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----------CAP f T U L 0 4 ----------

Explicagao do desempenho institucional

CoNVEM iniciarmos uma viagem explorat6ria munidos de urn mapa. A figura 4.1 mostra o nfvel de desempenho institucional de cada uma das 20 regioes italianas. A caracterfstica mais marcante desse mapa e o forte contraste entre o Norte e o Sui. Embora a correla<;:ao entre latitude e desempenho institucional nao seja perfeita, tornados em conjunto os governos regionais do Norte apresentaram me­lhor desempenho que os do Sui. A bern dizer, tal constata<;:ao nao causa ne­nhuma surpresa. Como ja foi dito mil vezes, "o Sui e diferente".

Teremos ocasiao de voltar a esse flagrante contraste entre o Norte e o Sui nos capftulos 5 e 6. Mas como nosso intento nao e meramente descrever e sim compreender, essa observa<;:ao apenas reformula nosso problema. 0 que e que di­ferencia as regioes do Norte com born desempenho das regioes do Sui com mau desempenho e, em cada uma dessas partes, as mais pr6speras das menos pros­peras? Como insinuamos no primeiro capftulo, concentrar-nos-emos aqui em duas possibilidades genericas:

o Modemidade s6cio-economica, isto e, as conseqiiencias da Revolu~ao Industrial.

o "Comunidade cfvica", isto e, os padr6es de participa~ao cfvica e solidariedade social.

Mais para o fim deste capftulo tambem examinaremos sucintamente v~rias

outras explica<;:oes plausfveis, que se revelaram menos convincentes.

MODERNIDADE SOCIO-ECONOMICA

0 mais importante acontecimento social e economico verificado na sociedade ocidental nos ultimos seculos foi a Revolu<;:ao Industrial e suas conseqiiencias, esse grande divisor de aguas da hist6ria da humanidade que ha mais de 100 anos fascina os te6ricos sociais, sejam eles marxistas ou nao. Grandes multidoes mu­daram-se do campo para as fabricas. Os padroes de vida melhoraram de maneira quase inacreditavel. As estruturas das classes sociais se transformaram. 0 capital ffsico e hurnano se avolumou. Os nfveis de educa<;:ao e os padroes sanitarios se elevaram. A capacidade economica e tecnol6gica se multiplicou.

Os soci61ogos polfticos desde ha muito sustentam que as perspectivas de urn governo democratico estavel dependem dessa transforma<;:ao social e economica. Empiricamente falando, poucas generaliza<;:oes sao tao fundamentadas quanta aquela que diz existir uma correla<;:ao entre a verdadeira democracia e a mo-

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1:

98 CAPiTULO 4

derniza~lio s6cio-economica.1

Examinando a incidencia de democracias bem-su­cedidas no mundo, por exemplo, Kenneth Bollen e Robert Jackman dizem que "o nfvel de desenvolvimento economico exerce urn efeito pronunciado sabre a democracia polftica, mesmo quando se levam em conta fatores nlio-economicos. ( ... ) o PNB e a principal variavel explanat6ria".2 A riqueza diminui os estorvos, tanto publicos quanta particulares, e facilita a acomoda~lio social. A educa~lio faz aumentar o numero de profissionais qualificados e o grau de sofistica~lio dos cidadlios. 0 crescimento econ6mico incrementa a classe media, baluarte da de­mocracia estavel e eficaz. Ap6s examinarem os exitos e os fracassos dos go­vernos urbanos em todo o mundo, Robert C. Fried e Francine Rabinovitz con­clufram que "de todas as, teorias concebidas para explicar as diferen~as de de­sempenho, a mais convincente e a da moderniza~lio".3

Figura 4.1 Desempenho institucional nas regi6es italianas, 1978-85

Melhor desempenho

Desempenho media

• Pior desempenho

Na ltalia, boa parte dessa transfonna~lio ocorreu nos ultimos 20 anos, embora ela tenha come~ado no final do seculo passado. A mudan~a atingiu todas as par­tes da peninsula, mas como pudemos constatar ern nossa viagem da Seveso p6s­industrial a Pietrapertosa pre-industrial, o Norte e bern rnais adiantado do que o Sui. Custa crer que esse contraste marcante entre os nfveis de afluencia e mo-

EXPLICAr;Ao DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 99

dernidade econ6mica nlio seja uma das principais razoes - se nao a unica -das diferen~as observadas no desempenho dos governos regionais.

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Figura 4.2

Modernidade econ6mica e desempenho institucional

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Modernidade economica Correlagao: r = 0,77

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"' A figura 4.2, que dispoe as regioes italianas de acordo com seu nfvel de mo­

dernidade economica e de desempenho institucional, ilustra a for~a e tambem as limita~oes dessa interpreta~ao de nosso enigma.4

As regioes do Norte, mais.ricas e mais modernas (concentradas no quadrante superior direito da figura 4.2), estlio muito a frente de suas congeneres mais po­bres em tennos de recursos materiais e humanos. Tal vantagem e simbolizada pelas sedes dos respectivos governos regionais. Basta ver o contraste entre os predios insignificantes em piazzas encardidas que se veem nas regioes sulistas e o arranha-ceu de 30 andares no centro de Milao que abriga o governo da Lom­bardia, construfdo originariarnente para a multinacional Pirelli. 0 pessoal da sau­de publica ou os administradores de obras publicas nas regioes do Norte tern a sua disposi~lio todos os recursos de uma das economias mais adiantadas do mun­do. Seus colegas do Sui tern que enfrentar os graves problemas do subdesen­volvimento contando com pouca assistencia local. Tomemos urn unico exemplo, porem revelador: nos anos 70, havia centenas de empresas de processamento de dados em Millio, porem quase nenhuma em Potenza. Os administradores regia-

100 CAPiTULO 4

nais que necessitam de ajuda para dimensionar seus problemas ou gerir seu pes­soal estao muito mais bern servidos na Lombardia do que na Basilicata.5

Decerto a diferen9a de desempenho entre o Norte e o Sui nao se deve sim­plesmente aos recursos financeiros disponfveis aos governos regionais. As auto­ridades centrais alocam verbas a esses governos de acordo com uma formula redistributiva que favorece as regioes mais pobres. De fato, nossa analise do de­sempenho institucional revelou que muitas das regioes mais atrasadas dispoem de mais recursos do que sao capazes de despender. Contudo, a figura 4.2 mostra que essa redistribui9ao fiscal aparentemente nao basta para compensar as enor­mes diferen9as na infra-estn.Jtura socio-economica _e tecnologica.

Porem, quanto mais detidamente se examina a disposi9ao da figura 4.2, mais evidentes se tornam as limita9oes dessa interpreta9ao. As regioes estao divididas em dois quadrantes, as ricas e as pobres, e os governos destas liltimas sao jus­tamente os que apresentam os nfveis mais baixos de desempenho. Mas as acen­tuadas diferen9as de desempenho observadas dentro de cada quadrante sao abso­lutamente inexplicaveis em termos de desenvolvimento economico.6 A Campania, a regiao em torno de Napoles, e economicamente mais adiantada do que Molise e a Basilicata, que figuram em ultimo na escala de desenvolvimento, mas os go­vernos destas duas sao visivelmente mais eficazes que o da Campania. A Lom­bardia, o Piemonte e a Liguria - as tres pontas do celebre triiingulo industrial do Norte - sao mais ricos do que a Emilia-Romagna e a Umbria (ou pelo me­nos assim era no infcio dos anos 70), mas o desempenho dos governos destas ultimas e nitidamente superior. A riqueza e o desenvolvimento economico nao explicam tudo.

A modernidade economica esta de algum modo associada ao born desempe­nho das institui9oes publicas - isso esta claro. 0 que nossa analise ate agora nao esclareceu e se a modernidade e uma das causas do desempenho (talvez uma entre varias), se o desempenho e talvez de certa forma uma das causas da mo­demidade, se ambas as coisas sao influenciadas por urn terceiro fator (e a as­socia9ao entre elas e de certo modo espuria) ou se a rela9ao entre modernidade e desempenho e ainda mais complexa. Essas questoes mais complicacias - e mais interessantes - serao novamente abordadas mais adiante e nos proximos dais capftulos.

A COMUNIDADE CiVICA: ALGUMAS ESPECULAQOES TEORICAS

Na Floren9a do seculo XVI, analisando a historia agitada das institui96es repu­blicanas na Antigtiidade e tambem na Italia renascentista, Maquiavel (Niccolo Machiavelli) e varios contemporiineos seus conclufram que o exito ou o fracasso das institui96es livres dependia do carater dos cidadaos, ou seja, de sua "virtude cfvica".

7 Segundo uma interpreta9ao consagrada do pensamento polftico anglo­

americano, essa escola "republicana" de humanistas dvicos foi posteriormente superada por Hobbes, Locke e seus sucessores Iiberais. Enquanto os republicanos

EXPLICAyAO DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 101

enfatizavam a comunidade e as obriga9oes dos cidadaos, os liberais ressaltavam o individualismo e os direitos individuais.8 Em vez de pressupor cidadaos vir­tuosos e imbufdos de espfrito publico, a Constitui9ao norte-americana, dizia-se, com seus ''freios e contrapesos", fora concebida por Madison e seus colegas li­berais precisamente para tornar a democracia segura para os nao-virtuosos. A contribui9ao dos republicanos cfvicos para nossa compreensao da democracia moderna estaria, pois, inteiramente ultrapassada.

Nos ultimos anos, porem, uma onda revisionista varreu a filosofia polftica an­glo-americana. "A mais drastica revisao [da historia do pensamento politico] dos ultimos 25 anos", observa Don Herzog, e "a descoberta - e a celebra9ao - do humanismo cfvico."9 Segundo os revisionistas, existe uma importante tradi9ao re­publicana ou comunitaria que vern desde os gregos e Maquiavel, passando pela Inglaterra do seculo XVII, ate os constituintes americanos. 10 Em vez de exal­tarem o individualismo, os novos republicanos evocam a eloqtiente exorta9ao co­munitaria de John Winthrop aos cidadaos de sua "cidade no alto da colina": "Devemos nos comprazer mutuamente, fazer nossas as condi9oes dos outros, re­gozijarmo-nos juntos, prantear juntos, trabalhar e sofrer juntos, tendo sempre em mente nossa comunidade, como membros do mesmo corpo". 11

Os novos teoricos republicanos nao ficaram sem resposta. Os partidarios do individualismo liberal classico sustentam que a no9ao de comunidade exaltada pelos novos republicanos e urn "ideal perigoso e anacronico". 12 Curiosamente, ate agora esse amplo debate transcorreu quase inteiramente sem alusao a pes­quisa empfrica sistematica, seja no mundo anglo-americano ou em outros lugares. Mesmo assim ele contem a semente de uma teoria da efetiva governan9a de­mocratica: "A medida que aumenta significativamente o numero de cidadaos nao-virtuosos, diminui progressivamente a capacidade das sociedades liberais pa­ra funcionar bem,;. 13 Queremos investigar empiricamente se o exito de urn go­verna democratico depende de quao proximo seu meio se acha do ideal de uma "comunidade cfvica". 14

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Mas que vern a ser em termos praticos essa "comunidade cfvica"? Tomando por base os teoricos republicanos, podemos come9ar escolhendo alguns dos prin­cipais topicos do debate filosofico.

Participat;fw civica

Numa comunidade cfvica, a cidadania se caracteriza primeiramente pela partici­pa9ao nos negocios publicos. "0 interesse pelas questoes publicas e a devo9ao as causas publicas sao os principais sinais de virtude dvica", diz Michael Walzer. 15 Decerto nem toda atividade polftica merece ser qualificada como "vir­tuosa" ou contribui para o bern geral. 0 significado basico da virtude cfvica pa­rece residir em "urn reconhecimento e uma busca perseverante do bern publico a custa de todo interesse puramente individual e particular". 16

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1' 102 CAPiTULO 4

Pode muito bern haver urn exagero na dicotomia entre interesse pr6prio e al­trufsmo, pois nenhum mortal e nenhuma sociedade bem-sucedida podem pres­cindir do poderoso estfmulo do interesse pr6prio. Os cidadaos da comunidade cfvica nao tern que ser altrufstas. Mas na comunidade cfvica os cidadaos buscam o que Tocqueville chamava de "interesse pr6prio corretamente entendido", isto e, o interesse pr6prio definido no contexto das necessidades publicas gerais, o in­teresse pr6prio que e "esclarecido" e nao "mfope", 0 interesse proprio que e sen­sfvel aos interesses dos outros. 17

Urn exemplo da falta de virtude cfvica e o "familismo amoral" que Edward Banfield diz ser o ethos. predominante em Montegrano, cidadezinha nao muito distante da nossa Pietrapertosa: "Maximizar a vantagem material e imediata da famflia nuclear; supor que todos os outros agirao da mesma forma". 18 A par­ticipa~ao numa comunidade cfvica pressupoe mais espfrito publico do que essa atitude, mais voltada para vantagens partilhadas. Os cidadaos de uma comuni­dade cfvica nao sao santos abnegados, mas consideram o domfnio publico algo mais do que urn campo de batalha para a afirma~ao do interesse pessoal.

/gualdade polftica

Na comunidade cfvica, a cidadania implica direitos e deveres iguais para todos. Tal comunidade se mantem unida por rela~oes horizontais de reciprocidade e co­opera~ao, e nao por rela~oes verticais de autoridade e dependencia. Os cidadaos interagem como iguais, e nao como patronos e clientes ou como governantes e requerentes. Certamente nero todos os te6ricos republicanos cl!issicos eram de­mocratas. Tampouco uma comunidade cfvica contemporanea pode prescindir das vantagens da divisao do trabalho ou de lideran~a polftica. Nessa comunidade, po­rem, os lfderes devem ser e tambem considerar-se responsaveis por seus conci­dadaos. Tanto o poder absoluto quanta a falta de poder podem levar a corrup~ao, pois as duas coisas incutem urn sensa de irresponsabilidade. 19 Tal comunidade sera tanto mais cfvica quanta mais a polftica se aproximar do ideal de igualdade polftica entre cidadaos que seguem as regras de reciprocidade e participam do governo.

Solidariedade, confianqa e tolerancia

Em muitos aspectos, os cidadaos de uma comunidade cfvica sao mais do que meramente atuantes, imbufdos de espfrito publico e iguais. Os cidadaos virtuo­sos sao prestativos, respeitosos e confiantes uns nos outros, mesmo quando di­vergem em rela~iio a assuntos importantes. A comunidade cfvica niio esta livre de conflitos, pois seus cidadiios tern opinioes firmes sobre as questoes publicas, mas siio tolerantes com seus oponentes. "lsso e provavelmente o que mais se assemelha aquela 'amizade' que, segundo Arist6teles, deve caracterizar as re-

EXPLICA<;:AO DO DESEMPENHC. INSTITUCIONAL 103

la~oes entre os membros de uma comunidade polftica", diz Michael Walzer.20

Como comentou Gianfranco Poggi acerca da teoria da governan~a democratica de Tocqueville: "A confian~a mutua e talvez o preceito moral que mais ne­cessita ser difundido entre as pessoas, caso se pretenda manter a sociedade re­publicana".21

Ate mesmo as transa~oes que aparentemente visam ao interesse pr6prio as­sumem urn carater diferente quando inseridas num contexto social que promove a confian9a mutua, como veremos mais detalhadamente no capitulo 6. As re­la9oes de confian9a permitem a comunidade cfvica superar mais facilmente o que os economistas chamam de "oportunismo", no qual os interesses comuns nao prevalecem porque o indivfduo, por desconfian9a, prefere agir isoladamente e nao coletivamente.22 Analise recente sabre iniciativas comunitarias na Ame­rica Latina ressalta a importancia social da coopera9iio local e da mobiliza9iio polftica - mesmo quando nao se logram resultados praticos imediatos - jus­tamente por contribufrem indiretamerite para "combater o isolamento e a des­confian9a mutua".23

Associaq6es: estruturas sociais da cooperaqao

Certas estruturas e praticas sociais incorporam e refor9am as normas e os valores da comunidade cfvica. Nesse campo, o te6rico social mais importante continua sendo Alexis de Tocqueville. Ao analisar as condi96es sociais que sustentavam a Democracia na America, Tocqueville atribuiu grande importancia a propensiio dos americanos para formar organiza9oes civis e polfticas:

"Americanos de todas as idades, de todas as condi96es e de todos os tempera­mentos estao sempre formando associa9iies. Existem nao s6 associa96es comerciais e industriais de que todos fazem parte, mas tambem outras de mil diferentes tipos - religiosas, morais, serias, futeis, bastante genericas e bastante limitadas, imen­samente grandes e muito pequenas. (. .. ) Assim, o pafs mais democn1tico do mundo e hoje aquele onde os homens levaram atualmente a maxima perfei91io a arte de alcan<;:ar em conjunto o alvo das aspira96es comuns e aplicaram essa nova tecnica ao maior numero de objetivos."24

Diz-se que as associa96es civis contribuem para a eficacia e a estabilidade do governo democratico, niio s6 por causa de seus efeitos "internos" sabre o indivfduo, mas tambem por causa de seus efeitos "externos" sobre a socie­dade.

No ambito interno, as associa9oes incutem em seus membros habitos de coopera9iio, solidariedade e espfrito publico. Tocqueville afirmou que "somente a a9ao que os homens exercem uns sabre os outros renova os sentimentos e as ideias, engrandece o cora9iio e promove o entendimento".25 Isso e corro­borado por dados extrafdos de pesquisas sobre cultura cfvica realizadas com cidadiios de cinco pafses, incluindo a Italia, mostrando que os membros das

104 CAPiTULO 4

associa<;:6es tern mais consciencia polftica, confian<;:a social, participa<;:lio polf­tica e "competencia cfvica subjetiva". 26 A participa<;:lio em organiza<;:6es cfvi­cas desenvolve o espfrito de coopera<;:ao e o senso de responsabilidade comum para com os empreendimentos coletivos. Alem disso, quando os indivfduos pertencem a grupos heterogeneos com diferentes tipos de objetivos e membros, suas atitwdes se tornam mais moderadas em virtude da intera<;:ao grupal e das multiplas press5es.27 Tais efeitos, e born que se diga, nlio pressup6em que o objetivo manifesto da associa<;:ao seja politico. Fazer parte de uma sociedade orfeonica ou de urn clube de ornit6filos pode desenvolver a autodisciplina e o espfrito de colabora<;:ao.28

No ambito externo, a "articula<;:lio de interesses" e a "agrega<;:ao de interes­ses", como chamam os cientistas polfticos deste seculo, sao intensificadas por uma densa rede de associa<;:6es secundarias. Como diz Tocqueville:

"Quando uma associa<;:lio representa alguma corrente de opiniao, ela tern que as­sumir uma forma mais definida e mais precisa. Ela tern seus adeptos e os engaja em sua causa; esses adeptos travam conhecimento entre si, e quanto maior o seu numero, maior o entusiasmo. Uma associa<;:ao congrega as energias de espfritos di­vergentes e firmemente os orienta para urn objetivo claramente definido."29

De acordo com essa tese, uma densa rede de associa<;:6es secundarias ao mes­mo tempo incorpora e promove a colabora<;:lio social. Assim, contradizendo o re­ceio de sectarismo manifestado por pensadores como Jean-Jacques Rousseau, numa comunidade cfvica as associa<;:6es de indivfduos que pensam da mesma forma contribui para urn governo democratico eficaz.30

Mais recentemente, uma Iinha independente de pesquisa veio refor<;:ar a ideia de que o associacionismo e precondi<;:lio necessaria para o governo de­mocratico. Sintetizando os resultados de estudos de caso sobre desenvolvimen­to no Terceiro Mundo, Milton Esman e Norman Uphoff concluem que as associa96es locais tern papel crucial nas estrategias de desenvolvimento rural bem-sucedidas:

"E essencial contar com uma vasta rede de associa~;5es para poder verdadeira­mente combater a pobreza em massa nas condi<;:oes que deverao prevalecer na maioria dos pafses em desenvolvimento num futuro previsfvel. ( ... ) Embora. sejam necessarios outros elementos - investimentos em infra-estrutura, polfticas publicas subsidiarias, tecnologias apropriadas e institui~;5es burocraticas e de mercado -, nao podemos conceber nenhuma estrategia de desenvolvimento rural que combine aumento de produtividade com ampla distribui~;ao de beneffcios na qual as orga­niza<;:oes participativas locais nao tenham papel destacado."31

Infelizmente, do ponto de vista da engenharia social, Esman e Uphoff constatam que as organiza96es locais "implantadas" de fora apresentam ele­vado fndice de fracasso. As organiza96es locais mais bem-sucedidas represen­tam iniciativas aut6ctones participativas em comunidades locais relativamente coesas.32

EXPLICA<;:AO DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 105

Embora Esman e Uphoff nlio o digam explicitamente, suas conclusoes sao condizentes com a interpreta9ao de Banfield acerca da situa9ao em Montegrano, "onde a pobreza e o- atraso se devem em grande parte (mas nlio inteiramente) a incapacidade de seus habitantes de agir em conjunto pelo bern comum ou mesmo visando a qualquer objetivo que transcenda aos interesses materiais imediatos da famflia nuclear" .33 Os crfticos de Banfield discordam de sua ideia de atribuir a urn ethos esse comportamento, mas nao refutam sua descri<;:ao da inexistencia de colabora9ao em Montegrano, a incrfvel falta de "a<;:lio deliberadamente pactuada" visando a melhorar as condi<;:6es da comunidade.34

Tanto os defensores quanto os crfticos do republicanismo cfvico fizeram pro­posi96es filos6ficas interessantes. Vamos, pois, abordar a questlio que ate agora nlio foi tratada empiricamente: existe alguma conexao entre o civismo de uma comunidade e a qualidade de sua governan9a?

A COMUNlDADE cfVlCA: VERlFlCA<;Ao DA TEORlA

Na falta de dados etnograticos detalhados sobre as centenas de comunidades existentes nas regi6es italianas, como saber ate que ponto a vida social e polftica de cada regilio se aproxima do ideal de uma comunidade cfvica? Que evidencias sistematicas existem dos padr6es de solidariedade socral e de participa9lio cfvica? Apresentaremos aqui dados referentes a quatro indicadores do civismo da vida regional - dois que correspondem diretamente a concep9ao geral de Tocqueville acerca do que chamamos de comunidade cfvica e dois que se referem mais pre­cisamente ao comportamento politico.

Urn indicador basico da sociabilidade cfvica e a vibra9lio da vida associativa. Felizmente, urn levantamento de todas as associa<;:6es da Italia, locais e nacio­nais, perrnite-nos especificar precisamente o numero de clubes de futebol ama­dor, sociedades orfeonicas, clubes de excursionistas, grupos de ornit6filos, gre­mios literarios, associa96es de ca9adores, Lions Clubs etc. existentes em cada co­munidade e regilio italian as. 35 A tabela 4.1 relaciona as principais areas de ati­vidade dessas associa96es recreativas e culturais.

Deixando de lado por enquanto os sindicatos trabalhistas, os clubes des­portivos sao de Ionge o tipo mais comum de associa9lio secundaria existente entre os italianos, mas outras atividades culturais e recreativas tambem ocupam Iugar de destaque. Padronizados em fun9lio das diferen9as populacionais, esses dados mostram que, no tocante a efervescencia de sua vida associativa, certas regi6es italianas rivalizam com a America de agremiadores natos descrita por Tocqueville, ao passo que os habitantes de outras regioes correspondem per­feitamente ao tfpico "familista amoral" isolado e desconfiado da Montegrano de Banfield. Nas 20 regi6es italianas, a quantidade de clubes desportivos varia de urn clube por 377 habitantes em Valle d' Aosta e 549 em Trentino-Aito Adi­ge a urn clube · por 1.847 habitantes na Puglia. Os numeros referentes a outras associa96es que nlio clubes desportivos variam de 1.050 habitantes por grupo

r I•

:/ 106 CAPiTULO 4

em Trentino-Aito Sardenha. Eis as mais do ideal da

Adige e 2.117 na Liguria a 13.100 habitantes por grupo na primeiras pistas para sabermos que regioes se aproximam comunidade cfvica. 36

Tabela 4.1 Associag6es locais na ltalia: esferas de atividade

Esfera de atividade

Clubes desportivos

Outras associag6es

Entre as quais:

Recreagao

Atividades culturais e cientificas

Musica e teatro

Tecnicas ou econ6micas

Saude e servigos sociais

Outras

Fonte: Mortara, Alberto (ed.). Le associazioni 11aliane. Milano, Franco Angeli, 1985. p. 57.

Percentual de associag6es

73

27

42

21

19

4

4

10

Tocqueville tambem destacou a conexao existente na sociedade moderna entre vitalidade cfvica, associa~oes e peri6dicos locais:

"Quando ja nlio mais existem lagos firmes e duradouros a unir os homens, e Jm­possfvel obter a cooperagao de urn born numero deles, a nlio ser que se consiga convencer cada homem cujo auxflio e nessario de que ele estara servindo aos seus pr6prios interesses unindo voluntariamente seus esforgos aos de todos os demais. Isso nao pode ser feito habitualmente e convenientemente sem o auxflio de urn jomal. Somente urn jornal pode apresentar a mil leitores o mesmo pensamento ao mesmo tempo. ( ... ) Portanto uma associagao democratica dificilmente pode pres­cindir de urn jornai."37

No mundo contempon'ineo, outros meios de comunica~ao de massa tambem suprem a fun~ao do pregoeiro publico, mas na Italia de hoje, em particular, os jornais continuam sendo o meio que reserva maior espa~o as questoes comu­nitarias. Os leitores de jornais sao mais informados do que os nao-leitores e portanto tern mais condi~oes de participar das delibera~oes cfvicas. Assim, o numero de leitores de jornais reflete o interesse dos cidadaos pelos assuntos co­munitarios.

0 publico lei tor de jornais varia muito entre as regiOes italianas. 38 Em 1975, a propor~ao de famflias em que pelo menos urn de seus membros lia urn jornal diario variava de 80% na Liguria a 35% em Molise. Este e, pois, o segundo da-

EXPLICA<;:AO DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 107

do para averiguarmos ate que ponto a vida po!ftica e social nas regioes italianas se aproxima de uma comunidade cfvica.

Normalmente o fndice de comparecimento as urnas da uma medida da par­ticipa~ao politica. Na ltalia, porem, o numero de votantes nas elei~oes gerais nao e urn born indicador da participa~ao cfvica por varias razoes:

o Ate recentemente, pela lei italiana, todo cidadao era obrigado a votar nas eleigoes ge­rais; embora o cumprimento dessa lei fosse irregular, provavelmente ela Ievava as ur­nas muitas pessoas cuja motivagao nao era propriamente "cfvica".

o Como as organizagoes partidarias obviamente tern motivos para influenciar as eleigoes, o comparecimento iis urnas provavelmente varia de acordo com a forga dos partidos, independentemente do engajamento cfvico dos eleitores.

0 Em muitas partes da peninsula onde predomina a polftica do clientelismo, votar nas eleigoes gerais e muito mais urn quid pro quo envolvendo vantagens pessoais ime­diatas do que urn sinal de participagao "cfvica".

A partir de 1974, porem, visando a dirimir uma serie de questoes controversas, passou-se a recorrer a urn dispositive constitucional ate entao jamais utilizado e que previa a realiza~ao de referendos nacionais. Algumas dessas delibera~oes, co­mo a vota~ao de 1974 para legalizar o div6rcio, mexeram com cren~as religiosas profundamente arraigadas. Outras, como o referenda de 1985 sabre a escala m6vel dos salarios nacionais, afetaram o bolso de muitos eleitores e provocaram cisoes nas classes sociais. Outras ainda, como o pleito de 1981 sobre as leis antiterro­rismo ou o de 1987 sobre a energia nuclear, engendraram novas fac~oes no quadro polftico. Em cada referenda os cidadaos eram chamados a manifestar-se a respeito de uma importante questao publica.

A vota~ao nesses referendos foi bern menor que nas elei~oes gerais, certa­mente por inexistirem as motiva~oes "nao-civis" anteriormente mencionadas. Nas ultimas decadas, o comparecimento as umas foi, em media, superior a 90%, ao passo que nos sucessivos referendos ele caiu de 86% no primeiro referenda em 1974 para 64% no ultimo referenda em 1987. Como observou o maior especia­lista em referendos da ltalia: "Os que utilizam o voto como instrumento de 'tro­ca' tern poucos motivos para comparecer as urnas quan~ elei~ao (como no caso do referenda) nao lhes oferece a possibilidade de obter vantagens pessoais imediatas".39 A principal motiva~ao de quem vota num referenda e a preocupa­~ao com as quest5es publicas, aumentada talvez por urn senso mais agu~ado do dever cfvico, de modo que o numero de votantes num referenda oferece uma me­dida relativamente "depurada" da participa~ao cfvica.

As diferen~as regionais no numero de votantes nos sucessivos referendos re­velaram-se marcantes e estaveis, mesmo quando as medias nacionais decafram. 0 fndice de comparecimento as urnas nos cinco principais referendos realizados entre 1974 e 1987 - cujos resultados se acham disponfveis para cada regiao - foi em media de 89% na Emilia-Romagna, contra 60% na Calabria. Alem

r I' 108 CAPiTULO 4

disso, a classifica~iio regional no tocante ao fndice de comparecimento foi pra­ticamente identica em todos os referendos: div6rcio (1974 ), financiamento pu­blico dos partidos (1978), terrorismo e seguran~a publica (1981), escala m6vel dos salarios (1985) e energia nuclear (1987). Em suma, os cidadaos de certas partes da Italia decidiram participar ativamente das delibera~oes publicas sobre uma ampla gama de quest6es, ao passo que os de outras regioes preferiram omitir-se. Assim, para obtermos uma terceira medida da participa~lio cfvica, ela­boramos urn indicador sintetico do comparecimento as urnas em cinco desses referendos (ver tabela 4.2). 40

Tabela 4.2

fndice de comparecimento a referendos, 1974-87

Ano Ass unto Carga fatorial

1974 Legalizagao do div6rcio 0,990

1978 Financiamento publico dos partidos 0,988

1981 Seguranga publica e antiterrorismo 0,996

1985 Escala m6vel dos salarios 0,991

1987 Energia nuclear 0,976

Embora o numero de votantes nas elei~oes J!P;ais nao seja uma boa medida da motiva~ao cfvica, o sufragio italiano tern uma caracterfstica especial que for­nece informa~oes importantes sobre as praticas polfticas regionais. Nas elei~oes

nacionais, todos os votantes tern que eleger uma unica chapa partidaria, e as ca­deiras do Legislativo slio distribufdas entre os partidos por representa~lio pro­porcional. AJem disso, porem, os eleitores podem, se quiserem, indicar sua preferencia por urn determinado candidate integrante da chapa que escolheram. No plano nacional, somente uma minoria de eleitores exerce esse "voto prefe­rencial", mas, nas areas onde as legendas partidarias basicamente servem de bi­ombo para a pratica do clientelismo, o voto preferencial e avidamente disputado pelas fac~oes rivais. Nessas areas, o voto preferencial torna-se essencial para as rela~oes de clientelismo.

No entender dos estudiosos da polftica italiana, a incidencia do voto prefe­rencial e reconhecidamente urn indicador seguro do personalismo, do sectarismo e da politica de clientelismo, e mais adiante apresentaremos outros dados que corroboram essa interpreta<;:iio.41 Logo, o voto preferencial pode ser considerado urn sinal da inexistencia de uma comunidade cfvica. As diferen<;:as regionais no tocante ao uso do voto preferencial mantiveram-se estaveis por decadas, variando de 17% na Emilia-Romagna e na Lombardia a 50% na Campania e na Calabria. A tabela 4.3 apresenta urn fndice composto do voto preferencial em seis elei<;:oes nacionais, de 1953 a 1979, que serve como quarto elemento para avaliar o ci­vismo das regioes italianas.42

j!

EXPLICAc;Ao DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL

Ano da eleigao

Voto preferencial, 1 953

Voto preferencial, 1958

Voto preferencial, 1963

Voto preferencial, 1972

Yolo preferencial, 1 976

Voto preferencial, 1 979

Tabela 4.3

fndice de voto preferencial, 1953-79

109

Carga fatorial

0,971

0,982

0,984

0,982

0,970

0,978

Se nossa analise das motiva~oes e das realidades polfticas subjacentes a vo­ta<;:lio nos referendos e ao voto preferencial estiver correta, entlio ambos devem estar negativamente correlacionados - urn refletindo a polftica do debate e o outro, a polftica do clientelismo. E 0 que mostra a figura 4.3. Em certas regioes os cidadaos comparecem maci<;:amente as umas para manifestar-se a respeito de uma ampla gama de questoes publicas, mas abstem-se do voto preferencial per­sonalizado nas elei<;:6es gerais. Em outras, os cidadiios se deixam envolver pelo clientelismo. Geralmente eles deixam passar a oportunidade de manifestar-se sa­bre as questoes publicas, uma vez que consideram o voto basicamente uma troca numa rela<;:iio de dependencia imediatista e altamente personalizada.

Figura 4.3

Comparecimento a referendos e voto preferencial

(J)

0 1J c ~

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0 c Q)

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Em

Lo To Ve Um

Fr Ma

Pi Tr

Li La

Sa Ab Pu

Mo

Voto preferencial Correlagao: r = -0,91

Ba

Si err

Cl

110 CAPITULO 4

Tabela 4.4 lndice de comunidade cfvica

Componente

Voto preferencial, 1953-79

Comparecimento a referenda, 1974-87

Leitura de jornais, 1975

Carga fatorial

Escassez de associag6es desportivas e culturais, 1981

-0,947

0,944

0,893

-0,891 8

a Como indicado no texto. a pontuac;;ao ness a variavel e feita de modo a que uin numero elevado corresponda a uma quantidade menor de associac;;oes.

lntercorrelag6es (r) entre componentes do indice de comunidade civica

EXPLICAc:;;Ao DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 111

Figura 4.4 A comunidade cfvica nas regi6es italianas

Mais civica

Media

.,. Vpref Refer Jorn As soc .··.··.·_:_,~-~.-. 1 :\-... Jll !'lUI I~ I I Menos civica

Vpref 1 ,00 -0,91 -0,77 0,82 t Refer -0,91 1,00 o, 79 -0,76 ~ Jorn -0,77 0,79 1,00 -0,73 '

Assoc 0,82 -0,76 -0,73 1,00

Nota: Todas as correlac;;oes acima sao estatisticamente relevantes no nivel 0,001 ou mais.

Ambos OS grupos estao de certo modo "participando da polftica". Nao e tanto

a quantidade da participac;:ao e sim a qualidade que os distingue. 0 caniter da

participac;ao varia porque a natureza da politica e muito diferente nas duas areas.

0 comportamento politico em certas regioes pressupoe que a politica implica de­liberac;ao coletiva sabre as quest5es publicas. Ja em outras, a polftica e hierar­

quicamente organizada e liga-se mais diretamente a vantagens pessoais. Par que

existem essas diferenc;:as regionais e quais as suas conseqiiencias para a gover­nanc;a regional sao questoes que em breve iremos abordar.

De acordo com a ideia que fazemos da comunidade cfvica, existe de fato

uma estreita correlac;ao entre as nossos quatro indicadores, na medida em que as

regioes onde e macic;o o comparecimento as umas nos referendos e inexpressivo

o uso do voto preferencial sao praticamente as mesmas onde existem uma densa

rede de associac;oes civis e urn elevado numero de leitores de jornais. Logo, po­

demos convenientemente combinar os quatro indicadores num unico fndice de

comunidade cfvica, como se ve na figura 4.4. E claro que, isoladamente, qual­quer indicador do civismo pode ser enganoso, mas esse fndice composto reflete urn padrao significativo e coerente.

A figura 4.4, par sua vez, ilustra os nfveis de civismo nas 20 regioes italianas. Nas regioes mais cfvicas, como a Emilia-Romagna, os cidadaos participam ati­vamente de todo tipo de associac;oes locais - gremios literarios, orfeoes locais, clubes de cac;adores e assim por diante. Acompanham com interesse os assuntos cfvicos veiculados na imprensa local e envolvem-se na polftica por nutrirem con­vicc;oes programaticas. Ja nas regioes menos cfvicas, como a Calabria, os eleitores comparecem as urnas nao para se manifestar sabre as questoes publicas, mas por causa das relac;oes hierarquicas de clientelismo. A inexistencia de associac;oes ci­vicas e a escassez de meios de comunicac;ao locais nestas ultimas regioes signi­ficam que os cidadaos raramente se envolvem nos assuntos comunitarios.

A vida publica e muito diferente nesses dais tipos de comunidade. Numa re­giao cfvica, quando dois cidadaos se encontram na rua, provavelmente ambos ja leram em casa o jornal daquele dia; numa regiao menos cfvica, quando duas pes­soas se encontram, provavelmente nenhuma delas leu o jornal. Mais da metade dos cidadaos das regioes cfvicas jamais exerceu o voto preferencial em sua vida; mais da metade dos eleitores das regioes menos civicas diz que sempre votou as­sim.43 Ser membra de clubes desportivos, grupos culturais e recreativos, orga­nizac;oes comunitarias e filantr6picas, associac;oes educativas e juvenis, entre ou­tros, e aproximadamente duas vezes mais comum nas regioes mais cfvicas do que nas regioes menos cfvicas.44

0 .s::: c (])

0. E (]) Ul (])

0

112 CAPiTULO 4

Figura 4.5

Comunidade cfvica e desempenho institucional

Cm Cl

Mo Pu

Si

Ba Ab

Sa

Comunidade cfvica Correlagao: r = 0.92

La

Em

Um

Pi To Fr

Ve Li Lo Tr

Va Ma

Mesmo uma nipida comparac;:ao da figura 4.4 com a figura 4.1 mostra uma notavel coincidencia entre o desempenho de urn governo regional e o grau de participac;:ao na vida social e polftica da regiao. A forc;:a dessa relac;:ao aparece com clareza meridiana na figura 4.5. Nao s6 o civismo distingue as regioes com born desempenho situadas no quadrante superior direito das regioes atra­sadas que figuram no quadrante inferior esquerdo, como ate mesmo as dife­renc;:as mais sutis de desempenho dentro de cada quadrante guardam estreita relac;:ao com nossa avaliac;:ao da vida comunitaria.45 Nesse sentido, a comuni­dade cfvica e urn determinante mais forte que 0 desenvolvimento economico, tal como indicado na figura 4.2. Quanta mais cfvica a regiao, mais eficaz o seu governo.

Essa relac;:ao e tao forte que, quando levamos em conta o civismo de uma regiao, a relac;:ao anteriormente observada entre desenvolvimento economico e desempenho institucional fica inteiramente ofuscada.46 Em outras palavras, pa­rece que as regioes economicamente mais adiantadas tern governos regionais mais eficientes simplesmente porque nelas ha maior participac;:ao civica. Cer­tamente a Iigac;:ao entre comunidade civica e desenvolvimento economico e em si mesma interessante e importante, e tornaremos a examina-la nos capitulos 5 e 6. Por ora e suficiente reconhecer que o desempenho de urn governo regional esta de algum modo estreitamente relacionado com o carater cfvico da vida so-

EXPLICA9AO DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 113

cia! e politica da regiao. As regioes onde ha muitas associac;:oes cfvicas, muitos Ieitores de jornais, muitos eleitores politizados e menos clientelismo parecem contar com governos mais eficientes. Que tern de tao especial essas comuni­dades?

VIDA SOCIAL E POLfTICA NA COMUNIDADE CfVICA

Em muitos aspectos, a vida numa comunidade cfvica e fundamentalmente sin­

gular. Podemos compreender melhor as implicac;:oes sociais e polfticas do civis­mo valendo-nos dos dados obtidos em nossas sondagens junto aos politicos regionais, aos lideres comunitarios e ao publico em geral.

Consideremos primeiramente alguns dados que corroboram a nossa afirmac;:ao de que a participac;:ao politica nas regioes menos cfvicas e induzida pela pratica do clientelismo personalista e nao por compromissos programaticos com as ques­

t5es publicas. Em 1982, indagamos de lideres comunitarios de todo o pais se

eles consideravam a vida polftica em suas respecti vas regioes razoavelmente

"programatica" ou razoavelmente "clientelista". A proporc;:ao dos que a descre­veram como clientelista variou de 85% em Molise a 14% em Friuli-Veneza Giu­

lia. A figura 4.6 mostra que essas descric;:oes da politica regional guardam

estreita relac;:ao com nosso fndice de comunidade cfvica (particularmente se le­varmos em conta a atenuac;:ao estatfstica produzida por amostras muito reduzidas e o conseqiiente erro de amostragem). As regioes onde os cidadaos usam o voto preferencial, mas nao votam nos referendos, nel? pertencem a associac;:oes cfvi­

cas, nem leem jornais sao as mesmas cujos lideres descrevem a polftica regional

como clientelista, em vez de programatica.

Cidadaos e politicos nos fornecem subsfdios para estabelecer a incidencia da

polftica de clientelismo personalizado. Os cidadaos das regioes menos cfvicas di­

zem ter contatos pessoais muito mais freqiientes com seus representantes do que

os cidadaos do Norte, onde ha maior civismo.47 Alem disso, tais contatos en­volvem principalmente assuntos pessoais, em vez de questoes publicas de inte­resse geral. Na sondagem que realizamos em 1988, 20% dos eleitores das

regioes menos cfvicas admitiram que ocasionalmente "pedem ajuda a algum po­

litico para obter licenc;:as, empregos e assim por diante", contra apenas 5% dos

eleitores nas regioes mais cfvicas. Esse "contato particular" nao e determinado

pelos fatores demograficos normalmente associados a participac;:ao polftica, como

educac;:ao, classe social, renda, engajamento politico, partidarismo ou faixa etaria,

porem e muito mais comum em todas as categorias sociais nas regioes menos cfvicas. Essa forma de participac;:ao parece depender menos de quem voce e do que de onde voce esta.48

60

50

40

30

20

10

0

0 E

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I

114 CAPiTULO 4

Figura 4.6 Clientelismo e comunidade cfvica

Cl Mo Ba

Cm Ab Va

Pu Si Ma Sa La Um

Ve

Pi

Comunidade civica Correlagao: r = -0,71

Figura 4.7

Li

To

Tr Em Lo

Fr

Contatos particulares com eleitores e comunidade cfvica

Numero de contatos com eleitores por semana

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EXPLICAyAO DO OESEMPENHO INSTITUCIONAL 115

Os subsidies obtidos em nossas sondagens junto aos conselheiros regionais sao inteiramente condizentes com esse quadro. Perguntamos a cada conselheiro quantos cidadaos o haviam procurado na semana anterior e por que motivo. Os resultados de todas as nossas quatro baterias de entrevistas foram praticamente identicos. Os conselheiros da Emilia-Romagna, a re~iao mais civica, disseram que costumam receber menos de 20 eleitores numa semana normal, ao passo que os conselheiros das regioes menos civicas registram de 55 a 60 contatos por se­mana. (A figura 4.7 mostra os resultados em todas as seis regioes.)

Nas regioes menos civicas, a esmagadora maioria desses encontros envolve pedidos de emprego e pistolao, enquanto na Emilia e mais provavel que os con­tatos digam respeito a assuntos legais ou da administra~ao. Na Puglia ou na Ba­silicata, normalmente urn conselheiro recebe diariamente cerca de oito a 10 pedidos de emprego ou outros favores, contra cerca de urn pedido desses por dia na Emilia-Romagna. Por outro !ado, o conselheiro da Emilia diz receber cerca de urn cidadao por dia para tratar de alguma questao de interesse publico, urn tipo de assunto que praticamente nunca e tratado com urn conselheiro da Puglia ou da Basilicata. Em suma, os cidadaos das regioes mais civicas procuram seus re­presentantes com muito menos freqtiencia e, quando o fazem, normalmente e pa­ra falar de politica e nao de pistoloes.

Ate agora nosso exame das caractensticas que distinguem as comunidades cf­vicas das menos civicas concentrou-se no comportamento do cidadao comum, mas existem tambem diferen~as reveladoras no que diz respeito ao caniter das elites politicas nos dois tipos de regiao. Nas regioes menos civicas, como vimos, a politica se caracteriza por relagoes verticais de autoridade e dependencia, tal como corporificadas no sistema clientelista. A politica nessas regioes e funda­mentalmente mais elitista. As rela~oes de autoridade na esfera polftica espelham fielmente as relagoes autoritarias num contexto social mais amplo.49

Nao e de admirar, portanto, que os lideres politicos das regioes menos civicas se­jam provenientes de urn segmento mais estreito da hierarquia social. No Sui, menos cfvico, os nfveis de instrugao entre os cidadaos comuns sao ligeiramente inferiores aos do Norte; em 1971, apenas 2,6% dos habitantes sulistas tinham nfvel superior, contra 2,9% dos nortistas. Entre as elites politicas, porem, os nfveis de instru~ao sao consideravelmente mais altos no Sui. Somente 13% dos conselheiros na Puglia e na Basilicata nao tern formagao universitaria, contra 33-40% no Norte, onde as regioes sao mais civicas. Em outras palavras, a elite regional das regioes menos civicas e . quase toda proveniente do segmento mais privilegiado da popula~ao, ao passo que muitos lfderes politicos das regioes mais civicas sao de origem mais modesta.50

Os lfderes politicos das regioes civicas ap6iam mais entusiasticamente a igualdade politica do que seus colegas das regioes menos civicas. Em nossos pri­meiros encontros com os conselheiros recem-eleitos em 1970, os das regioes mais civicas, como a Emilia-Romagna e a Lombardia, mostraram-se mais sim­paticos a ideia da participagao popular nos assuntos regionais, enquanto os li­deres das regioes menos cfvicas mostraram-se mais ceticos.51

Naqueles primeiros anos, os lideres politicos das regioes mais civicas exaltavam a reforma regional como uma oportunidade para ampliar a democracia popular na

I 116 CAPiTULO 4

It:alia, mas os Hderes das regioes menos cfvicas estavam aturdidos com essa re­t6rica populista que reclamava mais poderes para o povo. A medida que a nova institui<;:li.o ia amadurecendo nos anos 70 e a euforia inicial se esvanec.ia, os lideres regionais italianos que antes enalteciam a democracia direta foram-se tomando mais circunspectos. Em todo o pais, os esfor<;:os para aumentar a participa<;:li.o po­pular no governo regional foram cedendo o passo a preocupa<;:li.o com a eficiencia e a eficacia administrativas. Mesmo assim, continuou havendo nftidas diferen<;:as entre os Hderes das diversas regioes no tocante ao apoio dado a igualdade politica.

Algumas dessas diferen<;:as de perfil podem ser captadas atraves de quatro itens que submetemos aos conselheiros regionais em todas as quatro sondagens realizadas de 1970 a 198'8 e com os quais eles deveriam simplesmente concordar ou discordar. Os resultados foram por n6s combinadas num unico fndice de apoio a igualdade politica. Os conselheiros que mais somaram pontos nesse in­dice sli.o igualitlirios confessos. Ja os que fizeram menos pontos no fndice de apoio a igualdade politica se mostram ceticos quanto ao discernimento do cida­dli.o comum e chegam as vezes a duvidar ate do sufnigio universal. Para eles de­ve haver uma lideran<;:a forte, especialmente por parte das elites tradicionais.

A figura 4.8 mostra as nftidas diferen<;:as entre as seis elites regionais no que diz respeito ao apoio a igualdade polftica, o que reflete quase perfeitamente o ci­vismo da comunidade regional. Onde as associa<;:oes prosperam, onde os cidadli.os se interessam pelas quest5es comunitarias e votam por convic<;:li.o e niio por cli­entelismo, af e que vamos tambem encontrar lfderes que acreditam na democra­cia e nli.o na hierarquia social e polftica.

Figura 4.8 Apoio dos lideres a igualdade politica e comunidade civica

Lideres (%) que ap6iam a igualdade politica 80 ~--~--------------------------------------------------r

70

60

50

40

30

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Grau de comunidade civica

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EXPLICA~Ao DO OESEMPENHO INSTJTUCIONAL 117

indice de apoio a igualdade politfca

1. As pessoas devem poder volar mesmo que nao ten ham discernimento para tanto.

2. Poucas pessoas sabem de fato o que e melhor para elas a Iongo prazo•

3. Certas pessoas estao mais capacitadas a liderar este pais em virtude de suas tradig6es e origens farniliares*

4. Sempre sera necessaria contar com alguns individuos fortes e capazes, que saibam com an dar. •

* Nesses itens, a pontuagao e inversa.

Essas diferen<;:as regionais no que se refere a autoridade politica tiveram uma in­fluencia profunda e duradoura nas atitudes populares perante a propria estrutura do governo italiano. Dois epis6dios, separados por quase meio seculo, ilustram magni­ficamente esse fato: o plebiscita de 1946 para manter ou nli.o a monarquia e o re­ferenda de 1991 sobre reforma eleitoral, urn vasto conjunto de propostas visando a inibir a "compra de votos" e outras fonmas de clientelismo. Como mostram as figuras 4.9 e 4.10, quanto mais cfvica era a vida social e politica de uma regiiio nos anos 70, maior a probabilidade de ela ter votado a favor da republica e contra a monarquia 30 anos antes, e maior a probabilidade de ela ter apoiado a reforma eleitoral igualitaria mais de uma decada depois. Os cidadaos das regioes mais cfvicas, assim como seus lfderes, tern uma aversao generalizada pelas estrutunis de poder hierarquizadas.

* 0 E (/) ·c:

75

.~ 50 :0 ::J

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25

Figura 4.9 Comunidade civica e republicanismo, 1946

Cl

Mo

Si

Pu

em

Ba

Ab

Sa

Comunidade civica Correlagao: r = 0,90

Tr

Em

MaUm To

Li

Va Fr Lo

VePi

La

• Percentual do eleitorado que votou contra a monarquia em 1946.

70

~ 60 .8 ·a; a; 0 E en '§ .E 50 Q)

a:

40

118 CAPiTULO 4

Figura 4.10 Comunidade civica e reformismo eleitoral, 1991

Pu

Cm Si Ba

Mo Cl

Sa Ab

Comunidade civica Correla.;ao: r = 0,92

Ve

Fr

Ma Lo

Em

Va Umli To Tr La Pi

* Percentual do eleitorado que votou pela reforma eleitoral em 1991.

Em suma, o civismo tern a ver com igualdade e tambem com engajamento. E impossfvel especificar as complexas conexoes causais subjacentes a esse con­junto de rela96es entre elite e massa. E inutil indagar o que vern primeiro - o compromisso dos Ifderes com a igualdade ou o compromisso dos cidadiios com o engajamento. Niio podemos saber ate que ponto os Ifderes estiio simplesmente reagindo a competencia e ao entusiasmo cfvico (ou a falta deste) do eleitorado, nem ate que ponto o engajamento cfvico dos cidadiios foi influenciado pela dis­posir;iio (ou relutancia) das elites para tolerar a igualdade e incentivar a parti­cipar;iio. As atitudes da elite e das massas sao na verdade os dois !ados de uma mesma moeda e combinam-se num equilfbrio que se reforr;a mutuamente.

No capftulo 5 mostraremos que essas relar;oes entre elite e massa vern evo­luindo desde ha muito. Assim, seria de estranhar se as atitudes de ambas niio fossem congruentes. Uma situa9iio ~m que haja elites autoritarias e massas agres­sivas niio pode constituir urn equilibria estavel, assim como uma conjuntura de lideres comedidos e seguidores complacentes dificilmente seria mais duradoura. Os quadros mais estaveis de relay5es elite-massa com que realmente nos depa­ramos permitem-nos compreender melhor a dinamica da polftica nas regioes cf­vicas e menos cfvicas. A eficacia do governo regional esta estreitamente relacionada com o grau em que o intercambio entre elite e massa na vida da re­giiio se organiza horizontal ou hierarquicamente. A igualdade e uma caracterfstica essen cia! da comunidade cfvica. 52

EXPLICAt;:AO DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 119

Os lfderes politicos das regioes cfvicas tambem se mostram mais propensos a transigir do que os Ifderes das regioes menos cfvicas. Como veremos em bre­ve, nada prova que a polftica nas regioes cfvicas esteja menos sujeita a conflitos e controversias, mas seus lideres estiio mais dispostos a dirimir seus conflitos. As regioes cfvicas se caracterizam niio pela falta de partidarismo, mas por urn par­tidarismo aberto. Esse importante contraste entre polftica cfvica e polftica menos cfvica e visfvel na figura 4.11, que mostra a rea9iio dos conselheiros - nas qua­tro sondagens por nos realizadas ao Iongo de mais de 20 anos - a seguinte pro­posir;iio: "Transigir com adversaries politicos e perigoso porque normalmente se acaba traindo o proprio !ado". Na regiiio mais cfvica, somente 19% dos Ifderes polfticos concordaram - menos da metade do fndice verificado entre os polf­ticos das regioes menos cfvicas. Os polfticos das regioes cfvicas niio negam a realidade dos interesses conflitantes, mas niio receiam fazer acordos criativos.53

Isso tambem faz parte das caracterfsticas da comunidade cfvica que ajudam a ex­plicar por que o governo funciona melhor num tal contexto.

Em termos operacionais, a comunidade cfvica se define em parte pela den­sidade da malha de associa96es culturais e recreativas locais. Tal definir;iio ex­clui, porem, tres afilia96es que sao importantes para muitos italianos - os sindicatos, a Igreja e os partidos politicos. 0 contexte cfvico exerce efeitos dis­tintos no tocante a afilia9iio a esses tres diferentes tipos de organiza9iio.

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Figura 4.11

Resistencia dos lideres a transigir e comunidade civica

Concorda (%) "Transigir e perigoso"

II Grau de

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120 CAPITULO 4

Sindicatos

Em muitos paises (especialmente naqueles onde a sindicaliza<;ao e obrigat6ria), a afilia<;ao aos sindicatos e basicamente involuntaria e portanto tern pouca impor­tancia cfvica. Na Italia, porem, a sindicaliza<;ao e voluntaria e significa muito mais do que simplesmente poder ter urn determinado emprego.54 A fragmenta<;ao ideol6gica do movimento sindical italiano oferece urn amplo leque de op<;oes de afilia<;ao polftica - comunista, cat6lica, neofascista, socialista ou nenhuma des­tas. Os sindicatos de trabalhadores rurais e de "colarinho branco" sao mais im­portantes na Italia do que em muitos outros paises, o que torna maiores as possibilidades de afilia<;ao. Salvatore Coi afirma que "a motiva<;ao polftica e a tradi<;ao ideol6gica" sao mais importantes do que a estrutura economica na de­termina<;ao da afilia<;ao sindical na Italia.55 Logo, a sindicaliza<;ao tern maior im­portiincia cfvica na Italia do que em outros paises.

A afilia<;ao sindical e muito mais comum nas regioes mais cfvicas. Na ver­dade, sua incidencia e cerca de duas vezes maior nas regioes mais cfvicas, con­siderando a ocupa<;ao dos respondentes: entre os colarinhos brancos, entre os agricultores, entre os profissionais liberais, entre os empresarios autonomos etc., o indice de sindicaliza<;ao e mais elevado nas regioes mais cfvicas. Por outro !a­do, a afilia<;ao sindical nao esta relacionada com o gnm de instru<;ao, nem com a faixa etaria, nem com a urbaniza<;ao, e as diferen<;as por classe social sao me­nares do que se poderia esperar. A sindicaliza<;ao e quase tao comum entre os profissionais liberais e os executivos nas res1;ioes cfvicas quanto entre os traba­lhadores manuais nas regioes menos cfvicas. 0 contexto cfvico e quase tao im­portante quanto o status s6cio-economico como fator determinante da sindica­liza<;ao na Italia. Nas regioes cfvicas, a solidariedade no local de trabalho faz parte do contexto mais amplo de solidariedade sociai.57

lgreja e religiosidade

A religiao organizada, pelo menos na Italia cat6lica, e uma alternativa a comu­nidade cfvica e nao urn elemento integrante desta. Ao Iongo da hist6ria italiana, a presen<;a do papado em Roma influenciou fortemente a Igreja italiana e sua re­la<;ao com a vida civica. Por mais de 30 anos ap6s a unifica<;ao, o non expedit papal proibiu todos os cat6licos de participarein da vida polftica nacional, mas depois da II Guerra Mundial a Igreja se tornou a principal parceira do partido da Derriocracia Crista. Apesar das reformas promovidas pelo Concfiio Vaticano II e do surgimento de varias correntes ideol6gicas divergentes entre os fieis, a lgre­ja italiana conserva boa parte do legado da Contra-Reforma, como por exemplo a enfase na hierarquia eclesiastica e nas tradicionais virtudes da obediencia e da aceita<;ao, pelos fieis, de sua propria condi<;ao sociai.58 Os vinculos verticais de autoridade sao mais caracteristicos da Igreja italiana do que os vinculos hori­zontais de solidariedade.

No plano regional, todas as manifesta<;5es de religiosidade e clericalismo -comparecimento a missa, casamento religioso (em oposi<;ao ao civil), rejei<;ao do div6rcio, mostras de identidade religiosa nas pesquisas - estao negativamente re­lacionadas com o engajamento civico. (A figura 4.12 ilustra esse fenomeno.) Tam-

EXPLICA<;:AO DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 121

bern no plano individual, parece haver incompatibilidade entre sentimentos religiosos e engajamento cfvico. Dos italianos que vao a missa mais de uma vez por semana, 52% dizem que raramente leem jornais e 51% dizem que jamais dis­cutem polftica; entre os ateus confessos, os indices correspondentes sao 13 e 17%.59 Os que vao a missa demonstram maior satisfa<;ao com a vida e com o re­gime politico vigente do que os demais italianos. Eles parecem estar mais preo­cupados com a cidade de Deus do que com a cidade dos homens.

0 E -~ (ij u .f5 0

Figura 4.12

Clericalismo e comunidade cfvica

Cl Pu Mo

Ba

Cm Si

Ab

Sa

La

Comunidade civica Correla~ao: r = -0,76

Ma Ve

Urn Tr

Lo To

Pi Fr

Em

Li

Nota: Clericalismo e urn indice composto, baseado na pontua~ao obtida nos oito indica­dares seguintes:

Componente [ndice de casamentos religiosos, 1976 lndice de div6rcios, 1986 fndice de casamentas religiosos, 1986 Referenda contra o div6rcio, 1974 fndice de div6rcios, 1973 Pesquisa: "Voce e uma pessoa religiosa?" Pesquisa: "'Com que frequencia voce vai a igreja?" Pesquisa: "Para voce a religiao e importante?"

Carga 0,952

-0,915 0.862 0,842

-0,796 0,792 0,783 0,767

Nas duas primeiras decadas ap6s a II Guerra Mundial, muitos italianos filia­ram-se a A<;ao Cat6lica, uma federa<;ao de associa<;oes cat6licas laicas prestigiada pela Igreja, que buscava entao se sintonizar com a Italia recem-democratizada. Maior organiza<;ao de massa do pais aquela epoca, em seu auge a A<;ao Cat6Iica congregava quase urn decimo da popula<;ao italiana - homens, mulheres e crian­<;as - em sua rede de atividades culturais, recreativas e educacionais. Essa afi­lia<;ao tinha uma distribui<;ao regional que era quase o inverso daquela apresentada

122 CAPiTULO 4

pelo clericalismo na figura 4.12. A A~ao Cat61ica era duas ou tres vezes mais for­te nas regioes do Norte, mais cfvicas e mais propensas ao associacionismo, do que nas areas menos cfvicas do Mezzogiomo. Geograficamente falando, a· A~iio Ca­t6lica era a versao "civica" do catolicismo italiano. Nos anos 60, porem, com a rapida seculariza~ao da sociedade italiana e a agita~ao reinante na Igreja ap6s o Concilio Vaticano II, a A~ao Cat61ica sofreu uma grande derrocada, perdendo dois ter~os de seus membros em apenas cinco anos e mal deixando algum vestigia a epoca de nosso estudo.60 Na Italia de hoje, assim como na Italia dos humanistas civicos da escola de Maquiavel, a comunidade cfvica e uma comunidade secular.

Partidos

Os partidos polfticos italianos souberam adaptar-se muito bern aos contextos con­trastantes - nao-cfvico e cfvico - em que atuavam. Por isso os cidadaos das re­gioes menos civicas sao tao engajados na polftica partid:hia e tao interessados em polftica quanto os cidadaos das regioes mais cfvicas.61 A afilia~ao aos partidos po­lfticos e quase tao comum nas regioes menos cfvicas quanto nas mais cfvicas. Os eleitores das regioes menos cfvicas provavelmente sentem-se tao identificados com urn partido quanto os eleitores das regioes mais cfvicas. Eles falam de polftica tan­to quanto os cidadaos das regioes cfvicas e, como vimos, provavelmente tern mui­to mais contato pessoal com os lfderes polfticos. Os cidadaos das regioes menos cfvicas nao sao menos partidarios nem me nos politizados. 62

Porem a afilia~ao partidaria e o engajamento polftico tern urn significado dis­tinto nas regioes menos cfvicas. Era principalmente no Mezzogiorno que se cos­tumava dizer que a sigla PNF impressa nas cedulas durante a era fascista nao significava Partito Nazionale Fascista (Partido Nacional Fascista) e sim per ne­cessita familiare (por necessidade familiar). Obter o favor dos poderosos continua sendo mais importante nas regioes menos cfvicas. La os "contatos" sao cruciais para a sobrevivencia, e os melhores contatos sao os verticais, de dependencia e domina~ao, e nao os horizontais, de colabora~ao e solidariedade. Eis como Sid­ney Tarrow descreve o Mezzogiorno empobrecido e sem senso cfvico: "A capa­cidade polftica no Sui da Italia e altamente desenvolvida ... [0 indivfduo] e ao mesmo tempo altamente politizado e resistente a associa~ao secundaria horizontal. Nesse sentido, todas as suas rela~oes sociais sao 'polfticas"'.63 Em termos or­ganizacionais, os partidos polfticos sao influentes mesmo nas regioes menos cf­vicas, apesar da escassez de associa~oes secundarias, porquanto nesse contexto todos os partidos costumam tomar-se instrumentos da polftica do clientelismo. Como vimos anteriormente, nao e o grau de participa~ao polftica que distingue as regioes cfvicas das niio-cfvicas, e sim a natureza dessa participa~ao.

Atitudes civicas

A despeito de sua politiza~ao, os cidadaos das regi6es menos cfvicas sentem-se explorados, alienados, impotentes. A figura 4.13 mostra que (em face do nfvel ra­zoavelmente elevado de aliena~ao observado entre os italianos) a falta de instru­~ao e o ambiente pouco cfvico acentuam o sentimento de explora~ao e impoten-

EXPLICA<;AO DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 123

cia. Em toda comunidade, os mais instrufdos sentem-se mais eficazes, pois a edu­ca~ao representa status social, capacidade pessoal e contatos. Mas mesmo essas vantagens nao suprem inteiramente o cinismo e a aliena~ao que imperam nas re­gioes menos cfvicas da Italia. Os cidadaos instrufdos das regioes menos cfvicas sentem-se quase tao impotentes quanto os cidadiios menos instrufdos das regioes mais cfvicas. A figura 4.13 mostra tambem que o ambiente comunitario influencia ainda mais a eficacia entre os menos instrufdos do que entre os mais instrufdos. Nas regioes menos cfvicas acentuam-se as diferen~as de classe no tocante ao sen­timento de impotencia do cidadiio.64 Niio precisamos elaborar interpreta~oes psi­codinamicas tortuosas acerca desse descontentamento. Contrariamente ao que su­cede na comunidade cfvica mais igualitaria e cooperativa, a vida numa comu­nidade verticalmente estruturada e horizontalmente segmentada oferece a todo instante uma justificativa para os sentimentos de explora~ao, dependencia e frus­tra~iio, sobretudo na extremidade inferior da escala social, mas tambem em nfveis urn pouco mais elevados.

70

60

50

40

30

20

10

Figura 4.13 Sentimento de impotencia e grau de instruc_;:ao

dos cidadaos e comunidade cfvica

fndice de impotencia civica (% "alto")

0 I)Jlfi.?Xflkf&F--f2i£r:=L&F-t~::,;;:;·) x<:&,=--t;;;J:t;cr:q.-=:;

fndice de comunidade civica

indice de impotencia civica

·~Ito" = concorda com todos os quatro itens seguintes: 1. A maioria das pessoas que ocupam cargos de autoridade tenia explorar voce.

2. Voce se sente excluido do que esta acontecendo a sua volta.

3. 0 que voce pensa nao conta muito. 4. As pessoas que dirigem o pais nao estao realmente preocupadas com o que

acontece a voce.

124 CAPiTULO 4

Honestidade, confian~a e observancia da lei sao aspectos enfatizados na maioria das defini~oes filos6ficas da virtude civica. Diz-se que na comunidade cfvica os cidadaos procedem corretamente uns com os outros e e'speram re­

ceber em troca o mesmo tratamento. Esperam que seu governo siga padroes elevados e obedecem de born grado as regras que impuseram a si mesmos. Nu­ma tal comunidade, diz Benjamin Barber, "os cidadaos nao fazem nem podem

fazer o que bern entendem, pois sabem que sua Iiberdade e uma conseqiiencia de sua disposi~ao para deliberar e agir de comum acordo". 65 Numa comuni­

dade menos cfvica, ao contnirio, ha maior inseguran~a, os cidadaos sao mais desconfiados, e as leis, concebidas pelos maiorais, sao feitas para ser deso­bedecidas.

Essa descri~ao da comunidade cfvica e talvez grandiloqiiente, mas tambem irrealista e ate mesmo piegas, como se fora o eco de algum compendia cfvico

escolar ha muito esquecido. Curiosamente, porem, os dados referentes as re­gioes italianas parecem compatfveis com essa visao. As regioes menos cfvicas

sao as mais sujeitas a velha praga da corrup~ao polftica. Elas sao o ber~o da

Mafia e de suas variantes regionais. 66 Embora nao seja facil obter indicadores "objetivos" da honestidade polftica, em nossas sondagens nacionais pedimos aos lfderes comunitarios que dissessem se a polftica em suas respectivas re­

gioes era mais honesta ou mais corrupta do que o normaL Os lfderes das re­gioes menos cfvicas mostraram-se muito mais inclinados a definir como

corrupta a sua polftica regional do que os lfderes das regioes mais cfvicas. 0 mesmo contraste pode ser observado nas pesquisas de opiniao publica que rea­lizamos em toda a peninsula em 1987 e 1988, como mostra a tabela 4.5. Nas

regioes cfvicas os cidadaos demonstraram maior confian~a social e maior fe na disposi~ao de seus concidadaos para obedecer a lei do que nas regioes menos

cfvicas.67

Por outro lado, os cidadaos das regioes menos civicas foram os que

mais insistiram em que as autoridades deveriam impor maior respeito a lei e a ordem em suas comunidades.68

Tais diferen~as, notavelmente coerentes, estao na raiz da distin~ao entre co­munidades cfvicas e comunidades nao-civicas. A vida coletiva nas regioes cfvicas e facilitada pela expectativa de que os outros provavelmente seguirao as regras.

Sabendo que os outros agirao assim, o mais provavel e que o cidadao fa~a o

mesmo, satisfazendo assim as expectativas deles. Nas regioes menos cfvicas,

quase todos esperam que os demais violem as regras. Parece tolice obedecer as

regras do transito, as leis do fisco ou as normas previdenciarias quando se espera

que os demais venham a desobedece-las. (Em italiano, o termo usado para de­

finir esse comportamento ingenuo e fesso, que tam bern significa "corno".) Entao,

voce tambem engana, e assim as cfnicas e funestas expectativas de todos acabam se confirmando.

EXPLICAt;AO DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 125

Tabela 4.5 Honestidade, confianga, observ€mcia da lei e comunidade cfvica

indice de comunidade civica

0 que melhor define a politica nesta regiao: "honestidade" au "corrupgao"?

Alto

Percentual dos lideres que responderam "honestidade" 89

Alguns dizem que em geral podemos confiar nas pessoas. Outros dizem que devemos ter muita cautela no relacionamento com as pessoas. Qual a sua opiniao? Percentual dos cidadaos que responderam "confiar" 33

Nesta cidade as pessoas obedecem as leis, ate mesmo ao c6digo de transito. Percentual dos que "concordam" 60

Apoio a maior rigor na manutengao da lei e da ordem Percentual dos que endossam todos as quatro itens8 37

a indice composto de apoio a maior rigor na manutengao da lei e da ordem: 1. A poll cia deve ter mais poder para defender a lei. 2. 0 governo nao faz 0 bastante para garantir a ordem publica. 3. Hoje em dia a autoridade nao e devidamente respeitada. 4. A policia tem demasiado poder na ltalia. (Discorda inteiramente.)

Media alto

76

32

47

46

Media baixo Baixo

67 44

28 17

39 25

49 60

Por nao terem a mesma autodisciplina confiante dos cidadaos das regioes cf­vicas, as pessoas das regioes menos cfvicas tern que apelar para o que os italianos chamam de "for~as da ordem", isto e, a polfcia. Por motivos que examinaremos mais detalhadamente no capitulo 6, os cidadaos das regioes menos cfvicas nao dis­poem de outro recurso para solucionar o dilema hobbesiano fundamental da ordem publica, pois carecem dos vfnculos horizontais de reciprocidade coletiva que fun­cionam mais eficientemente nas regioes cfvicas. Na falta de solidariedade e au­todisciplina, a hierarquia e a for~a constituem a unica alternativa a anarquia.

No recente debate filos6fico entre comunitaristas e liberais, costuma-se dizer que existe urn antagonismo entre comunidade e Iiberdade. Sem duvida isso as vezes e verdade, como sucedeu em Salem, Massachusetts. Porem o caso italiano mostra que os cidadaos das regioes cfvicas podem ser mais liberais justamente por desfrutarem das vantagens do comunitarismo. Por ironia, sao os individua­Iistas amorais das regioes menos cfvicas que clamam pelo cumprimento mais ri­goroso da lei.

126 CAPiTULO 4

Todavia, o drculo vicioso estreita-se ainda mais: nas reg10es menos CJVJcas, mesmo urn governo com mao de ferro - o agente que faz cumprir a lei - aca­ba enfraquecido pelo contexto social pouco civico. 0 proprio car:iter·comunit!irio que leva os cidadaos a reclamarem urn governo mais forte torna menos prov:ivel a existencia de urn governo forte, ao menos num regime democr:itico. (Essa e uma interpreta9lio razoavel, por exemplo, dos im1teis esfor9os empreendidos pelo Estado italiano na Sicflia nos ultimos 50 anos, visando a combater a Mafia.) Ja nas regioes cfvicas, o governo brando e naturalmente mais forte porque pode contar com a maior coopera9ao e a maior autodisciplina dos cidadaos.

Os dados que examinamos indicam claramente que a coisa publica e mais bern administrada nas regioes mais cfvicas. Portanto nao admira que os cidadaos das regioes dvicas geralmente estejam mais satisfeitos com a vida do que os ci­dadaos das regioes menos cfvicas. Numa serie de sondagens nacionais realizadas entre 1975 e 1989, perguntamos a cerca de 25 mil pessoas se estavam "muito sa­tisfeitas, razoavelmente satisfeitas, nao muito satisfeitas ou nada satisfeitas com a vida que Ievam". A figura 4.14 mostra que os cidadli.os das regioes cfvicas estao muito mais satisfeitos com a vida. A felicidade mora numa comunidade dvica.

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Figura 4.14 Satisfagao com a vida e comunidade cfvica

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Comunidade civica Correlac;:ao: r = 0,87

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No plano individual, os principais determinantes da satisfa9ao com a vida sao a renda familiar e a religiosidade, mas a correlayao com a comunidade cfvica e

EXPLICA<;;Ao DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 127

praticamente tao forte quanto esses atributos pessoais.69 0 CJVJsmo guarda uma relayli.o tao estreita com o desempenho institucional e o desenvolvimento regional que estatisticamente e diffcil distinguir entre os tres, se bern que, marginalmente, o civismo e de todos o maior determinante da satisfa9ao com a vida. Em todo caso, como veremos mais detalhadamente nos pr6ximos capftulos, essas tres ca­racterfsticas da vida comunit:iria configuram urn quadro estreitamente interligado. A figura 4.14 mostra que, nesse sentido, o carater da comunidade em que se vive e tao importante quanto as circunstancias pessoais para trazer felicidade pessoal.

0 contraste entre comunidades mais cfvicas e comunidades menos cfvicas que emerge desse conjunto de dados e, em muitos aspectos, condizente com as es­pecula96es dos fil6sofos polfticos. No tocante a urn aspecto importante, porem, nossas pesquisas contradizem a maioria dos estudos classicos. Muitos te6ricos as­sociaram a comunidade cfvica a certas comunidades pre-modernas, pequenas e coesas, muito diferentes de nosso mundo moderno - a comunidade cfvica seria urn mundo que ja perdemos.7°

0 pensamento social contemporlineo tomou emprestada ao soci6logo alemao do seculo passado Ferdinand Ti:innies a distin9ao entre Gemeinschaft e Gesells­chaft - isto e, entre uma comunidade tradicional, diminuta, intimista, baseada num senso universal de solidariedade, e uma sociedade moderna, racionalista, impessoal, baseada no egofsmo. Tal perspectiva conduz imediatamente a ideia de que a comunidade cfvica e urn atavismo fadado a desaparecer, dando Iugar as grandes aglomera96es modernas, tecnologicamente avan9adas porem desumani­zadas, que induzem a passividade cfvica e ao individualismo egofsta. A moder­nidade e inimiga da civilidade.

Nossos estudos mostram o contrario. As areas menos cfvicas da Italia sao precisamente as tradicionais aldeias sulistas. Nao se deve idealizar o ethos dvico das comunidades tradicionais. A vida em grande parte da ltalia tradicional e hoje caracterizada pela hierarquia e a explora9ao, e nao pela solidariedade. James Watson, urn estudioso da Calabria, o bico da bota da Italia e a menos dvica de todas as 20 regioes, salienta a falta de confian9a cfvica e de associa96es:

"A primeira caracterfstica que chama a atenc;:lio de urn observador na Calabria e a desconfianc;:a; nlio apenas desconfianc;:a do forasteiro, mas tarnbern dentro da pro­pria cornunidade, ate rnesmo nos vilarejos. A confianc;:a nlio e urn artigo abundan­te ( ... ). Historicarnente, ha urna carencia quase absoluta de associac;:oes na socie­dade civil, a nlio ser por urn ou outro clube social local (Circolo della Caccia, dei Nobili etc.)."71

Por outro !ado, a Emilia-Romagna, a regiao mais cfvica de todas, esta Ionge de ser uma "comunidade" no sentido classico - a aldeia intimista idealizada pe­Ia memoria popular. Ao contrario, a Emilia-Romagna e uma das sociedades mais modernas, dinamicas, abastadas e tecnologicamente desenvolvidas da face da ter­ra. E no entanto abriga uma extraordinaria concentra9ao de redes de solidarie­dade social e uma popula9ao dotada de urn espfrito publico extraordinariamente desenvolvido - urn verdadeiro complexo de comunidades cfvicas. A Emilia-Ro-

r. 128 CAPiTULO 4

magna nao e habitada por anjos, mas, dentro de suas fronteiras (e tambem nas regioes vizinhas do Centro-Norte da Italia), todo tipo de a~ao coletiva, inclusive o governo, e facilitado por norrnas e sistemas de engajamento civico. (:omo ve­remos no capitulo 5, tais norrnas e sistemas estao profundamente arraigados nas tradi~oes regionais, mas seria absurdo classificar a Emilia-Romagna como uma sociedade "tradicional". As regioes mais cfvicas da Italia - as comunidades on­de os cidadaos se sentem aptos a participar da delibera~ao coletiva sobre as op­~5es publicas e onde essas op~oes melhor se traduzem em polfticas publicas efetivas - abrigam algumas das cidades mais modernas da peninsula. A mo­derniza~ao .nao indica necessariamente o ocaso da comunidade cfvica.

Podemos resumir de modo bern simples as constata~oes que fizemos ate ago­ra neste capitulo. Em certas regi5es da ltalia existem muitas sociedades orfeo­nicas, clubes de futebol, clubes de ornitofilos e Rotary Clubs. A maioria dos cidadaos dessas regioes acompanha atentamente os assuntos comunitarios nos jornais diarios. Eles se envolvem nos negocios publicos, mas nao devido a po­lftica personalista ou clientelista. Confiam em que todos procedam corretamente e obede~am a lei. Nessas regioes, os lfderes sao razoavelmente honestos. Acre­ditam no governo popular e dispoem-se a entrar em acordo com seus adversarios politicos. Tanto os cidadaos quanto os lfderes entendem que a igualdade e con­genial. As redes sociais e polfticas se organizam horizontalmente e nao hierar­quicamente. A comunidade valoriza a solidariedade, o engajamento cfvico, a coopera~ao e a honestidade. 0 governo funciona.72 Nao admira que nessas re­gioes o povo esteja contente!

No outro polo estao as regioes "nao-civicas", devidamente caracterizadas pelo terrno frances incivisme.73 Nelas a vida publica se organiza hierarquicamente, em vez de horizontalmente, e o proprio conceito de "cidadao" e deforrnado. Do pon­to de vista do individuo, a coisa publica e problema dos outros - i notabili, "os chefoes", "os politicos" - e nao meu. Poucos querem tomar parte das delibe­rar;oes sobre o bern publico, e poucas oportunidades existem para isso. A par­ticipa~ao polftica e motivada pela dependencia ou ambi~ao pessoais, e nao pelo interesse coletivo. A afilia~ao a associa~oes sociais e culturais e inexpressiva. A religiosidade individual substitui o interesse publico. A corrup~ao geralmente e considerada a norma, mesmo pelos polfticos, e estes sao cfnicos com rela~ao aos principios democraticos. "Transigir" so tern conota~ao negativa. As leis (no en­tender da maioria) sao feitas para serem desobedecidas, mas, por temerem a in­subordina~ao dos outros, as pessoas exigem maior disciplina. Presos nessa cadeia de cfrculos viciosos, quase todos se sentem impotentes, explorados e infelizes. Considerando tudo isso, nao e de admirar que nessas regioes o governo seja me­nos eficaz do que nas comunidades mais cfvicas.

Tal constata<;ao suscita duas novas questoes importantes: como as regioes d­vicas vie ram a tornar-se o que silo? e como as normas e os sistemas de en­gajamento dvico alicerram o born governo? Abordaremos essas quest5es nos dois proximos capitulos, mas primeiramente cabe dizer algumas palavras sobre outras possiveis explica<_;:6es para o born ou mau desempenho dos governos re­gionais.

EXPLICA<;:AO DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL 129

OUTRAS EXPLICAQOES PARA 0 BOM DESEMPENHO lNSTITUCIONAL?

Em geral considera-se que a desarmonia social e o conflito politico sao inimigos da boa governan<_;:a. 0 consenso e tido como pre-requisite da democracia estavel. Tal visao tern origens ilustres. Cicero disse que "entao, o bern comum e da res­ponsabilidade do povo; e povo nao e qualquer grupo de homens, associados de qualquer maneira, e sim a reuniao de urn numero consideravel de homens que estao ligados por urn consenso acerca da lei e dos direitos e tambem pelo desejo de usufruir vantagens reciprocas".14 Abalado com o espectro do conflito social na Fran<;a revolucionaria, Edmund Burke afirmou que a sociedade bern organi­zada deve ser vista como uma parceria, "uma parceria em todas as ciencias, uma parceria em todas as artes, uma parceria em toda virtude e em toda perfei<;ao".1

5

Esse ponto de vista tambem ganhou adeptos ilustres entre os cientistas sociais do seculo XX. Gabriel Almond exaltou a cultura polftica "homogenea" dos sis­temas politicos "anglo-americanos", afirmando porem que o tipo "continental" fragmentado de sistema politico esta "associado ao imobilismo" e e constante­mente amea~ado pelas "investidas do cesarismo".16 Giovanni Sartori sustentou que a polariza<;ao ideologica e a fragmenta~ao sao tfpicas de democracias ine­ficientes e "propensas ao colapso".77 Quanta maior a divisao numa sociedade ou num Estado, mais diffcil e forrnar urn governo estavel que tenha o consentimento dos governados. Quanto maior a divergencia em rela<;ao a quest6es importantes, menor a possibilidade de se adotar algum programa coerente: "Se todos tivessem as mesmas preferencias polfticas, a tarefa de forrnular programas seria muito mais facil".78

A suposta rela~ao entre coesao social, harmonia poHtica e born governo nao raro esta implfcita em varias defini~oes da comunidade clvica:

"Para Rousseau e os republicanos chissicos em geral, [o sentimento patri6tico e a participa~iio polftica] baseiam-se e s6 podem basear-se na unidade social, rdigiosa e cultural. Sao a expressiio polftica de urn povo homogeneo. Pode-se mesmo dizer que, para eles, o civismo s6 e possfvel onde menos se faz necessaria, onde a po­lftica niio e seiliio a extensiio a esfera publica de uma vida comu!ll que come~a e prossegue externamente."79

Tais ideias sugeriram ao nosso estudo uma serie de hip6teses acerca de como a unidade social e o consenso politico podem estar ligados ao desempenho ins~ titucional. Infelizmente, nossas expectativas absolutamente nao se confinnaram. 0 born ou mau desempenho dos governos regionais italianos mostrou-se total­mente desvinculado de quase todos os indicadores relatives a fragmenta~ao po­lftica, polariza<;ao ideologica e conflito social:

o Examinamos a polariza~iio ideol6gica do sistema partidario - tomando por base a for9a dos partidos e a opi_niiio dos lfderes regionais -, na suposi~iio de que quanto maior o fossa entre a esquerda e a direita, e quanto mais fortes as correntes extre­mistas, mais diffcil seria formar urn governo eficaz.

130 CAPiTULO 4

o Examinamos a opiniao dos eleitores sobre importantes questoes soc1a1s e economicas, presuminda que quanto menor o consenso acerca dos principais assuntos, maior di­ficuldade teriam os lfderes do governo para formular uma estrategia coerente.

o Examinamos a fragmenta~ao do sistema partidario regional, acreditando que uma mul­tiplicidade de pequenos partidos oposici.onistas poderia comprometer a estabilidade do governo.

o Examinamos dados referentes a conflitos economicos, como freqi.iencia de greves, jul­gando que as tensoes sociais poderiam abalar a eficacia do governo.

o Examinamos as disparidades geograficas no tocante ao desenvolvimento econ6mico e a demografia de cada regiao, pensando que os graus extremos de modernidade e atra­so ou as tensoes entre uma metrdpole e as areas rurais vizinhas poderiam dificultar a tarefa do governo.

o Pedimos aos lfderes comunitarios ·que classificassem suas regioes segundo uma escala que variava de "contlituosa" a "consensual" e comparamos os resultados com nossos indicadores de desempenho institucional, supondo que onde houvesse mais contlitos seria mais diffcil obter coopera~ao para alcan~ar objetivos comuns, o que prejudicaria a governo.

Nenhuma dessas ·investigac;:0es, porem, ofereceu o menor respaldo a teoria de que o conflito social e p,olftico e incompativel com o born governo. Constatamos que ha regioes com 6ti'ino desempenho e pouco conflito, como a Venecia, ·mas tambem encontramos regioes conflituosas com born desempenho, como o Pie­monte. Verificamos qu'e 'existem regioes com mau desempenho e muitos confli­tos, como a Campani'a, mas tambem descobrimos regioes consensuais cujos governos apresentara:m desempenho abaixo da media nacional, como a Basilicata.

Tais conclusoes tam bern. deixam implicito o fato de nlio termos encontrado nenhuma correlac;:lio ·entre conflito e comunidade civica. A comunidade civica nlio e em absoluto harmoniosa nem tipicamente livre de tensoes. 0 conceito de "democracia forte" formulado· 'por Benjamin Barber capta a natureza da comu­nidade civica tal como ela se manifesta no contexto italiano por nos pesquisado:

"A democracia forte baseia-se na ideia de uma comunidade aut6noma de cidadaos que estao· u'nidos 'menos por interesses homogeneos do que pela educa~ao cfvica, e que sao capazes de buscar .objetivos comuns e de agir com reciprocidade gra~as ao seu espfrito cfvico e as suas institui~oes participativas, e nao ao seu altrufsmo ou a sua boa indole: A democracia forte e compativel, ou melhor, depende da po­lftica do contlito, da sociologia do pluralismo e da separa~ao entre as esferas de a~ao. publica e · privada."80

Varias outras possiveis explic!lc;:oes para o desempenho institucional tambem se revelaram inconsistentes quando confrontadas com os dados derivados da ex­periencia regional italiana:

EXPLICA<;AO DO DESEMPENHO INST\TUCIONAL 131

o A estabilidade social foi por vezes associada a eficiicia governamental. Alegou-se que as rapidas mudan~as sociais agravam as tensoes sociais, diluem a solidariedade social e perturbam as normas e as organiza~oes que sao o esteio do governo. Em nossa ana­lise preliminar do desempenho regional, em 1976, encontraramos provaveis indfcios de que a instabilidade demografica e a mudan~a social prejudicavam o desempenho, 81

mas tal rela~ao nao se confirmou em analises ulteriores mais completas.

o A educar,:iio e urn dos fatores que mais intluenciam o comportamento polftico em qua­se toda parte, incluindo a Italia. Contudo, os atuais niveis educacionais nao explicam as diferen~as de desempenho entre as regioes italianas. E insignificante a correla~ao entre o desempenho institucional e a parcela da popula~ao regional que continuou es­tudando depois dos 14 anos, idade minima para deixar a escola. A Emilia-Romagna, regiao mais cfvica e com o melhor desempenho, e a Calabria, regiao menos cfvica e com o pior desempenho, apresentam numeros praticamente identicos no caso desse in­dicador de escolariza~ao (46% contra 45%).82 Historicamente, a educac;:ao deve ter cumprido importante papel no fortalecimento dos alicerces da comunidade cfvica, mas hoje parece que nao tern nenhuma intluencia direta no desempenho governamental.

0 Alguns entendem que a urbanizar,:iio e de alguma forma importante para o desem­penho institucional. Uma versao dessa hip6tese lembra o comentario de Marx acerca da estupidez da vida rural e sugere que o born desempenho das institui~oes pode estar positivamente relacionado com a urbaniza~ao. Segundo urn proverbio· popular, ao qual ja aludimos, nas aldeias tradicionais impera a virtude cfvica, e na cidade, o vfcio. Isso implica que o desempenho institucional seria pior nas regioes mais urbanizadas. Outra teoria mais sutil vincula o born desempenho institucional (e tlilvez mesmo a comu­nidade cfvica) as cidades medias, onde nao ha o anonimato da metr6pole moderna nem o isolamento da zona rural. Porem o fato e que nao encontramos nenhum tipo de rela~ao entre 0 tamanho das cidades ou a densidade demografica e 0 born ou mau desempenho dos governos regionais.83

0 A estabilidade de pessoal caracteriza a institui~ao com born desempenho, segundo cer­tas teorias sobre a institucionaliza~ao. A baixa rotatividade significa que os membros estao comprometidos com a institui~ao e seu sucesso. A estabilidade de pessoal tam­bern garante a disponibilidade de administradores tarimbados. Considera-se que a alta rotatividade, sobretudo nos primeiros anos de uma institui~ao, gera transi~oes preca­rias.84 Contudo, ap6s examinarmos dados detalhados referentes as seis regioes por n6s selecionadas, nao encontramos nenhuma correla~ao positiva entre born desempenho ins­titucional e estabilidade de pessoal, seja no conselho regional ou no gabinete. Os dois conselhos regionais com o menor tempo medio de permanencia no cargo no perfodo 1970-88 foram o da Emilia-Romagna e o da Venecia, que obtiveram praticamente as melhores classitica~oes em nossa analise do desempenho institucional. As lideran~as

"novas" sao tao importantes quanto as lideran~as "experientes" para explicar o born de­sempenho das institui~6es.

o 0 born desempenho de certas regi6es foi por vezes atribufdo ao Partido Comunista Italiano (PC/). Em termos descritivos, certamente nossos dados sao compatfveis com a opiniao, largamente difundida entre as correntes partidarias da ltalia, de que as re­gi6es comunistas sao mais bern governadas do que a maioria das outras. lsso e as ve-

132 CAPiTULO 4

zes atribufdo a uma estrategia formulada pelo PC! para impor-se no plano nacional mostrando ser capaz de governar bern nos pianos regional e local. Segundo uma ver­sao mais cfnica, o PCI simplesmente teria sido poupado dos efeitos corruptores do exercfcio do poder no nfvel nacional. Os pr6prios comunistas atribuem seu born de­sempenho administrativo a urn esfon;:o sistematico para recrutar quadros competentes ou mesmo a urn sensa de moralidade mais elevado. Todas essas interpreta~oes en­cerram alguma verdade, mas estamos mais inclinados a aceitar a primeira.

Nossa analise inicial, abrangendo o perfodo 1970-76, sugere que essa diferen~a de­veu-se ao fato de os comunistas terem assumido o poder em regioes particularmente cfvicas. "Os govemos regionais comunistas foram mais bem-sucedidos [afirmamos en­tao] porque Iavraram urn solo mais fertil e nao par causa de suas tecnicas de cultivo. 0 que realmente contou n~o foi quem eles eram e. sim onde eles estavam."85 Porem nossa analise ulterior sugere que talvez isso nao explique tudo.

Ap6s 1975, os comunistas integraram coliga~oes que assumiram o poder em viirias regioes menos favorecidas pela tradi~ao .cfvica, e nelas o desempenho tendeu real­mente a melhorar. Par ocasiao de nossa ultima e mais completa avalia~ao do desem­penho institucional, a correla~ao entre for~a do· PC! e desempenho institucional nao era totalmente atribufvel a varia~ao simultanea com a comunidade cfvica.86 Por outro !ado, durante o perfodo de nossa pesquisa, os comunistas permaneceram na oposi~ao em quase todas as regi5es, sobretudo no Sui, onde as condi~oes cfvicas e economicas sao menos favoriiveis a boa governan~a. Somente quando o PCI (agora rebatizado "Partido Democratico da Esquerda") assumir o poder em tais circunstancias adversas sera possfvel analisar a atirma~ao de que o partido dominante tern rela~ao com a qua­lidade do governo.87

Com a possfvel exce'tao parcial do governo do PCI, nenhuma dessas expli­ca't5es suplementares ajuda a compreender melhor por que certos governos fun­cionam e outros nao. Os dados analisados neste capitulo sao inequfvocos: o contexto cfvico e importante para 0 funcionamento das institui't5es. 0 principal fator que explica o born desempenho de urn governo e certamente ate que ponto a vida social e polftica de uma regiao se aproxima do ideal da comunidade c(­

vica. As regi5es cfvicas sao peculiares em muitos aspectos. A pr6xima questao e: por que certas regioes sao mais cfvicas do que outras?

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Origens da comunidade cfvica

Nosso ESTuoo sobre o desempenho dos: governos regionais italianos nos anos 70 e 80 assinalou o caniter singular da vida cfvica em certas regi5es. Seguindo o fio dessa meada, vamos agora nos aprofundar no passado contrastante das re­gioes da Ita]ia. Nossa hist6ria come'ta num importante momento de transi'tao ve­rificado na peninsula italiana cerca de mil anos atras, quando os italianos estavam emergindo do obscurantismo da !dade Media. A ltalia dos tempos me­dievais, quando tern infcio nossa hist6ria, estava mais pr6xima da Roma antiga do que de nossa epoca, nao s6 cronologicamente mas tambem no que se refere aos modos de vida do cotidiano. Todavia, os padroes sociais que remontam a lta­Iia medieval sao fundamentais para explicar por que, no limiar do seculo XXI, certas comunidades se mostram mais aptas do que outras para gerir a vida co­letiva e manter institui't5es eficazes. 1

0 LEGADO ClVICO DA ITALIA MEDIEVAL

Os governos regionais foram criados em 1970, tendo como pano de fundo uma administra'tao nacional que durante seculos fora altamente centralizada, mas as pr6prias regioes tinham origens hist6ricas muito mais remotas. Por urn milenio e meio, desde a queda de Roma ate meados do seculo XIX, a ltalia fora, nas palavras perempt6rias do estadista austrfaco Metternich, meramente "uma ex­pressao geografica", uma congerie de pequenas cidades-Estados e domfnios se­micoloniais de imperios estrangeiros. No contexto europeu de modernos Estados-na't5es, essa fragmenta'tao condenava os italianos ao atraso economico e a marginaliza'taO polftica.

Nem sempre fora assim. No perlodo medieval, a ltalia criara as estruturas po­lfticas mais adiantadas do mundo crisUio. De fato, por volta de 1100, surgiram em diferentes partes da peninsula dois regimes politicos nitidamente distintos e igualmente inovadores, que vieram a ter amplas conseqi.iencias sociais, econo­micas e polfticas:

"No seculo XI, em toda a peninsula, o antigo sistema imperial de governo - bi­zantino no Sui e germanico no Norte - passou por uma fase de tensao e de­bilidade que acabou por Ievii-lo a derrocada, deixando o poder em miios das for~as locais. No Sui, o colapso do governo central foi relativamente curto, tendo surgido urn poderoso reino normando alicer~ado nas tradi~oes bizantinas e iirabes; ja no Norte, todas as tentativas de restaurar o poder imperial malograram, prevalecendo quase que inteiramente o princfpio de autonomia local. Nessa regiao, que se es-