APOSTILA - Temas Atuais de Direito Constitucional Positivo - PGE-PGM

https://www.facebook.com/estudandodireitoresumos

Nota da Redação: O presente trabalho foi organizado pela equipe do Portal “Estudando Direito”, tendo por objetivo a seleção de temas atuais e importantes para concursos de Procuradorias. Nosso intuito não foi o de esgotar o conteúdo da disciplina, mas tão somente de selecionar potenciais assuntos para provas futuras, sendo indispensável que o aluno complemente o estudo com uma doutrina ou com suas anotações pessoais sobre os fundamentos da matéria. O material foi organizado na forma de resumo, com o intuito de condensar o conteúdo e otimizar o estudo. Por isso, serão comuns expressões abreviadas e coloquiais. Abraços e bons estudos!

CAPÍTULO 1 – TEMAS SOBRE PODER EXECUTIVO: 1.1 - Substituição e sucessão do Presidente da República: Quem pode substituir o presidente da república? Por excelência é o vice-presidente (artigo 79, primeira parte, da CRFB).

Art. 79. Substituirá o Presidente, no caso de impedimento, e suceder- lhe-á, no de vaga, o Vice-Presidente.

A substituição ocorre em casos como licença, doença ou férias, ou seja, casos em que há um impedimento temporário do presidente. Não confunda esse impedimento temporário com a hipótese de vacância do cargo! Em caso de vacância, não se fala em substituição, mas sim em sucessão. É o que ocorre no caso de impeachment, por exemplo (o tema ganha especial importância para provas em 2015, tendo em vista as consequências de um eventual impeachment do atual chefe de Estado, pleiteado por parcela da sociedade). Caso ocorra a vacância do cargo , o vice assumirá e concluirá o mandato (Ex: Itamar em relação ao Collor). E quando houver impedimento do presidente e do VICE? Aí se aplica o artigo 80 da CRFB, que traz uma “ordem sucessória”: presidente da câmara, do senado e do STF.



Art. 80. Em caso de impedimento do Presidente e do Vice-Presidente, ou vacância dos respectivos cargos, serão sucessivamente chamados ao exercício da Presidência o Presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal.

Só que se o impedimento do presidente e do vice for definitivo (dupla vacância), estes não cumprirão o mandato até o final, tendo que convocar eleição direta dentro de 90 dias, se a vacância se der nos 2 primeiros anos de mandato do presidente. Se a vacância for nos 2 últimos anos, a eleição será feita em 30 dias, e será indireta. É o único caso previsto na CF de 88 de eleição indireta de presidente, hipótese em que este será eleito pelos deputados e senadores.

Art. 81. Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a última vaga. § 1º - Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição para ambos os cargos será feita trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei. § 2º - Em qualquer dos casos, os eleitos deverão completar o período de seus antecessores.

Destaque-se que, seja a eleição direta ou indireta, o novo presidente eleito apenas irá completar o mandato do antecessor (ele não irá exercer o mandato cheio de 4 anos, mas só o que faltava). Exemplo: Dilma e Michel Temer são condenados pelo Senado Federal em processo de impeachment. Se o fato ocorrer nos 2 primeiros anos de mandato, será feita uma nova eleição direta, sendo que o vencedor irá exercer o tempo que faltava para o término do mandato do antecessor. Se o fato ocorrer nos 2 últimos anos de mandato, o Congresso Nacional fará uma eleição indireta para preencher o cargo, sendo que o vencedor também só irá exercer o mandato pelo tempo restante. Os estados-membros possuem competência para disciplinar de forma diversa acerca desse processo de escolha? Em precedente do ano de 2009, o STF entendeu que SIM, não sendo aplicável aqui o princípio da simetria, mas sim a capacidade de autogoverno do Estado-membro, outorgada pela própria Constituição.

“O Estado-membro dispõe de competência para disciplinar o processo de escolha, por sua Assembleia Legislativa, do Governador e do Vice-Governador do Estado, nas hipóteses em que se verificar a dupla vacância desses cargos nos últimos dois anos do período governamental. Essa competência legislativa do Estado-membro decorre da capacidade de autogoverno que lhe outorgou a própria Constituição da República.” (ADI 1.057-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Julgamento em 20-4-1994, Plenário, DJ de 6-4-2001.) No mesmo sentido: Rcl 7.759-MC, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 26-2-2009, DJE de 4-3-2009.

Por outro lado, o mesmo tribunal entendeu que não poderia a Constituição do Estado disciplinar como esse processo se daria em âmbito municipal, uma vez que se estaria violando a autonomia política local do Município.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ART. 75, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO DE GOIÁS - DUPLA VACÂNCIA DOS CARGOS DE PREFEITO E VICE-PREFEITO - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL - DOMÍNIO NORMATIVO DA LEI ORGÂNICA - AFRONTA AOS ARTS. 1º E 29 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. O poder constituinte dos Estados-membros está limitado pelos princípios da Constituição da República, que lhes assegura autonomia com condicionantes, entre as quais se tem o respeito à organização autônoma dos Municípios, também assegurada constitucionalmente. 2. O art. 30, inc. I, da Constituição da República outorga aos Municípios a



atribuição de legislar sobre assuntos de interesse local. A vocação sucessória dos cargos de prefeito e vice-prefeito põem-se no âmbito da autonomia política local, em caso de dupla vacância. 3. Ao disciplinar matéria, cuja competência é exclusiva dos Municípios, o art. 75, § 2º, da Constituição de Goiás fere a autonomia desses entes, mitigando-lhes a capacidade de auto-organização e de autogoverno e limitando a sua autonomia política assegurada pela Constituição brasileira. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente. (STF - ADI: 3549 GO , Relator: Min. CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 17/09/2007, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-134 DIVULG 30-10-2007 PUBLIC 31-10-2007 DJ 31-10-2007 PP-00077 EMENT VOL-02296-01 PP-00058 RTJ VOL-00202-03 PP-01084)

1.2 - Qual a diferença entre regulamentos executivos e regulamentos autônomos? A EC nº 32/2001, alterando a redação do Art. 84, VI da Constituição, permitiu em nosso ordenamento os chamados "decretos autônomos". Tais decretos são de cunho não regulamentar, e seu fundamento de validade repousa diretamente na Constituição.

Art. 84, VI – dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos

Em relação a essas matérias o regulamento pode sim ser autônomo, na medida em que podem inovar na ordem jurídica. Os decretos autônomos diferenciam-se dos chamados decretos regulamentares, que estão dispostos no Art. 84, IV, da Constituição e servem apenas para minudenciar uma lei já existente. Tais decretos não criam, modificam ou extinguem direitos, possuem cunho apenas regulamentar, e encontram fundamento de validade na lei que regulamentam, e não na constituição. Fora das hipóteses do artigo 84, VI, é correto dizer que só cabem regulamentos executivos? A doutrina mais moderna vem tentando quebrar a diferenciação entre regulamentos 100% autônomos ou executivos (Ex: Alexandre Aragão). Tenta-se desfazer essa ideia dicotômica pra se ter uma visão mais gradualista (graus distintos de vinculação ao direito). Assim, não se admite decretos 100% autônomos, enquanto que os decretos 100% executivos acabariam por ser inócuos (pois só repetem o que está na lei, refletindo uma atuação mecânica). Nesse sentido, a chamada doutrina dos princípios inteligíveis diz que o legislador deve estabelecer em lei pelo menos as diretrizes básicas daquela matéria. A concretização dessas diretrizes pode ser feita por regulamentos, o que acarreta um poder normativo amplo. Essa ideia se aplica tanto ao poder normativo do chefe do executivo quanto ao poder normativo das agências reguladoras. É cabível controle de constitucionalidade de decretos? O Supremo Tribunal Federal admite o controle, por via de ação direta de inconstitucionalidade, do decreto autônomo, revestido de conteúdo normativo. No entanto, não admite o controle de constitucionalidade quando se tratar de decreto regulamentar , uma vez que neste há



inicialmente um conflito de legalidade, diante da própria lei que ele regulamenta (sobre o tema, ver Informativo 662 do STF, com foco na decisão sobre a ADI 3239). Nas hipóteses do art. 84, VI da Constituição, um decreto do Presidente da República poderia revogar uma lei anterior sobre o tema? A doutrina majoritária entende que SIM, pois a partir do momento em que a EC32 rebaixou o grau hierárquico, a matéria foi trasladada para o espaço do decreto. Houve a chamada “DESLEGALIZAÇÃO”, sendo a matéria não mais tratada por lei, mas sim por decreto, que poderia inclusive revogar lei anterior sobre o tema. 1.3 - Imunidades do Presidente da República: Estão tratadas nos artigos 86, §3º e §4º. O §3º trata da imunidade formal relativa à prisão. O presidente só poderá ser preso após o trânsito em julgado da sentença condenatória. Ele não poderá sofrer prisões cautelares enquanto estiver nessa função.

§ 3º - Enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o Presidente da República não estará sujeito a prisão.

O §4º trata da chamada imunidade material relativa. Durante o curso do mandato, o presidente só poderá ser punido por atos praticados no exercício de sua função. Por atos estranhos ele não poderá ser responsabilizado no curso do mandato. Nesse caso, a prescrição ficará suspensa e, findo o exercício do mandato, poderá ser proposta ação penal.

§ 4º - O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções.

No entanto, mesmo durante a vigência do mandato, um crime praticado na vida privada pode gerar alguma consequência, não na esfera criminal, mas sim na esfera político-administrativa, pois o Senado pode considerar que houve uma infração político-administrativa e pode processar e julgar o presidente por impeachment. OBS: Essa imunidade material só se aplica à responsabilidade criminal do presidente da república (vide Inquérito 672, STF). Não se aplica às responsabilidades civil, fiscal ou politico-administrativa. Essas imunidades se aplicam a governadores e prefeitos? Não, nem se houver previsão expressa na Constituição Estadual ou lei orgânica municipal. As imunidades são excepcionais; elas restringem o princípio republicano (que tem como corolário natural o dever de responsabilização de autoridades públicas que cometam ilícitos). Se a constituição só deu expressamente essa imunidade ao presidente, não se pode utilizar o raciocínio da simetria.

"Orientação desta Corte, no que concerne ao art. 86, § 3º e § 4º, da Constituição, na ADI 1.028, de referência à imunidade à prisão cautelar como prerrogativa exclusiva do presidente da República, insuscetível de estender-se aos governadores dos Estados, que institucionalmente,



não a possuem." (ADI 1.634-MC, Rel. Min. Néri da Silveira, julgamento em 17-9-1997, Plenário, DJ de 8-9-2000.) "Os Estados-membros não podem reproduzir em suas próprias Constituições o conteúdo normativo dos preceitos inscritos no art. 86, § 3º e § 4º, da Carta Federal, pois as prerrogativas contempladas nesses preceitos da Lei Fundamental – por serem unicamente compatíveis com a condição institucional de chefe de Estado – são apenas extensíveis ao presidente da República." (ADI 978, Rel. p/ o ac. Min. Celso de Mello, julgamento em 19-10-1995, Plenário, DJ de 24-11-1995.)

A constituição estadual pode estabelecer tipos ou procedimentos sobre o crime de responsabilidade contra o governador? Não. O STF já declarou a inconstitucionalidade de dispositivos de constituições estaduais que previam tipos ou procedimentos para crimes de responsabilidade do governador do Estado. O STF entende que é uma matéria de direito processual, que é de competência legislativa privativa da União Federal. O tema inclusive encontra-se sumulado.

STF, Súmula 722: “São da competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento."

“A definição das condutas típicas configuradoras do crime de responsabilidade e o estabelecimento de regras que disciplinem o processo e julgamento das agentes políticos federais, estaduais ou municipais envolvidos são da competência legislativa privativa da União e devem ser tratados em lei nacional especial (art. 85 da CR).” (ADI 2.220, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 16-11-2011, Plenário, DJE de 7-12-2011.) No mesmo sentido: ADI 1.628, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 10-8-2006, Plenário, DJ de 24-11-2006; ADI 2.235-MC, Rel. Min. Octavio Gallotti, julgamento em 29-6-2000, Plenário, DJ de 7-5-2004; ADI 1.901, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 3-2-2003, Plenário, DJ de 9-5-2003; ADI 834, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 18-2-1999, Plenário, DJ de 9-4-1999.)

É possível o controle judicial do processo de impeachment? Essa é uma questão convertida no direito comparado. Nos EUA não se admite, pela doutrina da insindicabilidade das questões políticas. No entanto, essa tese não foi acolhida pelo STF, que considera possível que ele próprio realize o controle judicial do processo de impeachment. Só que esse controle não pode transformar o STF em uma instância recursal. Cabe apenas um controle procedimental, cuja ênfase está na observância do devido processo legal. Nesse sentido, o STF pode anular o processo por algum vício de legalidade no procedimento e determinar que o Senado profira outra decisão, mas não poderá reformar o mérito da decisão do Senado, o que implicaria em usurpação de competência política. Isso foi decidido no MS 21689\1


http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266607


CAPÍTULO 2 – TEMAS SOBRE PODER LEGISLATIVO: 2.1 – Veto legistativo: É uma prerrogativa do Congresso Nacional prevista no art. 49, V da Constituição, que é exercida através de decreto legislativo.

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

É cabível quando o ato normativo do poder executivo exorbita o poder regulamentar (é o poder que o chefe do executivo tem de editar atos normativos por intermédio de decretos que visem, normalmente, a regulamentar as leis; são atos normativos secundários, infralegais, que não podem inovar as leis, mas apenas regulamentá-las) ou que exorbitem os limites da delegação legislativa (a exorbitância da lei delegada pode se dar em 2 casos: quando ela incide em matérias expressamente vedadas pela CRFB, vide artigo 68, §1º ou quando a lei delegada dispõe sobre outra matéria não incluída na resolução do artigo 68, §2º, sendo que no primeiro caso pode haver também controle de constitucionalidade, e no segundo não, pois seria apenas uma inconstitucionalidade reflexa (apenas indiretamente feriria a constituição).

Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional. § 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. § 2º - A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.

OBS: O regulamento autônomo, que inova a lei nas hipóteses em que a constituição não admite, revela um exercício abusivo do poder regulamentar, que é passível de ter sua eficácia suspensa por meio do veto legislativo. Não se trata de controle de constitucionalidade, pois o veto legislativo não atua no plano da validade, mas sim da eficácia. O cabimento do veto legislativo não exclui o controle de constitucionalidade, pois são complementares. 2.2 – Sabatina de cargos pelo poder legislativo: Prevista no art. 52, III da CRFB. São hipóteses em que a nomeação para um determinado cargo não depende apenas de um ato isolado do presidente da república, sendo também necessária a participação do poder legislativo, como uma manifestação da ideia de freios e contrapesos. Essa deliberação se dará por voto SECRETO, mas em sessão pública.



Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de: a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição; b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República; c) Governador de Território; d) Presidente e diretores do banco central; e) Procurador-Geral da República; f) titulares de outros cargos que a lei determinar;

Em relação à alíena “f”, convém destacar que o STF, no Informativo 755 (2014) traçou alguns limites à possibilidade de ampliação das autoridades sujeitas à sabatina. De acordo com o STF, é CONSTITUCIONAL lei estadual que condiciona a nomeação dos dirigentes de AUTARQUIAS e FUNDAÇÕES à prévia aprovação da Assembleia Legislativa. No entanto, é INCONSTITUCIONAL exigir essa prévia aprovação da Assembleia Legislativa em cargos de dirigentes de EMPRESAS PÚBLICAS e SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. O argumento é o de que, no primeiro caso, a previsão mostra-se em consonância com o art. 52, III, "f" da Constituição, que permite que a lei preveja a sabatina do legislativo para outros cargos para além daqueles expressos na Constituição. No segundo caso, no entanto, o STF entendeu que o regime traçado pelo art. 173 da CF/88 não prevê a possibilidade de controle prévio pelo Poder Legislativo quanto às nomeações dos dirigentes, sendo inconstitucional tal exigência pela lei estadual.

SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES: SUBMISSÃO À ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, POR LEI ESTADUAL, DA ESCOLHA DE DIRETORES E MEMBROS DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DE AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES PÚBLICAS E EMPRESAS ESTATAIS: JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL. 1. À vista da cláusula final de abertura do art. 52, III, f da Constituição Federal, consolidou-se a jurisprudência do STF no sentido da validade de normas locais que subordinam a nomeação dos dirigentes de autarquias ou fundações públicas à prévia aprovação da Assembléia Legislativa. 2. Diversamente, contudo, atento ao art. 173 da Constituição, propende o Tribunal a reputar ilegítima a mesma intervenção parlamentar no processo de provimento da direção das entidades privadas, empresas públicas ou sociedades de economia mista da administração indireta dos Estados. (STF - ADI: 2225 SC , Relator: Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Data de Julgamento: 29/06/2000, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 29-09-2000 PP-00070 EMENT VOL-02006-01 PP-00067)

2.3 – Possibilidade de convocação coercitiva de autoridades do executivo:

Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.

Em relação a Ministros de Estados e autoridades inferiores no poder executivo, o Congresso Nacional e suas casas têm o poder de convoca-las coercitivamente para prestar informações. Está excluído desse rol o chefe do poder executivo. O CN pode no máximo convidar o chefe do executivo, mas não se pode atribuir responsabilidade por sua ausência. Esse dispositivo é de incidência obrigatória em Estados e Municípios. Por exemplo: uma constituição estadual previa a convocação de membros do judiciário e do MP para prestar informações, sob pena de crime de responsabilidade -> esse dispositivo não é constitucional, em virtude do princípio da simetria e da independência funcional do MP e do



judiciário. A CRFB apenas admite que autoridades do poder executivo, que não o seu chefe, possam ser convocadas coercitivamente.

“É inconstitucional a norma de Constituição do Estado que, como pena cominada, caracterize como crimes de responsabilidade a ausência injustificada de secretário de Estado a convocação da Assembleia Legislativa, bem como o não atendimento, pelo governador, secretário de Estado ou titular de entidade da administração pública indireta, a pedido de informações da mesma Assembleia.” (ADI 3.279, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 16-11-2011, Plenário, DJE de 15-2-2012.)

2.4 - Imunidades e vedações dos parlamentares: Qual a finalidade em se instituir essas imunidades? Pra que elas servem? Elas devem ser compreendidas como prerrogativas de função, e não como privilégios. Para isso, é fundamental que elas estejam vinculadas não a pessoa do parlamentar, mas sim ao cargo. As imunidades têm a importante função de garantir aos parlamentares condições para o exercício independente de suas funções. Fazem com que o parlamentar atue sem medo de sofrer represálias. As imunidades parlamentares são irrenunciáveis. Não são uma prerrogativa disponível do titular do cargo, pois elas pertencem à função. Se ele pertence à função, pressupõe a atividade. Portanto, NÃO pode ser concedida imunidade a parlamentares licenciados. Também não se estendem ao corréu em uma determinada ação que tenha litisconsórcio passivo com um parlamentar.

STF, Súmula 245: “A imunidade parlamentar não se estende ao corréu sem essa prerrogativa.”

Essas imunidades se dividem em:

1) Imunidades materiais: Não incide sobre qualquer ato do parlamentar, mas apenas sobre palavras, opiniões e votos proferidos no “múnus” parlamentar, ou seja, que tenham vinculação ao mandato.

Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.

A vinculação ao “múnus” não pressupõe que a palavra, opinião ou voto seja proferida dentro do recinto parlamentar, basta que haja vinculação com o mandato. No entanto, há uma exceção no caso dos vereadores (artigo 29, VIII). Há uma limitação de ordem territorial: a opinião, palavra ou voto deve ter sido emitida dentro do território municipal.

Art 29, VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município



Essas imunidades não se restringem ao âmbito penal, elas são aplicáveis também na seara civil. Excluem, por exemplo, ações de indenização por danos materiais ou morais. O indivíduo não poderá ser processado pela opinião, palavra ou voto proferida durante o exercício mandato, não podendo ele ser responsabilizado mesmo findo o mandato.

"Imunidade parlamentar material: ofensa irrogada em plenário, independente de conexão com o mandato, elide a responsabilidade civil por dano moral. Precedente: RE 210.917, 12-8-1992, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, RTJ 177/1375." (RE 463.671-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-6-2007, Primeira Turma, DJ de 3-8-2007.) No mesmo sentido: RE 577.785-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 1º-2-2011, Primeira Turma, DJE de 21-2-2011; AI 681.629-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 19-10-2010, Segunda Turma, DJE de 12-11-2010.

No entanto, a imunidade não abrange opiniões proferidas pelo parlamentar que não guardem estrita ligação com sua função, tais como opiniões emitidas na condição de jornalista ou opiniões emitidas em campanha, com fins eleitoreiros:

"A imunidade material prevista no art. 53, caput, da Constituição não é absoluta, pois somente se verifica nos casos em que a conduta possa ter alguma relação com o exercício do mandato parlamentar. Embora a atividade jornalística exercida pelo querelado não seja incompatível com atividade política, há indícios suficientemente robustos de que as declarações do querelado, além de exorbitarem o limite da simples opinião, foram por ele proferidas na condição exclusiva de jornalista." (Inq 2.134, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 23-3-2006, Plenário, DJ de 2-2-2007.) "A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material (CF, art. 53, caput) – destinada a viabilizar a prática independente, pelo membro do Congresso Nacional, do mandato legislativo de que é titular – não se estende ao congressista, quando, na condição de candidato a qualquer cargo eletivo, vem a ofender, moralmente, a honra de terceira pessoa, inclusive a de outros candidatos, em pronunciamento motivado por finalidade exclusivamente eleitoral, que não guarda qualquer conexão com o exercício das funções congressuais." (Inq 1.400-QO, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 4-12-2002, Plenário, DJ de 10-10-2003.) No mesmo sentido: ARE 674.093, Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, julgamento em 20-3-2012, DJE de 26-3-2012; AI 657.235-ED, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 7-12-2010, Segunda Turma, DJE de 1º-2-2011; Pet 4.444, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 21-10-2008, DJE de 28-10-2008.

Em princípio, a imunidade material também se aplica no âmbito administrativo-disciplinar, com base em uma interpretação teleológica, para evitar que o parlamentar perca o cargo. No entanto, é preciso atentar para a figura do abuso do direito, que pode caracterizar uma falta de decoro, cuja análise é de matéria discricionária do legislativo. O STF entendeu também que depoimento de parlamentar em CPI está coberto pela imunidade material. Também já entendeu que o jornalista que se limitar a reproduzir a opinião, palavra ou voto do parlamentar, sem adicionar juízos de valores, também não poderá ser responsabilizado.

“Ante a imunidade prevista no art. 53 da Carta Federal, a utilização da tribuna da Casa Legislativa, considerado certo contexto ligado a frustrada CPI, apontando-se corrupção em órgão público, não enseja ação penal.” (Inq 2.815, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 25-11-2009, Plenário, DJE de 18-12-2009.) “A cláusula de inviolabilidade constitucional, que impede a responsabilização penal e/ou civil do membro do Congresso Nacional, por suas palavras, opiniões e votos, também abrange, sob seu manto protetor, as entrevistas jornalísticas, a transmissão, para a imprensa, do conteúdo de pronunciamentos ou de relatórios produzidos nas Casas Legislativas e as declarações feitas aos



meios de comunicação social, eis que tais manifestações – desde que vinculadas ao desempenho do mandato – qualificam-se como natural projeção do exercício das atividades parlamentares.” (Inq 2.332-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 10-2-2011, Plenário, DJE de 1º-3-2011.) No mesmo sentido: RE 606.451-AgR-segundo, Rel. Min. Luiz Fux, julgamento em 23-3-2011, Primeira Turma, DJE de 15-4-2011; RE 501.555-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 1º-2-2011, Primeira Turma, DJE de 28-3-2011; AI 401.600-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 1º-2-2011, Segunda Turma, DJE de 21-2-2011.

2) Foro por prerrogativa de função:

Art 53, § 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.

O foro por prerrogativa função só se aplica aos processos de natureza criminal (crimes de qualquer natureza). Eventuais ações civis, como ações de cunho indenizatório, não serão alçadas à competência do STF. O marco temporal para a aplicação do foro por prerrogativa de função é a expedição do diploma. Desde a expedição do diploma, o julgamento do parlamentar competirá ao STF. O STF aplica a regra da atualidade do mandato: o que mais importa pra aferir o foro não é se o ato supostamente criminoso foi ou não praticado durante o exercício da função parlamentar, mas sim se, durante a tramitação do processo, ele é parlamentar. Se, por exemplo, um sujeito não é parlamentar e contra ele é ajuizada uma ação penal, o processo vai correr na primeira instância. No entanto, se ele é diplomado parlamentar, o processo será alçado ao STF, que irá tocar o processo dali em diante, aproveitando os atos pretéritos praticados. Se o processo não termina e o sujeito termina o mandato, o processo será devolvido à 1ª instância. O STF tinha uma Súmula (394) que dizia que, findo o exercício do mandato, mantém-se o foro por prerrogativa de função. No entanto, o STF, no inquérito 687, cancelou essa Súmula, passando a entender que, findo o exercício do cargo, terminaria também o foro por prerrogativa de função, e o processo seria remetido pra 1ª instância. OBS: A lei 10628 alterou a redação dos parágrafos do artigo 84 do CPP, tentando restituir o foro por prerrogativa de função de ex-detentores de mandados parlamentares. Foi proposta uma ADIN contra essa lei e o STF a declarou inconstitucional, com o argumento de que uma lei ordinária não poderia alterar uma interpretação constitucional do STF.

ADIN 2997 3. Não pode a lei ordinária pretender impor, como seu objeto imediato, uma interpretação da Constituição: a questão é de inconstitucionalidade formal, ínsita a toda norma de gradação inferior que se proponha a ditar interpretação da norma de hierarquia superior. 4. Quando, ao vício de inconstitucionalidade formal, a lei interpretativa da Constituição acresça o de opor-se ao entendimento da jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal – guarda da Constituição -, às razões dogmáticas acentuadas se impõem ao Tribunal razões de alta política institucional para repelir a usurpação pelo legislador de sua missão de intérprete final da Lei Fundamental: admitir pudesse a lei ordinária inverter a leitura pelo Supremo Tribunal da Constituição seria dizer que a interpretação constitucional da Corte estaria sujeita ao referendo do legislador, ou seja, que a Constituição – como entendida pelo órgão que ela própria erigiu em guarda da sua supremacia -, só constituiria o correto entendimento da Lei Suprema na medida da inteligência que lhe desse outro órgão constituído, o legislador ordinário, ao contrário, submetido aos seus ditames. 5. Inconstitucionalidade do § 1º do art. 84 C.Pr.Penal, acrescido pela lei questionada e, por arrastamento, da regra final do § 2º do mesmo artigo, que manda estender a regra à ação de improbidade administrativa.



Hoje, entende-se que há foro por prerrogativa de função da diplomação ao fim do mandato. Nesse período, ainda que o ato não tenha conexão direta com o mandato, se mantém o foro por prerrogativa de função. OBS: O deslocamento da competência para o STF não influi nos atos decisórios já praticados pelo órgão até então competente. O tema foi tratado em Informativo do ano de 2014, o qual convém transcrever:

"A diplomação do réu como deputado federal opera o deslocamento, para o STF, da competência penal para a persecutio criminis, não tendo o condão de afetar a integridade jurídica dos atos processuais, inclusive os de caráter decisório, já praticados, com base no ordenamento positivo vigente à época de sua efetivação, por órgão judiciário até então competente." (HC 70.620, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 16-12-1993, Plenário, DJ de 24-11-2006.) No mesmo sentido: Inq 2.767, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 18-6-2009, Plenário, DJE de 4-9-2009. Vide: AP 634-QO, rel. min. Roberto Barroso, julgamento em 6-2-2014, Plenário, Informativo 734.

O foro por prerrogativa de função estende-se aos suplentes? O STF entende que haverá a extensão do foro ao suplente somente durante o período em que este permanecer no efetivo exercício da atividade parlamentar. Assim, o retorno do deputado ou do senador titular às funções normais implica a perda, pelo suplente, do direito de ser investigado, processado e julgado no STF.

“Inquérito criminal. Suplente de senador. Retorno do titular. Competência. STF. A prerrogativa de foro conferida aos membros do Congresso Nacional, vinculada à liberdade máxima necessária ao bom desempenho do ofício legislativo, estende-se ao suplente respectivo apenas durante o período em que este permanecer no efetivo exercício da atividade parlamentar. Assim, o retorno do deputado ou do senador titular às funções normais implica a perda, pelo suplente, do direito de ser investigado, processado e julgado no STF”. (Inq 2.421-AgR, Rel. Min. Menezes Direito, julgamento em 14-2-2008, Plenário, DJE de 4-4-2008.) No mesmo sentido: Inq 3.341, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 25-4-2012, DJE de 3-5-2012; AP 511, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 25-11-2009, DJE de 3-12-2009.

3) Imunidades relativas à prisão e ao processo (Imunidades formais) Podemos sistematicamente dividir essas imunidades formais em 2 espécies: A) Imunidade formal relativa à prisão: É a impossibilidade de prisão, salvo em caso de flagrante de crime inafiançável. E mesmo nessa hipótese autorizadora, a prisão pode ser relaxada pela casa legislativa respectiva.

Art 53, § 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.

No Brasil, se aplica tanto a prisões civis quanto a prisões criminais. No entanto, essa imunidade não se aplica à prisão definitiva, mas tão somente às prisões temporárias.



A prisão determinada após o trânsito em julgado da sentença penal condenatória afasta essa imunidade. OBS: Segundo o STF, o ato que gerou a prisão não precisa estar vinculado à atividade parlamentar. OBS²: Essa imunidade formal relativa a prisão incide também na hipótese de intimação de parlamentares para comparecer em juízo para depor como testemunha. O parlamentar pode se recusar a comparecer em juízo para depor, não podendo haver condução coercitiva. OBS³: A EC35 de 2001 alterou o tipo a votação prevista no artigo 53, §2º. Hoje a votação não é mais secreta, mas sim aberta, quando a casa for resolver sobre a prisão.

B) Imunidade formal relativa ao processo:

Art 53, § 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.

Antigamente, se não houvesse uma autorização positiva da casa legislativa, o processo não poderia prosseguir. Era uma versão forte da imunidade relativa ao processo, que acabava gerando impunidades. A denúncia era proposta perante o STF, que pedia autorização à Câmara ou Senado para processar o deputado ou Senador. Normalmente o ofício do STF acabava sendo engavetado e o processo ficava parado. Com a EC35, no entanto, houve uma alteração na imunidade formal relativa ao processo, que deixou de ser uma condição de prosseguibilidade para ser apenas uma autorização pra que a casa legislativa sustasse o processo. Feita a denúncia contra deputado ou senador no STF, o Supremo apenas comunicará a casa legislativa de que há uma ação penal em curso contra o parlamentar, e o processo continuará normalmente. O que a casa legislativa pode fazer é sustar o processo, observando as condições da parte final do artigo 53, §3º (iniciativa de partido político com representação na casa e voto de maioria absoluta dos membros da casa até a decisão final). Assim, se a casa legislativa fica inerte, o processo corre normalmente, ao contrário do que ocorria antigamente. A EC35 também trouxe outra modificação: a imunidade hoje só se aplica a crimes ocorridos após a diplomação. Portanto, para aplicação dessa imunidade, o crime deve ser posterior à diplomação, o processo penal tem que estar em curso, tem que haver provocação de partido representado na casa e essa casa terá um prazo improrrogável de 45 dias para deliberar, através do quórum qualificado de maioria absoluta. Não é preciso mais a autorização da casa legislativa para dar prosseguimento ao processo. OBS: A imunidade formal quanto ao processo só se aplica a processos criminais. Não se aplica a processos cíveis ou administrativo-disciplinares. Não se aplica também a inquéritos policiais,



mas apenas a processos criminais já constituídos. Também não se aplica a pedidos de medida cautelar e de quebra de sigilo. OBS: Se for deliberada pela casa a suspensão do processo, suspende-se também o prazo prescricional do crime.

Art 53, § 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato

2.5 - Perda do mandato do parlamentar (art 55):

Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador: I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior; II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar; III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada; IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos; V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição; VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.

A análise combinada dos §2º e 3º revela que há 2 trâmites para as hipóteses de perda de mandato.

1) Perda não-automática:

Art 53, § 2º - Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.

Nas hipóteses dos incisos I, II e VI, o partido político ou a mesa da casa tem que provocar a instauração do processo. Instaurado, a deliberação se dará por maioria absoluta, podendo a casa decidir pela perda ou não do mandato, não sendo esta uma consequência automática. OBS: A recente EC76 de 2013 passou a prever que esta votação deve ser ABERTA, e não mais secreta. A alteração se deu principalmente em virtude da condenação do deputado Natan Donadon, em face da qual decidiu a casa que o parlamentar não perderia o mandato, através de polêmica votação secreta. OBS²: Em caso de DECORO PARLAMENTAR, o STF entende que não é cabível mandado de segurança ou outra ação judicial pelo parlamentar condenado para rediscutir a deliberação, tendo em vista se tratar de competência política e discricionária do legislativo.

"Ato da Mesa da Câmara dos Deputados, confirmado pela Comissão de Constituição e Justiça e Redação da referida Casa legislativa, sobre a cassação do mandato do impetrante por comportamento incompatível com o decoro parlamentar. (...) Não cabe, no âmbito do mandado de segurança, também discutir deliberação, interna corporis, da Casa Legislativa. Escapa ao controle do Judiciário, no que concerne a seu mérito, juízo sobre fatos que se reserva, privativamente, à Casa do Congresso Nacional formulá-lo." (MS 23.388, Rel. Min. Néri da Silveira, julgamento em 25-11-1999, Plenário, DJ de 20-4-2001.)



2) Perda automática:

§ 3º - Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda será declarada pela Mesa da Casa respectiva, de ofício ou mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.

Nas hipóteses dos incisos III a V, cabe à mesa apenas declarar a perda do mandato, em um ato vinculado.

§ 4º A renúncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar à perda do mandato, nos termos deste artigo, terá seus efeitos suspensos até as deliberações finais de que tratam os §§ 2º e 3º.

Se depois de instaurado o processo o parlamentar renunciar ao mandato, essa renúncia ficará com a sua eficácia suspensa. Isso serve pra que não haja renúncia como um subterfúgio para evitar a perda dos direitos políticos. Hoje a renúncia implica inelegibilidade. O parlamentar que renuncia não pode se eleger na próxima eleição. Pode se instaurar processo por perda de mandato de parlamentar que esteja licenciado? Quando os atos são praticados por um parlamentar licenciado, que esteja na condição de ministro de Estado, esses atos são idôneos pra autorizar o processo por perda de mandato? No caso do José Dirceu, entendeu-se que as atividades que ele exercia não eram completamente estranhas ao parlamento. Sendo ele ministro chefe da casa civil, ele era responsável pela articulação política do governo, pela relação entre o executivo e o legislativo. Assim, ele acabou perdendo o mandato por atos praticados não na condição de parlamentar, mas sim como ministro da casa civil. Pode a Constituição Estadual prever votação secreta para a perda de mandato nos casos dos incisos I, II e VI? A constituição federal prevê a aplicabilidade das normas sobre deputados federais aos deputados estaduais (artigo 27, §1º). Portanto, a Constituição Estadual não pode prever, por exemplo, votação secreta para a perda do mandato, em dissonância com a novidade trazida pela EC76 (votação aberta). 2.6 – Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs): A CPI é o principal instrumento para que o Poder Legislativo exercite sua competência fiscalizatória sobre a Administração Pública.

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; Art 58, § 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato



determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.que participam da respectiva Casa. -> remissão ao artigo 49, X, que diz que é da competência exclusiva do Congresso a fiscalização da Administração Pública.

O artigo 58, §3º diz que as CPIs podem ser exclusivas (de apenas uma casa) ou mistas (CPMIs). O quórum para instalação de CPIs é de um terço dos membros da casa. O STF já disse que o direito à instauração de CPIs é um direito público subjetivo das minorias parlamentares (Celso de Mello). O quórum de 1\3 foi fixado propositalmente pelo constituinte, para fazer com que a CPI cumpra sua função fiscalizatória. Outro requisito importante é o do prazo determinado. A CPI deve ter um prazo determinado, o que não impede prorrogações sucessivas, que não podem superar uma legislatura. Outro requisito é o fato determinado. A CPI deve delimitar objetivamente os fatos objetos de investigação. Ela não pode ter um objeto indeterminado. No entanto, isso não é óbice para que fatos conexos com o principal, descobertos no curso da investigação, sejam também investigados pela CPI. CPI pode investigar atos judiciais? Somente o exercício atípico de funções administrativas pelos juízes, e não o exercício de função jurisdicional. Se ela pudesse investigar o teor das decisões judiciais, haveria uma violação à separação dos poderes. Cabe controle judicial dos atos das CPIs? Em alguns países se adota a tese de que os atos praticados pela CPIs são atos políticos, e portanto não seriam passíveis de controle judicial. Só que essa tese não é adotada no Brasil. O STF entende que é sim cabível o controle judicial dos atos da CPI, como nas hipóteses de abuso do poder ou de violação às restrições do artigo 58, §3º. É um controle de legalidade e constitucionalidade dos atos da CPI, e não do mérito.

“O controle jurisdicional de abusos praticados por CPI não ofende o princípio da separação de poderes. O STF, quando intervém para assegurar as franquias constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia da Constituição, neutralizando, desse modo, abusos cometidos por CPI, desempenha, de maneira plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República. O regular exercício da função jurisdicional, nesse contexto, porque vocacionado a fazer prevalecer a autoridade da Constituição, não transgride o princípio da separação de Poderes. Doutrina. Precedentes." (MS 25.668, Rel. Min.Celso de Mello, julgamento em 23-3-2006, Plenário, DJ de 4-8-2006.)

Quais os poderes das CPIs? A constituição diz que as CPIs terão poderes de investigação “próprios das autoridades judiciais”. A CPI se equipara ao juiz para a instrução do processo, mas não para a decisão. A CPI tem os poderes instrutórios do magistrado, mas não os decisórios.


http://www.stf.jus.br/jurisprudencia/IT/frame.asp?PROCESSO=25668&CLASSE=MS&cod_classe=376&ORIGEM=IT&RECURSO=0&TIP_JULGAMENTO=M&EMENTA=2240


A CPI não promove um processo, mas sim um inquérito parlamentar. Portanto, seu objeto final é a produção de elementos que poderão originar ações penais, cíveis ou mesmo um processo interno de perda do mandato. Mas isso se dará em outros processos, e não na própria CPI. Principais poderes que a CPI tem: - Quebra de sigilos constitucionais (sigilo bancário, sigilo fiscal e sigilo de dados telefônicos), exceto determinar interceptação telefônica. A CPI precisa solicitar à autoridade judicial competente a interceptação telefônica. E para quebrar esses outros sigilos constitucionais a CPI precisa fundamentar adequadamente o porquê daquela quebra, sob pena de possibilidade anulação pelo poder judiciário. - Determinar a condução coercitiva de testemunhas para comparecerem e prestarem testemunho. - Ouvir investigados e indiciados, que terão direito ao silêncio. - Determinar a produção de quaisquer tipos de provas, inclusive de provas periciais. CPIs não podem: - Decretar prisão, salvo em flagrante delito. - Determinar a aplicação de medidas cautelares, como por exemplo a indisponibilidade de bens, arresto, sequestro, hipoteca judiciária e proibição de se ausentar do país. - Proibir a assistência judiciária. Ela deve tolerar a atuação do advogado e respeitar suas prerrogativas. - Determinar busca e apreensão em domicílios. É possível a criação de CPIs nos plano estadual e municipal? SIM. As CPIs estaduais e municipais possuem as mesmas prerrogativas e se sujeitam às mesmas restrições das CPIs federais. A CPI federal pode convocar governadores de Estado? Sim, desde que os atos praticados pelo governador estejam inseridos no objeto da CPI, que por sua vez deve versar sobre o controle da administração pública federal, e não estadual. Uma CPI federal para investigar atos do governo do Estado seria uma violação ao princípio federativo. O instrumento próprio seria uma CPI estadual. O tema foi exigido em uma questão da prova para procurador da PGM-Niterói (2015), em que o candidato deveria discorrer sobre a (im)possibilidade de uma CPI estadual fiscalizar a aplicação de verbas do IPTU pelo Município (tema que, a nosso ver, seria de competência fiscalizatória de CPI MUNICIPAL).



CAPÍTULO 3 – TEMAS SOBRE PROCESSO LEGISLATIVO: 3.1 – Devido processo legislativo: O STF entende que o princípio do devido processo legal é obrigatório tanto para processos judiciais quanto para processos administrativos e legislativos. Nesse sentido, cabe mandado de segurança visando ao trancamento do processo legislativo que não respeita o devido processo legal. Esse MS pode ser impetrado exclusivamente por parlamentar, que tem direito subjetivo ao devido processo legislativo.

CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO: CONTROLE JUDICIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. I. - O parlamentar tem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de leis e emendas constitucionais que não se compatibilizam com o processo legislativo constitucional. Legitimidade ativa do parlamentar, apenas. (...) (STF - MS: 24642 DF , Relator: Min. CARLOS VELLOSO, Data de Julgamento: 18/02/2004, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 18-06-2004 PP-00045 EMENT VOL-02156-02 PP-00211)

O princípio do devido processo legislativo se aplica não só aos processos legislativos ordinários, mas também aos processos legislativos especiais (para edição de outras normas que não as leis ordinárias, como as MPs e as Emendas Constitucionais). Assim, se a norma viola o processo legislativo, há uma inconstitucionalidade formal, que pode ser questionada até mesmo previamente à edição do ato normativo, via MS. OBS: Segundo o STF, as normas sobre o processo legislativo federal são chamadas de princípios constitucionais extensíveis, que devem ser obrigatoriamente respeitadas pelos Estados e municípios. Nesse sentido, há diversas decisões do STF considerando inconstitucionais normas estaduais que tragam procedimentos e quóruns diversos do estabelecido na Constituição Federal (Ex: inconstitucionalidade de dispositivo de constituição estadual que permitisse que determinada matéria sujeita à reserva de lei complementar pela CF pudesse ser tratada por lei ordinária, em âmbito estadual). 3.2 – É possível iniciativa popular de PEC? Não há previsão constitucional para iniciativa popular de projeto de emenda constitucional. A CRFB só prevê tal iniciativa para projetos de leis ordinárias e complementares. Art 61, § 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

No entanto, existe uma corrente defendida por José Afonso da Silva e seguida por Pedro Lenza que considera possível a iniciativa popular de PEC, com vistas a estimular a ideia de democracia participativa, através de uma maior participação do cidadão no processo político.



Ademais, deve ser feita uma interpretação sistemática da Constituição, tendo em vista que a soberania popular consiste em um dos fundamentos da República Federativa do Brasil. 3.3 – Iniciativa privativa do Presidente: Tendo em vista que o tema foi cobrado na prova da Residência da PGM-Niterói, resolvemos selecioná-lo para um breve resumo. A iniciativa privativa mais rica é a do presidente da república, prevista no art. 61 da CRFB.

Art 61, § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; matéria tributária não está sujeita a iniciativa privativa do executivo; essa alínea fala só dos territórios. c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; essas matérias do artigo 84, VI podem ser tratadas por decreto, não precisam de lei (Ex: para promover remanejamento de competências na administração publica sem a criação de cargos, órgãos ou despesas; se criar, aí precisa de lei de iniciativa do executivo). f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

A hipótese mais importante e que sempre está presente em informativos do STF é a iniciativa privativa do presidente para leis que criam cargos ou aumentem remuneração de servidor publico a Administração direta e autárquica. Sobre o tema, nas ADIn 3394 e 2855 o STF entendeu que nem todo projeto que implique criação de despesa está sujeito à iniciativa privativa do chefe do executivo.

"Ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 1º, 2º e 3º da Lei 50, de 25-5-2004, do Estado do Amazonas. Teste de maternidade e paternidade. Realização gratuita. (...) Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da administração pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no art. 61 da CB – matérias relativas ao funcionamento da administração pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes." (ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 2-4-2007, Plenário, DJE de 15-8-2008.)

Ademais, na ADIn 2672, o STF entendeu que projetos de lei sobre concursos públicos NÃO estão sujeitos a iniciativa privativa do chefe do executivo.



"O diploma normativo em causa, que estabelece isenção do pagamento de taxa de concurso público, não versa sobre matéria relativa a servidores públicos (§ 1º do art. 61 da CF/1988). Dispõe, isso sim, sobre condição para se chegar à investidura em cargo público, que é um momento anterior ao da caracterização do candidato como servidor público. Inconstitucionalidade formal não configurada." (ADI 2.672, Rel. p/ o ac. Min. Ayres Britto, julgamento em 22-6-2006, Plenário, DJ de 10-11-2006.) No mesmo sentido: AI 682.317-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 14-2-2012, Primeira Turma, DJE de 22-3-2012.

A ADIn 1895 traz alguns exemplos de leis que tratam sobre regime jurídico de servidores públicos e estão sujeitas à iniciativa privativa do presidente: normas que tratam de jornada de trabalho, distribuição de carga horária, lotação etc. Na ADIn 2867 o STF disse que regime jurídico “corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relações estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com seus agentes. As regras de iniciativa privativa do presidente se aplicam em âmbito estadual? SIM, em respeito ao princípio da simetria. Sendo assim, nem mesmo a Constituição estadual poderia dispor de forma assimétrica sobre a iniciativa acerca das matérias do art. 61 da CRFB.

"Por tratar-se de evidente matéria de organização administrativa, a iniciativa do processo legislativo está reservada ao chefe do Poder Executivo local. Os Estados-membros e o Distrito Federal devem obediência às regras de iniciativa legislativa reservada, fixadas constitucionalmente, sob pena de violação do modelo de harmônica tripartição de poderes, consagrado pelo constituinte originário." (ADI 1.182, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 24-11-2005, Plenário, DJ de 10-3-2006.) No mesmo sentido: RE 508.827-AgR, rel. min. Cármen Lúcia, julgamento em 25-9-2012, Segunda Turma, DJE de 19-10-2012. “A jurisprudência desta Casa de Justiça sedimentou o entendimento de ser a cláusula da reserva de iniciativa, inserta no § 1º do art. 61 da CF de 1988, corolário do princípio da separação dos Poderes. Por isso mesmo, de compulsória observância pelos estados, inclusive no exercício do poder reformador que lhes assiste (CF. ADI 250, Rel. Min. Ilmar Galvão; ADI 843, Rel. Min. Ilmar Galvão; ADI 227, Rel. Min. Maurício Corrêa; ADI 774, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; e ADI 665, Rel.Min. Sydney Sanches, entre outras)." (ADI 3.061, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 5-4-2006, Plenário, DJ de 9-6-2006.) No mesmo sentido: ADI 1.521, rel. min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 19-6-2013, Plenário, DJE de 13-8-2013; ADI 645, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 11-11-1996, Plenário, DJ de 13-12-1996; ADI 1.470, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 14-12-2005, Plenário, DJ de 10-3-2006.”

A sanção do presidente convalida o vício de iniciativa? NÃO. A sanção do presidente NÃO convalida o vício de iniciativa. Isso porque há uma inconstitucionalidade formal no projeto de lei, sendo certo que o vício de inconstitucionalidade é de ordem pública, e portanto, insanável. O presidente poderia até mesmo sancionar e entrar com uma ADIn contra aquela mesma lei.

"A sanção do projeto de lei não convalida o vício de inconstitucionalidade resultante da usurpação do poder de iniciativa. A ulterior aquiescência do chefe do Poder Executivo, mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical da inconstitucionalidade. Insubsistência da Súmula 5/STF. Doutrina. Precedentes." (ADI 2.867, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 3-12-2003, Plenário, DJ de 9-2-2007.)



O poder legislativo pode assinar prazo para que o chefe do executivo apresente projeto de lei de sua iniciativa? NÃO. Na ADIn 2393 entendeu-se que o poder legislativo não pode assinar prazo para o chefe do executivo apresentar projeto de lei de sua iniciativa privativa.

“Tratando-se de projeto de lei de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, não pode o Poder Legislativo assinar- lhe prazo para o exercício dessa prerrogativa sua’. Se assim é, com relação a lei, também há de ser quando se trate de emenda constitucional, pois a Constituição estadual e suas emendas devem igualmente observar os princípios constitucionais federais da independência dos Poderes e da reserva de iniciativa de lei (arts. 2º, 61, § 1º, f, e 25 da CF e 11 do ADCT)." (ADI 2.393-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 9-5-2002, Plenário, DJ de 21-6-2002.)

OBS: Na ADIn 250 o STF entendeu que as matérias de iniciativa privativa são corolários da separação de poderes, pois elas visam a proteger a livre atuação dos órgãos do Estado no âmbito de determinadas esferas. Acordos coletivos podem conceder aumento de remuneração a servidores públicos efetivos? Na ADIn 554 o STF entendeu que não, pois implicaria em uma violação à iniciativa privativa do chefe do executivo para apresentar o projeto de lei. Existe iniciativa privativa do chefe do executivo em matéria TRIBUTÁRIA? NÃO, salvo em se tratando de matéria tributária nos territórios (art. 61, §1º, II, “b”). Sendo assim, PLs tributários não estão sujeitos, em regra, à iniciativa privativa do chefe do executivo.

"A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que, por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara, especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo, ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado." (ADI 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 7-5-1992, Plenário, DJ de 27-4-2001.) No mesmo sentido: RE 590.697-ED, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 23-8-2011, Segunda Turma, DJE de 6-9-2011.

Existe iniciativa privativa do chefe do executivo em matéria FINANCEIRA? SIM. O artigo 165 diz que são de iniciativa do chefe do executivo as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA).

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

Cabe emenda do legislativo a projeto de lei de iniciativa do poder executivo? SIM. No entanto, estas emendas não podem gerar despesas e devem guardar pertinência temática com o projeto de lei.

“Não havendo aumento de despesa, o Poder Legislativo pode emendar projeto de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, mas esse poder não é ilimitado, não se estendendo ele a emendas que não guardem estreita pertinência com o objeto do projeto encaminhado ao



Legislativo pelo Executivo e que digam respeito a matéria que também é da iniciativa privativa daquela autoridade.” (ADI 546, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 11-3-1999, Plenário, DJ de 14-4-2000.) No mesmo sentido: ADI 2.305, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 30-6-2011, Plenário, DJE de 5-8-2011.

As exceções são as leis orçamentárias (art 166), em relação às quais são sim cabíveis emendas parlamentares que aumentem despesas. A exigência é que os parlamentares indiquem a correspondente fonte de custeio, anulando despesas originariamente previstas no projeto.

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: (...)

Outros julgados importantes sobre a iniciativa privativa do chefe do executivo:

“Inequívoco o vício de iniciativa da Lei estadual 1.117, de 30-3-1990, na medida em que estabelece normas para aplicação do salário mínimo profissional aos servidores estaduais. Incidência da regra de iniciativa legislativa exclusiva do chefe do Poder Executivo para dispor sobre remuneração dos cargos e funções do serviço público, em razão da cláusula de reserva prevista no art. 61, § 1º, II, a, da Carta Magna.” (ADI 290, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 19-2-2014, Plenário, DJE de 12-6-2014.) “Em se tratando de servidor cedido pelo Executivo, a este cabe a iniciativa de lei a alcançar a respectiva remuneração.” (ADI 4.759-MC, rel. min. Marco Aurélio, julgamento em 5-2-2014, Plenário, DJE de 1º-8-2014.) “A extinção de cargos públicos, sejam eles efetivos ou em comissão, pressupõe lei específica, dispondo quantos e quais cargos serão extintos, não podendo ocorrer por meio de norma genérica inserida na Constituição. Incabível, por emenda constitucional, nos Estados-Membros, que o Poder Legislativo disponha sobre espécie reservada à iniciativa privativa dos demais Poderes da República, sob pena de afronta ao art. 61 da Lei Maior.” (ADI 1.521, rel. min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 19-6-2013, Plenário, DJE de 13-8-2013.) "É inconstitucional a norma de Constituição do Estado-membro que disponha sobre valor da remuneração de servidores policiais militares." (ADI 3.555, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 4-3-2009, Plenário, DJE de 8-5-2009.) "Poder Executivo. Competência legislativa. Organização da administração pública. Decretos 26.118/2005 e 25.975/2005. Reestruturação de autarquia e criação de cargos. Repercussão geral reconhecida (...). A Constituição da República não oferece guarida à possibilidade de o Governador do Distrito Federal criar cargos e reestruturar órgãos públicos por meio de simples decreto. Mantida a decisão do Tribunal a quo, que, fundado em dispositivos da Lei Orgânica do DF, entendeu violado, na espécie, o princípio da reserva legal.” (RE 577.025, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 11-12-2008, Plenário, DJE de 6-3-2009, com repercussão geral.) “Inconstitucionalidade formal dos arts. 4º e 5º da Lei 227/1989, que desencadeiam aumento de despesa pública em matéria de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo. Afronta aos arts. 25; 61, § 1º, II, a; e 63 da CR. Competência privativa do Estado para legislar sobre política remuneratória de seus servidores. Autonomia dos Estados-membros. Precedentes.” (ADI 64, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 22-11-2007, Plenário, DJE de 22-2-2008.) "Ação direta de inconstitucionalidade. Reserva de iniciativa. Aumento de remuneração de servidores. Perdão por falta ao trabalho. Inconstitucionalidade. Lei 1.115/1988 do Estado de Santa Catarina. Projeto de lei de iniciativa do governador emendado pela Assembleia Legislativa. Fere o art. 61, § 1º, II, a, da CF de 1988 emenda parlamentar que disponha sobre aumento de remuneração de servidores públicos estaduais. Precedentes. " (ADI 13, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 17-9-2007, Plenário, DJ de 28-9-2007.) "A iniciativa de projetos de lei que disponham sobre vantagem pessoal concedida a servidores públicos cabe privativamente ao chefe do Poder Executivo. Precedentes. Inviabilidade de emendas que impliquem aumento de despesas a projetos de lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo." (ADI 1.729, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 28-6-2006, Plenário, DJ de 2-2-2007.) No mesmo sentido: ADI 3.176, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 30-6-2011, Plenário, DJE de 5-8-2011.



"Os cargos públicos apenas podem ser criados e extintos por lei de iniciativa do presidente da República. A declaração de desnecessidade sem amparo legal não é hábil a extingui-los." (RE 240.735-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 28-3-2006, Segunda Turma, DJ de 5-5-2006.) "Ação direta de inconstitucionalidade. Reserva de iniciativa. Aumento de remuneração de servidores. Perdão por falta ao trabalho. Inconstitucionalidade. Lei 1.115/1988 do Estado de Santa Catarina. Projeto de lei de iniciativa do governador emendado pela Assembleia Legislativa. (...). Ofende o art. 61, § 1º, II, c, e o art. 2º da CF de 1988 emenda parlamentar que estabeleça perdão a servidores por falta ao trabalho. Precedentes. Pedido julgado procedente." (ADI 13, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 17-9-2007, Plenário, DJ de 28-9-2007.)

3.3 – Lei ordinária X Lei complementar: Existe hierarquia entre lei complementar e lei ordinária? A posição que prevalece é a posição do STF e da doutrina majoritária, no sentido de que NÃO há hierarquia entre lei ordinária e lei complementar. A diferença entre elas é de duas naturezas: - Distinção formal, que diz respeito ao quórum de deliberação (o quórum da LC é mais qualificado, de maioria absoluta). - Distinção material, que diz que as leis complementares versam sobre matérias reservadas pela Constituição. Só cabe lei complementar nos casos que a constituição expressamente previu lei complementar. Já as leis ordinárias têm um espaço de atuação residual; elas incidem sobre o que não é reservado sobre lei complementar e sobre aquilo que é passível de regulamentação por lei. Se não há hierarquia, como é resolvido o conflito entre lei complementar e lei ordinária? Primeiro precisa ver se a lei complementar é de fato uma lei complementar, que observou o quórum de maioria absoluta e que trata só de matérias reservadas. Se for, a lei ordinária que a contraria é inconstitucional, pois trata de disposição que a constituição reservou à lei complementar. Portanto, prevalece a lei complementar, ainda que mais antiga. Se a lei complementar não for substancialmente complementar, por ter tratado de matérias não reservadas, aí utiliza-se o critério temporal. A lei ordinária revoga a lei complementar, que continha normas materialmente ordinárias. 3.4 – Controle político e judicial dos pressupostos para edição de MPs: A quem cabe aferir a presença dos requisitos de urgência e relevância quando da edição de uma Medida Provisória? Essa é uma competência política e discricionária do presidente da república. Essa competência se submete a mecanismos de controle? Sim. Há um controle político “a posteriori” do Congresso Nacional, explícito no artigo 62, §5º.

§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.

O Congresso, antes de deliberar sobre o mérito do MP, precisa analisar os requisitos da urgência e relevância.



Cabe controle judicial da MP? Em princípio, não. Há uma excepcionalidade do controle judicial (Ex: ADIn 2213), em virtude da separação de poderes. No entanto, o STF já invalidou MPs por ausência de urgência e\ou relevância. Exemplos: ADIn 1753 a ADIn 1910 -> tratavam de MP que havia aumentado o prazo para fazenda pública propor ação rescisória. ADIn 2736 -> relativa à MP que suprimiu a condenação em honorários sucumbenciais em ações ligadas ao FGTS. ADIn 4048 e ADIn 4049 -> diziam respeito à MP que abrira créditos orçamentários extraordinários a órgãos públicos federais, por ausência de imprevisibilidade da despesa. Desse modo, é sim possível, EXCEPCIONALMENTE, o controle judicial dos pressupostos para edição de uma MP.



CAPÍTULO 4 – TEMAS SOBRE TRIBUNAIS DE CONTAS: 4.1 - Quem está sujeito à atuação fiscalizatória do Tribunal de Contas?

Art 70, Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária

O fundamental pra saber se alguém está sujeito à atuação fiscalizatória do Tribunal de contas não é saber se a pessoa jurídica é de direito público ou de direito privado, se integra ou não a administração pública, mas sim o fato de ser gestora de dinheiro público. Ex: ONG que administra de forma fraudulenta dinheiro repassado pelo governo -> está sujeita ao controle do Tribunal de contas, pois o dinheiro é público. Ex²: Banco do Brasil, administrando o dinheiro de um particular -> não está sujeito ao Tribunal de Contas, pois não é dinheiro público. 4.2 - Competências do Tribunal de Contas:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; No que tange especificamente às contas do chefe do executivo, o Tribunal de Contas emite apenas um parecer, de caráter não vinculante. O julgamento das contas competirá ao Congresso Nacional, no caso do presidente, à assembleia legislativa, no caso dos governadores, e à câmara dos vereadores, no caso dos municípios. II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; todas as demais autoridades ordenadoras de despesas, que não o chefe do executivo, terão suas contas julgadas pelo próprio Tribunal de Contas. Quem julga as contas do próprio tribunal de contas? É o órgão legislativo respectivo. No caso do TCU, a competência é do Congresso Nacional. E quem julga as contas do Congresso Nacional é o TCU (mecanismo de freios e contrapesos, um fiscaliza o outro). III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; Compete ao TC registrar atos de nomeação de pessoal e concessão de aposentadorias, reformas e pensões, excetuados os provimentos em comissão. Isso faz da aposentadoria um ato administrativo complexo, na medida em que há a conjugação de vontades de mais de um órgão. Se houver uma divergência sobre uma determinada parcela, o tribunal de contas pode obrigar a administração pública a adequar o ato ao seu entendimento? Houve um debate sobre isso entre o tribunal de contas e a procuradoria do Estado.



Barroso sustentou que não deveria ser interpretado como uma ordem, e sim como uma recomendação. Esse foi o entendimento que prevaleceu no STF (MS 21466): o que o tribunal de contas pode fazer é negar o registro (à aposentadoria, por exemplo), mas não pode obrigar a administração pública a corrigir, sob pena de multa, o ato ao seu entendimento. O fundamento é que o tribunal de contas não exerce função jurisdicional, mas sim função administrativa de controle. Havendo conflito de entendimentos entre o TC e a administração publica, competirá ao judiciário dirimir esse conflito. O TC não pode impor o seu entendimento jurídico à administração pública.

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; o próprio tribunal de contas pode cominar multas (não para os chefes do executivo), que terão eficácia de título executivo extrajudicial. Quem executa essa multa é a AGU ou a procuradoria, pois esse crédito é um crédito do ente público, e não do tribunal de contas. Em informativo do final de 2014 o STF e o STJ pacificaram o entendimento no sentido de que o Ministério Público não possui legitimidade para executar tais condenações. IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; Constatando uma irregularidade em um ato administrativo o tribunal de contas pode assinar ao órgão competente prazo para anulação e, se ele não anular, pode sustar a sua execução. O tribunal de contas não invalida o ato, ele apenas susta a sua eficácia. Mas no caso de contratos, a competência para sustar a eficácia será do Congresso, e não do Tribunal de Contas. O Tribunal de contas só pode sustar ATOS, e não CONTRATOS. No entanto, diz o §2º que se o tribunal de contas insta o CN e ele fica inerte, a constituição diz que o tribunal decidirá a respeito. Os tribunais de conta interpretam isso como uma competência supletiva para sustar o contrato. Barroso entende que não significa um poder supletivo, mas sim apenas o poder do TC de rejeitar as contas da autoridade que celebrou o contrato. No MS 23550 o STF entendeu que o tribunal de contas, embora não tenha o poder de anular ou sustar o contrato, tem o poder de determinar que a autoridade promova a sustação sob pena de multa. “O Tribunal de Contas da União - embora não tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos - tem competência, conforme o art. 71, IX, para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação do contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou”.

Mas mesmo no caso de ato que o TC pode sustar a eficácia, a Súmula Vinculante nº3 diz que, se da sustação do ato resultar prejuízo a particular, é preciso respeitar a ampla defesa. Súmula Vinculante nº 3: Nos processos perante o tribunal de contas da união asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.



X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. § 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. § 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. § 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo. § 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

O TCE pode rever decisões de conselhos de contribuinte? O STF já declarou inconstitucional algumas disposições de constituições estaduais nesse sentido, pois as competências do TCU se aplicam por simetria aos TCEs, e não há essa competência na constituição federal. Os tribunais de contas podem fiscalizar editais de licitação? Barroso entende que não, pois o controle exercido é “a posteriori”, só quando houver despesas a implementar. O STF, no entanto, entende que o Tribunal de Contas pode solicitar pontualmente editais de licitação, mas normas genéricas que submetam editais de licitação ao seu crivo não seriam permitidas. Assim, admite-se um controle prévio dos editais de licitação de forma excepcional e pontual. Os tribunais de contas tem competência para analisar previamente acordos de leniência? O acordo de leniência consiste em instrumento semelhante ao TAC (termo de ajustamento de conduta) nas ações civil públicas, como forma de permitir que o particular investigado se comprometa a adotar uma determinada conduta diante do poder público e da sociedade. Os acordos de leniência estão previstos, por exemplo, na Lei Anticorrupção (L12846), como instrumentos de colaboração do particular com as investigações por atos de corrupção, em troca de redução ou até isenção de algumas penalidades.

L12846, Art. 16. A autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública poderá celebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo, sendo que dessa colaboração resulte: I - a identificação dos demais envolvidos na infração, quando couber; e II - a obtenção célere de informações e documentos que comprovem o ilícito sob apuração.

O tema ganha especial relevância no ano de 2015, pois recentemente o TCU emitiu uma Instrução Normativa (IN 74/2015) tornando obrigatória a submissão prévia, ao próprio TCU, dos acordos de leniência celebrados no âmbito da Administração Pública Federal pela Controladoria Geral da União. No âmbito doutrinário, já surgem diversas críticas sólidas à referida previsão. O principal argumento é o de que tal submissão obrigatória não se enquadra nas atribuições constitucionais do TCU, uma vez que os acordos de leniência não são, em si, atos que envolvam a utilização de recursos públicos federais, mas sim atos administrativos de natureza



consensual ou sancionatória. Sobre o tema, convém destacar as lições de Ana Paula de Barcellos:

“Os acordos de leniência eventualmente celebrados pela CGU, no âmbito da Administração Pública Federal, não são, em si, atos que envolvam a utilização de recursos públicos federais. Trata-se de ato administrativo de outra natureza — sancionadora, provavelmente — não se enquadrando dentre aqueles, nos termos da Constituição, que cabe ao Tribunal de Contas rever e menos ainda aprovar previamente. Há muitas instâncias na Administração Pública nas quais são aplicadas sanções a particulares (inclusive pecuniárias), não se cogitando da atribuição do Tribunal de Contas no particular. Assim, a competência prevista na IN não parece decorrer naturalmente das atribuições constitucionais do TCU.” (Disponível em: http://www.conjur.com.br/2015-fev-23/ana-barcellos-submissao-acordos-leniencia-tcu-gera-duvidas)

O tema certamente merece ser aprofundado em rodadas de questões futuras, sendo suficiente, por ora, que você tenha conhecimento da referida Instrução Normativa e de algumas das críticas a ela direcionadas. O tribunal de contas pode afastar a aplicação de uma lei por entendê-la inconstitucional? Segundo a Súmula 347 do STF, sim, mas necessariamente essa questão deve ser uma questão prejudicial ao exercício de sua competência. Esse juízo de inconstitucionalidade deve estar estritamente vinculado ao caso concreto, e pode, evidentemente, ser revisto pelo poder judiciário. O instrumento idôneo para impugnar esse controle do tribunal de contas, se o ato for concreto, é o mandado de segurança ou a ação ordinária. No entanto, se o ato do TC for normativo e atender às características de generalidade e abstração, caberá ADIn. Poderá ser impugnado através de controle abstrato.


http://www.conjur.com.br/2015-fev-23/ana-barcellos-submissao-acordos-leniencia-tcu-gera-duvidas

http://www.conjur.com.br/2015-fev-23/ana-barcellos-submissao-acordos-leniencia-tcu-gera-duvidas


CAPÍTULO 5 – TEMAS SOBRE DIREITOS POLÍTICOS: 5.1 – Vedação à figura do “prefeito itinerante”: O prefeito que exerce 2 mandatos, pode se candidatar a um município contíguo? A questão envolve a interpretação do art. 14, §5º, que traz a hipótese de inelegibilidade para o 3ª mandato consecutivo:

Art 14. § 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente.

Antigamente o STF e o TSE entendiam que a regra da inelegibilidade só se aplicava à mesma circunscrição eleitoral, podendo o prefeito se eleger normalmente para outro município. No entanto, a partir do RE637485 o STF mudou esse entendimento, reconhecendo que “o cidadão que exerce dois mandatos consecutivos como prefeito de determinado município fica inelegível para o cargo de mesmo natureza em qualquer outro município da federação”, vedando-se a figura do chamado “prefeito itinerante”. 5.2 – Regra da anualidade eleitoral: Regra prevista no artigo 16 da Constituição Federal.

Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência.

A regra da anualidade se aplica no plano da eficácia da norma, e não da validade. O fato de a lei ter menos de 1 ano para a eleição não a inquina de nulidade; ela só não será aplicável a essa eleição (plano da eficácia). Essa anualidade serve basicamente pra proteger os princípios da segurança jurídica (a anualidade eleitoral estabiliza as regras eleitorais) e o princípio democrático (ao estabilizar as regras eleitorais 1 ano antes da eleição, impede-se tentativas de golpes, mudando as regras eleitorais para favorecer algum candidato). A anualidade eleitoral se aplica também às emendas constitucionais? Embora o artigo 16 só fale em “a lei que alterar”, o STF entende que também as emendas constitucionais devem se sujeitar à anualidade eleitoral. Um exemplo foi a EC52, que pôs fim à verticalização dos partidos políticos (obrigatoriedade de compatibilidade entre as coligações no plano federal e estadual). Nesse sentido, vocábulo “lei” do artigo 16 deve abarcar as espécies legislativas em geral, inclusive as emendas constitucionais.



CAPÍTULO 6 – TEMAS SOBRE ORGANIZAÇÃO DO ESTADO: 6.1 - Repartição de competências: O modelo de repartição de competências constitucionais entre os entes federativos encontra-se disposto no Título III da Constituição de 88 (“Da Organização do Estado”). Tal repartição é norteada pelo chamado princípio da predominância dos interesses: quando a matéria é de interesse nacional, a competência é dada para a União; quando é de interesse regional, é atribuída ao estado; quando é de interesse local, a competência é do município. Já o Distrito Federal, em virtude de sua natureza federativa híbrida, possui tanto competências regionais quanto competências locais.

Ente Federativo Interesse

União Geral \ Nacional

Estados Regional

Municípios Local

Distrito Federal Regional e Local

Procurando organizar as competências constitucionais estabelecidas na constituição, a doutrina costuma classifica-las em duas grandes espécies: - Competências administrativas (arts. 21, 23 e 25 e 30, incisos III a IX): são as competências para o desempenho de atividades administrativas (Ex: prestação de serviços públicos, exploração de riquezas). - Competências legislativas (arts. 22, 24, 29 e 30, incisos I e II): são as competências constitucionalmente definidas para a elaboração de leis. As competências administrativas podem ainda ser divididas em: - Competências administrativas comuns: podem ser exercidas por todos os entes federativos, em regime de cooperação (a ser regulamentado por lei complementar). –> Art. 23. - Competências administrativas exclusivas: são atribuídas com exclusividade à União, não se admitindo delegação a outros entes federativos. –> Art. 21. - Competências administrativas residuais: são atribuídas aos Estados, com base no §1º do art. 25 (“§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”). Já as competências legislativas costumam ser divididas em: - Competência legislativa privativa: atribuída à União, de forma expressa, nas matérias do art. 22. No entanto, ao contrário das competências administrativas exclusivas, as competências legislativas privativas da União podem ser delegadas, com base Parágrafo Único do art. 22, em relação a questões específicas de interesse dos Estados. (“Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”).



- Competência legislativa concorrente: atribuída a todos os entes federativos, nas matérias do art. 24, em um regime de concorrência, que deve obedecer às regras dos §s 1º a 4º:

Art 24, § 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

- Competência legislativa residual ou remanescente: atribuída as Estados, com base no já transcrito art. 25, §1º. Esquematizando, temos que:

Os municípios também possuem competência legislativa concorrente? Embora os municípios não estejam expressamente previstos no art. 24 da Constituição, o art. 30 garante sua competência legislativa para questões afetas ao interesse LOCAL.

Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

Ainda sobre a competência legislativa dos municípios, importante citarmos duas súmulas que frequentemente são cobradas em concursos públicos:

STF, Súmula Vinculante 38 (antiga Súmula 648): "É competente o município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial". Súmula 19 STJ - A fixação do horário bancário, para atendimento ao público, é da competência da União.

Competências Constitucionais

Administrativas

Exclusiva

Comum

Residual

Legislativas

Privativa

Concorrente

Residual

Não admite delegação

Admitem delegação em

questões específicas, por

meio de lei complementar.



Dessa leitura, depreende-se que os municípios têm sim competência para fixar o horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, por se tratar de matéria de interesse local (art. 30, I). Entretanto, em relação ao horário de funcionamento de instituições bancárias, competente seria a União, por se tratar de tema afeto ao Sistema Financeiro Nacional, de regulamentação privativa do ente federal. No entanto, o STF e o STJ já pacificaram seu entendimento no sentido de que é CONSTITUCIONAL lei municipal que determina medidas de conforto aos usuários de instituições bancárias (clientes ou não), como instalações sanitárias, fornecimento de cadeiras de espera e colocação de bebedouros, bem como equipamentos destinados a proporcionar-lhes segurança, tais como portas eletrônicas e câmeras filmadoras. Sobre o tema, veja um julgado de 2012 que selecionamos para vocês:

CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INCIDENTE DEINCONSTITUCIONALIDADE. LEIS NºS 3.533/01, 3.273/99, 3.213/99,3.663/01, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. FUNCIONAMENTO INTERNO DEAGÊNCIAS BANCÁRIAS. MATÉRIAS DE COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. 1. Trata-se de incidente de inconstitucionalidade das Leis Estaduais nºs 3.533/01, 3.273/99, 3.213/99, 3.663/01, que determinam a colocação de assentos nas filas especiais para aposentados, pensionistas, gestantes e deficientes físicos, a instalação de banheiros e bebedouros para atendimento aos clientes, a disponibilização de cadeira de rodas para atendimento ao idoso e a adoção de medidas de segurança em favor de consumidores usuários de caixas eletrônicos nas agências bancárias situadas no Estado do Rio de Janeiro. 2. As matérias tratadas nos referidos textos legais dizem respeito ao funcionamento interno das agências bancárias e, por conseguinte, às atividades-meio dessas instituições, no intuito de amparar o consumidor, propiciando-lhe um melhor espaço físico e um tratamento mais respeitoso e humanitário. 3. Trata-se, portanto, de questões de evidente interesse local, cuja competência legislativa é do Município, por força do disposto no artigo 30, I, da Constituição Federal, e não do Estado, a quem é vedado implicitamente normatizar matérias expressamente afetas a outros entes públicos pela Constituição Federal Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. (...) (STJ - AI no RMS: 28910 RJ 2009/0030640-7, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 21/03/2012, CE - CORTE ESPECIAL, Data de Publicação: DJe 08/05/2012)

Esquematizando, para fixar o entendimento da jurisprudência, temos que:

Estabelecimentos comerciais em geral Competencia dos Municípios

Estabelecimentos bancários Competência da União

Medidas de conforto em bancos Competência dos Municípios


APOSTILA - Temas Atuais de Direito Constitucional Positivo - PGE-PGM

Documents

Transcript of APOSTILA - Temas Atuais de Direito Constitucional Positivo - PGE-PGM