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CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

QUANTO À NATUREZA DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

Nesta classificação, os atos administrativos podem ser de administração ativa,

consultiva, controladora, verificadora e contenciosa.

Administração ativa: São os atos que criam uma utilidade pública, e que

constituem relações jurídicas, como por exemplo, as autorizações (para uso de bem público),

as licenças (para construir), nomeações (de funcionários) e permissões. Aqui podemos incluir

também os atos que desconstituem situações jurídicas, tais como, os atos de revogação de

permissão de uso de bem público, exoneração de servidor público e aqueles atos que

extinguem o contrato administrativo.

Administração consultiva: São os atos que informam, esclarecem ou sugerem as

providências necessárias para a prática dos atos administrativos, como por exemplo, os

informativos, pareceres, e laudos (técnicos, de avaliação).

Administração controladora: São os atos que impedem ou permitem a produção

dos atos de administração ativa, como por exemplo, os atos de autorização.

Podem ser prévios ou posteriores. Prévios, quando forem indispensáveis à produção

do ato. Este não vai ocorrer enquanto não acontecer o ato de controle.

Posteriores, quando praticados após a edição do ato de administração ativa para

lhes dar eficácia. Esta não ocorrerá enquanto não acontecer o ato de controle (aprovação,

homologação).

Administração verificadora: São os atos que apuram a existência de uma

situação de fato ou de direito, como por exemplo, aqueles que se destinam a saber de certo

servidor está ou não doente, ou se um prédio é seguro ou não para a realização de uma

atividade. Também são atos dessa espécie, aqueles que documentam certa situação, por

exemplo, registro de nascimento, casamento e óbito, e a matrícula imobiliária.

Administração contenciosa: São os atos que decidem, na esfera da

Administração Pública, os assuntos de natureza litigiosa, como por exemplo, os atos de

punição e aquele que defere um pedido de administrado. Estes atos, embora decidam uma

discussão, não fazem coisa julgada, dado que podem ser revistos pelo Judiciário.

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QUANTO À NATUREZA DO CONTEÚDO

Os atos podem ser concretos e abstratos.

Concreto: São os atos que dispõem para um único e específico caso, e se

esgotam em uma aplicação. Ex.: Apreensão.

Abstratos: São aqueles que comportam reiteradas aplicações, sempre que se

renove a hipótese nele prevista. Ex.: Punição; regulamento.

QUANTO AOS DESTINATÁRIOS DO ATO

Os atos podem ser individuais e gerais.

Individuais: São aqueles editados com um destinatário específico. O ato

individual pode ser singular e plural. É singular se o destinatário é um só, como por exemplo,

o ato de nomeação de titular de cargo público. É plural se os destinatários nominados são

vários, como por exemplo, o ato de classificação dos aprovados em concurso público.

Gerais: São aqueles editados sem um destinatário específico. Ex.: Concurso

público.

QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA DECIDIR

Os atos podem ser vinculados e discricionários.

Vinculados: São aqueles praticados sem liberdade subjetiva, isto é, sem espaço

para a realização de um juízo de conveniência e oportunidade. O administrador fica

inteiramente preso ao enunciado da lei, que estabelece previamente um único

comportamento possível a ser adotado em situações concretas. Ex: Pedido de aposentadoria

por idade, em que o servidor demonstra ter atingido o limite exigido pela Constituição

Federal.

Discricionários: São aqueles praticados com liberdade de opção, mas dentro dos

limites da lei. O administrador também fica preso ao enunciado da lei, mas ela não

estabelece um único comportamento possível a ser adotado em situações concretas,

existindo assim espaço para a realização de um juízo de conveniência e oportunidade. Ex: A

concessão de uso de bem público depende das características de cada caso concreto.

QUANTO AOS EFEITOS

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Os atos podem ser constitutivos e declaratórios.

Constitutivos: São os que implantam uma nova situação jurídica, produzindo-a

novamente, ou que modificam ou extinguem a situação existente. Ex.: Os atos de outorga de

permissão de serviço público; autorização para exploração de jazida.

Declaratórios: São os que afirmam a existência de uma situação de fato ou de

direito. Ex.: atos que declaram segura ou insegura uma edificação.

QUANTO À ABRANGÊNCA DOS EFEITOS

Os atos podem ser internos e externos.

Internos: São aqueles que geram efeitos dentro da Administração Pública. Ex:

Edição de pareceres.

Externos: São aqueles que geram efeitos fora da Administração Pública,

atingindo terceiros. Ex: Naturalização de estrangeiro; Desapropriação; Permissão de uso.

QUANTO À COMPOSIÇÃO DA VONTADE

Os atos podem ser simples e complexos.

Simples: São aqueles que decorrem da manifestação de vontade de um único

órgão (singular, impessoal ou colegiado). Ex: Demissão de um funcionário; permissão para

construir.

Complexos: São aqueles que decorrem da conjugação de vontades de órgãos

diversos. Ex: Ato de investidura.

QUANTO À VONTADE ADMINISTRATIVA

Os atos podem ser negociais ou meros atos.

Negociais: São os atos administrativos que se preordenam a produzir um dado

resultado jurídico. Ex.: O ato que admite um estudante em uma escola pública, ou o que

admite um doente num hospital municipal.

Meros Atos: São aqueles que exteriorizam apenas um conhecimento, cujos

efeitos decorrem diretamente da lei. Ex.: certidão; parecer; atestado.

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ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE

Admissão: Admissão é o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a

Administração faculta à alguém o ingresso em um estabelecimento governamental para o

recebimento de um serviço público. Ex: Matrícula em escola.

Permissão: é o ato unilateral pelo qual a administração faculta precariamente a

alguém a prestação de serviço público ou defere a utilização especial de um bem público.

(precedidas de licitação – art. 175, CF – portanto atos vinculados).

Autorização: é o ato unilateral pelo qual a administração, discricionariamente,

faculta o exercício da atividade material.

Aprovação: é o ato unilateral pelo qual a administração, discricionariamente,

faculta a prática de ato jurídico ou manifesta sua concordância com o ato jurídico já

praticado, a fim de lhe dar eficácia. (Aprecia conveniência e oportunidade relativas ao ato

ainda não editado).

Aprovação prévia: Ocorre antes da prática do ato e é um requisito necessário à

validade do ato.

Aprovação a posteriori: Ocorre após a prática do ato, e é uma condição

indispensável para sua eficácia. Ex: Ato que depende de aprovação do governador.

Homologação: é o ato vinculado pelo qual a administração concorda com o ato

jurídico já praticado, uma vez verificada a consonância dele com os requisitos legais

condicionadores de sua valida emissão.

Licença: é o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a administração

faculta a alguém o exercício de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o

preenchimento dos requisitos legais exigidos. Ex: Licença para edificar ou construir.

Diferente da autorização, que é discricionária.

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Concessão: é o ato administrativo, discricionário ou vinculado, mediante o qual a

Administração Pública outorga aos administrados um “status”, uma honraria ou, ainda,

faculta-lhes o exercício de uma atividade material.

Dispensa: ato administrativo que dispensa alguém do cumprimento de

determinada obrigação até então exigida por lei. Ex. Dispensa de prestação do serviço militar.

Adjudicação: é o ato administrativo que atribui a alguém um certo direito. Por

exemplo, o que ocorre na licitação, quando ao final do procedimento, a autoridade

competente delibera quanto à homologação e adjudicação do objeto da licitação.

Revogação: é o ato administrativo que retira, parcial ou totalmente, um ato

administrativo válido e eficaz do ordenamento jurídico, por motivo de conveniência ou

oportunidade, respeitados os efeitos por ele já produzidos.

Invalidação: é o ato que retira retroativamente, parcial ou totalmente, um ato

administrativo praticado em desconformidade com o ordenamento jurídico. É também

chamado de anulação.

EXTERIORIZAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

Decreto: é a fórmula pela qual o chefe do Poder Executivo expede atos de sua

competência privativa (art. 84, CF).

Portaria: é a fórmula pela qual as autoridades de qualquer escalão de comando,

desde que inferiores ao Chefe do Executivo, expedem orientações gerais ou especiais aos

respectivos subordinados ou designam servidores para o desempenho de certas funções ou,

ainda, determinam a abertura de sindicância e inquérito administrativo.

Alvará: Expede autorizações e licenças para a prática de ato ou para o exercício

de certa atividade material.

Aviso: de utilização restrita, só são utilizados nos ministérios militares.

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Circular: é a fórmula pela qual as autoridades superiores transmitem ordens

uniformes a funcionários subordinados.

Ordem de serviço: é a fórmula que os superiores transmitem, aos respectivos

subordinados, a maneira de ser conduzido certo e determinado serviço, quanto aos aspectos

administrativos e técnicos.

Resolução: forma pela qual se exprime a deliberação de órgãos colegiados sobre

assuntos de sua competência ou para dispor sobre seu próprio funcionamento.

Ofício: são “cartas oficiais”, o meio de comunicação formal para os agentes

administrativos.

Instrução: é a fórmula de expedição de normas gerais de orientação interna das

repartições.

Despacho: decisões finais ou intermediárias de autoridades administrativas,

sobre a matéria submetida a sua apreciação.

Parecer: quando certo órgão ou agente consultivo manifesta opinião ou ponto

de vista sobre matéria submetida à sua apreciação.

Certidão: forma pela qual são veiculados os meros atos administrativos. É o

documento público resumido ou de inteiro teor que retrata o conteúdo do ato, fato ou

comportamento certificado e que seja do conhecimento da Administração Pública ou que

por qualquer razão esteja nos seus arquivos. São cópias, xerox de atos ou fatos constantes

dos arquivos da Adm. Pública.

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DESFAZIMENTO DO ATO ADMINISTRATIVO

ANULAÇÃO

O ato administrativo acometido de vício de ilegalidade deverá ser declarado nulo

pela administração pública editora do ato ou pelo poder judiciário, produzindo efeito ex tunc

(retroage).

Obs.: Sendo declarado nulo, o ato principal não segue automaticamente o mesmo

destino do ato acessório.

REVOGAÇÃO

Quando a administração ao analisar o mérito se convence que o ato administrativo

não é mais conveniente ou oportuno, poderá revogá-lo, mas respeitando o direito adquirido.

Opera efeitos ex nunc (não retroage).

CASSAÇÃO

Hipótese não tão comum de desfazimento que não envolve a ilegalidade nem muito

menos o mérito (conveniência e oportunidade). O problema aqui envolve o beneficiário do

ato, que após receber benefício, pratica ilegalidade levando assim a cassação.

Ex.: beneficiário de alvará para construção que não respeita o projeto originalmente

apresentado.

Obs.: Ler sobre convalidação.

A Administração Pública tem a possibilidade de convalidar os atos administrativos,

ou seja, corrigir o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos ao momento de

sua execução (efeitos “ex tunc”). Este instituto encontra-se preceituado no art. 55 da Lei nº

9.784/1999, verbis:

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“Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem

prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados

pela própria administração”.

A convalidação se dá pela edição de um segundo ato administrativo, com o fito de

corrigir o primeiro praticado com vício.

Celso Antônio Bandeira de Mello ressalta que: “só pode haver convalidação quando

o ato possa ser produzido validamente no presente. Importa que o vício não seja de molde a

impedir reprodução válida do ato. Só são convalidáveis atos que podem ser legitimamente

produzidos”.

Desta feita, não se pode convalidar um ato quando a sua repetição importe na

reprodução do vício anterior.

** SÚMULA 473-STF: “a Administração pode anular seus próprios atos, quando

eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los,

por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e

ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

A Súmula 473 foi editada em 3 de outubro de 1969. É uma das mais conhecidas

súmulas de Direito Administrativo, porque reforça o poder de auto-tutela administrativa,

segundo o qual se a Administração pode agir de ofício, sem a necessidade de autorização

prévia do Poder Judiciário, ela também poderá rever seus atos de ofício.

A revisão dos atos pela Administração implica no poder de declarar a sua nulidade,

caso haja vício de ilegalidade, que é tratado também no conteúdo da Súmula 346/STF, mas

também o de revogar o ato, por motivo de conveniência e oportunidade.

Quando a súmula expõe que a Administração poderá anular seus atos, porque deles

não se originam direitos, ela está implicitamente reforçando o fato de que como a invalidade

tornaria o ato írrito, nulo por vício original, então, o desfazimento deve ser feito ex tunc, isto

é, com efeitos retroativos, caso o ato tenha produzido efeitos provenientes de direitos

inexistentes.

Essa interpretação é, no entanto, mitigada em alguns casos específicos, como, por

exemplo, no caso de servidor que auferiu remuneração, mas que depois tem o vínculo

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funcional com a Administração Pública questionado por vício na investidura, não se aplica a

invalidação ex tunc por proibição de enriquecimento ilícito pela Administração Pública.

Também terceiros de boa-fé podem ser poupados dos efeitos retroativos de invalidações,

conforme, por exemplo, a teoria do fato consumado ou a segurança jurídica.

Já a revogação terá sempre efeitos ex nunc (a partir de então), porquanto atinge

ato legítimo, isto é, não viciado, por isso, sempre deve respeitar aos direitos adquiridos. A

doutrina costuma ampliar o rol de limites à revogação, acrescentando a esta hipótese

também a impossibilidade da revogação de atos: que a lei declare irrevogáveis; já exauridos

ou que determinam providência material já executada, atos vinculados; atestados, certidões

ou votos, atos preclusos e atos complexos.

O conteúdo da Súmula é também reproduzido no art. 53 da Lei nº 9.784/99, de

acordo com o qual: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de

vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência e oportunidade,

respeitados os direitos adquiridos”.