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Laboratrio de Estudos Contemporneos POLM!CA

Revista Eletrnica

Universidade do Estado do Rio de Janeiro

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ESTADO, DESCENTRALIZAO E PLANEJAMENTO EDUCACIONAL NA

AMRICA LATINA

JOO AUGUSTO GENTILINI Formao em Filosofia. Mestre e Doutor em Educao pela Universidade de Campinas. Professor Assistente Doutor do Departamento de Cincias da Educao da Faculdade de Cincias e Letras da UNESP/Campus de Araraquara. Professor no Curso de Pedagogia da FCL, nas disciplinas Polticas Educacionais, Gesto Educacional e Coordenao Pedaggica e do Programa de Ps-Graduao em Educao Escolar, na linha de pesquisa Poltica e Gesto da Educao e nas disciplinas Estado, Planejamento e Polticas Educacionais e Organizao e Gesto de Sistemas Educacionais. Coordenador do Laboratrio de Poltica e Gesto Educacional (LPGE) da FCL. ([email protected]) Resumo: Este texto tem como objetivo, apresentar parte da discusso sobre o Planejamento Educacional na Amrica Latina na dcada de 1980 e as tendncias que se colocaram na dcada de 1990, quando a democratizao, as reformas do Estado, as reformas descentralizadoras e o surgimento de novos atores sociais e polticos motivaram uma discusso sobre a eficcia das formas centralizadas de planejamento vigentes desde o Ps-Guerra. O conhecimento desta discusso sobre o planejamento educacional, a partir de contextos de descentralizao, pode ser de grande utilidade para que os dirigentes possam fazer planejamento como um instrumento de governo, a partir de projetos poltico-educativos participativos e democrticos. Palavras-chave: Planejamento Educacional Estado Descentralizao

ESTADO, DESCENTRALIZACIN E PLANEAMIENTO EDUCATIVO EN AMERICA LATINA

Resmen: Este texto tiene como objetivo, presentar la parte de la discussin en el Planeamiento Educativo en America Latina en la dcada de 1980 y las tendncias que se plantearam en la dcada de 1990 cuando la democratizacin, las reformas del Estado, las reformas descentralizadoras y lo surgimiento de nuevos actores sociales e polticos haban motivado una discussin en el eficcia de las formas centralizadas de planeamiento actuantes desde el Posguera. El conocimiento de esta discussin en el planeamiento educacional, en contextos de descentralizacin puede ser de gran utilidad para que los dirigentes pueden hacer de lo planeamiento un instrumento de gobierno, a partir de proyectos poltico-educativos participativos e democrticos. Palabras-chave: Planeamiento Educativo Estado - Descentralizacin

Introduo

A discusso de Planos Nacionais, Estaduais e Municipais de Educao retoma a

idia do planejamento na educao e a forma pela qual est ocorrendo este planejamento

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nos estados e municpios brasileiros. uma novidade, de certa forma, na educao

brasileira, j que as instncias regionais e locais sempre exerceram um papel secundrio

neste processo, na medida em que planejar a educao era, predominantemente, atribuio

dos poderes centrais.

Ao mesmo tempo, uma problemtica latino-americana, onde em todos os pases,

surge o local como espao estratgico no planejamento/gesto da educao. Pretende-se,

de forma breve, abordar esta problemtica, enfatizando o caso brasileiro.

Estado e Planejamento

O esgotamento do modelo de Estado vigente desde os anos de 1950, ator

protagnico nas polticas de desenvolvimento econmico e social, cuja ao se pautava pela

utilizao sistemtica do planejamento em todas as reas; uma longa poca de escassez ou

de contingenciamento de recursos, dificultando a manuteno de sistemas educacionais

que, na avaliao das autoridades, haviam crescido demais, estavam burocratizados e

excessivamente caros e, finalmente, a to buscada qualidade ainda no alcanada apesar

dos incomensurveis recursos (pblicos) despendidos com a rea educacional, levaram a

uma certa decepo com os vrios Planos Educacionais dos quais temos notcia desde o

final da dcada de 1950.

Os planejadores educacionais, em todas as instncias do Estado, pareciam ter

perdido alguns de seus principais referenciais histricos e tericos (o planejamento de perfil

social-democrata, socialista ou desenvolvimentista) e foram colocados na situao de ter

que buscar mudanas, seja na forma mesma de se planejar a educao, seja na construo e

compreenso do que significava este documento chamado Plano de Educao.

O modelo predominante de Planejamento

consensual entre os tericos e estudiosos das tendncias de planejamento na


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Amrica Latina que os anos de 1950 a 1980 foram dominados pela viso normativa de

planejamento, pela preocupao quantitativa e por uma viso prospectiva compatveis com

as aes de reformas profundas e massivas no plano econmico social (Gentilini, 2006;

Fernandes, 2006).

Carlos A. de Mattos (1990) caracterizou o planejamento desta poca como racional-

desenvolvimentista, dentro da necessidade de se planejar o desenvolvimento

econmico/social, a partir da matriz estatal, num enfoque holstico, inspirado numa

racionalidade formal e tcnica e gerado pelas 'oficinas de planejamento (escritrios ou

departamentos especializados). O planejamento educacional mesmo tratando de questes

especficas do setor educacional, deveria ser compatvel com os demais planos setoriais e

com o grande plano, de carter global e compreensivo, com a finalidade de transformar a

totalidade social. Alm das metas quantitativas e globais, os planos setoriais eram

concebidos de forma centralista e verticalista, realizados em estreita vinculao com o

planejamento econmico e social, tendo o Estado como ator protagnico e implementado e

controlado por pesadas estruturas administrativas e organizacionais de ministrios e

secretarias, desenvolvidas para atender s necessidades do chamado Estado Interventor e

Provedor. Dentro desta perspectiva e, sobretudo aps a Segunda Guerra Mundial, o

planejamento pblico era sinnimo de interveno estatal e mercado, o anti-

planejamento questo que sempre esteve por trs de toda discusso sobre a eficcia ou

no de planejamento em sociedades de mercado.

No caso dos pases latino-americanos, este modelo de planejamento esteve presente

durante os trinta anos de euforia desenvolvimentista do Ps-Guerra que se estende at os

anos de 1970. Mas, com a crise econmica e a crise do Estado nos anos 1980, alm deste

modelo se mostrar pouco eficaz em um contexto de crise institucional e de legitimidade do

Estado, fez com que a palavra planejamento praticamente desaparecesse das iniciativas

governamentais. Instala-se uma alta dose de incerteza quanto evoluo da situao


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econmico-financeira e s reais possibilidades do Estado de continuar investindo em

setores essenciais da economia e garantindo a manuteno dos sistemas de proteo social,

inclusive premido pela questo da dvida externa. Os Ministrios da Educao perderam de

fato sua autonomia, passando a administrar o setor por inrcia, onde planejar s poderia

ser concebido em uma perspectiva de curto prazo.

O movimento de redemocratizao dos anos 1980 refletiu-se na gesto e no

planejamento educacional, ao enfatizar-se a necessidade de que deveriam ser democrticos

e participativos, em oposio ao centralismo tecnocrtico. Entretanto, em nenhum

momento, foi questionado o arcabouo bsico dos planos que continuaram a apresentar as

mesmas caractersticas racionalistas, compreensivistas, normativas e tecnocrticas. Pode-se

explicar, talvez e em parte, esta incongruncia com o novo modelo histrico-poltico vivido

pela sociedade pelo fato de que inexistia material elaborado e consistente para fundamentar

propostas mais avanadas. Na falta de modelos, utilizava-se o que j existia, considerando-

se que muita coisa dos modelos tradicionais funcionou em termos de aplicabilidade e

resultados, face forte presena do Estado na economia e na sociedade e muitos problemas

sociais e econmicos foram de fato enfrentados.

Entretanto, consensual de que o desenvolvimento econmico brasileiro, como o

latino-americano em geral, desde o Ps-Guerra, foi impulsionado no apenas porque as

condies econmicas externas eram favorveis os pases desenvolvidos injetaram muito

dinheiro para a industrializao nacional e a Guerra Fria criou oportunidades de se auferir

vantagens neste campo - mas porque foi estimulado pela euforia planificadora, tendo no

planejamento, uma poderosa ferramenta de governo e de gesto. No se pode negar que as

dcadas de 1950 e 1960, neste campo de conhecimento (o planejamento como tcnica e

como cincia), foram prdigas e frteis em teorias e mtodos de planejamento, sejam

baseadas no modelo europeu (planos de recuperao econmica Ps-Guerra ou OCDE),

seja no modelo socialista (os Planos Qinqenais da Unio Sovitica) ou mesmo, na juno


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do planejamento pblico-estatal com o planejamento privado, ao qual aderirem as grandes

corporaes, constituindo o que Galbraith (1976), chamou de tecnoestruturas ou sistemas

de planejamento.

Mas, no incio dos anos 90, em um contexto ps-crise e diante das iniciativas de

reforma do Estado, h um forte questionamento dos modelos tradicionais de gesto e

planejamento. Indaga-se se eles estariam adequados a um novo contexto que, entre outras

caractersticas, mostrava a presena de novos e diversificados atores sociais e polticos que

no apenas o Estado. Tentou-se, em ltima anlise, produzir um estoque conceitual que

fundamentasse novas teorias e, conseqentemente, novos mtodos de planejamento, num

cenrio marcado por crises econmicas, crises polticas, questionamento da legitimidade

dos regimes autoritrios e, sobretudo, pela nova fase de internacionalizao da economia

(Fernandes, 2006).

Planejamento: repensando os tradicionais modelos

O planejamento educacional que, durante dcadas, foi como um complemento do

planejamento econmico e social, deveria considerar agora, alm dos aspectos

administrativos e oramentrios e os aspectos relativos aos recursos materiais e humanos

caractersticas dos modelos tradicionais os aspectos poltico-pedaggicos e as instituies

e organizaes educacionais atuando em contextos de grande complexidade, onde as

mudanas so constantes e rpidas e onde surgem resistncias (mesmo que sutis)

implementao de planos e polticas de educao. Estas questes preocuparam os

planejadores educacionais em quase todos os pases latino-americanos que passaram, na

dcada de 1990, por reformas do Estado e da Educao, em sua maioria, de natureza

descentralizadora. Foi uma questo geral, qual, se acrescentavam os elementos dos

contextos histricos especficos de cada pas, condicionando, em seus respectivos

territrios, as relaes entre o Estado e a Sociedade.


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No caso do Brasil, a preocupao legalista foi, durante dcadas, uma tradio

arraigada na planificao do setor educacional brasileiro. Na primeira tentativa de

formulao de um Plano Nacional de Educao, j se verificava uma confuso entre plano

e diretrizes da educao nacional e que, alm disto, o equvoco de que deveria ser fixado

por lei e s poderia ser revisto aps uma vigncia prolongada (Azanha, 2004). Esta

confuso, como se sabe, perdurou por dcadas.

O Plano preocupava-se mais com questes de distribuio de recursos para a

educao e a idia de obrigatoriedade legal no era pacfica, diante da ausncia da

flexibilidade de execuo e da possibilidade de revises peridicas e as devidas adequaes

em funo das mudanas de polticas e contextos. Uma vez formulado e transformado em

lei, forosamente, deveria adotado e executado em todas as instncias, desconhecendo-se a

realidade efetiva da administrao pblica brasileira. Ao mesmo tempo, planejar na rea

educacional no era considerado uma tarefa na qual se deveria envolver os educadores, mas

era uma tarefa dos integrantes dos crculos ntimos do poder ou de tcnicos especializados

que, no raro, entravam em conflito com interesses polticos oligrquicos ou

patrimonialistas.

Buscou-se, ento, no rol de propostas alternativas de planejamento, aquelas que

estariam em condies de lidar com contextos altamente mutveis, num movimento elptico

de modelos centralizados para modelos descentralizados, mas ainda predominava uma certa

perspectiva tecnicista e gerencial na discusso e uma perspectiva sistmica considerando-

se o sistema como uma realidade constituda, na qual as organizaes e os subsistemas se

inseriam e cuja modificao fugia da interveno dos atores e, muito mais, dos planejadores

uma viso, segundo Testa (1985), limitada na medida em que sistemas sociais no

tinham seu entorno rigorosamente definidos em relao ao contexto histrico. O

planejamento como demonstrou Merhy (1995) surgia como parte de uma engenharia

organizacional ou de uma tecnologia de gesto. Nesta discusso, surge a proposta


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conhecida como Planejamento Estratgico Situacional ou (impropriamente) denominada

de Mtodo PES, criado pelo economista chileno Carlos Matus (1987, 1997).

O PES caracteriza-se por uma racionalidade que no apenas econmica nem

tcnica-instrumental, mas tecnopoltica. Sua ambio recuperar o potencial transformador

do planejamento, proporcionando aos dirigentes enquanto atores polticos, instrumentos

no apenas para utilizar o poder com legitimidade, mas de formular polticas econmicas e

sociais e por em execuo seus planos, programas e projetos de interveno e de

enfrentamento de problemas sociais. Leva em considerao que existem outros atores que,

necessariamente, no pensam e nem se comportam da mesma forma que os atores que esto

circunstancialmente no poder. Ou seja, todos os atores enquanto atores sociais e polticos

tm capacidade de planejar ou, pelo menos, opor resistncias, oferecer apoios ou

simplesmente inviabilizar os planos de quem se encontra no poder. Um plano, portanto, no

pode ser um instrumento tecnocrtico e burocrtico e no pode deixar de considerar os

dinamismos, as contradies, os conflitos existentes em uma dada organizao societria.

Ao mesmo tempo, o planejamento tem a ver com a capacidade de governar, com o projeto

poltico e com governabilidade do ator que se encontra no poder (Matus, 1987, 93).

Observaes finais

Pensado, inicialmente, como um instrumento de governo nas instncias macro e

meso do Estado, o PES mostra as possibilidades do planejamento para os dirigentes nos

estados e municpios principalmente em um contexto de reformas de natureza

descentralizadora. Entretanto, estas possibilidades para se tornarem concretas, esto

relacionadas com o fato de os estados e municpios efetivamente assumirem a sua

autonomia, mobilizando atores sociais e para isto, a formulao dos Planos Estaduais e

Municipais de Educao, pode se constituir em uma importante estratgia de mobilizao

poltica. Logicamente, ser preciso aprofundar o conceito de autonomia buscando suas


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razes histricas, superando a dimenso regionalista e municipalista do passado que

justificava o predomnio de oligarquias locais e regionais na administrao, reproduzindo

relaes patrimonialsticas e impedindo o surgimento de movimentos organizados e

democrticos e o estabelecimento de relaes federativas autnticas entre os trs poderes

(Altmann, 1989).

Em suma, podemos, quem sabe, com o PES, recuperar a grande tradio histrica

do planejamento enquanto ferramenta no apenas de equacionamento e proposio de

solues racionais para os problemas sociais, mas como mediao entre o conhecimento e

ao e como interveno planejada na sociedade, com vistas a objetivos mais amplos,

inclusive de reorganizao societria (Friedman, 1987).

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Recebido: 25/08/2008

Aceito: 01/09/2008


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