Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais Lei Federal 11.445/2007 Diretrizes...

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Lei Federal 11.445/2007Lei Federal 11.445/2007Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico

Porto Alegre, 18 de abril de 2007

LDNSB - destaques e comentários


Lei Federal 11.107/2005Lei Federal 11.107/2005

Normas Gerais de Normas Gerais de Contratação de Contratação de

Consórcios Públicos Consórcios Públicos


Foco da discussão – contratação da prestação de serviços públicos regionalizados

Art. 241 da CF – gestão associada entre os entes federados, por convênio ou consórcio

Lei 11.107 procurou fornecer um instrumento legal para a cooperação federativa, na gestão associada, para a prestação de serviço público ou transferência de encargos e bens

Artigo 13 – definiu instrumento: contrato de programa

Contrato de programa Lei de Concessões


Contrato tem vida posterior independente do instrumento prévio de cooperação federativa – convênio ou consórcio, embora este seja condição prévia.

Ele pode ser firmado entre entes da administração indireta, inclusive de direito privado, como as empresas estaduais de saneamento básico.

Se extingue caso haja desestatização da empresa

No caso do saneamento básico, regras sobre a prestação dos serviços estão definidas na Lei 11.445/2007, que se sobrepõe, em caso de conflito ou divergência, à lei 11.107/2005.


Contratos de consórcio e contratos de programa são instrumentos aplicados na cooperação federativa onde se queiram implementar objetivos comuns, visando:

Ganhos de escala, capacidade técnica

Eficiência – redução de custos, acesso a tecnologias, financiamentos

Equidade social e territorial

Esses objetivos existem no país, no saneamento básico, há quase 40 anos

Serviços regionalizados – estruturas tarifárias regionais, subsídios cruzados e empresas estaduais são instrumentos centrais

Modelo de agregação voluntária incentivado


Dimensão regional dos serviços deve considerar diversas dimensões:

Rede de cidades – territorialidade e continuidade

Recursos Hídricos

Economia – escala e equidade

Infra-estrutura – compulsoriedade ou opção

Estados possuem papel importante –instituir regiões (metropolitanas, aglomerações e microrregiões) para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções (ou serviços) públicas de interesse comum.


Custos dos serviços, condições técnicas e ambientais, condições sociais (renda) devem orientar o grau de agregação e regionalização

Em água, é diferente de lixo ou de saúde

Um modelo de serviço regionalizado de maior abrangência pode favorecer também as desigualdades entre as distintas regiões.

Vantagem das empresas estaduais

A lei 11.445/2005 reconhece tal situação e a regula, inclusive quanto aos distintos tipos de prazos de contratualização.


O caso da Itália é interessante, mas:Lei Galli (1994) determinou um processo nacional de agregação.

Objetivos: reduzir fragmentação, tornar recursos hídricos fontes públicos, integrar gestão de abastecimento de água e esgotos – vertical e horizontalmente, e introduzir práticas de gestão empresarial para melhorar eficiência e eficácia

A Itália deveria deixar de ter 12 mil provedores para 89 (hoje 91)

O processo é lento…


O caso da Itália é interessante, mas:

Median time for Galli law provision's implementation

Phase Medium time (in days)

Medium time (in%)

Definition of the ATO

615 38%

Taken office of the ATO Authority

180 11%

Survey and draft of the Water Service Plan

566 24%

Entrustment of the Operator(s)

267 16%

1628 dias

Somente 17 ATO (2003)


Lei Federal 11.445/2007Lei Federal 11.445/2007

Diretrizes Nacionais para Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básicoo Saneamento Básico


Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, regulamentando o disposto no artigo 21, XX, da Constituição Federal.

aprovação se baseou em um acordo político envolvendo Governo, Estados (Fórum Secretários), Setor (AESBE e outros) e Congresso.

sucesso da estratégia e da AESBE e do Fórum de Secretários – participação ampla, radicalização, alternativas e negociações.

desvinculação de decisão do STF sobre titularidade (RMRJ)

Lei foi sancionada no dia 5 de janeiro de 2007, ao mesmo tempo em que foi encaminhada ao Congresso Nacional a Mensagem nº 9/2007, vetando 15 dos seus dispositivos.

vetos surpreenderam o setor


Os vetos impactam negativamente em quatro temas: custos e tributos:

incentivos a investimentos – crédito PIS-PASEP/COFINS PAC trouxe incentivo equivalente a ≈ 17% do previsto no dispositivo vetado, ou

cerca de 1,3% da receita operacional total

redução tributos e custos - uso sub-solo e faixas de demonínio, monopólio postal

Segurança e sinalização institucional declaração de que serviços de saneamento podem constituir função pública

comum, em conformidade com art. 25 §3º da CF

Segurança Jurídica competência das agências reguladoras, fixação de tarifas

Novas fontes de investimentos Novas formas de investimento pelo FGTS (inserida no PAC – MP 349/2007)


Lacunas e dúvidas relevantes: regras de transição – ausência de prazos diferenciados para

implementação de medidas condicionantes para a celebração de contratos, como plano, agência e normas de regulação

estabelecimento de prazos contraditórios para o cumprimento de obrigações relativas à solução de contratos precários – art. 58, §3º, caput e inciso III

dúvidas sobre aplicação da lei em situações de contratos firmados em data anterior à vigência da lei. Haverá dois regimes jurídicos? O que passa a a ser obrigatório para todas as empresas em termos, considerando o princípio constitucional de que a lei não pode obrigar a revisão de contrato anterior, ou não pode retroagir para prejudicar?

possíveis conflitos com a lei de contrato de consórcio e seu decreto regulamentador;

DECRETO FEDERAL REGULAMENTADOR DA LEI DECRETO FEDERAL REGULAMENTADOR DA LEI 11.445 PREVISTO PARA JUNHO DE 2007? QUAL FUNDAMENTAÇÃO?11.445 PREVISTO PARA JUNHO DE 2007? QUAL FUNDAMENTAÇÃO?


Aspectos mais gerais: estabelece regras gerais que devem ser aplicadas e desenvolvidas

nos níveis sub-nacionais pelos titulares

em associação e cooperação federativa

define o que deve ser feito, mas não detalha como deve ser feito

estabelece diretrizes gerais para a política de saneamento do Governo Federal

desnecessidade de regulamentação federal infra-legal (exceto quando relativas aos programas de financiamento e cooperação)

centralidade no tema da regulação dos serviços, com o uso de entes reguladores independentes e contratos


Alguns temas controversos e sua solução na lei: abrangência – água, esgotos, lixo e drenagem

titularidade – não define ou indica titularidade, trata o titular da mesma forma em qualquer serviço, seja ele município ou estado;

divisibilidade – integralidade, todas as atividades e componentes de cada serviço, em água, desde a captação até a ligação domiciliar;

delegabilidade de funções – admitida em todas as atividades, inclusive regulação, por convênio ou consórcio

serviços regionais – reconhecidos e regulados em capítulo próprio, para a prestação, regulação e planejamento

subsídios cruzados – admitidos e regulados, inclusive em serviços regionalizados, podendo ser operados pelo prestador dos serviços;

regulação e contabilização de receitas e custos pelo ente regulador


exercício da regulação – entes reguladores independentes, sendo permitida a delegação de um ente a outro por convênio;

controle social – obrigatório nas atividades de formulação de política, planejamento e avaliação, na forma em que definir o titular dos serviços;

Conselho é uma alternativa sugerida, de caráter consultivo;

Na União, o Conselho das Cidades

remuneração dos serviços (a+e) – preferencialmente tarifas, definidas nos contratos e pelos entes reguladores, com regras procedimentais de reajuste e revisão;

subsídios - tarifários (cruzados) e não tarifários, diretos ou indiretos, inclusive entre localidades;

corte dos serviços – admitido e regulado, inclusive na inadimplência, com condições especiais (prazos e critérios) para baixa renda (tarifa social) e instituições de internação coletiva;


reversão ativos – ativos constituem crédito junto ao titular, devendo ser auditados e reconhecidos pelo regulador e indenizados;

serviços interdependentes – necessidade de contrato, com conteúdo mínimo definido na lei, necessidade de haver um único ente regulador;

indenização nos contratos precários – revisão da lei de concessões, estabelecimento de condições de avaliação e prazos para transição, estímulo ao acordo entre as partes e definição de regra para reversão e indenização na ausência deste (pagamento em 4 parcelas = 1+3 anos);

serviços delegados somente por contrato, exceto aqueles outros firmados antes da lei de contrato de consórcios (11107/2005), onde são admitidos outros instrumentos (como os convênios e acordos firmados por Copasa e Cedae, assim como leis de delegação)

distinção entre renovação e prorrogação de contratos.


avaliação dos serviços – definida e realizada pelo ente regulador

planejamento – obrigatório, podendo ser feito plano para cada um dos serviços, admitida a cooperação de outros entes e a fundamentação em estudos do prestador;

fundo de universalização – admitido, individualmente ou em consórcio, e opcional;

não vincula subsídios cruzados

política federal definição de objetivos, diretrizes e prioridades para a ação federal

estímulo à implementação de infra-estruturas e serviços comuns a municípios, mediante mecanismos de cooperação federativa

necessidade de elaboração de plano nacional


ReguladorRegulador

PrestadorPrestadorTitularTitular

ExecuçãoPolítica

Normas

A distribuição de atribuições e temas centrais:


Obrigações dos agentes executoresO estabelecimento de política, planejamento, regulação (normas e entes) passa a ser condição de legalidade da prestação dos serviços a partir de 22 de fevereiro;

O cumprimento da lei, a depender de normas específicas e de bom senso no estabelecimento de regras de transição, condicionará acesso a financiamentos e outras ações de cooperação;

Algumas requerimentos são condições para a validade e legalidade dos contratos futuros (vide artigo 11)


O que devem fazer os TitularesEstabelecer a política, incluindo:

Planejamento – editar planos, facultando-se sua uniformidade na prestação regionalizada

Regulação – definir ente regulador e os procedimentos de sua atuação

Organização dos serviços – definir a forma de prestação dos serviços, e, em caso de delegação, os respectivos contratos;

Controle social – definir os meios e instrumentos;

Proteção social – estabelecer mecanismos de atendimento da demanda essencial


TitularTitular

Regu

lador

Regu

lador

Prestad

orP

restador

Define Política

Planeja

Define Regulador

decide

Define Prestador

Normas Gerais

decide

decide

Regulação Delegada

Regulação Local

Prestação Delegada

PrestaçãoDireta

decide

PrestaçãoRegional

Prestação Local

decide

Convênio/Contrato Programa

Consórcio

decide

ConvênioCoopera-

ção

Consórcio

decide

Licita Concessão


O processo decisório:


O papel dos EstadosIntegrar a organização, o planejamento e a execução dos serviços comuns, quando for o caso, de acordo com a CF e a situação específica dos serviços

Independentemente da titularidade, e considerando a prestação regional e outras formas de cooperação federativa, os estados devem também fazer tudo o que está previsto para o titular

Estruturar, estimular e exercer a cooperação federativa com os municípios

Elaborar Plano Regional, colaborando com municípios envolvidos

Estabelecer a Regulação


O papel dos EstadosCarta de Brasília – Marcha dos Prefeitos 2007

Destaca a necessidade de se incluir os Estados na política federal de cooperação federativa

Os municípios estão mais próximos dos Estados

Atuação conjunta é central na resolução de problemas

Declaração do Prefeito de BH à imprensaOs municípios grandes e ricos possuem capacidade técnica e financeira para apresentar e gerenciar projetos, mas tal realidade não é comum a todos

Papel do Estado é central no apoio técnico e gerencial aos municípios que apresentam maiores dificuldades.


Tit

ula

rT

itu

lar

Define Política

Planeja

Define Regulador

decide

Define Prestador

Normas Gerais

decide

decide

Regulação Delegada

Regulação Local

Prestação Delegada

PrestaçãoDireta

decide

PrestaçãoRegional

Prestação Local

decide


Consórcio

decide

ConvênioCoopera-

ção

Consórcio

decide

Licita Concessão


Gov

ern

o E

stad

oG

over

no

Est

ado

Governo EstadoGoverno Estado

Governo EstadoGoverno Estado

ReguladorRegulador

PrestadorPrestador

Secretaria Estado – recebe delegação de município, edita lei estadual de política setorial e realiza plano regional e local. Atua em serviços comuns.

Agência Reguladora Estadual – recebe delegação de município e do estado, regula e fiscaliza serviços

Empresa Estadual – presta serviços por meio de contrato de programa (locais) ou delegação legal (comuns, LEC). Subsidia planos

O papel do Estado:


Assim, os estados necessitam:Regular os serviços comuns, definindo-os e organizando-os por meio de lei estadual complementar

Elaborar lei de política estadual de saneamento, que contemple os temas relacionados ao exercício da titularidade e estruturas de incentivo à agregação/adesão de municípios

Financeiras (ex. fundo de universalização)

Políticas (meios de participação)

Elaborar Plano Regional de Saneamento, prioritariamente para os municípios abrangidos pela prestação regionalizada de sua empresa;

Estabelecer normas de regulação, incluindo a delegação da função a ente regulador existente, ou, caso contrário, sua criação e implementação;


O que devem fazer os entes reguladoresCom base em legislação do titular ou do estado, editar normas regulamentares e procedimentos de regulação

Fixar as Tarifas, assim como os procedimentos de revisão e reajuste

Regular os Subsídios

Editar Regulamento dos serviços

Estabelecer contabilidade regulatória, incluindo aquela específica para serviços regionais;

Responsabilizar-se pela fiscalização dos serviços e pelos processos de reajuste e revisão de tarifas


Estabelecer padrões e indicadores de qualidade

Estabelecer requisitos operacionais

Estabelecer normas de gestão comercial

Estabelecer padrões de atendimento aos usuários, inclusive de informação e transparência

Definir metas e padrões graduais

Fixar medidas para emergências e contingências, inclusive racionamento

Autorizar contratos com grandes fornecedores

Auditar e reconhecer ativos

Interpretar os contratos


O que devem fazer as empresas estaduais

PlanoRealizar os estudos, com base local, que fundamentem o plano regional de água e de esgoto, assim como planos locais

Atuar cooperativamente com os Municípios

Estimular a ação dos Estados

RegulaçãoAtuar na estruturação das normas e dos entes de regulação, prestando informações e fornecendo bases para os regulamentos iniciais dos serviços


Conteúdo mínimo do Planodiagnóstico, com indicadores, apontando as causas das deficiências detectadas;

objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, soluções graduais e progressivas;

programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, compatível com planos plurianuais e outros correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;

ações para emergências e contingências;

mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática

da eficiência e eficácia.


Contratos

Estabelecer contratos com provedores de serviços interdependentes (ex.: RMSP, RMRJ)

Estabelecer contratos com municípios para a prestação dos serviços, observando o disposto no artigo 11: condições para validade dos contratos – existência de plano, de normas e ente de regulação, realização prévia de consulta e de audiência pública sobre o contrato

Se não houver correção da lacuna sobre regras/prazos de transição, as leis estaduais deverão prever tais prazos e regras, assim como os contratos deverão prever cláusulas resolutivas estabelecendo prazos (2 ou 3 anos) para o comprimento, pelo titular, dos dispositivos que a lei menciona


Contabilidade Regulatória

Estudar planos de contas para regulação dos ativos, em conformidade com a lei

Discriminando origem dos recursos para classificação do ativo e constituição da base de capital (importante para tarifa)

Discriminando ativos por municípios

Discriminando receitas e custos por municípios, de modo a agir futuramente também junto ao ente regulador

Realizar os estudos relativos aos contratos precários


Alguns artigos em Alguns artigos em destaquedestaque


Art. 8º Os titulares poderão delegar a organização, a regulação, fiscalização e a prestação.Art. 9º O titular formulará política pública:

I - elaborar os planos, fixar direitos e deveres dos usuários e mecanismos de controle social;II - prestar ou delegar serviços, intervir e retomar serviços delegados, definir o ente de regulação e estabelecer sistema de informações sobre os serviços;III - adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde.


Art. 10. A prestação de serviços por entidade que não do titular depende da celebração de contrato.

Veda convênios, termos de parceria ou outros instrumentos precários, excetuando-se os convênios e outros atos de delegação celebrados até o dia 6 de abril de 2005.


Art. 11. São condições de validade dos contratos:I - plano e estudo de viabilidade;II - normas de regulação e designação da entidade de regulação e de fiscalização;IV - consulta pública sobre o edital e minuta do contrato.I - a autorização para a contratação dos serviços, prazos e a área a ser atendida;II - metas progressivas de expansão, qualidade e eficiência e prioridades de ação;IV - condições de sustentabilidade, cobrança/ composição tarifas, reajustes/revisões, subsídios;V - mecanismos de controle social;§ 4º Prestação regional – conjunto de municípios.

Art. 28. III - a existência de estudo comprovando a viabilidade técnica da prestação do serviço, nos termos do plano.


Art. 12. Serviços interdependentes regulados por contrato e único regulador.§ 1º Regulador define normas técnicas, econômicas e financeiras, garantias de pagamento,mecanismos de pagamento de diferenças e sistema contábil específico.§ 2º Contrato estabelece atividades ou insumos contratados, condições e garantias recíprocas, prazo de vigência, regras para tarifas, condições e garantias de pagamento, penalidades órgão de regulação.


Art. 15. prestação regionalizada regulação poderá ser delegada, e poderá haver cooperação técnica para planejamento, inclusive com base em estudos dos prestadores.Art. 17. O plano poderá ser elaborado para o conjunto de Municípios atendidos.Art. 18. Prestadores devem manter sistema contábil que identifique custos e receitas de cada Município, com base em regras do regulador.


Art. 19. § 1º Planos editados pelos titulares, compatíveis com planos de bacias revistos periodicamente, com audiências ou consultas públicas.Art. 20. Planos são determinantes para o poder público e referência para os prestadores, na forma das normas legais, regulamentares e contratuais aplicáveis.

Parágrafo Único. Regulador verifica cumprimento dos planos pelos prestadores de serviços.

Art. 51. Divulgação dos planos e dos estudos na Internet, podendo requerer análise e opinião por órgão colegiado.


Art. 21. Ente regulador com independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira.Art. 23. Ente regulador edita normas.

§ 1º A regulação pode ser delegada pelos titulares a entidade reguladora do Estado.§ 2º. Regulador manifesta conclusivamente sobre as reclamações não atendidas pelos prestadores dos serviços.

Art. 24. Na prestação regionalizada dos serviços pode haver a mesma regulação.

§ 2º. Titulares dos serviços devem organizar sistemas de informação.


Art. 27. I - amplo acesso a informações.II - prévio conhecimento dos direitos e deveres.

III - acesso a manual de prestação do serviço, aprovado pelo regulador.

IV - acesso a relatório periódico sobre qualidadedos serviços.


Art. 38. § 1º pautas definidas pelas respectivas entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usuários e os prestadores dos serviços.Art. 39. Tarifas,reajustes e revisões tornados públicos com antecedência mínima de trinta dias.

Parágrafo único. Regulador define modelo da fatura e itens e custos explicitados.

Art. 41. Grandes usuários poderão negociar suas tarifas mediante contrato específico, ouvido previamente o regulador.


Art. 44. Licenciamento ambiental de ETE e ETA (lodo) considerará etapas progressivas de eficiência, em função da capacidade de pagamento dos usuários.

§1º Autoridade ambiental deve estabelecer procedimentos simplificados de licenciamento de ETE e ETA.§ 2º Autoridade ambiental estabelecerá metas progressivas para qualidade dos efluentes de ETE, a partir dos níveis presentes de tratamento e considerando a capacidade de pagamento das populações e usuários envolvidos.

Art. 46. Racionamento – autoridade hídrica declara situação crítica de escassez ou contaminação de recursos hídricos.Regulador pode adotar tarifas de contingência.


Art. 47. Controle social pode incluir órgãos colegiados consultivos, com:

I – titulares;II - órgãos governamentais relacionados;III - prestadores de serviços;IV - usuários;V - entidades técnicas, da sociedade civil e defesa do consumidor relacionadas.§ 1º Podem ser órgãos colegiados já existentes.


Marcos Thadeu AbicalilAssessor Técnio

[email protected]@aesbe.org.br

www.aesbe.org.br

Telefone: 61-33264888

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