CENTRO UNIVERSITRIO AUTNOMO DO BRASILPROGRAMA DE MESTRADO EM DIREITOS FUNDAMENTAIS E DEMOCRACIA

CARLOS ANTONIO LESSKIU

PACTO FEDERATIVO E TRIBUTAO: A GUERRA FISCAL NO ISS E ODIREITO FUNDAMENTAL SEGURANA JURDICA

CURITIBA2015

CARLOS ANTONIO LESSKIU

PACTO FEDERATIVO E TRIBUTAO: A GUERRA FISCAL NO ISS E ODIREITO FUNDAMENTAL SEGURANA JURDICA

Dissertao apresentada como requisito parcial obteno de ttulo de Mestre, Programa de Mestrado emDireitos Fundamentais e Democracia, CentroUniversitrio Autnomo do Brasil.

Orientador: Prof. Dr. Octavio Fischer

CURITIBA2015

TERMO DE APROVAO

CARLOS ANTONIO LESSKIU

PACTO FEDERATIVO E TRIBUTAO: A GUERRA FISCAL NO ISS E ODIREITO FUNDAMENTAL SEGURANA JURDICA

Dissertao aprovada como requisito parcial para a obteno do grau de Mestre em

Direito, Programa de Mestrado, Centro Universitrio Autnomo do Brasil UniBrasil,

pela seguinte banca examinadora:

Orientador:

Professor Dr. Octvio Campos Fischer

Programa de Mestrado, Centro Universitrio Autnomo do

Brasil UniBrasil

Membros:

Professora Dra. Betina Treiger Grupenmacher

Programa de Mestrado em Direito da Universidade

Federal do Paran.

Professor Dr. Eduardo Biacchi Gomes

Programa de Mestrado, Centro Universitrio Autnomo do

Brasil UniBrasil

Professor Dr. Jorge de Oliveira Vargas

Programa de Mestrado, Centro Universitrio Autnomo do

Brasil UniBrasil

Dedico este trabalho minha esposa Gilmara e

aos meus filhos Marena, Gustavo e Daniel,

fonte de inspirao para aceitar novos desafios.

AGRADECIMENTOS

O desafio de iniciar um mestrado, em meio a mudanas profissionais que

nos levaram a assumir novas responsabilidades, no teria sido possvel se no

fossem algumas pessoas muito especiais.

Minha esposa Gilmara e meus filhos Marena, Gustavo e Daniel, que durante

o perodo do mestrado muitas vezes foram privados da minha companhia e alm

disso deixaram seu tempo de lazer em prol de meu estudo.

Aos demais familiares que puderam compreender minha ausncia em

muitos momentos em que deixei de participar em razo de elaborao de artigos,

leituras e principalmente o perodo de dissertao.

Aos colegas de trabalho da Procuradoria Judicial do Municpio, que

souberam compreender a importncia dessa empreitada, com respeito e

considerao.

Aos colegas de mestrado, professores e funcionrios integrantes do

Programa de Mestrado da UniBrasil, que foram muito importantes na minha jornada.

Aos amigos de caminhada crist, Eduardo e Gilberto, que souberam to bem

me ouvir e muitas vezes interceder ao Deus Pai pela minha vida e pelos meus

objetivos acadmicos.

Ao colega de mestrado e Procuradoria, Jos Carlos do Nascimento, com

que compartilhei, nesse tempo, minhas dificuldades e limitaes para a empreitada

acadmica, e sempre me incentivou e apoiou. H amigo mais chegado do que um

irmo. (Provrbios 18:24).

Ao meu orientador, Octavio Fischer, colocado por Deus em meu caminho

para essa empreitada, pela humildade e simplicidade, sempre me oferecendo uma

palavra de nimo.

E principalmente a Jesus Cristo, autor e consumador da minha f. (Hebreus

12:2) razo do meu propsito em todas as coisas.

Combati o bom combate, acabei acarreira, guardei a f.

2 Timteo 4:7

LISTA DE SIGLAS

ADI - Ao Direta de Inconstitucionalidade

CEE - Comunidade Econmica Europeia

CONFAZ - Conselho Nacional de Poltica Fazendria

CPC - Cdigo de Processo Civil

IBET - Instituto Brasileiro de Estudos Tributrios

IR - Imposto Sobre a Renda

IPI - Imposto Sobre Produtos Industrializados

ICM - Imposto Sobre Circulao de Mercadorias

ICMS - Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios

ISS - Imposto Sobre Servios

IVA - Imposto sobre Valor Agregado

NUPECONST - Ncleo de Pesquisas em Direito Constitucional

MERCOSUL - Mercado Comum do Sul

NAFTA - Tratado Norte-americano de Livre Comrcio

PEC - Proposta de Emenda Constitucional

PROES - Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual

na Atividade Bancria

REsp - Recurso Especial

STF - Supremo Tribunal Federal

STJ - Superior Tribunal de Justia

8

SUMRIO

INTRODUO ..........................................................................................................111 PACTO FEDERATIVO E O MUNICPIO................................................................13

1.1 NASCIMENTO DO ESTADO FEDERAL .........................................................13

1.2FEDERALISMO NO BRASIL ............................................................................23

1.3 AUTONOMIA MUNICIPAL...............................................................................36

2 TRIBUTAO DOS SERVIOS NO BRASIL .......................................................512.1 NORMA JURDICA TRIBUTRIA....................................................................51

2.2 ISS...................................................................................................................55

2.3 CRITRIOS DA REGRA MATRIZ DE INCIDNCIA DO ISS...........................59

2.3.1 Critrio material .........................................................................................59

2.3.2 Critrio temporal........................................................................................62

2.3.3 Critrio espacial.........................................................................................63

2.3.4 Critrio pessoal .........................................................................................72

2.3.5 Critrio quantitativo ...................................................................................75

3 A GUERRA FISCAL NO ISS E O DIREITO FUNDAMENTAL SEGURANAJURDICA .................................................................................................................78

3.1 GUERRA FISCAL NO ISS: ORIGENS E MODALIDADES ..............................78

3.2 DIREITOS FUNDAMENTAIS E SEGURANA JURDICA ..............................85

3.2.1 Direitos fundamentais................................................................................85

3.2.2 Segurana jurdica ....................................................................................94

3.2.3 Segurana jurdica, ISS e o estabelecimento prestador..........................108

3.3 A GUERRA FISCAL DO ISS E A VIOLAO AO DIREITO FUNDAMENTAL

SEGURANA JURDICA.....................................................................................134

CONSIDERAES FINAIS ....................................................................................144REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .......................................................................149

9

RESUMO

A segurana sempre foi almejada pelo ser humano. Nessa busca implacvel porsegurana, atravs de lutas e revolues, chega-se ao Estado Democrtico deDireito. Esse Estado exige a existncia de segurana jurdica, o que demandaproteo da confiana e a irretroatividade no s de leis mas de medidas queatentem contra a dignidade da pessoa humana. Na medida em que os entesfederativos se utilizam de guerra fiscal, visando a atrair recursos, essa seguranajurdica tem sido violada. Decises judiciais conflitantes tm provocado grandeinsegurana nos contribuintes, bem como instabilidade no pacto federativo brasileiro.H interferncia cada vez maior da Unio na autonomia dos Municpios, com adesonerao de tributos partilhados atravs de fundo de participao. Aps aConstituio de 1988 a descentralizao de polticas sociais tem levado esses entesfederativos a buscar recursos com a atrao de contribuintes aos seus respectivosterritrios, o que redunda em guerra fiscal. Estas so as questes a seremenfrentadas neste trabalho.

Palavras-chave: Direitos Fundamentais. Constitucionalismo. Segurana jurdica.Guerra fiscal. Federalismo. Federalismo cooperativo. Pacto federativo. Municpios.Imposto sobre servios. ISS.

10

ABSTRACT

Security has always been aimed by the human being. On this implacable search forsecurity, through fights and revolutions, the Democratic State of Law can be reached.This State demands the existence of juridical security, which requires protection oftrust and non-retroactivity not only of laws, but measures that violate the dignity ofthe human person. In so far as the Federative Agents make use of fiscal war toattract resources, this juridical security has been violated. Conflicting judgementshave been causing great insecurity over the taxpayers, as well as instability over thebrazilian federative pact. There is a growing interference of the Union in theautonomy of municipalities, with the exemption of taxes through shared equity fund.After 1988's Constitution, the decentralization of social policies have been leadingthese federative agents in the search of resources attracting the taxpayers to theirrespective territories, what redounds in fiscal war. These are the issues to be faced inthis work.

Keywords: Fundamental rights. Constitutionalism. Juridical security. Fiscal war.Federalism.Cooperative federalism. Federative pact. Municipalities. Tax overservices. ISS.

11

INTRODUO

A busca pela segurana tem sido a aspirao do homem desde os

primrdios. Estabilidade e segurana so necessrias a todos os homens. O Estado

Democrtico de Direito foi uma conquista fruto de lutas, inclusive duas guerras

mundiais. A segurana jurdica sobreprincpio inafastvel deste Estado

Democrtico de Direito. Portanto direito fundamental garantidor de todos os demais

direitos e, por conseguinte, da ordem jurdica.

Na disputa travada pelos Municpios a respeito do imposto sobre servios,

eles promovem guerra fiscal, trazendo estado de insegurana aos contribuintes,

violando assim o direito fundamental segurana jurdica.

A pesquisa feita neste trabalho consistiu em investigar a guerra fiscal entre

os Municpios e sua relao com a forma federativa do Estado brasileiro aps a

Constituio de 1988.

A guerra fiscal entre os entes federativos provocaria violao ao direito

fundamental segurana jurdica? Haveria segurana jurdica dos entes federativos

sendo violada? Qual a relao entre a guerra fiscal e a forma federativa assumida

pela Constituio de 1988, aps sucessivas Emendas Constitucionais?

Este trabalho fruto de pesquisa bibliogrfica, mediante anlise de obras

clssicas de direito constitucional, com enfoque nos direitos fundamentais,

principalmente no direito fundamental segurana jurdica. Tambm foram utilizados

clssicos do direito tributrio, pois o tema envolve a tributao, os direitos

fundamentais e o federalismo. Quanto ao federalismo, da mesma forma buscou-se a

pesquisa bibliogrfica, dados estatsticos e a contribuio dada pela participao no

NUPECONST, vinculado ao programa de mestrado em direito.

No primeiro captulo demonstra-se o nascimento do Estado Federal, e como

isso ocorreu no Brasil. Trabalha-se com o federalismo na Constituio de 1988 e a

tentativa de um federalismo cooperativo. Na sequncia procura-se demonstrar que o

Municpio, como ente federativo colocado nessa condio pela Constituio Federal

de 1988, tem tido sua autonomia ameaada pela centralizao da Unio nos

recursos financeiros e pela descentralizao na realizao de polticas sociais.

No captulo seguinte, de nmero dois, busca-se descortinar a norma jurdica

tributria e o imposto sobre servios, nos seus critrios. Necessria tal explanao

12

pois se pode perceber em quais desses critrios se desenvolve a disputa entre os

Municpios provocando a guerra fiscal.

No terceiro e ltimo captulo ser tratada a guerra fiscal no ISS e suas

modalidades. Na sequncia do captulo discorre-se sobre os direitos fundamentais e

adiante a segurana jurdica como direito fundamental. Busca-se ainda demonstrar a

violao segurana jurdica pela anlise de julgados do Superior Tribunal de

Justia envolvendo o Decreto-lei 406/68 e a Lei Complementar 116/2003. Ao final do

captulo trata-se da guerra fiscal e da violao ao direito fundamental segurana

jurdica.

Nas consideraes finais feita uma sntese daquilo que foi constatado no

trabalho, com algumas impresses sobre como solucionar o problema da segurana

jurdica no modelo federativo brasileiro.

13

1 PACTO FEDERATIVO E O MUNICPIO

O propsito do estudo do pacto federativo entender a federao brasileira

e o papel dos municpios. Verificar a autonomia e como ela se realiza. Investigar se

de algum modo a interferncia na autonomia municipal tem trazido contribuies

para a denominada guerra fiscal dos municpios.

A guerra fiscal e o direito fundamental segurana jurdica nascem em

momentos distintos.

A guerra fiscal se d pela disputa entre entes federativos, o que se verifica

num determinado modelo de Estado.

J a segurana sempre foi o desejo do homem, em todos os aspectos.

Passou a existir uma preocupao com essa segurana e tambm uma forma de

assegur-la a partir de um Estado de Direito Constitucional.

Essa a razo para que se verifique como se deu a formao desse Estado

Federal, at que se chegue ao federalismo e posteriormente como isso ocorreu no

Brasil.

Dentro desse federalismo brasileiro surgiu o Municpio, que com o advento

da Constituio de 1988 assumiu a condio de ente federativo, dotado de

autonomia para organizar seu prprio governo, produzir a prpria legislao e cuidar

da administrao, nos termos e limites da Constituio Federal.

1.1 NASCIMENTO DO ESTADO FEDERAL

O Estado europeu moderno vem desde o sculo XIV at a atualidade. Nesse

perodo assumiu diferentes formas dentro de diferentes experincias constitucionais,

como a questo do senhorio da terra, a poca absolutista e a revoluo francesa,

sendo esta ltima causadora de grande ruptura com a origem de novas formas de

estado. Todo esse processo teve um fio condutor que revelou o carter desse

Estado.1

1FIORAVANTI, Maurizio. Estado y constitucion. In: _____. (Org.). El Estado moderno en Europa.Instituciones y derecho. Madri: Trotta, 2004. p. 13-43.

14

Ao longo da histria europeia, percebe-se a organizao dos governos dos

diversos territrios, com a formao de exrcitos para proteo deles, a exigncia de

tributos e o surgimento de regras costumeiras, que originam os contratos de

dominao.

Num momento anterior, de um direito pr-moderno, de formao no

legislativa, mas jurisprudencial e doutrinria, no existia um sistema unitrio e

formalizado de fontes positivas. Havia pluralidade de fontes e ordenamentos

concorrentes, como o imprio, a igreja, os prncipes, os municpios e as

corporaes. Nesses ningum detinha o monoplio. O direito era assegurado com

base na tradio romana de jurisprudncia e doutrina validadas. Veritas, non

auctoritas facit legem (a autoridade, e no a verdade, que faz a lei).2

Esse Estado inicial era um Estado Absoluto, que foi a primeira forma de

Estado moderno a estatalizar as funes de imprio, ou seja, a jurisdio, a

tributao, organizao do exrcito, o que criou uma burocracia profissional no

patrimonial.3

Como Estado absoluto entendem-se algumas monarquias europeias,

principalmente do sculo XVII, em que o poder monrquico reduzia o poder dos

conselhos que auxiliavam os soberanos e de certos sujeitos institucionais que

podiam exercer certo controle sobre a ao da monarquia. O Estado absoluto pode

ser representado pela monarquia de Lus XIV, distinta da monarquia constitucional

inglesa, na qual o parlamento se opunha monarquia na repartio do poder.4

Esse Estado Absoluto da Frana era cercado de injustias e privilgios. A

Revoluo Francesa veio combater a ordem estamental do direito em que

prevaleciam os privilgios da realeza, do clero e da nobreza, surgindo um Estado de

Direito. Foi um Estado forte, substituindo o domnio do monarca pelo do legislador. A

Declarao de direitos de 26 de agosto de 1789 nos oferece o fio condutor antes

anunciado. Dentro do novo modelo instaurado se ligavam a soberania e os direitos

individuais segundo critrios e princpios da revoluo: a) princpio da presuno de

liberdade; b) critrio da reserva de lei e c) princpio da constituio como garantia do

direito e separao dos poderes.5

2FERRAJOLI, Luigi. Passado y futuro Del Estado de derecho. In: CARBONELL, Miguel.Neoconstitucionalismo. Madri: Trotta, 2003. p. 13-30.3FIORAVANTI, 2004, p. 13-43.4FIORAVANTI, loc. cit.5FIORAVANTI, Maurizio. Los derechos fundamentales. Madri: Editorial Trotta, 1998. p. 75-95.

15

Com a revoluo francesa surgiu uma nova forma de Estado moderno. Com

ela veio a Declarao dos direitos do homem e do cidado. Da Revoluo veio o

princpio de que toda soberania residia na nao e nenhum indivduo poderia

exercitar uma autoridade que no viesse dela.

A lei assumiu papel preponderante, sendo ela a expresso da vontade geral

e da soberania da nao. A execuo da lei por um novo sujeito, a administrao

pblica, contribuiu para o fim do Estado jurisdicional. No Estado jurisdicional no

havia distino entre funo administrativa e jurisdicional.

No Estado legislativo e administrativo, gerado pela Revoluo Francesa,

havia um governo, uma legislao e uma funo administrativa vlida para todo o

territrio, consagrando a vontade geral contida na lei. Isso, no entanto, no era

suficiente para definir um novo Estado.

Para Fioravante6 a fora desse novo Estado estava na substituio dos

antigos privilgios e direito dos estamentos, por direitos individuais baseados no

princpio da igualdade. A soberania desse Estado consistia numa lei positiva

garantidora de direitos dos indivduos em condies de igualdade.

Assim, a lei garantidora foi o grande fio condutor que se estendeu por todo

sculo XIX, fazendo a ligao entre soberania, direitos individuais e princpio da

igualdade, sustentados num Estado. Um Estado de direito e ao mesmo tempo direito

dos indivduos ao invs de mltiplos poderes e privilgios da antiga ordem. O direito

foi ento o grande vis e o Estado de direito era a nova forma poltica que se

buscava em substituio ao Estado jurisdicional, o que ocorreu por meio da

revoluo.7

Nesse Estado de direito moderno, na forma de Estado legislativo de direito,

Ferrajoli8 afirma que o princpio da legalidade era tido como critrio exclusivo de

identificao com o direito vlido, o que antes no existia, com independncia da

valorao de justo ou injusto. Uma norma jurdica era vlida no por ser justa, mas

por ser colocada no sistema por uma autoridade competente.

A jurisdio deixou de ser produo jurisprudencial do Direito e somente a

lei e o princpio da legalidade eram fontes legtimas do direito.

6FIORAVANTI, 2004, p. 13-43.7FERRAJOLI, 2003, p. 13-30.8FERRAJOLI, loc. cit.

16

A lei era preestabelecida convencionalmente por uma autoridade. Isso deu

fundamento a um sistema de garantias, desde a certeza do direito, a igualdade ante

a lei, liberdade ante a arbitrariedade, independncia do juiz, prova para acusao e

direitos de defesa. A afirmao do princpio da legalidade era de um extraordinrio

alcance, com o monoplio estatal da produo jurdica. A mudana da legitimao

no estava na autoridade dos doutores, mas na autoridade da fonte de produo;

no na verdade, mas na legalidade; no na substncia, mas na forma dos atos

administrativos. Auctoritas non veritas facit legem. Princpio do direito positivo, de

Hobbes.9

J o constitucionalismo moderno, como tcnica especfica de limitao do

poder com finalidade de garantia, nasceu com a Constituio Americana de 1787 e

no com as Declaraes de direito da Revoluo Francesa10.

A Revoluo Francesa no fundou seus direitos e suas liberdades na

histria. Ao contrrio, foi contra a histria, isto , o antigo regime. Ela combateu a

ordem estamental do direito na qual prevaleciam os privilgios das classes

dominantes (realeza, clero, nobreza). Era um sistema de injustias e desordens.

Rompeu-se uma ordem corporativa de mandato da realeza, mas procurou se manter

um estado forte, em que havia domnio do legislador com capacidade para representar

a unidade do povo e da nao. Impossvel para essa Revoluo basear-se na doutrina

historicista dos direitos e liberdades.11

J a Revoluo Americana no tinha necessidade de derrubar nenhum

regime. O que ela precisava era romper com a Inglaterra e proclamar sua

independncia. Os americanos no necessitavam afirmar o domnio de uma lei geral

e abstrata como uma nova fonte do direito, como os franceses. No havia o

sentimento de construir um direito privado nos moldes europeus12.

Equivocadamente toma-se a Revoluo Francesa como o grande marco da

democracia e das liberdades, j que isso se deu com os ideais americanos.

Para os americanos, fortemente influenciados por Locke13, tanto na

declarao de independncia como nas constituies dos Estados, a proclamao

9FERRAJOLI, 2003, p. 13-30.10FIORAVANTI, 1998, p. 75-9511Ibid., p. 83.12Ibid., p. 75-9513FIORAVANTI, loc. cit.

17

dos direitos naturais individuais se mesclam tradio britnica de liberdade e

propriedade.

Os franceses necessitavam de um Estado forte, com legislador forte,

soberano, que refutasse o regime de privilgios de at ento. Nas palavras de

Maurizio Fioravanti14, [...] la revolucin francesa confia ls derechos y libertades a la

obra de um legislador virtuoso, que es tal porque es altamente representativo del

pueblo o nacin, mas all de ls facciones o de ls interesses particulares.

Os americanos tiveram como mrito estabelecer um constitucionalismo

embasado numa constituio soberana, rgida, fonte mxima do direito, sempre a

ser defendida do arbtrio do legislador, no intuito de tutelar os direitos e liberdades

individuais. Norteava a Constituio americana o princpio checks and balances

(freios e contrapesos) no qual no havia poder supremo sem que a constituio

autorizasse com equilbrio entre eles. A constituio previa atribuies reservadas

ao executivo, legislativo e judicirio. O bicameralismo americano apontava para o

equilbrio, em que a Cmara representava a unidade do povo e o Senado

representava o interesse dos Estados. Permaneceu na Constituio americana de

1787 a velha ideologia britnica de governo equilibrado e moderado, embora

superado o mixed government de monarquia, aristocracia e democracia, em razo

da tcnica de freios e contrapesos, visando a eliminar um poder supremo, em

detrimento de governo limitado.15

Com o advento da Constituio Americana nasceu o Estado Federal, j que

as treze colnias britnicas na Amrica haviam declarado a independncia, em

declarao conjunta de 1776, constituindo-se cada uma num novo Estado. Em 1 de

maro de 1781 foram assinados os artigos de confederao, recebendo o

Congresso a denominao de Estados Unidos Reunidos em Congresso, e da a

Confederao que recebeu o nome de Estados Unidos da Amrica. O tratado da

confederao estabelecia que cada Estado reteria sua soberania, liberdade e

independncia. Poderiam assim os Estados desligarem-se da confederao por

mera denncia ao tratado.16

14FIORAVANTI, 1998, p. 83.15Ibid., p. 92.16DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 20. ed. atual. So Paulo:Saraiva, 1998. p. 254-256.

18

Federao, do latim foedus, foederis, significa aliana, pacto, unio. Pois da

unio, da aliana, do pacto entre Estados que ela nasce.17

Para Alexandre Mariotti a federao surgiu como um remdio para os

inconvenientes do arranjo poltico estabelecido aps a Declarao de

Independncia, por documento denominado Artigos da Confederao.18

Em curto espao de tempo verificou-se a fragilidade da confederao e os

conflitos de interesses j ameaavam a sobrevida da unio desses Estados.19

Alexandre Mariotti afirma que j se cogitava at mesmo em movimento

monrquico, tamanha dificuldade que passava a confederao. Foi na Conveno

de Filadlfia que os treze Estados soberanos fundaram uma federao, um nico

Estado soberano, os Estados Unidos da Amrica. Foram estabelecidas

competncias da Unio, reservando-se as demais aos estados-membros, que

passaram a participar no governo central pelos senadores. Para o direito

internacional no havia mais treze estados soberanos, apenas os Estados Unidos da

Amrica.20

Assim, nos Estados Unidos a federao surgiu da unio de Estados e a base

jurdica dessa formao foi a Constituio e no um tratado.21

O Estado Federal detinha a soberania22 enquanto os estados-membros, ou

unidades federadas, possuam autonomia.

A soberania era essencial para o Estado, sendo atributo do poder interno do

Estado que o torna independente no plano interno e interdependente no plano

externo23.

Para George Anderson so caractersticas comuns do federalismo:

Por lo menos dos rdenes de gobierno, uno para todo el pas y outro paralas regiones. Cada gobierno tene uma relacin electoral directa com susciudadanos. [...] Una Constitucin escrita [...] Una Constitucin que

17TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 19. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros,2003. p. 57.18MARIOTTI, Alexandre. Teoria do estado. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 87.19DALLARI , 1998, p. 256.20MARIOTTI, op. cit., p. 87-88.21DALLARI, op. cit., p. 258.22Para Carrazza, Soberania a faculdade que, num dado ordenamento jurdico, aparece comosuprema. Tem soberania quem possui o poder supremo, absoluto e incontrastvel, que noreconhece acima de si, nenhum outro poder. (CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direitoconstitucional tributrio. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 125).23ACQUAVIVA, Marcos Claudio. Teoria geral do estado. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 54.

19

atribuye formalmente poderes legislativos, includos los fiscales, a los dosrdenes de gobierno, com la garantia de uma certa autonomia autnticapara cada orden... Normalmente se establece una organizacin especial,sobre todo de la Cmara alta, para la representacin de las unidadesconstitutivas em las instituiciones centrales clave a fin de permitir laparticipacin regional em la toma de decisiones a nvel central, a menudodando a las unidades pequenas ms peso del que les corresponderia deacordo com sus poblaciones. [...] Un rbitro o um procedimento (que sueleimplicar tribunales, pero em ocasiones fererndums o uma Cmara alta)para resolucin de los conflitos constitucionales entre los gobiernos. [...]Uma serie de processos e instituciones para facilitar o estabelecerrelaciones entre los gobiernos.24

No Brasil, embora o prximo tpico trate do federalismo brasileiro, destaca-se

que a prpria Constituio traz no artigo 125 a soberania como fundamento deste

Estado. Trata-se de poder poltico supremo e independente. A supremacia se d

internamente, enquanto a independncia em relao aos poderes alm da

sociedade estatal.26

Diz Dalmo Dallari que na federao no h direito de secesso e s o

Estado Federal tem soberania. Os Estados tm autonomia poltica limitada j que

incompatvel a soberania. As atribuies da Unio e das unidades federadas so

fixadas por distribuio de competncia numa Constituio. Disso decorre a

competncia para adquirir receita. As unidades federadas compartilham poder

poltico com o governo central.27

Nesse sentido Lus Roberto Barroso:

Estado federal, partindo de uma premissa de descentralizao poltica,caracteriza-se pela superposio de duas ordens jurdicas: federal,representada pela Unio (embora com esta no se confunda) e federada,representada pelos Estados-membros. A esfera de atribuies de cada uma determinada por um critrio de repartio de competncias, ressaltando-se,porm, por essencial, que as unidades federadas participam da formao davontade maior, a vontade federal. Detm os Estados-membros a autonomia,conceito de direito pblico interno, enquanto a soberania, conceito de direitointernacional, exercida pelo Poder Central.28

24ANDERSON, George. Uma introduccin al federalismo. Madrid: Marcial Pons, 2008. p. 21-22.25Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpiose do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I - asoberania; [...]26SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 36. ed. So Paulo: Malheiros,2013. p. 106-109.27DALLARI, 1998, p. 257-259.28BARROSO, Lus Roberto. Direito constitucional brasileiro: o problema da federao. Rio deJaneiro: Forense, 1982. p. 2. Convm observar que o autor trata de duas ordens jurdicas, Unio e

20

E tambm Paulo Bonavides, quando afirma que:

No Estado federal deparam-se vrios Estados que se associam com vistasa uma integrao harmnica de seus destinos. No possuem esses Estadossoberania externa e do ponto de vista da soberania interna se acham emparte sujeitos a um poder nico, que o poder federal, e em parteconservam sua independncia, movendo-se livremente na esfera dacompetncia constitucional que lhes for atribuda para efeito de auto-organizao.29

A soberania j foi vista com base num poder supremo, conforme leciona

Eduardo Gomes quando descreve:

Com o decorrer da histria, a ecloso das duas grandes guerras mundiais, operodo do socialismo e da prpria Guerra Fria, o seu trmino na dcada de90, o advento do desenvolvimento tecnolgico, o florescimento do comrciointernacional e a prpria formao dos blocos econmicos, o conceito desoberania relativizado. Com a relativizao do conceito de soberaniasurge a possibilidade de os indivduos manifestarem os seus valoresculturais, notadamente porque, nos dias de hoje, vivemos em umasociedade pluralista.30

A soberania vem sofrendo mutaes ao longo dos anos, mormente no plano

internacional31, atrelada ideia de cooperao jurdica. As chamadas comunidades

supranacionais, como a Comunidade Econmica Europeia, NAFTA e MERCOSUL

acabam influenciando o entendimento sobre soberania.32

Nesse sentido Eduardo Gomes, referindo-se relativizao do conceito de

soberania:

Estados, porque est se referindo ordem anterior Constituio de 1988, quando os Municpiosvieram, a nosso ver, integrar a federao brasileira.29BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 195.30GOMES, Eduardo Biacchi. Unio europeia e multiculturalismo. Disponvel em:. Acessoem: 2 mar. 2015.31H juristas, socilogos e pensadores polticos que entendem tratar-se de um conceito j emdeclnio. [...] as ideologias pesam mais nas relaes entre os Estados do que o sentimento nacionalde soberania. (BONAVIDES, op. cit., p. 143).32STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, Jos Luis Bolzan de. Cincia poltica e teoria do estado. 7. ed.Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. p. 139-140.

http://revistazcultural.pacc.ufrj.br/uniao-europeia-e-multiculturalismo-de-eduardo-gomes-2/

21

Com a relativizao do conceito de soberania o Estado no pode maisatuar, de forma isolada, com a finalidade de adotar as suas polticas em seuespao jurisdicional, porque passam a surgir as associaes dos pases,com a finalidade de, atravs da ao conjunta, buscar adotar polticascomuns que surtiro efeito para todos os pases associados. A UnioEuropeia exemplo vivo da nova realidade mundial, em que vinte e seteEstados e vinte e trs idiomas oficiais convivem em um espao,denominado de arena supranacional. Dentro da arena supranacional surgeum direito singular e peculiar, como visto anteriormente, com a finalidade debuscar um maior equilbrio entre os Estados, que o Direito Comunitrio.33

Para este trabalho importa distinguir a soberania, atributo do Estado Federal,

no caso da Repblica Federativa do Brasil, em relao a outros Estados, igualmente

soberanos, da autonomia34.

Em contraponto ao Estado Federal temos o Estado Unitrio. Este o inverso

daquele, pois a centralizao do poder a sua marca. O Estado Unitrio exclui

outras pluralidades normativas e administrativas, centralizando a execuo das leis

e gesto de servios. Repassa-se parcela de poder pblico a agentes locais, sem

dot-los de autonomia.35

A distino entre ambos que no Estado Unitrio h descentralizao

administrativa, dependente do Estado. No Estado Federal h independncia e

dualidade de poderes polticos, sistemas jurdicos etc., bem como sua configurao

se d via estrutura constitucional, ao passo que no Estado Unitrio, quando h,

ocorre por meio de legislao inferior (ordinria).36

Dalmo Dallari traz como argumentos favorveis ao Estado Federal a maior

aproximao entre governantes e governados, o que seria mais democrtico j que

o povo teria acesso ao rgo de poder local e este influiria o poder central. Tambm

haveria maior desconcentrao de poder e preservao das caractersticas locais e

regionais, propiciando a integrao.37

Contrapondo-se ao federalismo Dallari afirma que para atender a

solicitaes intensas necessrio governo forte. O atendimento planificao global

33GOMES, Eduardo Biacchi. Unio europeia e multiculturalismo. Disponvel em:. Acessoem: 2 mar. 2015.34Autonomia no se confunde com soberania, pois a autonomia assegurada pela Constituio aosEstados e Municpios e diz respeito capacidade de auto-organizao, autolegislao, autogoverno eautoadministrao. (SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 36. ed. SoPaulo: Malheiros, 2013. p. 610).35STRECK; MORAIS, 2010, p. 173.36Ibid., p. 173-174.37DALLARI, 1998, p. 260.

http://revistazcultural.pacc.ufrj.br/uniao-europeia-e-multiculturalismo-de-eduardo-gomes-2/

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precisa melhor aproveitar e de maneira eficiente recursos sociais e econmicos, o

que bastante difcil j que no h como obrigar Estados a se enquadrarem a tais

planos, cujos gastos so excessivos devido a mltiplos aparelhos burocrticos. Uma

federao tenderia a propiciar o surgimento de conflitos jurdicos e polticos.38

Existem aspectos positivos e negativos no modelo de Estado Federal

tambm apontados por Lnio Streck. Positivos seriam: existncia de apenas uma

ordem poltica, jurdica e administrativa; fortalecimento da autoridade estatal; uma

unidade nacional; burocracia nica, eficaz e racionalizada; impessoalidade e

imparcialidade quando do exerccio das atribuies de governo. Como pontos

negativos: desaparecimento de grupos sociais intermedirios; poder central

assoberbado; fim de autogoverno e desvinculao em funo de problemas

pblicos; assuntos de interesse local com solues de leis nacionais e postergao

das decises administrativas.39

Paulo Bonavides menciona que h quem entenda que o federalismo tenderia

a desaparecer na crise do Estado contemporneo, em razo da concentrao de

poder anulando as autonomias, ou o que resta delas. A crise seria no no

federalismo como fenmeno poltico associativo, mas na forma doutrinria,

decorrente do Estado liberal e sua decadente ideologia.40

Trs pocas distintas do federalismo so apontadas por Paulo Bonavides. A

primeira refere-se s leis da autonomia e participao. Havia excesso de

competncias dos Estados participantes. A segunda marca o equilbrio entre a Unio

e os Estados federados. A terceira contempornea e rompe o equilbrio em

detrimento da autonomia dos Estados, havendo excesso de poderes na Unio.41

Sobre esse desvirtuamento do federalismo, diminuindo a autonomia dos

Municpios, principalmente em relao autonomia financeira, pretende-se discorrer

mais adiante.

38DALLARI, 1998, p. 260.39STRECK; MORAIS, 2010, p. 173.40BONAVIDES, 2012, p. 202.41Ibid., p. 202-206.

23

1.2 FEDERALISMO NO BRASIL

Com a proclamao da independncia, o Brasil tornou-se um Estado unitrio

monrquico. A descentralizao era apenas administrativa por meio das provncias,

antes capitanias, que possuam Conselhos Gerais42 de limitadas atribuies.43

A Constituio de 1824, embora ainda no republicana, significou avano

nessa direo. Disps que os governos das provncias seriam presididos por

pessoas nomeadas pelo Imperador44 e que os cidados poderiam intervir nos

negcios da provncia por meio dos Conselhos.45

A forma de Estado Federal foi assumida em 1889 com a proclamao da

Repblica.46 A ementa do Decreto n 1 de 15 de novembro de 1889 disps:

Proclama provisoriamente e decreta como forma de governo da Nao Brasileira a

Repblica Federativa, e estabelece as normas pelas quais se devem reger os

Estados Federais.

Afirma Octvio Fischer que diferentemente dos Estados Unidos da Amrica,

inspirao para o nosso federalismo, o Brasil chegou a uma federao de forma

inversa americana. L, os estados se uniram para criar uma federao. Aqui, o

poder foi descentralizado da Unio para as provncias, que passam a denominar-se

estados.47

Andrea Krell, comparando a autonomia dos municpios no Brasil e na

Alemanha, diz:

42Art. 71. A Constituio reconhece e garante o direito de intervir todo o Cidado nos negocios da suaProvincia, e que so immediatamente relativos a seus interesses peculiares. Art. 72. Este direito serexercitado pelas Camaras dos Districtos, e pelos Conselhos, que com o titulo de Conselho Geral daProvincia se devem estabelecer em cada Provincia, aonde no, estiver collocada a Capital doImperio.43MARIOTTI, 1999, p. 88.44Art. 165. Haver em cada Provincia um Presidente, nomeado pelo Imperador, que o poderremover, quando entender, que assim convem ao bom servio do Estado.45Art. 81. Estes Conselhos tero por principal objecto propr, discutir, e deliberar sobre os negociosmais interessantes das suas Provincias; formando projectos peculiares, e accommodados s suaslocalidades, e urgencias.46SILVA, 2013, p. 101.47FISCHER, Octvio Campos. Federalismo e democracia no Brasil: apontamentos iniciais. In: _____.Federalismo fiscal e democracia. (Coord.). Curitiba: Instituto da Memria Centro de Estudos dacontemporaneidade, 2014a. p. 4.

24

No final do sculo passado foi introduzido no Brasil praticamente de cimapara baixo o sistema federativo para melhorar a organizao administrativade seu territrio gigante. Destarte, o surgimento da federao brasileira nose deve a um pacto federativo como foi o caso dos Estados Unidos edepois na Alemanha.48

A Constituio de 1891 traz em seu caput Constituio da Repblica dos

Estados Unidos do Brasil, e j no artigo 1 prescrevia que a Nao brasileira adota

como forma de Governo, sob o regime representativo, a Repblica Federativa,

proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por unio perptua e

indissolvel das suas antigas Provncias, em Estados Unidos do Brasil.49

Para Betina Treiger Grupenmacher foi nesse momento em que se optou por

um modelo de federalismo. Confira-se:

O Estado brasileiro optou pelo federalismo no momento em que decidiu pelaadoo da forma republicana de governo, o que fez na Constituio de1891. Contudo, no perodo que sucedeu a criao do modelo federal, osEstados no utilizaram a sua autonomia como poderiam, tendo em vista odomnio das oligarquias locais que detinham o poder.50

Na chamada era Vargas, na Constituio de 1934, a repblica foi mantida,

bem como a federao, a diviso de poderes, o presidencialismo e o regime

representativo. No entanto ampliaram-se os poderes da Unio nos artigos 5 e 6. 51

Houve nessa poca excessiva concentrao de poder na Unio.52

48KRELL, Andreas J. Diferenas do conceito, desenvolvimento e contedo da autonomia municipal naAlemanha e no Brasil. p. 110-111. Disponvel em:. Acesso em: 6 fev. 2015.49Tambm vem com a Constituio de 1891 a repartio de competncias da Unio e dos Estados ea atribuio de poderes para tributao de ambos. No artigo 6 foram estabelecidos os casos deinterveno nos Estados. A Carta ainda traz os trs poderes, extinguindo o poder moderador. Traz ovoto universal, exceto para mendigos, analfabetos, soldados (praas) e religiosos com votos deobedincia que importem em renncia liberdade individual. O Estado passa a ser laico, j que aConstituio anterior determinava a religio oficial.50GRUPENMACHER, Betina Treiger. A guerra fiscal. As decises do STF e seus efeitos. In: ROCHA,Valdir de Oliveira. (Coord.). Grandes questes atuais do direito tributrio. v. 15. So Paulo:Dialtica, 2011. p. 14.51Adotou-se, ao lado da representao poltica tradicional, a representao corporativa de influnciafascista (art. 23). Ainda segundo Jos Afonso, alm da clssica declarao de direitos e garantiasindividuais, trouxe normas programticas de influncia da Constituio de Weimar, tratando-se dedocumento de compromisso entre o liberalismo e o intervencionismo. (SILVA, 2013, p. 84).52GRUPENMACHER, op. cit., p. 14-15.

http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/176412

25

A Constituio de 1937 j dispunha que o Brasil era um Estado federal,

constitudo pela unio indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios,

definindo a competncia dos Estados para a decretao de impostos53.

Tambm estipulava no art. 27 que O Prefeito ser de livre nomeao do

Governador do Estado. Tem razo Michel Temer quando afirma que embora

formalmente federal, a forma de Estado foi, realmente, unitria.54

No mesmo sentido leciona Jos Afonso da Silva quando diz: A Carta de

1937 no teve, porm, aplicao regular. Muitos de seus dispositivos permaneceram

letra morta. Houve ditadura pura e simples, com todo o Poder Executivo e

Legislativo concentrado nas mos do Presidente da Repblica, que legislava por via

de decretos-leis que ele prprio depois aplicava, como rgo do Executivo.55

Michel Temer leciona que no perodo de 1937 a 1945 no se obedecia

Constituio.56

Finda a 2 Guerra Mundial, na Europa surgiu uma necessidade de respostas

s atrocidades cometidas pelo nazismo e outras ditaduras. Nesse momento histrico

ganharam importncia os direitos humanos que, segundo Estefnia Maria de

Queiroz Barboza57, eram elevados de patamar no sistema jurdico, pois transferiam

para o judicirio contedo moral e poltico, expandindo o judicial review. Esse

movimento constitucionalista acabou influenciando o Brasil na Constituio de 1946.

Com novo Presidente e novos ares foi promulgada a Constituio de 194658

que, no plano histrico-constitucional, restabeleceu a Federao, em amplo e

democrtico debate, originando um dos mais primorosos textos constitucionais do

Brasil.59

53Art. 23. da competncia exclusiva dos Estados, salvo a limitao constante do art. 35, letra d: I a decretao de impostos sobre: [...]54TEMER, 2003, p. 72.55SILVA, 2013, p. 85.56Os Estados regiam-se pelo Decreto-lei 1.202, de 8 de abril de 1939, verdadeira lei orgnica dosentes federados. Eram nomeados por interventores nomeados pelo Presidente da Repblica. Aseleies para o Parlamento Nacional jamais foram convocadas. Para as Assembleias Legislativas,igualmente, no se convocaram eleies. (TEMER, op. cit., p. 72).57BARBOZA, Estefnia Maria de Queiroz. Stare decisis, integridade e segurana jurdica:reflexescrticas a partir da aproximao dos sistemas de common Law e civil Law. Tese (Doutorado), PUCPR,Curitiba, 2011.58Como principais caractersticas, essa Constituio foi legalmente promulgada, ao contrrio daConstituio de 1937, de inspirao fascista, que havia sido imposta. Trouxe mandato presidencial de5 anos e ampla autonomia poltico-administrativa aos Estados e Municpios. Assegurou direito degreve e liberdade de opinio e de expresso.59TEMER, op. cit., p. 72.

26

O Brasil viveu grande instabilidade60 poltica com sucessivos golpes61e em

1967 promulgou-se uma nova Constituio, a qual reduziu sensivelmente a

autonomia estadual e, concomitantemente, diminuiu a independncia do Poder

Legislativo. Pode-se dizer que a fisionomia federal do Estado brasileiro se alterou

(comparando-se o regime de 1946 com o de 1967).62

O federalismo brasileiro deformou-se profundamente63 com grande

concentrao de poderes no Presidente da Repblica64, fruto de uma ditadura militar

que vigeu at 1985,65 quando o novo Presidente encaminhou ao Congresso

proposta de Emenda Constitucional para convocar Assembleia Nacional

Constituinte, e por meio da Emenda Constitucional 26 convocaram-se membros da

Cmara e do Senado para reunirem-se e elaborar a nova Constituio66.

Com a queda do regime militar surgiu uma nova Constituio, em 198867,

fortemente marcada pelo extenso catlogo de direitos fundamentais, deixando o

ordenamento expressamente aberto para novos direitos68.

60Em 1961, com a renncia do Presidente Jnio Quadros, os militares se articulam para impedir aposse do Vice-Presidente Joo Goulart, votando a Emenda Constitucional 4 de 2/09/1961, paraimplantar o parlamentarismo. Joo Goulart consegue, atravs de plebiscito, a volta dopresidencialismo e o Congresso aprova a Emenda Constitucional 6 que revoga o Ato Adicional sobreo parlamentarismo. (SILVA, 2013, p. 88).61Novo golpe no Brasil, desta feita Joo Goulart deposto e assume uma Junta Militar at que oGeneral Castelo Branco assumisse a presidncia. So emitidos diversos Atos Institucionais at aConstituio de 1967, que acaba por incorpor-los.62TEMER, 2013, p. 72.63O auge da centralizao vem em 1968 com o Ato Institucional n 5. O AI 5, e os demais que oseguem, rompe com a ordem constitucional at que a Emenda Constitucional n 1 Constituio de1967 promulgou texto integralmente reformulado, a comear pela denominao que se lhe deu:Constituio da Repblica Federativa do Brasil. (SILVA, op. cit., p. 89).64A Constituio de 1969 concentrou poderes no Presidente da Repblica a ponto de Michel Temerdizer no h como negar a evidncia: a Federao norte-americana foi a inspiradora dos federalistasbrasileiros, mas o Brasil muito se afastou, depois, daquela fonte iluminadora. (TEMER, op. cit., p.73).65Em 1982, nas eleies para governadores, a oposio ao regime militar desencadeia no movimentodas diretas j. A eleio que se realiza indireta, por meio de um colgio eleitoral, e TancredoNeves escolhido presidente. Seu vice Jos Sarney. Tancredo no chega a tomar posse, j queantes disso acabando morrendo. Assume seu vice que era Jos Sarney. O Presidente encaminha aoCongresso proposta de Emenda Constitucional para convocar Assembleia Nacional Constituinte. ento aprovada a Emenda Constitucional 26, que convoca membros da Cmara e do Senado parareunirem-se e elaborar a nova Constituio. (LESSKIU, Carlos Antonio. O pacto federativo naConstituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988; MARRAFON, Marco Aurlio; LIZIERO,Leonam Baesso da Silva. Competncias constitucionais da unio e o supremo tribunal federal:fiadores da centralizao no federalismo brasileiro. In: FISCHER, 2014a, p. 55-56).66Para Jos Afonso no houve convocao de Assembleia Nacional Constituinte mas de CongressoConstituinte, que elaborou texto avanado e documento de grande importncia para oconstitucionalismo. (SILVA, op. cit., p. 91).67A Constituio de 1988, atualmente em vigor, promulgada de forma legtima, modifica a formafederativa se comparada de 1967/1969. Mantm o nome do pas como Repblica Federativa doBrasil e traz inovaes democrticas como o voto para analfabetos e brasileiros entre 16 e 18 anos. Apropriedade privada direito fundamental, mas deve cumprir funo social. Avana o texto

27

Trouxe a Constituio Federal o Municpio elevado ao patamar de ente

federativo juntamente com a Unio, Estados e Distrito Federal.69

No prximo tpico ser tratada da autonomia municipal e do Municpio como

membro da federao.

Quando se analisa a autonomia municipal se percebe a relao entre ela e o

pacto federativo. A violao na autonomia instabiliza o pacto federativo, o que

fomenta a guerra fiscal, na busca de recursos para cumprimento de obrigaes

constitucionais.

Dentro deste tpico, sobre federalismo no Brasil, destaca-se ainda que a

Constituio Federal de 1988 traz no artigo 23 a ideia de cooperao entre a Unio,

Estados Federados e Municpios70. A ideia no outra seno um federalismo

cooperativo71.

Isso fica muito prejudicado pela ausncia de normas complementares para

efetivar a cooperao entre os entes. J quase no final, nas disposies

constitucionais gerais, estabelece que por lei os entes federados celebraro

consrcios e convnios de cooperao para realizao de servios pblicos.72

Em que pese a ausncia de normas complementares, o Estado brasileiro

ganha um vis de cooperativo.

Para Marcos Maliska o chamado Estado cooperativo pode assumir diversos

significados. Em um primeiro momento, ele pode ser identificado com o Federalismo

cooperativo, conceito que caracteriza o modelo federal que deu respostas aos

desafios do estado social.73

constitucional no combate ao racismo, traz direitos sociais aos trabalhadores, como reduo dajornada semanal, seguro desemprego, frias remuneradas acrescidas de 1/3 do salrio, os direitostrabalhistas aplicam-se aos trabalhadores urbanos e rurais e se estendem aos trabalhadoresdomsticos.68Artigo 5, 2 Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outrosdecorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que aRepblica Federativa do Brasil seja parte.69No que diz respeito distribuio de competncias legislativas e administrativas, a Constituio de1988 coloca os municpios tambm ao lado da Unio e dos Estados. Essa trilogia federativa daexistncia de trs entes polticos internos autnomos constitui uma peculiaridade do Brasil emcomparao com todos outros pases de organizao federativa. (KRELL, s. d., s. p.).70Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...]71Para o Professor Ingo Sarlet o federalismo cooperativo trazido pela Carta de 1988 de efetividadecontroversa. (FISCHER, 2014a, p. 4-5).72Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei osconsrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gestoassociada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios,pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.73MALISKA, Marcos Augusto. Fundamentos da constituio: abertura, cooperao, integraoCuritiba: Juru, 2013. p. 69.

28

Nesse modelo de federalismo cooperativo brasileiro74 as atribuies dos

entes federados se exercem de modo comum ou concorrente, ocorrendo a

aproximao dos entes federados para atuao conjunta, como nos artigos 23 e 241

da Constituio Federal. Nesse sentido leciona Marcos Maliska:

O federalismo cooperativo apresentou-se, de certa forma, como a respostado federalismo aos desafios do Estado social. Enquanto que o federalismodual era identificado com o Estado liberal, o federalismo cooperativo emsintonia com o constitucionalismo social do sculo XX buscou desencadearmecanismos de cooperao regional visando superao dasdesigualdades espaciais.75

Os entes federados no perdem a autonomia76, mas cooperam entre si para

efeito de alcanar os melhores resultados no exerccio das respectivas

competncias.77

Tem-se, ento, a partir da Carta Magna de 1988, um federalismo

cooperativo, em que os diversos entes federados, preservando sua autonomia,

cooperam entre si para efeito de alcanar os melhores resultados no exerccio das

respectivas competncias.78

Segundo Maliska o federalismo cooperativo um dos significados do

chamado Estado cooperativo, nos moldes do modelo alemo estando ali presente

desde o II Reich.79

O sistema brasileiro complexo, j que a Unio (artigo 22) e os Municpios

(artigo 30) so dotados constitucionalmente de competncia privativa. Entre os trs

74Nos Estados Unidos, de incio o modelo federalista era o dual, no qual a separao de atribuiesentre os entes federativos rigorosamente rgida, no se cogitando cooperao entre os entesfederados. A partir da crise de 1929 h uma remodelao do federalismo americano com aesintervencionistas. Os poderes dos estados so mitigados, surgindo o federalismo de cooperaocoma unio. (BERNARDES, Wilba Lcia Maia. O federalismo dualista e competitivo: a conceponorte-americana e suas possveis influncias no modelo brasileiro. p. 165-166. Disponvel em:. Acesso em 25 fev. 2015).75MALISKA, 2013, p. 90.76DELGADO, Jos Augusto. ISS questes controvertidas na jurisprudncia do STJ o local daprestao do servio como determinante da competncia do municpio para exigir a cobrana domencionado tributo recursos especiais julgados sob a modalidade e com efeitos de recursosrepetitivos consagrao da jurisprudncia predominante no STJ por mais de 20 anos.(GRUPENMACHER, Betina Treiger. (Coord.). Tributao: democracia e liberdade. So Paulo:Noeses, 2014. p. 204-205).77MIRAGEM, Bruno. A nova administrao pblica e o direito administrativo. So Paulo: Revistados Tribunais, 2013. p. 125.78Ibid., p. 126-127.79MALISKA, op. cit., p. 69.

http://www.pos.direito.ufmg.br/rbepdocs/098159174.pdf

29

entes h competncia comum (art. 23). Tambm h competncia concorrente entre

a Unio e Estados e distrito Federal (artigo 24). Por derradeiro, aos Estados cabe a

competncia residual (artigo 25).

Gilberto Bercovici diz que no se confundem cooperao e coordenao. A

coordenao seria exerccio conjunto de competncias com determinado grau de

participao dos integrantes da federao. O procedimento busca resultado comum

no interesse de todos.80

J Enoch Alberti Rovira define a cooperao propriamente dita como:

La cooperacin, em sentido estricto, se diferencia cualitativamente de estasanteriores relaciones, al consistir propriamente em uma toma conjunta dedecisiones, em um coejercicio de las competncias, y, consiguientemente,em uma corresponsabilizacin de las actuaciones realizadas bajo talrgimen. Uma determinada funcin o competncia no se realiza ya de formaautnoma y separada por cada instncia, com todos os limites externos deaplicacin al caso, sino de forma conjunta, de modo que tal funcin ocompetncia, para que se traduzca em concretas actuaciones, slo puedeser ejercida conjuntamente por varias partes, que deben actuarmancomunadamente.81

Os entes federativos no atuam isoladamente. Confira-se a lio de

Bercovici:

Na cooperao, nem a Unio nem qualquer ente federado pode atuarisoladamente, mas todos devem exercer sua competncia conjuntamentecom os demais. Na repartio de competncias, a cooperao se revela naschamadas competncias comuns, consagradas no art. 23 da Constituiode 1988. Nas competncias comuns, todos os entes da Federao devemcolaborar para a execuo das tarefas determinadas pela Constituio. Emais: no existindo supremacia de nenhuma das esferas na execuodessas tarefas, as responsabilidades tambm so comuns, no podendonenhum dos entes da Federao se eximir de implement-las, pois o custopoltico recai sobre todas as esferas de governo. A cooperao parte dopressuposto da estreita interdependncia que existe em inmeras matriase programas de interesse comum, o que dificulta (quando no impede) asua atribuio exclusiva ou preponderante a um determinado ente,

80BERCOVICI, Gilberto. A descentralizao de polticas sociais e o federalismo cooperativo brasileiro.Revista de Direito Sanitrio, So Paulo, v. 3, n. 1, 2002. p. 14-15. Disponvel em:.Acesso em: 10 jan. 2015.81ROVIRA, Enochi Alberti. Federalismo y Cooperacion em la Republica Federal Alemana. Madrid:Centro de Estudos Constitucionales, 1986, p. 369 apud BERCOVICI, 2002, p. 16.

http://www.revistas.usp.br/rdisan/article/view/81291/84931

30

diferenciando, em termos de repartio de competncias, as competnciascomuns das competncias concorrentes e exclusivas.82

Esse federalismo cooperativo no vem cumprindo o seu papel, tanto que a

discusso no Senado da Repblica, h muito tempo, tem como pauta um novo pacto

federativo devido ao grande descontentamento dos governadores com a poltica

fiscal e o endividamento dos Estados.

Comungam com esse pensamento Marco Aurlio Marrafon e Leonam

Baesso da Silva Liziero. Ambos fundamentam a discordncia em razo nos

resultados de pesquisas de decises nas Aes Diretas de Inconstitucionalidade

(ADI). Os governadores utilizam a ADI para derrubar leis aprovadas em seus

parlamentos e tambm em outros Estados. Transfere-se o debate poltico para o

Judicirio, fomentando a guerra fiscal. Com isso concluem:

Por esse motivo, possvel concordar que o federalismo brasileiro no cooperativo na prtica, como intencionalmente o new deal. O poder daUnio esmaga os Estados-Membros e os leva a procurar conseguir omximo de autonomia possvel os colocando em conflito com outros. Aconfigurao da ordem brasileira, ao invs de levar a uma cooperao entreos entes federativos, gerou uma relao de antifederalismo.83

Em 1987 a Unio dispunha de 64% do total da receita pblica, os Estados

23% e os Municpios 13%. Em 2008 a Unio contava com 52%, os Estados 27% e

os Municpios 22% da receita. Segundo estudos da Consultoria legislativa da

Cmara dos Deputados os encargos no foram descentralizados na mesma

proporo, o que levou a Unio ao aumento das alquotas das contribuies, tributos

no partilhados. Alm disso a Unio criou, em 1989, a Contribuio Social sobre o

Lucro Lquido CSLL, Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras IPMF,

depois institudo como Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras

CPMF.84

82BERCOVICI, 2002, p. 17.83MARRAFON, Marco Aurlio; LIZIERO, Leonam Baesso da Silva. Competncias constitucionais daunio e supremo tribunal federal: fiadores da centralizao no federalismo brasileiro. In: FISCHER,2014a. p. 37-42.84PALOS, Aurlio Guimares Cruvinel. Consultor Legislativo da rea IV Finanas Pblicas. Cmarados Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa. Disponvel em:

31

A descentralizao de receitas, como dito anteriormente, fez com que a

Unio institusse novas contribuies, no compartilhadas com os Estados e

Municpios, recuperando assim algo que havia perdido85. Essa exclusividade da

Unio na cobrana das contribuies se deu a partir dos anos 90.86

Essa descentralizao das polticas sociais eleva os compromissos

municipais. Isso porque nos impostos partilhados, como o IPI, a Unio vem,

recentemente, concedendo isenes, o que compromete a arrecadao dos

Municpios e Estados por meio de Fundos de participao87. Tal reduo

compromete sensivelmente a j combalida receita dos Municpios e Estados.88

Tamanha a preocupao com a perda de receita que o Senado Federal

props Emenda Constituio obrigando a Unio a compensar Estados e

Municpios quando ela estabelecer isenes no imposto de renda e no imposto

sobre produtos industrializados, ambos de sua competncia89.

Tais impostos so partilhados com os demais entes da federao, por

disposio constitucional, art. 159. Segundo parecer que acompanha a PEC, toda

. Acesso em: 24 mar. 2014.85A constituio de 1988 tornou o Municpio ente federativo dotado de autonomia poltica, legislativa,administrativa e financeira. Ademais, tornou o Municpio o ente responsvel pela poltica urbana, numcontexto marcado pela ampliao dos direitos sociais e pela execuo descentralizada das polticassociais, ampliando as atribuies dos governos municipais. O novo desenho institucional, no entanto,suscitou reaes que colocaram em xeque aquela autonomia, em particular a financeira. Numprimeiro momento (1989-1995), a autonomia municipal foi experimentada por meio da elevao dasreceitas, especialmente as oriundas das transferncias intergovernamentais, o que contribuiu parafortalecer a autonomia poltica frente aos estados e Unio. Uma vez estabilizadas as receitas detransferncias intergovernamentais, uma nova etapa se seguiu, ao longo dos dois mandatos dopresidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Nesse perodo, a Unio passou a recuperar suaparticipao na partilha federativa da arrecadao das receitas pblicas por meio da elevao detributos no partilhveis com os demais entes da Federao. O aumento das receitas municipaispassou a depender da arrecadao prpria, mas em um contexto de crise econmica, o que limitavasuas possibilidades de elevao de receitas. (SANTOS, Angela Moulin Simes Penalva.Descentralizao e autonomia municipal: uma anlise das transformaes institucionais dofederalismo brasileiro. p. 2-3. Disponvel em:. Acesso em: 28 fev. 2015).86ARRETCHE, Marta. Quem taxa e quem gasta: a barganha federativa na federao brasileira. p. 78.Disponvel em:. Acesso em: 1mar. 2015.87Disponvel em:. Acesso em: 18 fev. 2015.88Disponvel em:. Acesso em: 18 fev. 2015.89BRASIL. Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 12, de 2009, Senador FLEXA RIBEIRO.Disponvel em:. Acesso em: 18 fev. 2015.

http://www.e-publicacoes.uerj.br/index.php/http://www.scielo.br/scielo.phphttp://www.aen.pr.gov.br/modules/noticias/article.phphttp://tribunadonorte.com.br/noticia/autonomia-municipal-ficticia/104956

32

vez que a Unio concede algum tipo de benefcio fiscal relativo a IR ou IPI, h

impacto financeiro nos Estados, Distrito Federal e Municpios.

A inteno do Senado que a Unio tenha de compensar os demais entes

da Federao toda vez que conceder subsdio, iseno, reduo da base de clculo,

concesso de crdito presumido, anistia, remisso ou reduo temporria de

alquota, que impacte os recursos devidos aos Estados, Distrito Federal e Municpios

previstos nos incisos I e II do art. 159 da CF.90 Posteriormente essa PEC foi

substituda pela PEC 31, ainda tramitando no Senado91.

A preocupao com a desonerao promovida pela Unio, prejudicando os

repasses por meio de fundos de participao, j chegou ao Supremo Tribunal

Federal, conforme se v de trecho do voto do Ministro Roberto Barroso:

[...] o federalismo fiscal brasileiro vive um momento delicado, marcado porinsuficincias e desequilbrios. Para tal situao contribuem, entre outrosfatores, o centralismo tributrio da Unio, a desonerao tributria queproduz impactos sobre o Fundo de Participao dos Estados, uma guerrafiscal de todos contra todos e as obrigaes de amortizao da dvida dosEstados com a Unio. A interpretao de normas e contratos entre os entesfederativos no pode desconsiderar essa realidade ftica, cujoequacionamento mereceu, inclusive, a instituio de uma ComissoEspecial Externa do Senado Federal, que estudou amplamente a matria eapresentou inmeras sugestes relevantes.92

Para Gilberto Bercovici o problema foi a descentralizao de receitas e

competncias desacompanhadas de um plano ou programa de atuao. O Governo

Federal, ao perder recursos, reduziu transferncias no obrigatrias, o que implicou

na reduo de polticas sociais que a partir de 1988 tambm passam a ser de

responsabilidade dos Municpios e Estados. De modo lento, inconstante e

descoordenado, os Estados e municpios vm substituindo a Unio em vrias reas

90BRASIL. Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 12, de 2009, Senador FLEXA RIBEIRO.Disponvel em:. Acesso em: 18 fev. 2015.91Disponvel em:. Acesso em: 18 fev. 2015.92BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tutela Antecipada na Ao Cvel Originria n. 2178 TA/DF.Relator Ministro Roberto Barroso. Disponvel em:. Acesso em: 18 fev. 2015.

www.senado.gov.br/atividade/materia/getDocumento.aspwww.senado.gov.br/atividade/materia/getDocumento.aspwww.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp%3Fp_cod_mate%3D90783+&cdhttp://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asphttp://tinyurl.com/a

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de atuao (especialmente nas reas de sade, educao, habitao e

saneamento)93.

Samos de uma concentrao de poder junto ao governo federal para uma

transferncia de responsabilidades, mais acentuadas aos demais entes federativos,

na dcada de 90.94

Ao que tudo indica h ainda grande demanda por polticas sociais advindas

da Carta de 198895.

Segundo Marco Aurlio Marrafon a federao brasileira to centralizada

que beira o federalismo nominal em funo da distribuio de competncias e a

atuao do STF na deciso sobre as ADI, muito utilizadas pelos governadores. Isso

aumenta a dependncia da Unio. A forma adotada pela Constituio de 1988, de

Estado de Bem-Estar, em que prevalecem prestaes positivas, fortalece o poder

executivo da Unio.96

Prossegue Marrafon dizendo que a partir dos anos 90 a centralizao na

Unio se acentuou de forma a enfraquecer a autonomia dos Estados e Municpios.

Destacam como causas, entre outros fatores, a Emenda 03/93, que d poderes

Unio para reter crditos de impostos estaduais e municipais para garantia de

pagamento dvidas, art. 167 4. Criao do PROES. Fundo de Estabilizao Fiscal.

Lei Kandir, que desonera as exportaes do ICMS.97

O Senado tem discutido propostas de um novo pacto federativo. Foi

nomeada uma comisso de especialistas para elaborar propostas. Segundo ex-

93BERCOVICI, 2002, p. 21.94O federalismo brasileiro caracterizou-se no passado por uma concentrao excessiva no podercentral, tornando o nosso regime mais prximo do federalismo econmico em virtude do poderexercido pelo Presidente da Repblica. Desde o incio da dcada de 1980 o Brasil entrou numapoca de mudanas institucionais, que se acelerou na dcada de 1990, e que certamente aindacontinuar nos prximos anos. O regime federalista brasileiro est, portanto, em processo demutao, com a transferncia de responsabilidades da unio para os estados e municpios. Nessascircunstncias bastante difcil projetar o nvel de despesas de cada nvel de governo e calcular acarga tributria necessria para equilibrar as finanas de cada uma das esferas de governo: da unio,dos estados e dos municpios. Uma proposta de reforma tributria que se preocupe com a questo dofederalismo tem que ser bastante flexvel para acomodar as possveis transformaes nas atribuiesde responsabilidades que possam vir a ocorrer nos prximos anos. (BARBOSA, Fernando deHolanda. (Coord.). Federalismo fiscal, eficincia e equidade: uma proposta de reforma tributria.Disponvel em:. Acesso em: 18 fev. 2015).95MARRAFON; LIZIERO, 2014, p. 26.96Ibid., p. 43.97Ibid., p. 4.

http://www.fgv.br/professor/fholanda/Arquivo/FederalismoFiscal.pdf

34

presidente do STF Nelson Jobim o federalismo atual predatrio e deve ser

transformado por um novo pacto solidrio.98

Dentre as propostas da comisso esto a troca de indexador da dvida dos

Estados, e os juros que hoje variam de 6% a 9% e cairiam para 4%; vedao de

normas nacionais que repercutam sobre remunerao de servidores estaduais e

municipais bem como novas regras para distribuio de recursos do FPE; previso

de crime relacionado a prticas de guerra fiscal tanto no ICMS como no ISS.

Anteprojeto de lei geral sobre federalismo, evitando guerra fiscal.99

Essas dvidas dos Estados e Municpios comeam a sair do controle quando

a Unio, na dcada de 70, em pleno regime militar, centralizou a gesto de tributos.

Os Estados, no tendo como obter receita, socorriam-se emprstimos externos, no

havendo o rigor hoje existente da Lei de Responsabilidade Fiscal. J na dcada de

80 os Estados foram financiados pela Caixa Econmica, alm de emitir ttulos

estaduais, o que elevou a dvida estatal. A implantao do Plano Real levou os

Estados a dificuldades de financiamento devido s taxas de juros mais elevadas.100

Por mais paradoxal que possa parecer a estabilizao da moeda no Plano

Real rompeu com a ciranda financeira devido inflao alta, mostrando a realidade

das dvidas dos entes federados.

A taxa de juros aplicada pela Unio superior taxa aplicada pelo BNDS ao

setor privado, o que j indica a necessidade de repactuao. Por essa razo o

Senado insiste na repactuao dos juros nas dvidas dos Estados e dos Municpios

com a Unio.

Recentemente foi sancionada a Lei Complementar 148 de 25 de novembro

de 2014. Essa lei altera o indexador das dvidas dos estados e municpios com a

Unio, abrandando a situao fiscal desses entes federativos. Os juros so limitados

a 4% ao ano mais a correo pelo IPCA. Opcionalmente pode ser usada a taxa

SELIC, prevalecendo o menos oneroso ao devedor.101

98BRASIL. Agncia Senado. Disponvel em:. Acesso em: 29 mar. 2014.99BRASIL. Agncia Senado. loc. cit.100Disponvel em:. Acesso em: 29 mar. 2014.101Disponvel em:. Acesso em: 13 maio 2015.

http://www12.senado.gov.br/noticias/materias/2012/10/30/senado-recebe-sugestoes-de-http://www.senado.gov.br/noticias/Jornal/emdiscussao/contas-publicas/contexto/nascida-na-http://cd.jusbrasil.com.br/noticias/153421012/dilma-sanciona-reducao-dos-encargos-das-dividas-de-

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No se trata de um novo pacto federativo, mas da previso legal de

renegociao de juros da dvida e partilha tributria, o que um passo a esse novo

pacto.

A ausncia de novas regras leva os Estados a promover guerra fiscal102, que

vem a ser a disputa entre eles na concesso de incentivos fiscais visando a atrair

empresas ou investimentos.

Os Estados do incentivos ao ICMS, imposto de sua competncia, com

renuncia tributria, margem de autorizao do CONFAZ (Conselho Nacional de

Poltica Fazendria) criado pela Lei Complementar 24/75, que congrega todos os

secretrios de fazenda dos Estados para deliberarem sobre incentivos fiscais. As

deliberaes devem ser unnimes, o que torna a tarefa extremamente difcil.

Por essa razo os Estados concedem benefcios de forma unilateral, o que

leva os casos ao Supremo Tribunal Federal, que via de regra julga inconstitucionais

tais benefcios.

J em relao aos Municpios a guerra fiscal se d no s pela concesso

de benefcios, reduzindo alquota do ISS ou a base de clculo, como quando mais

de um dos entes federados tributa o sujeito passivo quando da prestao de

servios.

A Lei Complementar 116/2003 estabelece no artigo 3, no qual se considera

prestado o servio, que no estabelecimento prestador em que tambm devido o

imposto. J no artigo 4 define esse estabelecimento prestador.103

Ocorre que na prtica isso nem sempre fcil definir, a ponto de as

questes chegarem ao Superior Tribunal de Justia quanto definio do Municpio

competente para tributar. Mais adiante se trata dessa questo em tpico especfico.

102Para Fernando Facury Scaff, Certamente a origem da guerra fiscal entre os Estados da Federaobrasileira tm vrias causas, mas estou seguro de que sua intensificao aos nveis hoje encontradosde retaliao fiscal decorre da implantao da sistemtica do Fundo de Compensao deExportaes criado pela Lei Kandir (Lei Complementar 87/1996). (SCAFF, Fernando Facury. Aresponsabilidade tributria e a inconstitucionalidade da guerra fiscal. In: ROCHA, Valdir de Oliveira.(Coord.). Grandes questes atuais do direito tributrio. v. 15. So Paulo: Dialtica, 2011. p. 44).103Art. 3o. O servio considera-se prestado e o imposto devido no local do estabelecimento prestadorou, na falta do estabelecimento, no local do domiclio do prestador, exceto nas hipteses previstasnos incisos I a XXII, quando o imposto ser devido no local:.Art. 4. Considera-se estabelecimento prestador o local onde o contribuinte desenvolva a atividadede prestar servios, de modo permanente ou temporrio, e que configure unidade econmica ouprofissional, sendo irrelevantes para caracteriz-lo as denominaes de sede, filial, agncia, posto deatendimento, sucursal, escritrio de representao ou contato ou quaisquer outras que venham a serutilizadas.

36

Um novo pacto federativo bem-vindo, em razo da atual conjuntura

brasileira. Recentemente, na Cmara dos Deputados, foi instalada comisso

especial para rever o pacto federativo. A justificativa do Presidente foi o

descompasso entre as obrigaes dos Municpios e o financiamento de projetos.104

1.3 AUTONOMIA MUNICIPAL

Antes de discorrer sobre a autonomia do Municpio, so necessrias

algumas consideraes sobre a elevao do Municpio a ente federativo.

Muito se discute se o Municpio integraria ou no a federao, j que no

possui representao no senado federal.

Dentre as razes para a no aceitao do Municpio como ente federativo,

leciona Roque Carrazza que os Municpios no influenciam nem decidem no Estado

Federal por no terem representantes na Cmara dos Deputados, nem no

Senado.105

Para Jos Afonso da Silva os Municpios, embora tenham autonomia

poltico-constitucional, no integram o conceito de entidade federativa, j que no

existe federao de municpios, mas de Estados. Para ele, se houvesse federao

de municpios eles assumiriam natureza de Estados-membros de segunda classe

dentro dos Estados federados106.

A grande inovao da Constituio de 1988, segundo Ingo Sarlet, foi trazer o

Municpio como ente federativo, juntamente com a Unio, os Estados e o Distrito

Federal. Os municpios que tinham governo e competncias prprias agora passam

a poder se auto-organizar, por leis orgnicas, art. 29, o que antes era feito pelos

Estados.107

104Disponvel em:. Acesso em: 18 mar. 2015.105CARRAZZA, 2005, p. 160.106SILVA, 2013, p. 476-477.107Ingo Sarlet, no prefcio ao livro Federalismo Fiscal e Democracia, fruto de pesquisas doNUPECONST (Ncleo de Pesquisas Constitucionais do Programa de Mestrado em DireitosFundamentais e Democracia das Faculdades Integradas do Brasil UniBrasil). (FISCHER, 2014a, p.4).

http://oglobo.globo.com/brasil/cunha-instala-comissao-especial-para-rever-pacto-federativo-

37

Segundo Octavio Fischer a doutrina tem grande dificuldade em reconhecer o

Municpio como ente federativo. Com toda razo quando afirma que isso est

positivado com todas as letras na Constituio de 1988.108

A Constituio de 1988 trouxe o Municpio como integrante da federao j

no primeiro artigo109. Nas Constituies anteriores no havia tal previso e tampouco

h algo semelhante na Constituio americana, cuja inspirao serviu de modelo ao

Brasil.110

O artigo 1 da Constituio diz que a Repblica Federativa do Brasil

formada pela unio dos Estados, Municpio e Distrito Federal de forma indissolvel.

Est expressa no texto constitucional a condio do Municpio de ente federativo.

Ademais, a Constituio assegura que o Municpio no pode ser excludo da

federao como ente federado, no art. 60111.

Oportuna aqui a colocao de Andreas Krell:

Depois do fim do governo militar em 1985, ganhou fora a reclamao porum municpio mais potente e eficiente em funo da consolidao dorenascido regime democrtico. A pretensa inteno dessas novas foraspolticas foi estabelecer, em todo o pas, um procedimento poltico de baixopara cima.Como consequncia, o art. 18 da Constituio Federal de 1988, pela 1 vezna histria constitucional brasileira, levantou os municpios oficialmente paraserem entes da Unio, rezando que a organizao poltico-administrativada Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, oDistrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos destaConstituio.112 (destaques do original)

Ao contrrio de outras federaes, diz Acquaviva que em vez de duas, h

trs ordens de competncia: a da Unio, a dos Estados federados e a dos

municpios. Nenhuma dessas entidades federadas poder invadir a competncia das

108FISCHER, 2014a, p. 17.109Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpiose do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:110Mas, no h como se fugir da realidade imposta pelos arts. 1 e 18. [...] Ora, se tal no existisseem qualquer outra federao no mundo, mesmo assim o Brasil no estaria impedido de faz-lo.Trata-se de uma deciso soberana e que melhor retrata uma determinada opo poltica. Pode nosignificar a melhor, mas no se pode dizer que, para ser Federao, no podemos admitir osMunicpios como entes que dela participam, porque isto contraria um conceito ideal de EstadoFederal. (FISCHER, Octvio Campos. Federalismo e democracia no Brasil: apontamentos iniciais. In:_____, 2014b, p. 18).111Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta: [...] 4. No ser objeto dedeliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;112KRELL, s. d., p. 114.

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demais, sob pena de inconstitucionalidade, com ressalva, como j foi visto, da

competncia comum a todos (CF, art. 23).113

Da forma como a Constituio de 1988 dotou o Municpio de autonomia

difcil no imaginar o Municpio como integrante da federao. Alm disso, o artigo

1 da Constituio diz que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio

dos Estados, Municpios e Distrito Federal de forma indissolvel. O Constituinte

originrio colocou no art. 60 o Municpio na condio de no poder ser excludo da

federao como ente federado114.

O Municpio foi colocado na Constituio como ente federativo. A forma

federativa de Estado tal como desenhada na Carta Magna no pode ser emendada,

pois se trata de clusula ptrea. Assim, os Municpios jamais podero ter

competncias legislativas e administrativas diminudas ou suprimidas. Isso seria

ofensivo clausula ptrea, que busca impedir a modificao do sistema federativo

em trs nveis, i.e. Unio, Estados e Municpios.

O Municpio como ente federativo, portanto, integrante da federao

brasileira, dela no pode ser excludo, sob pena de violao clusula ptrea.

Assume-se assim, neste trabalho, a posio doutrinria que reconhece o

Municpio como ente federativo. A Constituio clara ao estabelecer o Municpio

nessa condio, pouco importando se em outros pases que adotam o federalismo

isso no ocorre.

No basta que o Municpio seja formalmente integrante da federao,

preciso ser dotado de autonomia, mormente financeira, para que no se anule o

pacto federativo estabelecido pela Constituio.

Sobre a autonomia municipal, oportuna a lio de Michel Temer quando diz

que a autonomia dos municpios antecede a autonomia dos Estados, j que a partir

do ajuntamento de pessoas no entorno de uma igreja surgem ncleos populacionais.

Quando a ordem jurdica vem reconhecer autonomia poltica aos municpios,

reconhece uma realidade. Temer cita as lies de Pedro Calmon que afirma que o

Municpio uma instituio mais social do que poltica, mais histrica do que

113ACQUAVIVA, 2000, p. 106.114Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta: [...] 4. No ser objeto dedeliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;

39

constitucional, mais cultural do que jurdica. E arremata para enfatizar a autonomia

nascida espontaneamente.115

A Carta de 1988, corrigindo falha das anteriores116, restabelece o princpio

federativo com maior autonomia aos Estados e Municpios, descentralizando as

receitas pblicas. Os Estados tm o seu principal imposto ampliado. O ICM passa a

ser ICMS incidindo sobre combustveis, lubrificantes, minerais, energia eltrica,

servios de transporte intermunicipal e interestadual e ainda servios de

comunicao.

A autonomia municipal protegida pela Constituio que a reconhece como

princpio a ser garantido, se necessrio, sob a interveno da Unio nos Estados.117

A Constituio estabelece a competncia tanto da Unio como dos Estados

e Distrito Federal e ainda dos Municpios, a ponto de se entender que no mbito de

suas atribuies o Municpio est acima da Unio e dos Estados, s encontrando

bice no poder judicirio quando extrapolar sua competncia.118

Ainda que discorde do Municpio como ente componente da federao,

Roque Carrazza defende a autonomia dos municpios, que antes no fazia, confira-

se:

Nas edies anteriores deste Curso (v.g., na p. 154 da 20 ed.) defendemos em reforo da nossa posio de que o Municpio no integra a Federao a tese de que a autonomia municipal no clusula ptrea e que,portanto, o Congresso Nacional, no exerccio de seu poder constituintederivado, pode, querendo, aprovar emenda constitucional que venha adiminuir ou, mesmo, a eliminar a autonomia dos Municpios.Agora, porm, melhor meditando sobre o assunto, mudamos de opinio.Hoje estamos convencidos de que qualquer amesquinhamento naautonomia municipal vedado pelo texto Magno. De fato, no faria sentidoque a Lei Maior do Pas, tendo atribudo aos Municpios poder constituintedecorrente (eles votam suas leis orgnicas, obedecidos apenas osprincpios jurdicos sensveis da Constituio da Repblica), abrisse espaoa que o poder constituinte derivado abolisse, ainda que em parte, a aptido

115TEMER, 2003, p.104-105.116De incio a Constituio da Repblica de 1988, corrigindo falha das anteriores, integrou o Municpiona Federao como entidade de terceiro grau (arts. 1 e 18) o que j reivindicvamos desde a 1edio desta obra, por no se justificar sua excluso, j que sempre fora pea essencial daorganizao poltico-administrativa brasileira. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipalbrasileiro. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 44).117BRASIL. Constituio Federal (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Art. 34. AUnio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: [...] VII - assegurar aobservncia dos seguintes princpios constitucionais: [...] c) autonomia municipal;118MEIRELLES, op. cit., p. 93.

40

que a Constituio Federal lhes deu para se autogovernarem.119 (destaquedo original)

Mais adiante Roque Carrazza insiste que os Municpios no integram a

Federao, no entanto so dotados de grande autonomia, retirando da Constituio

o fundamento de validade de suas leis.120

Alm da autonomia, no sentir de Regina Ferrari Nery h a necessidade da

observncia do princpio da participao, atravs do qual as coletividades pblicas

federadas devem concorrer para a formao da vontade da ordem nacional [...].121

Neste sentido Paulo Bonavides diz que mediante a lei de participao,

tomam os Estados-membros parte no processo de elaborao da vontade poltica

vlida para toda a organizao federal, intervm com voz ativa nas deliberaes de

conjunto122, o que j diferencia esses Estados das provncias ou coletividades do

Estado unitrio.123

Com relao lei da autonomia por ela que se manifesta com toda a

clareza o carter estatal das unidades federadas. Podem livremente estatuir uma

ordem constitucional prpria, estabelecer a competncia dos trs poderes que

habitualmente integram o Estado.124

Para Lenio Streck, a razo da federao descentralizar o poder, no intuito

de impedir concentrao, de forma autoritria. H uma transferncia de atividades

do centro para a periferia. Dessa forma, federao e democracia tm uma tendncia

simtrica, embora tal no seja uma contingncia inexorvel, como se observa na

experincia internacional e, particularmente, na tradio latino-americana.125

Para Kelsen apenas o grau de descentralizao diferencia um Estado

unitrio dividido em provncias autnomas de um Estado federal.126 Mas no s

isso. Tambm para Kelsen no apenas a competncia legislativa dividida entre a

119CARRAZZA, 2005, p.160-161.120Ibid., p.161.121FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Elementos de direito municipal. So Paulo: Revista dosTribunais, 1993. p. 30.122BONAVIDES, 2012, p. 195.123BONAVIDES, loc. cit.124BONAVIDES, loc. cit.125STRECK; MORAIS, 2010, p. 171.126KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do estado. Traduo de: Lus Carlos Borges. 3. ed. 2.tir. So Paulo: Martins Fontes, 2000. p. 451.

41

federao e os Estados componentes, mas tambm a competncia judiciria e

administrativa.127

No outra a lio de Regina Nery Ferrari quando diz que ao criar o Estado

Federal ou Federao, a Constituio trata de impedir que o poder se concentre em

uma nica pessoa jurdica de direito pblico, mas, ao contrrio, se reparta entre os

entes coletivos que a compem.128

Para que o Municpio exera seu papel de ente federativo ele deve realizar

as competncias a ele atribudas pela Constituio nos artigos 29 e 30129. No s

autonomia poltica e administrativa, mas autonomia financeira.

Para Michel Temer a autonomia poltica do Municpio caracteriza-se pela

capacidade de legislar sobre seus negcios e por meio de autoridades prprias. Isso

estaria contido nos artigos 29 e 30 da Constituio.130

Assim, nos artigos 29 e 30 da Constituio Federal est contido o princpio

da autonomia municipal, bem como seu reconhecimento explcito como princpio no

artigo 34, VII, c. Essa autonomia seria poltica, administrativa e financeira. Poltica,

tendo o Municpio direito a eleger Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores.

Administrativa seria a possibilidade de legislar sobre assuntos de interesse local.

Financeira decorre da competncia de instituir e arrecadar tributos.131

A repartio de competncias reflete a substncia do princpio federal132,

que representa o fundamento do Estado federal, determinando a maneira de

127KELSEN, 2000, p. 456.128FERRARI, 1993, p. 26.129Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo dedez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar,atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e osseguintes preceitos:Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar alegislao federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de suacompetncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas epublicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada alegislao estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI- manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educaoinfantil e de ensino fundamental; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006) VII -prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, medianteplanejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX - promover aproteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal eestadual.130TEMER, 2003, p. 105.131BARRETO, Aires F. ISS na Constituio e na lei. 3. ed. So Paulo: Dialtica, 2009a. p. 9.132Nos artigos 21 e 22 esto enumeradas as competncias da Unio e no artigo 30, as competnciasdos Municpios, ficando os Estados com a competncia residual, disposta no artigo 25. Alm disso, o

42

coexistncia das trs ordens jurdicas existentes. Aqui se revela o princpio

federativo.133

Dentre essas competncias, leciona Luis Roberto Barroso, est a

competncia tributria e discriminao de rendas, pois a repousa materialmente o

princpio federativo, de vez que a medida da autonomia real dos Estados-

membros134.

No que respeita s competncias tributrias, a Constituio delimitou bem o

que coube a cada ente federativo. Os impostos da Unio135 esto descritos no artigo

153. Alm desses, a Unio poder instituir, mediante lei complementar, impostos

no previstos no artigo anterior, desde que sejam no cumulativos e no tenham

fato gerador136 ou base de clculo prprios dos discriminados nessa Constituio e

na iminncia ou no caso de guerra externa, impostos extraordinrios,

compreendidos ou no em sua competncia tributria, os quais sero suprimidos,

gradativamente, cessadas as causas de sua criao, conforme dispe o artigo 154,

na chamada competncia tributria residual.

Cabe