A experiência chilena em matéria de incentivos à...

A experiência chilena em matéria de incentivos à gestão pública*

Paula Darville**

Introdução

Atingir maiores níveis de produtividade no uso dos recursos públicostem relevância tanto microeconômica quanto macroeconômica.

No Chile, de acordo com as estatísticas de recursos humanos, em2010 o setor público empregava aproximadamente 600 mil pessoas,o que representa 7% da força de trabalho do país. Portanto, a produ-tividade dos trabalhadores públicos é um grande desafio para qual-quer governo e para a economia como um todo. Aumentos oumelhoras na produtividade incidem diretamente na eficiência e eficá-cia do uso dos recursos públicos.

No entanto, a medição da produtividade no setor público é com-plexa graças, por um lado, à ausência de preços e, por outro, à natu-reza dos bens e serviços que o Estado produz (bens públicos que sãoconsumidos coletivamente). Isso não acontece no setor privado, ondeos preços em um mercado competitivo refletem o custo marginal defornecê-los. Apesar disso, existem diversas técnicas e metodologiaspara medir a produtividade (tanto no setor público quanto no privado),entre elas, índices, estimativas paramétricas, não paramétricas, me-didas de eficiência parcial e indicadores de desempenho.

Nesta lógica, desde 1998 existem incentivos de carácter monetá-

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* O presente é um artigo inédito preparado especialmente para sua publicação na Re-vista Internacional de Orçamento Público.** Paula Darville é engenheira comercial da Universidade de Chile, Master em Econo-mia da Universidade de Nova York NYU, E.U.A. e atual Chefe da Divisão de Controlede Gestão da Direção de Orçamentos do Ministério da Fazenda do Chile.

principais aprovar e avaliar os compromissos dos serviços. A Direçãodo Orçamento cumpre a função de Secretaria Técnica.

O PMG coexiste com um segundo incentivo de caráter monetáriopara os funcionários, também associado ao cumprimento dos objeti-vos anuais de gestão. Trata-se dos Convênios de Desempenho Co-letivo CDC, que também se originam na Lei N°19.553 de 1998. Esteincentivo corresponde a 8% da remuneração base anual, superandolevemente a magnitude do incentivo PMG. As diferenças mais impor-tantes entre ambos são, entre outras, o nível de centralismo em suaadministração (no caso do CDC a contraparte da instituição públicanão é centralizada, mas é o ministro do ramo); os graus de flexibili-dade na modificação de compromissos no ano em curso (para o CDCa lei não impede que suas metas sejam modificadas durante o ano detrabalho, inclusive nas datas próximas ao fim do ano) e a cobertura(desde 2003 as metas do CDC são estabelecidas para “equipes detrabalho” definidas pelo chefe superior da instituição pública com ummínimo de 5 membros, mas na prática a média de membros das equi-pes é de aproximadamente 40 e, em alguns casos, é de mais de 500pessoas1).

Também existe um sistema de controle mais antigo, cujo fim é mo-nitorar o cumprimento das metas programáticas do governo de turno.Ao contrário do PMG e do CDC, o controle das metas programáticasnão é feito por meio de incentivos para os funcionários, mas para aschefaturas e autoridades. Elas devem avançar em suas metas, comocondição para serem reconhecidos e, às vezes, para permaneceremno cargo. O controle do avanço nas metas programáticas é feito pelaSecretaria Geral da Presidência Segpres.

A experiência chilena em matéria de incentivos à gestão pública 47

rio sujeitos ao cumprimento dos objetivos de gestão, que são defini-dos durante a etapa de formulação do projeto de lei do orçamento,sendo um destes incentivos os Programas de Melhoramento da Ges-tão PMG.

Este documento apresenta o desenvolvimento histórico do PMGdesde seus inícios na década de 1990 até 2015, enfatizando, princi-palmente, as mudanças ocorridas durante o período 2010 - 2014.Além disso, são apresentados alguns resultados históricos entre 1998e 2014.

1. Antecedentes

Os Programas de Melhoramento da Gestão (PMG) nas instituições eserviços públicos originam-se na Lei N°19.553 de 1998 e associam ocumprimento dos objetivos anuais de gestão a um incentivo de ca-rácter monetário para os funcionários em geral.

A partir de 2010, o incentivo monetário do PMG, formalmente de-nominado “componente variável da designação de modernização”,corresponde a 7,6% da remuneração base anual, se a instituição atin-gir um grau de cumprimento igual ou superior a 90% dos objetivosanuais comprometidos. Esse incentivo cai pela metade (3,8% da re-muneração base anual) se o mencionado cumprimento for inferior a90% e cai a zero se o cumprimento for menor que 75%. O pagamentoé realizado trimestralmente, devido ao seu caráter de remuneraçãovariável, reduzindo assim marginalmente sua incorporação à percep-ção de renda permanente de seus receptores.

Em 2014, os PMG cobriram um total de 194 instituições e mais de87 mil funcionários, fazendo parte de um dos mais importantes me-canismos de incentivo salarial do tipo institucional aplicados na ad-ministração pública do Chile. Outro importante número de instituiçõese funcionários acessa incentivos similares regidos por outras leis,como as Metas de Eficiência Institucional MEI, o Convênio de GestãoInstitucional do Ministério Público, as Metas de Eficiência Institucionale Desempenho Coletivo do Poder Judicial e a Lei Médica dos Servi-ços de Saúde, entre os mais importantes.

Para aprovar e avaliar os compromissos, metas e objetivos con-cretos com os quais foi medido o cumprimento, a lei define um ComitêTriministerial - integrado pelo ministro do Interior, pelo ministro da Fa-zenda e pela Secretaria Geral da Presidência, que têm como funções

46 Associação Internacional de Orçamento Público - ASIP

1 Entre 1998 e 2002, o incentivo do CDC foi individual. Cada funcionário foi pago emfunção da qualificação de seu desempenho, determinada conforme estabelece o Es-tatuto Administrativo (Lei N° 18.834).

através de indicadores do grau de eficiência e eficácia na gestão,entre outros.

O PMG, assim como outros instrumentos de modernização dagestão, tem suas raízes em uma onda de reformas que começam aser colocados em prática em diversos países avançados da OCDE.4

Elas visam dar resposta à crise de desempenho do setor público (oscidadãos demandam melhores serviços) e de legitimidade (os cida-dãos têm menos confiança em seus governos) que foi gestada du-rante as duas ou três décadas anteriores. Neste contexto surge anecessidade de implementar uma gestão orientada pelo desempe-nho que acate essas demandas.

Na prática, os países adotaram pacotes de reformas que geral-mente combinam ambas as correntes. Inevitavelmente, cada um des-ses esquemas de reforma mudou com o transcurso do tempo. Dequalquer maneira, a gestão orientada ao desempenho continua sendouma corrente dominante dentro da reforma da administração públicano mundo e, ao mesmo tempo, objeto de controvérsia em seus mé-todos e resultados.

3. Evolução dos PMG no período 1998-2014

Os PMG experimentaram mudanças ao longo do tempo. Esta seçãoapresenta os principais marcos dessa evolução nos 16 anos trans-corridos até 2014.

3.1 Programas de Melhoramento da Gestão no período 1998-20005

Durante esses primeiros anos, o PMG funcionava através dos objetivosde gestão medidos por meio de indicadores. No entanto, uma alta por-centagem deles se referia a atividades rotineiras das instituições públicas,compiladas em indicadores de processos que mediam somente a reali-zação de atividades e a presença de insumos, sem medir as prestaçõesaos cidadãos ou os produtos que os usuários ou beneficiários recebiam.


2. O Programa de Melhoramento da Gestão PMG e a modernização da gestão pública

Com a volta à democracia na década de 1990, todos os governos,com diversos matizes, realizaram importantes esforços para moder-nizar o Estado chileno, com o objetivo de enfrentar as demandas dacidadania.

O diagnóstico geral dos programas de modernização na décadade 1990 concluía que a gestão pública no Chile tinha estado orientadafortemente para uma “administração burocrática” baseada em nor-mas e procedimentos, mais do que em resultados, o que significavabaixos níveis de eficiência e eficácia na prestação dos serviços. Foipor isso que tentaram, em diversos contextos e com diversos pro-gramas e instrumentos, enfocar a orientação dos serviços públicosdo Estado para os resultados de sua gestão.2

Em termos gerais, os programas de modernização do setor pú-blico e de sua gestão foram influenciados conceitualmente pela cha-mada “Nova Gerência Pública”. O mencionado enfoque tentaincorporar ao funcionamento do setor público mecanismos de mer-cado que permitem enfocar seu acionamento em direção ao desen-volvimento de uma nova cultura organizacional, orientada aresultados, ao uso eficiente dos recursos e ao serviço prestado aosusuários. Nesse sentido, foram incorporadas à gestão do setor pú-blico diversas ferramentas, como o estabelecimento de padrões deserviços e compensações por incumprimento, regimes de remunera-ções baseados nos cumprimentos dos objetivos, criação de agênciascom grande autonomia responsáveis pela prestação de serviços, sis-temas de contratos para as relações intergovernamentais, descen-tralização do funcionamento interno de serviços públicos da gestão depessoal e das finanças, entre outras.3

Efetivamente, de acordo com esta lógica, foram desenvolvidasações que visam à melhora da capacidade do Estado para executarprogramas e políticas eficazes e importantes negociações sobre in-cremento das remunerações do setor público como com a AssociaçãoNacional de Funcionários Fiscais (ANEF, de acordo com sua sigla emespanhol), sendo introduzidos de forma mais decidida na função pú-blica os conceitos de gestão estratégica por resultados e de medição,


2 Ver Saavedra e Soto 1999.3 Ver Marcel 2002.

4 Para obter mais detalhes, ver o Estudo de “Avaliação em Profundidade do Programade Melhoramento da Gestão”. Banco Mundial (2008).5 Para obter mais detalhes, ver “Sistema de Controle de Gestão e Orçamento por Re-sultados A Experiência Chilena”; Marcela Guzman 2003 Dipres.


3.2 Programas de Melhoramento da Gestão no período 2000-20106

Devido ao diagnóstico anterior, em 2000 o PMG foi redesenhado. Oscompromissos e metas de gestão foram definidos a partir de um “Pro-grama Marco” de aplicação geral em todo o setor público, que con-sistia na definição dos objetivos e metas em um conjunto de sistemasde gestão, em áreas declaradas como prioritárias. Esses sistemasforam aplicados de modo uniforme e comum a todas as instituições dosetor público.

As instituições públicas com conhecimento especializado nossistemas mencionados, conhecidas como “Rede de Especialis-tas”, foram responsáveis pela validação técnica dos objetivos pro-postos para o respectivo sistema, ou seja, a aprovação deindicadores e metas foi, além disso, incumbida de proporcionarassistência técnica às instituições públicas, e participou da verifi-cação dos resultados.

Assim, por exemplo, em 2001 o PMG considerou a implementaçãode 10 sistemas, agrupados em quatro áreas de gestão. Esses 10 sis-temas eram: Capacitação, Higiene, Segurança e Melhoramento dosAmbientes de Trabalho, Avaliação de Desempenho, Escritórios de In-formação, Queixas e Sugestões (OIRS, de acordo com sua sigla emespanhol), Simplificação de Trâmites, Planejamento/Controle de Ges-tão, Auditoria Interna, Compromissos de Desconcentração 2000-2002e Compromissos Adicionais, Sistema de Compras e Contratações doSetor Público e Administração Financeiro-Contábil.

Os sistemas e áreas foram mudando com o tempo. Em 2005, asáreas e sistemas tinham aumentado a 5 e 11, respectivamente, comomostra o Quadro N° 1.

Adicionalmente, cada um dos sistemas considerava etapas de de-senvolvimento. Elas tinham um ordenamento lógico baseado no cicloda gestão: diagnóstico, design, implementação e avaliação. Depen-dendo do sistema, o número de segmentos variava de 4 a 6. Cadauma delas definia conteúdos específicos e exigências, chamadostambém de “requisitos técnicos”, cujo número podia variar de 2 a 10.

Durante o período 2006 -2010, o PMG experimentou algumas mu-


6 Para obter mais detalhes, ver Arenas, A.; Berner, H. 2010 “Orçamento por Resultadose a Consolidação do Sistema de Avaliação e Controle de Gestão do Governo Central”.Divisão de Controle de Gestão. Direção de Orçamentos. Fevereiro de 2010.

Quadro N°1Programa de Melhoramento da Gestão

Programa Marco Básico 2005

Áreas Sistemas Rede de especialistas para o sistema

Recursos Humanos

Qualidade doatendimentoaos Usuários

Planejamento/ Controle /Gestão Terri-torial

Administra-ção Finan-ceira

Enfoque deGênero

1. Capacitação2.Higiene-Segurança e Melhoramento de Ambientesde Trabalho3. Avaliação de Desempenho

4. Escritórios de Informação,Queixas e Sugestões (OIRS)5. Governo Eletrônico

6. Planejamento / Controle de Gestão7. Auditoria Interna8. Gestão Territorial

9. Sistema de Compras eContratações do Setor Pú-blico10. Administração Financeira-Contábil

11. Enfoque de Gênero

1. Direção Nacional do Serviço Civil2. Superintendência de SeguridadeSocial3. Direção Nacional do Serviço Civil

4. Secretaria Geral de Governo5. Subsecretaria de Economia

6. Direção dos Orçamentos7. Conselho de Auditoria InternaGeral de Governo8. Subsecretaria de Desenvolvi-mento Regional e Administrativo

9. Direção de Compras e Contrata-ção Pública10. Direção de Orçamentos - Con-troladoria Geral da República

11. Servicio Nacional da Mulher

Fonte: Dipres.

Quadro N°2Evolução Incentivos PMG, de acordo com Etapa de Cumprimento

1998 -2010

Etapa de 1998-2003 2004 2007 2008 2009 2010Cumprimento

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Fonte: Lei N°19.553; Lei N°20.212

sico, Avançado7 e da Qualidade. Eles abrangiam 6 áreas de gestãoe 13 sistemas (Quadro N°3). A maior parte dos serviços (53%) estavano Programa Marco Básico PMB, seguido por 26% no ProgramaMarco Avançado PMA e 21% no Programa Marco da Qualidade PMC.

Para os PMB, 12 dos 13 sistemas estavam centrados principal-mente em processos internos ou insumos. O Sistema de Planeja-mento e Controle de Gestão era o único sistema vinculado com aprodução de bens e serviços dirigidos à cidadania. Efetivamente, atra-vés desse sistema era analisado o cumprimento de metas associadascom as definições estratégicas e indicadores de cada instituição, per-mitindo orientar os esforços das diversas equipes de trabalho para osobjetivos institucionais. No entanto, o ponderador designado a estesistema era, em média, entre as diversas instituições públicas, apro-ximadamente 10% do PMG.


danças. Por um lado, aumentou o tamanho do incentivo, em termosde porcentagem das remunerações e, por outro, foram incorporadosnovos elementos no design do instrumento.

Efetivamente, com a Lei N°20.212 de 2007 a porcentagem de in-cremento para a etapa superior de cumprimento aumentou de 5% em2004 a 7,6% em 2010.

Com relação ao design do instrumento, destaca a incorporaçãodos processos de certificação de acordo com a norma ISO 9001 atra-vés do Programa Marco Avançado PMA e do Programa Marco daQualidade PMC, este último criado em 2009.

O PMA foi o início da incorporação dos processos de certificaçãopara os sistemas do PMG. Isso foi realizado de forma gradual e só foipossível para instituições e serviços públicos que haviam cumprido asetapas finais dos sistemas do Programa Marco Básico e que estavamem condições de certificar, em um princípio, pelo menos dois sistemaspor ano. Apesar de a certificação ter começado em 2005, a partir de2006 a sua implementação contou com o apoio do Banco Interameri-cano de Desenvolvimento (BID), através do programa PRODEV.

Por outro lado, o Programa Marco da Qualidade contemplou a cer-tificação de acordo com a norma ISO 9001 dos processos relaciona-dos à provisão de bens e serviços relevantes para o desempenho dainstituição nas quatro áreas seguintes: (i) Estratégicas, (ii) SuporteInstitucional, (iii) Atendimento à Cidadania e (iv) Qualidade de Gestão.Este programa estava destinado somente aos serviços públicos quetinham certificado todos os sistemas do PMG de acordo com a NormaISO 9001 e foi voluntário para os que tinham certificado pelo menoso sistema de Planejamento e Controle de Gestão, o Sistema Integraldo Atendimento a Cliente, Usuário e Beneficiário SIAC e um sistemada área de suporte institucional.

Nesse período também foram introduzidas modificações ao Pro-grama Marco Básico. Em primeiro lugar, foram incorporados doisnovos sistemas: Acesso à Informação Pública e Segurança da Infor-mação. Também foram introduzidas modificações a alguns dos siste-mas existentes. Por exemplo, o Sistema de Escritórios de Informação,Queixas e Sugestões foi integrado ao novo Sistema Integral do aten-dimento a Cliente, Usuário e Beneficiário (SIAC). O Sistema GovernoEletrônico-Tecnologias da Informação, o Sistema de Compras e Con-tratações do Setor Público e o Sistema Integral de Informação e Aten-dimento à Cidadania também foram otimizados.

Em 2010, o PMG era constituído de três programas marcos: Bá-


7 Para obter mais detalhes do PMA ver Documento Técnico PMG 2010.

A experiência chilena em matéria de incentivos à gestão pública 5554 Associação Internacional de Orçamento Público - ASIP

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3.3. O PMG no período 2010-2014

Uma avaliação do Banco Mundial (2008) conclui que o PMG foi, nocomeço, uma importante contribuição para a otimização da gestãopública no Chile, através da incorporação de padrões gerais de qua-lidade no design de sistemas de gestão transversais e na implemen-tação e administração dos mencionados sistemas. No entanto, essemesmo estudo constatava alguns problemas ou debilidades. Entre asmais importantes se destacam as seguintes8:

• O PMG estava principalmente orientado ao desenvolvimento deprocessos, centrado no cumprimento de rotinas de processos pré-estabelecidos.

• Existia um design homogêneo para sistemas heterogêneos. A ló-gica de implementação do PMG propunha um design homogêneopara necessidades e sistemas heterogêneos, situação que outor-gava excessiva rigidez.

• Complexidades no design inerentes ao alcance do Programa. Demaneira semelhante ao que sucede quando existe “super-regula-mentação”, a complexidade e a acumulação dos requisitos e dosmeios de verificação do PMG podem implicar risco de elevadoscustos de transação e levar a um cumprimento meramente formaldos requisitos.

• Necessidade de fortalecer a participação de alguns dos atores nagestão do PMG. Apesar do papel do Ministério da Fazenda e daDIPRES ter sido a implementação e gestão do programa, parecerelevante reforçar a participação dos serviços nos diversos seg-mentos.

• Existia uma focalização relativamente limitada no cliente.• Limitação no compromisso institucional. O cumprimento formal das

pautas do PMG levava a propor a hipótese de falta de (ou quandomenos de debilidade em alguns casos) conhecimento acabadodos objetivos do Programa e insuficientes incentivos para ummaior envolvimento dos chefes de serviço. Isso podia diminuir oefeito real do PMG na melhora da gestão.


Para os serviços que estavam no PMC, o mencionado programamarco constava de quatro áreas e quatro sistemas ou processos degestão, que abrangem sete sistemas do Marco Avançado (Planeja-mento e Controle de Gestão, Auditoria Interna, Capacitação, Avalia-ção do Desempenho, Higiene – Segurança e Melhoramento dosAmbientes de Trabalho, Compras e Contratações do Setor Público, eSistema Integral de Informação e Atendimento à Cidadania) e dos sis-temas do Programa Marco Básico (Gestão Territorial e Enfoque deGênero) além do novo sistema de Gestão da Qualidade como é apre-sentado no quadro Nº4.

Quadro N°4Programa Marco da QualidadeÁreas e Sistemas de Gestão

Área Sistemas Sistemas PMB/PMA associado

Estratégicas Processos de gestão - Planejamento e Controle de Gestãoestratégicos - Auditoria Interna

Apoio Processos de apoio - Capacitaçãoinstitucional - Avaliação do Desempenho

- Higiene - Segurança e Melhoramento dos Ambientes de Trabalho

- Compras e Contratações Públicas

Atendimento Sistema Integral de - Sistema Integral de Informaçãoà Cidadania Informação e Atendimento e Atendimento à Cidadania

à Cidadania SIAC

Qualidade Sistema de Gestão - Processo de Provisão de Bensde Gestão da Qualidade e Serviços

- Enfoque de Gênero- Gestão Territorial

Fonte: Documento Técnico PMG, 2010.


8 Mais detalhes em: “Estudo de Avaliação em Profundidade do Programa de Melhora-mento da Gestão”. Banco Mundial (2008); Posfácio – Propostas para a Continuação doPMG Chileno mediante o Aprofundamento na gestão orientada aos usuários, ProgramaAnual de Estudos 2009 entre o Governo do Chile e o Banco Mundial.

Além disso, a partir de 2013 também foi permitido que as institui-ções públicas incorporassem voluntariamente indicadores que fos-sem comuns a todas as instituições públicas. Assim, foiestabelecida uma lista pré-definida (centralmente) de indicadoresde gestão, de tal forma que cada instituição ou serviço possa se-lecionar alguns deles para incorporar ao Sistema de Monitora-mento, com um limite máximo para a ponderação designada. Osindicadores nesta situação estão enumerados no Quadro Nº5. Em 2014, o teto máximo para a ponderação combinada dos indi-cadores de gestão interna em conjunto foi elevado a até 40%, em-bora esse teto máximo seja aplicado somente nas instituições quesó contam com Sistema de Monitoramento.


• Devido à complexidade do sistema, o PMG poderia significar umaelevada carga de trabalho adicional para os atores envolvidos.

A partir de 2010, baseando-se principalmente nesse diagnóstico9 eseguindo algumas das recomendações do Banco Mundial, foram in-troduzidas modificações no PMG, tanto no design quanto nos meca-nismos de avaliação. Essas mudanças tinham como propósito geralavançar em direção a um marco de gestão orientada a resultados eatendimento ao usuário, introduzindo, por sua vez, maior flexibilidade,de tal maneira que o instrumento pudesse suprir as necessidades par-ticulares de gestão de cada instituição ou serviço público. As princi-pais mudanças foram:

a. Saída dos sistemas. O primeiro desses alinhamentos se baseounos avanços obtidos pelas instituições nas fases anteriores doPMG, graças aos quais foram observados sistemas de gestão jáinstalados em muitos serviços públicos. Devido ao anterior, foi per-mitido que as instituições realizassem a “saída” de todos os siste-mas cuja etapa final tivesse concluído. A saída teve como objetivodeslocar o foco da gestão para os desafios maiores, evitando in-centivar o cumprimento de rotinas de processos que já estavamcumpridas. Os sistemas de gestão retirados deviam continuar de-senvolvendo-se, mas já não como parte do incentivo.

b. Criação de um novo sistema. Foi criado o Sistema de Monitora-mento do Desempenho Institucional SMDI, que é em parte o su-cessor direto do antigo sistema de Planejamento e Controle deGestão, cujo objetivo era instalar processos de planejamento e de-sign de sistemas de informação. O SMDI tem por objetivo realizaro monitoramento dos indicadores de resultado e produto, entre ou-tros, cuja entrega constitui a tarefa permanente da instituição.10

Em 2011, a ponderação desse novo sistema era igual a 50% doPMG e foi aumentada até atingir 100% em 2014 (Figura 1).


9 Também foram tomados como base aspectos apresentados no livro editado pelo“Consórcio para a Modernização do Estado” em seu capítulo “Avaliação e proposta dosistema de controle estratégico e operacional do Chile”.10 Desde 2011, um Sistema de Planejamento e Controle de Gestão só foi permitido aserviços públicos novos, porque os serviços novos requerem instalar processos de pla-nejamento e design de sistemas de informação antes de iniciar o monitoramento de in-dicadores, que é a atividade básica do novo Sistema de Monitoramento doDesempenho Institucional.

Figura N°1Evolução da Ponderação do Sistema de Monitoramento do Desempenho

Institucional (para a média das instituições e serviços públicos com PMG)*

*: Para 2010 e 2011 corresponde a ponderação do antigo Sistema de Planejamento e Con-trole de Gestão.

c. Mudança nas fórmulas que vinculam os resultados com o incen-tivo. As fórmulas vigentes de 1998 a 2010 eram dicotômicas, ouseja, se o resultado ou cumprimento superava certo limiar prede-finido, creditavam 100% da ponderação do respectivo indicador ese a instituição cumpria 0,1% menos que esse limiar, ou se cum-pria menos, creditavam zero. Visando mitigar o risco, o sistema deavaliação foi modificado, em concordância com as mudanças queforam introduzidas no Sistema de Monitoramento. A partir do Pro-grama Marco 2011 (e que também operou em 2012), a fórmulapara dar por cumprido o Sistema de Monitoramento (cuja ponde-ração tinha sido elevada a 50% de todo o PMG para 2011) foi mo-dificada. Até 2010, o limiar estava em 90% e, se não fossecumprido, a ponderação creditada era zero. Em 2011 esse limiarfoi flexibilizado, aumentando para 4 o número de degraus para cre-ditar a ponderação do Sistema de Monitoramento: (i) 90% de cum-primento ou mais, credita 100% do ponderador do sistema, (ii)80% de cumprimento ou mais (até 89,9%) credita 75% do ponde-rador do sistema, (iii) 75% de cumprimento ou mais (até 79,9%)credita 50% do ponderador do sistema e (iv) 74,9% de cumpri-mento ou menos, credita zero para todo o sistema de Monitora-mento. Com relação à acreditação dos indicadores em 2011 e2012 foi mantida a fórmula dicotômica, ou seja, cumprimentoacima de 95% da meta creditava 100% do ponderador e níveis in-feriores creditavam 0%.

A partir do Programa Marco 2013, houve um avanço nessa dire-ção, adotando uma fórmula com uma importante região de pro-porcionalidade. Nessa ocasião foram modificadas duas fórmulas,a que é aplicada ao sistema em seu conjunto e a que é aplicadaa cada indicador individual do Sistema de Monitoramento. No casodo Sistema de Monitoramento, optou-se pela proporcionalidadetotal, pois foi definido que o ponderador creditado seria igual aograu de cumprimento do sistema, seja qual for seu valor (o grau desucesso de um sistema corresponde à soma das ponderações dosindicadores cumpridos, do mesmo sistema). Por exemplo, umainstituição cujo Sistema de Monitoramento obteve 88% como re-sultado da soma das ponderações de seus indicadores cumpri-dos, obtém uma acreditação de 88% da ponderação do Sistemade Monitoramento. Se esta última ponderação for 80% do PMG(como em 2013), então credita 88%x80% = 70,4%. Se, além disso,

A experiência chilena em matéria de incentivos à gestão pública 6160 Associação Internacional de Orçamento Público - ASIP

Quadro Nº5Indicadores de gestão interna Sistema de Monitoramento, 2014

Recursos Humanos (Ca-pacitação)

Recursos Humanos (Hi-giene e Segurança)

Administração Financeira(Financeiro Contábil)

Administração Financeira(Compras e Contrataçõesdo Setor Público)

Planejamento / Controlede Gestão (Audit. Interna)

Planejamento / Controlede Gestão (Igualdade deGênero)

Planejamento/ Controlede Gestão (Descentrali-zação)

Qualidade de Atendi-mento aos Usuários (Go-verno Eletrônico)

Qualidade de Atendi-mento aos Usuários (Se-gurança da Informação)

Qualidade de Atendimentoaos Usuários (Sist. Integ. deInf. e Atend. à Cidadania)

Qualidade de Atend. aosUsuários (Sistema deAcesso à Inf. Pública)

1. Porcentagem de atividades de capacitação com avaliação detransferência realizada no ano

2. Taxa de sinistralidade por incapacidades temporárias no ano3. Taxa de acidentabilidade por acidentes de trabalho no ano

4. Porcentagem do gasto total em obras concluídas sobre o con-trato inicial no ano

5. Porcentagem de licenças médicas atrasadas entre 6 e 24 meses

6. Porcentagem de licitações sem oferente algum, no ano7. Porcentagem de gasto em ordens de compra por tratos diretos

no ano

8. Porcentagem de compromissos implementados do Plano de se-guimento de auditorias

9. Porcentagem de iniciativas para a igualdade de gênero imple-mentadas no ano

10. Porcentagem de funcionários/as capacitados em temas de gê-nero no ano

11. Porcentagem das iniciativas de investimento executadas deacordo com a modalidade de Convênios de programação no ano

12. Porcentagem de execução nas municipalidades, do orçamentodo governo regional (programa 02) no ano

13. Porcentagem do gasto anual informado na plataforma Chile in-dica no ano

14. Porcentagem de trâmites digitalizados por ano15. Porcentagem de horas disponíveis de todos os websites do ser-

viço no ano16. Porcentagem de cumprimento no ano dos padrões estabeleci-

dos no DS 100 sobre website do governo17. Porcentagem de trâmites que requerem informação de outras

instituições, que estão interoperando no ano18. Porcentagem de contratos informáticos assinados com acordo

de confidencialidade no ano19. Porcentagem de incidentes de segurança reportados e resolvi-

dos no ano

20. Porcentagem de usuários(as) satisfeitos(as) com o atendimentorecebido nos espaços presencias, telefônicos e virtuais da ins-tituição no ano

21. Porcentagem de solicitudes de acesso à informação pública res-pondidas em um prazo menor ou igual a 15 dias úteis no ano.

Fonte: Programa Marco 2014, Decreto Isento 233 de 2013.

d. Independência do processo de avaliação. Originalmente, o papeldas redes de especialistas consistia em apoiar o desenvolvimentodas definições técnicas do Programa, revisar a formulação nosserviços públicos, auxiliar tecnicamente no desenvolvimento dossistemas de sua responsabilidade e validar o cumprimento dos re-quisitos técnicos definidos a respeito de cada um dos objetivoscomprometidos. No entanto, a rede que aceita e mede o cumpri-mento dos compromissos adquire grande influência sobre a insti-tuição, em sua área de especialidade. Visando o risco de capturadas redes, foram incorporados especialistas externos ao processode verificação do grau de cumprimento dos compromissos. O an-terior com o objeto de incorporar um terceiro que pudesse ser umcontrapeso no momento da avaliação, onde a probabilidade deconsiderar um compromisso cumprido pode ser mais alta se tiverparticipado da definição dos mesmos. Isso elimina o conflito de in-teresse que o avaliador pode sofrer quando, em uma etapa ante-rior, também foi responsável por estabelecer os compromissos.Assim, desde 2011 um terceiro independente revisa e entrega umaopinião fundamentada em relação ao cumprimento das metasPMG, evitando eventuais conflitos de interesse e outorgandotransparência ao sistema.

e. Voluntariedade sistema de gestão da qualidade (ISO 9001). A in-corporação voluntária foi estabelecida ao sistema de qualidade como objetivo de coletar a diversidade em termos de natureza das ins-tituições e serviços públicos. E isso sem fechar a possibilidade deque os serviços mais ligados aos usuários finais se comprometamcom os mencionados sistemas se considerarem pertinente.

f. Fortalecimento da Institucionalidade dos PMG. Em 2012 foi apro-vado um novo regulamento (N°334 do Ministério da Fazenda de 14de março de 2012, ex 475), que estabeleceu mudanças nos pro-cessos de formulação e de avaliação, entre outros.

3.4 O PMG atualmente

O Programa Marco do PMG 2014 e 2015 mantém os alinhamentosgerais do período anterior (foco principal do incentivo associado aoseguimento e monitoramento dos indicadores mais relevantes, indi-cadores transversais, avaliação externa dos compromissos, meca-


essa instituição cumprir 100% dos Requisitos Técnicos dos outrossistemas, cuja ponderação combinada é 20% do PMG, então seugrau de cumprimento combinado do PMG atinge a 70,4% +20%x100% = 90,4%.Quanto à fórmula dos indicadores do Sistema de Monitoramento,o procedimento foi em dois segmentos. Em 2013, o limiar de cum-primento foi reduzido de 95% para 85% e foi criada uma zona deproporcionalidade para graus de cumprimento entre 85% e 95%.Depois, em 2014, o limiar foi reduzido para 75%. Portanto, sãocreditados valores positivos a resultados que estão entre 75% e95% da meta comprometida. Essa ampla zona de proporcionali-dade entre resultados e graus de cumprimento suaviza o caráterdicotômico que o instrumento tinha.


Figura Nº2Proporcionalidade Sistema de Monitoramento, 2012-2014

Fonte: Elaboração própria.

Grau de cumprimento (%)

45% 50% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85% 90% 95% 100%

PMG 2012 PMG 2013 PMG 2014

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Foram incorporadas algumas modificações ao Sistema de Moni-toramento, sendo o único sistema para aproximadamente 80% dasinstituições. Efetivamente, foi incorporada ao mencionado sistema aobrigatoriedade de medir os indicadores transversais de um marcopreviamente definido, informar às respectivas redes de especialistase publicar seus resultados no site institucional. Além disso, torna-sevoluntária a possibilidade de comprometer uma meta para qualquerum desses indicadores. Em 2015 é definido um novo conjunto de in-dicadores transversais.

4. Resultados

4.1 Resultados Gerais

A informação histórica do período 1998 – 2014 mostra que, em média,a porcentagem de instituições que obteve o máxima incentivo comum cumprimento de seus objetivos superior a 90% foi de 86%. Alémdisso, foi observada uma tendência crescente a partir de 2006, comuma queda em 2012.


nismos de avaliação), com algumas modificações. Assim, em 2015 oPrograma Marco consta de três áreas estratégicas e seus sistemas degestão, assinaladas a seguir:


Quadro N° 6Programa Marco PMG 2015

Áreas, Sistemas de Gestão e Objetivos

Áreas Sistemas Objetivos

Qualidade doatendimento a Usuários

Planejamento/Controle deGestão

Gestão daQualidade (Voluntário)

1. Sistema deSegurança daInformação

2. Planejamento/ Controle deGestão

3. Sistema deMonitoramentodo DesempenhoInstitucional

4. Sistema deGestão da Qua-lidade (ISO9001)

5. Sistema deGestão de Ex-celência

Obter níveis adequados de integridade, confiden-cialidade e disponibilidade para toda a informa-ção institucional relevante, com o objeto deassegurar a continuidade operacional dos pro-cessos e serviços, através de um sistema de ges-tão de segurança da informação.

Projetar e implementar processos de planeja-mento e sistemas de informação para a gestãoque permitam que a Instituição disponha de infor-mação para apoiar a tomada de decisões e pres-tação de contas de sua gestão institucional.

Dispor de informação de desempenho paraapoiar a tomada de decisões e prestação de con-tas de sua gestão institucional.

Melhorar o desempenho da instituição, aumen-tando os níveis de satisfação de seus usuários,através da instalação de um sistema de gestãoda qualidade certificado de acordo com a normaISO 9001:2008 que considere os processos defornecimento de bens e serviços.

Melhorar o desempenho da instituição, atravésda implementação do Modelo de Gestão de Ex-celência, que permita administrar a organizaçãocom o objeto de agregar valor e aumentar a satis-fação dos usuários e obter melhoras em seus re-sultados atingindo padrões de qualidade maisexigentes de forma sistemática.

Fonte: Programa Marco 2015, Decreto Isento N°239 de 2014.

Figura N° 3Evolução Cumprimento PMG em segmentos, 1998-2014

Fonte: Dipres.

Instituições 100% incentivo institucional



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4.2 Resultados Gerais por Sistema

O número de sistemas comprometidos variou no tempo, como resul-tado das mudanças introduzidas nos diversos segmentos do instru-mento. Efetivamente, a partir dos últimos anos eles diminuíram de2.200 sistemas - serviços comprometidos em 2010 para aproxima-damente 200 em 2014.


Em particular, os resultados gerais do cumprimento para 2014 mos-tram que 99,5% das instituições conseguiram obter o máximo incen-tivo com um cumprimento de seus objetivos em uma variação entre90% e 100%, constituindo o resultado mais alto obtido no período1998 – 2014 de implementação do PMG. Por outra parte, 0,5% con-segue obter a metade do incentivo cumprindo seus objetivos em umavariação entre 75% e 89%. Finalmente, 0% não consegue obter o in-centivo cumprindo seus objetivos em uma porcentagem inferior a75%, mínimo estabelecido pela lei para obter o incentivo de remune-ração.

Em termos de funcionários beneficiados, observa-se que os altosníveis de cumprimento significaram que praticamente 100% dos fun-cionários ganharam completamente o incentivo, durante os últimos 5anos.

Ao analisar a situação por segmentos de cumprimento, observa-se que a maior parte das instituições (mais de 70% durante os últi-mos 5 anos) obtém 100% de cumprimento, e mais de 20%conseguem entre 90% e 99%. Apesar dessa tendência não ser tãonítida durante os últimos anos, 2014 é o ano onde mais instituiçõesse posicionaram nesse segmento.


Quadro 7Porcentagem de Cumprimento de Programas de Melhoramento da Gestão,

de acordo com a dotação 2010-2014

7,60% 90%-100% 99,90% 99,70% 98,00% 99,50% 98,20%

3,80% 75%-89% 0,00% 0,30% 1,90% 0,50% 1,70%

0% <75% 0% 0% 0,20% 0% 0,10%

Total 100% 100% 100% 100% 100%

Fonte: Dipres.

Porcentagemdesignação porDesempenhoInstitucional

Porcentagemde

cumprimentoDotação do Pessoal

2014 2013 2012 2011 2010

Porcentagem de cumprimento N° % N° % N° % N° % N° %

100% 134 68,70% 143 73,70% 149 76,50% 144 75,00% 129 68,60%

95%-99% 48 24,60% 29 14,90% 8 4,10% 12 6,30% 13 6,90%

90%-94% 12 6,20% 17 8,80% 17 8,70% 26 13,50% 32 17,00%

85%-89% 0 0% 2 1,00% 9 4,60% 7 3,60% 8 4,30%

80%-84% 1 0,50% 2 1,00% 4 2,00% 2 1,00% 1 0,50%

75%-79% 0 0% 1 0,50% 1 0,50% 0 0,00% 2 1,10%

<75% 0 0% 0 0% 7 3,60% 1 0,50% 3 1,60%

Total 195 100% 194 100% 195 100% 192 100% 188 100%

Fonte: Dipres.

Ano 2014 Ano 2013 Ano 2012 Ano 2011 Ano 2010

Quadro N° 8Instituições por Segmentos de Cumprimento de Programas de Melhoramento

da Gestão, 2010-2014

Quadro N° 9Número Sistemas PMG 2007 -2014

Ano Número 2007 1.8222008 1.9152009 1.9762010 2.2322011 1.1272012 7252013 6162014 233

Fonte: Dipres

Em termos de resultados para cada sistema, observa-se que ossistemas nos quais uma maior porcentagem de serviços cumpriu100% de seus compromissos em 2014 foram Governo Eletrônico –Tecnologias de Informação, Sistema Gestão de Excelência, Sistemade Gestão da Qualidade (ISO 9001) e Sistema de Planejamento eControle de Gestão, todos com 100% de cumprimento. São seguidospelos sistemas de Monitoramento do Desempenho Institucional (72%)e Segurança da Informação (75%).

Resultados Gerais Indicadores

Assim como o que aconteceu com os sistemas, o número de indica-dores comprometidos foi diminuindo a partir de 2004, passando deaproximadamente 1.700 para 1.000 indicadores totais. O anterior sig-nificou que, em média, as instituições contam hoje com cerca de 6 in-dicadores por Serviço, sendo principalmente indicadores de produtoe resultado (mais de 90%).

A experiência chilena em matéria de incentivos à gestão pública 6968 Associação Internacional de Orçamento Público - ASIPQ

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Quadro N°11Indicadores Média por Serviço*, 2001 -2014

Ano N° de Serviços

N° de Indicadores

Médiaindicadorespor serviço

% indicadoresde produto, resultado

2001 72 275 3,8 59%2002 109 537 4,9 85%2003 113 1.039 9,2 77%2004 132 1.684 12,8 69%2005 133 1.588 11,9 75%2006 136 1.552 11,4 81%2007 139 1.445 10,4 89%2008 142 1.443 10,2 89%2009 150 1.504 10,0 84%2010 150 1.222 8,1 89%2011 151 1.197 7,9 91%2012 154 1.211 7,9 92%2013 155 1.035 6,7 93%2014 157 1.001 6,4 93%

Fonte: Dipres

*: Corresponde a todos os Serviços (com distintos incentivos).

5. Conclusões

O PMG vincula o cumprimento dos objetivos de gestão com um in-centivo de carácter monetário aos funcionários que se desempenhamnos serviços públicos. Ele nasce como parte de uma série de refor-mas impulsionadas na década de 1990 dirigidas a enfocar a orienta-ção dos serviços públicos do Estado aos resultados de sua gestão.

Desde sua criação em 1998 até hoje o design do incentivo passoupor diferentes segmentos. Em sua origem o PMG estava centrado namedição dos objetivos de gestão medidos por meio de indicadoresfortemente concentrados no monitoramento de processos rotineiros emetas pouco exigentes. A partir de 2000, o PMG orientou seu designa sistemas de gestão comuns a todas as instituições públicas. Osmencionados sistemas continham objetivos de gestão, segmentos dedesenvolvimento e requisitos técnicos que permitiam dar conta donível de avanço e realização em cada uma das áreas definidas. Ossistemas abordavam áreas de planejamento, qualidade, recursos hu-manos e administração financeira. Na formulação dos compromissosparticipavam “redes de especialistas” que prestavam assistência téc-nica para formular compromissos e participavam da avaliação documprimento.

A partir de 2007, as porcentagens relativas ao PMG aumentarame, além disso, foi incorporada a certificação de sistemas de acordocom a norma ISO 9001.

Em 2010, e baseando-se no estudo do Banco Mundial, foram in-troduzidas mudanças orientadas a simplificar e focalizar o instrumentono seguimento e monitoramento dos indicadores mais relevantes.Além disso, os mecanismos de avaliação do cumprimento foram mo-dificados através da criação de uma região de proporcionalidade entreos cumprimentos de 75% e 95% que permite reduzir o risco e os in-centivos a proliferar o número de indicadores, o que por sua vez tam-bém contribui para diminuir os custos associados ao monitoramentoe ao seguimento dos mesmos. Assim, o objetivo é compatibilizar me-lhor um instrumento que afeta as remunerações em uma porcenta-gem significativa, desestimulando, portanto, o uso de indicadores demenor pertinência e exigência. Finalmente, separaram-se as funçõesde design e avaliação com a incorporação de um externo à revisão documprimento dos compromissos, o que outorgou maior transparênciaao sistema.


Em termos do comportamento dos indicadores se observa que,em relação aos indicadores que estão entre 95% e 105%, existe umatendência de alta desde 2004 até 2011, tendência que começa a di-minuir durante os últimos anos. Além disso, observa-se uma diminui-ção de indicadores que apresentam uma realização inferior a 95% eum leve aumento dos indicadores supercumpridos (com porcenta-gens de realização acima de 105%).


Figura N°3Níveis de Cumprimento Indicadores, 2003 – 2014

Fonte: Dipres.

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

>105% 95%>= x >=195% < 95%

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Bibliografia

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Para uma nova etapa do desenvolvimento do PMG surgem novosdesafios, dentro dos quais podemos destacar:

• As mudanças introduzidas nos mecanismos de cumprimento têmlimitações. Efetivamente, cabe recordar que a lei estabelece um li-miar de 90%, razão pela qual a proporcionalidade da fórmula doSistema de Monitoramento tem uma aplicação limitada.

• Fortalecimento do Sistema de Monitoramento em sua formulação.Contar com um conjunto de indicadores que analise o trabalho doServiço é uma tarefa que envolve o chefe de serviço, razão pelaqual é importante incentivar sua participação.

• Aperfeiçoar a coordenação dos diversos sistemas de controle dogoverno central.

• Avançar em indicadores que abordem eficiência e eficácia das ins-tituições públicas.


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