CASOS PRÁTICOS - hiria.com.br · 4/6/2016 · CASOS PRÁTICOS Realização Parceiro de Conteúdo...

Hospital Metropolitano Prefeitura de Belo Horizonte

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Foto: http://novometropolitano.com.br/o-hospital/

Sumário Síntese do Contrato ...................................................................................................................... 3

Perfil do Projeto e Linha do Tempo .............................................................................................. 4

Introdução .................................................................................................................................... 5

Estudos de Viabilidade e Licitação................................................................................................ 8

Aspectos Contratuais de Destaque ............................................................................................. 10

Escopo da PPP: Gestão “bata cinza” e obra civil em duas fases ............................................. 10

Estrutura de Garantias ................................................................................................................ 12

Alocação de Riscos ..................................................................................................................... 14

Metodologia de Reequilíbrio Econômico-Financeiro ................................................................. 16

Regra de Solução de Conflitos .................................................................................................... 17

Aditivos ....................................................................................................................................... 18

Auditoria instaurada no âmbito do TCE\MG .............................................................................. 22

Mecanismo de pagamento ........................................................................................................ 23

Verificador Independente........................................................................................................... 27

Questões para Debate ................................................................................................................ 28


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Síntese do ContratoAssinada em março de 2012, a concessão administrativa do Hospital do Metropolitano de Belo Horizonte foi criada para ajudar a suprir a demanda por leitos para atendimento de urgência e internação na capital mineira e adjacências, além de ampliar a oferta de serviços para cirurgias eletivas1.

A concessionária da parceria público-privada (PPP) contou com financiamento do Banco Nacio-nal de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) de R$73 milhões, e do Banco de Desen-volvimento de Minas Gerais (BDMG), da ordem de R$ 80 milhões, para a realização das obras de implantação e para a aquisição e instalação de mobiliário e dos equipamentos hospitalares.

Parte relevante da fase de obras para construção do hospital foi realizada por intermédio de uma contratação pública tradicional, previamente à celebração da PPP. Esta decisão trouxe repercussões para dentro do contrato da Parceria Público-Privada, sobretudo em relação ao seu cronograma para entrada em operação.

Adicionalmente, o caso também aponta relevância no que diz respeito à metodologia adotada para a estrutura da garantia, utilizando o instrumento de caução e penhor para assegurar a regularidade das contraprestações pecuniárias devidas ao parceiro-privado.

1Por cirurgia eletiva entende-se como aquela necessária para tratamento médico, que não se reveste das características de urgência ou emergência.


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2Ver mais em http://g1.globo.com/minas-gerais/noticia/2015/12/com-3-anos-de-atraso-hospital-do-barreiro-e-parcialmente-inaugurado.html

Perfil do Projeto e Linha do Tempo Objeto

Concessão Administrativa para realização de serviços e obras de engenharia e serviços de apoio não assistenciais à gestão e operação do Hospital Metropolitano de Belo Horizonte.

Órgão Responsável Secretaria Municipal de Saúde Ressarcimento dos Estudos R$ 3.500.00,00Recebedor (es) do Ressarcimento dos Estudos Estruturadora Brasileira de Projetos S.A- EBPSegmento do Projeto Saúde Estado, Município, Distrito Federal ou União? Município Tipo de Licitação Menor preçoModalidade de Concessão Concessão AdministrativaLimite Máximo de Empresas no Consórcio 4 empresas

Licitantes (i) Consorcio Planova-Tratenge; e (ii) Consórcio Novo Metropolitano.

Empresas que Compõe a Concessionária Construtora Andrade Gutierrez S.A., Gocil Servi-ços de Vigilância e Segurança Ltda., Vivante S.A.

Concessionária Novo Metropolitano S/A Prazo de Concessão 20 anosValor do Contrato R$ 1.045.431.655,41

Investimento Estimado R$ 156.339.117,00 (referente à PPP, a preços de ago/11)

Garantia para Execução do Contrato R$ 41.644.363,74Data de Publicação do PMI 02/02/2010Data de Publicação da Consulta Pública 04/08/2010Data de Publicação do Edital 02/12/2011Data de Assinatura do Contrato 26/03/2012Data de Início das Obras 20/01/2014Data de Início da Operação: 12/12/20152

Data de Publicação dos Aditivos

1º em 21/12/13; 2º em 26/05/15; 3º em 26/05/15;

4º em 28/10/15; 5º em 25/10/12; 6º em 19/08/2016

Data Prevista para Encerramento do Contrato 26/03/2032


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3Conforme consta na tabela, o início dos estudos da PPP do do Hospital Metropolitano do Barreiro se deu em 2010. Dessa forma, investigamos os índices da época com o intuito de evidenciar as circunstancias daquele momento do tempo que contribuíram para a priorização deste projeto. 4O IVS é um índice que varia entre 0 e 1. Quanto mais próximo a 1, maior é a vulnerabilidade social de um território. http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/150930_atlas_regioes_metropolitanas_brasileiras.pdf 5Em que pese o Estudo do IBGE seja de 2000, a PBH replicou os mesmos valores em análise realizada em outubro de 2010: disponível em <http://www.pbh.gov.br/smsa/atencao_primaria/Documento_Complementar_01_Rede.pdf>6Disponível em: file:///C:/Users/PPP/Downloads/pms_revisado_11_agosto_2010%20(1).pdf7Não conseguimos encontrar a atualização desses números para o ano da concepção do PMI, mas aparentemente, esses números impactaram na decisão do Poder Concedente em construir o Hospital Metropolitano de BH.

Introdução

O município de Belo Horizonte, na época do início da elaboração dos estudos da PPP do Hospi-tal Metropolitano do Barreiro3, era o quinto ente municipal que mais contribuía para a compo-sição do Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil, com o equivalente a 1,37% da riqueza nacional anualmente produzida.

Por outro lado, o Município ostentava uma contradição relevante ao seu poderio econômico, vez que, em 2010, o Índice de Vulnerabilidade à Saúde (IVS) do município era de 0,303%4, o que significava que apenas 28% da população belo-horizontina se encontrava distribuída em área de risco considerado baixo.

A região do Barreiro e de Venda Nova apresentavam situação ainda mais delicada, com cerca de metade da população distribuída na área de risco elevado ou muito elevado, conforme se verifica na tabela abaixo elaborada pelo Censo Populacional IGBE 20005:

O distrito do Barreiro foi a região que apresentou quadro mais preocupante, considerando que apenas 2,2 % da população residia em área de baixo risco, e os outros 98% encontram-se em área de risco médio, elevado ou muito elevado.

Segundo Planejamento de Saúde de Belo Horizonte (2010-2013)6, elaborado pela Secretaria Municipal da capital mineira, a rede hospitalar, em 2009, possuía 33 hospitais, sendo que apenas um tinha natureza de Hospital Público Municipal, o restante possuía natureza estadual (10), federal (2) e filantrópico e/ ou privado (20).7


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8http://www.ebpbrasil.com/ebp2014/web/default_pti.asp?idioma=0&conta=45

Além deste ponto, as Unidades Assistenciais da Rede SUS-BH eram distribuídas, preponderan-temente, na região centro sul e noroeste, revelando a necessidade de se haver uma política pública que desse mais atenção aos moradores da Região do Barreiro.

A escolha da localização do Hospital Metropolitano do Barreiro, próximo às principais vias de acesso da região, foi feita justamente para facilitar o fluxo de pacientes e profissionais, garan-tindo mais rapidez e efetividade no atendimento à população, conforme se identifica a partir da ilustração a seguir8.


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9Posteriormente, BH avançou com outras PPPs, no setor da saúde realizou PPP na modalidade de concessão administrativa para delegação dos serviços de apoio à ope-ração da rede de Atenção primária à Saúde do Município de Belo Horizonte, incluindo obras de reconstrução e construção de novas unidades. O contrato foi assinado em 18/02/2016 entre o Município de Belo Horizonte e a SPE Saúde Primária de BH S/A. 10Parte remanescente, pois antes da assinatura da PPP o Município já via iniciado a fase de obras, via modelos de contratação tradicionais.

Há que se considerar, também, que o Hospital se situa próximo à uma região que registra altos índices de acidentes graves de trânsito, em função da proximidade com o anel rodoviário, ra-zão que intensifica a sua importância naquela localidade.

Até 2010, as verbas destinadas à saúde pela Prefeitura de Belo Horizonte eram implantadas via modelos de contratação tradicionais. Ou seja, nem o modelo de contratação de Organizações Sociais de Saúde, bastante comum entre outros governos do país, registrava qualquer ocorrên-cia na capital de Minas Gerais.

Sendo assim, o caráter inovador e disruptivo da PPP do Hospital Metropolitano de Belo Hori-zonte foi ainda mais acentuado9.

O Hospital Metropolitano de Belo Horizonte foi o primeiro hospital construído por meio de PPP no estado e o segundo do país, precedido apenas pelo Hospital do Subúrbio (BA).

Enquanto o Hospital Subúrbio contou com a gestão da concessionária nos serviços de ad-ministração hospitalar e nos serviços de assistência à saúde, a concessão de Belo Horizonte restringiu a prestação de serviços do parceiro privado à administração hospitalar (lavanderia, serviços de informática, limpeza, segurança, dentre outros), ou seja, toda a parte clínica assis-tencial continua sob responsabilidade do SUS-BH.

Outro ponto que diferencia as duas primeiras concessões administrativas em saúde do Brasil se refere à realização de obras civis: apenas a PPP de Belo Horizonte incluiu parcela das obras para implantação do hospital no escopo da concessão10.

O Município optou pela construção do Hospital Metropolitano de BH em duas fases. Confor-me será melhor explanado a seguir, a fase I contemplou a edificação da superestrutura sob regime empreitada e a fase II consistiu na Parceria Público-Privada, na modalidade concessão administrativa, para execução de obras e dos serviços não assistenciais do Hospital.


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11Ver mais em http://www.ebpbrasil.com/ebp/web/arquivos/02-EBP_HMBH_apresentacao_audiencia_publica.pdf

Estudos de Viabilidade e Licitação Para a concepção do projeto de PPP foi celebrado Convênio de Cooperação Técnica entre o Município de Belo Horizonte e a EBP - Estrutura Brasileira de Projetos S.A., objetivando a reali-zação de estudos, investigações e levantamentos relacionados ao projeto de PPP para a cons-trução e operacionalização do Hospital Metropolitano do Barreiro.

Em 06/05/10, foi publicada no Diário Oficial do Município (DOM) a autorização à EBP para de-senvolver os estudos, tendo em vista os convênios celebrados. O referido despacho também permitiu que outros eventuais interessados apresentassem manifestação nas mesmas condi-ções conferidas à EBP, no prazo de 60 dias contados da publicação da autorização no DOM.

Decorrido o prazo, não houve manifestação de outros interessados e a EBP foi a única a elabo-rar os estudos, com a modelagem se iniciando em agosto de 2010, posteriormente à licitação da Fase I.

A ilustração abaixo11 demonstra os principais marcos, evidenciando as fases de evolução do projeto de PPP (fase II):

Fonte: Apresentação | Audiência Pública | EBP


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12http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/noticia.do?evento=portlet&pAc=not&idConteudo=42403&pIdPlc=&app=salanoticias13O consórcio formado pelas empresas Planova e Tratenge apresentou a proposta com o menor valor (R$55.421.800), mais do que 10% menor do que o teto de R$62 milhões estabelecido no edital de licitação. O consórcio Andrade Gutierrez e Dalkia apresentou uma proposta no valor de R$61.690.000,00. 14Ver mais em http://www.otempo.com.br/cidades/hospital-metropolitano-do-barreiro-deve-ficar-pronto-em-30-meses-1.758301

Para fins de consulta pública, a Secretaria Municipal de Saúde disponibilizou os documentos referentes à concessão e estipulou que as contribuições fossem enviadas no prazo de 30 dias, contados a partir de 05 de agosto de 2010.

Posteriormente, em 01/09/2010, realizou-se audiência pública com o intuito de obter contri-buições atinentes ao contrato e ao edital da concessão.

As contribuições da audiência pública e da consulta pública foram sistematizadas e disponibi-lizadas no portal da transparência do Município de Belo Horizonte.12 Foram apresentados, ao todo, 66 questionamentos, sendo que a maioria indagava sobre a limitação de 3 (três) partici-pantes no consórcio, sobre a garantia da proposta, sobre dúvidas de cunho técnico e sobre a habilitação.

As respostas apresentadas em âmbito de consulta pública foram dadas de forma sucinta, sem explorar a fundo o conteúdo indagado. Com relação à participação dos consórcios, o Poder Concedente optou por considerar a contribuição decorrida de questionamentos em audiência pública e aumentar o limite de consórcios participantes para 4 (quatro). O restante dos ques-tionamentos não implicou em alterações significantes no conteúdo estabelecido anteriormen-te a audiência pública.

Concluídos os trabalhos de modelagem e feita a consulta pública, a versão final do edital da Concorrência 008/2010 foi publicada em 02/12/10.

A abertura dos envelopes da Concorrência 008/2010 aconteceu no dia 15/02/10 e dois consór-cio apresentaram proposta: (i) Consorcio Planova-Tratenge; e (ii) Consórcio Novo Metropolita-no, formado pela Construtora Andrade Gutierrez S.A, Gocil Segurança e Serviços e Dalkia Brasil S.A (posteriormente adquirida pela Vivante S.A.).

O Consórcio formado pela Planova e Tratenge apresentou a proposta com o menor valor de contraprestação anual máxima (R$ 55.421.800,00)13 e, depois de comprovada a regularidade de sua habilitação, foi declarado vencedor do certame, tendo a sua homologação e adjudica-ção publicadas em 14/04/11.

O consórcio vencedor teria, entretanto, desistido de assinar o contrato, alegando justamente a defasagem do valor contratado em função do tempo transcorrido entre a homologação do certame e a sua assinatura14.

Assim, em 24/01/2012, em virtude da renúncia do Consorcio Planova-Tratenge, publicou-se nova Ata de Habilitação, na qual a Comissão de Licitação desclassificou a proposta do consór-cio renunciante e classificou o Consórcio Novo Metropolitano. O Consórcio Novo Metropolita-no foi declarado vencedor com o valor de contraprestação anual máxima no mesmo montan-te do antigo vencedor (R$ 55.421.800,00), sendo sua homologação e adjudicação publicadas em 14/04/11. Na origem, a proposta econômica do Consórcio Novo Metropolitano era de R$61.690.000,00, o que revela uma diferença relevante, de aproximadamente R$500.000,00 por mês a menos de contraprestação.

O contrato para o funcionamento do Hospital Metropolitano de Belo Horizonte, por 20 anos, no valor de R$ 416.443.637,38, foi assinado em 26/03/2012 e publicado em 11/05/2012.


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15A empresa Santa Bárbara S/A alegou que a paralização das obras se deu por dificuldades financeiras enfrentadas pela empresa, que atualmente se encontra em processo de recuperação judicial. A Procuradoria Geral do Município propôs ação (contra a empresa, pleiteando indenização pelos danos causados ao erário, esta-belecendo o valor do prejuízo ao município em aproximadamente R$8 milhões). 16No limite da pesquisa, informamos que não conseguimos encontrar o número da ação indenizatória para acompanhar as decisões proferidas pelo poder judiciário.17Ver mais em http://www.otempo.com.br/cidades/pbh-entra-com-a%C3%A7%C3%A3o-contra-empresa-que-construiria-hospital-do-barreiro-1.101154418Destacando os serviços elencados no Anexo 5 do edital, onde são divididos pelo escopo do serviço, a saber: (i) obra civil; (ii) mobiliário e equipamento; (iii) enge-nharia e manutenção, (iv) administrativo e de apoio; (v) transporte; (vi) higiene; (vii) hotelaria; e (viii) tecnologia.

Aspectos Contratuais de Destaque

Escopo da PPP: Gestão “bata cinza” e obra civil em duas fases

Conforme indicado, o Hospital Metropolitano foi implantado em duas fases. A primeira fase contemplou a contratação de edificação da superestrutura sob regime de emprei-tada, fruto de concorrência da qual a empresa Santa Bárbara Engenharia S/A sagrou-se vencedora.

No entanto, diante de atrasos em função de paralização da obra, o contrato foi rescindido15. A PBH entrou com ação na Justiça16 contra a construtora, solicitando ao menos R$ 8 milhões de indenização, à título de ressarcimento pelo prejuízo com o rompimento do contrato, a emprei-teira também foi multada em R$ R$ 509.982,2717.

Em decorrência da rescisão, promoveu-se nova licitação, em julho de 2011, para complemen-tação das obras da Fase I (superestrutura), sendo a Tratenge Engenharia Ltda. a vencedora do certame.

O objeto da Fase II compreendeu a PPP do Hospital Metropolitano por concessão adminis-trativa, em que a concessionária, inicialmente, era responsável pela obra - considerando a superestrutura realizada na Fase I e pelo serviço de apoio não assistenciais a serem realizados no hospital.

De forma geral, a concessionária foi incumbida das “atividades não clínicas e não assisten-ciais”, ou seja, a chamada gestão da “bata cinza”, considerando que as atividades de responsa-bilidade da concessionária se limitariam ao apoio aos profissionais de saúde. 18

As obras que integram o objeto da concessão estão especificadas no Anexo 4 do contrato e consistiam, incialmente, em três andares de subsolos, edificação anexa com carga-descarga, depósito e pátio de serviços, andar térreo, seis pavimentos, pilotis (terraço, lanchonete e ca-pela ecumênica), ático (barrilete das instalações hidráulicas e central de ar condicionado, cada das máquinas, caixa d’agua), heliponto e área externa com estacionamento descoberto, pátio de serviços, acessos e áreas de circulação de veículos.


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A concessionária da PPP, investiu cerca de R$ 156 milhões (a preços de ago/11) para a conclu-são da Fase II. O valor discriminado para o montante encontra-se ilustrado abaixo.

De acordo com o item 9.1.3 do contrato de PPP, os serviços da Fase II iniciariam no prazo má-ximo de 450 dias corridos e contados a partir data da celebração do Instrumento de Cessão de Superestrutura, que seria construída na Fase I sob o regime de empreitada.

O contrato previu ainda, na subcláusula 10.6, que o Instrumento de Cessão de Superestrutura deveria ser assinado na data de início da Concessão.

No entanto, em 20 de dezembro de 2013 foi assinado o primeiro aditivo contratual que modi-ficou o objeto do contrato, autorizando a concessionária a iniciar obras complementares dos serviços faltantes da Fase I, conforme será melhor abordado a seguir.

Tal aditivo foi necessário considerando a necessidade de ampliação da capacidade do CTI (mais 40 leitos) e a dificuldade da Tratenge Engenharia Ltda em concluir a Fase I, o que ensejou no atraso na entrega das obras e no primeiro desequilíbrio contratual.

Dessa forma, o Instrumento de Cessão de Superestrutura somente foi celebrado após o pri-meiro aditivo contratual, em 20/12/2013, considerando que o parceiro privado da PPP teve que se responsabilizar pelas obras faltantes da superestrutura. Verifica-se, portanto, que não houve a entrega da superestrutura que comporia a Fase I antes do início da concessão administrativa, ao reverso, considerando a debilidade da situação das obras, optou-se por ampliar o objeto da PPP, de modo que fosse autorizado à concessionária da PPP fina-lizar as obras da Fase I.

Por essa razão explica-se o fato da celebração do Instrumento de Cessão de Superestrutura ter se dado apenas depois da assinatura do 1º aditivo, mais de 1 ano após a assinatura do contrato de concessão.

A decisão do Poder Concedente em dividir a construção do Hospital Metropolitano em duas fases, na primeira valendo-se da contratação pública tradicional de obra e na segunda utilizan-do a modalidade de PPP, ao invés de concentrar as duas fases no contrato de PPP, pode ter sido motivada por uma intenção de diminuir o valor do contrato de PPP, sobretudo conside-rando que não havia uma legislação à época da modelagem do projeto para tratar da figura do aporte público de recursos, introduzida pela Lei n. º 12.766/95 19.

No entanto, a estratégia adotada pode não ter produzido resultados muito eficientes, con-siderando que a empresa vencedora da licitação da Fase I, comprometeu a regularidade do cumprimento do contrato com a concessionária da PPP., conforme será demonstrado na parte deste estudo que fala dos aditivos contratuais aos quais essa concessão já foi submetida.

19A figura do aporte foi introduzida pela MP n.º 575 e, posteriormente, incluída no texto da Lei n.º 12.766/12, que alterou o marco regulatório nacional de PPPs. Em síntese, o aporte representa desembolsos feitos pelo poder concedente em favor da concessionária, durante a realização das obras ou aquisição de bens, permitin-do que o reconhecimento dos tributos sobre esta receita somente se dê ao longo da vida útil do ativo, e não no momento de realização da receita.

O aporte, portanto, também traz o benefício de desonerar o fluxo de caixa da concessionária no início dos contratos diminuindo um pouco a necessidade de equity e de dívida, tornando os projetos ligeiramente mais financeiramente viáveis para investidores.


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20As hipóteses de rescisão encontram-se previstas na subcláusula 31.1, a saber: o CONTRATO poderá ser rescindido por iniciativa da CONCESSIONÁRIA, mediante ação proposta perante o tribunal arbitral especialmente para este fim, no caso de descumprimento das normas contratuais pelo PODER CONCEDENTE, em especial: 31.1.1. na eventualidade de inadimplência da CONTRAPRESTAÇÃO PÚBLICA superior a 6 (seis) meses; 31.1.2. na hipótese de não constituição ou não complemen-tação pelo PODER CONCEDENTE de garantias, nos termos e prazos estabelecidos na clausula 20 do CONTRATO.

Estrutura de Garantias Na PPP do Hospital Metropolitano do Barreiro, o Poder Concedente constituiu a garantia em favor da concessionária sob a perspectiva de duas componentes.

A primeira garantia foi constituída por caução, facultando ao Poder Concedente a escolha de constituí-la em dinheiro ou penhor da dívida pública federal, no limite de 03 (três) contrapres-tações máximas mensais, destinadas a assegurar o pagamento público à concessionária.

O segundo modelo, por sua vez, foi destinado a assegurar o pagamento de indenização em virtude de rescisão20, no limite inicial de R$ 184.000.000, 00. A garantia foi constituída por meio de penhor de créditos detidos pelo Poder Concedente perante a COPASA - Companhia de Saneamento de Minas Gerais.

A subcláusula 20.2 do Contrato possibilitou que as garantias fossem oferecidas por Compa-nhias de Ativos, as quais se configuram como empresas independentes criadas pelo Poder Concedente para esta finalidade, e que também poderiam assumir a obrigação de manuten-ção de níveis da garantia. No caso específico, estamos falando da PBH Ativos.

A composição acionária da PBH Ativos S/A está dividida entre o Município de Belo Horizonte, a Empresa de Informática e Informação do Município de Belo Horizonte S/A (PRODABEL) e a Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte (BHTRANS).

A PBH Ativos tem por finalidade o apoio sistemático ao Município de Belo Horizonte na reali-zação de operações financeiras estruturadas e atividades afins.

Em 13/06/2014, objetivando constituir a garantia pública da PPP, foram assinados os Contratos de Caução Remuneratório e Penhor de Conta Bancária entre o Município de Belo Horizonte, a Secretaria Municipal de Finanças, a Secretaria Municipal de Saúde, a PBH Ativos S.A e a Con-cessionária Novo Metropolitano.

Conforme se verifica no fluxograma abaixo, para o oferecimento das garantias foram criadas duas contas vinculadas, uma para garantir, por meio de caução, a contraprestação pública e a segunda para garantir a indenização em caso de rescisão contratual.

HMDCC

Conta vinculada

Conta vinculada tipo I 3CPM

Conta vinculada tipo II R$ 184,0 MM

Fluxo de recebimentos

1

2


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21A comunicação deveria ser instruída com cópia da fatura pela prestação dos serviços e dos relatórios do verificador independente. Ambos os documentos deve-riam ser protocolados no Poder Concedente.

Com relação à figura do agente fiduciário, o encargo da contratação e os custos ficaram sob responsabilidade da concessionária, sendo este encarregado da guarda, administração e liqui-dação dos bens gravados com penhor.

O agente fiduciário também teve o papel de depositário da conta vinculada e dos ganhos e receitas financeiras dela decorrentes, sendo autorizado, de forma irrevogável, a fazer a movi-mentação da conta nos termos pactuado no Apêndice C do Anexo 12 - Minuta de Contratação Agente Fiduciário.

No caso de inadimplência do Poder Concedente caberia à concessionária comunicar ao agente fiduciário.21

Presente os documentos obrigatórios, caberia ao agente fiduciário comunicar ao Poder Conce-dente, facultando-lhe a purgação da mora no prazo máximo de 10 dias.

Na hipótese de não pagamento da Contraprestação Pública, o agente fiduciário deve liberar em favor da concessionária, em até 5 dias, o valor equivalente ao devido pelo Poder Conce-dente no período em referência.

Caso haja discordância por parte do Poder Concedente, a questão deverá ser submetida ao Grupo de Mediação ou à arbitragem, tema que será abordado mais adiante neste estudo.


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Alocação de Riscos

Considerado um dos aspectos mais relevantes nos contratos de PPP, o tema da alocação de riscos deve ser encarado de modo pormenorizado e objetivo no contrato, a fim de contribuir com a segurança jurídica da PPP.

Nos contratos de PPPs mais recentes o tema é tratado com alguma profundidade e riqueza de detalhes, capitulando os riscos e estabelecendo-se qual das partes será responsável para gerir e se responsabilizar pelas consequências de sua materialização.

Alinhado às boas práticas sobre desenho de contratos, a PPP do Hospital Metropolitano traz este esforço de evidenciar os riscos inerentes à relação.

A cláusula 17.2 da concessão administrativa especifica os riscos alocados à Concessionária e, desse modo, estabelece os acontecimentos que não ensejam a recomposição do equilíbrio econômico-financeira, saber:

• Não obtenção do retorno econômico previsto na Proposta Comercial, por força de fatores distintos de caso fortuito ou força maior;

• Constatação superveniente de erros ou omissões em sua Proposta Comercial;

• Adequação da tecnologia empregada nas Obras e Serviços da Concessão;

• Eventual perecimento, destruição, roubo, furto, perda ou quaisquer outros tipos de danos causados aos Bens Vinculados, não cobertos pelas apólices de seguro contrata-das pela Concessionária ou pela garantia do fabricante;

• Gastos resultantes de defeitos ocultos em bens vinculados que pertençam ao Poder Concedente, mas que sejam cedidos à Concessionária, ou, ainda, que pertençam à Con-cessionária, mas que sejam utilizados para executar o contrato, desde que não cobertos pelas apólices de seguro contratadas pela Concessionária ou pela garantia do fabricante;

• Aumento do custo de capital, inclusive os resultantes de aumentos das taxas de juros;

• Variação das taxas de câmbio;

• Riscos que possam ser objeto de cobertura de seguros oferecidos no Brasil na data de sua ocorrência, mas que deixem de sê-lo como resultado direto ou indireto de ação ou omissão da Concessionária;

• Inflação superior ou inferior ao índice utilizado para reajuste da contraprestação públi-ca máxima ou de outros valores previstos no contrato para o mesmo período;

• Decisão tomada em dissídio trabalhista ou decorrente da celebração de acordo ou convenção coletiva de trabalho que não reflita diretamente na composição do IRC (Índice de Reajuste da Contraprestação);

• Ocorrência de greves dos seus empregados ou da interrupção ou falha de fornecimen-to de materiais e serviços pelos seus contratados;

• Alteração da legislação referente aos tributos sobre a renda e o lucro; e

• Eventual majoração nos custos dos equipamentos e do mobiliário entre a data de apresentação da proposta comercial e a efetiva aquisição dos mesmos.


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Por outro lado, os riscos atribuídos ao Poder Concedente se inserem na cláusula 17 do contra-to, e, ao contrário dos riscos atribuídos à Concessionária, os riscos alocados ao Poder Público ensejam o reequilíbrio econômico financeiro, quais sejam:

• Criação, extinção, isenção ou alteração de tributos ou encargos legais que tenham repercussão direta nas receitas ou despesas da concessionária, para mais ou para me-nos, relacionados ao objeto do contrato, ressalvadas alterações nos tributos inciden-tes sobre a renda ou lucro;

• Modificação unilateral, imposta pelo Poder Concedente, nas especificações e obriga-ções relativas ao serviço e ao projeto arquitetônico e de engenharia do hospital, desde que, como resultado direto da modificação, verifique-se para o Concessionário altera-ção substancial do resultado econômico da concessão;

• Ocorrência de eventos de caso fortuito ou força maior não cobertos por seguro;

• Decisão administrativa ou judicial cível, decorrente de fato não imputável às partes, que impeça ou impossibilite o concessionário de executar as obras ou os serviços, que interrompa ou suspenda o pagamento da contraprestação pública, ou que impeça seu reajuste e revisão de acordo com o estabelecido no contrato; e

• Atraso ou omissão do Poder Concedente nas providências que lhe cabem na relação contratual que gerem repercussões no retorno econômico da concessão para o par-ceiro privado.

A materialização de alguma das hipóteses que geram reequilíbrio do contrato costuma ser uma das principais justificativas para os aditivos contratuais.

Conforme melhor será explorado nos tópicos a seguir, o contrato do Hospital Metropolitano de BH já contou com 6 aditamentos contratuais, sendo que 5 deles geraram a necessidade direta de reequilíbrio econômico-financeiro.


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Metodologia de Reequilíbrio Econômico-Financeiro A cláusula 16ª do contrato se dedica a explicar o procedimento de reequilíbrio eco-nômico-financeiro da concessão, nos casos em que as hipóteses de materialização de riscos alocados ao poder público gerem desequilíbrios para algumas das partes.

O processo de recomposição, de acordo com a subcláusula 17.6.8 do contrato, será rea-lizado de forma que seja nulo o valor presente líquido do Fluxo de Caixa Marginal proje-tado em razão do evento que ensejou o desequilíbrio, considerando: (i) os fluxos dos dis-pêndios marginais resultantes do evento que deu origem à recomposição e (ii) os fluxos das receitas marginais resultantes da recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.

O contrato estabelece que a taxa de desconto usada nos cálculos de reequilíbrio econômico-fi-nanceiro deverá ser igual à taxa estimada do custo da dívida do BNDES, ou seja, a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) fixada pelo Banco Central do Brasil vigente quando da recomposição do reequilíbrio, ou outra taxa que venha a substituí-la, mais 2,3%.

O contrato indica que para fins de determinação dos fluxos dos dispêndios marginais serão utilizados critérios de mercado para estimar o valor dos investimentos, custos e despesas re-sultantes do evento que deu causa ao reequilíbrio.

Caso a recomposição seja devida, existem 7 formas de efetivá-la, podendo mais de uma forma ser utilizada concomitantemente para o mesmo evento:

• aumento ou redução do valor da Contraprestação Anual Máxima, inclusive para fins de compensação dos custos e despesas adicionais ou da perda de receita efetivamente

• ocorrida em função do fato de desequilíbrio;

• alteração do Prazo da Concessão, respeitados os limites da lei;

• pagamento à Concessionária, pela Prefeitura, dos investimentos, custos ou despesas adicionais que tenham sido efetivamente incorridos ou do valor equivalente à perda de receita efetivamente ocorrida.

• modificação das especificações mínimas dos equipamentos e mobiliário;

• modificação das especificações mínimas dos serviços;

• combinação dos mecanismos anteriores.

Até o presente momento, já houve cinco reequilíbrios, formalizados nos aditamentos 1º ao 5º conforme será demonstrado no item a seguir.


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Regra de Solução de Conflitos

A cláusula 33ª do contrato prevê a hipótese de resoluções de controvérsias por meio de uma Comissão de Acompanhamento de Obras formada por 3 (três) membros, sendo 2 (dois) indica-dos pelo Município de Belo Horizonte, 1 (um) pela concessionária e 1 (um) que será escolhido em comum acordo entre as partes.

Todas as despesas necessárias ao funcionamento da Comissão serão repartidas igualmente entre as partes.

A decisão da Comissão de Acompanhamento das Obras será vinculante para as Partes, até que sobrevenha eventual decisão arbitral. A existência da Comissão de Acompanhamento de Obras deve ser observada como estratégia do contrato para incentivar o consenso entre as partes na fase de obras, como tentativa para que seja evitado o contencioso entre as partes.

O que não puder ou não tiver sido resolvido por meio da referida comissão de acompanha-mento, deverá ser discutido em sede de câmara arbitral. Neste contrato, a arbitragem será administrada pela Câmara de Arbitragem Empresarial - Brasil (“CAMARB”), segundo as regras previstas no seu regulamento vigente na data em que a arbitragem for iniciada, sendo condu-zida no Município de Belo Horizonte.

O tribunal arbitral será composto por 3 árbitros, cabendo à cada parte indicar um árbitro. O terceiro árbitro será escolhido de comum acordo pelos árbitros indicados pelas partes e será o presidente do tribunal arbitral.

Caso seja necessária a obtenção das medidas coercitivas, cautelares ou de urgência antes da constituição do tribunal arbitral, ou mesmo durante o procedimento de mediação, as Partes poderão requerê-las diretamente ao competente órgão do Poder Judiciário. Caso tais medidas se façam necessárias após a constituição do tribunal arbitral, deverão ser requeridas e aprecia-das pelo tribunal arbitral que, por sua vez, poderá solicitá-las ao competente órgão do Poder Judiciário, se entender necessário.

De toda forma, o item 34.9 do contrato elegeu o Foro da Comarca do município de Belo Hori-zonte para dirimir quaisquer controvérsias oriundas da regulação da PPP do Hospital do Me-tropolitano que não possam ser resolvidas mediante a Comissão Técnica ou por procedimento de arbitragem.22

22No limite de nossa pesquisa, não conseguimos identificar se alguma questão já foi levada às instâncias arbitrais.


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23Conforme subcláusula 2.3.24Art. 6o A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria público-privada poderá ser feita por: § 2o O contrato poderá prever o aporte de recursos em favor do parceiro privado para a realização de obras e aquisição de bens reversíveis, nos termos dos incisos X e XI do caput do art. 18 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, desde que autorizado no edital de licitação, se contratos novos, ou em lei específica, se contratos celebrados até 8 de agosto de 2012. 25A composição terá base nos quantitativos levantados nos projetos executivos e nos custos unitários, sobre os quais se aplicará o IBI de 40%, de forma a encontrar o preço. Sobre o preço encontrado aplicar-se-á a taxa de 25% (vinte e cinco por cento) para a cobertura das despesas indiretas, eventuais e impostos da Concessionária, compondo, assim, o valor de referência. Os pagamentos do valor mencionado, deverão guardar proporcionalidade com as etapas executadas.26Conforme subcláusula 2.3.3 do Primeiro Aditivo Contratual. 27A preços de dez/2012.28Conforme subcláusula 2.3.4 do Primeiro Aditivo Contratual. 29A 1º entrega parcial apresentará: 1º subsolo do prédio (mínimo necessário); pavimento térreo (20%) equivalendo à área administrativa do Hospital; 5º pavimento, refe-rente ao primeiro andar de internação, que será configurado para 10 leitos de UTI, 20 leitos de UCI e 40 leitos de internação.

Aditivos O primeiro termo aditivo ao Contrato de concessão foi celebrado em 20/12/2013, visando ao restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro em favor do parceiro privado, conside-rando o aumento do escopo da PPP para:

• Realizar obras complementares, incluído serviços faltantes da Fase I e os serviços ne-cessários para o aceite da Superestrutura pela Concessionária, bem como antecipar, ainda que de forma precária, obras da Fase II, com objetivo de reduzir em parte os impactos dos atrasos ocorridos até o momento.

• Acrescer um andar ao Hospital, com 40 novos leitos em unidade de terapia intensiva e os serviços não assistenciais a eles correlatos, bem como a execução de obras comple-mentares e adicionais necessárias ao funcionamento do Hospital23.

Os investimentos necessários à execução dos pontos descritos acima, seriam pagos conside-rando os benefícios tributários na Legislação, por meio de aporte do Poder Concedente, e com base no §2, art.6º da Lei 11.079/0524.

O valor de referência máximo é de R$14.106.463,51, relativo aos investimentos necessários para as obras civis, instalações e equipamentos prediais do novo andar que abrigará os 40 novos leitos de UTI.25 Soma-se a esse valor mais R$ 6.120.896,37 para os investimentos de obras complemen-tares e adicionais do Hospital e o valor de R$ 8.382.311,92 para fornecimento e instalação de equipamento assistenciais, mobiliário segurança e tecnologia da informação no novo andar26.

Já os serviços não assistenciais relativos ao aumento dos 40 novos leitos de UTI serão pagos por meio de um incremento de R$12.450.142,6527 ao valor da Contraprestação Pública Máxi-ma, sendo que a partir da assinatura deste aditivo, o valor aqui incrementado, acrescido da Contraprestação Pública Máxima vigente até então, passará a prevalecer como Contrapresta-ção Pública Máxima.28

O primeiro aditivo, ainda, estabeleceu o prazo de 90 dias para que o Poder Concedente con-cluísse as avaliações do pleito de reequilíbrio apresentado pela Concessionária, de forma a aferir os prejuízos ocasionados pelo atraso da Fase I.

Por fim, o primeiro aditivo ainda trouxe no Anexo I um novo cronograma que reviu os marcos intermediários de obras, haja vista que a ampliação do escopo, incluindo as obras complemen-tares da Superestrutura e de um novo andar, impactaram significativamente no cronograma inicialmente pactuado. 29.


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30O aditivo não especificou quais seriam esses custos, apenas sinalizou a intenção de ressarci-los e fez menção ao item do pleito da Concessionária que trata o assunto, o qual não tivemos oportunidade de analisá-lo.

O segundo termo aditivo, assinado em 06/05/15, refere-se à resposta do pleito de reequilíbrio contratual apresentado pela Concessionária em 08/02/2014, e que já havia sido previamente analisada no primeiro aditivo, referente aos prejuízos ocasionados pela ociosidade dos seguin-tes pontos:

• Despesas da Concessionária, referente ao seu custeio30; e

• Despesas com a contratação da Accenture do Brasil Ltda., contratada pela Concessio-nária para executar os serviços de setup, para 04 meses de serviços de Escritório de Projetos, para além do escopo original do contrato de concessão.

Pelas despesas comprovadamente incorridas, o Poder Concedente se responsabilizou pelo ressarcimento, a título de indenização de R$2.593.886,00 pelas despesas de custeio e R$1.265.154,86 devido à extensão do setup da Concessionária.

O terceiro termo aditivo, assinado na mesma data do segundo, visou ao reestabelecimento do pleito de reequilíbrio apresentado pela Concessionária em 05/12/2014, relativo à majoração da alíquota do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza-ISSQN.

A PBH ativos S.A foi provocada pela Secretaria Municipal de Saúde para apresentar avaliação técnica sobre o pedido de reequilíbrio proposto. Após análise, por meio do Terceiro Aditivo, a recomposição do equilíbrio econômico financeiro se deu da seguinte forma:

• Para serviços de construção do novo andar no Hospital para abrigar os novos leitos de CTI, o reequilíbrio contratual seria efetuado por meio de Aporte Público, no valor de R$ 743.543,37.

• Para os demais serviços do escopo original do contrato de concessão, especialmente os custos operacionais totais ao longo da concessão, o reequilíbrio contratual será efe-tuado por meio de incremento da contraprestação pública no valor de R$ 1.428.307,67.

O quarto termo aditivo foi assinado em 28/09/2015 para manutenção do equilíbrio econômi-co-financeiro, em face das seguintes razões:

• Necessidade de alteração da matriz de riscos contratuais e da álea extraordinária, con-siderando que a execução das obras de exaustão da cozinha impossibilitaria o forne-cimento de refeições e a prestação dos demais serviços de nutrição, o que acabou implicando a necessidade de exoneração da Concessionária desta obrigação durante o período das respectivas obras.

• Necessidade da modificação do layout do projeto no que concerne às adequações de (i) Caixilhos de Ventilação; (ii) Central de Material Esterilizados - CME; (iii) Exaustão da Cozinha- Sistema de Nutrição e Dietética-SND e (iv) Sala de Diagnóstico por Imagem.

A recomposição foi implementada por indenização nos termos da subcláusula 17.6.7.1, a fim de ressarcir a concessionária por cada despesa adicional e extraordinária nos valores de: (i)R$ 254.352,00 para os caixilhos de ventilação; (ii) R$ 506.696,73 para a CME; (; (iii) R$ 662.469,29 para exaustão da cozinha - SND e; (iii) R$ 277.678,33 para as Salas de Diagnósticos por Imagem.

Posteriormente, ocorreu novo reequilíbrio econômico-contratual, sendo necessário a assina-tura do quinto aditivo em 17/11/2015.


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31Conforme dispõe subcláusula 1.4 do Sexto Termo Aditivo. 32Conforme dispõe subcláusula 1.3.do Sexto Termo Aditivo.

O desequilíbrio ocorreu pelas modificações das especificações nos Anexos 4 (Projetos Arqui-tetônicos e de Engenharia do Hospital) e 5 (Especificações Mínimas dos Serviços), no que con-cerne aos seguintes fatores:

• Extensão do setup do Poder Concedente, ressarcindo a Concessionária na importância de R$ 760.576,50;

• Adequações do CTI para o procedimento de hemodiálise, ressarcindo no valor de R$ 38.479,00;

• Climatizadores do CTI provisório/farmácia e almoxarifado/nobreak e help desk, res-sarcindo o valor de R$ 317.548,61;

• Incompatibilidade/inconsistência de obras recebidas pela Concessionária, no valor de ressarcimento em R$ 2.204.582,26;

• Redistribuição e acréscimo de pontos lógicos e alteração de GBIC (velocidade da rede), no valor de ressarcimento na importância de R$ 654.134,21; e

• Serviços adicionais ao relatório de inconsistências de obra recebidas pela Concessio-nária, no valor de R$ 1.697.492,84.

O sexto aditivo do contrato foi assinado em 18/08/2016 e tratou de definir os percentuais que seriam aplicados à Contraprestação Pública Máxima vigente aos meses de dezembro/2015 a abril/2017, em função da operação parcial do equipamento.

Foi salientado que as alterações do Sexto Aditivo seriam necessárias para viabilizar a continui-dade do contrato, tendo em vista que o Sistema Único de Saúde- SUS-BH padecia da falta de repasse de parte dos recursos pela União e pelo Estado de Minas Gerais.

As partes acordaram que as contraprestações referentes aos meses a que se refere o aditivo seriam efetuadas com base em percentuais da Contraprestação Pública Máxima vigentes a cada mês, a saber:

Mês de Competência Percentual Contraprestação Pública Máxima para o mês

Dezembro/2015 56,97% R$ 4.217.679,85Janeiro/2016 64,29 % R$ 4.759.349,86Fevereiro/2016 67,20% R$ 4.975.250,72Março/2016 70,19% R$ 5.196.226,45Abril/2016 71,68% R$ 5.473.856,48Maio/2016 72,81% R$ 5.898.582,02Junho/2016 72,81% R$ 5.898.582,02Julho/2016 72,81% R$ 5.898.582,02

A partir da parcela de agosto de 2016, o valor da Contraprestação Pública seria equivalente a 72,81%, e seria mantida até abril de 201731.

O termo de aditivo sinalizou inadimplemento da contraprestação pública por parte do Poder Concedente, evidenciando que houve a execução da garantia, por ordem judicial proferida em 06/06/2016, no valor de R$ 22.208.916,50. 32


21

Dessa forma, o termo estabelece que o saldo remanescente da diferença entre o somatório das contraprestações acima expostas e o valor da execução deverá ser pago pelo Poder Con-cedente.

A alteração no valor da remuneração também impactou, significativamente, na garantia de pagamento e no mecanismo de desempenho. No que tange a garantia da contraprestação, o referido termo aditivo estipulou que esta fosse recomposta no prazo de 5 dias sob pena do acordo dos percentuais ser desfeito. Já no que se refere ao mecanismo de desempenho, foi acordado que na hipótese de se aferir índice menor que a meta mínima de desempenho, o impacto econômico deveria ser considerado apenas após abril/2017.

O Sexto Aditivo também previu: (i) a substituição da caixa de reuso por outras alternativas mais adequadas para a sustentabilidade ambiental, reduzindo o valor de R$785.543,13 para R$509.118,10; (ii) definição dos percentuais para o aumento da contraprestação até seu limite máximo, na medida em que houver ampliação da operação assistencial do Hospital; e (v) au-mento da carga térmica dos equipamentos de climatização das salas de diagnóstico por ima-gem, estipulando o valor de R$ 360.945,47 a ser pago pelo Poder Concedente a fim de garantir a manutenção do equilíbrio contratual.


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Auditoria instaurada no âmbito do TCE/MG

No contexto da licitação, foi apresentada uma denúncia pela empresa Facility Central de Ser-viços Ltda. no âmbito do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, em face do Edital de Concorrência Pública nº 008/2010 do Hospital Metropolitano de BH.

A denunciante alegou, em síntese, que o ato convocatório continha ilegalidades por (i) limitar a quantidade de empresas integrantes dos consórcios; (ii)cumular exigência de capital mínimo e garantia da proposta; e (iii) não estabelecer garantia em separado, além de exigir, em sede de qualificação técnica, a comprovação de que a licitante tivesse se responsabilizado por inves-timentos da ordem de R$70.000. 000. Por fim, a licitante requereu a suspensão do certame.

O Ministério Público de Contas opinou pela regularidade do edital de licitação e requereu o acompanhamento, pelo Tribunal, no tocante ao Sistema de Mensuração do Desempenho esta-belecido no Anexo VI da minuta contratual, especialmente diante da possibilidade de revisão periódica dos indicadores previstas no contrato de concessão administrativa.

O Órgão Técnico do TCE-MG concluiu pela improcedência das alegações da denunciante, res-saltando, entretanto, a necessidade do encaminhamento de informações adicionais por parte do Município, para um melhor acompanhamento do contrato de PPP.

O Município de Belo Horizonte requereu a juntada dos documentos solicitados pelo TCE-MG, mas a Unidade Técnica do Tribunal considerou a documentação insuficiente para esclarecer diversos aspectos do empreendimento, bem como a situação atual do contrato. Por fim, a Unidade Técnica concluiu que a construção e a concessão de obras e serviços do Hospital Me-tropolitano de Belo Horizonte vinham “transcorrendo de maneira tumultuada, com risco de comprometimento de seus objetivos”.

O TCE-MG entendeu necessário o aprofundamento das informações e acompanhamento da fase pré-operacional da PPP e propôs a avaliação pelos setores específicos do Tribunal acerca dos contratos da primeira fase da construção da superestrutura do Hospital regidos pela Lei nº 8.666/93, bem como a realização de auditoria em relação à execução contratual da concessão administrativa, com foco especial na fase pré-operacional.

O Acórdão proferido pelo Tribunal em 14/10/2015 ratificou o posicionamento do Órgão Técni-co, determinando a “realização de auditoria no Município de Belo Horizonte, no prazo de 90 dias, no tocante à execução contratual da concessão administrativa para realização de serviços e obras de engenharia e serviços de apoio ao funcionamento do “Hospital Metropolitano de Belo Horizonte”, com foco especial na fase pré-operacional, objetivando a coleta de dados e documentos que permitam a correta instrução dos presentes autos. “


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Mecanismo de pagamento A Contraprestação Pública (CP) será calculada a partir da Contraprestação Pública Máxima (CPM) e será composta por duas parcelas: uma Parcela fixa e uma Parcela Variável, e conforme previsto no Anexo 7 do contrato, o cálculo será feito da seguinte forma:

CP = PARCELA FIXA + PARCELA VARIÁVEL

A parcela fixa da contraprestação será 40% da CPM, que representa 1/12 do valor anual cons-tante da Proposta Comercial da licitante vencedora. Como o valor anual disposto na Proposta Comercial era de R$55.421.800,00, a parcela fixa da concessão administrativa seria, em valo-res da época da apresentação da proposta comercial, de R$1.847.393,33/mês, isto é, 40% do valor da CPM mensal.

Para o cálculo da parcela variável, será necessário considerar o valor da Taxa de Ocupação (TO), do Fator de Desempenho (FD) e da Contraprestação Pública Máxima que apresentamos acima.

O cálculo da variação da Contraprestação Pública será feito pela figura de um Verificador Inde-pendente, empresa especializada a ser contratada pelo Poder Concedente nos termos da lei

Para fins do cálculo da parcela variável, o Verificador Independente deverá se pautar na se-guinte fórmula:

PARCELA VARIÁVEL = (48% x FD + 12% x TO x FD) x CPM;

A TO corresponde à média aritmética de ocupação do Hospital apurada no trimestre. Para a apuração será necessário que o Poder Concedente e a Concessionária elaborem Relatório de Ocupação e submeta à análise do Verificador Independente que emitirá parecer final com a Indicação da TO do período.

A determinação da Taxa de Ocupação que impactará nas contraprestações do trimestre cor-rente será sempre efetuada sobre a apuração da Taxa de Ocupação média do trimestre ante-rior. Assim, o valor apurado da Taxa de Ocupação realizada no período anterior impactará no valor da contraprestação de todos os 3 meses do trimestre seguinte. A TO é representada por um valor adimensional que pode variar de 0% à 100%. A TO do hospital será medida diaria-mente, ou em período determinado em comum acordo, segundo a seguinte fórmula:

TO = (pacientes internados no dia) / (leitos dia)

Outro elemento que deverá ser auferido pelo Verificador Independente para cálculo da parce-la variável refere-se ao Fator de Desempenho (FD) que deverá ser medido com base no Índice de Desempenho (ID) calculado trimestralmente, considerando o peso de (i) 30% relativos aos “Índice de Conformidade”, que avalia a conformidade ao conjunto das normas e regulatórios exigido; (ii) 30% relativos ao “Índice de Qualidade” que avalia a qualidade do serviço executa-do pela Concessionária ; e (iii) 40% relativos ao “Índice de Disponibilidade” que avalia o grau de disponibilidade da infraestrutura e serviços do Hospital.


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33Conforme será melhor abordado abaixo, para aferir valores para o ID, e consequentemente para o FD, será necessário considerar 30% do Índice de Conformidade, 30% do Índice de Qualidade e 40% do Índice de Disponibilidade.

Assim, o Índice de Desempenho pode ser calculado de acordo com a seguinte fórmula:

ID = 40% x IDP + 30 x IQ + 30% x IC

O resultado do cálculo de cada índice será composto da avaliação dos indicadores de desem-penho componentes, que resultarão em um número adimensional (nota), situado entre 1 e 4, sendo que 1 representa a pior avaliação possível e 4 (quatro) a melhor avaliação possível a ser obtida pela Concessionária.

Conforme subcláusula 16.4.6, na hipótese de excesso de demanda, causado por circunstâncias excepcionais, tais como epidemias, endemias, catástrofes naturais ou calamidade pública, a apuração do índice de desempenho (ID) levará em conta apenas os Índices de Disponibilidade e Conformidade, devendo ser considerado a nota de avaliação igual a 4 para o índice de Qua-lidade.

Ocorrendo o excesso de demanda, caberá à concessionária, mediante requerimento formal com a comprovação do fato, solicitar a apuração diferenciada do Índice de Desempenho, ten-do o Poder Concedente o prazo de 10 dias para apreciar e decidir sobre o tema.

O cálculo do ID deve constar do Relatório de Desempenho que será entregue pela Conces-sionária ao Poder Concedente, sendo que todas as informações contidas no relatório serão avaliadas pelo Verificador Independente.

Posteriormente ao cálculo do ID, será possível encontrar os valores do Fator de Desempenho (FD), vez que o FD será determinado com base no resultado apurado do ID33 no período de referência, sendo-lhe atribuído um valor adimensional situado entre 0% e 100%, definido se-gundo a tabela da pagina seguinte.


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ID FD ID FD ID FD ID FD ID FD≥ 3,00 100,0% 2,99 99,3% 2,69 79,3% 2,39 59,3% 2,09 39,3% 1,79 19,3% 2,98 98,7% 2,68 78,7% 2,38 58,7% 2,08 38,7% 1,78 18,7% 2,97 98,0% 2,67 78,0% 2,37 58,0% 2,07 38,0% 1,77 18,0% 2,96 97,3% 2,66 77,3% 2,36 57,3% 2,06 37,3% 1,76 17,3% 2,95 96,7% 2,65 76,7% 2,35 56,7% 2,05 36,7% 1,75 16,7% 2,94 96,0% 2,64 76,0% 2,34 56,0% 2,04 36,0% 1,74 16,0% 2,93 95,3% 2,63 75,3% 2,33 55,3% 2,03 35,3% 1,73 15,3% 2,92 94,7% 2,62 74,7% 2,32 54,7% 2,02 34,7% 1,72 14,7% 2,99 99,3% 2,69 79,3% 2,39 59,3% 2,09 39,3% 1,79 19,3% 2,98 98,7% 2,68 78,7% 2,38 58,7% 2,08 38,7% 1,78 18,7% 2,91 94,0% 2,61 74,0% 2,31 54,0% 2,01 34,0% 1,71 14,0% 2,90 93,3% 2,60 73,3% 2,30 53,3% 2,00 33,3% 1,70 13,3% 2,89 92,7% 2,59 72,7% 2,29 52,7% 1,99 32,7% 1,69 12,7% 2,88 92,0% 2,58 72,0% 2,28 52,0% 1,98 32,0% 1,68 12,0% 2,87 91,3% 2,57 71,3% 2,27 51,3% 1,97 31,3% 1,67 11,3% 2,86 90,7% 2,56 70,7% 2,26 50,7% 1,96 30,7% 1,66 10,7% 2,85 90,0% 2,55 70,0% 2,25 50,0% 1,95 30,0% 1,65 10,0% 2,84 89,3% 2,54 69,3% 2,24 49,3% 1,94 29,3% 1,64 9,3% 2,83 88,7% 2,53 68,7% 2,23 48,7% 1,93 28,7% 1,63 8,7% 2,82 88,0% 2,52 68,0% 2,22 48,0% 1,92 28,0% 1,62 8,0% 2,80 86,7% 2,50 66,7% 2,20 46,7% 1,90 26,7% 1,60 6,7% 2,79 86,0% 2,49 66,0% 2,19 46,0% 1,89 26,0% 1,59 6,0% 2,78 85,3% 2,48 65,3% 2,18 45,3% 1,88 25,3% 1,58 5,3% 2,77 84,7% 2,47 64,7% 2,17 44,7% 1,87 24,7% 1,57 4,7% 2,76 84,0% 2,46 64,0% 2,16 44,0% 1,86 24,0% 1,56 4,0% 2,75 83,3% 2,45 63,3% 2,15 43,3% 1,85 23,3% 1,55 3,3% 2,74 82,7% 2,44 62,7% 2,14 42,7% 1,84 22,7% 1,54 2,7% 2,73 82,0% 2,43 62,0% 2,13 42,0% 1,83 22,0% 1,53 2,0% 2,72 81,3% 2,42 61,3% 2,12 41,3% 1,82 21,3% 1,52 1,3% 2,71 80,7% 2,41 60,7% 2,11 40,7% 1,81 20,7% 1,51 0,7%2,70 80,0% 2,40 60,0% 2,10 40,0% 1,80 20,0% ≤ 1,50 0,0%

Assim, Para ID ≥ 3,00 o FD será igual a 100%. Para resultados de ID entre 3,00 e 1,5 o FD é reduzido linearmente até 0%. Para ID inferior a 1,50 o FD permanece igual a 0%. O Cálculo do primeiro FD será feito somente no primeiro semestre após o início da operação do Hospital, sendo que o FD será considerado igual a 100,0% até lá.


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34Para este cálculo, foi desconsiderado os valores dos aditivos contratuais e os efeitos do tempo na soma nominal dos máximo de pagamentos públicos possíveis. 35Conforme estabelece a subcláusula 14.10.1 do contrato.

Ao longo da Concessão, para os trimestres posteriores, o FD continuará sendo calculado com base no ID apurado no trimestre anterior e impactará a Parcela variável da contraprestação nos três meses seguintes.

Dessa forma, explicado todos os elementos que compõe a parcela variável da contra-prestação, para aferir valor a Contraprestação Pública será necessário somar a parcela fixa (40% x CPM) à parcela variável (48% x FD + 12% x TO x FD) x CPM), dando elementos à criação da seguinte fórmula:

CP = (40% x CPM) + (48% x FD + 12% x TO x FD) x CPM

Isto significa dizer que os fatores de desempenho podem impactar em até 60% do valor da contraprestação pecuniária e em até R$ 665.061.600,0034, se considerarmos todos os paga-mentos públicos previstos no contrato.

Outra conclusão interessante que podemos tirar é que, a despeito de não ser comum neste tipo de contrato o risco de não haver demanda (afinal, é difícil pensar em um cenário de exces-so de oferta de serviço público de saúde), até 12% da parcela variável do contrato é vinculada a uma taxa de ocupação. Ou seja, a rigor, grande parte deste pagamento está atrelado à dispo-nibilidade da infraestrutura e não ao efetivo uso pelos beneficiários do equipamento.

Para esse contrato, conforme já salientado, previu-se a figura do verificador independente, a ser contratado pelo Poder Concedente, que será o responsável pelo cálculo da parcela variável da contraprestação pública35. Apesar de o Hospital inclusive já ter entrado parcialmente em operação, o verificador independente não está contratado.

No tópico seguinte serão abordados os desafios enfrentados na contratação do Verificador Independente no contrato de concessão do Hospital Metropolitano de BH.


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36Em nossa pesquisa, o último registro público em relação a esta contratação é a homologação do objeto à Accenture do Brasil Ltda., no final de junho de 2016.3714.10.2.1. Excepcionalmente, na hipótese de atraso na contratação do VERIFICADOR INDEPENDENTE, ficará o PODER CONCEDENTE diretamente responsável pelo cálculo da variação da CONTRAPRESTAÇÃO PÚBLICA.38Conforme consta na publicação do DOM de BH do dia 04/06/2016, no julgamento da proposta técnica, as empresas classificadas foram: 1) Accenture (9,75) e 2) (2,96).

Verificador Independente Ter um sistema de pagamento que vincula a contraprestação pública à performance do parcei-ro privado de maneira significativa torna o Verificador Independente um grande protagonista na regulação do contrato.

Entretanto, no âmbito do contrato de concessão administrativa do Hospital Metropolitano de BH, a empresa que desempenharia a figura do Verificador Independente não havia sido con-tratada mesmo tendo passado mais de quatro anos da assinatura do contrato36.

A cláusula 14.10.2.137 trata da responsabilidade do cálculo da variação da Contraprestação Pública, em caso de atraso na contratação do Verificador Independente, atribuindo ao Poder Concedente tal atribuição. Não existe, entretanto, nenhuma consequência contratualmente prevista que puna diretamente o Poder Concedente na hipótese de mora na contratação do Verificador Independente.

O Poder Concedente publicou, em 22/11/2014 (e posteriormente republicou em 06/02/2015) o edital de Concorrência nº. 2014/004 para contratação da prestação de serviços de verifica-ção independente. Participaram do certame a Ernst & Young e a Accenture.

Em 27/06/2015 foi publicada o julgamento das propostas técnicas, desclassificando as propostas das empresas habilitadas e abrindo prazo para recurso. Ambas as empresas apresentaram re-curso, mas o Secretário Municipal Adjunto de Gestão Administrativa decidiu pela improcedência dos recursos e abriu-se novamente prazo para apresentação de novas propostas técnicas.

Em 07/10/2015, as novas propostas técnicas foram apresentadas, no entanto, a Comissão Per-manente de Licitação decidiu pelo fracasso do certame, em vista da desclassificação das propos-tas apresentadas pela Enrst & Young e Accenture, sendo a homologação desta decisão publicada em 14/11/2015, após a análise dos recursos que foram julgados novamente improcedentes.

Em 26/12/1015, foi publicada nova Concorrência 2015/009 para a contratação da prestação de serviços de verificação independente dos contratos. A sessão pública para a abertura de envelopes foi marcada peara 16/02/2016.

Accenture do Brasil Ltda e PriceWaterHouseCooperes Auditores Independente apresentaram propostas e apenas a Accenture foi habilitada para a próxima fase.

A abertura dos envelopes de Proposta Técnica das licitantes habilitadas foi agendada para 31/03/2016, oportunidade em que se verificou que a Accenture teria uma proposta técnica superior38.

Em 28/06/2016 foi publicada no DOM-BH, Aviso de Homologação e Adjudicação da Concor-rência nº. 2015/009 para contratação da prestação de serviços de verificação independente do contrato de concessão do Hospital Metropolitano de BH, com a empresa Accenture no valor de R$5.995.560,00.


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Questões para Debate1. Você acha que a alocação do risco cambial ao parceiro privado é uma solução eficiente

em contratos de operação hospitalar?

2. Qual a sua opinião sobre a opção da Prefeitura de Belo Horizonte de não incluir a integralidade das obras do Hospital Metropolitano do Barreiro no escopo da Parceria Público-Privada?

3. Quais tipos de medidas e consequências podem ser previstas em contratos de obras públicas tradicionais que devem preceder um contrato de operação em regime de concessão, de modo a gerar incentivos para que não haja prejuízo no cronograma de execução do segundo contrato?

4. Sob a ótica dos indicadores de desempenho, por que o contrato de concessão do Hos-pital Metropolitano do Barreiro pode ser considerado uma das PPPs com incentivos mais claros à concessionária para manter uma boa qualidade de serviço?

5. Que tipo de prejuízos podem ser acumulados em função da entrada em operação de um equipamento público sem um verificador independente mobilizado?

6. Qual o efeito prático, do ponto de vista de pagamentos públicos, da decisão estratégi-ca de Prefeitura de Belo Horizonte de vincular somente 12% da parcela variável à taxa de ocupação?


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