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TRABALHADOR TERCEIRIZADO NO SERVIÇO PÚBLICO

2006

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“Esse estudo sobre terceirização no setor público foi organizado

pela Internacional dos Serviços Públicos no Brasil, dentro do projeto

com trabalhadores municipais, patrocinado pela FNV – Central

Sindical da Holanda. Sua elaboração foi feita por Roger Striker

Trigueiros, advogado sindical, que pode ser contatado pelo e-mail

roger_trigueiros@londrina.net e telefone (43) 3324-1536- Londrina-

PR - Brasil. Sua reprodução integral ou parcial pode se dar, mediante

citação de créditos para a ISP Brasil ”

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Índice

1. Serviço Público ................................................................................. 05

2. Servidor Público ............................................................................... 07

3. Terceirização .................................................................................... 09

4. Forma de Contratação e Controle dos Serviços Terceirizados .................................................................................... 20

5. Responsabilidade da Administração Pública Face Inadimplência da Empresa Terceirizada ............................................ 26

6. Sistema Sindical Nacional ................................................................. 30

7. Saúde ................................................................................................ 37

8. Coleta de Dados .............................................................................. 38

9. Ilações ............................................................................................... 40

10. Plano de Ação ................................................................................... 42

11. Tabelas .............................................................................................. 45

12. Bibliografía ........................................................................................ 50

13. Demais Apoios ................................................................................. 52

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1. Serviço Público

O que constitui o serviço público é primordial para o tema principal que é a terceirização no setor público.

A identificação de atividades que, de fato, configuram-se em um serviço público varia no tempo e no espaço, em consonância com a opção feita em um determinado momento pelo Estado ou com o estágio em que a composição de forças dos grupos sociais se encontre em certa comuni-dade, revelando-se, assim, o campo de atuação dos serviços públicos.

Assim, com a variação da feição do Estado – bem estar social ou li-beral – onde o intervencionismo (maior ou menor), estrutura (máxima ou mínima) e papel (executor ou fiscalizador) variam, o conceito e atividades consideradas serviço público serão ampliadas ou restringidas.

Há duas correntes doutrinárias que debatem sobre quais as ativida-des estatais configurariam serviço público: serviço público é toda a ativi-dade da Administração Pública, no âmbito, pois, da função administrativa, ou apenas parte desta. Os conceitos, então, amplo e restrito.

Na doutrina parece prevalecer o conceito amplo.Araújo (1997) assevera que serviço público é “toda atividade exer-

cida pelo Estado, por intermédio de seus poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) para a realização direta ou indireta de suas finalidades”.

Assim, no conceito do autor, que reflete o posicionamento domi-nante, o serviço público vai além da função administrativa do Estado, in-cluindo as funções legislativa e judicial.

Para a Internacional do Serviço Público (ISP) serviço público é toda atividade inerente ao Estado ainda que desenvolvida por particulares – como exemplo a saúde no Brasil que por força constitucional pode ser desempenhada pelo particular, não perdendo, no entanto, sua origem de dever e serviço público.

1.1. Classificação do Serviço PúblicoA doutrina procura classificar o serviço público de acordo com al-

gumas características, havendo diversas classificações conforme o autor.

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Para o presente trabalho mister destacar apenas o que vem a ser serviço público próprio e impróprio – segundo Hely Lopes Meirelles (1993), classificação esta intimamente ligada ao conceito de atividade fim e atividade meio:

- serviços próprios “são aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público e para a execução dos quais a Admi-nistração usa da sua supremacia sobre os administrados. Por esta razão, só devem ser prestados por órgãos ou entidades públicas, sem delegação a particulares. Tais serviços, por sua essencialidade, geralmente são gra-tuitos ou de baixa remuneração, para que fiquem ao alcance de todos os membros da coletividade”.

- serviço público impróprio “são os que não afetam substancial-mente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta remunerada-mente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (...) ou delega sua prestação a concessionários, permissionários ou autorizatários”.

A idéia de atividade fim traz consigo o conceito de atividade que tem em si a própria razão da existência da pessoa jurídica seja ela pública ou privada. É aquela ou são aquelas atividades que fazem parte da essên-cia do serviço.

Atividades meio são aquelas necessárias à consecução da finalidade da pessoa jurídica, mas que não se constituem em objetivo direto.

As funções realmente essenciais, insertas na própria idéia de Es-tado, devem ser executadas pelo Poder Público – serviços próprios. As atividades fim, porque afetas à própria Administração, decorrentes de sua importância, devem apenas por ela ser realizadas.

Destaca-se novamente que para a ISP, seja próprio ou impróprio, atividade fim ou atividade meio, é serviço público.

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2. Servidor Público

A substituição do servidor público por alguma pessoa alheia à es-trutura estatal é o tema do presente trabalho, sendo certo que esta subs-tituição nem sempre se constitui em terceirização nos termos da ínfima legislação vigente. O substituto, por desempenhar atividade fim ou meio do Estado, passa a ser um agente público.

A compreensão do tema terceirização impõe o conhecimento dos conceitos a seguir.

Para Hely Lopes Meirelles (1993) “Agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal”.

Para Celso Antônio Bandeira de Mello (1993) “Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um agente pú-blico (...) Os agentes públicos podem ser divididos em três grandes grupos, dentro nos quais são reconhecíveis ulteriores subdivisões. A saber: (a) agentes políticos que são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder - Presidente da República, Governadores, Prefeitos, auxiliares diretos dos titulares do Poder Executivo citados que são os Ministros (esfera federal) e Secretários (esferas estadual e municipal), Senadores, De-putados (federais e estaduais) e Vereadores. Têm vínculo de natureza política e não profissional; (b) servidores públicos e (c) particulares em atuação colaboradora com o Poder Público que são sujeitos que, sem perderem sua qualidade de particulares, portanto, de pessoas alheias à intimidade do aparelho estatal (com exceção dos recrutados para o serviço militar), exercem função pública, ainda que às vezes apenas em caráter episódico.”

Intencionalmente deixou-se o conceito de servidor público para este momento para que se pudesse simplificar e aglutinar o pensamento dos autores. Ademais, é a terceirização nessa espécie de agente público que interessa ao presente trabalho.

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Do conceito dado pelos autores acima e da Constituição Federal entende-se que servidor público é o ocupante de cargo ou emprego pú-blico detentor de vínculo profissional com a administração com retribui-ção pecuniária e decorrente de concurso público (salvo a hipótese da con-tratação temporária para atender necessidade temporária de excepcional interesse público – Art.37, IX, da CF e exercício exclusivo de funções, nas quais não se exige o certame público).

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3. Terceirização

A terceirização teve sua origem como forma de administração das empresas, verificada a partir da Segunda Grande Guerra, em razão da sobrecarga na demanda de armas.

Tem-se, então, a mudança no modelo de produção até aquele momento em voga. Passou-se do denominado fordismo, concentração das atividades sob um único comando, ao toyotismo, signo da descon-centração industrial, mantendo-se apenas o negócio principal. No Bra-sil, verificou-se o início de tal fenômeno – terceirização, na década de 70 tendo seu apogeu na década de 90 e ainda hoje, apesar de menos impetuosa, encontra sustentação e campo de atuação com grandes va-riáveis – a indústria de caminhão e ônibus da Volkswagen Resende-RJ, tem no seu interior outras empresas que produzem peças para a reali-zação do produto final – caminhão ou ônibus. É uma produção modular na qual empresas se instalam no próprio pátio da Volks e desenvolvem etapa do processo produtivo que antes era realizado pelos operários da própria empresa.

Importante relevar que em sua origem, ainda no setor privado, a terceirização iniciou sob o fundamento de que somente atividades meio poderiam ser terceirizadas, no entanto, como visto no exemplo da Volkswagen, comum passou a ser a terceirização das atividades fim das empresas. Como a terceirização no setor público nada mais é do que a inserção e transferência dos conceitos e moldes da terceirização do setor privado, com algumas adaptações obviamente, já se observa atividades essenciais da Administração sendo desenvolvidas através de trabalhado-res terceirizados, sendo exemplo bastante comum a prática de terceiriza-ção do setor de cobrança da dívida ativa.

A doutrina nacional do direito administrativo, apesar do avançado estágio da terceirização no setor público, muito pouco fala sobre o tema terceirização – quase nada – ou seja, a terceirização é bastante discutida no âmbito do direito trabalhista e muito pouco debatida no âmbito do serviço público.

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Sendo assim, mister utilizar a doutrina trabalhista para conceituar e situar a terceirização.

Catharino (1997) ensina que terceirização é o meio da empresa obter trabalho de quem não é seu empregado, mas do fornecedor com quem contrata. Ter quem trabalhe para si, sem ser empregado, é a razão da terceirização.

Uma técnica tida como moderna de se administrar, a terceiriza-ção se baseia em um processo de gestão que possui como critério de aplicação uma visão temporal e estratégica, dimensionada para alcançar objetivos pré-determinados e reconhecidos como tal pela organização tomadora.

Para Giosa (1999), é um processo de gestão pela qual se repassam algumas atividades para terceiros, com os quais se estabelece uma relação de parceria, ficando a empresa concentrada apenas em tarefas essencial-mente afetas ao negócio em que atua.

Especificamente quanto ao tema em análise, a terceirização é o meio pelo qual a Administração Pública contrata o setor privado para a realização de determinadas atividades a serem executadas diretamente por empresas particulares. Assim substitui, a Administração, o servidor público pelo terceiro contratado nos casos em que aquele, hipotetica-mente, não se faz essencial.

Para Dora Maria de Oliveira Ramos, citada por Giosa, a tercei-rização, quando aplicada ao Direito Administrativo, “é aquela em que o gestor operacional repassa a um particular, por meio de contrato, a prestação de determinada atividade, como mero executor material, destituído de qualquer prerrogativa do Poder Público”. Ressalte-se, aqui, que o trabalhador passa a ser um agente público, ainda que tempo-rariamente, discordando neste particular de que não goza de qualquer prerrogativa do Poder Público.

No parecer 105/01-DCM, emitido pela assessora jurídica da Dire-toria de Contas Municipais do Tribunal de Contas do Estado do Paraná – Cláudia Maria Derviche – assim vem definida a terceirização. “Restriti-vamente, ‘compreende ajustes pelos quais se busca a locação de serviços, a contratação de pessoal por interposta pessoa, para que sejam supridas necessidades, transitórias ou permanentes, do serviço’; sendo pacífico na doutrina pátria, que somente as atividades meio poderiam ser objeto de execução indireta, isto é, as atividades que constituem o objeto propria-

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mente dito da ação dos entes públicos e privados são impassíveis de se-rem terceirizados”.

Castro (2000) aduz como fatores condicionantes da terceirização: a) ambiente estratégico (os motivos de existência da empresa), b) ambien-te político (a Administração Pública) considerando a terceirização como forma de proceder mudanças estratégicas/operacionais nos órgãos públi-cos), c) ambiente organizacional (alteração do espaço físico), d) ambiente econômico (adaptação da estrutura de custos internos), e) ambiente tec-nológico (transferência do conhecimento e/ou da tecnologia entre contra-tado e contratante), f) ambiente social (revisão das funções decorrentes da aplicação da terceirização), g) ambiente jurídico-legal (conceituação do fenômeno terceirização).

Há uma tendência doutrinária que somente as atividades meio, os serviços públicos impróprios, podem ser terceirizados, tendência oriunda do Enunciado 331 do Tribunal Superior do Trabalho.

3.1. Justificativa para a TerceirizaçãoQuando do início do processo de terceirização no Brasil restou

óbvio o objetivo econômico de baratear a mão de obra, diminuindo os custos para a empresa.

Esse objetivo acabou criando obstáculos e críticas fervorosas dos setores sociais levando nos últimos anos a uma mudança de discurso na justificativa do processo de terceirização: deslocaram o aspecto econômi-co para o aspecto gerencial.

Comum e atual se observar matérias na imprensa e obras literá-rias afirmando que a mão de obra terceirizada é mais cara que a mão de obra direta. A terceirização se justificaria, pois, pelo aspecto gerencial na medida que a empresa se desoneraria de atividades subalternas para se dedicar exclusivamente para sua atividade fim. Exemplificando: se um vigia terceirizado tem algum problema de saúde a empresa que terceiriza é que tem a preocupação em fazer a substituição e garantir a segurança da empresa; se fosse empregado direto da empresa, esta teria que en-vidar esforços talvez desviando a atenção da atividade-fim para suprir a ausência.

A terceirização não mais teria justificativa econômica – até mes-mo seria mais cara – assumindo papel eminentemente gerencial prático e benéfico.

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3.2. Terceirização no Setor PúblicoSeguindo a ótica do setor privado a terceirização evita a contra-

tação de servidores públicos para a realização de tarefas relacionadas à atividade meio da Administração, objetivando que o Estado se concentre em suas atividades fim – principais. Em alguns casos não somente evita a contratação como resulta na extinção de cargos e setores da Adminis-tração. Mister pequeno parêntesis para observar que conforme já visto tem ocorrido terceirização não somente das atividades meio do Poder Público, mas já se é possível observar atividades relacionadas ao objetivo da Administração sendo terceirizadas.

Pretende-se um Estado menos executor e mais fiscalizador – libe-ralismo, onde o campo de atuação do Estado é mínimo.

O que se vê em regra e na prática, entretanto, é a queda na quali-dade dos serviços públicos e o desprestígio da figura do servidor, tendo em vista que não há, no terceirizado, o comprometimento que se verifica no servidor, até porque ao terceirizado não se aplicam as regras naturais afetas ao servidor público.

Abdala (1996) entende que a terceirização no setor público depende de um projeto cujo objeto é analisar as circunstâncias que envolvem a ques-tão, ou seja, a discussão da oportunidade e/ou necessidade da prestação do serviço, bem como os custos e a qualidade da prestação, a identificação dos serviços públicos que a Administração pretende continuar prestando e quais podem ser delegados à execução de terceiros, mantendo o controle e a fiscalização. Uma vez identificados os serviços passíveis de delegação a terceiros, a Administração deve buscar o parceiro ideal, mediante o pro-cedimento licitatório, nos termos da Lei 8666/93, com as alterações da Lei 883/94, celebrando o contrato com o vencedor do certame.

3.2.1. Atividades Terceirizadas Comuns no Setor PúblicoHá que se distinguir a Administração Pública Direta – poder central,

autarquia e fundação pública – da Administração Pública Indireta – em-presa pública e sociedade de economia mista – sendo que a terceirização as atinge de forma diferenciada. A terceirização também sofre variações entre Municípios, Estados e União e ainda entre Poder Executivo, Legisla-tivo e Judiciário – ver quadro ao final.

Para se ter uma idéia da dimensão da questão e da disparidade de tratamento entre Administração Direta e Indireta, empresas como Pe-

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trobrás e outras mais, possuem muito mais trabalhadores terceirizados do que diretos, fazendo da terceirização a forma principal de trabalho da empresa –na Petrobrás segundo dados fornecidos pela Federação dos Petroleiros do Brasil, com sede no RJ, existem em torno de 130.000 (cento e trinta mil) trabalhadores terceirizados e 35.000 (trinta e cinco mil) efetivos.

Na Administração Direta se observa que a terceirização ainda não atinge contingente razoável de mão de obra, ainda estando concentrada em sua maior parte em atividades meio e serviços tidos como subalter-nos. As atividades mais comuns terceirizadas no setor público munici-pal – Administração Direta, observadas na pesquisa realizada para este trabalho, são: coleta de lixo, limpeza pública, vigilância, serviços gerais, obras de estrutura e transporte de escolares – a saúde pública conforme já citado pode ser atribuída ao particular por força constitucional, no en-tanto, ainda nos serviços prestados pelo Poder Público na área de saúde já se observa quantidade elevada de terceirização. Comum também é a empresa de saneamento de controle acionário do Estado prestar serviços de água e saneamento básico, para os Municípios daquele Estado – SA-NEPAR, SABESP, etc – ver quadro ao final sobre total de servidores na administração direta, indireta e outros.

Vem ganhando destaque com crescente terceirização a cobrança de dívida ativa – tributos e multas aplicadas pelo Poder Público – atividade que vem sendo desenvolvida por escritórios de advocacia e que tiveram origem com a cobrança das dívidas de clientes junto aos bancos federais e estaduais. A ausência de setor jurídico próprio – mormente nos mu-nicípios – tem gerado a expansão vertiginosa dessa atividade através de escritórios de advocacia.

O Poder Judiciário vem aceitando a terceirização da cobrança da dívida ativa, apesar de discordarmos desta posição por entendermos ser atividade fim da administração pública a arrecadação.

3.2.2. Previsão Legal e Referências Legislativas e Judiciais Permissivas da Terceirização e Relevantes

Verifica-se que desde 1967, com amparo no Art.10, §7°, do Decre-to-lei 200, modificado pelo Decreto-lei 900/69, é permitida a terceiriza-ção na área da administração pública federal, centralizada ou descentra-lizada. Expressamente objetivou estancar o crescimento exagerado da

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máquina administrativa e a concentração da Administração Federal em atividades de planejamento, coordenação, supervisão e controle.

Outra fonte legislativa é a Lei 5645/70 que promoveu uma refor-ma administrativa na época, e que prevê a autorização à administração pública direta ou autárquica, para contratar de forma estável a prestação de serviços de mão-de-obra em transportes, vigilância, conservação am-biental e predial, limpeza e assemelhada, operação de telex, copiadoras, bombeiros e motoristas.

Ainda a tratar do tema, o Decreto-lei 2300/86, alterado pela Lei 8666/93, posteriormente alterada pela Lei 8883/94, todas pertencentes ao âmbito federal, mas já autorizadoras da terceirização nas esferas esta-dual e municipal. Nestas duas últimas a contratação de serviços de tercei-ros é perfeitamente possível e garantida, conforme definições contidas no art. 6°, II – serviços, e inciso VIII, alínea d) – tarefas. A realização de obras por terceiros está previsto na mesma lei no mesmo Art.6º, I, mas já havia previsão legal anterior.

A terceirização, possível mediante a verificação de requisitos condi-cionantes e da realização do projeto a que alude Abdala, se revela hoje como fenômeno crescente na administração pública, porquanto – e essa como sua justificativa maior segundo o autor, difícil contratar mão-de-obra em função da exigência contida no art. 37, II da Constituição Federal, que determina a realização de concurso para o preenchimento de cargos públicos.

A posição do doutrinador de que a necessidade de concurso públi-co para a contratação do servidor seria estimulante à terceirização carece de fundamento haja vista que a terceirização necessita de licitação, pro-cedimento que segue regras de idênticos princípios ao concurso público. Inepta, pois, a justificativa dada pelo doutrinador.

A Instrução Normativa 3/97 (IN 3/97), do Ministério do Trabalho e Emprego conceitua a empresa prestadora de serviços como aquela desti-nada a realizar determinado e específico serviço a outra empresa, fora do âmbito das atividades-fim e normais para que se constituiu essa última.

Define, a mesma IN, como contratante, em seu art. 3°, a pessoa jurídica, de direito público ou privado, que celebrar contrato de prestação de serviços a terceiros com a finalidade de contratar serviços.

Mukai (2000) entende que a previsão assegurada pelo Enunciado 331, II, que afasta a administração pública do vínculo trabalhista com os empregados de terceiros, facilita o processo de terceirização.

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Destaca-se que apesar de não ocorrer o vínculo trabalhista entre Poder Público e trabalhador terceirizado a administração pública possui responsabilidade subsidiária, ou seja, caso não haja cumprimento das obrigações trabalhistas por parte da empresa terceirizada a Administra-ção resta obrigada ao pagamento.

Ressalta-se que a jurisprudência nacional não garante a equipara-ção salarial entre o servidor público e o trabalhador terceirizado. Assim, possível e cotidiano encontrar servidor público e trabalhador terceirizado com diferenças salariais, apesar de alguns autores entenderem que a re-muneração da mão-de-obra terceirizada, vinculada ao contratado, mas supervisionada pelo contratante, deverá ser equiparada àquela dos fun-cionários desta última.

Inadvertidamente alguns doutrinadores vislumbram que a ter-ceirização, como um processo de gestão, se desenvolve rapidamente, porque não oferece o risco de vinculação empregatícia, mas apenas a necessidade de isonomia remuneratória, que conforme visto é um du-plo erro pois, além de desnecessária equiparação salarial resta a respon-sabilidade subsidiária.

Ainda em relação à remuneração, é de relevância extrema des-tacar que o custo com o contrato do trabalhador terceirizado no setor público não entra como despesa de folha de pagamento, mas sim, na forma do art. 18, § 1° da Lei Complementar 101/2000 – Lei de Respon-sabilidade Fiscal (LRF), na rubrica “outras despesas de pessoal”. A ínte-gra do texto de referido parágrafo informa que “os valores dos contra-tos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como ‘Outras Despesas com Pessoal’”.

Dessa forma o gasto com o trabalhador terceirizado não entra no percentual previsto na LRF com folha de pagamento do servidor público. O percentual legal que limita os gastos com vencimentos de servidores públicos não é atingido pelos gastos com a terceirização.

3.2.3. Justificativa para a Terceirização no Setor PúblicoEnfrentou o setor público a mesma resistência social encontrada

no setor privado, haja vista que a terceirização no setor público também surgiu apenas com a justificativa econômica, também tendo atualmente a mesma justificativa gerencial.

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Já se verifica que a terceirização, na grande maioria dos casos, é mais onerosa que a contratação do servidor público concursado, princi-palmente porque a grande maioria dos municípios brasileiros é de peque-no porte – ver quadro ao final, onde se observa que aproximadamente 25% dos Municípios tem até 5.000 habitantes e mais de 70% possuem até 20.000 habitantes – e pagam salários muito perto, senão, o próprio salário-mínimo para atividades tidas como subalternas, onde se encontra a grande parte da terceirização na administração pública. Assim, a ter-ceirização resta mais onerosa haja vista necessidade de pagamento do salário mínimo, acrescido de custos e lucro da empresa fornecedora.

Mesmo atividades não consideradas subalternas, nos pequenos municípios, possuem salários muito próximos do mínimo nacional.

Em regra, apenas municípios de grande porte possuem cargos afe-tos à área operária com salários consideravelmente acima do salário mí-nimo e que poderiam justificar a terceirização sob o aspecto econômico. Ainda quando a terceirização se apresenta rentável sob o prisma econô-mico, no aspecto relações de trabalho, verifica-se bastante degenerativa, haja vista que quando mantidos servidores concursados nas mesmas fun-ções – o que é comum face impossibilidade de demissão - gera disparida-de salarial e de benefícios mais latentes que no setor privado e, portanto, descontentamento e confronto entre os trabalhadores. Ainda, quando não mantidos servidores na mesma função, quando os terceirizados são informados sobre os salários anteriormente percebidos ou salários perce-bidos por categorias congêneres, geram insatisfação e conseqüente perda de rendimento.

Ademais, há que se destacar que o serviço público como o próprio nome diz é para atendimento do público, ainda que de forma indireta. O trabalhador terceirizado, em regra, não vê sua atividade como de aten-dimento ao serviço público, não firmando compromisso de bem servir a administração, não reconhecendo a administração como beneficiária principal de seu trabalho e, portanto, não tendo a responsabilidade ne-cessária com o serviço público. Preocupa-se mais com a observação da empresa terceira que é quem paga e dirige seu trabalho.

A justificativa para a terceirização no setor público, também sob o aspecto gerencial, ou seja, concentração nas atividades fim da administra-ção pública, também deve sofrer severas restrições como acima verifica-do, haja vista que onde há desigualdade salarial e de condições de trabalho

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para o exercício de mesmas funções é impossível administrar o serviço de forma qualitativa. Destaca, outrossim, o aspecto de compromisso com a cousa pública mais latente no servidor de carreira.

Desenvolver carreiras com a possibilidade de progressão do ser-vidor efetivo mediante qualificação profissional, com certeza resolveria problemas conjeturais no exercício, desempenho e gerenciamento do serviço público.

Outra justificativa relevante no processo de terceirização no se-tor público e que merece reflexão é a não inclusão da remuneração do terceirizado nos limites de gasto com pessoal previsto na Lei de Res-ponsabilidade Fiscal. A Administração que se encontrar limitada face os percentuais da LRF e impedida de admitir o servidor mediante concurso público tem como solução para suprir a ausência de pessoal o processo de terceirização.

3.2.3.1 Lei de Responsabilidade FiscalAspecto relevante sobre o tema haja vista que tem sido vista como

fator de estímulo à terceirização no setor público. Detalha-se o porquê a seguir.

A Lei Complementar 101/2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), veio estabelecer normas de finanças pú-blicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal da Administração Pública em suas três esferas: federal, estadual e municipal.

Estabeleceu a LRF limites de gastos com pessoal – Art.19 e 20 – e proibições e medidas decorrentes destes limites – Art.21 à 23. O Poder Público restou obrigado ao cumprimento de tais metas.

Assim dispôs em seu Art.18:

Art. 18- Para efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quais-quer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

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§1º- Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregador públicos serão conta-bilizados como “Outras Despesas de Pessoal”.

De acordo com o parágrafo primeiro, pois, os contratos de tercei-rização não seriam computados para os limites determinados nos Art.19 e 20 da LRF. Dentro da lógica e da situação real das Administrações dos entes federados que normalmente se encontram muito próximas dos li-mites, para prestar o serviço público necessário ao atendimento da de-manda social, a terceirização seria a saída – não extrapolaria o limite da LRF e prestaria o serviço demandado.

Destaca-se que há limite na despesa com serviços de terceiros pre-vistos no Art.72 da LRF.

Não há como negar, no entanto, que realmente há um estímulo à terceirização a não consideração desses contratos nos limites fiscais da LRF – destaca-se aqui que não há menção também às formas de contra-tação do item 5.1., mas também estariam inseridos no parágrafo primeiro do Art.18.

Não seria, no entanto, prudente que tais contratos fossem inse-ridos como “Despesas com Pessoal” sem que houvesse aumento nos li-mites previstos nos Art.19 e 20 da LRF. Isto porque sem o respectivo aumento de limite, a elevação das despesas com pessoal decorrente da consideração da terceirização, levaria de forma quase que unânime as Administrações dos entes federados ao enquadramento nos artigos 21 à 23, provocando situações ainda piores ao servidor.

Mister a discussão sobre o tema, porém, de forma que não se alte-re o atual quadro de já estrangulamento do Poder Público com despesas de pessoal.

Interessante posicionamento adotou o Tribunal de Contas no cita-do Parecer 105/2001-DCM onde entendeu que quando a Administração utiliza convênios (entendemos ser extensivo à terceirização ou demais formas de contratação previstas no item 5.1.) com o fito de burlar o con-curso público os recursos utilizados para a consecução do malfadado con-trato deve ser computado como Despesa com Pessoal:

“De sorte que, excepcionalmente, quando se detectar que a Adminis-tração Pública está se utilizando das organizações não governamentais,o

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rganizações sociais ou ainda organizações da sociedade civil de interesse público como válvula de escape à realização de concursos públicos, com intuito de burlar o certame concursal (inc.II, art.37, CF 88), é que os recursos destinados a retribuir os respectivos colaboradores do Poder Público, serão computados na base de cálculo com pessoal prevista pela LC.101/2000”.

3.2.4. Direitos dos Trabalhadores Terceirizados no Setor Público

Os trabalhadores terceirizados serão regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e não terão direito aos benefícios próprios dados pela administração ao servidor público, seja ele estatutário – o que afasta ainda mais as condições remuneratórias – seja ele celetista.

A jurisprudência é uníssona quanto à impossibilidade de isonomia salarial entre servidor estatutário e terceirizado. No caso de servidor ce-letista também não impõe a isonomia, destacando aqui que a própria CLT, em seu Art.461 e parágrafos, impõe requisitos para determinar-se isono-mia salarial – diferença máxima de dois anos de contratação por exemplo. Em havendo quadro de carreira para os servidores celetistas os terceiri-zados não gozarão de tal benesse, bem como os benefícios concedidos mediante lei municipal aos servidores celetista não serão obrigatoriamen-te repassados aos terceirizados.

Os direitos do terceirizado são aqueles previstos na CLT, podendo haver também mais direitos previstos no contrato com a empresa presta-dora decorrente de avença entre as partes.

Ponto de extrema relevância é o aspecto da segurança e medicina do trabalho ao terceirizado, ou seja, quem deve zelar pela sua saúde fun-cional. Na prática, tanto Administração como empresa prestadora são omissas nesse aspecto, deixando o trabalhador terceirizado desprotegido e entregue ao infortúnio.

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4. Forma de Contratação e Controle dos Serviços Terceirizados

O processo de contratação dos serviços terceirizados pela admi-nistração pública é distinto daquele verificado na área privada, onde sim-plesmente se opera a contratação mediante vontade das partes e respeito à Súmula 331 do TST.

Difere-se porque detém o Estado prerrogativas para atender ao interesse público.

Giosa (1999) afirma que quando o Estado contrata terceiros deve observar o procedimento de licitação, os ditames da Lei Orgânica, quan-do município, a natureza do serviço e exigências outras não previstas para o setor privado.

Pretendendo a administração pública terceirizar deve primeira-mente analisar um limite que se consubstancia na observância da natureza do serviço a ser prestado: atividade fim ou atividade meio – conforme já visto apenas as atividades meio poderiam ser terceirizadas. Há dificuldade conceitual sobre quais seriam as atividades fim, havendo necessidade de discussão sobre o tema – parece lógico que saúde, educação, fiscalização, arrecadação, planejamento estratégico, enfim demais atividades ligadas intimamente ao Poder de Polícia seriam finalidade da administração.

Superado o limite, deve ser observada a forma que é exclusivamen-te a licitação.

Quanto ao controle, tem-se que sobre um serviço ou atividade estatal de responsabilidade da Administração direta, autárquica ou das pessoas governamentais incidirá sempre um controle e uma fiscalização daquele que delegou. Nesse aspecto manifestou-se Giosa (1999), aduzin-do que os poderes de controlar e fiscalizar são naturais do Estado que apenas outorgou a execução dos serviços ou atividades.

Continua Giosa, asseverando que no processo de terceirização, poderá se extinguir departamentos, secretarias e, de consequência, os

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cargos e empregos públicos, quando então os servidores ficarão em regime de disponibilidade remunerada se estáveis até o momento em que forem aproveitados em cargo outros, na forma do art. 41, §2° da Constituição, ou então dispensados mediante processo administrativo, se não estáveis.

Não há como concordar com a posição acima haja vista que a ad-ministração estaria desnecessariamente onerando os cofres públicos, co-locando servidor concursado em disponibilidade remunerada e pagando salário do terceirizado de forma indireta ao pagar o contrato com o ven-cedor do certame licitatório. Destaca-se, ainda, certas legislações que im-pedem a terceirização de atividades que possuam quadro próprio dentro do órgão público – Constituição do Estado do Paraná.

Importa confirmar que a transferência de um serviço executado pelo Estado implica na regulamentação, por lei ou decreto, do serviço. É necessário, pois, a compatibilização da lei com a terceirização do serviço até então realizado pela Administração.

4.1. Contratação Temporária, Estagiários e Terceiro SetorConforme visto a forma de contratação da mão de obra terceiriza-

da é a licitação.Há que se destacar, no entanto, que além da terceirização que ne-

cessita licitação, há outras formas previstas legalmente de contratação de trabalhador para a administração pública e que não configuram a presta-ção do serviço público efetivo e estável.

Inicia-se pela contratação temporária prevista no Art.37, IX da Constituição Federal que visa atender necessidades temporárias e de excepcional interesse público. A Administração Federal por meio da Lei 8745/93 regulamentou o tema na esfera federal enumerando quais ati-vidades seriam temporárias e de excepcional interesse público em seu Art.2º. Destaca-se do texto legal que o processo de contratação é ape-nas mais simplificado – Art.3º, porém imprescindível a observância dos princípios afetos à administração pública para sua consecução, mormente ampla divulgação. Há que se destacar que cada ente Federativo possui competência para legislar sobre este tipo de contratação.

Há também os convênios com sistemas de ensino colocando estu-dantes como estagiários no serviço público. A administração, sob a justi-ficativa de aprendizado profissional mediante prática, contrata estagiários

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que temporariamente e com reduzida remuneração prestarão serviços ao ente público.

Prática comum também tem sido os convênios com o terceiro se-tor – primeiro setor (público) e segundo setor (mercado) – que não sendo público nem privado, compõe-se de entes que apesar de possuir perso-nalidade jurídica de direito privado dedicam-se à consecução de objetivos sociais ou públicos. Não objetivam lucro e, obviamente, não integram o aparelho estatal.

Segundo José Eduardo Sabo Paes (2004) terceiro setor é “o conjun-to de organismos, organizações ou instituições sem fins lucrativos dota-dos de autonomia e administração própria que apresentam como função e objetivo principal atuar voluntariamente junto à sociedade civil visando ao seu aperfeiçoamento.” As organizações do terceiro setor são conheci-das como ONG’s – Organizações Não-Governamentais.

Merecem destaque duas legislações recentes.A Lei 9637/97 que, conforme o mesmo autor acima, estabele-

ce “normas para que o Poder Executivo possa qualificar como organi-zações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao de-senvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambien-te, à cultura e à saúde.

Qualificada como organização social, a entidade-fundação, asso-ciação ou sociedade estará habilitada a receber recursos financeiros e a administrar bens e equipamentos, e pessoal do Estado. Em contrapartida, para a formação dessa parceria, a OS se obriga a firmar um contrato de gestão com o Poder Público, por meio do qual serão acordadas metas de desempenho que assegurem a qualidade e efetividade dos serviços prestados ao público.”

A Lei 9790/99 criou a figura das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP – que pode se relacionar com o Poder Pú-blico mediante parceria. Para José Eduardo Sabo Paes (2004) entidades que “apresentem em seus estatutos objetivos ou finalidades sociais volta-das para a execução de atividades de interesse público nos campos da as-sistência social, cultura, educação, saúde, voluntariado, desenvolvimento econômico e social, da ética, da paz, da cidadania e dos direitos humanos, da democracia e de outros valores fundamentais, além da defesa, preser-vação e conservação do meio ambiente. Essas entidades poderão rela-

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cionar-se com o Poder Público federal, estadual, do Distrito Federal ou dos municípios, visando à execução de atividades de interesse público por meio de um vínculo de cooperação entre as partes, que a lei denominou de termo de parceria.”

As figuras acima não constituem terceirização, posição esta defen-dida pela Diretoria de Contas Municipais do Tribunal de Contas do Esta-do do Paraná, conforme parecer 105/2001-DCM, “as ONG’s não devem ser consideradas como mecanismos de terceirização ou privatização da atividade estatal, pois elas representam a recuperação, por parte da so-ciedade, da capacidade e da iniciativa que o Estado lhes subtraiu. É um mecanismo institucional de descentralização social de ações do Poder Pú-blico mediante a publicização de serviços e bens públicos não exclusivos do Estado, cuja produção não lucrativa caberá à sociedade”.

Estas formas de contratação da Administração Pública previstas legalmente não caracterizam a terceirização – apesar de também resul-tarem na prestação de serviço público por terceiros – haja vista que pos-suem características e objetivos sociais próprios diversos da substituição da mão-de-obra do servidor público. Devem, entretanto, ser muito bem observadas pela sociedade e sindicatos para que não tenham desviadas seus objetivos e se caracterizem como burla à forma constitucional e pró-pria de contratação do servidor público: concurso público.

4.2. CooperativasA Administração Pública também tem utilizado como forma de

contratação de mão-de-obra as Cooperativas, que nos termos da Lei 5764/74, é a união de pessoas que reciprocamente se obrigam a contribuir com bens e serviços para uma atividade econômica, de proveito comum, sem objetivo de lucro. Não há vínculo empregatício entre cooperativa e associados e nem entre estes e os tomadores de serviços da entidade.

Há discussão doutrinária se é possível sua participação em proces-sos licitatórios haja vista vantagens legais – isenção de tributos - que lhe dariam privilégio, sendo que a jurisprudência vem se posicionando no sen-tido da possibilidade.

Há que se destacar que a cooperativa participa do processo de terceirização mediante participação em processos de licitação, apesar de experiências no Município de São Paulo – PAS 1995 – e no Estado de Ro-raima – PAIS 1997 – em que houve terceirização do setor da saúde atra-

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vés de contratos ou convênios com cooperativas sem licitação. A forma de contratação, no entanto, deve ser precedida de licitação.

Merece breve comentário a cooperativa exclusiva de intermedia-ção de mão-de-obra que é um mal que deve ser combatido haja vista que o trabalho não é mercadoria e, portanto, não deve ser objeto de venda sob pena de precarização. O Poder Público deveria proibir a formação desses tipos de cooperativa, ao invés de permitir a participação dessa for-ma de cooperativa em certames licitatórios ou, até mesmo, contratá-las sem licitação. A jurisprudência trabalhista assim trata do tema:

VÍNCULO EMPREGATÍCIO. COOPERATIVA DE MÃO-DE-OBRA. Constatado que o objeto da entidade cooperativa é simplesmente a lo-cação de mão-de-obra, sem qualquer prestação de serviço ao associado, ilegal seu procedimento, pois retira todos os direitos garantidos ao traba-lhador, tornando-se inaplicável o art.442, da CLT.

TRT-PR-RO 15.891-98 - Ac.4ª T 13.896-99 - Rel.Juíza Rosemarie Diedrichs Pimpao - TRT 25-06-1999.

TRT-08-08-2002-COOPERATIVA. INTERMEDIAÇÃO DA MÃO-DE-OBRA. Quando a cooperativa não atua em conformidade com a Lei nº 5.764-71 e não se destina a prestar serviços aos seus associados, mas visa tão-só recrutar trabalhadores e locá-los aos tomadores de serviço, não se configura a terceirização e sim a locação de mão-de-obra em fraude à lei, atraindo a incidência do Enunciado 331, I, do C. TST.

TRT-PR-RO-14590-2001-Acórdão-17731-2002 - Rel. Exmo Juiz ROBERTO DALA BARBA - DJPr.08-08-2002

TRT-PR-11-06-2004 Cooperativa de trabalho. Fraude. Reconhecimento de vínculo empregatício. Constatando-se o distanciamento dos contor-nos de uma verdadeira cooperativa de trabalho, caracterizada pela inde-pendência e autonomia dos seus cooperados, que obedecem apenas as diretrizes gerais e comuns estabelecidas nos estatutos da cooperativa e o objetivo comum que une os associados pela solidariedade, e verifican-do-se sua condição de empregadora, que, em verdade, intermediava a contratação de mão-de-obra com intuito de burlar a legislação celetária,

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emerge cristalina a hipótese de vínculo de emprego. Como assinalou o Juiz e Professor Arnor Lima Neto em sua dissertação de mestrado: “Se a relação cooperativista é fundada na intermediação fraudulenta de mão-de-obra, seus efeitos serão nulos, com base no art. 9º da CLT. Destarte, se a relação jurídica estabelecida entre o trabalhador e o tomador de seus serviços possui os elementos que caracterizam empregados-emprega-dores (arts. 2º e 3º da CLT), é de ser declarado o vínculo de emprego” (Cooperativas de trabalho: intermediação de mão-de-obra e subtração de direitos dos trabalhadores. Curitiba: Juruá, 2004. p. 323).

TRT-PR-09622-2001-015-09-00-2-ACO-11109-2004RELATOR: LUIZ EDUARDO GUNTHER

4.3. Terceirização/Contratos. Ponte para CorrupçãoO processo de terceirização mediante licitação ou até mesmo as

formas de contratação previstas no item 4.1., costumam estar associadas ao processo de desvio de dinheiro público ou apadrinhamento político.

Necessária a fiscalização e controle da comunidade, mormente através dos sindicatos de servidores públicos, Conselhos Municipais e demais entidades da sociedade civil organizada, para que os processos de contratação de serviços e trabalho na Administração Pública não se constitua em burla à forma de contratação natural do servidor público – concurso público – em burla à lei de responsabilidade fiscal e, tampou-co, em meio de corrupção.

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5. Responsabilidade da Administração Pública Face Inadimplência da Empresa Terceirizada

Sabe-se já que quando a terceirização é lícita nos termos da parca legislação vigente, não há que se falar da existência de vínculo empre-gatício com o tomador do serviço, em especial quando o tomador é a Administração Pública - o art. 37, II da Constituição veda a contratação de pessoal sem prévia aprovação em concurso público.

Unanimidade existe quanto à ausência de vínculo de emprego entre administração pública e trabalhador terceirizado. Cumpre, no entanto, verificar se resta alguma forma de responsabilização do Poder Público quando terceiriza.

Três correntes de opiniões, todas bem fundamentadas, se enfren-tam: a da administração totalmente irresponsável (com base na lei de lici-tações), a da administração totalmente responsável – solidariedade (com base no Art.37, §6° da Constituição Federal que prevê a responsabilização da Administração Pública pelos danos causados a terceiros) e da adminis-tração com responsabilidade subsidiária, ou seja, não cumprindo e não tendo condições de cumprir a empresa com seus encargos perante o tra-balhador e órgãos, restaria a responsabilidade da administração em suprir a inadimplência da empresa.

Diz o art. 71 da Lei 8666/93 – Lei das Licitações:

Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.§ 1° - A inadimplência do contratado com referência aos encargos tra-balhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do

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contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o registro de imóveis.

Com base neste artigo alguns doutrinadores não admitem qualquer forma de responsabilização do Poder Público com o trabalhador tercei-rizado.

Nóbrega (2001) aduz que cumprindo a Administração Pública suas obrigações contratuais, não há que se responsabilizá-la, afastando a apli-cabilidade do Enunciado 331/TST, que afirma, o autor, negar ao ente pú-blico o direito a ampla defesa e ao contraditório.

Sobre o tema, verifica-se o julgado trazido à lume por Mello (1993):

ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL - TOMADOR DE SERVIÇOS - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA - INEXISTÊNCIA - “É lícita a con-tratação de mão-de-obra para a execução de atividades intermediárias, pelo Estado de Mato Grosso do Sul, através de empresa especializada, não se formando o vínculo com a tomadora dos serviços, nem tampouco assume ele a responsabilidade subsidiária pelo solvimento das obrigações decorrentes do contrato.

A jurisprudência de nossos tribunais, no entanto, trilhou outro ca-minho, encontrando-se o tema pacificado no Tribunal Superior do Traba-lho através do Enunciado 331, IV:

Enunciado 331/TST. IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empre-gador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relação processual e constem também do título executivo judicial (art. 71 da Lei nº 8.666, de 21.06.1993). (Alterado pela Res. 96/2000, DJ 18.09.2000).

Destaca-se inicialmente que a Súmula é clara em responsabilizar subsidiariamente tanto a administração direta como a indireta.

Martins (2003), citando Liliana Maria Del Nery, ensina que “se a Administração Pública Direta e/ou Indireta elege empresa inidônea para

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prestar serviços de natureza pública, e se, em decorrência da conduta culposa mencionada, tal empresa não cumpre com suas obrigações tra-balhistas, causando prejuízos a terceiros, quais sejam, os empregados, tem-se a culpa da Administração e sua responsabilidade é subsidiária pe-rante empregados da prestadora dos serviços por força do mandamento constitucional”.

É a responsabilização em razão da culpa in eligendo.Em referência ao artigo 71 da Lei 8666/93, a idéia de sua inconstitu-

cionalidade é bastante difundida, inclusive nos Tribunais.

Responsabilidade Subsidiária – Entidade Pública – Contrato de Prestação de Serviços. O Sistema da terceirização de mão-de-obra, em sua pureza, é importante para a competitividade das empresas e para o próprio de-senvolvimento do País. Exatamente para a subsistência deste sistema de terceirização é que é fundamental estabelecer a responsabilidade subsidi-ária do tomador de serviços, quando a prestadora de serviços é inidônea economicamente. Naturalmente, estabelecendo-se a responsabilidade subsidiária do tomador de serviços, este se acautelará, evitando a contra-tação de empresas inidôneas e para se garantir quanto ao descumprimen-to de obrigações por parte da empresa prestadora de serviços, exigindo, inclusive a caução. Se, no entanto, assim não age, emerge clara a culpa “in eligendo” e “in vigilando” da Administração Pública. E, considerando o disposto no § 6º, do art. 37 e no art. 193 da CR/88, bem poder-se-ia ter como inconstitucional o § 2º do art. 71 da Lei 8666/93 se se considerasse que afastaria a responsabilidade subsidiária das entidades públicas, como que houvesse culpa “in eligendo” e in vigilando” na contratação de empre-sa inidônea para a prestação de serviços. Por isto, a conclusão no sentido de que o § 1º do art. 71 da Lei 8666/93 refere-se à responsabilidade direta da Administração Pública, ou mesmo a solidária, mas não à responsabili-dade subsidiária, quando se vale dos serviços de trabalhadores através da contratação de uma empresa inidônea em termos econômicos-financei-ros, e ainda se omite em bem fiscalizar (...). In: Diário da Justiça da União, de 09/ 06/2000 p. 152.

Verificadas as correntes, parece razoável responsabilizar subsidia-riamente a Administração Pública em relação aos encargos trabalhistas, em razão da culpa in vigilando e da culpa in eligendo, considerando-se

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que, a despeito de inexistir legislação específica a tratar do tema, o ente público está adstrito também à responsabilidade civil a qual se referem os art. 186 e 927 do Código Civil, advindo daí as duas espécies de culpa.

A responsabilidade solidária é de ser afastada a uma porque nunca é presumida e a duas porque a responsabilidade do Estado por omissão é subjetiva, o que demanda a comprovação de culpa – culpa subsidiária.

No escólio de MELLO (1993) “quando o dano foi possível em de-corrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente) é de aplicar-se a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode, logicamente, ser o autor do dano. E se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso es-teja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que não impunha obstar o evento lesivo. Deveras, caso o poder Público não estivesse obrigado a impedir o acontecimento danoso, faltaria razão para impor-lhe o encargo de suportar patrimonial-mente as conseqüências da lesão. Logo, a responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade por comportamento ilícito. E sendo, não há conduta ilícita do Estado que não seja provenientemente subjetiva, pois imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado propósito de violar a norma que constituía em dada obrigação (dolo). Culpa e dolo são justamente modalidades de responsabilidade subjetiva”.

A responsabilidade do Estado se dá por omissão. Assim, só há de ser subsidiária, porquanto o art. 71 trata de ato e não omissão.

O que importa dizer, de fato, é que a responsabilidade há de ser sempre reconhecida, sob pena de enriquecimento ilícito por parte do Estado, destacando que em termos práticos processuais é muito mais rápido receber do particular do que do Poder Público, haja vista procedi-mento próprio para pagamento de dívidas oriundas de processos judiciais previsto no Art.100 da Constituição Federal conhecido como precatório.

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6. Sistema Sindical Nacional

A norma constitucional prevê o sistema confederativo, cuja estru-tura se delineia por três figuras: sindicato, federação e confederação.

Os sindicatos – associações de primeiro grau - possuem o papel mais atuante. As federações e confederações são associações de segundo grau ou de cúpula, e tratam mais da coordenação.

Importante observar que tanto a federação como a confederação não tem legitimidade para atuar diretamente na negociação coletiva, pos-to que a competência originária para tal desiderato cabe aos sindicatos, restando a elas a competência subsidiária.

Apesar de não prevista no sistema confederativo celetado ou cons-titucional a união de cúpula, ou central sindical é uma realidade nacional constituindo-se na maior unidade representativa na organização sindical, refletindo uma integração das entidades menores.

Mesmo não existindo norma legal a tratar especificamente do tema, as centrais sindicais se inseriram e integram a organização sindical, tanto assim que a grande maioria dos sindicatos, muitas federações e algumas confederações estão filiadas e seguem as diretrizes de uma das cinco cen-trais existentes no País.

Criou-se então o pluralismo no ápice do sistema sindical em contraposição à unicidade dos níveis sindicais existentes na legislação nacional, o que segundo Arnaldo Süssekind (1999) “é, no mínimo, ex-travagante”.

Mascaro (1991) conceitua sindicato como “uma organização social constituída para, segundo um princípio de autonomia privada coletiva, defender os interesses trabalhistas e econômicos nas relações coletivas entre os grupos sociais”.

Catharino (1997) ensina que “sindicato, em sentido amplo, é a asso-ciação trabalhista de pessoas, naturais ou jurídicas, dirigida e representada pelas primeiras, que tem por objetivo principal a defesa dos interesses total ou parcialmente comuns, da mesma profissão ou atividade, ou de profissões ou atividades similares ou conexas”.

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É o sindicato, pois, em síntese, a organização para a defesa dos interesses em comum em relação às atividades afetas a uma categoria, ou categoria a ela conexa.

6.1. Direito de Sindicalização dos Servidores PúblicosA Constituição Federal de 1988 em seu art. 37, VI, determina que é

livre a associação sindical do servidor público civil. Antes proibida, a partir de 1988 tornou-se constitucional a associação de servidor público civil à entidade sindical.

Portanto, se configura como um direito constitucional a sindica-lização do servidor público, observando-se sobre o tema a convenção nº 87 e nº 98 da OIT. A primeira trata da liberdade sindical e a se-gunda visa proteger os direitos sindicais dos trabalhadores frente aos empregadores bem como independência das associações sindicais de empregados e empregadores. O Brasil é signatário apenas da segunda, apesar de ratificar, segundo Arnaldo Süssekind (1999) “o Pacto Inter-nacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, aprovado pela ONU em 1966, cujo art.8º repete, ainda que sinteticamente, as nor-mas da Convenção da OIT nº 87 sobre a garantia da liberdade sindical e o seu conceito.”

CONVENÇÃO 87, §2º:“Os trabalhadores e os empregadores, sem nenhuma distinção e sem autorização do Estado, têm o direito de constituir as organizações que estimem convenientes, assim como o de filiarem-se a essas organizações com a única condição de observarem os seus estatutos”.

6.2. Enquadramento SindicalApesar da liberdade sindical – restrita face unicidade – concedida

pela Constituição Federal, regra geral a sindicalização se opera de acordo com a categoria econômica – esta prioritariamente - e profissional.

É o que define o art. 577 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que ainda fundamenta a atual sistemática sindical nacional:

Art. 577. O quadro de atividades e profissões em vigor fixará o plano básico do enquadramento sindical.

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Esse quadro de atividades encontra-se exposto na própria CLT no anexo denominado Enquadramento Sindical.

Apesar da controvérsia sobre a vigência do Art.577 e anexo – mesmo porque o próprio Ministério do Trabalho já aboliu a Comissão de Enqua-dramento Sindical, certo é que o mesmo continua influenciando o sistema sindical e servindo de modelo, apesar da quase unanimidade das obras jurí-dicas indicar pela sua não absorção pela norma constitucional de 1988.

Assim, a atividade desenvolvida pelo empregador ainda é determi-nante sobre qual o sindicato representativo do empregado. Por exemplo: o assistente administrativo que trabalha no comércio terá como represen-tante sindical o “sindicato dos trabalhadores no comércio”; o assistente administrativo que faz as mesmas funções, no entanto, em uma indústria têxtil, terá como representante sindical o “sindicato dos trabalhadores nas indústrias têxteis”. As condições salariais e demais cláusulas contratu-ais podem ser diversas entre os assistentes de acordo com as convenções coletivas firmadas para cada setor.

Como exceção - já havia previsão celetária de categoria profissional diferenciada como por exemplo profissionais liberais - é de se observar hodiernamente que há a sindicalização pela exclusiva atividade do traba-lhador v.g., o trabalhador na área de vigilância, que reúne os vigilantes de instituições bancárias, comércios, indústrias, hipermercados, dentre ou-tros ramos de atividade, ou seja, a atividade do empregador não interfere na representatividade sindical do trabalhador.

6.2.1. Representação do Trabalhador TerceirizadoTema pouco explorado na doutrina nacional e que demandaria tra-

tamento específico legal ainda não consumado para sua pacificação.Alie-se à ausência de legislação o fato do modelo sindical ainda

manter ligação ao ranço do Enquadramento Sindical previsto no Art.577 da CLT, sendo que não há classificação específica de empresas exclusivas no desempenho de terceirização de mão de obra naquele anexo, levando a um desestímulo e desconfiança de criação de sindicatos de trabalhado-res terceirizados.

Mesmo havendo sindicato representante de trabalhadores na ativi-dade que se terceiriza há outro problema a ser enfrentado decorrente de conflito de representação entre entidades sindicais. Como exemplo pode ser citada uma siderúrgica que terceiriza obra de construção civil – há

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sindicato que representa o setor dos siderúrgicos e dos trabalhadores da construção civil. O trabalhador tem vínculo empregatício com a empresa que terceiriza – construção civil, mas trabalha para a empresa que tercei-rizou seu serviço - siderúrgica. Surge então a dúvida sobre qual sindicato representaria o trabalhador terceirizado.

Qual seria, pois, o critério determinante para o enquadramento sindical do trabalhador terceirizado: a atividade da empresa que terceiriza ou a atividade da empresa que terceirizou o serviço?

Tem-se visto na prática que as próprias entidades sindicais não tem dado atenção ao trabalhador terceirizado face dificuldades na negociação e nebulosidade legal sobre o tema.

Posições diversas podem surgir com razoáveis defesas, parecendo a mais justa e democrática que o próprio conjunto de terceirizados possa fazer a opção sobre qual o sindicato que o representa e, até mesmo, criar sindicato próprio.

6.2.2. Sindicalização do Terceirizado no Setor PúblicoAusente no setor privado, muito menos no setor público há dou-

trina sobre o tema.Como foi visto a Constituição Federal de 1988 tornou possível a

sindicalização do servidor público através da criação de sindicato de ser-vidores públicos.

Dentro desse contexto, ainda que a passos lentos, os servidores de diversos municípios têm se organizado e criado os respectivos órgãos sindicais de representação.

No estado do Paraná, a maioria dos estatutos das entidades sin-dicais dos servidores municipais tem previsão de sindicalização de todos aqueles trabalhadores que prestam serviços à municipalidade. Apesar da previsão, no entanto, não tem buscado a representação dos terceirizados, dos vinculados às ONG’s, dos estagiários e nem dos temporários seja por motivos legais seja por motivos práticos.

Há que se destacar que há pontos positivos e negativos tanto para a entidade sindical representativa dos servidores públicos como para os próprios trabalhadores terceirizados a sindicalização ao sindicato dos ser-vidores públicos. Frisa-se que a primeira condição para a representação seria a previsão estatutária – como já fazem a maioria dos sindicatos dos municipais no Paraná.

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6.2.2.1. Vantagens ao SindicatoA principal vantagem decorre do aumento de arrecadação ao sindi-

cato bem como da força de representatividade do mesmo.A maior integração entre os trabalhadores da administração, inclu-

sive tornando interesses comuns e evitando problemas reais como greve dos servidores em que os terceirizados trabalham normalmente, também é uma vantagem ao sindicato.

Há que se destacar ainda que o sindicato tem por finalidade a busca por melhores condições de trabalho para todos, apesar de envidar maio-res esforços para seus representados.

6.2.2.2. Dificuldades do SindicatoO primeiro problema decorre da dificuldade de negociação. A Ad-

ministração Pública, em regra, aceita o debate com a entidade sindical mas não reconhece o sindicato dos servidores públicos como represen-tante legal do trabalhador terceirizado.

A empresa que terceiriza também não vê o sindicato dos servido-res como representante legal dos terceirizados.

Ocorre também confronto de representação com o sindicato dos empregados que representa a atividade desenvolvida pelo trabalhador terceirizado.

Outra dificuldade é que a terceirização ocorre mediante licitação e os contratos têm previsão legal de reequilíbrio financeiro/revisão con-tratual após 12 meses, ou seja, índices de reajustes somente são permi-tidos após o período acima e que nem sempre coincide com o período de negociação dos servidores efetivos, gerando um conflito enorme: por vezes os efetivos entram em greve face não atendimento de seus pedidos e os terceirizados nem ao menos iniciaram ou tinham possibilidade legal de iniciar negociação, causando mal estar na população que vê locais de trabalho abertos mas sem o efetivo atendimento e, também, mal estar entre os trabalhadores que acabam em pontos opostos.

A última dificuldade imediata vislumbrada à entidade sindical é de que por vezes a empresa terceira não é do município sede, trazendo sé-rias dificuldades de contato. Exemplo prático dessa dificuldade ocorre em Município do Norte do Paraná em que o setor de Medicina do Trabalho foi criado já terceirizado para empresa de outra cidade. A entidade sindical pretende a discussão do laudo de insalubridade elaborado pela empresa

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mas ocorre um jogo de responsabilidade entre Administração e empresa para definir reunião e pontos de debate com a entidade sindical.

6.2.2.3. Vantagens ao Trabalhador TerceirizadoA principal vantagem seria a inserção do trabalhador terceirizado

no contato com o servidor efetivo estreitando e fortalecendo suas rela-ções na busca de um objetivo comum.

Outra vantagem seria o contato mais próximo com a coisa pública reconhecendo a importância do seu trabalho para a comunidade e co-locando o trabalhador em contato direto com aquele que paga indireta-mente seu salário, entendendo o sistema e inserindo-o na discussão da origem do contrato.

6.2.2.4. Desvantagens ao Trabalhador TerceirizadoO sindicalismo no setor público é recente e as entidades sindicais,

em sua grande maioria, ainda estão em processo de reconhecimento de sua função e estruturação.

O sindicalismo no setor público até mesmo para as entidades mais antigas tem práticas diferenciadas do setor privado, devendo haver adap-tação do sindicato para uma negociação com a empresa privada.

6.3. Reforma SindicalHá projeto de lei tramitando no Congresso Nacional pleiteando a

reforma do sistema sindical nacional.Fruto de debate na sociedade através de representantes do gover-

no, trabalhadores e empregadores, a proposta tem em seu eixo central idéias defendidas na Central Única dos Trabalhadores – CUT - como o fim da unicidade sindical, o sindicato por ramos de atividades, represen-tação por local de trabalho além de outras propostas mais decorrentes do debate.

Apesar de todas as propostas representarem alterações profundas no sistema sindical nacional a que mais interessa ao tema em debate é o fim da unicidade sindical, podendo haver mais de um sindicato represen-tando a mesma categoria.

Em um primeiro momento o fim da unicidade parece trazer a idéia de enfraquecimento da categoria que teria sua representação fra-cionada. Tal conclusão, no entanto, tem a contraposição de que somen-

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te aquele sindicato que realmente representa a categoria encontraria sustentação político-financeira, ao contrário, do sistema atual onde existem vários sindicatos que não representam a categoria, no entanto, existem e impedem o surgimento de outro realmente representativo do interesse da categoria.

Sob outro prisma o fim da unicidade sindical poderia estimular os trabalhadores terceirizados a fundarem sindicato próprio, destacando, no entanto que no atual modelo já é possível esta representação diversa dos terceirizados.

Ressalta-se que não há proposta específica em relação aos terceiri-zados seja no setor privado seja no público, sendo razoável, conforme já dito, que os mesmos possuam a liberdade de escolha de qual a entidade sindical os representaria, podendo inclusive haver entidade própria.

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7. Saúde

Merece destaque especial a questão da saúde não somente por sua importância óbvia do ponto de vista político e social – tanto que merece atenção constitucional especial – mas também face o elevado número de trabalhadores terceirizados no setor.

O site do Ministério da Saúde bem como o caderno da SAS – Orien-tação para Contratação de Serviços de Saúde – de elaboração do Ministé-rio da Saúde, demonstram claramente o problema enfrentado pelo setor em relação à contratação de serviços de saúde. Haja vista que não é o ob-jetivo do presente análise do sistema de saúde nacional, merece destaque o dado que apenas 13,11% (treze vírgula onze por cento) dos prestadores privados vinculados ao SUS têm contratos formalizados com o gestor pú-blico – dados fornecidos pelo Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES). Espanto maior é saber, segundo conversa com responsá-veis, que municípios do porte de Londrina, estado do Paraná, contribuem para que este percentual se mantenha tão baixo, ou seja, não é privilégio dos pequenos municípios a contratação informal.

Mister destacar também os programas federais como Programa Saúde da Família (PSF) onde a grande maioria dos municípios não faz con-curso público com receio de término do programa e fim dos repasses federais. Em sendo concursado o servidor e terminando os repasses fe-derais do programa, ficaria o município responsável pela remuneração do mesmo sem a respectiva verba que se originava do Poder Executivo Federal. Esses convênios, no início, ocorriam sem licitação por ausên-cia de interesse da iniciativa privada – no Norte do Paraná normalmente ocorriam com APAE e Santa Casa. Atualmente já há empresas privadas especializadas para a prestação deste tipo de serviço, sendo que em con-tato com as administrações municipais do Norte do Paraná, os novos con-vênios serão firmado mediante processo licitatório.

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8. Coleta de Dados

Além da parte de pesquisa doutrinária e jurisprudencial para a reali-zação do presente trabalho foram coletados dados junto a administrações públicas da Região Norte do Paraná (Londrina, Cornélio Procópio, Lupio-nópolis, Ibiporã, Rolândia, Santa Mariana e Cambé) e junto aos trabalha-dores terceirizados destes municípios.

Em relação à administração pública pode-se destacar que os muni-cípios menores evitam a adoção da terceirização de mão de obra – inclu-sive os municípios de Cornélio Procópio e Lupionópolis abriram concurso público para formar equipes do Programa Saúde de Família, apesar de também justificarem que o quadro estava defasado e, portanto, ainda que acabe o repasse pelo programa federal, teriam necessidade e como ab-sorver a remuneração dos servidores concursados.

Todos os municípios que terceirizam na pesquisa realizada utilizam o processo licitatório para a contratação em respeito à lei e, salvo Lon-drina – na qual a diferença é grande, foi observado que o servidor recebia um salário pouco acima do trabalhador terceirizado. O custo com a mão de obra terceirizada, no entanto, salvo Londrina e Rolândia em que houve eqüidade nos custos, aumentou.

O único município que relatou que houve melhoria do serviço foi Rolândia na coleta de lixo na qual foi informado que havia 30 (trinta) ser-vidores e 6 (seis) caminhões quando prestado diretamente pelo Municí-pio e mesmo assim havia reclamação dos munícipes, sendo que com a terceirização apenas 10 (dez) trabalhadores e 2 (dois) caminhões foram suficientes para fazer a coleta sem reclamações da população – o custo para o Município, no entanto, ficou próximo.

O Município de Cornélio Procópio externou experiência de tercei-rização na qual além de aumentar o custo ainda ocorreu perda de quali-dade do serviço prestado face ausência de compromisso do trabalhador terceirizado com a cousa pública. Hoje apenas terceirizam pequenas em-preitas por acúmulos sazonais de serviços.

Em Londrina a diferença salarial maior aliada a uma carga horária de

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trabalho bem menor do servidor público gera insatisfação e conflito nos locais de trabalho, haja vista que há servidores efetivos e trabalhadores terceirizados no mesmo setor.

Em relação aos trabalhadores terceirizados se observa que os mesmos não enxergam seu serviço como público, são confusos em dizer quem é o patrão, não sabem a quem recorrer no caso de problemas no trabalho, não sabem como funciona a relação entre empresa e admi-nistração, enfim, não tem o mínimo conhecimento de sua importância e inserção social.

De um modo geral conflitam com os servidores efetivos buscando ínfimo relacionamento e não vendo o mesmo como colega de trabalho.

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9. Ilações

A primeira conclusão a que se chega é que a terceirização, regra geral, aumenta o custo da administração na prestação do serviço. A pos-sível melhora na qualidade do serviço – vista apenas em um município e em um dos serviços terceirizados - e gerenciamento poderia ser resolvida mediante qualificação e incentivo aos servidores de carreira.

Para o trabalhador terceirizado o processo é maléfico seja do pon-to de vista econômico – ganha menos - seja do ponto de vista de relação de trabalho – condições piores de trabalho e conflito com os efetivos. Para o servidor público cria situação de conflito em seu local de trabalho e apreensão sobre seu futuro.

O ideal seria a proibição da terceirização – salvo nos casos de servi-ços e empreitas na qual é necessária qualificação e tecnologia própria não encontradas no Poder Público, no entanto, partindo-se da atual situação prática e legislativa existente, há necessidade urgente de regulamentação específica no setor público – também no privado. O setor público, no entanto, caminha absorvendo o que ocorre na iniciativa privada, necessi-tando debates, definições e legislações próprias.

Deve ser definido quais atividades são passíveis de terceirização ou ao contrário, quais atividades não são passíveis de terceirização e de que forma, quais garantias teria o servidor concursado mediante a terceiriza-ção em seu setor de trabalho, a precedência de ampla discussão com a entidade sindical representativa dos servidores públicos sobre a terceiri-zação a ser efetivada, além de outras questões que devem ser objeto de legislação única e específica sobre terceirização no setor público.

Quanto à questão sindical atualmente não haveria restrição legal na absorção dos trabalhadores terceirizados pelos sindicatos de servidores públicos, desde que haja previsão no estatuto da entidade. Haveria, no entanto, problemas a serem superados no campo prático que demanda-riam primeiro ausência de conflito com outros sindicatos de empregados do setor privado que se entendem legítimos na representação do inte-resse do terceirizado, estruturação sindical para se especializar no tema,

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para fazer campanhas de conscientização do servidor público efetivo e do terceirizado sobre caminhos comuns, campanhas e esclarecimentos junto ao terceirizado sobre a importância de seu trabalho e inserção no sistema de trabalho e outras atitudes mais.

Mesmo considerando a liberdade sindical prevista na Constituição Brasileira bem como o direito de filiação e desfiliação, mister regulamen-tação sobre qual sindicato seria representativo dos terceirizados – critério de escolha dos próprios trabalhadores terceirizados seria o melhor ca-minho, sendo indispensável, no entanto, que necessária a composição da mesa de negociação em relação aos terceirizados de representantes da administração e da empresa terceira.

O atual sistema legal/jurisprudencial nacional garante a responsabi-lidade subsidiária do Poder Público o que já dá uma garantia ao trabalha-dor. A solidariedade no setor público seria até mesmo desnecessária haja vista que a execução contra o Poder Público é muito mais morosa que em relação à empresa – o pagamento mediante precatório demanda ao menos um ano e meio, fora prazos em dobro – sendo que os advogados optariam primeiro pela execução da empresa, o que já acontece na sub-sidiariedade.

Há que se pensar na seguinte visão estratégica não debatida sobre terceirização no setor público. Hoje a lógica é substituir o servidor efetivo pelo terceirizado face imaginável salário menor e concentração em ativi-dades fim, o que teoricamente diminuiria custos – na prática verificada nos Municípios pesquisados os custos no máximo foram equiparados ou minimamente reduzidos. E quando não houver mais o servidor público efetivo na área e as empresas resolverem aumentar o valor dos contratos – superestimar o valor do serviço fornecido (mão-de-obra). A administra-ção ficaria refém do mercado.

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10. Plano de Ação

a) Primeiramente há necessidade de maior coleta de dados sobre a ter-ceirização no setor público para melhor aplicação de esforços. Seria necessário recensear o problema – provavelmente via sindicatos;

b) O Ministério Público do Trabalho pode ser um bom parceiro no com-bate à terceirização e demais formas de contratação com o único fito de burlar a legislação;

c) O entendimento do Tribunal de Contas do Paraná sobre em ocor-rendo a terceirização com objetivo de evitar concurso público, carac-terizar improbidade administrativa nos termos do Art.37, §2° da CF, com implicações no Código Penal, além de ter os gastos caracteriza-dos como “Despesas com Pessoal” é um bom caminho para arrumar problemas para o Ente Administrativo faltoso;

d) a maioria dos Entes Públicos, mormente municípios, não possuem quadro de carreira (Plano de Cargos, Carreiras e Salários, Plano de Empregos, Carreiras e Salários, ou qualquer outra denominação que indique descrição de função e carreira), facilitando a terceirização de qualquer atividade; a elaboração de quadro de carreira, seja para em-prego ou cargo público, além das inúmeras vantagens funcionais para o servidor e para a própria administração, ainda traz mais clareza no embate da terceirização. Fica mais fácil discutir a possibilidade ou não de terceirização haja vista que se tem noção do serviço público prestado e se há servidor que desempenha idêntica função; estimular a discussão de quadros de carreira é um ótimo caminho no combate à terceirização;

e) capacitação e encontros de advogados dos sindicatos para discussão do problema terceirização e trocas de experiências;

f) esclarecimento aos sindicatos e administração sobre ser a terceiriza-ção, regra geral, mais cara além de precarizar a relação de trabalho e diminuir a qualidade do serviço prestado;

g) capacitação dos dirigentes sindicais para que além de detectar a ter-

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ceirização, estejam preparados para argumentar, negociar e propor planos de carreiras;

h) campanha de conscientização junto ao terceirizado sobre compro-misso e responsabilidade de seu trabalho;

i) conscientização de servidores concursados e trabalhadores terceiri-zados sobre interesses convergentes e necessidade de luta conjunta na busca de melhores condições de trabalho para ambos;

j) capacitação de sindicatos para que possam absorver os terceirizados em seus quadros de associados;

l) campanha junto à população sobre efeitos da terceirização no serviço público;

m) campanha junto às organizações sociais para que observem e fiscali-zem o Poder Público e suas terceirizações; e

n) discussão sobre o tratamento dispensado pela Lei de Responsabilida-de Fiscal ao terceirizado e demais formas de contratação sem con-curso, mormente limites, enquadramento de despesas e interpreta-ção do Art.72; e

o) elaboração de legislação para a terceirização e demais contratações, salvo concurso, no setor público, bem como elaboração de quadros de carreira.

10.1. Sugestões para o Projeto de Leia) impossibilidade de terceirização ou qualquer outra forma de contra-

tação que não o concurso público (salvo Art.37, IX da CF) de ativida-des fins do Ente Público;

b) impossibilidade de terceirização ou qualquer outra forma de contra-tação que não o concurso público de atividades previstas em planos de carreiras, salvo hipótese de contratação temporária de excepcio-nal interesse público (Art.37, IX da CF);

c) obrigatoriedade de prévia comunicação da terceirização ao sindicato dos servidores para discussão, sendo que quando não houver enti-dade sindical representativa dos interesses dos servidores, seja co-municado ao Ministério Público do Trabalho, Delegacia Regional do Trabalho e Ministério Público Estadual;

d) responsabilização do administrador que utilize terceirização ou ou-tras formas de contratação para burlar o concurso público;

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e) caracterização de despesa com pessoal quando utilizada a terceiriza-ção com fins de burla ao concurso público e fuga da LRF;

f) responsabilidade da Administração sobre segurança e medicina do trabalho quando a atividade não for prestada em local da empresa terceira, quando esta será responsável; e

g) igualdade salarial e de condições de trabalho para o servidor e traba-lhador terceirizado, ressalvados critérios pessoais como antigüidade e outros.

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Tabela 7 - Municípios, total e com administração indireta e número de servidores ativos na administração indireta, por vínculo empregatício, segundo classes de tamanho da população dos municípios, Grandes Regiões e Unidades da Federação - 1999/2002

Total 5 507 658 343 509 162 289 123 891 22 725 Classes de tamanho da populaçãoAté 5 000 1 333 44 565 231 64 225De 5 001 a 20 000 2 703 200 6 585 3 173 1 666 1 648De 20 001 a 100 000 1 249 262 23 550 10 818 8 507 3 517De 100 001 a 500 000 193 125 75 798 28 009 36 214 9 584Mais de 500 000 29 27 237 011 120 058 77 440 7 751

Grandes Regiões e Unidades da Federação

Norte 449 42 13 828 665 1 472 300Rondônia 52 7 518 317 148 53Acre 22 1 386 - 310 76Amazonas 62 7 899 26 792 81Roraima 15 1 - - - -Pará 143 16 11 538 114 15 63Amapá 16 3 221 14 195 12Tocantins 139 7 266 194 12 15

Nordeste 1 787 118 63 690 16 415 20 072 6 788Maranhão 217 17 25 031 2 140 1 020 1 457Piauí 221 6 3 996 3 301 678 17Ceará 184 18 6 825 4 423 2 158 243Rio Grande do Norte 166 9 1 456 97 1 331 28Paraíba 223 8 2 678 433 519 1 726Pernambuco 185 22 8 494 1 297 5 780 1 417Alagoas 101 3 4 269 1 684 2 560 25Sergipe 75 3 991 - 683 308Bahia 415 32 9 950 3 040 5 343 1 567

Sudeste 1 666 301 119 480 30 569 77 886 8 237Minas Gerais 853 114 22 343 8 603 11 938 1 421Espírito Santo 77 22 1 647 720 705 222Rio de Janeiro 91 36 40 186 7 601 30 728 1 441São Paulo 645 129 55 304 13 645 34 515 5 153

Sul 1 159 149 30 991 18 019 10 763 2 199Paraná 399 66 11 943 6 303 4 659 971Santa Catarina 293 48 5 420 2 696 2 335 389Rio Grande do Sul 467 35 13 628 9 020 3 769 839

Centro-Oeste 446 48 115 520 96 621 13 698 5 201Mato Grosso do Sul 77 10 168 107 52 9Mato Grosso 126 22 1 004 169 360 475Goiás 242 15 8 454 2 898 4 190 1 366Distrito Federal 1 1 105 894 93 447 9 096 3 351

Classes de tamanho da população dos municípios,

Grandes Regiões e Unidades da Federação

Municípios e servidores ativos da administração indireta, por vínculo empregatício

1999Número de municípios Número de servidores

c/ Adm Total Indireta (1) (2) Total Estatutários CLT Outros

11. Tabelas

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Tabela 6 - Número de servidores ativos na administração direta, por vínculo empregatício, segundo classes de tamanho da população dos municípios,

Grandes Regiões e Unidades da Federação - 1999/2002

Total 3 091 873 2 082 155 555 953 435 483 3 859 059 2 551 922 542 804 763 092 Classes de tamanho da populaçãoAté 5 000 172 416 112 547 31 375 26 567 212 120 139 711 28 036 44 165De 5 001 a 20 000 803 290 508 787 157 473 130 071 935 442 589 028 135 665 209 716 De 20 001 a 100 000 1 045 582 653 310 215 675 168 015 1 312 750 810 176 218 818 283 756De 100 001 a 500 000 594 258 399 621 120 702 73 121 706 582 449 536 130 540 126 506Mais de 500 000 476 327 407 890 30 728 37 709 692 165 563 471 29 745 98 949

Grandes Regiões e Unidades da Federação

Norte 220 512 146 592 19 909 53 216 305 762 183 591 19 720 102 025Rondônia 25 406 17 552 3 565 4 289 31 308 22 444 5 527 2 911Acre 8 421 602 6 963 856 11 372 2 774 6 757 1 841Amazonas 45 346 26 812 2 709 15 825 64 146 31 092 1 990 31 064Roraima 3 527 1 142 13 1 668 5 024 1 463 - 3 561Pará 102 972 76 408 4 440 22 124 146 629 98 089 4 996 43 544Amapá 7 211 6 625 234 352 9 990 7 061 25 2 904Tocantins 27 629 17 451 1 985 8 102 37 293 20 668 425 16 200

Nordeste 1 013 253 633 860 177 174 185 731 1 234 578 770 950 146 263 316 550Maranhão 103 591 71 662 13 754 11 830 138 144 96 329 12 996 28 819Piauí 56 268 24 406 13 886 16 308 65 186 27 208 16 706 21 272Ceará 157 650 92 720 37 696 23 498 193 3 07 117 640 30 919 44 748Rio Grande do Norte 65 145 43 786 10 558 10 381 80 834 57 526 5 368 17 940Paraíba 104 867 73 631 15 031 16 205 111 980 78 589 6 711 26 680Pernambuco 150 645 122 108 5 705 22 633 190 552 126 209 8 360 55 983Alagoas 69 096 40 914 14 279 11 640 80 234 54 728 13 819 11 687Sergipe 47 311 23 520 8 891 14 900 51 135 30 056 5 166 15 913Bahia 258 680 141 113 57 374 58 336 323 206 182 665 46 218 93 508

Sudeste 1 181 345 795 187 271 929 113 300 1 441 386 935 823 293 171 212 392Minas Gerais 349 025 273 165 41 678 33 391 439 401 317 298 34 263 87 840Espírito Santo 66 451 38 677 10 442 17 332 77 026 42 838 10 131 24 057Rio de Janeiro 218 614 154 971 29 802 33 831 266 646 190 189 37 911 38 546São Paulo 547 255 328 374 190 007 28 746 658 313 385 498 210 866 61 949

Sul 474 827 348 051 81 068 45 638 531 162 394 946 74 760 61 456Paraná 187 414 145 214 30 790 11 410 215 417 165 730 31 105 18 582Santa Catarina 96 345 69 719 16 996 9 560 111 122 80 954 15 411 14 757Rio Grande do Sul 191 068 133 118 33 282 24 668 204 623 148 262 28 244 28 117

Centro-Oeste 201 936 158 465 5 873 37 598 346 171 266 612 8 890 70 669Mato Grosso do Sul 42 153 32 870 1 631 7 652 51 467 35 863 1 447 14 157Mato Grosso 47 163 34 533 2 483 10 147 57 449 40 727 3 162 13 560Goiás 102 248 80 690 1 759 19 799 128 358 94 272 2 795 31 291Distrito Federal 10 372 10 372 - - 108 897 95 750 1 486 11 661

Número de servidores ativos na administração direta, por vínculo empregatício 1999 2002 Total (1) Estatutários CLT Outros Total (1) Estatutários CLT Outros

Classes de tamanho da população dos municípios,

Grandes Regiões e Unidades da Federação

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 1999/2002.Nota: Alguns municípios informaram apenas o total de servidores não discriminando por regime de contratação, por isso, o somatório das parcelas pode diferir do total.

(1) Inclusive os servidores sem declaração de vínculo empregatício.

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Tabela 5 - Municípios, total e por classes de número de funcionários ativos nas administrações direta e indireta, por 100 habitantes, segundo classes de tamanho da

população dos municípios, Grandes Regiões e Unidades da Federação - 2002

Total 5 560 1 556 1 023 641 471 338 1 526 Classes de tamanho da populaçãoAté 5 000 1 371 1 117 228 20 4 - 1De 5 001 a 20 000 2 666 436 791 590 385 213 248De 20 001 a 100 000 1 292 3 4 31 81 125 1 047De 100 001 a 500 000 198 - - - 1 - 197Mais de 500 000 33 - - - - - 33

Grandes Regiões e Unidades da Federação

Norte 449 121 70 61 40 22 132Rondônia 52 6 10 10 7 3 13Acre 22 2 4 10 1 2 3Amazonas 62 5 8 9 9 6 25Roraima 15 6 4 2 2 - 1Pará 143 2 14 21 17 9 80Amapá 16 7 4 2 - - 3Tocantins 139 93 26 7 4 2 7

Nordeste 1 792 242 282 238 196 167 665Maranhão 217 22 42 30 30 26 67Piauí 222 122 43 25 14 3 15Ceará 184 - 5 14 18 23 123Rio Grande do Norte 167 37 57 29 8 8 27Paraíba 223 45 64 32 24 12 46Pernambuco 185 1 7 19 17 25 116Alagoas 102 - 17 15 10 8 52Sergipe 75 4 14 10 14 2 31Bahia 417 11 33 64 61 60 188

Sudeste 1 668 481 345 165 124 88 465Minas Gerais 853 289 215 98 66 38 147Espírito Santo 78 4 11 14 10 13 26Rio de Janeiro 92 1 2 - 3 3 83São Paulo 645 187 117 53 45 34 209

Sul 1 188 555 220 121 71 37 184Paraná 399 115 100 65 34 14 71Santa Catarina 293 158 57 17 9 12 40Rio Grande do Sul 496 282 63 39 28 11 73

Centro-Oeste 463 157 106 56 40 24 80Mato Grosso do Sul 77 5 15 16 14 8 19Mato Grosso 139 61 29 12 15 9 13Goiás 246 91 62 28 11 7 47Distrito Federal 1 - - - - - 1

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2002.(1) Inclusive os ignorados e os sem declaração de existência.

Mais de Mais de Mais de Mais de 2 a 3 3 a 4 4 a 5 5 a 6

Classes de tamanho da população dos

municípios, Grandes Regiões e Unidades da

Federação

Municípios

Total(1)

Classes de número de funcionários ativos nas administraçõesdireta e indireta, por habitante (%)

Até 2 Mais de 6

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Tabela 4 - Municípios, total e por classes de número de funcionários ativos nas administrações direta e indireta, segundo classes de tamanho da

população dos municípios, Grandes Regiões e Unidades da Federação - 2002

Total 5 560 251 1 305 1 023 1 112 1 112 752 Classes de tamanho da populaçãoAté 5 000 1 371 237 880 228 24 1 -De 5 001 a 20 000 2 666 14 422 791 975 447 14De 20 001 a 100 000 1 292 - 3 4 112 663 509De 100 001 a 500 000 198 - - - 1 1 196Mais de 500 000 33 - - - - - 33

Grandes Regiões e Unidades da Federação

Norte 449 24 97 70 101 90 64Rondônia 52 1 5 10 17 8 8Acre 22 - 2 4 11 3 2Amazonas 62 - 5 8 18 21 10Roraima 15 1 5 4 4 - 1Pará 143 - 2 14 38 51 38Amapá 16 1 6 4 2 1 2Tocantins 139 21 72 26 11 6 3

Nordeste 1 792 21 221 282 434 559 273Maranhão 217 2 20 42 60 66 27Piauí 222 13 109 43 39 14 4Ceará 184 - - 5 32 91 55Rio Grande do Norte 167 - 37 57 37 24 11Paraíba 223 4 41 64 56 43 15Pernambuco 185 - 1 7 36 86 55Alagoas 102 - - 17 25 43 17Sergipe 75 1 3 14 24 24 9Bahia 417 1 10 33 125 168 80

Sudeste 1 668 23 458 345 289 278 275Minas Gerais 853 13 276 215 164 108 77Espírito Santo 78 - 4 11 24 25 14Rio de Janeiro 92 - 1 2 3 29 57São Paulo 645 10 177 117 98 116 127

Sul 1 188 166 389 220 192 122 99Paraná 399 6 109 100 99 49 36Santa Catarina 293 50 108 57 26 34 18Rio Grande do Sul 496 110 172 63 67 39 45

Centro-Oeste 463 17 140 106 96 63 41Mato Grosso do Sul 77 - 5 15 30 21 6Mato Grosso 139 11 50 29 27 14 8Goiás 246 6 85 62 39 28 26Distrito Federal 1 - - - - - 1

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2002.(1) Inclusive os ignorados e os sem declaração de existência.

Classes de tamanho da população dos

municípios,Grandes Regiões e

Unidades da Federação Mais de Mais de Mais de Mais de Mais de 101 a 200 201 a 300 301 a 500 501 a 1000 1000

Municípios

Total(1)

Classes de número de funcionários ativos nas administrações direta e indireta

Até 100

49

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2002.

Notas: 1. Alguns municípios informaram apenas o total de servidores não discriminando por regime de contratação, por isso, o somatório das parcelas pode diferir do total. 2. Alguns municípios informaram apenas o total de servidores não discriminando os servidores por nível de cargo por isso, os somatórios das parcelas por nível de cargo pode diferir do total

(1) Inclusive os servidores sem declaração de vínculo empregatício.

Tabela 9 – Número de servidores ativos na Câmara de Vereadores, por regime decontratação e nível do cargo, segundo classes de tamanho da população dos municípios,

Grandes Regiões e Unidades da Federação - 2002

Total 131 458 36 999 6 820 87 577 22 513 40 433 62 932 Classes de tamanho da populaçãoAté 5 000 15 350 1 924 518 12 890 1 350 2 105 11 880De 5 001 a 20 000 37 408 6 425 1 893 29 075 4 586 7 615 25 129De 20 001 a 100 000 34 717 8 510 2 734 23 444 6 350 10 864 17 038De 100 001 a 500 000 21 937 9 075 1 207 11 655 5 076 9 765 4 934Mais de 500 000 22 046 11 065 468 10 513 5 151 10 084 3 951

Grandes Regiões e Unidades da Federação

Norte 11 083 3 467 434 7 156 3 364 3 429 4 264Rondônia 1 392 328 157 881 446 821 116Acre 511 36 154 321 162 108 241Amazonas 2 347 868 47 1 432 1 241 612 494Roraima 611 76 - 535 298 264 49Pará 3 978 1 519 69 2 390 903 1 190 1 868Amapá 455 338 1 116 120 116 219Tocantins 1 789 302 6 1 481 194 318 1 277

Nordeste 44 901 9 108 1 969 33 795 7 121 15 735 21 985Maranhão 5 551 1 754 357 3 440 1 126 1 732 2 702Piauí 4 498 332 183 3 983 545 1 793 2 160Ceará 5 136 1 204 298 3 634 620 1 769 2 747Rio Grande do Norte 3 561 880 59 2 622 456 1 084 2 021Paraíba 5 171 834 117 4 220 1 073 1 269 2 829Pernambuco 7 374 1 504 208 5 633 1 380 3 407 2 518Alagoas 2 698 944 170 1 584 474 981 1 243Sergipe 1 507 304 34 1 169 161 438 908Bahia 9 405 1 352 543 7 510 1 286 3 262 4 857

Sudeste 47 601 15 463 3 612 28 526 7 956 12 972 21 465Minas Gerais 16 864 3 878 489 12 497 2 619 3 543 10 681Espírito Santo 2 709 962 51 1 696 331 792 1 019Rio de Janeiro 8 547 3 343 719 4 485 1 496 3 586 973São Paulo 19 481 7 280 2 353 9 848 3 510 5 051 8 792

Sul 16 449 3 959 649 11 834 2 224 4 207 9 732Paraná 5 618 1 298 304 4 016 710 1 342 3 562Santa Catarina 2 818 1 192 183 1 436 389 863 1 301Rio Grande do Sul 8 013 1 469 162 6 382 1 125 2 002 4 869

Centro-Oeste 11 424 5 002 156 6 266 1 848 4 090 5 486Mato Grosso do Sul 1 654 879 40 735 333 742 579Mato Grosso 2 927 1 252 62 1 613 605 781 1 541Goiás 5 122 1 150 54 3 918 596 1 867 2 659Distrito Federal 1 721 1 721 - - 314 700 707

Número de servidores ativos na Câmara de Vereadores

Regime de contratação Nível do cargo

Total (1) Estatutários CLT Outros Auxiliar Médio Superior

Classes de tamanho da população dos

municípios, Grandes Regiões e

Unidades da Federação

50

12. Bibliografía

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CASTRO, Rubens Ferreira. A Terceirização no Direito do Trabalho. São Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2000.

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ZOCKUN, Maria Helena e CHADAD, José Paulo Z.. A Dimensão e as For-mas de Terceirização do Trabalho: Estudos de Casos Selecionados no Brasil. São Paulo: FIPE, outubro/2002 – site do Ministerio do Trabalho e Emprego.

52

13. Demais Apoios

DERVICHE, CLÁUDIA MARIA. Parecer 105/2001- DCM - Diretoria de Contas Municipais do Tribunal de Contas do Estado do Paraná.

Caderno da SAS – Serviço de Atendimento à Saúde – Ministerio da Saúde.

IBGE- Pesquisa Municipais 2001 e 2002 – site: www.ibge.gov.br

Ministerio do Trabalho – site: www.ministeriodotrabalho.gov.br

CUT – site: www.cut.org.br

53

EXPEDIENTEPublicação da Internacional dos Serviços Públicos (ISP)

Presidenta: Ylva ThörnSecretário geral: Hans EngelbertsEndereço: BP 9, F-01211 Ferney-Voltaire Cedex, FranciaTel: +33 (0) 4 50 40 64 64 Telefax: +33 (0) 4 50 40 73 20Web site: www.world-psi.orgE-mail: psi@world-psi.org

Secretário regional: Cameron Duncan (e-mail: psiamericas@igc.org) Oficina Regional da ISP: 733 15th St. N.W., Suite 324 Washington, D.C. 20005, USA

No BrasilDiretor: Francisco Jesus GarciaRepresentante no Comitê Mundial de Mulheres: Junéia BatistaSecretário sub-regional: Jocélio Drummond E-mail: ispbrasil@uol.com.brEndereço: Alameda Jaú, 796 - apto. 1007São Paulo - SP - CEP: 01420-001

Criação e Diagramação: Inform Produção Gráfica: InformTiragem: 2000

A Internacional dos Serviços Públicos (ISP) é uma federação sindical que representa 20 milhões de trabalhadores(as) provenientes de 600 organizações em 148 países de todos os continentes. A ISP tem sua sede localizada a 10 minutos de Genebra.

A ISP:• Conta com investigadores/pesquisadores contratados a tempo completo

e conta com uma ampla base de dados sobre empresas transnacionais (ETN), coordenando campanhas contra os problemas decorrentes da privatização;

• Emprega pessoas dedicadas às questões de justiça e igualdade relativas a mulher;

• Cumpre um amplo programa de representação diante as diversas instituições internacionais, como a Organização Mundial do Comércio (OMC), Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial (BM);

• Tem quatro escritórios regionais: para Ásia e Pacífico, África e Países Árabes, Américas e por fim Europa; em 20 países de todo o mundo o escritório conta com pessoal trabalhando em projetos e amplos programas de capacitação;

• Colabora intensamente com a Confederação Internacional de Organizações Sindicais Livres (CIOSL) e com entidades sindicais como o Conselho Internacional das Enfermeiras e a Federação Internacional de Trabalhadores Sociais.

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