões; executivos, aqueles que executam as decisões Consultivos – aqueles que emitem pareceres/opiniões que se dirigem aos órgãos activos no sentido de os auxiliar no sentido da tomada de decisão Controle – Têm a missão de fiscalizar outros órgãos. Ex. Inspecção-geral de finanças Internos – órgãos cujos efeitos directos da sua actuação se sentem no interior da própria Administração Pública Externos – Órgãos que entram em relação com terceiros, com outros entes de Direito Permanente – aqueles que são criados para existir para sempre Temporários – aqueles que são criados, desde logo com um período de vigência limitado



Órgãos administrativos colegiais: Parte II, Capitulo I, secção II – art.14 e seguintes CPA Nota: Sessões – período de funcionamento Reuniões – encontro em concreto dos elementos do órgão O órgão para deliberar tem de reunir e isto conforme as regras/formalidades estabelecidas 16ª. Aula 27.04.2007 Sumários : Conclusão do sumário da aula anterior. Os órgãos colegiais Atribuições e competências - distinção Órgãos colegiais Composição // Constituição Sessão// Reunião Membros// Vogais Marcação// Convocação// ordem de trabalhos Decisão// Deliberação Órgãos singulares – decidem (decisão) Órgãos colegiais – deliberam (deliberações) O Presidente tem competências especiais, por uma questão de ordem e apenas, pois de resto a sua vontade tem tanto relevo como a de outro qualquer vogal, apesar de possuir o voto de qualidade, o que se define também por uma questão de ordem. Voto de qualidade ≠ Voto de desempate Voto de qualidade – O Presidente vota sempre e, em caso de empate o seu voto vale por dois Voto de desempate – O Presidente só vota em caso de desempate, caso contrário não exerce o seu voto, uma vez que a lei assim o define Reuniões ordinárias – Têm uma certa regularidade; podem ser acrescentados assuntos a tratar se pelo menos 2/3 dos membros estiverem de acordo.



Reuniões extraordinárias – Por qualquer motivo de urgência e necessidade de deliberar, e não sendo possível esperar pela próxima reunião ordinária. Não é possível tratar de outros assuntos se não aqueles que deram origem àquela reunião. O dia e a hora das reuniões devem ser previamente comunicada de modo a garantir o seu conhecimento futuro por parte de todos os interessados. A reunião extraordinária tem que ser marcada com uma antecedência de 48 horas porque, aqueles que nela vão participar possam estar preparados sobre o assunto em questão. Ordem do dia – art.18º CPA As reuniões são públicos quando o público pode assistir (mas não pode intervir). A data, hora e local devem ser dados a conhecer aos potenciais interessados. As reuniões não públicas são aquelas às quais o público não pode assistir. Se houver alguma irregularidade relativamente às convocatórias, sem que nenhum membro o suscite, esta funciona normalmente. No entanto, se for suscitada, todos os actos que decorrem dessa reunião são considerados ilegais. Quórum para a reunião – mínimo de pessoas necessárias para que a reunião decorra (art.22º CPA) Quórum para votação – maioria necessária exigida para deliberar. Os membros dos órgãos colegiais não se podem abster. A votação pode ser pública e secreta ou por escrutínio. A regra de votação nos órgãos da Direito Administrativo é a de que esta deve ser pública e, normalmente estas só são secretas quando estão em causa juízos de valor de pessoas. O Presidente vota em ultimo lugar para que o seu voto não possa influenciar o voto dos outros. Se tal não suceder, a sanção é a anulabilidade. Os actos que sejam desfavoráveis ao seu destinatário têm que ser fundamentados. Se o órgão competente é um órgão colegial, e estes são tomados por escrutínio secreto, apesar de existir a discussão, é o Presidente que deve fundamentar e colocar na respectiva acta – art.24º CPA À discussão e votação não podem assistir membros que estejam impedidos – art.44º CPA. Um membro é impedido quando a deliberação lhe diz respeito. Por outro lado, existe também a escusa, que consiste no pedido por parte do membro de ser excluído na discussão e votação, uma vez que não se sinta à vontade porque por exemplo, tal discussão diz respeito a um amigo. A suspensão consiste no pedido de um membro, sobre o qual recaia a deliberação, para outro membro não assistir à discussão e votação porque por qualquer motivo este não vai ser recto na decisão que vai tomar.



Órgãos Colegiais em Especial Há no Código do Procedimento Administrativo toda uma secção que se ocupa

desta matéria – secção II do cap. I da Parte II, intitulada “Dos órgãos colegiais”, que integra os arts. 14º a 28º do CPA.

Principais regras em vigor no Direito português sobre a constituição e funcionamento dos órgãos colegiais.

a) Composição do órgão (art. 14º/1 CPA) e à sua composição; b) Reuniões (arts. 16º e 17º CPA) e às sessões; c) Marcação e convocação das reuniões (arts. 17º e 21º CPA) e à ordem do dia

(arts. 18º e 19º CPA); d) Deliberação e votação; e) Quórum da reunião (art. 22º CPA) e ao quórum da votação; f) Formas de votação (art. 24º CPA); g) Formação de maiorias (art. 25º CPA); h) Voto de qualidade (art. 26º CPA) e voto de desempate; i) Demissão, à dissolução e à perda de mandato (art. 9º e 13º da Lei n.º 87/89,

de 9 de Setembro). Atribuições e Competência

Os fins das pessoas colectivas públicas chamam-se “atribuições”. Estas são por conseguinte, os fins e interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de prosseguir.

“Competência” é o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas.

Qualquer órgão da Administração, ao agir, conhece e encontra pela frente uma dupla limitação: pois por um lado, está limitado pela sua própria competência – não podendo, nomeadamente, invadir a esfera de competência dos outros órgãos da mesma pessoa colectiva –; e, por outro lado, está limitado pelas atribuições da pessoa colectiva em cujo o nome actua – não podendo, designadamente, praticar quaisquer actos sobre matéria estranha às atribuições da pessoa colectiva a que pertence.

Os actos praticados fora das atribuições são actos nulos, os praticados apenas fora da competência do órgão que os pratica são actos anuláveis.

Tudo depende de a lei ter repartido, entre os vários órgãos da mesma pessoa colectiva, apenas competência para prosseguir as atribuições desta, ou as próprias atribuições com a competência inerente.



17ª. Aula 03.05.2007 Sumários : A competência em especial Regras do Código de Procedimento Administrativo relativas à competência Conflitos de jurisdição, de atribuições e de competências Os órgãos e os seus titulares - a relação orgânica e a relação de serviço Analisamos o art.14º e seguintes CPA (órgãos colegiais) Nota: O sentido da decisão do órgão colegial depende do somatório das vontades individuais. Aos órgãos a lei atribui competências Atribuições – fins públicos definidos pela lei a prosseguir obrigatoriamente Competências – poder/dever – do seu exercício resulta a prossecução dos fins da PC Funcionais – competências correlacionadas Competências em especial Princípios:

• Ilegalidade – a competência é sempre definida pela lei. Não há competências sem lei • Irrenunciabilidade – sempre que em concreto se torne necessário que o órgão tenha que

exercer uma competência, ele não pode renunciá-la. • Inderrogabilidade – nenhum outro órgão pode, salvo as excepções definidas na lei,

exercer a competência que pertence a um certo órgão. • Inalienabilidade – os órgãos não podem passar para outros órgãos as suas competências

salvo nos casos previstos por lei (delegação) Critérios para a repartição das competências:

• Em razão da matéria (deliberativo…executivo…fiscalizadores…consultivo) • Em razão do local (órgãos centrais…órgãos locais) • Em razão da hierarquia (mais complexas - órgãos de topo; menos importantes – órgãos

locais) Estes critérios são definidos através de um regulamento que é feito ao abrigo da lei que criou a PC.



Espécies de competências Quanto à titularidade:

• Competência própria – competência conferida por lei a um órgão e só ele a pode exercer. È também chamada exclusiva:

1. Relativamente exclusiva – quando o superior hierárquico (dentro do seu órgão) pode apreciar o acto do subalterno: revogar ou suspender o acto

2. Absolutamente exclusivo – só os tribunais podem apreciar o acto do subalterno. O superior hierárquico apenas pode dar uma ordem ao subalterno para que aquele modifique, revogue ou suspenda o acto, mas ele próprio não pode fazer nada.

• Competência delegada – competência conferida por lei a um órgão e que pode ser

delegada a um outro, autorizar outro órgão a exerce-la. A titularidade mantém-se, e apenas o exercício da competência é delegada.

Quanto ao numero de titulares da competência:

• Competência singular – quando a lei confere a competência a apenas um órgão • Competência conjunta – verifica-se quando a lei confere a competência a dois ou mais

órgãos tendo todos eles que participar no exercício da competência. Cada um de per si não é competente, o acto só é valido se todos participarem no exercício da competência.

• Conjunta/simultânea ou alternativa – consiste em a lei atribuir competência a dois ou mais órgãos, bastando o exercício de apenas um deles para que a competência se considere exercida.

Quanto às relações inter-orgânicas:

• Competência comum – quando a lei atribui a competência quer ao órgão superior quer ao órgão subalterno

• Competência própria – competência que é dada a um só órgão e só a ele na hierarquia Sem que se trate propriamente de uma classificação de competências, ver art.112ºnº7 CRP: → Competência objectiva – tem a ver com as matérias que podem ser objecto de regulamentação → Competência subjectiva – tem a ver com o órgão que vai regulamentar certas matérias Nota: Análise da secção III CPA – Da competência Art.42º e 43º CPA – Dos conflitos de jurisdição de atribuições e competências.



Positivo – Quando dois órgãos se acham competentes e apenas um o é. Conflito: Negativo – quando dois órgãos se acham incompetentes mas um deles é. - Conflito de jurisdição – entre dois tribunais ou entre um órgão administrativo e um tribunal - Conflitos de atribuições – entre órgãos de diferentes pessoas colectivas ou de diferentes ministérios Conflitos de competências – entre órgãos da mesma PC ou do mesmo ministério Como são resolvidos tais conflitos? Art.42º e 43º CPA Conflitos de Atribuições e de Competência

Disputas ou litígios entre órgãos da Administração acerca das atribuições ou competências que lhes cabe prosseguir ou exercer. Uns e outros, por sua vez, podem ser positivos ou negativos.

Assim, diz-se que há um conflito positivo quando dois ou mais órgãos da Administração reivindicam para si a prossecução da mesma competência; e que há conflito negativo quando dois ou mais órgãos consideram simultaneamente que lhes faltam as atribuições ou a competência para decidir um dado caso concreto.

Por outro lado, entende-se por conflito de competência aquele que se traduz numa disputa acerca da existência ou do exercício de um determinado poder funcional; e por conflito de atribuições aquele em que a disputa versa sobre a existência ou a prossecução de um determinado interesse público.

Refira-se ainda que é costume falar em conflito de jurisdição quando o litígio opõe órgãos administrativos e órgão judiciais, ou órgãos administrativos e órgãos legislativos.

O Código do Procedimento Administrativo veio trazer critérios gerais de solução: - Se envolvem órgãos de pessoas colectivas diferentes, os conflitos são

resolvidos pelos Tribunais Administrativos, mediante recurso contencioso, na falta de acordo entre os órgãos em conflito (art. 42º/2-a);

- Se envolverem órgãos de ministérios diferentes, na falta de acordo os conflitos serão resolvidos pelo Primeiro-ministro, porque é ele que constitucionalmente compete a coordenação inter-ministrial (art. 204º/1-a CRP, art. 42º/2-b CPA); se envolverem órgãos do mesmo ministério ou pessoas colectivas autónomas sujeitas ao poder de superintendência do mesmo Ministro, na falta de acordo os conflitos são resolvidos pelo respectivo Ministro (art. 42º/2-c CPA);

- Se os conflitos envolverem órgãos subalternos integrados na mesma hierarquia, serão resolvidos pelo seu comum superior de menos categoria hierárquica (art. 42º/3 CPA).

Embora o Código do Procedimento Administrativo não diga expressamente, está implícito no seu art. 43º, que a Administração Pública deve dar preferência à resolução administrativa dos conflitos sobre a sua resolução judicial.



A resolução administrativa dos conflitos pode ser promovida por duas formas diversas (art. 43º CPA):

a) Por iniciativa de qualquer particular interessado, isto é, que esteja prejudicado pelo conflito;

b) Oficiosamente, quer por iniciativa privada suscitada pelos órgãos em conflito, “logo que dele tenham conhecimento”, quer pelo próprio órgãos competente para a decisão, se for informado do conflito.

Os órgãos e os seus titulares Relação orgânica ≠ Relação de serviço Relação de serviço – relação que se estabelece entre a Administração Publica e o funcionário ou agente e que é constituída por um conjunto de direitos e deveres recíproco (direitos e deveres que constituem o estatuto de funcionário público) Relação orgânica – (relação do titular do órgão com terceiros). O indivíduo, em virtude de ter sido contratado ou nomeado, toma posse e passa a ser titular do órgão. O indivíduo é visto não como individuo mas como titular do órgão; ele manifesta uma vontade que não é a sua mas do órgão. Nós, quando não concordamos com a sua decisão, recorremos não dele mas contra o órgão. O indivíduo é um simples elemento de uma peça (órgão) de uma máquina (Pessoa colectiva).



18ª. Aula 04.05.2007 Sumários : Apresentação de trabalhos/ Análise de diplomas legais

19ª. Aula 17.05.2007 Sumários : Os serviços públicos - noção e espécies. Regime jurídico dos serviços públicos. As relações interorgânicas e intersubjectivas - a relação de hierarquia; os recursos hierárquicos. Nota: Correctivo da descentralização – Tutela, apenas nas formas e extinção previstas na lei. Correctivo da descentralização – Poder hierárquico, sempre que exista hierarquia – superior e subalterno, o superior tem poder sobre o subalterno. Os serviços públicos Além dos órgãos há todo um conjunto de pessoas que, no interior da PC vão ajudar os órgãos na tomada de decisões, quer preparando, estudando e analisando os assuntos; quer depois da tomada de decisão, na sua excussão. A estes conjuntos de pessoas, chama-mos Serviços públicos. Conceito

Os “serviços públicos”, são as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos respectivos órgãos.

- Os serviços públicos são organizações humanas, isto é, são estruturas administrativas accionadas por indivíduos, que trabalham ao serviço de certa entidade pública;

- Os serviços públicos existem no seio de cada pessoa colectiva pública: não estão fora dela, mas dentro; não gravitam em torno da pessoa colectiva, são as células que a integram;

- Os serviços públicos são criados para desempenhar as atribuições da pessoa colectiva pública;

- Os serviços públicos actuam sob a direcção dos órgãos das pessoas colectivas públicas: quem toma as decisões que vinculam a pessoa colectiva pública perante o exterior são os órgãos dela; e quem dirige o funcionamento dos serviços existentes no interior da pessoa colectiva são também os seus órgãos.

Os serviços públicos desenvolvem na sua actuação quer na fase preparatória da formação da vontade do órgão administrativo, quer na fase que se segue à manifestação daquela vontade, cumprindo e fazendo cumprir aquilo que tiver sido determinado. Os serviços públicos são, pois, organizações que levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões dos órgãos das pessoas colectivas, a



par do desempenho das tarefas concretas em que se traduz a prossecução das atribuições dessas pessoas colectivas. Serviços administrativos – são organizações de pessoas que existem no interior das PC, que são dirigidas pelos seus órgãos e que têm por objectivo a prossecução dos fins da própria PC. Têm por missão ajudar s órgãos na realização das suas tarefas; estão vinculadas à prossecução dos fins da PC. Estes serviços estão ligados às atribuições da PC. As suas funções são prévias (estudos realizados antes da tomada de decisão) e posteriores à tomada de decisão (execução das decisões, implementação das decisões do órgão). Regime jurídico dos serviços públicos: - A sua criação, modificação, fusão ou extinção é feita através de regulamento, decreto-lei se for dentro do governo; - Normalmente tem um regulamento interno; - A estrutura do serviço não é rígida. Como é necessária uma constante adaptação, ela não pode ser rígida; - A utilização das PC pelos utentes é onerosa (temos de pagar uma taxa) - Igualdade de tratamento para todos os utentes; - Entre os serviços públicos e o utente estabelece-se uma relação especial de poder constituída por um conjunto de direitos e deveres que têm de ser verificados e não uma relação geral de poder. Por exemplo, os alunos e a escola que lhe presta o serviço. Esta relação de poder especial pode ter origem na vontade do particular (ex. relação de um utente com o funcionário e este com a AP); origem na lei ou ainda numa sentença judicial (ex. relação entre o preso com a prisão) Os serviços públicos podem actuar:

• Em concorrência (ex. escolas públicas e privadas) • Em exclusividade (ex. Petrogal)

Os Serviços públicos regem-se pelo direito público e, em certas circunstâncias pelo Direito privado Gestão: O serviço público tanto pode ser gerido pela PC pública que o cria, como a PC pode, através de um protocolo de concessão, passar a gestão a uma entidade privada. “A relação que se estabelece entre um serviço público e o particular é uma relação contratual” (Prof. Freitas do Amaral)



Organização dos Serviços públicos: Organização horizontal – As atribuições e as competências estão distribuídas ao mesmo nível 8ex.ministérios) Organização territorial – Organização vertical – quando o serviço público se encontra numa escala hierárquica. Organização dos Serviços Públicos

Os Serviços Púbicos, podem ser organizados segundo três critérios – organização horizontal, territorial e vertical. No primeiro caso, os serviços organizam-se em razão da matéria ou do fim; no segundo, em razão do território; no último em razão da hierarquia.

A organização horizontal, dos serviços públicos atende, por um lado, à distribuição dos serviços pelas pessoas colectivas públicas e, dentro destas, à especialização dos serviços segundo o tipo de actividades a desempenhar. É através da organização horizontal que se chega à consideração das diferentes unidades funcionais e dentro delas, das diferentes unidades de trabalho.

A organização territorial, remete-nos para a distinção entre serviços centrais e serviços periféricos, consoante os mesmos tenham um âmbito de actuação nacional ou meramente localizado em áreas menores. Trata-se de uma organização “em profundidade” dos serviços públicos, na qual o topo é preenchido pelos serviços centrais, e os diversos níveis, à medida que se caminha para a base, por serviços daqueles dependentes e actuando ao nível de circunscrições de âmbito gradualmente menor.

A terceira modalidade de organização de serviços públicos é a organização vertical ou hierárquica, que genericamente, se traduz na estruturação dos serviços em razão da sua distribuição por diversos graus ou escalões do topo à base, que se relacionam entre si em termos de supremacia e subordinação. Quando somos destinatários de um acto administrativo e não concorda-mos com ele, podemos impugná-lo: - Reclamação e recurso – art.158º e ss CPA - Recurso hierárquico – art.51º CPTA O Recurso Hierárquico

É o meio de impugnação de um acto administrativo praticado por um órgão subalterno, perante o respectivo superior hierárquico, a fim de obter a revogação ou a substituição do acto recorrido (art. 166º/2 CPA).

O recurso hierárquico tem sempre uma estrutura tripartida: a) O recorrente: que é o particular que interpõe o recurso; b) O recorrido: que é o órgão subalterno de cuja decisão se recorre, também

chamado órgão a quo; c) E a autoridade de recurso: que é o órgão superior para quem se recorre,

também chamado órgão ad quem.



São pressupostos para que possa haver um recurso hierárquico: que haja hierarquia; que tenha sido praticado um acto administrativo por um subalterno; e que esse subalterno não goze por lei de competência exclusiva. Fora destes pressupostos não há recurso hierárquico. Espécies de Recursos Hierárquicos

Em primeiro lugar, e atendendo aos fundamentos com que se pode apelar para o superior hierárquico do órgão que praticou o acto recorrido, o recurso hierárquico pode ser de legalidade, de mérito, ou misto.

Os recursos hierárquicos de legalidade, são aqueles em que o particular pode alegar como fundamento do recurso a ilegalidade do acto administrativo impugnado.

Os recursos de mérito, são aqueles em que o particular pode alegar, como fundamento, a inconveniência do acto impugnado.

Os recursos mistos, são aqueles em que o particular pode alegar, simultaneamente, a ilegalidade e a inconveniência do acto impugnado.

Deve dizer-se a este respeito que a regra geral no nosso Direito Administrativo é a de que os recursos hierárquicos têm normalmente carácter misto, ou seja, são recursos em que a lei permite que os particulares invoquem quer motivos de legalidade, quer motivos de mérito, quer uns e outros simultaneamente.

Há todavia, excepções a esta regra: são, nomeadamente, os casos em que a lei estabelece que só é possível alegar no recuso hierárquico fundamentos de mérito, e não também fundamentos de legalidade.

Uma outra classificação dos recursos hierárquicos é aquela que os separa em recursos necessários e recursos hierárquicos facultativos (art. 167º/1 CPA)

Há actos administrativos que são verticalmente definitivos, porque praticados por autoridades de cujos actos se pode recorrer directamente para o Tribunal Administrativos, e há actos que não são verticalmente definitivos, porque praticados por autoridades de cujos actos se não pode recorrer directamente para os Tribunais.

O “recurso hierárquico necessário” é aquele que é indispensável utilizar para se atingir um acto verticalmente definitivo do qual se possa recorrer contenciosamente.

Diferentemente, o “recurso hierárquico facultativo” é o que respeita a um acto verticalmente definitivo, do qual já cabe recurso contencioso, hipótese esta em que o recurso hierárquico é apenas uma tentativa de resolver o caso fora dos Tribunais, mas sem constituir um passo intermédio indispensável para atingir a via contenciosa. A regra do nosso Direito é que os actos dos subalternos não são verticalmente definitivos: por conseguinte, em princípio, dos actos praticados pelos subalternos é indispensável interpor recurso hierárquico necessário. E aí, de duas uma: ou o superior dá razão ao subalterno confirmando o acto recorrido, e desta decisão confirmativa cabe recurso contencioso para o Tribunal Administrativo competente; ou o superior hierárquico dá razão ao particular, recorrente, e nesse caso, revoga ou substitui o acto recorrido, e o caso fica resolvido a contento do particular Reclamação – impugnação feito para o autor do próprio acto. Recurso hierárquico – dentro da própria administração - impugnação feita para o superior hierárquico art.158ºCPA



Análise dos arts.158º; 159ª e 160º CPA Reclamação – 162º CPA Pode-se reclamar de qualquer acto. Se se reclamar para o superior hierárquico, o recurso contencioso fica suspenso até de cisão do superior hierárquico. Recurso hierárquico – art.167º CPA No passado, o recurso hierárquico era obrigatório ou facultativo; hoje é sempre facultativo. Pode recorrer-se directamente para o contencioso contra todo e qualquer acto que lese os particulares. Art.168º, nos dias de hoje o nº1 não tem actualidade, apenas o nº 2 se aplica. Art.170º - Efeitos – o acto recorrido produz os seus efeitos Art.171º - Todos aqueles (“os outros”) que vão ser prejudicados com a possível resposta ao recurso impugnado por “nós”, tem 15 dias para serem ouvidos os seus fundamentos. Análise Art.172º, nº2; 173º e 174º CPA 20ª. Aula 18.05.2007 Sumários : Análise de diplomas legais 21ª. Aula 24.05.2007 Sumários : Resolução de questões práticas. Revisões Princípio da especialidade (art.160º CC) – As Pessoas Colectivas públicas têm personalidade jurídica privada, gozam de todos os direitos e deveres necessários à prossecução dos seus fins com excepção daqueles que dizem respeito à pessoa humana. Tutela = correctivo da descentralização. Pode ser preventiva, correctiva e sucessiva. Distinga entre administração autónoma e administração indirecta do Estado Distinga descentralização de desconcentração (dois princípios de organização administrativa) Diga o que entende por acto político O que é um recurso hierárquico? (meio de impugnação administrativa….)



O que é a avocação? A descentralização autónoma é uma verdadeira descentralização? Sim….ex. as autarquias gozam de elevado grau de autonomia, o estado sobre elas não define qualquer linhas de actuação, goza apenas da tutela de mera legalidade. Distinga delegação de poderes e delegação de assinaturas Quais são os requisitos da delegação? Distinga descentralização funcional de descentralização territorial Distinga necessidades públicas de necessidades colectivas Qual é o actual entendimento da legalidade? (bloco da legalidade) O que é o princípio do privilégio da execução previa? Distinga tutela de poder hierárquico. (1º- correctivo da descentralização; 2º correctivo da desconcentração) Distinga superintendência de supervisão. Pode recorrer-se para o delegante por acto praticado pelo delegado? Que nome tem esse recurso? Quais os requisitos para que um órgão colegial possa deliberar validamente? Distinga avocação de revogação Distinga: princípio de reserva de lei e de preferência de lei. 1º- Tudo aquilo que não é legalmente permitido, é proibido. 2º- Tudo aquilo que não é legalmente proibido, é permitido. Comente: “As autarquias locais estão sujeitas à tutela directiva do Estado” (continuação da aula anterior) Regra – todos os actos são passíveis de recurso contencioso, salvo nos casos em que a lei expressamente o referir Impugnação administrativa:



Reclamação; recurso hierárquico – art.158º a 160 CPA Recurso impróprio – art.176º CPA Recurso tutelar – art.177º CPA Regras comuns - Ilegalidade – art.159º - Falta de mérito - Legitimidade art.160º Reclamação: - Feita para o próprio autor do acto administrativo - É facultativa …pode… art.161º, nº1 - Prazo – 15 dias – art.162º - Efeitos da reclamação: Sobre acto reclamado – art.163º, nº2,3,4,5 - Em relação ao prazo do recurso contencioso – efeito suspensivo – art.59º, nº4 e5 CPTA - Prazo para a decisão – art.165º (30 dias) Recurso hierárquico: - Necessário – excepcionalmente, se houver uma lei que o imponha - Facultativo – Hoje, todos os actos administrativos são passíveis de impugnação contenciosa – art.51º, nº1 CPTA -Âmbito/razão de impugnação – ilegalidade; falta de mérito – art.162º, nº2 - Prazos: Recurso hierárquico necessário – 30 dias (art.168º) Recurso hierárquico facultativo – 3 meses (art.168º CPA e art.58º,b) CPTA) Como é que se interpõe? - Requerimento dirigido ao superior hierárquico, entregue ao autor do acto ou ao superior hierárquico. - Efeitos do recurso sobre o acto impugnado: Recurso hierárquico facultativo – o acto produz efeitos (por via de regra) Recurso hierárquico necessário – não produz efeitos, suspende os efeitos do acto recorrido – art.170º,nº1 - Efeito do recurso relativamente ao prazo do recurso contencioso – suspende o prazo do recurso contencioso – art59º, nº4 e 5 CPTA - Notificação dos contra interessados (aqueles que podem ser prejudicados com aquele recurso) – art171º CPA – podem alegar no prazo de 15 dias - Intervenção do órgão recorrido (opinião daquele que praticou o acto) – prazo – 15 dias – art.172º, nº1 Art.172º, nº2 – retratação – substituição, revogação ou modificação por parte do próprio órgão que o praticou



- Decisão – art.174º - o superior hierárquico, na decisão, não está limitado ao pedido do recorrente, mas está limitado se a competência do subalterno for exclusiva. Prazo para a decisão – art.175º CPA – 30 dias 22ª. Aula 25.05.2007 Sumários : Análise de diplomas legais Apresentação de trabalhos pelos estudantes 23ª. Aula 31.05.2007 . Sumários : A discricionariedade e a vinculação - noção; natureza; fundamento; os conceitos indeterminados; evolução do poder discricionário. Poder de superintendência – art.199º do CRP É um poder que é conferido por lei ao Estado ou outra pessoa colectiva de fins múltiplos. Define os objectivos e orienta a actuação das pessoas colectivas de fins específicos colocadas por lei na sua dependência.

1. É mais intensa que a tutela, pois permite ao órgão fixar orientações; 2. É menos intensa que o poder hierárquico porque este tem um elevado poder de direcção

e o poder de superintendência, apenas fixa orientações.

Sujeição à Tutela Administrativa e à Superintendência Importa começar por afirmar que os instrumentos públicos e as empresas públicas

estão sujeitos a tutela administrativa. Não se pense, pois, que pelo facto de essas entidades se encontrarem, também sujeitas a superintendência não se acham submetidas a tutela.

Mas as entidades que exercem administração indirecta por devolução de poderes estão sujeitas a mais do que isso: além da tutela administrativa, elas estão sujeitas ainda a uma outra figura, a de um poder ou conjunto de poderes do Estado, a que a Constituição chama superintendência.

A superintendência, é o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas singulares colocadas por lei na sua dependência.

É pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a tutela administrativa. Porque esta tem apenas por fim controlar a actuação das entidades a ela sujeitas, ao passo que a superintendência se destina a orientar a acção das entidades a ela submetidas.

Temos três realidades distintas: a) A administração directa do Estado: o Governo está em relação a ela na

posição de superior hierárquico, dispondo nomeadamente do poder de direcção; b) A administração indirecta do Estado: ao Governo cabe sobre ela a

responsabilidade da superintendência, possuindo designadamente o poder de orientação;



c) A administração autónoma: pertence ao Governo desempenhar quanto a ela a função de tutela administrativa, competindo-lhe exercer em especial um conjunto de poderes de controle.

A superintendência é um poder mais forte do que a tutela administrativa, porque é o poder de definir a orientação da conduta alheia, enquanto a tutela administrativa é apenas o poder de controlar a regularidade ou a adequação do funcionamento de certa entidade: a tutela controla, a superintendência orienta.

A superintendência difere também do poder de direcção, típico da hierarquia, e é menos forte do que ele, porque o poder de direcção do superior hierárquico consiste na faculdade de dar ordens ou instruções, a que corresponde o dever de obediência a uma e a outras, enquanto a superintendência se traduz apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendações.

Qual é então, do ponto de vista jurídico, entre ordens, directivas e recomendações? A diferença é a seguinte:

- As ordens são comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta;

- As directivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos;

- As recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento.

Natureza Jurídica da Superintendência

Três orientações são possíveis: a) A superintendência como tutela reforçada: é a concepção mais

generalizada entre os juristas. Corresponde à ideia de que sobre os institutos públicos e as empresas públicas os poderes da autoridade responsável são poderes de tutela. Só que, como comportam mais uma faculdade do que as normalmente compreendidas na tutela, isto é, o poder de orientação, entende-se que a superintendência é uma tutela mais forte, ou melhor, é a modalidade mais forte da tutela administrativa.

b) A superintendência como hierarquia enfraquecida: é a concepção que mais influencia na prática a nossa Administração. Considera nomeadamente que o poder de orientação, a faculdade de emanar directivas e recomendações, não é senão um certo “enfraquecimento” do poder de direcção, ou a faculdade de dar ordens e instruções;

c) A superintendência como poder de orientação: é a concepção que preconizamos. Consiste fundamentalmente em considerar que a superintendência não é uma espécie de tutela nem uma espécie de hierarquia, mas um tipo autónomo, sui generis, situado a meio caminho entre uma e outra, e com uma natureza própria.

A superintendência também não se presume: os poderes em que ela se consubstancia são, em cada caso, aqueles que a lei conferir, e mais nenhum. A lei



poderá aqui ou acolá estabelecer formas de intervenção exagerada; a Administração Pública é que não pode ultrapassar, com os seus excessos burocráticos, os limites legais.

A superintendência tem natureza de um poder de orientação. Nem mais, nem menos: não é um poder de direcção, nem é um poder de controle.

Discricionariedade ou poder discricionário Vs Vinculação ou poder vinculado

Discricionariedade ou poder discricionário – É o poder de escolha, conferido por lei a um órgão administrativo, de entre uma série limitada ou ilimitada, de comportamentos tendo em vista a prossecução do fim público que a lei define. Vinculação ou poder vinculado – A AP está vinculada à lei, tem de seguir passo a passo o que a lei diz. Não há discricionariedade nem vinculação absolutas, pois tanto uma como outra têm momentos de ambas. O poder discricionário tem como fundamento a lei, logo não é excepção ao princípio da legalidade. Tem uma liberdade consentida. Umas vezes o legislador confere `AP poderes de uma forma:

• Clara e inequívoca, utiliza a palavra “pode” • Conceitos vagos e/ou indeterminados, que por sua vez se subdividem em:

o Conceitos classificatórios (existe vinculação) o Conceitos empíricos ou discricionários (noite, frequentemente) o Conceitos jurídicos/técnicos/científicos (funcionário público; ameaça de ruína;

doenças infecto-contagiosas) o Conceitos definíveis em função do tempo e do lugar (praxes, usos da época)

• Conceitos imprecisos tipo ou valorativos: gozam normalmente de poder discricionário salvo se, da interpretação da lei ressaltar o contrário (interesse público, conveniência, grave, oportunidade, utilidade, urgência) Evolução do poder discricionário Estado liberal de direito (séc.XIX) – poder discricionário é a liberdade de actuação quando não há lei Estado social de direito – é o poder de escolha legalmente consentido Limites do poder discricionário Legais



Competência (a lei diz sempre qual é o órgão competente para o exercício do poder discricionário):

• Vicio de incompetência relativa – quando há mera violação de competência. Consequência: anulabilidade

• Vicio de incompetência absoluta – quando há violação de atribuições – art.133º/2 b)CPA. Consequência: nulidade

• Usurpação de poderes – violado o princípio da separação de poderes, a sanção é a nulidade

Fim: • Vício de desvio de poderes – este é o vício característico dos actos praticados no

exercício de poderes, quando a AP não prossegue um fim público legal ou então quando este não é um motivo determinante da sua actuação. Consequência: anulabilidade

• Vício de violação da lei – tem como sanção a anulabilidade. Princípios gerais da actividade administrativa (art.266º/3 CRP):

• Princípio da prossecução dos interesses públicos – deve atender ao que na sua opinião é melhor para a prossecução dos fins públicos legais.

• Principio da igualdade – em que situações semelhantes devem ser tratadas de igual

forma. Proíbe a discriminação mas impõe a diferenciação. Por vezes este princípio permite a discriminação positiva.

O Princípio da Prossecução do Interesse Público

Dele se faz eco o art. 266º/1 CRP, e o art. 5º CPA. O “interesse público” é o interesse colectivo, é o interesse geral de uma

determinada comunidade, é o bem-comum. A noção interesse público traduz uma exigência – a exigência de satisfação das

necessidades colectivas. Pode-se distinguir o interesse público primário dos interesses públicos secundários: O interesse público primário, é aquele cuja definição compete aos órgãos governativos do Estado, no desempenho das funções política e legislativa; os interesses públicos secundários, são aqueles cuja definição é feita pelo legislador, mas cuja a satisfação cabe à Administração Pública no desempenho da função administrativa.

Este princípio tem numerosas consequências práticas, das quais importa citar as mais importantes:

1) Só a lei pode definir os interesses públicos a cargo da Administração: não pode ser a administração a defini-los.

2) Em todos os casos em que a lei não define de forma complexa e exaustiva o interesse público, compete à Administração interpretá-lo, dentro dos limites em que o tenha definido.

3) A noção de interesse público é uma noção de conteúdo variável. Não é possível definir o interesse público de uma forma rígida e inflexível

4) Definido o interesse público pela lei, a sua prossecução pela Administração é obrigatória.



5) O interesse público delimita a capacidade jurídica das pessoas colectivas públicas e a competência dos respectivos órgãos: é o chamado princípio da especialidade, também aplicável a pessoas colectivas públicas.

6) Só o interesse público definido por lei pode constituir motivo principalmente determinado de qualquer acto administrativo. Assim, se um órgão da administração praticar um acto administrativo que não tenha por motivo principalmente determinante, o interesse público posto por lei a seu cargo, esse acto estará viciado por desvio de poder, e por isso será um acto ilegal, como tal anulável contenciosamente.

7) A prossecução de interesses privados em vez de interesse público, por parte de qualquer órgão ou agente administrativo no exercício das suas funções, constitui corrupção e como tal acarreta todo um conjunto de sanções, quer administrativas, quer penais, para quem assim proceder.

8) A obrigação de prosseguir o interesse público exige da Administração Pública que adopte em relação a cada caso concreto as melhores soluções possíveis, do ponto de vista administrativo (técnico e financeiro): é o chamado dever de boa administração.

O “Dever de Boa Administração” O princípio da prossecução do interesse público, constitucionalmente consagrado,

implica além do mais a exigência de um dever de boa administração. O dever de boa administração é, pois, um dever imperfeito. Mas existe, apesar

disso, como dever jurídico. Na verdade: 1) Há vários aspectos em que esse dever assume uma certa expressão jurídica:

existem recursos graciosos, que são garantias dos particulares, os quais podem ter como fundamento vícios de mérito do acto administrativo.

2) A violação, por qualquer funcionário público, dos chamados deveres de zelo e aplicação constitui infracção disciplinar, e leva à imposição de sanções disciplinares ao funcionário responsável.

3) Responsabilidade civil da Administração, no caso de um órgão ou agente administrativo praticar um acto ilícito e culposo de que resultam prejuízos para terceiros.

O Princípio da Igualdade

Vem consagrado no art. 13º e 266º/2 CRP, obriga a Administração Pública a tratar igualmente os cidadãos que se encontram em situação objectivamente idêntica e desigualmente aqueles cuja situação for objectivamente diversa. O art. 124º/1-d do CPA, tem o objectivo de possibilitar a verificação do respeito por essa obrigação. Nota: Nem sempre a AP trata de igual forma situações que são semelhantes e nesse caso o particular pode recorrer. No entanto, a regra do precedente será obrigatória? NÃO, desde que:

1. Decorra um tem razoável entre as duas situações tratadas;



2. A AP tenha mudado a sua forma d entender e prosseguir o fim público; 3. Fundamente convenientemente.

X XX Desfavorável ---------------------- favorável X: Pode impugnar ou Pode fazer novo pedido: → Se desfavorável – impugna → Se favorável - tem direito a indemnização - Não tem direito a indemnização 24ª. Aula 01.06.2007 Sumários : Análise de diplomas legais. Apresentação de trabalhos dos estudantes. 25ª. Aula 08.06.2007 Sumários : Resolução de questões práticas Nota: Principio de preferência de lei – a AP tem sempre que respeitar as leis em vigor e assim sendo pode fazer tudo o que entenda – “tudo o que não é legalmente proibido, é permitido”. Princípio de reserva de lei – a AP só pode fazer aquilo que a lei expressamente o permitir – “tudo aquilo que não é legalmente permitido, é proibido”



26ª. Aula 14.06.2007 Sumários : O poder discricionário - conclusão. O poder discricionário - conclusão. Nota: Auto vinculação da AP – é feita através de um regulamento e pode ser feito: Caso a caso, analisa e decide ou, Resultante da sua experiência, a AP faz um regulamento Hoje em dia o poder discricionário não significa que a AP tenha liberdade para a falta de leis, significa antes a possibilidade de escolha para os aspectos que a lei lhe permita, expressamente e com a extensão prevista na lei. O fundamento da discricionariedade é sempre a lei. A discricionariedade pode ser dada a todos os aspectos com excepção das competências e dos fins. Princípios gerais da actividade administrativa (art.266º/3 CRP): (continuação)

• Princípio da legalidade – o poder discricionário é uma excepção ao princípio da legalidade? NÃO, porque só existe discricionariedade quando previsto na lei e com a extensão prevista na lei.

• Princípio da proporcionalidade – o comportamento além de adequado ao Fim, tem também de ser proporcionado (art.266º CRP). Devem ser ponderados cada um dos interesses envolvidos com o seu justo peso e medida.

• Princípio da justiça – este princípio opera muito pouco porque é muito subjectivo, opera apenas quando são ultrapassados os limites mínimos de justiça. Daqui resulta que deve ser dado a cada um o que lhe é devido, atendendo à dignidade Humana

• Princípio da imparcialidade – para a AP ser imparcial na sua actuação, deve ponderar todos os interesses legítimos envolvidos: dos particulares juridicamente tutelados e os interesses públicos. Tem que os ponderar a todos e não pode ponderar mais nenhum que esses. É através da fundamentação que se percebe se a AP respeitou ou não este princípio.

• Princípio da boa fé – inspirar confiança naqueles que com ela (AP) se relaciona. •

O Princípio da Boa Fé

Consagrado no art. 6º-A do CPA, não apresenta especificidade no que respeita à sua aplicação à Administração Pública. Sobressaem, porém, os dois limites negativos que ele coloca à actividade administrativa pública:

a) A Administração Pública não deve atraiçoar a confiança que os particulares interessados puseram num certo comportamento seu;



b) A Administração Pública também não deve iniciar o procedimento legalmente previsto para alcançar um certo objectivo com o propósito de atingir um objectivo diverso, ainda que de interesse público.

27ª. Aula 15.06.2007 Sumários : O poder discricionário (conclusão)



Questões para o exame

1. Distinga necessidades colectivas de necessidades públicas.

a. E a resposta é…

2. Distinga Administração pública de administração privada


3. Distinga Administração pública em sentido orgânico de administração pública em

sentido material


4. Distinga Acto administrativo de acto político de acto jurisdicional


5. Distinga Reserva de lei de preferência de lei


6. Distinga Discricionariedade de vinculação


7. Distinga normas orgânicas de normas funcionais


8. Distinga gestão pública de gestão privada da administração publica….


9. Distinga ilícito penal de ilícito administrativo


10. Distinga fonte formal de fonte material


11. Distinga descentralização de desconcentração


12. Distinga tutela de poder hierárquico de superintendência


13. Distinga administração directa de administração indirecta de administração

autónoma


14. Distinga delegação de poderes de delegação de assinatura




15. Distinga delegação de poder de avocação


16. Distinga atribuição de competência


17. Distinga competência própria de competência delegada


18. Distinga competência absolutamente exclusiva de competência relativamente

exclusiva


19. Distinga competência conjunta de competência exclusiva


20. Distinga conflito de atribuições de conflito competências (e modo de os resolver)


21. Distinga relação orgânica de relação de serviço


22. Distinga hierárquico de superintendência


23. Distinga reclamação de recurso hierárquico


24. Defina direito administrativo

a. O direito administrativo é um direito do ramo público, constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização, a actividade e o controlo da administração pública e as relações que esta, no exercício da actividade administrativa de gestão pública, estabelece com outros sujeitos de direito. O Direito administrativo tem por instrumento não só o contrato como essencialmente se rege pelo princípio da supra-infra-ordenaçao. Igualmente o Direito administrativo tem na sua base o princípio da legalidade e é este que regula a organização e o funcionamento e actividade da administração pública.

25. Defina administração pública


26. Defina regulamento administrativo


27. Defina acto administrativo




28. Defina acto jurisdicional


29. Defina bloco da legalidade


30. Defina serviços públicos


31. Desenvolva o seguinte tema: A evolução da actividade administrativa (desde o

Estado liberal de direito até aos nossos dias)


32. Desenvolva o seguinte tema: O princípio da legalidade


33. Desenvolva o seguinte tema: Os limites ao poder discricionário


34. Desenvolva o seguinte tema: O poder discricionário


35. Desenvolva o seguinte tema: O sistema de administração judiciária


36. Desenvolva o seguinte tema: O sistema de administração executiva


37. Desenvolva o seguinte tema: O sistema administrativo português


38. Desenvolva o seguinte tema: Características (materiais e formais) do direito

administrativo


39. Desenvolva o seguinte tema: As fontes do direito administrativo


40. Desenvolva o seguinte tema: Os princípios da descentralização (abordando os tipos

de descentralização, os processos técnicos jurídicos de descentralização, vantagens

e inconvenientes e correctivo)




41. Desenvolva o seguinte tema: a tutela administrativa – noção, tipos e formas


42. Desenvolva o seguinte tema: A hierarquia administrativa – noção e conteúdo


43. Desenvolva o seguinte tema: O regime jurídico da delegação de poderes


44. Desenvolva o seguinte tema: Características do regime das pessoas colectivas de

direito público


45. Desenvolva o seguinte tema: Os órgãos colegiais – noção e regras de funcionamento


46. Comente a seguinte asserção: O aparecimento dos tribunais administrativos e do

direito administrativo resultou de exigências específicas da administração pública.


47. Comente a seguinte asserção: Por vezes o direito administrativo e o direito penal

são chamados a regular aspectos diferentes de uma mesma situação


48. Comente a seguinte asserção: A administração pública tem que respeitar a lei

mesmo que ela seja inconstitucional.


49. Comente a seguinte asserção: As pessoas colectivas de direito público dispõem de

capacidade jurídica de direito publico e de direito privado


50. Comente a seguinte asserção: Sempre que o legislador utiliza conceitos

indeterminados no enunciado linguístico da lei está a atribuir poder discricionário

à administração pública.


Direito Administrativo

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